PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL

PERÚ FACULTAD DE GESTIÓN Y ALTA

DIRECCIÓN

Propuesta de Mejora para la gestión estratégica del Programa de

Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos
Sólidos Domiciliarios en el distrito de Los Olivos

Tesis presentada para obtener el título en profesional de Licenciado en

Gestión, con mención Gestión Empresarial presentada por:

RENTERÍA SACHA, José Manuel 20064070

ZEBALLOS VILLARREAL, María Elena
19988780

Lima, 13 de Octubre de 2014

La tesis

PROPUESTA DE MEJORA PARA LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL

PROGRAMA DE SEGREGACIÓN EN LA FUENTE Y RECOLECCIÓN
SELECTIVA DE RESIDUOS SÓLIDOS DOMICILIARIOS EN EL
DISTRITO DE LOS OLIVOS

Ha sido aprobada

Presidente del Jurado

Asesor de la tesis

Tercer Jurado

I
 A mis padres Manuel y Bethy, a mi hermana Ivonne y a Eduardo, quienes
siempre estuvieron pendientes con su apoyo incondicional y aliento para el logro de esta
meta, que representó para mí una experiencia muy valiosa en el ámbito personal y
profesional. A todas las personas que se involucraron de alguna manera en el desarrollo de
esta investigación, por su sabiduría y sencillez.
Jos é Manue l Rentería Sacha

A Dios, porque sin él nada de esto fuera posible. A mi padre Román, por brindarme su
apoyo, motivación, consejos sobre la constancia en la vida y me enseñó que hay que luchar
por los sueños A mi madre Elena, quien me enseñó ser perseverante para cumplir las metas
trazadas. A mi hermano Israel, por brindarme su apoyo para cumplir mi objetivo. A Sandro,
por su amor incondicional, su compañía inseparable, su apoyo, su sacrificio y por ser el
impulso y el pilar en toda mi carrera. Ahora puedo decir que esta tesis lleva mucho de ti. A
mis abuelos Januario y Benedicta, por su sabiduría que influyeron en mi madurez para lograr
mis objetivos en la vida y superar cualquier obstáculo. A todos mis amigos y profesores por
su ayuda incondicional y consejos para que la tesis sea un éxito.
María Ele na Ze ballos Villarre al

II
 Un agradecimiento especial a las personas que hicieron que esto fuera posible:

A todos los profesores que nos orientaron en el proceso de investigación para

resolver nuestras dudas: Germán Velásquez, Carlos León, Jorge Mendoza, Hugo
Wiener, Daniel Macbride y Diego Espinosa.

A la Municipalidad distrital de Los Olivos, a todos y cada uno de los miembros de

las áreas involucradas con el Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva
de Residuos Sólidos Domiciliarios que nos abrieron las puertas, compartieron sus
experiencias, tiempo e información. En especial, al Subgerente de Focalización,
Programación e Inversiones el Ing. Beder Guevara; a la Gerente de Administración Carmen
Alvarado y al Jefe del Área de Limpieza Pública Carlos Mauricio.

A los profesionales entrevistados del Ministerio del Ambiente, que fue ron claves
por su experiencia y conocimiento sobre la Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios,
especialmente al Ing. Edgar Martin Romero.

A todos, muchas gracias.

Jos é Manue l Rentería Sacha y María Ele na Ze ballos Villarre al

III
 TABLA DE CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN ...........................................................................................................1
CAPÍTULO 1: MARCO TEÓRICO .............................................................................3
1. Residuos sólidos ........................................................................... 3
1.1. Definic ión ........................................................................................................3
1.2. Clasif icación ....................................................................................................4
2. Importancia de la gestión de residuos sólidos domiciliarios.........
5
3. Evolución del manejo de residuos sólidos
domiciliarios en el
Perú..................................................................................... 8
4. Impactos negativos del inadecuado manejo de los
residuos sólidos domiciliarios
.................................................................... 9
5. Impactos positivos del adecuado manejo de los residuos sólidos
domiciliarios.............................................................................. 11
6. Gestión Integral de los residuos sólidos domiciliarios
en el Perú................................................................................... 13
6.1. El cic lo de vida de los residuos sólidos domic iliar ios ........................................
16
6.2. Mapeo de actores del proceso de segregación en la fuente, recolección
selectiva y dispos ición final de residuos sólidos domiciliar ios en el Perú.............
18
7. Marco legal de residuos sólidos .................................................. 26
7.1. Marco legal de residuos sólidos en el Perú........................................................
26
7.2. Marco legal de residuos sólidos a nive l munic ipa l .............................................
31
CAPÍTULO 2: SITUACIÓN PROB LEMÁTICA
......................................................38
1. Problema de investigación.......................................................... 38
2. Objetivo general......................................................................... 39
2.1. Objetivos específicos ...................................................................................... 39
3. Preguntas de investigación......................................................... 39
4. Hipótesis..................................................................................... 39
5. Justificación de la investigación ................................................. 39
6. Limitaciones ............................................................................... 40

IV
 7. Alcances de la investigación ....................................................... 40
CAPÍTULO 3: AN ÁLIS IS DEL ENTORNO EXTERNO
.........................................42
1. Análisis PESTAL ...................................................................... 42
1.2. Variable política y legal ...................................................................................
42
1.2. Variable económica y social ............................................................................ 44
1.3. Variable ambienta l y tecnológica ....................................................................
46
2. Análisis de Benchmarking.......................................................... 47
2.1. Naciona les ..................................................................................................... 48
2.2. Internacionales ............................................................................................... 51
2.3. Conclus ión: caso modelo de Benchmarking ......................................................
60
CAPÍTULO 4: AN ÁLIS IS DEL ENTORNO INTERNO
..........................................61
1. Análisis del Programa ................................................................ 61
1.1 Aspectos técnicos y operativos ......................................................................... 65
1.2. Aspectos gerenciales y administrativos.............................................................
70
1.3. Aspectos financieros ....................................................................................... 73
2. Análisis de Competencias Centrales........................................... 74
2.1. Recursos ........................................................................................................ 75
2.2. Capacidades ................................................................................................... 77
3. Modelo de Excelencia EFQM..................................................... 79
4. Cadena de Valor ........................................................................ 84
5. Identificación de Factores Críticos de Éxito .............................. 86
6. Identificación de actores claves del Programa ...........................
90
6.1. Matriz de Gardner........................................................................................... 90
7. Conclusiones del análisis externo e interno ................................
97
CAPÍTULO 5: SÍNTESIS DEL ANÁLISIS DEL ENTORNO INTERNO Y
EXTERNO............................................................................................99
1. Análisis FODA ........................................................................... 99
1.1. Anális is FODA de la Municipalidad distrita l de Los Olivos ...............................
99
1.2. Análisis FODA del Programa de Segregación en la Fuente y Recole cción
 Selectiva de RSD en el distr ito de Los Olivos ....................................................
99
2. Matrices de Análisis y Diagnóstico............................................. 99
2.1. Matriz de Análisis y Diagnóstico Externo – MADE ........................................
100

V
 2.2. Matriz de Análisis y Diagnóstico Interno – MADI ..........................................
108
3. Análisis de Brechas .................................................................. 115
CAPÍTULO 6: PROPUESTA DE MEJORA: EN FOQUE PROSPECTIVO
........117
1. Cambios Estratégicos Propuestos ............................................ 117
1.1. Gestión empresarial en el marco de la Gestión Pública ....................................
118
1.2. Cadena de Valor ........................................................................................... 119
1.3. Visión .......................................................................................................... 121
1.4. Mis ión ......................................................................................................... 122
1.5. Estructura Organizativa ................................................................................. 123
1.6. Lineamientos estratégicos.............................................................................. 124
1.7. Objetivos estratégicos ................................................................................... 125
1.8. Mapa Estratégico .......................................................................................... 129
2. Análisis de Costo - Efectividad de la Propuesta de Mejora......
131
2.1. Generación Anual de RSD ............................................................................ 131
2.2. Gasto por el Servicio de Recolección, Transporte y Disposición Final
de Residuos Sólidos ....................................................................................... 133
2.3. Cantidad de Residuos Sólidos Domic iliar ios reaprovechables por el Programa .
135
2.4. Presupuesto del Gasto por el Personal del Programa........................................ 137
2.5. Conclus iones del Análisis Costo - Efectividad ................................................
139
CAPÍTULO 7: VALIDACIÓN DE LA PROPUES TA DE MEJORA
...................145
1. Perspectivas de Validación....................................................... 145
1.1. Legales y Administrativas ............................................................................. 145
1.3. Financ ieras................................................................................................... 146
1.4. Ambienta l .................................................................................................... 147
1.5. Política ........................................................................................................ 148
CAPÍTULO 8: CONCLUSIONES .............................................................................149
1. Conclusiones............................................................................. 149
2. Recomendaciones ..................................................................... 151
REFERENCIAS ...........................................................................................................153
ANEXO A: Metodología de Investigación.................................................................160
ANEXO B: Municipalidades con Programa de Segregación en la Fuente y
 Recolección Selectiva de Residuos Sólidos (2011)
...........................163
ANEXO C: Composición de Residuos Sólidos en el Perú (2011-2012)
...................164

VI
ANEXO D: Ciclo de Vida de los Residuos Sólidos Domiciliarios
...........................165
ANEXO E: Rellenos Sanitarios en el Perú
................................................................166
ANEXO F: Meta Prioritaria: 100% de Residuos Sólidos de ámbito municipal
dispuestos adecuadame nte
................................................................167
ANEXO G: Factores Críticos de Éxito de Ciudades con Mejores Prácticas en
Gestión
de Residuos Sólidos Domiciliarios ....................................................168
ANEXO H: Presupuesto del Programa años 2012, 2013 y 2014
.............................169
ANEXO I: Diagrama de la Cadena de Reciclaje del pe rsonal de la MDLO
..........170
ANEXO J: Diagrama de la Cadena de Reciclaje de las Asociaciones
de Recicladores...................................................................................171
ANEXO K: Convenio de la MDLO con PROVESUR SAC
.....................................172
ANEXO L: Análisis FODA de la Municipalidad Distrital de Los Olivos
..............173
ANEXO M: Análisis FODA del Programa
...............................................................175
ANEXO N: Cuadro de Mando Integral
.....................................................................177
ANEXO O: Cuadro de Mando Integral con Indicadores, Metas y Alternativas
Estratégicas ........................................................................................178
ANEXO P: Adenda de Contrato de Locación de Servicio de Recolección,
Transporte y Disposición Final de Residuos Sólidos y Maleza en
el distrito de Los Olivos
.........................................................................182
ANEXO Q: Encuesta Exploratoria
............................................................................184
ANEXO R: Es pecialistas y Expe rtos de apoyo para la tesis de inve
stigación........186
ANEXO S: Entrevistas Sistematizadas
......................................................................190
ANEXO T: Fotos ..........................................................................................................196
VII
 LISTA DE TABLAS

Tabla 1: Concepto de “residuo” por la Real Academia Española

..............................................3
Tabla 2: C lasif icación de residuos sólidos según su or igen
......................................................4
Tabla 3: Problemas de salud relacionados a las etapas del ciclo de vida de los
residuos sólidos .................................................................................................... 11
Tabla 4: Panorama del manejo y gestión de residuos sólidos en el Perú..................................
15
Tabla 5: Actores directos e indirectos del Programa de Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliar ios .......................................
24
Tabla 6: Tipos de ingresos municipa les ................................................................................
35
Tabla 7: Tipos de gases de efecto invernadero y su orige n .....................................................
43
Tabla 8: Exportaciones FOB de material reciclable en millones de dólares .............................
45
Tabla 9: Entidades que participan en el Programa .................................................................
62
Tabla 10: Asignación Económica por metas del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión
y Modernización Munic ipa l para el distr ito de Los Olivos.......................................
64
Tabla 11: Generación de Residuos Sólidos Domiciliar ios (RSD) ...........................................
65
Tabla 12: Caracterización de los Residuos Sólidos Domiciliarios (RSD) del distrito de Los
Olivos 2014 ......................................................................................................... 66
Tabla 13: Cantidad anual de RSD reaprovechables ...............................................................
68
Tabla 14: Precio unitar io mínimo y máximo por tipo de residuos sólidos por tone lada (2014)
.. 68
Tabla 15: Reporte de avance de resultados del Programa .......................................................
74
Tabla 16: Matriz de Gardner del Programa........................................................................... 91
Tabla 17: Asociaciones de recicladores del distr ito de Los Olivos ..........................................
95
Tabla 18: Propuesta para el Manual de Procesos de las áreas municipales relacionadas al
Programa........................................................................................................... 121
Tabla 19: Futur o esperado de los lineamientos estratégicos .................................................
125
Tabla 20: Proyección de Generación Total Anual de Residuos Sólidos Domic iliarios ...........
133
Tabla 21: Proyección del Gasto por el Servicio de Recolección, Transporte y Disposición
Final de Residuos Sólidos ................................................................................... 134
Tabla 22: Proyección anual de residuos sólidos domic iliarios reaprovechables .....................
136
Tabla 23: Presupuesto por el gasto del Personal del Programa .............................................
138
Tabla 24: Presupuesto por el gasto del personal del Programa con la Propuesta de Mejora ....
138
Tabla 25: Ratio Costo-Efectividad ..................................................................................... 140
Tabla 26: Ahorro en el gasto del Servicio de Recolección, Transporte y Disposición Final
mediante el aumento de los RSD reaprovechables con la Propuesta de Mejora .......
142
Tabla 27: Ingreso mensual por recic lador del Programa con la Propuesta de Mejora .............
144

VIII
 LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Impactos negativos del inadecuado manejo de los residuos sólidos domic iliar ios
...... 10
Figura 2: Impactos positivos del adecuado manejo de los residuos sólidos domic iliarios .........
12
Figura 3: Comparación de huella ecológica producida por residuos sólidos
domiciliarios generados con huella ecológica producida por el Programa de
Segregación en la
Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domic iliarios en el año 2012 ..
13
Figura 4: Compos ic ión de residuos sólidos en el Perú...........................................................
14
Figura 5: Mapeo de Actores de la Segregación y Recolección de Residuos Sólidos
Domic iliar ios en el Perú .......................................................................................
25
Figura 6: Reciclador en el proceso de recolección de bolsas verdes en las viviendas que le
asignó e l Programa............................................................................................... 70
Figura 7: Funcionar ios de la Munic ipalidad distr ital de Los Olivos ........................................
71
Figura 8: Organigrama de la Municipalidad distrita l de Los Olivos ........................................
72
Figura 9: Organigrama de la Gerencia de Servicios a la Ciudad y Sub Gerencia de Gestión
Ambienta l............................................................................................................ 73
Figura 10: Mode lo Excelenc ia EFQM..................................................................................
80
Figura 11: Cadena de valor del Programa de Segregación en la Fuente y Recolección
Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliar ios del distr ito de Los Olivos ....................
85
Figura 12: Identificación de los actores claves del Programa según niveles de Poder e
intereses de objetivos de la Matriz de Gardner........................................................
91
Figura 13: Fotos de l proceso de segregación y recolección ....................................................
92
Figura 14 Subgerencia de Gestión Ambiental de la Municipa lidad distr ita l de Los Olivos
....... 93
Figura 15: Plano del distr ito de Los Olivos respecto a las zonas de recolección del Programa ..
94
Figura 16: Foto de recicladora en el proceso de recolección de bolsas verdes del Programa .....
95
Figura 17: Fotos en la EC-RS Provesur SAC........................................................................ 96
Figura 18: Propuesta de la cadena de valor del Programa ....................................................
121
Figura 19: Estructura organizaciona l del Programa actual ...................................................
123
Figura 20: Estructura organizaciona l del Programa propuesta ..............................................
124
Figura 21: Objetivos Estratégicos actuales .........................................................................
126
Figura 22: Objetivos Estratégicos con la Propuesta de Mejora .............................................
128
Figura 23: Mapa Estratégico del Programa .........................................................................
130
Figura 24: Presupuesto del Programa con la Propuesta de Mejora ........................................
139
Figura 25: Ahorro en el gasto del Servicio de Recolección, Transporte y Disposición
Final de Residuos Sólidos mediante el aumento de los RSD reaprovechables
con la
Propuesta de Mejora........................................................................................... 142

IX
 LISTA DE ACRÓNIMOS

ADEX Asociación de Exportadores del Perú

B CRP Banco Central de Reserva del Perú
CNUMAD Convención de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
y
Desarrollo
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el
Ca ribe CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CPP Constitución Política del Perú
DIGESA Dirección General de Salud
Ambiental EIA Estudio de Impacto
Ambiental
EC-RS Empresa Comercializadora de Residuos Sólidos
EMUSSSA Empresa Municipal Santiago de Surco SA
EPS-RS Empresa Prestadora de Servicios de Residuos
Sólidos FENAREP Federación Nacional de Recicladores del
Perú FONCOM UN Fondo de Compensación Municipal
GEI Gases de Efecto Invernadero
GPC Generación Per Cápita
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica
y
Social

INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

MDLO Municipalidad Distrital de Los Olivos

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

MINAM Ministerio del Ambiente

MINSA Ministerio de Salud

MINEDU Ministerio de Educación

MINEM Ministerio de Energía y Minas

MYPES Micro y Pequeñas Empresas

LAR Ley de la Actividad de los Recicladores

LGRS Ley General de Residuos Solidos

X
LOM Ley Orgánica de Municipalidades

OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

ONG Organismo No Gubernamental

ONU Organización de las Naciones Unidas

OPS Organización Panamericana de la Salud

PB I Producto Bruto Interno

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PEA Población Económicamente Activa

PI Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y

Modernización
Municipal

PIGARS Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos

PYME Pequeña y Mediana Empresa

PLANAA Plan Nacional de Acción Ambiental

PLANEA Plan Nacional de Educación

Ambiental

PLANRES Plan Nacional de Residuos Sólidos

ROF Reglamento de Organización y Funciones

RS Residuos Sólidos

RSD Residuos Sólidos Domiciliarios

SAT Servicio de Administración Tributaria

SIGERSOL Sistema de Información para la Gestión de los Residuos Sólidos

SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

SUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria

TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos

XI
 RESUMEN EJECUTIVO
La presente investigación busca mejorar la gestión de los residuos sólidos
domiciliarios a través de la aplicación de herramientas de gestión estratégica que
permitirán diagnosticar, planificar y diseñar una serie de lineamientos estratégicos que
formarán parte de la Propuesta de Mejora para el Programa de Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios en el distrito de Los Olivos.

Se ha abordado un desafío clave en el documento, como es el de realizar

cambios estratégicos al Programa de estudio, que tendrá como estrategia principal la
reducción de costos operativos del presupuesto del Programa con el fin de conseguir la
sostenibilidad del mismo, y que impacte positivamente en el ahorro en el gasto del
Servicio de Limpieza Pública de la Municipalidad Distrital de Los Olivos. Con dichos
cambios, se logrará incrementar la cantidad recolectada de residuos sólidos domiciliarios
reaprovechables con el fin de mejorar la calidad de vida de la población olivense y el medio
ambiente.

Cabe resaltar, que la Propuesta de Mejora está considerando los dos escenarios en el
que se desempeñaría el Programa: el de continuar o no con el Plan de Incentivos a la Mejora
de la Gestión y Modernización Municipal (PI), el cual proporciona un bono económico por el
cumplimiento de las metas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas. Hasta
la fecha, no se tiene información concluyente respecto a la continuidad de los incentivos
a los gobiernos locales.

La inversión máxima que realizó el Ministerio de Economía y Finanzas en el distrito

de Los Olivos para el año 2014 es S/.2,045,018.00, y la meta establecida para al
Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos
Domiciliarios representa el 20% del monto designado, esto es, S/. 409, 003,60. Con el bono
económico la Municipalidad distrital de Los Olivos podrá obtener mayores ingresos munic
ipales para brindar, entre otros, un servicio de calidad en la limpieza de calles y jardines.

La implementación de la estrategia demandará personal capacitado y comprometido

con el buen desarrollo del Programa, así como también de los vecinos olivenses que deberán
estar receptivos al tema de cuidado ambiental y participar activamente separando
correctamente sus residuos sólidos en sus viviendas.

La generación de residuos sólidos domiciliarios en el distrito de Los Olivos para el

año
2014 es de 266.67 ton/día siendo mayor que en el año 2013 la cual fue de 253.08 ton/día
debido al incremento poblacional como también al aumento de la Generación Per Cápita
de residuos
sólidos. Entre los años 2012 y 2014, se realizó el Estudio de Caracterización de
Residuos
XII
Sólidos en el distrito, el cual dio como resultado que cada habitante genera 0.68 kg./día para
el año 2012, 0.69 kg/día para el año 2013 y 0.71kg/día para el año 2014.

La basura no debe ser un problema, siempre y cuando se la gestione adecuadamente, y se

asuma el cuidado del medio ambiente como responsabilidad de todos.

XIII
 INTRODUCCIÓN

Cada uno de nosotros, en la mayor parte de actividades que realizamos,

generamos residuos que pueden o no ser reaprovechados. Es casi inevitable generar residuos
cada día, por lo que es necesario hacernos responsables de esta contaminación al medio
ambiente que, además, puede causar daños a nuestra salud.

Uno de los principales problemas de los distritos a nivel nacional es la

inadecuada gestión de los residuos sólidos. Legalmente, la gestión de los residuos sólidos es
responsabilidad municipal tal y como lo estipula la Ley General de Residuos Sólidos – Ley
N° 27314. Por tanto, son los gobiernos locales los encargados de implementar acciones para
controlar la problemática de los residuos sólidos.

La presente investigación contempla el estudio y la generación de una Propuesta

de Mejora para un programa municipal de reciclaje: Programa de Segregación en la
Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios del distrito de Los
Olivos. Por medio de esta se busca que las autoridades municipales competentes gestionen
estratégicamente este programa. Por tanto, esta investigación servirá para guiar a la
Municipalidad distrital de Los Olivos en la definición de un modelo de gestión estratégico
acorde a su realidad.
La estructura de la investigación está conformada por ocho capítulos. En el capítulo
1,
se presenta el marco teórico y legal de la gestión de residuos sólidos. En el capítulo 2,
se menciona la situación problemática de la investigación con los objetitos, preguntas,
hipótesis, justificación, limitaciones y alcances de la misma. El capítulo 3 desarrolla el
análisis del entorno externo del Programa mediante la utilización de herramientas de análisis
como es el PESTAL y el Benchmarking, en este último se eligió un caso de éxito que
sirva de modelo para el Programa. En el capítulo 4, se hace un análisis del
Programa por medio de diversas herramientas de gestión empresarial, tales como el
Análisis de Competencias Centrales, el Modelo de Excelencia EFQM, la Cadena de
Valor, la Identificación de Factores Críticos de Éxito y el Mapeo de Actores Claves. En
el capítulo 5, por medio del Análisis FODA y las Matrices de Análisis y Diagnóstico
Interno y Externo se pudo evidenciar las brechas que limitan el desempeño del Programa. En
el capítulo 6 se desarrolla la Propuesta de Mejora mediante la explicación de una serie de
cambios estratégicos y demostrando en términos de costo- efectividad, los beneficios que
se obtienen con un enfoque prospectivo. También se desarrolla el Mapa Estratégico con el
fin de monitorear y controlar el cumplimiento de los objetivos estratégicos mediante
sus respectivos indicadores. En el capítulo 7, se plantean cuatro
perspectivas que validan la Propuesta de Mejora (Legal y administrativo, Financiera,
Ambiental
1
y Política) como una alternativa estratégica, oportuna y realizable. Por último, en el
capítulo 8
se desprenden las conclusiones y recomendaciones de la investigación.

2
 C AP ÍT ULO 1 : MAR C O T E Ó R IC O

En este capítulo se explicará la definición y significado de la teoría sobre los

residuos sólidos, la importancia y evolución, los impactos positivos y negativos respecto
al tipo de gestión, y el marco legal en el cual se desenvuelve. Con esta información se
podrá diseñar metodológicamente la investigación con data sistematizada y valiosa.

1. Residuos sólidos
1.1. Definición

Para comprender la noción de “residuos sólidos”, es necesario primero saber qué

se entiende por “residuo”. Para ello, recurriremos a la definición que se encuentra
en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la cual se presenta en la
Tabla 1.

Tabla 1: Conce pto de “re s iduo” por la Re al Acade mia Es pañola

Res iduo

1. m. Parte o porción que queda de un todo.

2. m. Aquello que res ulta de la des compos ición o des trucción de algo.
3. m. Material que queda como ins ervible des pués de haber realizado un trabajo u operación. U.

Adaptado de: Real Academia Es pañola

(2014)
Como se aprecia, los residuos conforman una parte inservible, resultante, de
algún material que ha sido procesado. Otra definición importante es la de ser cualquier
producto en estado sólido, líquido o gaseoso, generado por la actividad humana en procesos
de extracción, transformación o utilización, y que está destinado a hacer desechado al carecer
de valor para su propietario (Vértice, 2008).

De otro lado, como base para esta investigación, tomaremos como definición
de
residuos sólidos la que señala la Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos, de julio del
año
2000, en la que se estipula que se trata de aquellas sustancias, productos o subproductos
en estado sólido o semisólido de los que su generador dispone, o está obligado a
disponer - en virtud de lo establecido en la normatividad nacional o de los riesgos que causan
a la salud y el ambiente- para ser tratados a través de un sistema que involucre algunos de
estos procesos: (a)minimización de residuos, (2) segregación en la fuente, (3)
reaprovechamiento y (4)
almacenamiento
.
3
 1.2. Clasificación

Asimismo, la Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos, establece la

siguiente clasificación de residuos sólidos según su origen:

 Residuos domiciliar ios

 Residuos comerciales
 Residuos de limpieza de espacios públicos
 Residuos de los establecimientos de atención de salud
 Residuos industriales
 Residuos de las actividades de construcción
 Residuos agropecuarios
 Residuos de instalaciones o actividades especiales
La Tabla 2 muestra más detalladamente la clasificación de residuos sólidos según su
origen:

Tabla 2: Clas ificación de re s iduos s ólidos s e gún s u orige n

Fuente
Domiciliarios

Comerciales

Limpieza de es pacios públicos

4
Tabla 2: Clas ificación de re s iduos s ólidos s e gún s u orige n (continuación)
Fuente
Es tablecimientos de atención
de s alud

Indus triales

Actividades de cons trucción

Agropecuario

Ins talaciones o actividades

es peciales

Adaptado de: Otero (1996) y Fuentes (2008).

2. Importancia de la gestión de residuos sólidos domiciliarios

El cuidado y la preservación del medio ambiente son algunos de los principales
temas de análisis y debate a nivel global en las últimas décadas. En los años 80, en Oxford,
surge la perspectiva del desarrollo sostenible a partir de la Conferencia de Naciones
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que tuvo lugar en el año 1992 en Río de
Janeiro. En ella se estableció que toda actividad humana debe desarrollarse con un marco de
equidad, participación social y la preservación del medio ambiente (Paiva, 2008).

La Declaración del Milenio de las Naciones Unidas definió ocho objetivos. Uno de
los cuales es garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, lo que implica lograr dos
metas: (a)

5
integrar los principios del desarrollo sostenible dentro de las políticas y los programas de
cada país, y (b) revertir las pérdidas de recursos del medio ambiente (United Nations
Industrial Development Organization [UNIDO], 2005).

La categorización de los problemas globales en materia de gestión del medio

ambiente es compleja. Entre los más importantes figuran: (a) la contaminación de la
atmósfera; (b) la disposición o eliminación de residuos industriales y de consumo; (c) la
erosión de suelos; (d) la destrucción de la biodiversidad —flora, fauna, y paisaje—; (e)
los hábitos de consumo, en especial de energía y productos manufacturados; y (f) la
amenaza ecológica que impone la fabricación de armas de destrucción masiva (Reboratti,
2000).

Acuerdos internacionales como el Programa21, Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo Sostenible, contienen un capítulo específico sobre las acciones
relativas a la “gestión ecológicamente racional de los desechos sólidos y cuestiones
relacionadas con las aguas cloacales” (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 1992).
Asimismo, existen asociaciones internacionales de carácter privado como la International
Solid Waste Association, que reúnen a profesionales y entidades privadas relacionadas con la
investigación de los temas relacionados a los residuos sólidos.

Los residuos son inherentes a la actividad de todo ser vivo. Más aún, los desechos
de animales y plantas sirvieron para la vida de los ecosistemas. El hombre en su actividad
también ha producido desperdicios. No obstante, ¿qué es lo que ha ocurrido para que hoy
consideremos como problema la presencia de residuos? La respuesta está ligada al
incremento constante del nivel de generación de residuos, lo que ha originado un
desequilibrio entre la biósfera del planeta y las actividades humanas (Otero, 1996, p.
5). En este sentido, el alto nivel de industrialización global, el incremento poblacional y
el hábito y niveles de consumo vienen siendo piezas claves en la generación de residuos.

El mundo produce unos 10.000 millones de toneladas anuales de residuos sólidos, y

no se recoge ni se somete a tratamiento ni la mitad de esta cantidad. Ello genera
principalmente el incremento del CO2 y CH4 en la atmósfera, lo que produce a su vez
el aumento de la temperatura en el planeta, lo cual lleva al calentamiento global
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, citado por Karla Bolaños,
2012).

Toda la situación descrita amerita una reflexión, pues se ha tergiversado el concepto

de calidad de vida, asociándolo al consumismo y a un elevado poder adquisitivo. Sin
embargo, los ciudadanos que más consumen no necesariamente disfrutan de una mayor
calidad de vida. Esta actitud promueve un desarrollo insostenible. Paradójicamente, la
inequívoca interpretación del
concepto de desarrollo y calidad de vida ha convertido a las ciudades más grandes e
industriales
6
en colosales fábricas de desechos, lo que ha originado el aumento, en las mismas
proporciones, de las consecuencias negativas a la salud, al medio ambiente y el acelerado
agotamiento de los recursos naturales. Este “progreso industrial” ha impuesto a su vez el
consumo de productos con empaques o envases desechables, lo que ha generado índices
de producción de desechos domésticos superiores a 2 kg por habitante al día.
Aproximadamente el 75% de la población mundial reside en ciudades con tendencia al
crecimiento, hecho que también repercute en el aumento de los residuos sólidos
domiciliarios; siendo estos alguno de los factores que influyen negativamente en el
deterioro del medio ambiente. Debido a la generación de gases y otras sustancias
derivadas del proceso de descomposición de las fracciones orgánicas y a la
combustión espontánea de estos gases, se producen sustancias altamente nocivas para la
salud y el medio ambiente (UNIDO, 2005).

El deterioro ambiental y de la calidad de vida en las ciudades requiere de una

acción planificada y concertada, que tiene que partir del reconocimiento de los roles
que competen a las instancias provinciales y distritales del gobierno local.
Asimismo, es necesario tener claro qué que les compete a las instituciones estatales
(ministerios), las que, si bien se hallan involucradas en el manejo de residuos sólidos,
no poseen aún una estructura oficial de responsabilidades frente a las
necesidades de un adecuado tratamiento de estos residuos (Alternativa 1999, p.11).

Las municipalidades tienen competencia directa en cuanto a implementar programas

de gestión ambiental, lo que implica hacerse cargo del manejo de los residuos
sólidos domiciliarios, los cuales representan a los residuos sólidos generados en las
viviendas. Según Durand (2011), los países en desarrollo deben adoptar un sistema de
gestión que agrupe a los siguientes dos factores:

 La eficacia de la acción pública : los municipios deben responsabilizarse de la

gestión de los residuos sólidos de sus pobladores a fin de disminuir, hasta
desaparecer, los riesgos sanitarios y ambientales asociados. Es importante mencionar
que algunas municipalidades transfieren o tercerizan esta labor a empresas que
brindan este servicio.

 La participación de los ciudadanos: para que se reduzcan los riesgos derivados de

la presencia de residuos sólidos, es fundamental contar con la participación
de la ciudadanía en el proceso de gestión dado que son el primer eslabón de la
cadena de reciclaje al ser los productores de los residuos sólidos. Por tal razón,
deben ser ellos mismos los que tomen consciencia sobre esta problemática y se
involucren en los
programas municipales de esta naturaleza.
7
 Conjugar la eficacia de las autoridades con el apoyo deliberado de la
población generadora, contribuirá más eficientemente con los objetivos de los
programas de gestión de residuos sólidos domiciliarios. Además, la modernización
de la logística del manejo integral y el desarrollo de una cultura del reciclaje
ayudarán a la sostenibilidad de estos programas (Durand, 2011, pp. 124-126).

Por tanto, la importancia de la gestión de los residuos sólidos domiciliarios radica en

la reducción de residuos sólidos que son llevados a los rellenos sanitarios a fin de que puedan
ser reaprovechados con fines ambientales, sociales y económicos.

La problemática del manejo integral de los residuos sólidos domiciliarios

está acompañada de oportunidades para el desarrollo sostenible. Ello se explica no s olo por
1
el ahorro de los pasivos ambientales y los gastos en salud, sino por las ventajas económicas
y sociales producidas por la recuperación de materiales comerciales, la generación de
nuevas fuentes de empleo y el aumento de la gobernabilidad (UNIDO, 2007).

3. Evolución del manejo de residuos sólidos domiciliarios en el

Perú
A lo largo de los años, los municipios en el Perú han tenido como principales
problemas la falta de recursos económicos y la inadecuada capacidad de gestión, lo cual
representa un escenario desafiante para cumplir eficientemente sus funciones y objetivos
establecidos.

En la década de los 80, las municipalidades limeñas manejaron sus ingresos de

servic io de limpieza pública de forma separada de las demás áreas públicas. Es decir,
controlaron de manera independiente el tema de la limpieza pública respecto a las demás
tareas municipales. El ingreso destinado al área de limpieza pública en su mayor parte fue
destinado al pago de salarios mas no para acciones o programas que ayuden a gestionar
los residuos sólidos y reducir la cantidad de residuos sólidos que son llevados a los
rellenos sanitarios. Sin embargo, ya había una necesidad de diseñar programas
sistematizados no tradicionales en el manejo de la basura en las etapas de recolección y
tratamiento.

Desde entonces se apreciaba la poca participación ciudadana en el tema de manejo

de residuos sólidos y ya se planteaba desarrollar campañas de información, motivación y
educación sanitaria. Estas ideas se dieron a conocer en eventos, como talleres y seminarios ,
que tuvieron la temática de la disposición final de la basura en Lima y problemática de la
basura en el Perú. Asimismo, se organizó y ejecutó un Plan Nacional de estudio de la
problemática de la basura para conocer más de cerca aspectos referidos a su producción,
composición, densidad, humedad,

1
Por “pas ivo ambiental” s e entiende la s uma de los daños no compens ados producidos por una
empres a al medio ambiente a lo largo de s u his toria, en s u actividad normal o en cas o de ac
cidente. En otras palabras , s e trata de s us deudas hacia la comunidad donde opera (Rus s i & Martinez-
Alier, 2009).

8
sistemas de recolección, rutas, etc., aspectos que fueron desarrollados por una comisión
técnica integrada por representantes del Ministerio de Salud, municipios y
organismos no gubernamentales (Millones, 1987).

Con el pasar del tiempo, los vacíos en el marco legal respecto al tema de
gestión ambiental fueron de preocupación para el gobierno nacional y los gobiernos
municipales. Por esta razón, posteriormente se han ido creando leyes que han
promovido el desarrollo de programas con temáticas sociales, económicas y ambientales
para mantener un espacio local saludable y de tranquilidad para los ciudadanos.

Las municipalidades tienen competencia en la gestión de programas y proyectos

de gestión ambiental para beneficio de sus conciudadanos e invierten en estos mismos
con la recaudación de impuestos que obtienen. Los recursos económicos que
ingresan a las municipalidades están condicionados de acuerdo con la Ley Orgánica de
Municipalidades – LOM (Ley N° 27972, 2003), es decir, la Ley Nº 27972 que establece las
competencias en temas de Protección y Conservación del Ambiente.

Hoy en día, las normas legales en el Perú promueven realizar un adecuado manejo
de residuos sólidos a través de programas sociales, los cuales se basan en los marcos
legales internacionales dados en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Medio
Ambiente y Desarrollo (CNUMAD). Con esta convención se logró acuerdos y el Perú
adoptó un marco normativo enfocado en la protección del medio ambiente, crecimiento
comercial, crecimiento económico nacional. Sin embargo, a pesar de la formalización de
las reglas para el tema de tratamiento de residuos sólidos, aún en el siglo XXI el manejo
de estos últimos sigue siendo inadecuado (Fuentes, 2008, p.15).

4. Impactos negativos del inadecuado manejo de los residuos sólidos

domiciliarios
Desde una perspectiva social, la gestión inadecuada de residuos sólidos
domiciliarios afecta las condiciones laborales y de salud tanto de los recicladores formales
como informales. Ello se debe a que los materiales reciclables no están segregados por
tipo de material y, por tanto, es más difícil seleccionar los residuos sólidos para su
venta final. De igual forma, seleccionar dichos materiales de forma insalubre es perjudicial,
porque quienes se ocupen de ese trabajo estarían expuestos a enfermedades infec ciosas
debido a que los residuos sólidos domiciliarios se hallarían junto con productos
orgánicos en descomposición y productos peligrosos. Todo ello conllevaría además, al
aumento del costo de atención de salud de forma
directa porque las enfermedades infecciosas suponen el contagio de uno o más individuos.
Por

9
tanto, la mala gestión de los residuos sólidos domiciliarios estaría aumentando la tasa
2
de morbilidad y la tasa de mortalidad.

De otro lado, desde la perspectiva económica, el costo de servicio de limpieza

pública de las municipalidades incrementaría, debido a que hay mayor cantidad de productos
orgánicos como inorgánicos que recolectar en las calles, las que, al no recibir un tratamiento
adecuado van destinados a los rellenos sanitarios. Estos últimos podrían colapsar y
generar mayor costo al momento de clausurarlos.

A continuación, presentamos la Figura 1 que sintetiza lo mencionado anteriormente:

Figura 1: Impactos ne gativos de l inade cuado mane jo de los re siduos s ólidos

domiciliarios
• Pérdida de esp acios p úblicos
• Proliferación de vectores
• Degradación de los ecosistemas p or efecto de la
Ambie ntale contaminación de residuos sólidos del agua, aire y suelo
s • Incremento del calentamiento global
• Incremento de la extracción de recursos naturales p ara la
fabricación de nuevos p roductos

• Se incrementa el reciclaje informal, las chancherías, y afecta

las condiciones laborales de los recicladores, exp oniendose
a contraer enfermedades infecciosas
Sociale s • Afecta la salud p ública , se incrementa la tasa de morbilidad
y mortalidad p or enfermedades asociadas al inadecuado
manejo de resiudos sólidos y se genera el deterioro de la
calidad de vida de la p oblación

• Se reducen los ingresos económicos de los recicladores

• Se incrementa el costo de servicio de limp ieza p ública
• Incrementa el gasto p or atención médica y tratamiento
Económicos de enfermedades asociadas al inadecuado manejo de
residuos sólidos
• Aumenta el costo en clausura y conversión de botaderos
a rellenos sanitarios

Adaptado de: MINAM (2012)

La Dirección General de Salud Ambiental [DIGESA] presentó un catálogo de
enfermedades relacionadas con la inadecuada gestión de residuos sólidos. Estas
principalmente son enfermedades respiratorias, gastrointestinales y de la piel, las que se
contraen no solo al manipular inadecuadamente los residuos, sino también con la quema
de residuos y por los lixiviados que se generan al no disponerlos en una zona segura. A
continuación se muestra la Tabla 3, que identifica el problema ambiental y los riesgos de
salud en las etapas del ciclo de vida de los residuos sólidos:

2
Morbilidad: Proporción de pers onas que s e enferman en un s itio y tiempo determinado.

10
Tabla 3: Proble mas de s alud re lacionados a las e tapas de l ciclo de vida de los re s
iduos s ólidos
Etapa del “Ciclo de vida”
Generación y almacenamiento
in situ

Disp osición inadecuada en la

vía p ública

Recolección, transp orte,

almacenamiento en p lantas de transferencias

Segregación y reciclaje

Tratamiento y Disp osición

Final

Adaptado de: DIGESA (1998).

5. Impactos positivos del adecuado manejo de los residuos sólidos domiciliarios

Si el manejo de los residuos sólidos domiciliarios es adecuado, los costos, así como
los efectos ambientales, de salud y económicos serían beneficiosos para los
individuos y recicladores que viven de esta actividad. En consecuencia, urge saber cómo
tratar estos residuos a través del desarrollo de una cultura del cuidado del medio ambiente,
ya que “el respeto al medio ambiente, a los valores y las normas, no son criterios que se
aprenden rápidamente. Los intercambios con una cultura distinta realizados de modo
participativo y responsable, permiten una concientización y un acercamiento a valores
inicialmente diferentes, para evolucionar juntos hacia una visión común” (Agencia Suiza
para el Desarrollo y la Cooperación [COSUDE],
1996).

Mejorando la gestión de los residuos sólidos domiciliarios se logrará la reducción de la

contaminación ambiental y de las áreas verdes. También el reciclaje mejora la calidad de
vida de las personas de bajos recursos que viven de esta actividad a través del aumento
de sus ingresos, y es que “la reutilización de los desechos constituye una fuente de
ingresos para las
poblaciones más desfavorecidas. La preparación manual de todos los materiales
reutilizables
11
genera peligros que exigen la aplicación de conceptos de eliminación. La cooperación y
la coordinación con el sector informal son generadoras de un potencial de soluciones
nuevas” (COSUDE 1996, p. 46).

De esta forma, no solo es viable mejorar los ingresos económicos de

recicladores formales sino también, desde una perspectiva de salud, puede evitarse focos
infecciosos que afecten a la población más desfavorecida económicamente.

A continuación, presentamos la Figura 2 que sintetiza lo mencionado anteriormente:

Figura 2: Impactos pos itivos de l ade cuado mane jo de los re s iduos s ólidos
domiciliarios

• M ejora de la salud p ública

• Reducción de la contaminación p or el arrojo de los residuos
Ambie ntale sólidos
s • Reducción del consumo de recursos naturales p or efecto del
reciclaje

• Favorece la inclusión social med iante la integr ación de

recicladores asociados y formalizados en los p rogramas de
gestión de residuos sólidos
• M ejora de las condiciones laborales de los
Sociale s recicladores
• M ejora de la calidad de vida de la p
oblación
• Recup eración de esp acios p
úblicos
• Reducción de la tasa de
mortalidad
• Incremento de la cultura y la conscientización
medioambiental

• Crecimiento p roductivo de la cadena de reciclaje

• Aumento de emp resas recicladoras
Económicos • Incremento de los ingresos económicos de los recicladores
• Ahorro en los servicios de limp ieza p ública
• Reducción de los costos p or tratamiento de
enfermedades asociadas al inadecuado manejo de los
residuos sólidos

Adaptado de: MINAM (2012)

En el Quinto Informe Nacional de Residuos Sólidos Municipales y No
Municipales (MINAM, 2014) se realizó una evaluación de huella ecológica generada por
residuos sólidos; el mencionado concepto cobra importancia debido a que sirve para
determinar el impacto de las actividades humanas sobre el ecosistema. Así, para lograr que
la huella ecológica generada por los residuos sólidos se reduzca es necesario fortalecer,
mejorar y promover progr amas de minimización y segregación en la fuente de residuos
sólidos. Con ello, se evitará un impacto negativo en el medio ambiente. A continuación
en la Figura 3 se compara y demuestra el impacto de reducción de la huella ecológica
en el 2012 medidos en hectáreas y cuantificados monetariamente en S/. 37,841.00
gracias al Programa de Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios :
12
Figura 3: Comparación de hue lla e cológica producida por re s iduos s ólidos
domiciliarios ge ne rados con hue lla ecológica producida por e l Programa de Se
gregación e n la Fue nte y Re cole cción Se le ctiva de Re s iduos Sólidos Domiciliarios e
n e l año 2012

Adaptado de: MINAM (2014b).

6. Gestión Integral de los residuos sólidos domiciliarios en el

Perú
Décadas atrás, el cuidado ambiental y sanitario no eran temas de gran importancia en
el Perú, pues se los creía resueltos con el proceso de recojo de la basura y el destino final
de la misma. La idea central de este trabajo era destinar la basura a lugares alejados
de las poblaciones urbanas.

No obstante, hoy en día, el concepto de residuos sólidos involucra temas sociales,

de desarrollo económico y ambiental, con el fin de mejorar la calidad de vida a través de la
venta y comercialización de estos residuos. Es decir, se trata de dar un valor económico
y social a dichos desperdicios producidos por la población. En nuestro contexto, dicho
concepto ha cobrado interés a partir de la promulgación de la Ley 27314 en el año 2000,
Ley General de Residuos Sólidos (LGRS), junto con otras nociones sobre la gestión de
residuos sólidos, principios, clasificación y manejo de los mismos.

Según el Plan Nacional de Residuos Sólidos, realizado por el Consejo Nacional

del Ambiente, se analizó que el reciclaje llega al 14.7% de los residuos generados en las
viviendas. Es así que se originan las etapas de segregación en los domicilios, recolección
y disposición final (Consejo Nacional del Ambiente [CONAM], 2005).

El marco normativo ambiental en el Perú es la guía que orienta cómo debe ser
el enfoque integral y sostenible sobre los residuos sólidos. De igual forma, en esta
tarea es

13
relevante el manejo de los altos directivos, quienes desarrollan los programas,
proyectos y estrategias con el fin de promover una gestión municipal eficiente.

“La gestión integral de los residuos sólidos domiciliarios se puede definir como
la selección y aplicación de técnicas, tecnologías y programas de gestión idóneos para lograr
metas y objetivos específicos de gestión de los residuos sólidos que tienen como origen las
viviendas ” (Tchobanoglous, 1994, p. 16). Esta definición quedaría inconclusa si no se
menciona la importancia de manejar los residuos sólidos domiciliarios con una visión
holística, es decir, articulando las diversas etapas involucradas como un solo sistema. Estas
etapas están contenidas dentro del ciclo de vida de los residuos sólidos que van desde el
momento en que son generados hasta su disposición final o comercialización.

En el Perú, según la generación nacional de residuos sólidos municipales, estimada

por el Ministerio del Ambiente [MINAM], el 70% de estos son de origen domiciliario;
mientras que el 30% restante corresponde a la generación de residuos comerciales y residuos
de barrido del ámbito municipal (MINAM, 2014b). Por ello, algunos municipios vieron la
necesidad de crear mecanismos para gestionar adecuadamente los residuos sólidos , razón
por la cual se han creado programas pilotos de gestión de residuos sólidos domiciliarios.
Asimismo, el análisis de la composición de residuos sólidos realizado por el MINAM en el
año 2011 reveló que existe en promedio un 80% de residuos sólidos inorgánicos que
pueden ser reaprovechados, como se visualiza en la Figura 4. Es así que adquiere
importancia la gestión de este tipo de programas que ayudan a reducir el volumen de
residuos sólidos domiciliarios que son llevados a los rellenos sanitarios, y que pueden ser
reaprovechados e insertarse en una cadena de comercialización.

Figura 4: Compos ición de re s iduos s ólidos e n e l Pe rú

Adaptado de: MINAM (2011).

14
 En el año 2011, el Ministerio del Ambiente creó el Programa de Segregación en
la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios para que los
gobiernos locales lo implementen con la finalidad de reducir la cantidad y peligrosidad
de los residuos sólidos dispuestos inadecuadamente, y también para disminuir la cantidad
de residuos sólidos que son llevados a los rellenos sanitarios, impulsando así una cadena
formal de reciclaje y generando un incremento de la conciencia ambiental en la ciudadanía.

De esta manera, el Programa Nacional de Segregación en la Fuente y

Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios desarrolla un modelo integral
para el reaprovechamiento de los RS en concordancia con tres objetivos del milenio
declarados por la Organización de las Naciones Unidas (UNIDO, 2007), los cuales son los
siguientes:

 Erradicar la pobreza extrema y el hambre, a través de la generación de empleo.

 Garantizar la sostenibilidad del ambiente, a través de la aplicación de una

cultura ambiental ciudadana de consumo responsable y buenas prácticas ambientales

 Fomentar una asociación global para el desarrollo, ya que propone la participación

y sinergia de todos los actores que intervienen en el manejo de los residuos sólidos
y la cadena de reciclaje.

En el año 2012, se registraron 316 municipalidades, en todo el país, que cuentan

con este tipo de programa. De estas, el 60% ha incorporado a recicladores. Debe precisarse
además que solo en las regiones de Lima y Callao, 34 municipalidades trabajan el
proceso de recolección del programa con recicladores formalizados de los 54 distritos, que
son el total que poseen dicho programa en las dos regiones (ver Anexo B).

Se estima que la producción total de los residuos sólidos es alrededor de 23,260

toneladas diarias en el país y solo el 31% de la generación diaria es dispuesta en
rellenos sanitarios. El 14.7% se recupera y/o recicla de manera formal o informal y, por
consiguiente, el
54% es destinado a lugares inadecuados, práctica que causa un significativo deterioro
del ambiente y de la salud humana (MINAM, 2012).

La Tabla 4 muestra el panorama del manejo y gestión de los residuos sólidos en el

Perú:

Tabla 4: Panorama de l mane jo y ge s tión de re s iduos s ólidos e n e l Pe rú

15
Adaptado de: MINAM (2012).

6.1. El ciclo de vida de los residuos sólidos domiciliarios

El ciclo de vida de los residuos sólidos domiciliarios en el Perú está compuesto de

una serie de etapas que abarcan la generación, comercialización y la disposición final de
estos. La identificación de este ciclo nos permite conocer la participación de forma inicial de
los distintos actores involucrados y las relaciones que se desarrollan en las distintas fases:

 Ge ne ración:

Etapa inicial del ciclo de vida de los residuos sólidos domiciliarios. Se refiere
a la producción diaria de los residuos sólidos que producen las familias en sus domicilios,
luego de haberle dado algún uso y desechado. El nivel de generación de residuos sólidos
se encuentra altamente relacionado con el nivel de consumo de los ciudadanos y al
crecimiento poblacional.

Según el Quinto Informe Nacional de Residuos Sólidos Municipales y No

Municipales elaborado por el MINAM, la Generación Per Cápita [GPC] de residuos
sólidos domiciliarios promedio país en función a los municipios declarantes y la
información integrada para el año
2010 fue de 0,52 kg/hab/día y para el año 2011 el valor se incrementó a 0,61 kg/hab/día.

Considerando la población urbana proyectada y el promedio de GPC de cada región,

se estimó que el año 2010 se generó 4,217,274.00 toneladas de residuos de origen
domiciliario, aumentando el año 2011 a 5,042,228 toneladas. De la cantidad total de
residuos generados a nivel nacional, en la región Lima se dio la mayor generación en el
2010 con el 39,75% y con el
42,1% en el año 2011. La región que le sigue es la región de Piura con 6,2% el año 2010 y
5,6%
el año 2011.
16
  Se gre gación e n la fue nte :

Se refiere a la acción de separar en el domicilio aquellos residuos sólidos que

pueden ser reaprovechados. Cada vivienda participante en el programa de Gestión de
Residuos Sólidos Domiciliarios de su localidad debe realizar esta separación a través de bolsas
(de color verde, en algunos casos) que se les entrega cada vez que se recogen las mismas.
Los residuos sólidos que se deben de segregar dependerán básicamente del estudio de
caracterización de la localidad, la existencia de un mercado local para su comercialización y
del precio del mercado de productos reaprovechables. En su mayoría, se segregan los
siguientes productos: plástico, papel, Tetra Pak, vidrio, cartón y latas.

En el año 2011, la composición de residuos sólidos a nivel país muestra que

alrededor del 50% de residuos sólidos son de materia orgánica, seguido de un 10% de
plástico y 8% de residuos peligrosos. Los RS que representan menos participación en la
composición son los Residuos de Aparatos Electrónicos con 0.4%, Tetra Pak con 0.6 y
Huesos con 0.8% (ver Anexo C).

 Re cole cción s e le ctiva y trans porte :

La recolección de los residuos sólidos se da en los domicilios de todas las

familias participantes. Estas sacan de sus casas las bolsas que contienen los residuos sólidos
segregados y se las entregan al personal encargado del Programa, ya sea reciclador
formalizado o personal del municipio, dependiendo los días que les toca ser
recolectados. Los que realizan es ta recolección selectiva deben estar identificados con
un fotocheck y correctamente uniformados con sus mascarillas, botas, guantes, casco,
uniformes, franelas, etc.

Una vez recogidas las bolsas con los residuos sólidos reaprovechables, estos son
llevados en moto cargas o triciclos hacia un punto de acopio o directamente a
comercializarlos.

 Tratamie nto:

Existen diversas formas de tratamiento para los residuos sólidos; una de ellas es
la reducción de su volumen, para facilitar su disposición final. Otros buscan eliminar
parcialmente el contenido de humedad de los residuos sólidos o intentan separar porciones de
materiales no deseados. Las formas más comunes de tratamiento son la compac
tación, el secado, la estabilización biológica, el compostaje y la incineración.

 Come rcialización:

Acción de compra y venta de los residuos sólidos reaprovechables, la cual puede ser
realizada por empresas comercializadoras de residuos sólidos o centros especializados en
esta
17
tarea. Estas empresas deben seguir un procedimiento legal para la venta de dichos
productos. Cabe resaltar que existen también centros de acopios informales (chatarrerías)
donde se comercializan los residuos sólidos.

 Dis pos ición Final

En caso de encontrar residuos no reciclables en las bolsas recolectadas por el

programa de gestión de residuos sólidos de cada localidad, estos van directamente a los
compactadores y, a través de ellos, al relleno sanitario.

A modo de conclusión de este apartado, en el Anexo D se muestra el ciclo de vida

de los residuos sólidos domiciliarios.

6.2. Mapeo de actores del proceso de segregación en la fuente,

recolección selectiva y disposición final de residuos sólidos domiciliarios
en el Perú

La segregación y recolección de residuos sólidos domiciliarios supone la

coordinación entre los actores que cumplen funciones a lo largo de la s mismas. A
continuación se describen a los actores (directos e indirectos) involucrados:

 Domicilios

El concepto de domicilio de personas naturales, clave en la presente investigación,

se refiere al lugar donde las personas tienen su residencia principal. Esta importancia se
explica porque este espacio constituye una fuente importante de generación de residuos
sólidos. La población, en general, tiene deberes y derechos respecto al sistema de
gestión de residuos sólidos, como es el de pagar y fiscalizar este servicio, respectivamente.
En tal sentido, puede sostenerse que las personas son los principales actores del cuidado
ambiental.

De acuerdo con los resultados estadísticos del MINAM, el año 2013 se

registraron
526,990 viviendas participantes del Programa de Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios, lo cual representó
aproximadamente un incremento del 20% de participación que en el año anterior (437,980).
Además, en el año 2013 se lograron recuperar 10,974.15 tn/mes (Año 2012: 6,609.25 tn/mes)
de residuos sólidos de las viviendas y se introdujeron a un proceso de comercialización.

 Minis terio de l Ambiente

Como ente rector de la Política Nacional Ambiental y del Sistema Nacional de

Gestión Ambiental, tiene como misión el promover la sostenibilidad ambiental del país ,
conservando protegiendo, recuperando y asegurando las condiciones ambientales, los
ecosistemas y los
recursos
naturales.
18
 En materia de gestión de residuos sólidos, el MINAM es responsable de lo siguiente:

 Coordina con las autoridades sectoriales, municipalidades y gobiernos regionales

la implementación de la Ley de los Residuos Sólidos.
 Promueve la elaboración y ejecución del Plan Integral de Gestión Ambiental
de
Residuos Sólidos [PIGARS].
 Promueve la adecuada gestión de residuos sólidos y la aprobación de políticas,
planes y programas de gestión integral de residuos sólidos con impulso en la
formalización e incorporación de los recicladores.
 Sistematiza la información que reportan las municipalidades al Sistema de
Información para la Gestión de Residuos Sólidos [SIGERSOL] sobre la
implementación del Programa de Segregación en la Fuente y Recolección
Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios, además de la información de los
recicladores formales que participan en él; información que es difundida a
través del Sistema Nacional de Información Ambiental [SINIA].

 Promover la educación ambiental y la participación de la población en coordinación

con las municipalidades.

La Dirección General de Calidad Ambiental es el órgano encargado de promover

la mejora y preservación de la calidad del ambiente, mediante la adecuada gestión y control
de la calidad del agua, aire y suelo. Mediante esta Dirección se coordina a nivel nacional el
Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos
Domiciliarios (MINAM 2013a).

 Municipalidade s provinciales y dis tritales

Las municipalidades son los órganos de gobierno local llamados a promover

el desarrollo en su comunidad y a prestar servicios básicos a las personas que habitan en
sus circunscripciones geográficas. Son responsables en la prestación de los servicios de
recolección y transporte de los residuos sólidos municipales y de la limpieza de
vías, espacios y monumentos públicos de su jurisdicción.

Planifican e implementan programas de segregación en la fuente y recolección

selectiva de residuos sólidos domiciliarios. Además, por ley, se estipula que promuevan la
formalización de los recicladores de su jurisdicción, para que de esta manera puedan
participar como asociaciones en los programas mencionados anteriormente.

El arbitrio de limpieza pública comprende el servicio de barrido de calles,

recolección domiciliaria ordinaria y selectiva de residuos sólidos urbanos y escombros
urbanos; asimismo

19
implica el transporte, transferencia y disposición final de los desechos sólidos
urbanos provenientes de los predios y de las áreas de dominio público. Dichos ingresos
percibidos son mínimos, pues no llegan ni al 5% con respecto al total de ingresos
recaudados, porque muchas veces los ciudadanos dejan de pagar sus arbitrios.

El MINAM registró para el año 2012 a 316 municipalidades a nivel nacional

que implementaron el Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de
Residuos Sólidos Domiciliarios.

 As ociaciones de re cicladores

Grupo de recicladores formalizados. Son agremiaciones representativas que se

dedican a las actividades de recolección, segregación y comercialización de residuos
sólidos. Es importante resaltar que con la Ley N° 29419, Ley del Reciclador, se crea un
marco legal que apoya la actividad de los recicladores, promueve su formalización y les
da oportunidades de capacitación para mejorar su calidad de vida. En este sentido, se
reconoce a los recicladores como parte del sistema integral de gestión de residuos y
promueve que las municipalidades los inserten en el Programa de Segregación en la
Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios.

A nivel nacional, se han registrado alrededor de 108,594 recicladores, de los

cuales únicamente el 12% (13,031) están formalizados. De estos, son 4,737 recicladores
que se encuentran en 127 organizaciones, siendo 111 asociaciones y 16 micro y pequeñas
empresas (MYPE). Existen, además, dos gremios de recicladores: el Movimiento de
Recicladores del Perú, que concentra a diversas asociaciones de recicladores de todo el
país; y la Federación Nacional de Recicladores del Perú [FENAREP], que agremia a varias
asociaciones del Departamento de Lima (Ciudad Saludable, 2011).

 Re cicladores informale s

Recolectan y segregan residuos sólidos de manera informal. En su mayoría, venden el

3
material recolectado en el mercado negro .

 Empre s as Comercializadoras de Residuos Sólido s [EC-RS]

Empresas que compran y venden material reciclable. Son las principales

intermediarias de la cadena de comercialización de residuos sólidos. Abastecen a la industria
nacional, principalmente. Se caracterizan por estar constituidas legalmente en
medianas y grandes

3
Mercado negro: lugar donde s e comercializan res iduos s ólidos de manera
informal.

20
empresas, y tener el registro de EC-RS que emite la DIGESA. Existen alrededor de 833 EC-
RS
registradas en todo el Perú (Ciudad Saludable, 2011).
 Empre s as Informale s Comercializadoras de Residuos Sólidos

Son negocios de compra y venta de residuos sólidos reciclables. Operan de

manera informal. También llamados centros de acopio informal, chatarrerías, etc.
Conforman el mercado negro del reciclaje.
 Empre s as Prestadoras de Servicios de Residuos Sólidos

Son personas jurídicas de derecho privado que prestan servicios de manejo de residuos
sólidos mediante una o varias de las siguientes actividades: limpieza de vías y
espacios públicos, recolección y transporte, transferencia, tratamiento o disposición final de
los residuos sólidos.
 Empre s as privadas

Son organizaciones de ámbito privado que comercializan sus productos

mediante canales de distribución tales como tiendas o retails. Además, para esta
investigación se ha considerado como empresas privadas a las que se proveen de residuos
sólidos como insumos para sus procesos de producción, y de esta manera disminuyen sus
costos.
 Re lle no s anitario

Son instalaciones para evacuar los residuos sólidos urbanos, diseñada s para
disminuir los impactos ambientales sobre la salud pública. Se basan en los principios y
métodos de la ingeniería sanitaria y ambiental. Pueden ser administradas por empresas
privadas o municipales.

Solo existen 11 rellenos sanitarios autorizados a nivel nacional para el tratamiento

y disposición final de los residuos sólidos. Estos son el relleno sanitario El Zapallal,
relleno sanitario Portillo Grande, relleno sanitario Huaycoloro, relleno sanitario
Modelo (Callao) relleno sanitario de la Municipalidad Provincial de Carhuaz (Ancash),
relleno sanitario de la Municipalidad Distrital de Independencia (Ancash), relleno sanitario
Manual Santa Cruz de la Municipalidad Provincial de Concepción, relleno sanitario de
Pampaya de la Municipalidad Provincial de Tarma, relleno sanitario El Treinta, relleno
sanitario de la Municipalidad Provincial de Cajamarca y relleno sanitario manual y
planta de reaprovechamiento de la Provincia de Nauta (ver Anexo E).

En el año 2012 a nivel país, el 38% de residuos sólidos domiciliarios fueron

dispuestos en los rellenos sanitarios (4 832.8 tn/día), el 62% restante fue llevado a los
botaderos (7 885.04 tn/día). Además, que el porcentaje de residuos sólidos domiciliarios
generados diariamente
equivale al 78.74% del total de residuos sólidos municipales. Es así que podemos afirmar que
la
21
mayoría de residuos sólidos se generan en las propias viviendas (MINAM, 2014b). En base a
la estadística anterior y a una Nota de Prensa de la Contraloría General de la
República, se evidencia el déficit de rellenos sanitarios en el Perú para la disposición final
de las más de 5.8 millones de toneladas de RS que se generan anualmente en el país
(Contraloría General de la República, 2013).

A nivel de Lima Metropolitana, el panorama de la disposición final de los

residuos sólidos municipales es más favorable que en las demás regiones debido a que
existen 4 rellenos sanitarios en dicha jurisdicción.

 Planta de trans fe re ncia

Es una instalación especialmente construida para realizar la descarga de los

residuos sólidos desde los camiones de recolección hacia unidades de mayor capacidad
con el fin de reducir costos de desplazamiento de los vehículos recolectores hasta los rellenos
sanitarios, instalaciones que en las grandes ciudades se ubican generalmente a gran
distancia de las zonas de generación de residuos (Relima, 2010).

 B otade ro

Acumulación inapropiada de residuos sólidos en vías y espacios públicos, así

como áreas urbanas, rurales o baldías que generan riesgos sanitarios o ambientales.
Carecen de autorización sanitaria.

 Minis terio de Salud

Entidad estatal que tiene la misión de proteger el bienestar personal previniendo

las enfermedades, promoviendo la salud y garantizando la atención médica integral de
todos los habitantes del país. Esto se consigue proponiendo y conduciendo los lineamientos
de políticas sanitarias en concertación con todos los sectores públicos y los actores
sociales. Asimismo, impulsa leyes, reglamentos y programas de rango nacional relativo al
tema de higiene y sanidad para la gestión y manejo de residuos sólidos.

En materia de gestión de residuos sólidos, el MINSA, a través de DIGESA,

órgano técnico normativo encargado de formular políticas, regular y fiscalizar las
intervenciones en salud ambiental, es responsable de lo siguiente:

- Implementar, en coordinación con las municipalidades distritales y

provinciales en el ámbito de su jurisdicción, la realización de programas de vacunación
contra el tétano y la hepatitis B, dirigidas a los recicladores de organizaciones de
recicladores con personería
jurídica
.

22
 - Desarrollar acciones de vigilancia sanitaria del manejo selectivo de los
residuos sólidos, lo cual incide en la salud ocupacional de los recicladores formalizados.
Asimismo, se ocupa de declarar zonas en estado de emergencia sanitaria por el inadecuado
manejo de los RS.

- Otorgar registros para la creación de EPS-RS y EC-RS.

 Minis terio de Economía y Finanzas

Diseña, propone, ejecuta y evalúa, con eficiencia y transparencia, la política

económica y financiera nacional a fin de alcanzar el crecimiento económico sostenido
como condición básica para el desarrollo inclusivo, armónico, y descentralizado del país,
conducente a alcanzar el bienestar de todos los peruanos.

El Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal [PI] fue creado por la Ley
N°
29332, y tiene como finalidad promover condiciones que contribuyan con el crecimiento
y desarrollo sostenible de la economía local. El PI establece metas para las
municipalidades provinciales y distritales de todo el país, asignando recursos
cuando se verifique el cumplimiento de las mismas. La evaluación es realizada por
la Dirección Nacional del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas
[MEF]. Una de las metas del PI establece implementar un Programa de Segregación en la
Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios en un porcentaje
anualmente asignado (ver Anexo F).

 Minis terio de Educación

Entidad estatal que tiene como misión garantizar derechos, asegurar

servicios educativos de calidad y promover oportunidades deportivas a la población para
que todos puedan alcanzar su potencial y contribuir al desarrollo de manera descentralizada,
democrática, transparente y en función a resultados desde enfoques de equidad e
interculturalidad.

Mediante la Unidad de Gestión Educativa Local [UGEL] se viene coordinando con

los colegios nacionales la capacitación a docentes, brindándoles materiales de enseñanza en
temas sobre el cuidado del medio ambiente y segregación de residuos sólidos, con el
objetivo de generar una cultura del reciclaje y fortalecer el programa desde las aulas.

 Unive rs idades y ce ntros de formación acadé mica

Existen instituciones educativas que cuentan con personal calificado en

temas relacionados al sistema de gestión y manejo de residuos sólidos. Además, algunos
de estos centros educativos poseen convenios con municipalidades y capacitan a los
recicladores que participan en programas de gestión de residuos sólidos domiciliar ios.

 Organizacione s No Gube rnamentales

23
 Organizaciones sin fines de lucro que brindan apoyo técnico y capacitación a
los municipios, recicladores y población en temas de gestión de residuos sólidos e
inclusión social de los recicladores. Además, estas organizaciones aportan con
investigaciones y creación de conciencia ambiental.

La Tabla 5 muestra a los actores directos e indirectos del Programa de Segregación en

la
Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliario.

Tabla 5: Actore s dire ctos e indire ctos de l Programa de Se gre gación e n la Fue
nte y
Re cole cción Se le ctiva de Re s iduos Sólidos Domiciliarios
Actore s dire ctos
Domicilios
Municipalidad dis trital o provincial
As ociaciones de Recicladores
Empres as Comercializadoras de RS

En Figura 5 se visualiza de forma global a todos los actores involucrados y sus

distintas relaciones en el proceso de Segregación y Recolección de Residuos Sólidos
Domiciliarios. La realización de este mapeo de actores fue parte del trabajo de campo,
entrevistas a especialistas,
entrevistas distintos actores del proceso segregación y recole cción, y revisión
documentaria.
24
Figura 5: Mape o de Actore s de la Se gre gación y Re cole cción de Re s iduos Sólidos Domiciliarios e n e l Pe rú

25
7. Marco legal de residuos sólidos

7.1. Marco legal de residuos sólidos en e l Perú

En este punto analizaremos los lineamientos lega les que el Perú debe considerar
al momento de realizar proyectos, programas o cualquier caso que esté involucrado con
el ambiente y la salud del ciudadano residente de este país.

7.1.1. Constitución Política del Perú 1993

Uno de los mayores instrumentos legales en la materia que nos ocupa es la

Constitución Política del Perú del año 1993, la cual en el artículo 195 respalda la tarea
que tienen los gobiernos locales para promover el desarrollo y la economía de sus distritos.

Artículo 195°.- Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local,

y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo (Constitución Política del Perú, 1993, p. 48).

7.1.2. Ley General del Ambiente - Ley N° 28611

La Ley General del Ambiente [LGA], nos informa que los ciudadanos tenemos
derecho a vivir en un ambiente saludable y adecuado para la vida. Es así, que en el capítulo
preliminar y en el Artículo 1 nos menciona el derecho y deber fundamental de los ciudadanos
con respecto a vivir en un ambiente sano. Además, en el capítulo de Política Nacional del
Ambiente y Gestión Ambiental y en el artículo 1 menciona los principios y normas
básicas para un ambiente saludable.

Capitulo Pre liminar: Artículo I.- De l de re cho y de be r fundame ntal

Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente

saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, y el deber de
contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como
sus componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en forma
individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible del
país (Ley General del Ambiente 2005, p. 20).

Capítulo Política Nacional del Ambiente y Gestión Ambiental: Artículo 1.-

De l obje tivo

[..] Establece los principios y normas básicas para asegurar el efectivo

ejercicio
del derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo
de

26
 la vida, así como el cumplimiento del deber de contribuir a una efectiva
gestión ambiental y de proteger el ambiente. [..] (Ley General del Ambiente 2005, p.
23).

También es importante considerar quién es el órgano, a nivel local, encargado de

hacer cumplir las normas legales en el tema de gestión de residuos sólidos. Así, la LGA
señala en el artículo 52 que el Gobierno Nacional tiene una función exclusiva de diseñar
políticas y normas ambientales en beneficio de la comunidad, las cuales son aplicadas
por los mismos o por gobiernos locales y regionales.

Artículo 52.- De las compe te ncias ambie ntale s de l Es tado

Las competencias ambientales del Estado son ejercidas por organismos

constitucionalmente autónomos, autoridades del Gobierno Nacional,
gobiernos regionales y gobiernos locales, de conformidad con la Constitución y
las leyes que definen sus respectivos ámbitos de actuación, funciones y atribuciones,
en el marco del carácter unitario del Estado. El diseño de las políticas y normas
ambientales de carácter nacional es una función exclusiva del Gobierno Nacional
(Ley General del Ambiente
2005, p. 43).

Artículo 119.- De l mane jo de los re s iduos s ólidos

La gestión de los residuos sólidos de origen doméstico, comercial o que

siendo de origen distinto presenten características similares a aquellos, son de
responsabilidad de los gobiernos locales. Por ley se establece el régimen de
gestión y manejo de los residuos sólidos municipales (Ley General del Ambiente,
2005, p. 62).

Lo importante a considerar es que la LGA formula las competencias que

cada organismo institucional, local o regional, debe rea lizar en materia ambiental
para sus beneficiados. Asimismo, propone módulos de corrección respecto al tema de
asignación de tareas y de concertación en el caso de existir labores similares en cada entidad
gubernamental.

Para lograr una gestión integral de residuos sólidos es necesario tener en cuenta ejes
políticos que ayuden a formar programas y proyectos que sigan lineamientos de gestión
ambiental; estos se establecen a través de campañas de educación y sensibilización para
el cuidado de las zonas donde residen los ciudadanos en temas de segregación, reúso y
reciclaje de basura.

De esta forma, otro marco legal que se debe tener en cuenta para una buena gestión
integral de residuos sólidos es la Política Nacional del Ambiente, la cual reglamenta cómo
debe
ser directamente la gestión municipal de los residuos sólidos.
27
 Eje de política 2: Ge s tión Inte gral de la Calidad Ambie ntal

a) Fortalecer la gestión de los gobiernos regionales y locales en materia

de residuos sólidos de ámbito municipal, priorizando su aprovechamiento.

b) Impulsar medidas para mejorar la recaudación de los arbitrios de

limpieza y la sostenibilidad financiera de los servicios de residuos sólidos
municipales.

c) Impulsar campañas nacionales de educación y sensibilización ambiental

para mejorar las conductas respecto del arrojo de basura y fomenta r la
reducción, segregación, reúso, y reciclaje; así como el reconocimiento de la
importancia de contar con rellenos sanitarios para la disposición final de los residuos
sólidos.

d) Promover la inversión pública y privada en proyectos para mejorar

los sistemas de recolección, operaciones de reciclaje, disposición final de residuos
sólidos y el desarrollo de infraestructura a nivel nacional; asegurando el cierre o
clausura de botaderos y otras instalaciones ilegales.

e) Desarrollar y promover la adopción de modelos de gestión apropiada

de residuos sólidos adaptadas a las condiciones de los centros poblados.

f) Promover la formalización de los segregadores y recicladores y otros

actores que participan en el manejo de los residuos sólidos (Ministerio del
Ambiente [MINAM], 2009, p.31).

7.1.3. Ley General de Salud – Ley Nº 26842

Asimismo, la Ley Nº 26842: Ley General de Salud, en el Capítulo VIII, de la

protección del ambiente para la salud, artículo 104 y 107, respectivamente, establece que:

Toda persona natural o jurídica, está impedida de efectuar descargas

de desechos o sustancias contaminantes en el agua, el aire o el suelo, sin haber
adoptado las precauciones de depuración en la forma que señalan las normas
sanitarias y de protección del ambiente.

El abastecimiento de agua, alcantarillado, disposición de excretas, reúso

de aguas servidas y disposición de residuos sólidos quedan sujetos a las
disposiciones que dicta la Autoridad de Salud competente, la que vigilará su
cumplimiento (Ley General de la Salud, 1997).

Estas leyes, como se aprecia, pautan cómo debe tratarse los residuos sólidos y la
tarea de las personas, sean naturales o jurídicas, con respecto al tema de salud y el ambiente.
También
podemos sostener que toda aplicación legal debe estar complementada con un Plan de
acción
28
adecuado. Para esta investigación, se tendrá en cuenta el Plan Nacional de Ge s tión Integral
de Re s iduos Sólidos , elaborado por el ex Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), hoy
en día, MINAM.

7.1.4. Ley General de Residuos Sólidos Modificada por D.S Nº 1065 - Ley Nº
27314

Ambos documentos son análogos. Tanto la ley y el Reglamento General de

Residuos Sólidos a nivel nacional abarcan desde la generación hasta la disposición final
de todas las clases de residuos sólidos en diferentes sectores y poblaciones económic as. De
acuerdo con el Artículo 10 inciso 12, se debe considerar el rol de las municipalidades , en
tanto que el Artículo
43 detalla que los programas de segregación deben favorecer económicamente a los
más
necesitados.

Artículo 10.- De l rol de las Municipalidade

s

Las municipalidades provinciales son responsables por la gestión de los residuos

sólidos de origen domiciliario, comercial...[..]

Incis o 12. Implementar progresivamente programas de segregación en la fuente y

la recolección selectiva de los residuos sólidos en todo el ámbito de su
jurisdicción, facilitando su reaprovechamiento y asegurando su disposición final
diferenciada técnicamente adecuada.

Artículo 43.- Es table cimie nto de ince

ntivos

Las autoridades sectoriales y municipales establecerán condiciones

favorables que directa o indirectamente generen un beneficio económico, en
favor de aquellas personas o entidades que desarrollen acciones de
minimización, segregación de materiales en la fuente para su
reaprovechamiento, o de inversión en tecnología y utilización de prácticas,
métodos o procesos que coadyuven a mejorar el manejo de los residuos sólidos en los
sectores económicos y actividades vinculadas con su generación.

7.4.5. Reglamento de la Ley General de Residuos Sólidos - Decreto Supremo Nª

057-04
 Este reglamento nos explica quién debe estar encargado de la segregación de residuos
sólidos en los distritos. De esta forma, en el Artículo 16 se explica que “ La segregación
de

29
residuos solo está permitida en la fuente de generación o en la instalación de
tratamiento operada por una EPS-RS o una municipalidad, en tanto esta sea una operación
autorizada..[…]” (Reglamento de la Ley 27314, 2004, p. 51).

También este reglamento estipula cómo debe ser la comercialización y minimización

de residuos sólidos y la generación de estrategias. Este concepto se establece en los
artículos 54 y
55 de dicho
documento.

Artículo 54.- Minimización y re aprove chamie

nto

El generador aplicará estrategias de minimización o reaprovechamiento de

residuos, las cuales estarán consignadas en su respectivo plan de manejo de residuos,
las que serán promovidas por las autoridades sectoriales y munic ipalidad
provinciales.

Artículo 55.- Se gre gación de Re s

iduos

La segregación de residuos tiene por objeto facilitar su

reaprovechamiento, tratamiento o comercialización, mediante la separación sanitaria
y segura de sus componentes.

El tema de registro de empresas que prestan servicio o comercializan residuos se detalla en

el
Artículo 106 el cual
explica:

Toda persona natural o jurídica que va prestar servicios o actividades de

comercialización de residuos, debe constituirse en persona jurídica a efectos de
brindar servicios como empresa prestadora de servicios de residuos sólidos (EPS-RS)
o empresa comercializadora de residuos sólidos (EC-RS), respectivamente, con
excepción de las Municipalidades que por sí mismas presten directamente el
servicio de residuos sólidos municipales en su jurisdicción, de acuerdo con lo
establecido en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades así como de los
generadores de residuos del ámbito de gestión no municipal conforme lo
establecido en el artículo 61° del presente Reglamento.

Las EPS-RS y las EC-RS deberán inscribirse en el Registro respectivo que administra
la DIGESA. El registro otorgado tendrá una duración de cuatro (04) años
renovables, encontrándose obligado el titular a informar a la DIGESA toda
modificación de los datos contenidos en el registro otorgado. En los casos de
ampliación de servicios o actividades, así como de modificación de datos, el
término de vigencia del registro será el mismo que el correspondiente al registro
inicial. En el caso de solicitudes de cambio de razón social y/o cambio de ubicación
de planta, se procederá a cancelar el registro
inicial y por tanto ésta será tratada como una nueva solicitud de registro. La
información

30
 que se brinda para el registro, está sujeta a verificación, y los servicios o
actividades declaradas se encuentran sujetos a vigilancia, en forma programada o
inopinada por parte de la DIGESA, a fin de fiscalizar el cumplimiento de la presente
norma .

 Plan Nacional de Acción Ambie ntal de l 2011 -2021

El objetivo del Plan Nacional de Acción Ambiental [PLANAA] del 2011 al 2021
es mejorar la calidad de vida de los ciudadanos garantizándoles un espacio saludable ; es
decir,” mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas
saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del país,
mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la
conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera
responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona. ”
(MINAM, 2011, p. 28)

7.2. Marco legal de residuos sólidos a nivel municipal

Los programas y proyectos municipales deben respetar normas legales para
establecer parámetros, es decir, cómo se pueden respetar y beneficiar a los ciudadanos de
cada distrito. También se ha de considerar los ingresos municipales establecidos en
el presupuesto institucional para cubrir necesidades existentes en cada distrito.

7.2.1. Ley Orgánica de Municipalidades - Ley Nª 27972

La Ley Orgánica de Municipalidades en su Artículo 80, incis os 3 y 3.1 detalla

las funciones exclusivas de las municipalidades distritales, y hace referencia al servicio de
limpieza pública y el debido recojo y tratamiento de ellas.

Artículo 80, incis os 3 y 3.1: Proveer del servicio de limpieza pública determinando
las áreas de acumulación de desechos, rellenos sanitarios y el aprovechamiento
industrial de desperdicios.

También se debe considerar el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades,

en el que se detalla las competencias y funciones que tienen las municipalidades distritales.

En e l e s pacio fís ico:

- Servicios públicos locales

- Protección y conservación del ambiente
- Desarrollo de la economía local
- Participación vecinal
- Servicios sociales locales

31
 Las materias anteriormente detalladas deben responder a competencias más
específicas y ayudar a respaldar las iniciativas de trabajo por parte de la municipalidad.

Compe te ncias e n los s e rvicios públicos locale s :

- Programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos

- Abastecimiento y comercialización de productos y servicios
- Educación, cultura, deportes y recreación
- Saneamiento ambiental, salubridad y salud
- Promoción del desarrollo económico local para la generación de empleo
- Establecimiento, conservación y administración de parques zonales, parques
zoológicos, jardines botánicos, bosques naturales, directamente o a través de
Concesiones.
Compe te ncias de prote cción y cons e rvación de l ambie nte :

- Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia

Ambiental, en concordancia con las políticas, normas y planes regionales, sectoriales
y nacionales.
- Proponer la creación de áreas de conservación ambiental.
- Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar
la
Participación ciudadana en todos sus niveles.
- Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta
aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión ambiental,
en el marco del sistema nacional y regional de gestión ambiental
Compe te ncias e n de s arrollo y e conomía local:

- Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local

- Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local
- Promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro y pequeña
empresa urbana o rural.
Compe te ncias e n participación ve cinal:

- Promover, apoyar y reglamentar la participación vecinal en el desarrollo local

- Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalización
- Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdicción
Compe te ncias e n s e rvicios s ociale s locale s :

- Administrar, organizar y ejecutar los programas loca les de lucha contra la

pobreza y desarrollo social.

32
 - Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y
apoyo a la población en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar de la
población
- Establecer canales de concertación entre los vecinos y los programas sociales (Ley
N°
27972, 2003).
La Ley Orgánica de Municipalidades también explica en el artículo 35 cómo es
la actividad empresarial municipal:

Artículo 35: Actividad empresarial municipal

“Las empresas municipales son creadas por la Ley, a iniciativa de los

gobiernos locales con acuerdo del consejo municipal con el voto favorable de más de
la mitad del número legal de regidores. Dichas empresas adoptan cualquiera de
las modalidades previstas por la legislación que regula la actividad empresarial
y su objeto es la prestación de servicios públicos municipales.

En esta materia, las municipalidades pueden celebrar convenios de asesoría

y financiamiento con las instituciones nacionales de promoción de la inversión.

Los criterios de dicha actividad empresarial tendrán en cuenta el principio

de subsidiariedad del estado y estimularan la inversión privada creando un
entorno favorable para ésta. En ningún caso podrán constituir competencia desleal
para el sector privado ni proveer de bienes y servicios al propio municipio en una
relación comercial directa y exclusiva.

El control de las empresas municipales se rige por las normas de la

Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la contraloría general de la re pública.”

7.2.2. Ley de Tributación Municipal-Aprobado Decreto Legislativo Nº 952

Los ingresos municipales están normados y modificados por medio del

Decreto Legislativo Nº 952 y sustentan las competencias sobre cómo puede generar
incrementos en su presupuesto municipal para utilizarlos en favor de la ciudadanía.

Artículo 3.- Las Municipalidades perciben ingresos tributarios por las siguientes
fuentes:

a) Los impuestos municipales creados y regulados por las disposiciones del Título II.
b) Las contribuciones y tasas que determinen los Concejos Municipales, en el marco de
los límites establecidos por el Título III.
c) Los impuestos nacionales creados en favor de las Municipalidades y recaudados por
el
Gobierno Central, conforme a las normas establecidas en el Título IV.
33
d) Los contemplados en las normas que rigen el Fondo de Compensación
Municipal
(Decreto Supremo Nº 156-2004-EF, 2004).
En la Tabla 6 se muestra los tipos de ingresos municipales:

34
Tabla 6: Tipos de ingre s os municipale s

Tipos de ingres os municipales

Impues tos municipales

Contribuciones y tas as municipales

Tributos nacionales creados a favor de las municipalidades

Participación de la recaudación de tributos a favor de las municipalidades

Otros ingres os que perciben las municipalidades

Adaptado de: Informe Anual de Res iduos Sólidos Municipales en el Perú (MINAM, 2010).

7.2.4. Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos

El Plan tiene tres objetivos específicos que promueven el manejo y la reducción de

los residuos sólidos y la obligatoriedad de las competencias locales municipales. Es así,
que el objetivo uno consiste en:

Promover los servicios de manejo de residuos sólidos en base a sistemas

de gestión integral y sostenible a fin de prevenir la contaminación ambiental y
proteger la salud de la población ; el objetivo dos [...] reducir al mínimo la
generación de residuos
sólidos y aumentar al máximo la reutilización y el reciclaje [..] y el objetivo
tres

35
 Fortalecer la gestión integral articulando el accionar de las instituciones
competentes, la responsabilidad empresarial, la participación ciudadana, [..]
(MINAM, 2004, p. 17).

7.2.5. Ley Nº 29332 y modificado mediante Decreto de Urgencia Nº 119-2009

Mediante la Ley N° 29332 se crea el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión

y Modernización Municipal (PI) y se incorpora en las leyes de presupuesto del sector
público de cada año y se reglamenta anualmente mediante Decreto Supremo. Este Plan “es
un instrumento de Presupuesto por Resultados (PpR), cuyo objetivo principal es
impuls ar reformas que permitan lograr el crecimiento y el desarrollo sostenible de la
economía local y la mejora de su gestión, en el marco del proceso de descentralización y
mejora de la competitividad” (MEF,
2014).

Los recursos que son asignados a las municipa lidades que cumplen con las
metas establecidas por el PI se destinan exclusivamente al cumplimiento de los
siguientes fines y
objetivos:

Fines y Objetivos del PI:

Incrementar los niveles de recaudación de los tributos municipales, fortaleciendo

la
estabilidad y eficiencia en la percepción de los mismos.

 Mejorar la ejecución de proyectos de inversión, considerando los lineamientos de

política de mejora en la calidad del gasto.
 Reducir la desnutrición crónica infantil en el país.
 Simplificar trámites.
 Mejorar la provisión de servicios públicos.
 Prevenir riesgos de desastres

7.2.6. Ley que Regula la Actividad de los Recicladores - Ley Nº 29419

Los gobiernos locales deben incluir a las Asociaciones de Recicladores, los cuales
están respaldados por el Estado a través de la Ley 29419, “Ley que regula la Actividad
de los Recicladores”. Los siguientes artículos de la mencionada Ley, muestran la
importancia de los recicladores en los sistemas de gestión de residuos sólidos domiciliar ios :

Artículo 2 incis o 2.2. El Estado reconoce la actividad de los recicladores, promueve

su formalización e integración a los sistemas de gestión de residuos sólidos de
todas las ciudades del país a través de la Dirección General de Salud Ambiental
(DIGESA), del
Ministerio de Salud y de las municipalidades
provinciales.
36
Artículo 5 Ministerio del Ambiente

5.1 “Promover la gestión integral de los residuos sólidos con impulso de

la formalización de los recicladores.”

5.2 “Los programas y proyectos de gestión y residuos sólidos implementados por

los
gobiernos locales deben incluir la actividad de los recicladores”

5.3 “Promover la educación ambiental y la participación de la población

en coordinación con las Municipalidades.”

37
 C AP ÍT ULO 2 : S IT UAC IÓ N P R O B LE MÁT
IC A

Solo los seres humanos generan basura que no se puede descomponer; en cambio,
para el resto de seres vivos, la naturaleza funciona con ciclos cerrados, esto implica que no
generan basura. Por ejemplo, si las hojas caen de los árboles, entonces estas alimentan el
suelo; si un animal se muere, alimenta otros animales; y lo que queda, a su vez, alimenta al
suelo. Además, existe un aumento constante de la población; eso hace que aumente
el consumo y se incrementen así los desechos, que los micro o macro organismos no
pueden degradar, por lo tanto se genera más basura.

Hoy en día en el Perú, dentro de un contexto de iniciativas para el cuidado

medio ambiental, se habla de residuos sólidos y no de basura, puesto que la basura es todo
lo que se bota; en cambio, si hablamos de residuos sólidos, es posible constatar que
hay muchos productos que se pueden reaprovechar mediante una técnica ambiental que es el
reciclaje. Entre los materiales que se pueden reciclar están el papel, el plástico, el cartón,
el vidrio, etc. Sin embargo, cabe la interrogante: ¿por qué se separan los residuos sólidos?
Se procede así para disminuir la cantidad de residuos sólidos que se envían a los rellenos
sanitarios y de esta manera se alarga la vida útil de estos, además se busca disminuir los
impactos negativos en materia ambiental, así como los efectos económicos y sociales
producto del mal manejo de estos residuos sólidos.

La presenta investigación se basa en el estudio del Programa de Segregación en

la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios del Distrito de Los
Olivos, el cual llamaremos en adelante “el Programa”.

1. Problema de investigación

El problema de investigación asume que existe una inade cuada ge s tión de l

Programa que origina e l incre me nto de s us cos tos ope rativos . Si bien el Programa
viene siendo eficaz en el cumplimiento de la meta porcentual del Plan de Incentivos del
Ministerio de Economía y Finanzas desde el año 2011, la gestión desarrollada ha sido
ineficiente porque no ha optimizado el uso de sus recursos; lo cual se refleja en el aumento
progresivo del presupuesto del Programa. Este panorama nos da un indicio de que el
Programa podría llegar a nivel de insostenibilidad. Por tanto, puede sostenerse que el
Programa ha desarrollado estrategias de gestión de residuos sólidos domiciliarios sin evaluar,
aparentemente, de forma real y estratégica a los actores claves, sus relaciones e intereses;
a ello se suma una visión cortoplacista para la obtención de
resultados. Además, viene trabajando con un alto número de personal operativo, situación
que

38
obliga a mantener un presupuesto elevado en lugar de buscar otras opciones donde se
puedan optimizar esos costos y direccionarlos estratégicamente.

2. Objetivo general

La presente investigación busca generar una propuesta de mejora para la gestión

estratégica del Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de
Residuos Sólidos Domiciliarios del distrito de Los Olivos.

2.1. Objetivos específicos

1. Analizar el proceso de segregación en la fuente y recolección selectiva de

residuos sólidos domiciliar ios que se desarrolla en el Programa.
2. Identificar y evaluar a los actores directos del Programa.
3. Planeamiento e implementación de la propuesta de mejora para el Programa.
4. Validar la propuesta de mejora para el Programa.

3. Preguntas de investigación

1. ¿Cómo se desarrolla en el Programa el proceso de segregación en la fuente y

recolección selectiva de residuos sólidos domiciliar ios del distrito de Los Olivos?
2. ¿Cuáles son y cómo se interrelacionan los actores directos del Programa?
3. ¿Cuál es la propuesta de mejora para el Programa que se deberá implementar?
4. ¿Es la propuesta de mejora válida para su implementación?

4. Hipótesis
La implementación de la Propuesta de Mejora generará un ahorro en el presupuesto
del Programa en más del 50% en el pago de personal y, también, un ahorro en el pago
por el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos de la
Municipalidad distrital de Los Olivos debido al aumento de los residuos sólidos
reaprovechables por el Programa.

5. Justificación de la investigación
Uno de los principales problemas de los distritos a nivel nacional es la
inadecuada gestión de los residuos sólidos. A partir de ello, se consideró la importancia de
alargar la vida útil de los rellenos sanitarios y procurar que los residuos sólidos estén
dispuestos correctamente.

En ese sentido, la principal técnica de reaprovechamiento de productos es el

reciclaje, que tiene la finalidad de reducir los niveles de residuos sólidos en el planeta
y, a la vez,

39
conseguir materias primas que habría que extraer de la naturaleza. Con esto se podrá
evitar disminuir los niveles de calentamiento global.
La presente investigación contempla el estudio y la generación de una Propuesta
de
Mejora para un programa municipal de reciclaje en las viviendas; en concreto, del Programa
de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios del
distrito de Los Olivos. Esta investigación servirá para mejorar la gestión del Programa
mediante cambios estratégicos que impactarán en la eficiencia en la utilización de
los recursos económicos municipales. De esta forma, la Propuesta de Mejora desarrollada
beneficiará a la Municipalidad Distrital de Los Olivos, ciudadanos olivenses, asociaciones
de recicladores y al medio ambiente. Se busca dar valor agregado a la información
existe nte sobre la gestión estratégica de programas de residuos sólidos domiciliarios,
el reciclaje y sensibilización ambiental a los ciudadanos.

6.
Limitaciones
De la investigación: En primer lugar, existen escasas investigaciones sobre programas
municipales de gestión de residuos sólidos domiciliarios en el Perú. En segundo
lugar, encontramos poca evidencia de información y estadística en materia social,
económica y ambiental del Programa en sus inicios, lo cual nos llevó a realizar diversas
visita s de campo al distrito, así como entrevistas a todos los actores involucrados en la
cadena de reciclaje que se desarrolla con el Programa y a otros distritos que son modelos
de gestión de residuos sólidos. Por último, la implementación de la propuesta de mejora
dependerá de la voluntad y decisión política de las autoridades de la Municipalidad Distrital
de Los Olivos.

Delimitación Temporal: La presente investigación se realizó entre el mes de setiembre del

2013 y setiembre del 2014, acorde al tiempo establecido para el desarrollo de la tesis de
investigación por la Facultad de Gestión y Alta Dirección de la Pontificia Universidad
Católica del Perú. En el caso del distrito de Los Olivos, el Programa empezó a finales del año
2011, con lo cual el recojo de los datos para el diagnóstico del Programa se llevó a cabo los
años 2012, 2013 y 2014 (hasta el mes de julio). Asimismo, la propuesta de mejora plantea su
implementación para el año 2015 en adelante, ya sea en un escenario temporal con o sin el
Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PI) del Ministerio
de Economía y Finanzas , es decir, sin importar el beneficio económico producto del
cumplimiento de las metas del dicho plan.

7. Alcances de la
investigación
Con la presente investigación se busca que el “Programa de Segregación en la Fuente
y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios del distrito de Los Olivos” se
gestione
40
de forma estratégica en un marco de sustentabilidad y sostenibilidad por medio de
la
implementación de la propuesta de mejora.

41
 CAPÍTULO 3: ANÁLISIS DEL ENTORNO EXTERNO

Las organizaciones tienen que estar pendientes de su entorno, ya que cualquier

cambio del mismo puede afectar al desarrollo de su actividad; en razón de ello, estas han de
adaptarse a las circunstancias que se les presenten. Por ello, el análisis de la situación
externa consiste en identificar los principales elementos externos que debe tener en
cuenta la organización. Para esto hemos utilizado dos herramientas: Análisis PESTAL y
Análisis de Benchmarking.

1. Análisis PESTAL
El análisis PESTAL es una herramienta de gestión para determinar la situación
externa en que se encuentran las variables políticas, económicas, sociales, tecnológicas,
ambientales y legales relacionadas con la organización (que en este caso será el
Programa). Muchas veces estos factores están fuera de control de la organización por lo que
es recomendable e importante considerarlos para el planteamiento de estrategias.

1.2. Variable política y

legal

En plano político y legal, el Perú ha adoptado conceptos ambientales provenientes

de protocolos internacionales como el de Kioto (Japón) y Conferencia de las Partes 3 (COP
3), en la que se establecieron normas básicas sobre la mitigación del cambio climático,
aunque no se detallaron los procedimientos de cómo se deberían aplicar estas normas para que
cada país los replique según su realidad. En tal sentido, se está de acuerdo con los
compromisos relacionados con la reducción y limitación de las emisiones de gases de
efecto invernadero. Desde los años
90, el Perú ha contado con lineamientos ambientales y por medio del Protocolo de Kioto,
se
estableció, para aquel entonces, reducir las emisiones de gases de efe cto invernadero [GEI]
en un 5.2%, con el compromiso de seguir reduciéndolo en el periodo del año 2008 al
2012. En general, la política ambiental mundial busca que los países reduzcan el 80% de
emisión de gases tóxicos hasta el año 2050. En la Tabla 7, se muestra los tipos de gases de
efecto invernadero y
su origen.
42
Tabla 7: Tipos de gas e s de e fe cto inve rnade ro y s u orige n

Gas

Dióxido de carbono: CO2

Metano: CH4

Óxido nitros o: N2 O

Perfluoro-carbonos : PFCs

Hidrofluoro- carbonos : HFCs

Hexafluoruro de azufre: SF6

Adaptado de: ADEX (2011).

Para lograr los propósitos mencionados, la Organización de las Naciones Unidas ha
desarrollado políticas internacionales como el Programa 21 y la Declarac ión del Milenio, en
las que se tiene como objetivo garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y lograr
que cada país logre cumplir las normas estipuladas (ONU, 1992).

El país ha adoptado políticas ambientales que han sido establecidas por diversas nor
mas legales, como es el manejo de los residuos sólidos (domiciliarios, peligrosos, comerciales,
hospitalarios, etc.) a nivel nacional, regional, distrital, con el fin de mejorar la salud de
las personas que pueden verse afectadas con un mal manejo de estos residuos,
atribuyéndoles responsabilidades legales a los municipios en las etapas de segregación,
recolección, transporte y disposición final. De esta forma, se logra mejorar la limpieza
pública local.

Las instituciones peruanas involucradas en el tema de manejo ambiental y cuidado

de la salud de la población son el MINAM, DIGESA y el MINSA.

El procesamiento de residuos sólidos domiciliarios está reglamentado por el

derecho ambiental. De otro lado, se viene trabajando este tema por medio del área de
Limpie za Pública

43
Municipal. Debe puntualizarse que existen varios tipos de residuos y cada una de las
variantes posee leyes específicas y adecuadas para lograr un beneficio común, como es el
cuidado del medio ambiente y la salud de la población.

El manejo de los residuos sólidos en el Perú se inscribe en la normativa ambiental

como la Ley General de Residuos Sólidos – Ley 27314, Ley Orgánica de
Municipalidades – Ley
23853 y Ley General del Ambiente – Ley
28611.

1.2. Variable económica y

social

Uno de los grandes problemas de la economía en un país es la crisis financiera,

como sucedió el año 2007, cuando los sistemas financieros y económicos norteamericanos
poseían un auge soportado por las empresas, gobiernos, inversionistas, los consumidores; lo
cual condujo al colapso de los bancos y entidades financieras de Estados Unidos,
que experimentaron problemas de liquidez. La crisis no solo afectó a economías
desarrolladas sino también a países en vías de desarrollo como es Perú.

Los impactos en este país fueron el aumento de la rentabilidad de las empresas como
de las cotizaciones de bolsas y el posible crecimiento de crédito respecto al decrecimiento
de la producción.

En consecuencia, las expectativas de mantener el alto ritmo del crecimiento

registrado en años anteriores fueron reduciéndose. Así, la meta oficial de 7% de crecimiento
del PBI para el año 2009 fue evidentemente inalcanzable (Mendoza, 2009).

De esta forma, el Fondo Monetario Internacional (FMI) para el año 2014, registró
para el Perú una tasa de crecimiento económico de 5.5%, seguido de Bolivia 5.1%,
Colombia 4.5% y las contracciones del Producto Bruto Interno de Argentina y Venezuela
de 0.5% y una tasa inflacionaria de 50.7%.

No obstante, en países como China existe un desafío clave en desapalancar el

sistema bancario paralelo a la vez que las instituciones financieras no bancarias se han
convertido en una importante fuente de financiamiento. Debe tenerse en cuenta que desde
2010, la actividad del país asiático se ha duplicado entre 30% y 40% del Producto Bruto
Interno. En consecuencia, el ex Ministro de Economía y Finanzas, Luis Castilla, comentó
que si China sufre una crisis financiera, afectaría al Perú, debido a que este último es
exportador de materia prima. Sin embargo, ha manifestado su confianza en que dicho país
crecería 7.5% en el 2014 (BCR, 2014).

Según el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo [MINCETUR] en la Nota

Semanal N° 13 del año 2014, la evolución de exportaciones al cierre de marzo del 2014,
indica que en enero del 2014 las exportaciones alcanzaron los US$ 2 866 millones, monto
que representó una

44
 caída de 16.3% con respecto al mes de enero del 2013. Este resultado se debe a la
disminución en 22.6% de las exportaciones tradicionales (US$ 1 978 millones), comparado
con el mes de enero 2013. De otro lado, se observó un incremento de 2.4% en las
exportaciones no tradicionales correspondiente a US$ 888 millones.

Las exportaciones tradicionales están compuestas por los productos que derivan
del sector pesquero, agrícola, minero, petróleo y gas natural; mientras que las
exportaciones no tradicionales están compuestas por el sector agropecuario, pesquero, textil,
maderero y papelero y sus manufacturas, químico, del mineral no metálico,
siderometalúrgicos y joyería, metalmecánicos.

De esta forma, los residuos sólidos se comercializan al exterior dentro de

las exportaciones no tradicionales. Según la Asociación de Exportadores [ADEX] en la
Mesa de Reciclaje del Perú del año 2011, se dio a conocer que desde el año 2008 al
año 2012 la exportación de residuos sólidos reciclables se ha duplicado, llegando a ser
112 millones de dólares anuales (Asociación de Exportadores [ADEX], 2011).

Por otra parte, se ha estimado que las exportaciones FOB de materiales reciclables, es
decir, las exportaciones sin costos y riesgos por daños y pérdidas por parte del vendedor,
han sido de 112,35 millones de dólares para el año 2012 en materiales como papel o cartón,
plástico, hierro, acero, zinc, cobre y aluminio, como se puede apreciar en la Tabla 8.

Tabla 8: Exportacione s FOB de mate rial re ciclable e n millone s de

dólare s

Demanda del consumo de exportación

Pap el o Cartón
Plástico
Hierro y Acero
Cobre
Aluminio
Zinc
Total
Adaptado de: ADEX (2011).
La generación de residuos municipales impacta en la economía por medio del
Producto Bruto Interno (PBI). Así, en el año 2012 el PBI Per-cápita fue de $ 2, 275, cifra
mayor que en el año 2011 ($ 2,738). Esta disminución de 16.9% se refleja aparentemente en
la baja que tuvo la Generación Per-cápita Nacional (GPC) de residuos sólidos del 2012
(0.610 kg/hab/día) en relación a la GPC del 2011 (0.583 kg/hab/día). Este decrecimiento
de la GPC a nivel nacional da como resultado la disminución de la generación de
residuos sólidos en el año 2012, registrándose 19309 ton/día, que hacen un total de 7.2
millones de toneladas/año de residuos
sólidos municipales. Cabe recordar que los factores que influyen en la GPC de residuos
sólidos

45
son el desarrollo económico, nivel de ingreso, sectores de actividad predominantes, patrones
de consumo, cantidad de población de la localidad, grado de urbanización y densidad
población (MINAM, 2014b).

1.3. Variable ambie ntal y te

cnológica

Desde la creación del Ministerio de Ambiente, el año 2008, mediante el

Decreto Legislativo 1013, se ha diseñado, ejecutado y supervisado políticas ambientales
nacionales con el fin de mejorar la cultura ambiental y generar la participación ciudadana.

En este marco, la Agenda Nacional de Acción Ambiental, aprobada por el

Régimen Ministerial 026-2013 por el MINAM (2013b), considera establecer modelos
de gestión ambiental con precios de mercado para los residuos y reducción de gases de
efecto invernadero, los cuales crean un desbalance climático.

En este mismo documento se muestra el costo económico que el cambio

climático podría tener en la economía peruana. De esta manera, se e stima un impacto
negativo de continuar con un escenario sin políticas ambientales o de bajo interés en
participar en programas o proyectos ambientales, de entre 1% y 4% del PBI al año 2030 y
entre el 3% y 20% para el año 2050. Además, se ha estimado que actualmente se produce
23,260 toneladas diarias de residuos, según lo sostiene el Eje Estratégico de la
Gestión Ambiental, teniendo como consecuencias trastornos y desgaste medio ambiental.

En consecuencia, las entidades públicas y privadas están en la obligación de

certificarse para desarrollar una gestión de calidad ambiental y de procesos organizacionales
que motiven y generen cambios positivos a la sociedad y el medio ambiente. De esta
forma es necesario plantearse la obtención de certificaciones de proc esos ambientales
(ISO 14001), de verificación de emisiones de gases de efecto invernadero (ISO 14064-1), de
procesos de calidad (ISO 9001), de salud y seguridad en el trabajo (ISO 18001), y de la
seguridad de información pública (ISO/ IEC 27002) que ayudan a optimizar los procesos en
las instituciones mejorando los ingresos y reduciendo costos, y a dar mejores servicios al
ciudadano ya sea en la atención o en los beneficios otorgados.

Por otra parte, el tema ambiental está ligado a la tecnología verde o tec nología
limpia, es decir, aquella que busca preservar el medio ambiente y los recursos existentes
logrando mitigar, reducir, o evitar riesgos negativos para la ciudadanía y logrando un
desarrollo integral sostenible de las organizaciones industriales o de servicios.

El Plan de Acción de Tecnologías Ambientales de la Comisión Europea, menciona

que las tecnologías se sitúan:

46
 “Al final del proceso (end-of-pipe), integradas en tecnologías limpias y para
la recuperación de las áreas contaminadas” e incluyen o suponen” todas cuyo uso
causa menos daño en el medio ambiente que las alternativas. Incluyen
tecnologías para controlar la contaminación, por ejemplo, control de la
contaminación atmosférica, gestión de residuos sólidos, reciclaje, tratamiento de
gases; productos y servicios menos contaminantes como por ejemplo pilas de
combustible; y formas para gestionar de una manera eficiente los recursos, por
ejemplo abastecimiento y purificación de agua, tratamiento de aguas residuales
tecnologías de energía renovable ” (Weber, 2004, p.10).

Para algunas organizaciones privadas, la preservación y mejoramiento del

medio ambiente, las ha llevado a utilizar tecnologías con sistemas que les permiten reutilizar
materiales en desuso, es decir, reciclar productos por medio de tratamientos como
segregación, reutilización y, finalmente, disponer el material final a un relleno sanitario y no
a un botadero informal. Un ejemplo claro es el papel y cartón, que les permite generar
ingresos económicos y satisfacer las necesidades de otros.

Esta nueva visión empresarial y ambiental es muy usada por las

organizaciones modernas para enfrentase a un mundo globalizado con precios de mercado
competitivos, de acuerdo a la oferta y demanda del producto reciclado. Es así que se
hace muy atractivo combinar la variable medio ambiental con tecnologías para
solucionar problemas con visión integral, lo cual se materializa por ejemplo al utilizar GPS
en camiones para la recolección de desechos, cajas compactadoras de lixiviados (tecnología
holandesa) pa ra camiones recolectores, fajas transportadoras para la extracción y triturado
de residuos sólidos o materiales químicos (Administradora de la Planta de Clasificación de
Residuos Inertes , comunicación personal, 7 de febrero, 2014).

2. Análisis de Benchmarking
La definición de Benchmark ing fue desarrollada por David T. Kearns, Director
General de Xerox Corporation en el año 1979. Se refiere al proceso continuo de medir
productos, servicios y prácticas contra los competidores más duros o aquellas compañías
reconocidas como líderes en la industria.

Para la presente investigación, se ha utilizado el análisis de Benchmarking

para identificar buenas prácticas y experiencias nacionales e internacionales en cuanto a la
gestión municipal de residuos sólidos domiciliarios con el fin de tomar en cuenta procesos
estratégicos que se puedan emular en el Programa de estudio, sin perder de lado la
realidad en el que se
desenvuelve nuestro Programa y sus stak eholders.

47
 Al finalizar este apartado se mostrará el caso modelo para el Programa, el cual ha
sido elegido por medio de la sistematización entendida como la reconstrucción y reflexión
analítica sobre una experiencia, mediante la cual se interpreta lo sucedido para
comprenderlo, y así contribuir a una acumulación de conocimientos generados desde y para
la práctica (Barnechea
& Morgan, 2007).

En el Anexo G se muestran los Factores Críticos de Éxito de algunas ciudades

con
Mejores Prácticas en Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios en el mundo.

2.1. Nacionales

2.1.1. “En Surco la basura sirve” del distrito de Santiago de Surco (Lima)

A partir del año 2000, el Municipio de Surco inició un programa de

segregación domiciliaria llamado “En Surco la basura sirve”. Este consistió en sensibilizar
a los vecinos de la localidad con campañas puerta a puerta, a quienes se les daba una bolsa
de color anaranjado para que acopien durante la semana los envases que podían reusarse.
Luego, estas bolsas eran recogidas por el mismo municipio para después clasificar los
materiales con el fin de comercializarlos localmente. El dinero recaudado con esta
operación era destinado a implementar mejoras en la gestión ambiental. En un primer
momento se les otorgaba a los participantes del Programa un bono que era canjeado al
momento de cancelar sus arbitrios o impuestos municipales como si fuera dinero.

En términos de fortalecimiento institucional, la Municipalidad de Santiago de Surco

está presente con sus organismos políticos y técnicos en todas las partes del ciclo de gestión
de los residuos. Hay que precisar que no hay participación de la sociedad civil en las fases
operativas del ciclo, siendo la institución municipal la única responsable de los
diferentes aspectos ejecutivos, económicos y de comunicación del servicio. La gestión
centralizada del ciclo de los residuos en Santiago de Surco es una característica distintiva de
su modelo.

Dicho modelo se articula en tres distintas funciones, desempeñadas por

diferentes entidades especializadas: la empresa municipal EMUSSSA, la cual es
responsable de la planta piloto de selección y de la comercialización del material
reciclable; la Gerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad, encargada de los
servicios de recolección, segregación en origen y barrido; la Gerencia de Participación
Vecinal, que lleva a cabo actividades de educación, comunicación y capacitación; y la
Gerencia de Obras Públicas , encargada de administrar, supervisar, coordinar, planificar y
mantener las relaciones con el exterior.
 La Municipalidad de Santiago de Surco es muy abierta hacia las oportunidades que se
presentan fuera del ámbito distrital. Es un distrito que comparte experiencias, participa
en

48
proyectos de cooperación e intercambia buenas prácticas con otras realidades tanto dentro
del Perú como a nivel internacional. La grande apertura institucional hacia afuera permite
mejorar aspectos del ciclo de gestión de los residuos, solucionar problemas técnicos y
organizativos, aumentar el reconocimiento del trabajo realizado por la municipalidad, así
como crear alianzas y encontrar nuevas fuentes de financiación.

El tema de la inclusión social, primer aspecto que caracteriza el ciclo integrado

de gestión de los residuos de Santiago de Surco, es el enfoque adoptado en el trabajo
con los recicladores informales. El punto central es que todos los residuos le pertenecen al
vecino. Una vez que este los pone dentro de las bolsas celestes y coloca las bolsas en la
calle, los “dona” al municipio. Estas reglas están establecidas a través de instrumentos
normativos específicos (la Ley General de Residuos Sólidos y la Ordenanza Municipal que
establece la propiedad de las bolsas) y llevan la administración municipal a formalizar,
erradicar y reprimir la actividad de recolección informal. La razón fundamental por la cual
en Santiago de Surco se prohibió esta actividad está vinculada a la seguridad social y no
precisamente al cuidado medio-ambiental. Según el punto de vista de Santiago de Surco, la
actividad del reciclador informal puede crear riesgos para la población. En primer lugar,
existe una de las estrategias aplicadas por la Municipalidad de Santiago de Surco fue la
inclusión de los pobladores en una campaña intensiva de sensibilización. Se instauró el
lema de “En Surco la Basura Sirve”, para reforzar el concepto de reciclaje y reducción del
volumen de desperdicios. El plan piloto comprendía programas de educación ambiental,
programas de comunicación a través de los medios locales, así como la realización de
ferias y visitas guiadas a los viveros municipales, planta de recuperación de aguas e
instalaciones de recuperación de residuos. También se creó la Escuela Itinerante de
Educación Ambiental, dirigida específicamente a jóvenes y niños con el propósito de
proporcionarles charlas informativas y talleres sobre temas ambientales (Municipalidad
Distrital de Santiago de Surco, 2012).

2.1.2. “Basura que no es Basura” del distrito de Miraflores (Lima)

En junio de 2011 se lanzó el plan piloto de Recolección Selectiva de Residuos Sólidos

Inorgánicos (RSRSI) en la zona seis del distrito, el cual tuvo una duración de un año. Con él,
se logró sensibilizar al 6% de la población de Miraflores, al contar con la participación de
más de
2500 vecinos y recuperar aproximadamente 100 toneladas de material
reciclable.

Es así que vecinos usuarios de este servicio demostraron una actitud positiva en
el proceso de segregación y entrega de sus residuos inorgánicos. Esta respuesta llevó a
que la Municipalidad de Miraflores decidiera, en junio del 2012, ampliar el programa
“Basura que no
es Basura” al todo el
distrito.
49
 En esa misma fecha se incluyó a los recicladores de la Asociación de
Recicladores Señor de los Milagros de Miraflores, quienes, en el marco de la Ley N° 29419
que regula la actividad de los recicladores, se encargan de la parte operativa del mismo.
Bajo este marco, hasta la fecha se ha incorporado a veintisiete recicladores para el
Programa a travé s de un convenio con la asociación.

El objetivo de este Programa es mejorar la calidad de vida de toda la

comunidad miraflorina en base al fomento de una cultura de compromiso ambiental con
una correcta disposición de los residuos sólidos, reduciendo su impacto y promoviendo su
reciclaje.

El Programa “Basura que no es Basura” ha logrado cumplir su objetivo a partir de la

implementación de dos componentes:

Educación y sensibilizac ión de los vec inos

A fin de garantizar que toda la comunidad esté informada del programa,

la
Municipalidad de Miraflores realiza un proceso de sensibilización casa por casa
entregando materiales informativos para todos los vecinos. Este trabajo se organiza en tres
etapas:

a. Reconocimiento.- El equipo de practicantes visita cada zona identificando la

cantidad de domicilios, comercios, locales, a fin de profundizar nuestro conocimiento
de las particularidades de cada zona
b. Encuestas a los vecinos – Se extrae una muestra del 10% de cada zona con la
finalidad de identificar el interés de los vecinos y las preferencias en horarios y
cantidad de días
de recojo de basura para cada zona

c. Sensibilización casa por casa - En esta etapa se entregan los kits de reciclaje y se
hacen
las capacitaciones a los vecinos.

Rec olección y logística

En cuanto al proceso de recolección se tienen seis etapas: generación de

residuos, segregación en origen, recolección y transporte, segregación de lo recolectado,
comercialización y retorno.

A diferencia de otros programas de segregación, este no entrega bolsas a los

vecinos para que depositen sus residuos; antes bien, se les solicita que empleen bolsas
comerciales, de papel, cajas, u otros depósitos. Además, se les entrega una cinta de color
rojo con el logo del programa para que identifiquen sus residuos reciclables y para cerrar las
bolsas. Cada cinta tiene
2.5 metros de largo y está dividida en 100 pedazos (que representan 100 bolsas), las que
tienen

50
una duración estimada de 6 meses para cada vecino. Con esta medida se redujo costos
respecto a la alternativa de entregar bolsas. Por tanto, se generó eficiencia en el gasto
público para el funcionamiento del Programa (Municipalidad distrital de Miraflores, 2013).

2.1.3. Distrito de Carhuaz (Ancash)

Algunas estrategias para sensibilizar a la población fueron revisadas por

la municipalidad en el diseño mismo del proyecto: talleres con pobladores, concursos
interbarrios, entrega de tachos y costales para el almacenamiento de residuos sólidos a
vecinos y comercios y murales alusivos. Otras estrategias de motivación se realiza ron
mediante un acercamiento directo en los momentos de mayor concurrencia de la población
de Carhuaz, como es el caso de: visitas casa por casa, visitas a iglesias cristianas,
difusión mediante perifoneo, mensajes en radios locales y el canal de televisión de la
propia ciudad. Asimismo, el trabajo con los escolares ofreció enormes ventajas para la
promoción de una experiencia de educación ambiental orientada al manejo de residuos
sólidos, dado que los niños y adolescentes se convirtieron en promotores de las iniciativas
en sus hogares; de esta manera se contribuyó al desarrollo de nuevos hábitos en la
escuela y en sus hogares. Luego de lanzado el programa, se suscribió un acuerdo
interinstitucional con la Unidad de Gestión Educativa Local de Carhuaz, lo que
fortaleció la ejecución de iniciativas al promover una mayor apertura de las
autoridades educativas y un mayor interés de los docentes.

El desarrollo de la propuesta de educación ambiental contempló las

siguientes estrategias: talleres de capacitación para los docentes, talleres de
sensibilización en las instituciones educativas y sus aulas, implementación de buenas
prácticas para el manejo de RS como reciclaje en la fuente, fomento del reuso de materiales
reciclables como acopio de papel, la elaboración de manualidades con material
reciclable, participación en las campañas de limpieza, desarrollo de visitas guiadas a la
planta de tratamiento y relleno sanitario y la implementación de biohuertos y áreas de verdes
(Fuentes, 2008).

2.2. Internacionales
Ahora veremos las mejores prácticas internacionales aplicadas a la Gestión de
Residuos Sólidos. En el año 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio
ambiente y desarrollo propuso metas para el año 2000, las cuales establecían que los
países en de sarrollo deberían tener implementados programas nacionales para reducir o
mitigar la producción de residuos sólidos, ya sea en las etapas de segregación, recolección,
tratamiento, reciclaje y disposición final. Para el año 2005, estos países en desarrollo
deberían tratar de manera adecuada los residuos sólidos por lo menos al 50% de su tota
lidad recolectada (Fuentes 2008, p.
92).
51
 Los países elegidos como experiencias en “mejores prácticas en residuos sólidos
domiciliarios” fueron calificados para ser modelos a seguir a nivel mundial por medio
4
de la Asociación Española Hábitat .

2.2.1. Reciclar es vivir mejor: La Gestión de Residuos Sólidos en barrio La

Chimba en Chile

Esta experiencia se proponía incentivar la participación de la comunidad en la

gestión de los residuos en los barrios Pedro de Valdivia, Recoleta, Providencia y la zona de
mercados que delimita el río Mapocho en Santiago de Chile, promoviendo un cambio de
hábito en sus habitantes. Para su implementación, el proyecto contó, además del
5
apoyo técnico del CONAMA , con los aportes financieros del Fondo de las Américas –
aproximadamente 37,736 dólares- y también de la ONG Ciudad Viva -22.642 dólares-,
institución que se encargó de coordinar el programa. Estos recursos económicos fueron
utilizados en distintas capacitaciones que tenían como objetivo empoderar a las
organizaciones locales para que llevaran adelante programas que incentivaran el reciclaje.

Como aspectos innovadores, hay que resaltar que la experiencia no solo planteaba una
propuesta novedosa en aquel momento sino también que implicaba una intervención de
la sociedad civil en su propio territorio. De este modo, Ciudad Viva se encargaba
básicamente de brindar asistencia técnica, siendo las propias comunidades las que,
decidían qué reciclar y de qué modo hacerlo. Esto determinó que, según las características
de los barrios, la gestión de los residuos tuviera particularidades. Por ejemplo, en la zona
de los mercados, se trabajó en la recuperación de los residuos vegetales, dado el elevado
porce ntaje de estos en el total generado. En cambio, en Bellavista y La Pérgola se colaboró
con la labor de los recicladores urbanos que recolectaban, principalmente, cartón y papel.

En este sentido, el éxito de la experiencia residió en el empoderamiento de

la ciudadanía: el proyecto surgió desde las bases, a la vez que la identidad de los
barrios fue determinante en su forma de implementación. El hecho de contar con líderes
fuertes, muy comprometidos con el trabajo y capacitados en la materia, configuró el fac
tor del éxito de la experiencia. El cierre del período de financiamiento del proyecto,
contribuyó a la finalización de las experiencias en algunos casos mientras que, en otros, se
continuó aunque sin el monitoreo y el apoyo de Ciudad Viva.

4
Ver < hábitat.aq.upm.es >
5
La Fundación CONAMA es una organización es pañola, independiente y s in ánimo de lucro,
que promueve el intercambio de conocimiento en aras del des arrollo s os tenible.

52
 De todos modos, el proyecto alcanzó sus objetivos y metas, esto es, instalar la
temática del reciclado en la ciudadanía, vinculándola a la mejora de la calidad de vida y la
optimización de los recursos económicos. La experiencia propició lazos el acercamiento
entre los municipios, organismos regionales y la ciudadanía. Si bien es difícil cuantificar los
resultados obtenidos, sin duda, esta experiencia ha construido los cimientos para que se
alcancen sus objetivos en el largo plazo (Fuentes, 2008).

2.2.2. Programa “Comida a cambio de basura” en el distrito de Santos – Brasil

El municipio de Santos fue uno de los pioneros en realizar el servicio de recojo

de residuos para el reciclaje en Brasil y, actualmente, brinda el servicio al 100% de dicha
ciudad. A pesar de esto, en Santos aún existen varios ríos y numerosas áreas pantanosas
cubiertas con manglares que han sido destruidas por el vertido inadecuado de basura,
especialmente de
plástico (material reciclable).

Las prioridades del programa son conservar limpias las áreas urbanas, los márgenes
de los ríos y los estuarios (manglares), mientras se promueve el recojo de los materiales
plásticos en esas áreas. Además se busca promover la recuperación ambiental y el
desarrollo socioeconómico como opciones para combatir la pobreza y crear puestos de
trabajo, lo que
conlleva generación de ingresos.

Se establecieron objetivos que fueron discutidos por el gobierno local, las ONG y
las
organizaciones de base comunitaria. Estos fueron los siguientes:

 Educar a la población en la importancia de mantener los ecosistemas urbanos

limpios, como un factor importante para la mejora de la calidad de vida.
 Motivar y animar a la población que habita las áreas más pobres a hacerse cargo de
su
propia basura, y evitar un vertido inadecuado, separando los materiales
reciclables.
 Mostrar a la población el valor económico de los materiales reciclables y la
posibilidad de intercambiarlos por comida.
 Alargar la vida del vertedero, reduciendo el volumen de los residuos
vertidos
incorrectamente.

Los participantes del Programa Troca-Treco son animados a recoger cualquier tipo
de material plástico reciclable que encuentren en áreas urbanas, ríos y manglares,
y a
intercambiarlos en una de las estaciones de cambio por una caja de 20 kg de comida.
 Por cada 150 kg de plástico reciclable entregados en la estación de cambio se recibe
una caja llena de comida. Estos 150 kg de material equivalen al precio del material
reciclable
mismo, más el coste de los servicios de recogida de basura que serían necesarios si no
existiera

53
el programa. Asimismo, para facilitar la participación de la población, la entrega de
material puede realizarse dividida en cantidades múltiplos de 15 kg, en cuyo caso se
recibe a cambio
vales por la cantidad de material entregado.

El material es intercambiado y transportado a una Unidad de Clasificación, donde

es separado por integrantes del Programa de Salud Mental de Santos, favoreciendo su
mejor recuperación y adaptación a la sociedad. Durante todo el proceso se informa a las
personas implicadas en el programa del ciclo que lleva al reciclaje del material y, una vez
separado, el
material es comercializado.

Muchos son los beneficios del programa que se pueden destacar: beneficios en el
área ambiental, por el aumento del material reciclado, reducción del volumen de residuos,
limpieza en las áreas urbanas, estuarios y manglares cercanos a los distritos en los que se
está realizando
el programa (Habitat aq upm, 2004).

2.2.3. Suiza: “En Suiza reciclar es gratis, pero tirar basura cuesta dinero”

Suiza está por encima de países como Austria, Alemania, Holanda, Noruega, Suecia y
EE.UU. en cuanto a reciclaje. Los suizos reciclan un 96% de todos los materiales que se
pueden reciclar, lo que equivale al 50% de los desechos totales. En 2006, luego de superar
las metas impuestas por el gobierno, se decidió anular el impuesto de reciclaje sobre botellas
y frascos de vidrio, ropa, textiles, botellas de plástico, baterías caseras, bombillos de luz
y papel. Cabe destacar que en ese país también se reciclan aluminio, hojalata,
equipos eléctricos y
electrónicos.

Algunos de estos materiales reciclables deben ser llevados a puntos de recolección

que han sido instalados en almacenes y supermercados. Cada supermercado en Suiza
tiene una máquina que recibe botellas, con diferentes compartimientos para los distintos
colores del vidrio, mientras que en las cajas registradoras se reciben las baterías. Los clientes
que no deseen llevar los empaques de los productos que han comprado, pueden dejarlos en
el supermercado,
que se encarga de separar y reciclarlos.

Asimismo, cada pueblo tiene camiones que recogen los materiales reciclables
verdes, que son los desechos orgánicos como pasto, raíces, plantas, etc. Hay otros
camiones que recogen papel una vez al mes y ambos lo hacen de forma gratuita. Los
suizos reciclan periódicos, revistas y todo lo que está hecho de papel o cartulina, como
cajas de cereales y
recibos de servicios públicos.
 En el país existen varias compañías especializadas en el reciclaje de los
diferentes
grupos de desechos, según su categoría. Lo particular de la forma en que están organizadas
es

54
que funcionan en conjunto y ofrecen una plataforma en común que se encarga de educar a
sus
ciudadanos en materia de reciclaje.

Otro de los secretos del éxito del reciclaje y recolec ción de basuras en Suiza es
que a pesar de que reciclar es gratis, la recolección de basura no reciclable tiene un costo.
Así, cada bolsa de basura que sea recogida cuesta un euro y requiere una calcomanía que
comprueba que este precio ha sido pagado. Cuando la gente bota su basura sin pagar, la
Policía y oficiales de sanidad abren dichas bolsas buscando evidencia que los lleve hasta la
casa que no pagó por la recolección. Buscan recibos de pago de servicios o sobres con el
nombre y dirección de la
familia. A los culpables se les impone una multa de casi 11,000 dólares.

Además, desde el año 2000 lo que no puede ser reciclado o usado como abono se
quema en unos modernos incineradores que producen una polución ambiental mínima y
generan electricidad para 250,000 hogares, lo que ha reducido sustancialmente las
importaciones de
aceite para las calefacciones.

Hay que destacar que Suiza no se convirtió en el líder mundial en reciclaje de la

noche a la mañana sino gracias a un proceso lento. El éxito que un lugar pueda alcanzar con
el reciclaje depende del presupuesto que se invierta, pero también de la disposición
ciudadana y su capacidad de organización. El reciclaje es una cultura y los preocupantes
índices de polución hacen que dicha cultura sea necesaria y obligatoria (Kienyke, 2012).

2.2.4. Oruense Recicla: Una estrategia de residuos sólidos en España

El municipio Oruense inició una serie de actividades en el año 2001 con el fin
de reducir y reutilizar los residuos generados en la ciudad. Por medio del concurso
Buenas Prácticas, realizado por Dubai en el año 2004 en la categoría Gestión Ambiental,
es que se selecciona esta experiencia exitosa y se promociona con el fin de
reconocer sus logros conseguidos en la mitigación de problemas ambientales.

Para el desarrollo del programa se necesitó infraestructura para el desarrollo de

la gestión de residuos domiciliarios como la planta de transferencia, Puntos Limpios la
cual fue construida por la Junta de Galicia. Luego se edificó la planta de tratamiento de
restos vegetales, y contenedores soterrados para la recolección selectiva por medio del
Consejo así minimizar el impacto ambiental y visual. Las instituciones Ecoembes y
Ecovidrio subvencionaron los kilogramos recogidos de manera selectiva de envases
vidrio, papel y cartón. Asimismo, se colocó contenedores no solo para recolectar residuos
sólidos domiciliarios sino también para
artículos peligrosos como pilas.
55
 Con la puesta en marcha de esta experiencia, el municipio de Oruense creó puestos
de trabajo para personas con minusvalías psíquicas con el fin de integrarlos y que
apoyen a la segregación y recolección de residuos. Igualmente, se creó estrategias para
desarrollar técnicas de sensibilización y comunicación con el fin de mejorar la
recolección de residuos sólidos y
regenerar el medio ambiente.

En el año 2001 se han recogido 576,386 Kg de papel, 466,460 Kg de vidrio y

138,100
Kg de envases y en el año 2003 se han recogido 1.505.871 Kg de papel, 758,780 Kg de vidrio
y
842.530 Kg de envases. Así se evaluó el nivel de participación por medio del aumento
de toneladas de reciclado (vidrio, cartón, papel, pilas, aceites fritos).

La planta de tratamiento de restos vegetales se utilizó para procesar residuos

originados de pastos, hojas, etc. para producir compost que será utilizado nuevamente
en el vivero municipal y en las zonas verdes así se cierra el ciclo de flujo de este material
vegetal, evitando
que sea desechado en algún relleno sanitario o en las calles (Habitat aq upm, 2004).

2.2.5. Quetzaltenango: Tratamiento de Residuos Sólidos en Guatemala

El municipio de Quetzaltenango tuvo la iniciativa de elaborar un plan de gestión

de residuos sólidos en el que participe la comunidad como pieza clave para mejorar las
deficiencias municipales en la recolección de basura reaprovechable.

La gestión municipal de esta ciudad fue deficiente debido a que era realizada de forma
voluntaria, únicamente por el 10% de la población y el 90% restante desechaba su basura
en cualquier zona periférica a la ciudad generando un descontrol en la limpieza pública.

El año 1992 la municipalidad implementó un servicio de recolección de residuos

sólidos de manera obligatoria para toda la ciudad. La recolección fue en bolsas negras
las cuales semanalmente se entregaban a domicilio, y el costo se estableció en
1.10 dólares aproximadamente por domicilio. La incorporación del cobro de limpieza
pública se dio de forma obligatoria en el recibo del servicio de energía eléctrica que
también incluyó el cobro del servicio de agua potable y alcantarillados, por lo que se le llamó
recibo único.

Con esta estrategia, la cantidad de usuarios ascendió más o menos 12,000 y los
ingresos por el cobro del servicio se incrementaron a 13,000 dólares mensuales.

Es así que en el año 1995 el municipio construyó una planta para la clasificación de
los residuos sólidos, pero de muy poca capacidad, es decir, solo pudo tratar
aproximadamente del
10% al 15% del total de los residuos sólidos recolectados. Los materiales eran clasificados
en
papel, cartón, plástico, aluminio y vidrio.

56
 Los ingresos que se obtuvieron fueron mínimos, ya que el aluminio y el
vidrio obtuvieron mejor mercado. En el caso del papel y el cartón se recicló muy poco ya
que al recolectarse en conjunto con los residuos orgánicos estos se humedecían y dejaban de
ser útiles. La misma suerte corrió los plásticos y no se comercializaron en la zona por no
haber mercado potencial.

Luego, hacia el año 1997 se inició el proyecto para mejorar el servicio de limpieza
en los aspectos de recolección, clasificación, tratamiento y disposición final de los residuos
sólidos, dicho proyecto aún está en fase de ejecución pero también está en operación
(reducción y reciclaje). De esta forma, la planta de clasificación tendrá una capacidad de
manejar el 100% de residuos inorgánicos con una proyección de financiamiento de 10 a 15
años.

También se pensó en la creación de un relleno sanitario (desechos inorgánicos),

pagado
50% por la Municipalidad y 50% por la institución CARE. Se recopilará del 20 al 25% del
total de los desechos inorgánicos no reciclables con proyección a 20 años.

Los productos orgánicos obtenidos a través de las bolsas verdes serán destinados
al proceso de compostaje para realizar abono orgánico.

Se cubre aproximadamente la recolección al 90% de la población, es dec ir,

17,000 habitantes. Hay que tener en cuenta que la ciudad está dividida en 5 sectores con
camiones que recorren una zona por día. Así, únalos residuos de los usuarios son
recogidos una vez por semana. Los camiones fueron contratados a una empresa privada, a
pesar que es tarea de la municipalidad; por ello, se les cobra 1.10 dólares a cada usuario.

Actualmente se recolecta un promedio de 85 toneladas diarias de desechos, cuya

composición es aproximadamente 55% de materiales orgánicos y 45% de
materiales inorgánicos (Habitat aq upm, 2004).

2.2.6. Buenas prácticas de Gestión de Residuos Sólidos: Costa Rica

Costa Rica tiene una población de 4.5 millones de habitantes, donde se realizó
un programa para que las personas se hayan concientizado y traten de resolver el
problema en forma comunal y participen en la gestión de residuos sólidos domiciliar ios.

El plan de manejo integrado de desechos genera y promueve la autogestión de

las comunidades, eliminando la función paternalista del municipio. En este
sentido, la institución Earth ha buscado la forma de motivar a la población con los
beneficios que pueden obtener si participan, pues los beneficios que obtendrían serían la
generación de empleo para algunas personas de la comunidad, ingresos adicionales y
mayores pa ra sus hogares por la venta
de materiales clasificados, valor adquisitivo de tierras antes abandonadas y actualmente
usadas
57
para el relleno sanitario, además de ser modelo de buenas prácticas para otras
comunidades otorgando reconocimiento a los habitantes y estimulando su nivel de
conocimientos con respecto al tema.

Todo ello generará menores niveles de contaminación mejorando así la salud de

los ciudadanos y se promocionará un modelo de autogestión que evitará
financiamiento de entidades externas para un plan integrado de desechos y que puede ser
modelo para las comunidades rurales.

Se realizó además un trabajo conjunto con la municipalidad de Guácimo para la

recolección de desechos en varias ciudades; luego, por medio de visitas, se trató de cambiar
la mentalidad de las personas sobre el concepto del relleno sanitario. De otra parte, se
eliminó la creencia de que los botaderos improvisados sean en los ríos cercanos a la
comunidad

A través de los talleres dictados por la institución Earth, en programas for males en
las escuelas primarias rurales cercanas a las comunidades participantes, se trata de
concientizar el cuidado del medio ambiente y limpieza de la comunidad. También se
busca beneficios económicos provenientes de la venta de productos segregados.

El impacto que se tendría con el Plan de Manejo Integrado de Desechos es aumentar

el empleo para algunas personas del área, mediante trabajo en la recolección y manejo del
relleno sanitario siendo un modelo a seguir. Se logró cuantificar los desechos y
clasificar según categorías de reciclables, llegando a tener cuatro comunidades interesadas
en instalar planes de manejos de desechos sólidos y campañas educativas (Habitat aq upm,
2004).

2.2.7. Programa de Recuperadores Urbanos de la ciudad del Río Cuarto

(Argentina)

En 2004, 369 familias recolectaban informalmente residuos urbanos domiciliarios

para la venta como estrategia de supervivencia. Estas familias estaban por debajo de la
línea de la indigencia, por ende, ninguna de ellas tenía obra social ni aportes jubilatorios y
se detectó la presencia de gran cantidad de niños y ancianos en la actividad, así
como de personas analfabetas. Todas las familias trabajaban en condiciones de
salubridad y seguridad inadecuadas, y el desarrollo de la actividad provocaba la
proliferación de microbasurales (por el descarte de los materiales no reciclables en espacios
verdes) y desorden en el tránsito vehicular en el microcentro de la ciudad por la utilización
de vehículos de tracción a sangre. Es por ello que a partir de las reuniones realizadas
con los recuperadores urbanos se definieron,
conjuntamente con los destinatarios, los siguientes objetivos y
estrategias:
58
  Mejora de las condiciones laborales y previsionales: implicó la creación y
capacitación de cooperativas de trabajo, el otorgamiento de subsidios para el
desarrollo de microemprendimientos, la gestión de pensiones asistenciales
para ancianos y discapacitados y la alfabetización de adultos.

 Ordenamiento y mejora económica de la actividad de recupero: se

implementaron estrategias de prevención (vacunación, capacitación en higiene,
seguridad y educación vial); se mejoraron los vehículos de tracción a sangre,
iniciándose el reemplazo paulatino de estos por vehículos motorizados diseñados
para realizar la actividad; s e creó un centro de acondicionamiento para dar valor al
residuo recuperado, y se firmaron acuerdos con empresas translocales.
 Mejora ambiental: implicó la generación de campañas de separación en origen en
los comercios del microcentro de la ciudad y en edificios públicos, la
erradicación de microbasurales y el mantenimiento de espacios verdes, a través
del trabajo de las cooperativas conformadas por recuperadores que deseaban
abandonar la actividad.

En 2006, el diagnóstico reveló que el ingreso promedio de las familias

recuperadoras era de 200 y 240 pesos, monto que las situaba aún por debajo de la línea de
indigencia en ese año. En 2009, y como producto de la implementación de la propuesta, el
ingreso promedio de los 50 jefes de familia que se integraron en las tres cooperativas de
trabajo era de 1.300 pesos, lo que implicaba un aumento del 650%; ello ubicó a las familias
850 pesos por encima de la línea de indigencia para familias tipo en ese año. De esta
forma, quienes querían continuar con la recuperación de residuos vendían, al inicio del
programa, a un promedio de 0,15$ el kilogramo de material reciclable. En el 2010, y a
partir de las acciones desarrolladas por el programa, el precio de venta promedio se elevó a
0,71$, un 473% más. A su vez, la campa ña de separación en origen, la disminución de la
cantidad de recuperadores en la actividad y el aumento de la frecuencia y velocidad de
los viajes por la implementación de los vehículos motorizados produjo un aumento en el
volumen de material recuperado. Estos impactos generaron un ingreso promedio de $ 1.360,
680% más que el ingreso inicial y $ 910 por encima de la línea actual de indigencia. Desde
el inicio del programa se gestionaron 40 pensiones por ancianidad o discapacidad, se
entregaron 25 subsidios para microemprendimientos y el 90% de los 144 niños que
desarrollaban la actividad ya no la realizan. Asimismo, el 80% de esos niños se encuentran
escolarizados. Asimismo, se alfabetizaron 19 personas y se redujo el tamaño de
40 microbasurales que, actualmente, son mantenidos por las cooperativas conformadas.
En los últimos dos años de desarrollo del programa se verificó una mejora en las
condiciones
macroeconómicas de la ciudad, por lo que 116 familias vinculadas al programa abandonaron
la
59
recuperación de residuos hacia empleos de mayor remuneración y formalidad (Habitat aq
upm,
2010).

2.3. Conclusión: caso modelo de Benchmarking

Habiendo revisado cada uno de los casos exitosos, se hizo una sistematización como
un proceso de reflexión crítica llegando a la conclusión de que el caso modelo que
contiene las mejores prácticas y que puede ser transferido en términos de aprendizaje y
adaptada a otra organización es el caso del programa “Basura que no es Basura”, de la
Municipalidad distrital de Miraflores. Asimismo, por medio de una entrevista a la
coordinadora del dicho Programa, Flor Paredes, se pudo recoger información, evaluarla y
hacer comparaciones entre los dos programas, el de Miraflores y Los Olivos. Es así que se
llegó a la conclusión de que el programa del mencionado distrito serviría de modelo para
generar las estrategias de la propuesta de mejora que se desarrolla en capítulos posteriores
de la presente investigación.

Cabe recordar que el análisis que se realizó es de benchmarking de procesos; con este
se busca la emulación de procesos de organizaciones con probada excelencia en
los procedimientos de trabajo (Fuentes, 2008). De esta manera, dentro del Programa del
distrito de Miraflores, hemos identificado dos aspectos valiosos y dignos de considerar
como modelo de benchmark ing: primero, el proceso de recolección, el cual es realizado
en todo el distrito por una asociación de recicladores (20 recicladores), lo cual genera a la
comuna un ahorro en los gastos de personal; en segundo lugar, debe destacarse el enfoque en
el proceso de monitoreo de la labor de esta asociación y en sensibilizar a la población
miraflorina.

Cabe subrayar que, hasta la fecha, “Basura que no es Basura” ha ganado los
siguientes
premios y menciones:

 2014: Ganadora del Premio Internacional “Escoba de Plata” que otorga la

Asociación Técnica para la Gestión de Residuos, Aseo Urbano y Medio Ambiente
(ATEGRU), de España, por su labor para impulsar acciones que promueven el
reciclaje entre los vecinos del distrito (El Comercio, 2014).
 2013: Calificada como Buena Práctica en Gestión Pública en la categoría
Gestión
Ambiental, promovido por la asociación Ciudadanos al Día (CAD).
 2012: Ganadora del Premio de Buenas Prácticas en Gestión Pública en la
categoría
Gestión Ambiental, promovido por la asociación Ciudadanos al Día (CAD).
 2012: Ganadora del Premio Responsabilidad Ambiental en la
categoría municipalidades, de la Asociación Nacional Ghiis Jáa (Municipalidad
Distrital de
Miraflores).

60
 CAPÍTULO 4: ANÁLISIS DEL ENTORNO INTERNO

En este capítulo haremos un análisis del entorno interno, es decir, de los

factores directamente relacionados al Programa. En tal sentido, se busca evidenciar de qué
manera se están desarrollando los procesos de segregación en la fuente y recolección
selectiva de residuos sólidos domiciliarios, pues, a pesar de ser un programa de naturaleza
ambiental y social, no se está cumpliendo con dos lógicas: la de gestionar
estratégicamente el Programa para evitar aumentar costos, y la generación de valor en
los procesos de segrega ción y recolección del Programa.

Se empezará con el análisis del Programa, luego evidenciaremos sus

deficiencias evaluando sus capacidades por medio del Análisis de Competencias Centrales
(recursos y capacidades). Así, se buscará mejorar la calidad del Programa a través del
Modelo de Excelencia EFQM, y tomando en cuenta la cadena de valor del Programa; luego,
se realizará el Análisis FODA de la Municipalidad de Los Olivos y del Programa. Por
último, se hará el análisis de brechas del mismo.

1. Análisis del Programa

El Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos
Sólidos Domiciliarios estudiado corresponde al distrito de Los Olivos, el cual está ubicado
en la zona norte del Lima Metropolitana y que se extiende con 17. 25 km². Según el
Censo del INEI (2007), el distrito de Los Olivos tiene como límites, al norte, el distrito
de Puente Piedra, al Este, los distritos de Comas y de Independencia, y al sur y oeste el
distrito de San Martín de Porres.

La unidad formuladora a cargo del Programa es la Gerencia de Servicios a la

Ciudad y las unidades ejecutoras son la Subgerencia de Medio Ambiente y el área de
limpieza Pública.

Los beneficios que considera el Programa son de índole ambiental, pues reducen
la cantidad de residuos sólidos que se disponen en el relleno sanitario y el consumo de los
recursos naturales debido a la reutilización en la cadena de producción para evitar consumir
energía más allá de la necesaria.

Además, desde el ámbito social, contribuye a mejorar la calidad de vida de

los ciudadanos olivenses, dado que genera empleo e ingresos económicos a los recicladores
formalizados y crea una cultura ambiental entre los vecinos. Finalmente, desde una
mirada económica, se puede reducir el gasto del servicio en lo que se refiere al r ecojo de la
basura y,
además, lograr obtener el bono económico que asigna el Ministerio de Economía y Finanzas
a
61
los municipios que cumplen las metas del Plan de Incentivo a la Mejora de la Gestión
y
Modernización Municipal (PI).

El Programa trabaja conjuntamente con un grupo de instituciones públicas y

privadas con las cuales busca cumplir sus metas. En la Tabla 9 se muestra al detalle
las entidades involucradas y sus respectivas formas de participación:

Tabla 9: Entidade s que participan e n e l Programa

Entidades
Municipalidad Dis trital de Los Olivos – Sub Gerencia de Ges tión
Ambiental
Comis ión Ambiental Municipal (CAM) – Grupo Técnico de
Res iduos Sólidos
As ociaciones de Recicladores :
Vida Verde, Las Flores de Los Olivos y Juan Pablo II

Convenios :

ONG Alternativa

Ins tituciones Educativas

Población en General
Adaptado de: MDLO (2014).

El Programa viene trabajando desde el año 2012 con un porcentaje incremental

de participación de domicilios: 7% (año 2012), 12% (año 2013) y 25% (año 2014). Este
porcentaje es establecido por el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI)
del Ministerio de Economía y Finanzas y ejecutado por el Ministerio del Ambiente.

Las metas establecidas mediante el ”Procedimiento para el Cumplimiento de Metas

y la Asignación de los Recursos del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y
Modernización Municipal”, estipulado en el Decreto Supremo N°015- 2014, corresponde a
un porcentaje anual

62
de participación de las viviendas de acuerdo al tipo de municipios: Tipo A (40
municipios de ciudades principales con los índices más altos respecto a la población
proyectada al año 2010, monto en nuevos soles del impuesto predial por vivienda y el
índice de desarrollo humano distrital), Tipo B (209 municipios de ciudades principales
evaluadas bajo las mismas variables de los municipios Tipo A), Tipo C (ciudades no
principales con más de 500 viviendas), y Tipo D (ciudades no principales con menos de 500
viviendas).

Para el caso del distrito de Los Olivos, el Ministerio de Economía y Finanzas

ha considerado que se trata de una ciudad de Tipo A, y, por tanto, se establecen una serie de
metas con sus respectivos porcentajes de la asignación del bono económico que se deben
cumplir como parte del Plan de Incentivo a la Mejora de la Gestión y Modernización
Municipal (PI).

La Ley del Presupuesto del Sector Público, Ley 30114, aprobada el año 2014 bajo
el Decreto Supremo N° 015-2014 - EF, autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas
financiar el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PI)
hasta el monto de mil cien millones de nuevos soles. De este, se destina a los gobiernos
locales un porcentaje acorde a la cantidad de población estimada por el Instituto
Nacional de Estadística e Informática. Para el distrito de Los Olivos, el monto máximo
destinado para el año 2014 es S/.2,045,018.00, el cual será entregado de acuerdo al
porcentaje asignado al cumplimiento de cada meta.

Cuando los recursos no han sido asignados debido al incumplimiento de metas,

se entrega un bono adicional a las municipalidades que han cumplido las metas al 100%; en
caso contrario, si ningún gobierno local las cumpliera, dicho bono se mantiene en el
presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas.

La designación del bono adicional se realiza de acuerdo al tipo de municipalidad. A

las ciudades Tipo A se les entrega el 10% del bono; mientras que las de Tipo B, el 20%; en
tanto que las ciudades no principales con 500 o más viviendas urbanas obtienen el
30% de los recursos asignados por el bono adicional; y al grupo de municipalidades no
principales con menos de 500 viviendas urbanas se destina el 40% de tales recursos
adicionales.

En la Tabla 10 se muestra la asignación económica porcentual y en montos

monetarios del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización
Municipal (PI) con las respectivas metas establecidas para el distrito de Los Olivos
el año 2014. La meta 3, corresponde al Programa, que tiene al MINAM como entidad
responsable de la entrega de resultados y verificación del cumplimiento de dicha meta, la
cual representa monetariamente en
S/. 409,003.60, esto es el 20% del monto total del PI asignado al distrito (S/.
2,045,018).
63
Tabla 10: As ignación Económica por me tas de l Plan de Ince ntivos a la Me jora de
la
Ge s tión y Mode rnización Municipal para e l dis trito de Los Olivos

Adaptado de: Decreto Supremo N° 015-2014– EF (2014).

Para la formalización del Programa se emitió la Ordenanza N° 380 donde explica

y detalla el manejo de RS a través del “Plan Distrital de Manejo y Gestión de Residuos
Sólidos del distrito de Los Olivos” (MDLO, 2013).

Entre los años 2012 y 2014, el distrito de Los Olivos, a través de la Sub Gerencia
de Gestión Ambiental de la MDLO, realizó el Estudio de Caracterización de Residuos
Sólidos, el cual dio como resultado que cada habitante genera 0.68 kg./día (año 2012),
0.69 kg/día (año
2013) y 0.71kg/día (año 2014). Es a partir del incremento anual de la Generación Per
Cápita
(GPC) de residuos sólidos que se ha priorizado el abordaje de la problemática de los
residuos sólidos y se ha venido desarrollando algunas iniciativas como la ampliación del
programa de
64
segregación selectiva con el objetivo de que la población conozca la importancia de
clasificar sus residuos a fin de crear conciencia sobre el manejo adecuado de estos.

1.1 Aspectos técnicos y operativos

El municipio olivense realizó un estudio técnico operativo siguiendo como base el
ciclo de vida de los residuos sólidos, los cuales supone la generación, recolección,
transporte y disposición final. También se consideró el Estudio de Caracterización de
Residuos Sólidos que se realiza cada dos años.

1.1.1. Generación de residuos sólidos (RS)

La generación de RS en el distrito de Los Olivos es de origen domiciliario, de

barrido de calles, mercados, pequeña y mediana empresa. Es necesario precisar que para
nuestro análisis solo estamos tomando los de origen domiciliario, con los que trabaja el
Programa. Es así que la generación total de RS para el año 2014 (266.67 ton/día) fue mayor
que en el año 2013 (253.08 ton/día) debido al incremento poblacional como también al
aumento de la Generación Per Cápita de RS.

Se debe tener en cuenta que el número de viviendas totales en el distrito de Los

Olivos se halló con los datos del área catastral de la MDLO, a partir de los predios inscritos y
habitados en los años 2012 y 2013. Para el año 2014, se ha estimado el número de viviendas
en base a una disposición del MINAM de utilizar el número de viviendas de la base de
datos virtual del Instituto Nacional de Estadística e Informática y el XI Censo de
Población y VI de Vivienda (2007).

Se debe tener en cuenta que la producción de tonelada métrica al día de residuos

sólidos domiciliarios, varía debido a la participación de recicladores informales dentro del
distrito que recogen tales residuos en sus triciclos, costales, etc. A continuación se presenta la
Tabla 11 en la que se estima la cantidad total de residuos sólidos domiciliarios que
genera la población olivense los años 2013 y 2014.

Tabla 11: Ge ne ración de Re s iduos Sólidos Domiciliarios (RSD)

Distrito de Los Olivos

2013
2014
Adaptado de: la MDLO.

1.1.2. Caracterización de RSD

65
 El estudio de caracterización lo realiza cada municipio que trabaja con el Programa
de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios.
Dicho estudio consiste en hacer un muestreo sobre los residuos sólidos de la población
residente y elaborar un informe sobre la cantidad y tipo de residuos que genera en promedio
cada vivienda del distrito. Con este análisis los municipios podrán tomar decisiones y
mejorar la gestión de residuos sólidos.

Los procedimientos son realizados según el Instructivo del Estudio de

Caracterización que emite el Ministerio del Ambiente; de esta manera se podrá elaborar
cuadros con volúmenes de producción y características de cada urbanización del distrito,
es decir, teniendo en cuenta sus hábitos de consumo y costumbres alimenticias.

Este estudio, que comprende la composición y la valorización, permite conocer

el potencial en porcentajes de reaprovechamiento de los residuos sólidos domiciliarios. Y,
además, con el análisis de la existencia de un mercado local o cercano de RS, se puede
establecer los tipos de residuos sólidos que formarán parte del Programa.

Para el Programa, los residuos sólidos elegidos para su reaprovechamiento

representan el 12.14% y son los siguientes: papel (blanco, mixto y periódico), cartón,
vidrio, plástico PET, plástico duro, metal (latas) y Tetra Pak. La Tabla 12 detalla la
composición porcentual de los residuos sólidos domiciliarios analizados en el Estudio de
Caracterización del 2014:

Tabla 12: Caracte rización de los Residuos Sólidos Domiciliarios (RSD) del dis trito de
Los
Olivos 2014
Tipos de Res iduos Sólidos
1. Materia orgánica
2. Madera, follaje
3. Papel (blanco, mixto y periódico)
4. Cartón
5. Vidrio
6. Plás tico PET
7. Plás tico duro
8. Metal (latas )
9. Tetra Pak
10. Tecnopor y s imilares
11. Bols as
12. Telas , textiles
13. Caucho, cuero, jebe
14. Pilas
15. Res tos de medicinas , focos , etc.
16. Res iduos s anitarios
17. Res iduos inertes
18. Otros (es pecificar)

Adaptado de: MDLO (2014).

66
67
 1.1.3. Cantidad de RSD reaprovechables
El número de población participante en el Programa para el año 2013 fue de 5
900 viviendas, con 5 habitantes en promedio por vivienda (dato hallado en el
documento del Programa del año 2014 de la MDLO), con lo que se obtuvo una Generación
Anual de RSD de
64 ton. Para el año 2014, las viviendas participantes aumentaron a 19,134 y la generación
anual
de residuos sólidos se proyecta en 124 ton, como se puede apreciar en la Tabla 13.

Las cantidades de residuos sólidos domiciliarios reaprovechados provienen de las

bolsas verdes recolectadas por el Programa y constituyen una fuente de ingreso para las
asociaciones de recicladores y las demás entidades que participan de la cadena de reciclaje.

Tabla 13: Cantidad anual de RSD re aprove chable s

Dis trito de
Los Olivos

2013
2014
Nota: (*) Del total de 64 ton, 49ton s e recolectaron por la MDLO y 15ton por las As ociaciones de
Recicladores .
Nota: (**) Del total de 124 ton, 98 ton s e recolectaron por la MDLO y 26 ton por las As ociaciones de
Recicladores .

Los residuos sólidos domiciliarios reaprovechables son valorizados en el mercado

local de acuerdo al tipo y pesaje. La Tabla 14 detalla los precios unitarios mínimos,
máximos y promedio por tonelada de los residuos sólidos que son recolectados por el
Programa.

Tabla 14: Pre cio unitario mínimo y máximo por tipo de re s iduos s ólidos por tone
lada

Tipo de res iduos s ólidos

1. Papel (blanco, mixto y periódico)

(2014)
68
2. Cartón
3. Vidrio
4. Plás tico PET
5. Plás tico duro
6. Tetra Pak
7. Metal (latas )
TOTAL PROMEDIO
Adaptado de la MDLO (2014).

69
1.1.4. Recolección de RSD

Esta etapa es realizada por personal de la Municipalidad de Los Olivos y

las asociaciones de recicladores: Vida Verde, Las Flores de Los Olivos y Juan Pablo II. El
personal de recolección debe contar con equipos de protección básicos y de identificación
para el recojo de las bolsas verdes de cada vivienda (guantes, chalecos, lentes,
gorros y carné de identificación) y a la vez contar con triciclos que les permitan recoger
de manera ordenada y limpia el material reciclable. Se utilizan unas listas con direcciones
por lotes y manzanas, como se muestra en la Figura 6. Posteriormente, las bolsas son
trasladadas a los puntos de acumulación para su posterior destino final.

Figura 6: Re ciclador e n el proceso de re colección de bolsas verdes e n las vivie ndas

que le as ignó e l Programa

1.6 Dis pos ición final y come rcialización de RSD

El destino final del material recolectado y segregado es su comercialización
con empresas privadas que transforman el material en materia prima para ser nuevamente
utilizada.

La Municipalidad de Los Olivos tiene convenio con las empresas Tetra

Pak, Reciclamax y Provesur SAC, las que se encargan de recoger los residuos sólidos
recolectados por tipo de material de los módulos del municipio (Vivero Municipal). Este
recojo de mater ial de las instalaciones se realiza aproximadamente una vez al mes
cuando los volúmenes residuales son altos. Por su lado, las asociaciones de recicladores
también comercializan con negocios pequeños de compra y venta de residuos sólidos
(chatarrerías).

1.2. Aspectos gerenciales y administrativos

El Ministerio del Ambiente, mediante el Plan de Gestión Municipal de
Residuos Sólidos, establece que el Programa de Segregación en la Fuente y Recolección
Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios debe estar gestionado por áreas municipales
de competencia
70
ambiental que proporcionen planes y normativas para el cumplimiento de la meta
establecida por el Ministerio de Economía y Finanzas, es decir, cumplir el 12% de
participación de las viviendas para el año 2013 y 25% para el año 2014.

La Municipalidad distrital de Los Olivos tiene un Reglamento de Organización

y Funciones (ROF) el cual es un documento normativo e institucional, en el que se
visualiza la organización formal de una entidad pública. Este documento contiene las
funciones generales y específicas de cada área de la organización. La Figura 7 muestra
a los funcionarios de la Municipalidad distrital de Los Olivos.

Figura 7: Funcionarios de la Municipalidad dis trital de Los

Olivos

Para analizar las competencias de las gerencias y subgerencias con respecto al

manejo de programas ambientales y socioeconómicos, se ha establecido la Figura 8, la cual
esquematiza
el organigrama que se encuentra en la página web del municipio:

71
Figura 8: Organigrama de la Municipalidad dis trital de Los Olivos

Adaptado de: Municipalidad Dis trital de Los Olivos (2014)

El Programa es organizado por la Gerencia de Servicios a la Ciudad y a la vez por
la
Subgerencia de Gestión Ambiental. El desarrollo operativo es realizado por el área de
limpieza
Pública, la cual está dentro de la Subgerencia de Gestión Ambiental.

72
 Para evaluar las competencias de las áreas se ha realizado un organigrama, mostrado
en la Figura 9, de estas tres áreas competentes al Programa.

Figura 9: Organigrama de la Ge re ncia de Servicios a la Ciudad y Sub Ge re ncia de Ge

stión
Ambie ntal

Adaptado de: MDLO (2014).

1.3. Aspectos financieros

Para la realización del Programa en el distrito de Los Olivos, el Área de Presupuesto

de la misma, estimó un cálculo de presupuesto para el año 2012 de S/. 194,632.6, en tanto que
para el año 2013 fue de S/. 355,588.6 y para el año 2014 de S/.576,173.6 (ver Anexo H). Para
el año
2013, el Programa presupuestó la compra de activos fijos como camión de 4 ton, dos
motos
contenedores, tres triciclos y mayor cantidad de bolsas verdes y negras para la distribución
en los domicilios.

A modo de conclusión de este capítulo, se muestra la Tabla 15 del reporte de avance

de resultados del Programa del año 2011 al año 2014.

73
Tabla 15: Re porte de avance de re s ultados de l Programa

Adaptado de: MDLO (2014).

2. Análisis de Competencias Centrales

Consideramos relevante utilizar el Análisis de Competencias Centrales de Robert
Hitt (2011) en el Programa porque nos ayuda a identificar los recursos y las
capacidades que representan la fuente de la ventaja competitiva sobre sus rivales
(mismo programa en otros municipios). Asimismo, la razón de utilizar esta herramienta
de análisis interno es para implementar estrategias que ayuden a encontrar rendimientos
mayores del actual y, de esta
manera, cumplir con los objetivos de forma eficiente y sostenible.

74
 Se hallarán los recursos y capacidades del Programa de manera separada y en base
al trabajo de campo realizado (entrevistas, encuesta exploratoria y método de
observación) e información documentaria proporcionada por la MDLO). Los recursos se
evaluarán mediante las siguientes variables que hemos considerado valiosas y
explicativas para el análisis: financieras, materiales, tecnológicas y organizacionales. Las
capacidades se mostrarán en base al modelo VRIO (Valioso, Raro, Inimitable y
Organizado), el cual nos muestra características que generan ventaja competitiva a una
organización.

2.1. Recursos

El autor en temas de gestión estratégica, Barney (2012), señala que los recursos de
una organización incluyen a todos los activos, capacidades, procesos organizativos,
características de la empresa, información, conocimientos, etc., que son controlados por ella y
que le permiten concebir y desarrollar estrategias para aumentar su eficacia y eficiencia.

 Financie ros

El presupuesto que la Municipalidad Distrital de Los Olivos asignado al

Programa representa la única fuente de financiamiento del mismo. Así, la principal partida
de gastos del presupuesto es el pago de salarios. Según el Sistema de Información para la
Gestión de los Residuos Sólidos (SIGERSOL), al año 2013 el municipio posee un 55% de
nivel morosidad del arbitrio de limpieza pública, impuesto que está directamente relacionado
al pago del servicio de recolección selectiva de residuos sólidos domiciliarios. En otras
palabras, este servicio está siendo subvencionado por la administración municipal.

Si bien es cierto, los residuos sólidos que el Programa recolecta no pueden ser
vendidos de acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades, es a través del convenio de
intercambio de residuos sólidos con Provesur SAC que el Programa obtiene una cantidad de
productos (bolsas, guantes y mascarillas) de acuerdo al valor de mercado de los residuos
sólidos entregados. Por ello, el reto está en gestionar el programa de manera tal que se
obte nga una eficiencia en el gasto público para la sostenibilidad del mismo.

 Mate riale s

El Programa se encuentra en el local de la Subgerencia de Gestión Ambiental de

2
la Municipalidad distrital de Los Olivos. El espacio asignado es reducido (9 m ). En
él se encuentran dos computadoras (una para el coordinador y la otra es usada por sus dos
asistentes), tres sillas, cuatro mesas y un estante donde se encuentran varios files apilados.
En cuanto a los recursos tangibles que utiliza el Programa para realizar sus ac tividades,
cuenta con poco
material publicitario e informativo (trípticos y gigantografías) y resulta insuficiente la
cantidad
75
de bolsas verdes. En conclusión, existen deficiencias en cuando a la gestión de
espacio y adquisición de materiales y equipos para el funcionamiento adecuado del
Programa.

 Te cnológicos

En cuanto a los recursos tecnológicos, como se mencionó en la característica

anterior, el Programa cuenta solo con dos computadoras que no cumplen bien el trabajo de
la gestión de base de datos y la creación de cuadros estadísticos, principales funciones
realizadas en el ordenador; además, los asistentes deben de turnarse el uso de un
computador. Se cuenta con acceso a Internet, el cual es usado principalmente para envío de
mails.

 Organizacionale s

Al no contar con una planificación estratégica, el Programa tiene débiles

procesos organizacionales, duplicidad de funciones, se toman decisiones a corto plazo y
existe poca integración de actividades. La información que se maneja no se encuentra
sistematizada por lo que dificulta la tarea de monitoreo y evaluación de resultados
obtenidos en aras de hacer mejoras de importante impacto. Por último, los procesos de
solicitud de requerimientos a la MDLO son lentos y, algunas veces, no son tomados en
cuenta.

El organigrama del Programa al año 2014, en base a la teoría de la estructuración de

las organizaciones de Mintzberg (2012), tiene en el ápice estratégico al coordinador del
Programa, en la línea media a los dos asistentes y en el núcleo de operaciones a los ve
inticinco (25) practicantes pre profesionales.

 Humanos

El recurso humano que trabaja en el Programa está conformado por 28 personas

(3 profesionales y 25 practicantes universitarios). El año anterior (2013) se trabajó con
15 practicantes. Para este año 2014, se incorporaron 10 practicantes más para las
labores de empadronamiento, sensibilización y recolección selectiva de residuos sólidos
domiciliarios. De esta manera, se busca llegar a cumplir con la nueva meta de
participación anual (25% de domicilios).

El personal que dirige el Programa (coordinador y sus dos asistentes) no tiene un

Plan Estratégico con estrategias y actividades, lo cual ha originado una
desorganización e ineficiencia en las acciones. De otro lado, hay poca información
sistematizada sobre lo que se ha hecho y los resultados alcanzados desde que se inició con el
Programa.
 En cuanto al conocimiento, se ha evidenciado que existe solo una breve
capacitación hacia los practicantes, quienes deberían tener un conocimiento más detallado
acerca de l cuidado

76
ambiental, el manejo de los residuos sólidos, sus impactos en el distrito y la forma correcta
de segregarlos en las casas. De acuerdo con la información recabada, vía entrevistas y trabajo
de campo, se ha evidenciado que el principal accionar del Programa es cumplir el
objetivo de participación domiciliaria, es así que los practicantes, más allá de informar
adecuadamente y sensibilizar a la población, se enfocan únicamente en empadronarlas y
recoger las bolsas verdes con los residuos sólidos. En conclusión, no existen capacitaciones
de calidad para el personal que tiene el contacto directo con la población; por ello,
no se realiza un trabajo de sensibilización efectivo que fomente la participación
consciente y activa de los vecinos olivenses.

 Re putación

Mediante el análisis de las encuestas exploratorias realizadas a los domicilios, se

ha encontrado que pocos vecinos participantes conocen cuál es la razón de segregar los
residuos sólidos en sus domicilios y, al mismo tiempo, más de la mitad menciona que no
fue informado del beneficio del bono verde (descuento del 5% en el arbitrio de Limpieza
Pública) que la Municipalidad distrital de Los Olivos les debería dar al participar después
de un periodo de un año. Entre tanto, los vecinos olivenses que aún no han sido
sensibilizados y empadronados, según la encuesta exploratoria realizada en noviembre
del 2013, indican que les gustaría participar si la Municipalidad Distrital de Los Olivos les
da algún beneficio. Mientras tanto, el municipio recibe constantes llamadas de quejas de los
vecinos porque no se les ha recogido las bolsas verdes con residuos sólidos en la fecha
programada. Motivo por el cual se viene incrementando el número de domicilios
empadronados que dejan de participar.

2.2.
Capacidades

Las capacidades son habilidades o competencias organizativas que permiten

desarrollar adecuadamente una actividad combinando y coordinando los recursos
individuales disponibles. Suelen estar ligadas al capital humano (k now-how) y representan
activos intangibles (Navas,
1998). Como se explicó anteriormente, para analizar las capacidades del Programa se usará
el
modelo VRIO (Valioso, Raro, Inimitable y
Organizado).

 Valios o

La alta gerencia Municipal del Distrito de Los Olivos tiene interés por
seguir desarrollando y cumpliendo el objetivo del Programa debido a que representa una
oportunidad para obtener un beneficio económico del Ministerio de Economía y Finanzas
en el marco del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal
en el cual exige el
cumplimiento de una serie de metas acorde a los Tipos de municipios (A, B, C y D).
Esta

77
voluntad de continuar con la puesta en marcha del Programa da buenas luces para
poder efectuar mejoras en temas de planificación estratégica y lograr la sostenibilidad del
mismo.

 Raro

La Municipalidad Distrital de Los Olivos implementó en el año 2009 un Proyecto

Piloto de Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios en la urbanización Cueto Fernandini.
Como parte de dicho proyecto, se estableció un convenio de intercambio de residuos sólidos
con Reciclamax y, posteriormente con Provesur SAC. La labor de empadronamiento
fue realizada por practicantes y la recolección selectiva casa por casa estuvo a cargo de
personal de Limpieza Pública del municipio. Sin embargo, no se establecieron
mecanismos de inserción de asociaciones de recicladores a pesar de que sí hubo un interés
de parte de estas.

En el año 2011, mediante una iniciativa del Ministerio del Ambiente y el Ministerio
de Economía y Finanzas, entró en vigencia el Programa de Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios como parte de programas y
proyectos del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal
que tienen como objetivo impulsar reformas que permitan lograr el crecimiento y el
desarrollo sostenible de la economía local y la mejora de su gestión. En ese escenario, la
Municipalidad Distrital de Los Olivos pudo adaptar su Proyecto Piloto y creó el Programa
(objeto de estudio de esta investigación). Se siguieron los procesos inicialmente
desarrollados y se instauraron otros a fin de cumplir los objetivos del nuevo Programa. Es
así que resultó valiosa la experiencia de gestión que se obtuvo al manejar los residuos
sólidos domiciliarios como eje inicial de gestión municipal ya que no muchos gobiernos
locales de Lima tuvieron programas pilotos.

 Inimitable

El Programa no representa un modelo de buenas prácticas de gestión de residuos

sólidos domiciliarios, por el contrario, debería realizar un benchmark ing e
implementar mejoras considerando la realidad del distrito y los actores directos que
intervienen. Si bien se ha venido cumpliendo con las metas del Plan de Incentivos a la
Mejora de la Gestión y Modernización Municipal, no se ha desarrollado un planeamiento
estratégico que garantice la sostenibilidad del mismo.

 Organizado

La función de organizarse representa una capacidad relevante, sin embargo, no

está siendo desarrollada y cultivada en el Programa puesto que no se cuenta con
sistemas que faciliten la gestión del conocimiento interno de una forma efectiva. Esta
situación se genera
debido a la falta de sistematización de datos completa y ordenada que fortalezcan el trabajo
del

78
coordinador y sus asistentes. Al no poder tener datos numéricos resulta complicado
organizarse y corregir errores.

En cuanto al personal, la asistente del Programa quien gestiona el trabajo de

los practicantes, Stefany Vilchez, comentó que hay un alto nivel de rotación de
practicantes que básicamente se retiran del Programa por motivos de bajo sueldo
(S/.204.00) y, también, porque al finalizar con el requisito de horas de prácticas pre
-profesionales que les solicita su universidad, no encuentran otra motivación para
continuar trabajando en el Programa. Es importante recalcar que se ha incrementado el
número de practicantes y el sueldo que reciben mensualmente (S/.600.00) (Stefany Vilchez,
comunicación personal, 25 de noviembre, 2013).

Es así que se requiere una mayor gestión del personal debido a que el conocimiento
es adquirido y transferido por los colaboradores, los principales motores del Programa. Es
por ello la importancia de controlar el desempeño del personal y generar estrategias de
retención para aquellos que generen rendimientos altos.

3. Modelo de Excelencia EFQM

Luego de haber hecho una evaluación del entorno externo del Programa,
consideramos que los procesos de las actividades institucionales se deben planificar,
controlar e implementar con políticas de calidad. Es así, que la gestión de calidad incluye
los procesos y actividades de la organización y determinan responsabilidades, objetivos y
políticas de calidad a fin de satisfacer las necesidades por la cuales fue emprendido. Se
implementa el sistema de gestión de calidad por medio de políticas y procedimientos, con
ac tividades de mejora continua de los procesos llevados a cabo (Project Management
Institute, 2013).

Asimismo, en la búsqueda de la excelencia de la calidad de los procesos del

Programa se aplicará una herramienta de autoevaluación para el desempeño llamada
Modelo de Excelencia EFQM diseñada por la European Foundation for Quality
Management, la cual busca hacer un diagnóstico de los aspectos más resaltantes y fuertes en
la estructura orgánica. Posteriormente, se encontrará una gestión apropiada para la
soste nibilidad del Programa hallando sus posibles carencias y calificando el
funcionamiento de sus agentes facilitadores (liderazgo, política y estrategia, personas,
procesos y alianzas, y recursos), y de sus resultados (en la sociedad, en los clientes, en las
personas y en el rendimiento). La Figura 10 esquematiza
el Modelo de Excelencia EFQM.
79
Figura 10: Mode lo Exce le ncia EFQM

Adaptado de: Ferrando (2005).

Es necesario resaltar que el Programa no cuenta con una evaluación previa

(indicadores de participación de actores, participación de viviendas, entre otros) ni
data totalmente sistematizada desde sus inicios (año 2012) como se pudo evidenciar en el
desarrollo del trabajo de campo, entrevistas, encuestas y revisión documentaria.

1) Age nte s facilitadore s

El Programa debe cumplir su objetivo de incrementar la participación de
viviendas, meta dispuesta por el Ministerio de Economía y Finanzas, pues para el año 2013
se le solicitó contar con 12% de participación y para el año 2014 con el 25%.

Lide razgo

Si bien se puede encontrar personal con iniciativas, el liderazgo es casi nulo pues la
alta gerencia del municipio no se encuentra comprometida y no existe iniciativa de
cambios de los procesos para optimización del cumplimiento de objetivos del Programa. Se
ha evidenciado que la gerencia no promueve una identidad que ayude a mejorar los procesos
de los servicios que se brindad a la comunidad olivense.

Se percibe al personal del Programa con una orientación al cambio y esto ayudaría a
la organización a cumplir con sus objetivos mediante procesos adecuados y estratégicos por
medio de una gestión de mejora continua.

La Gerencia de Servicios a la Ciudad no ha logrado mantener una capacidad

de negociación con instituciones (públicas, privadas y ONG) para obtener mejores benef
icios para el Programa y los vecinos. Esta situación se puede revertir si se incrementara el
liderazgo y la
identidad del personal municipal involucrado.

80
 La falta de comunicación entre el personal contratado y la alta gerencia genera un
clima laboral inapropiado pues no se propicia espacios de coordinación. Por otro lado, se
percibe descontento de los trabajadores pues la asignación laboral es baja respecto al
mercado y no hay motivación de generar valor a sus actividades ni mejorar los procesos
de cumplimiento de los objetivos del Programa.

Política, e s trate gia y planificación

Asimismo, el Programa viene desarrollando su gestión con una visión cortoplacista.

Las actividades que se realizan no están orientadas en base a una gestión estratégica
acorde a la realidad del distrito y con un alto conocimiento de los actores claves. Cabe
señalar que no existe un adecuado Plan Estratégico Municipal ni un Plan Estratégico del
Programa.

La Municipalidad Distrital de Los Olivos tiene una estrategia política basada en que
los vecinos pueden conversar con el alcalde Felipe Castillo Alfaro de lunes a sábado en el
horario de 6:00 am a 8:00 am en su casa para ver temas competentes al distrito. De esta
manera, se busca afianzar la confianza y simpatía entre el alcalde y los vecinos.

Pe rs onas

El personal que trabaja para el municipio de Los Olivos a cargo del Programa
lo conforman, en su mayoría, estudiantes universitarios de especialidades como
ingeniería ambiental, ingeniería sanitaria y comunicaciones de últimos ciclos de
universidades limítrofes al distrito. Por otro lado, la gerencia municipal y el
coordinador del Programa no realizan estrategias de desarrollo de capacidades del
personal a su cargo con el objetivo de generar mejores resultados y un clima laboral
adecuado.

Alianzas y re curs os

El Programa ha llegado a establecer un convenio con la Empresa Comercializadora

de Residuos Sólidos Provesur SAC mediante el cual el primero obtiene una cantidad de
productos (bolsas, guantes y mascarillas) de acuerdo al valor de mercado de los
residuos sólidos entregados a la empresa.

Con el convenio no siempre se han obtenido los resultados esperados pues la

cantidad de productos entregados a la municipalidad depende de los kilogramos de residuos
sólidos reaprovechables proporcionados a la empresa. En la actualidad estos dos actores
son aliados potenciales para lograr en el futuro un Programa sostenible.

La Ley de Recicladores, Ley N° 29419 fomenta la formalización de recicladores y, a

la vez, establece que el programa debe incluirlos para complementar el trabajo de la
municipalidad
81
en el proceso de recolección de residuos sólidos reaprovechables (bolsas verdes).
La municipalidad considera que la alianza con los recicladores no es indispensable porque
la labor de recolección puede realizarse únicamente por ellos.

El planeamiento de gestión de los recursos financieros del programa es

inadecuado, pues no existen indicadores de reducción de costos, pero sí tiene que reportar
a la Gerencia Ambiental si ocurren cambios en el presupuesto del Programa debido a que
hoy en día el dinero para los gobiernos locales se destina a través de la metodología del
Ministerio de Economía y Finanzas llamado Presupuesto por Resultados.

Con respecto a la gestión de la tecnología, información y el conocimiento, esta no

ha sido correctamente desarrollada para la gestión interna del Programa. Por ende, se
necesita implementar sistemas de tecnología e información para mejorar los conocimientos
y tener un repositorio de las estadísticas de participación de los domicilios y las
necesidades de estos. Se necesita asimismo crear más conocimientos para que puedan ser
utilizados y trasmitidos de manera eficiente a los demás actores involucrados en el proceso
de segregación y recolección selectiva de residuos sólidos.

Proce s
os

El Programa no ha sido rediseñado en los procesos de planificación y mejora

continua para cumplir con el aumento porcentual de participación de viviendas cada año lo
que permite incrementar la cantidad de residuos sólidos reaprovechables.

El Texto Único de Procedimiento Administrativos (TUPA) en la

Subgerencia Ambiental y el área de limpieza Pública, los cuales son responsables del
Programa, no evidencian procesos de trabajo sobre el Programa en el tema de convenios
o donaciones de ingresos pero sí han identificado algunos procesos con otras áreas del
municipio como es el Plan de Contrataciones Administrativas, Procesos de Desarrollo
Presupuestario Municipal y el Plan Distrital de Manejo y Gestión de Residuos Sólidos. En
consecuencia, aún se requieren procesos eficientes que generen valor para el
mejoramiento no solo del Programa sino también del municipio.

2) Anális is de Re s
ultados

Se analizó los resultados de los ciudadanos, de las personas, la responsabilidad

social y los resultados clave. Es importante mencionar que se consideró estos criterios desde
las medidas de percepción de actores por medio de la realización de trabajo de campo, pues
no se cuenta con
indicadores de desempeño que ayuden a evaluar el cumplimiento del
Programa.
82
Re s ultados e n los Clie nte s /Ciudadanos

En cuanto a la percepción de los ciudadanos respecto al Programa, se halló que estos

no conocen al detalle en qué consiste y cuál es el impacto que aquel tiene. Únicamente saben
que contribuye con el reciclaje. Además, se ha reportado un incremento en el número de
quejas de los vecinos participantes del Programa por motivos de incumplimiento del recojo
de s us bolsas verdes a la hora establecida. Pese a ello, el Programa municipal no ha
tomado las medidas correctivas necesarias para rediseñar y/o monitorear sus procesos de
recolección.

Una visión especialmente crítica es que los ciudadanos consideran que los
programas ambientales o sociales que se desarrollan en el distrito de Los Olivos tienen un
fin político, es decir, que con ellos se busca la reelección municipal.

Re s ultados e n las Pe rs onas

El Programa no se está gestionando adecuadamente con el personal que ha

venido trabajando. Producto de ello, no se está buscando su sostenibilidad y solo se enfocan
en cumplir con el objetivo de llegar al nivel porcentual de participación de viviendas
anualmente

Respecto al personal de dirección municipal, el logro se ha visto evidenciado en

la efectividad de respuesta a la ciudadanía sea por medio de los procesos formales o por el
dialogo personalizado con la autoridad máxima municipal, el alcalde del distrito de Los
Olivos.

Cabe resaltar, que el personal está predispuesto a los cambios en los procesos de sus
actividades, sin embargo, no existe una mejora en la planificación que ayude a cumplir dichos
cambios.

Re s ultados e n la s ocie dad

El logro que está alcanzando el Programa con la sociedad es que los vecinos
se involucren en el proceso de segregación en sus domicilios y así contribuir a la
mejora del manejo de los residuos sólidos del distrito. A la vez, la sociedad aún percibe al
Programa como una actividad de reciclaje pero se busca que se sensibilicen y se
convierta n en ciudadanos activos para mejorar el medio ambiente.

Re s ultados Clave

Los resultados clave alcanzados por el Programa son los logros medibles y están
en relación con los objetivos del mismo, los cuales indican que cada año la participación
de las viviendas debe ir en aumento. Hasta el año 2013 la Municipalidad Distrital de Los
Olivos viene
cumpliendo con la meta porcentual establecida por el Ministerio de Economía y Finanzas en
el
83
marco del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal con lo
cual ha obtenido un bono económico.

Para obtener resultados clave se debe haber implementado estrategias eficientes

de Gestión Empresarial, pues el desarrollo del Programa se da por medio de resultados.
Como se sabe, hoy la tendencia del trabajo en el sector público es a través de resultados, los
cuales deben ser medibles y buscar la reducción de costos tanto para el Programa como
para el Municipio Distrital de Los Olivos.

Un dato a tener en cuenta es que se ha percibido un incremento en la c antidad

de toneladas de residuos sólidos reaprovechables obtenidos con el Programa desde el año en
el que se inició: 50 ton (año 2012), 64 ton (año 2013) y 124 ton (año 2014).

No existen indicadores para medir los resultados del Programa a modo de

autoevaluación, sin embargo, con el trabajo de campo realizado, se evidencia que el
desarrollo del Programa carece de un planeamiento que ayude a utilizar eficientemente
los recursos sin limitar la obtención de resultados.

4. Cadena de
Valor
Para conseguir que las capacidades del Programa se conviertan en aptitudes
distintivas, se analizó la cadena de valor adaptada a su realidad con el fin de mostrar
los procesos simplificados del distrito de Los Olivos. Esto se hizo con el fin de dar el
mejor servicio por medio del Programa y reducir sus costos con una mirada de
sostenibilidad más allá del año
2021, que es el año estipulado en el Plan Nacional de Acción Ambiental (PLANAA) para
llegar a la totalidad de participación, esto es, el 100% de viviendas del distrito. De esta
manera se obtendrá valor agregado.

Se puede definir cadena de valor, según Michael Hitt, como el conjunto de

actividades clave mediante las cuales directamente se produce o apoya un servicio de
aquello que la institución finalmente ofrece a sus clientes/ciudadanos (Hitt 2006, p. 205).

Sin embargo, el Instituto de Empresas Business School antes de hablar de cadena

de valor, prefiere referirse a cadena de valor para el sector servicio, con lo cual se busca
clarificar la creación de valor y ventaja competitiva para lograr cubrir necesidades de
las personas (Garralda, 2013, citado en IE Business School, 2013).

La Figura 11 muestra la cadena de valor adaptada al Programa.

84
Figura 11: Cade na de valor de l Programa de Se gre gación e n la Fue nte y Re cole cc
ión
Se le ctiva de Re s iduos Sólidos Domiciliarios de l dis trito de Los Olivos

Adaptado de: IE Bus ines s School (2013).

Se debe recordar que los procesos que se detallan en la cadena de valor
están relacionados con la misión y visión del Programa. Con este análisis se trata de
evidenciar cómo se están desarrollando las actividades del Programa en estudio. Es así,
que se requieren de procesos estratégicos guiados por una alta gerencia con información
actualizada para que tomen mejores decisiones, basada en documentos sistematizados que
les permitan evaluar y evitar errores para el cumplimiento efectivo de la meta.

En la actualidad, los procesos estratégicos por parte del personal de la Municipalidad

de Los Olivos están siendo inadecuados, lo cual se evidencia en las decisiones poco
planificadas y no orientadas hacia el buen uso de recursos, pues los costos operativos están
creciendo significativamente. Este escenario hace prever que frente a un incremento de la
participación de viviendas, como ha venido dándose, se tenga que aumentar el presupuesto
del Programa y, por tanto, será inviable e insostenible. En conclusión, los procesos
estratégicos están trabajándose de manera inadecuada.

Hay que tener en cuenta que los procesos operativos no son lineales y se trata de
aplicar un modelo que cumpla con el objetivo de dar un servicio como es el que
ofrece la Municipalidad Distrital de Los Olivos: el servicio de Segregación en Fuente y
Recolección
Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios, con el cual mejora la dispos ición de la basura
de

85
las calles por medio de la separación de artículos que serán reutilizados mediante la técnica
del reciclaje.

Se ha estructurado cinco elementos como son Localización/Concepto,

Reclutamiento/Compras, Back Office, Marketing, Front Offic e. En la adaptación para
el Programa nos referiremos al eslabón Localización como el lugar donde se desarrolla el
mismo, es decir, el distrito de Los Olivos, espacio donde los domicilios interactúan con el
Programa para segregar los residuos sólidos domiciliarios y que sean recolectados por el
personal de la municipalidad o las asociaciones de recicladores. La Municipalidad Distrital de
Los Olivos debe obtener márgenes esperados con la reducción de los residuos sólidos que
son dispuestos al relleno sanitario a través del aumento de los residuos sólidos
reaprovechables que son recolectados por el Programa.

El eslabón Reclutamiento es el elemento clave para la ventaja competitiva, pues se

debe buscar personal estratégico e idóneo para desarrollar las actividades a cumplir en el
Programa, ya que el desempeño del equipo directivo está sujeto a tiempos cortos
(anuales) para el cumplimiento de la meta impuesta por el Ministerio de Economía y
Finanzas; de no manejarse una gestión del tiempo eficiente, entonces los costos
aumentarían. Es así que el personal del Programa muestra deficiencias para el manejo
de la gestión del tiempo (cronograma de actividades) y el presupuesto, razones por las que
incurre en costos adicionales que van más allá de la holgura presupuestal que es, según la
Guía PMBOK, de 10%.

Finalmente, los eslabones Back Office y Front Office interactúan para generar
satisfacción al ciudadano. En la primera se trata de resolver dudas al ciudadano olivense
con respecto al Programa y evitar así molestias por no haber recibido información correcta,
ya sea de cómo segregar, o qué beneficios tiene al participar en el Programa, pero la
realidad indica que estas actividades no se han realizado debido a que no ha habido una
adecuada estrategia de sensibilización para que los ciudadanos participen activamente.

La información clara y satisfactoria debe originarse en el Back Office, para lograr que
el domicilio no deje de participar en el Programa, y como consecuencia, que la
Municipalidad Distrital de Los Olivos pueda cumplir con las metas, no solo en el tema
ambiental con el Programa, sino con las demás metas impuestas por el Ministerio de
Economía y Finanzas. Sin embargo, al respecto, la información que se les da a los ciudadanos
sobre el Programa es escasa e incompleta y genera poco conocimiento sobre el reciclaje en el
domicilio.

5. Identificación de Factores Críticos de Éxito

Para identificar los Factores Críticos de Éxito (FCE) se debe considerar tanto el
entorno interno como el externo del Programa. Si se de finen de forma atinada estos
elementos y
86
componentes, entonces será posible que la organización se concentré en las actividades
claves que se gestionarán y que podrían asegurar la consecución de los objetivos de forma
sostenible.

Una vez seleccionados los factores críticos de éxito, el siguiente paso del proceso
de planeación estratégica es definir y diseñar las estrategias (Chiavenato, 2010).

En tal sentido, la pregunta que se planteó para hallar los FCE fue la siguiente:
¿Cuáles son los factores determinantes de cuyos resultados se puede asegurar un desempeño
exitoso del Programa? A continuación las mencionamos y definimos:

FCE1: Organización y planificación

Es el proceso que sirve para formular y ejecutar las estrategias de la organización con
la finalidad de insertarlas, según su misión y visión, en el contexto en el que se
encuentran. A través de la planeación se deben maximizar los resultados y minimizar
las deficiencias, partiendo de los principios de lograr mayor eficiencia, eficacia y
efectividad (Chiavenato,
2010).

Según la Guía Metodológica para el desarrollo del Programa de Segregación en

la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos del Ministerio del Ambiente
(2013b), la organización del equipo de trabajo y la planificación de las actividades a
desarrollar es el punto de partida de todo Programa de Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios, debido a que permite identificar
lo siguiente: ¿qué objetivos habrán?,
¿quiénes participarán?, ¿qué funciones cumplirán? y ¿qué actividades desarrollarán y en
cuánto tiempo?

FCE2: Calidad de ge s tión financie ra

Se refiere a la excelencia en la administración de los recursos financieros de

la organización de modo que apoye correctamente sus prácticas respecto al
control, la administración de riesgos, las estrategias y los procesos (Chiavenato, 2010).

Es recomendable que para una adecuada gestión de recursos económicos y

financieros del Programa se realice de antemano el Plan de acción con su respectivo costeo
de actividades (Ciudad Saludable, 2011).

FCE3: Capacitación (pe rs onal de l Programa y as ociacione s de re cicladore s

)y
Se ns ibilización (domicilios )

Es un proceso educacional de carácter estratégico aplicado de manera organizada

y sistémica, mediante el cual los colaboradores adquieren o desarrollan
conocimientos y
87
habilidades específicas relativas al trabajo, en los que se modifica sus actitudes frente a
los quehaceres de la organización, el puesto o el clima laboral (Ayala, 2004).

Como parte del proceso de capacitación del personal del Programa, se tienen
tres actores: En primer lugar, la municipalidad, que tiene la responsabilidad de
promover la capacitación de sus trabajadores municipales a cargo del Programa, a
través de cursos de especialización en temas de manejo de residuos sólidos domiciliarios
mediante alianzas con instituciones públicas y privadas como el MINAM, universidades,
las ONG, entre otras. En segundo lugar, están los promotores ambientales o
sensibilizadores (practicantes), quienes deben recibir capacitaciones por parte del sus jefes
directos sobre temas básicos referentes al manejo de residuos sólidos domiciliarios y,
específicamente, sobre cada mensaje que tendrán que difundir a los vecinos, ya que son el
contacto directo entre el vecino y la municipalidad. En tercer lugar, ha de mencionarse a los
recicladores asociados, que trabajan con el Programa y que deben recibir capacitaciones con
contenidos básicos sobre gestión integral de residuos sólidos domiciliarios y enfocados en
aspectos más aplica bles a su labor. Esto último se dará por medio de alianzas institucionales
similares a las que se mencionaron anteriormente.

En la Guía Metodológica para el desarrollo del Programa de Segregación en la

Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos del Ministerio del Ambiente (2013b)
se menciona que el conocimiento del manejo de los residuos sólidos por parte de la
población es clave para que esta se involucre y participe en las actividades del Programa,
ya que, sin una adecuada educación y comunicación tendríamos vecinos que no saben
cómo y por qué separar los residuos sólidos; mientras que sin la sensibilización
tendríamos personas indiferentes a los impactos negativos que sus actos pueden generar.
Para esto, los promotores ambientales del Programa tienen la principal labor de sensibilizar
a los ciudadanos.

FCE4: Difus ión e información

Antes de empezar con el proceso de implementación municipal del Programa,

es importante difundir el servicio que ofrece a la población para que tenga conocimiento
sobre s u fecha de inicio, cómo y quiénes pueden participar, y los beneficios que
obtendrán. Estas acciones se pueden realizar a través de afiches publicitarios en lugares
estratégicos de alta concentración de ciudadanos (local municipal, parques, ferias, entre
otros) y, también, por medios virtuales que utiliza la municipalidad. Una vez iniciado el
Programa, la difusión deberá realizarse de forma más personalizada, mediante una
sensibilización e información casa por casa (por etapas) a cargo de los promotores
ambientales.

FCE5: Participación ciudadana

88
 De acuerdo al Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos del
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM, 2005), la participación ciudadana es la
actuación de la ciudadanía en los programas, lineamientos y polític as, en este caso, para el
manejo de residuos sólidos en el sector o las municipalidades. Puede ser muy útil para
canalizar información y elementos de apoyo para la adopción de decisiones eficaces
orientadas a una adecuada gestión en el manejo de los residuos sólidos.

FCE6: B e ne ficios Municipale s

El equipo técnico del Programa debe evaluar la aplicación de incentivos que

promuevan la participación de los vecinos en la segregación de sus residuos sólidos.
Dichos incentivos pueden incluir la reducción de pago de tarifa de arbitrios, entrega de
tarjetas para atención preferencial en los trámites municipales, entrega de souvenirs como
llaveros, polos, gorros, etc., así como el desarrollo de campañas de limpieza de techo y
arborización o realizar eventos para reconocer públicamente la participación de los
vecinos con la entrega de certificados, resoluciones gerenciales de felicitación, entre
otros (Ciudad Saludable , 2011).

FCE7: Ne gociación y Conve nios

En la búsqueda de ciudadanos ambientalmente responsables y que realicen su labor

de segregación eficientemente, se deben realizar negociaciones y/o convenios con
instituciones educativas públicas y privadas, también con las organizaciones sociales de
base, la empresa privada, las ONG y los medios de comunicación.

Si el Programa trabajara con recicladores asociados se podrá ahorrar en pago de

planilla y, a la vez, brindar un trabajo que ofrezca mejor calidad de vida a los
recicladores. La municipalidad deberá organizar la convocatoria masiva de recicladores
asociados para evaluar su incorporación en el Programa. Cabe resaltar que actualmente (año
2014) para cumplir la meta del Ministerio de Economía y Finanzas se debe facilitar la
incorporación de asociaciones de recicladores debidamente formalizados (Ciudad Saludable,
2011).

FCE8: Sis te matización de la información

Es de suma importancia sistematizar los resultados obtenidos del Programa. Solo de

esta manera se podrá saber cómo se viene desarrollando este, a fin de medirlo y gestionarlo
adecuadamente.

FCE9: Lide razgo y de cis ión política

Tomando en consideración que la gestión y manejo de los residuos sólidos

domiciliarios es de competencia municipal, es importante enfatizar que la participación
y liderazgo del
89
gobierno local es fundamental para la realización del Programa . Es por ello que las
gestiones actuales y las entrantes deben colocar en agenda municipal el Programa y ser
enfocado como una oportunidad para mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos y
obtener beneficios económicos para la municipalidad.

Si bien el liderazgo político debe ser impulsado por la municipalidad, este debe
ser transferido gradualmente a la sociedad civil hasta lograr el empoderamiento con el
Programa (Ciudad Saludable 2011).

FCE10: Cre atividad

Es el proceso mediante el cual se hace frente a problemas, deficiencias, lagunas

o fracturas en el conocimiento; se identifican dificultades y se buscan soluciones. Para
ello se prueban una y otra vez posibilidades de forma autónoma, original y, a veces ,
sorprendente (Chiavenato 2010).

En el Programa, el aspecto creativo se deberá dar por medio de los

funcionarios municipales y sensibilizadores (practicantes) en el proceso de desarrollo de
estrategias para dar soluciones estructurales y en las labores del día a día.

6. Identificación de actores claves del

Programa
Para identificar a los actores claves del Programa se llevó a cabo el análisis de mapeo
de actores en el proceso de la Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios realizado en el
marco teórico.

6.1. Matriz de Gardner

Utilizamos la Matriz de Gardner con la finalidad de conocer qué tipo de relaciones

se establecen entre los actores, así como para saber cuál es el nivel de participación de cada
uno, los convenios y los conflictos en los que participan. Es importante resaltar que con esta
matriz podremos definir los actores directos (principales), los cuales están estrechamente
relacionados con las estrategias de la Propuesta de Mejora para el Programa.

A continuación se presenta la Tabla 16 con la Matriz de Gardner del Programa:

90
Tabla 16: Matriz de Gardne r de l Programa
Gru po de Actores

Comunidad

Inst it ución Pública

Organización social

Inst it ución Privada

Inst it ución Pública

Inst it ución Pública

Sect or Informal

Sect or Informal

Inst it ución Privada

Inst it ución Privada

Inst it ución Privada

Inst it ución Privada

Organización sin fin
de Lucro

Asimismo, se realizó la identificación de actores claves del Programa de acuerdo

al nivel de poder y la relación predominante de la Matriz de Gardner (Figura 12).

Figura 12: Ide ntificación de los actore s clave s de l Programa s e gún nive le s de
Pode r e inte re s e s de obje tivos de la Matriz de Gardne r

91
Nota (*): El actor “domicilios ” (repres entados por los ciudadanos olivens es ) ha s ido evaluado s
egún entrevis tas y encues tas realizadas en la pres ente inves tigación, con lo cual nos revela que tiene
un alto poder de influencia en el Programa. En torno al tipo de relación con el Programa, un
porcentaje mayoritario de los ciudadanos mencionaron que es tán a favor, frente a un menor número de
ellos que s e cons ideran indiferentes ante tal iniciativa municipal, motivo por el cual ha n s ido
colocados entre dos cuadrantes
Adaptado de Pozo (2007).
Con la ayuda del análisis de la Matriz de Gardner se pudo identificar a cuatro actores
claves: los domicilios, la Municipalidad Distrital de Los Olivos, las asociaciones de
recicladores y la Empresa Comercializadora de Residuos Sólidos Provesur SAC. Estos
representan a los actores con mayor interés y alto poder en el Programa. Por ello, las
estrategias de la Propuesta de Mejora se deberían enfocar en ellos a través de un trabajo en
conjunto para lograr un mayor impacto positivo. Definiremos a continuación cómo estos
actores claves vienen trabajando con el Programa, mencionaremos sus intereses y roles que
desempeñan:

 Domicilios

Respecto a las estimaciones del XI Censo de Población y VI de Vivienda del

INEI (2007), el distrito de Los Olivos tiene una población de 360,532 habitantes para el año
2013. Además, considerando el dato estadístico proporcionado por el documento del
Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos
Domiciliarios del distrito, se indica que, para el 2014, por cada vivienda en promedio
habitan cinco personas; mientras que para el año 2013 se obtuvieron 72106 domicilios y para
el año 2014, son 76,535 de ellos.

De acuerdo con el último Estudio de Caracterización de Residuos Sólidos, realizado

en el distrito en el año 2014 por la Sub Gerencia de Gestión Ambiental, se sabe que cada
habitante olivense genera 0.71 kg./hab/día de residuos sólidos domiciliarios, cifra mayor
que el año anterior (0.69 kg./hab/día). La Figura 13 muestra dos fotos en el proceso de
segregación en la fuente y recolección por parte de un reciclador asociado.

Figura 13: Fotos de l proce s o de s e gre gación y re cole

cción

92
 El Programa busca la colaboración de los vecinos olivenses mediante la entrega
de residuos sólidos segregados en sus hogares. Para el año 2013, fueron 5900 las viviendas
que participaron en el Programa, cifra mayor que en el año 2014 (19134). Este
crecimiento se generó principalmente por el aumento de la meta porcentual de
participación del Programa en los distritos, cuyo número es propuesto por el Plan de
Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal del Ministerio de
Economía y Finanzas.

La Municipalidad Distrital de Los Olivos está fomentando la actividad de reciclar

por medio del Programa, pues considera que así está ayudando a mejorar cuidado del
medio ambiente pero aún la población olivense está adaptándose progresivamente a dicha
actividad.

 Municipalidad dis trital de Los Olivos

La Municipalidad Distrital de Los Olivos trabaja conjuntamente para el desarrollo

del Programa con la empresa comercializadora de residuos sólidos Provesur SAC y
tres asociaciones de recicladores formalmente constituidas con el fin de lograr el
cumplimiento de la meta establecida por el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y
Modernización Municipal (PI).

De igual forma, el proceso empadronamiento de los domicilios y el de sensibilización

es desarrollado por el municipio, en tanto que el proceso de recolección de las bolsas verdes
con productos reaprovechables es realizado por las asociaciones de recicladores (Vida
Verde, Las Flores de Los Olivos y Juan Pablo II) y por el personal municipal conformado
por practicantes y personal obrero (ver Anexo I y Anexo J).

El proceso de sensibilizar es una tarea importante de la Municipalidad Distrital de

Los Olivos, aspecto que no se viene dando de manera efectiva y, a consecuencia de
ello, los domicilios dejan de participar en el Programa. Además, las bolsas verdes no son
correctamente llenadas con residuos sólidos reaprovechables de acuerdo a los tipos de
residuos sólidos que recolecta el Programa.

La Subgerencia de Gestión Ambiental (Figura 14) y el área de limpieza Pública,

áreas municipales que ejecutan el Programa, han establecido las siguientes zonas para el
proceso de recolección:

Figura 14 Subge re ncia de Gestión Ambie ntal de la Municipalidad dis trital de Los
Olivos
93
 Zonas de recolección trabajadas por el personal de la municipalidad, siendo estas
las siguientes:
- Día lunes: Zonas: 05, 12, 15, 16
- Día martes: Zonas: 20, 21,22
- Día miércoles: Zonas: 23, 26, 27,32
- Día jueves: Zonas: 24, 25, 28, 29,30
- Día viernes: Zonas: 01,02

 Zonas de recolección trabajadas por las asociaciones de recicladores (Vida Verde, Las
Flores de Los Olivos y Juan Pablo II), siendo las siguientes establecidas:
- Zonas: 01,03,04,06,07,08,09,10,11,17,18,19,31,33,34

A continuación, en la Figura 15 se presenta el plano del distrito de Los Olivos respecto a

las zonas de recolección del Programa:

Figura 15: Plano de l dis trito de Los Olivos re s pe cto a las zonas de re cole cción
de l

Programa
Adaptado de: MDLO (2014) - Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de
Res iduos Sólidos Domiciliarios del Dis trito de Los Olivos .

 As ociacione s de re cicladore s

94
 En la actualidad, en el distrito de Los Olivos existen aproximadamente 500
recicladores entre formales e informales, los cuales en su mayoría están dedicados a
esta actividad en promedio más de 6 años: además, un gran porcentaje de este grupo son
mujeres y también menores de edad. Son 185 el número de recicladores que se
encuentran formalizados y asociados, de los cuales 101 participan en el Programa y
pertenecen a tres (3) asociaciones de recicladores, como se visualiza en la Tabla 17. Debajo
de esta tabla se muestra la Figura 16 de una recicladora del Programa.

Tabla 17: As ociacione s de re cicladore s de l dis trito de Los Olivos

As ociación de recicladores Vida Verde

As ociación de recicladores Las Flores de los Olivos
As ociación de recicladores Juan Pablo II
Adaptado de: Documento s obre las As ociaciones de Recicladores de la Sub Gerencia de Ges tión
Ambiental (MDLO, 2014).
Figura 16: Foto de re cicladora e n el proceso de re colección de bolsas verdes de l
Programa

El Programa a nivel nacional busca la inclusión de los recicladores que se han

formalizado y asociado para que realicen la labor de recolección de las bolsas verdes
con residuos sólidos de las viviendas. Además, se espera que sean estos los que se encarguen
en su totalidad del Programa en lo que respecta al tema de recolección, para así obtener
ingresos y mejorar su calidad de vida. Según información cualitativa, tales como
entrevistas, hemos identificado que en el Programa del distrito de Los Olivos es aún
lento el proceso de incorporación de recicladores formalizados y asociados. Esto debido
a la falta de voluntad política y desconfianza para darles mayor responsabilidad y
número de viviendas para la obtención de residuos sólidos.

 Empre s a Come rcializadora de Re s iduos Sólidos “Prove s ur SAC”

La Empresa Comercializadora de Residuos Sólidos Provesur SAC cumple con

los requisitos de ley, como son tener certificaciones de las siguientes instituciones:
Dirección

95
General Salud (DIGESA) del Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Defensa
Civil (INDECI) y Municipalidad de Lima Metropolitana. En la Figura 17 se muestra dos
fotos en la empresa con algunos trabajadores.

Figura 17: Fotos e n la EC-RS Prove s ur

SAC

La empresa tiene un convenio con la Municipalidad Distrital de Los Olivos para

recibir las toneladas de residuos sólidos reaprovechables recolectadas por medio del
Programa y, a la vez, para dar a cambio productos (bolsas, guantes, entre otros) de igual
valor monetario. La empresa cuenta con 210 trabajadores, tanto administrativos como
operarios y su labor es comprar los residuos sólidos reaprovechables (cartón, plástico,
papel, vidrio y bolsas) para venderlos compactados a otras empresas que elaboran productos
finales como Kimberly Clark, Owens Illinois, Tetra Pak, etc. (Ver Anexo K)

El procedimiento de las operaciones empieza con el pesaje, ya sea en una balanza

para bolsas pequeñas y medianas (kilogramos) o una balanza, subterránea donde los
camiones son pesados (toneladas) con los productos reciclables. Posteriormente, gran parte
de lo recabado se exporta a Ecuador para la producción de cajas de plátano y a Chile para la
realización de cajas de manzanas y uva.

Provesur SAC ha trabajado hace 10 años con las municipalidades de Santiago de Sur
co, Miraflores y San Borja, y hace 5 años trabaja con las municipalidades de Ate
Vitarte, Los Olivos y Breña. Asimismo, es importante considerar que la relación que
tiene esta empresa comercializadora con la Municipalidad de los Olivos es de intercambio
y no de venta. En tal sentido, existe un certificado de recepción y disposición final de
residuos sólidos entre las dos instituciones desde el año 2011.

De otro lado, en la actualidad se realiza convenios verbales con las asociaciones

de recicladores de los distritos de Chorrillos, Villa El Salvador y Barranco mas no con Los
Olivos, para otorgar triciclos y mamelucos. Lamentablemente solo el 10% de las
asociaciones mantiene vigente el convenio verbal con Provesur SAC, es decir, se ayudan
mutuamente y el 90% de
asociaciones se dedica a vender sus productos a otras organizaciones formales o informales,
o

96
simplemente al mercado negro. Para la empresa Provesur SAC, el reciclaje representa
un negocio, mediante la compra y venta de productos reutilizables, y conside ra que con
esta labor está ayudando a minimizar los residuos sólidos que se destinan al relleno sanitario.

7. Conclus ione s de l anális is e xte rno e inte

rno
El Programa se ve afectado por problemas de distinta índole para los cuales se
debe tener una mirada integral, es decir, todos los procesos y los actores están
interrelacionados y deben ser sistémicos, buscando llegar al objetivo en común pero
teniendo como parámetro el marco legal.

Los actores involucrados deben cubrir sus necesidades y buscar la satisfa cción con
la participación en el Programa. Pero recordemos que satisfacer al ciudadano (distrito
de los Olivos) es una tarea compleja y se necesita que no solo el Programa se adapte a él,
sino también que el mismo vecino necesite cambiar sus costumbres para lograr un objetivo
en común y llegar a cumplir la meta del Ministerio de Economía y Finanzas, pues el
cumplimiento de la misma genera recursos económicos para el municipio.

Es así que se evidencia la importancia de planificar estratégicamente y tomar

mejores decisiones que no generen incrementos del presupuesto del Programa.
Además, la Municipalidad distrital de Los Olivos busca mejorar la calidad de vida de los
olivenses mediante la reducción de impactos negativos que genera la inadecuada gestión de
residuos sólidos domiciliarios. También se evidencia la necesidad de implementar mejores
estrategias de comunicación y sensibilización para que la población olivense realice la
separación de residuos sólidos reaprovechables en su hogar y así contribuir con su distrito
y el cuidado del medio ambiente.

Para tomar una buena decisión de aplicar una estrategia adecuada es necesario
considerar de manera simultánea variables interrelacionadas y también elegir
características críticas, aun así existirá incertidumbre al tomar una decisión como es la
estrategia, ya que puede afectar a intereses de actores relevantes para el Programa. Sin
embargo, el desarrollo de trabajo de campo ha permitido conocer de cerca la realidad del
mismo.

La elección más adecuada de la estrategia ayudará al Programa a que obtenga

ventajas competitivas y a que logre la sostenibilidad (económica, ambiental y social)
relacionando las alianzas relevantes, los actores directos, los factores críticos de éxito y las
interacciones con el entorno interno y externo.

Variable s e xte rnas

97
 Se ha identificado las variables del entorno externo que muestran una fuerte
interacción con los elementos del Programa y que enmarcan ideas como decisión y poder
político, recursos, negociación y convenio.
Las variables externas son las siguientes:
1. Tendencias de renegociación de los convenios y contratos comerciales con el
sector privado y público.
2. Fuerte influencia política en la toma de decisiones estratégicas de parte de la
alta gerencia Municipal que pueden afectar el desarrollo del Programa.

3. Mala distribución municipal de los recursos económicos asignados por el Ministerio

de
Economía y Finanzas en los programas y proyectos.

4. Tendencia de las instituciones Públicas a buscar aliados (instituciones privadas)

para desarrollar programas y proyectos de cuidado ambiental que beneficien su
imagen institucional en responsabilidad social empresarial.

5. Baja oferta de profesionales especializados en temas de manejo de residuos sólidos.

Variable s inte rnas

Se ha identificado las variables internas claves que muestran las interrelaciones que
son importantes para la creación de la propuesta.

Las variables internas relevantes son los siguientes:

1. Bajo nivel de organización y planificación de las actividades del Programa:

visión cortoplacista.
2. Practicantes de sensibilización están poco capacitados para realizar su labor.
3. Existe un porcentaje de domicilios empadronados en el Programa que están
dejando de participar.
4. Bajo interés de las autoridades municipales en dejar que las asociaciones
de recicladores realicen la labor de recolección en la totalidad de las zonas donde
viene trabajando el Programa.
5. Carencia de voluntad política en las autoridades municipales competentes
para
hacer efectivas las propuestas de mejora hacia el Progra ma.

98
 CAPÍTULO 5: SÍNTESIS DEL ANÁLISIS DEL ENTORNO
INTERNO Y EXTERNO

En este capítulo se explicarán los análisis internos y externos por medio de

cuatro variables: Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas. Estas variables
son de importancia para la investigación porque pueden afectar al desarrollo del Programa
y al diseño de la Propuesta de Mejora que se planteará en el capítulo 6.

1. Análisis FODA
De acuerdo con los autores Thompson y Strikland (1998), el análisis FODA es tima
el efecto que una estrategia tiene para lograr un equilibrio o ajuste entre la capacidad interna
de la organización y su situación externa, esto es, las oportunidades y amenazas. Por ello,
se utilizó esta herramienta de gestión para rediseñar el plane amiento estratégico y generar
una Propuesta de Mejora que permita reducir los costos al Programa (eficiencia) sin dejar de
ser eficaz en el cumplimiento de sus metas y objetivos como es el de mejorar la
calidad de vida de la comunidad olivense. Por esta razón, es que se ha generado dos
cuadros de Análisis FODA: uno para la Munic ip alidad distrital de Los Olivos y otro para
el Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de RSD en el mismo
distrito, debido a que este Programa es manejado municipalmente.

1.1. Análisis FODA de la Municipalidad distrital de Los Olivos

Se ha considerado analizar a la Municipalidad distrital de Los Olivos por ser un

actor clave, ya que el Programa es gestionado por esta entidad local. (Ver Anexo L)

1.2. Análisis FODA del Programa de Segregación en la Fuente y

Recolección
Selectiva de RSD en el distrito de Los Olivos

El Programa se ha analizado por medio de esta herramienta para mostrar

factores positivos y negativos, tanto del entorno interno como externo, con la finalidad de
crear distintos escenarios estratégicos que serán de insumo para la creación de la Propuesta
de Mejora (Ver Anexo M).

2. Matrices de Análisis y Diagnóstico

Por medio de la información obtenida del Análisis FODA, se prosiguió a analizar
cada uno de los factores internos (fortalezas y debilidades) y factores externos
(oportunidades y amenazas) mediante una explicación más detallada, la que fue contrastada
con las entrevistas,
encuesta exploratoria y documentos confiables.

99
 2.1. Matriz de Análisis y Diagnóstico Externo – MADE

Con esta herramienta se ven las acciones del Programa por medio de un
análisis detallado de las Oportunidades y Amenazas del FODA para evaluarlas con variables
del macro entorno y factores críticos de éxito.

2.1.1. Capacitación técnica del MINAM para personal municipal del Programa
y para los recicladores formales.

El Perú ha adoptado políticas ambientales y en consecuencia se creó el Ministerio

del Ambiente. En esa línea, se ha establecido políticas sobre el manejo ambiental para
mejorar la salud de las personas que se ven afectadas por el inadecuado manejo de los
residuos sólidos.

Por su parte, el MINAM está apoyando a los municipios en el diseño de un Plan

de acción para el fortalecimiento de la gestión ambiental local y sostenible, también
capacitan y dan asistencia técnica en temas de reciclaje, disposición segura de residuos
sólidos con el fin de mejorar las capacidades del personal encargado del Programa. Por lo
señalado, el gobierno central tiene el objetivo de construir sinergias con los gobiernos
locales para lograr municipios saludables y sostenibles, es decir, para buscar una
intervención y cambio de la realidad con participación de la ciudadanía.

La ley establece capacitaciones que deben ser coordinadas con los munic ipios
para darles valor oficial y los temas a tratar son el manejo integral de los residuos
sólidos, el reciclaje, seguridad y salud ocupacional, Gestión Empresarial y el desarrollo
de habilidades sociales que deben incluirse en las asociaciones.

El MINAM, el MINEDU y el MINSA, en algunas ocasiones en coordinación con los

gobiernos locales y el apoyo de ONG de Lima Norte, de universidades y de
institutos superiores, fortalecen las capacidades por medio de charlas y talleres
dirigidos a las asociaciones de recicladores y a personal del municipio.

2.1.2. Tendencias de renegociación de los convenios y contratos comerciales

con el sector privado y público.

Todo contrato público al finalizar se puede renegociar, pues las cláusulas

legales marcan el alcance del contrato de las municipalidades y las entidades privadas. Tal
como lo dice el Artículo 45 y el Artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado del año
2009:

Artículo 45: Registros de procesos y Contratos: La Entidad, bajo

responsabilidad, deberá registrar en el Sistema Electrónico de Contrataciones del
Estado (SEACE), todos los actos realizados en cada proceso de selección que
convoque, los
100
 contratos suscritos y su ejecución, en la forma que establezca el Reglamento
(OSCE,
2009, p. 29).

Artículo 52: Solución de controversias: Las controversias que surjan entre

las partes sobre la ejecución, interpretación, resolución, inexistencia, ineficacia,
nulidad o invalidez del contrato, se resolverán mediante conciliación o arbitraje,
según el acuerdo de las partes, debiendo solicitarse el inicio de estos
procedimientos en cualquier momento anterior a la fecha de culminación del
contrato, considerada ésta de manera independiente (OSCE, 2009, p. 33).

Por tanto, existe la posibilidad de renegociar los convenios con la finalidad de

mejorar los beneficios que obtiene la municipalidad, ya que estos son de trato
directo con las instituciones privadas.

2.1.3. Aumento de la meta de participación de domicilios del Plan de Incentivos

a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal en un porcentaje que
imposibilite su cumplimiento.

El Ministerio de Economía y Finanzas cada año emite un instructivo llamado Plan

de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (2014), en el que
indica la meta del porcentaje de participación de vivienda, acorde al tipo de vivienda (A y
B).Para el año
2013, la participación de viviendas fue de 12% y para el año 2014 se debe implementar
un
Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos
Sólidos
Domiciliarios a un 25% de viviendas urbanas del distrito.

2.1.4. Fuerte influencia política en la toma de decisiones estratégicas de parte

de la alta gerencia Municipal que pueden afectar el desarrollo del
Programa.

El desarrollo de trabajo del Estado ha variado y la s pautas actuales que este

impone exigen resultados, es así que el Programa fue parte del Plan de Incentivos a la
Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PI), el cual es un instrumento de
Presupuesto por Resultados (PpR), cuyo objetivo principal es impulsar reformas que
permitan lograr el crecimiento y el desarrollo sostenible de la economía local (MEF 2014).

El Estado promueve el desempeño laboral por resultados y por medio de esta

modalidad se ofrece servicios de calidad a los usuarios. Los gobie rnos locales son los
encargados de implementar en sus distritos el PI y actuar a acorde a los lineamientos,
lo que en algunas circunstancias podría influenciar en la toma de decisiones
estratégicas de la alta dirección
(gerencias y subgerencias) y podrían afectar el modo de dirigir al Programa, siendo
este

101
importante, pues los impactos de salud y cuidado del medio ambiente son percibidos por
los usuarios.

2.1.5. Mala distribución municipal de los recursos económicos asignados por el

MEF en los programas y proyectos.

El gobierno peruano, por medio del Poder Ejecutivo, realiza transferencias a

los gobiernos locales y regionales para impulsar los programas de inversión. Los porcentajes
presupuestales están dispuestos por el Ministerio de Economía y Finanzas, sea a través
del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) o por medio del Plan de
Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal.

Los recursos económicos municipales son planificados y relacionados con

las necesidades de los usuarios, y los equipos de trabajo fijan los objetivos para ser
cumplidos, pero ello dependerá del trabajo de la alta gerencia municipal y los coordinadores
de los programas y proyectos.

De acuerdo con el Decreto Supremo 015- 2014, en el que se aprueban los

procedimientos para el cumplimiento de metas y la asignación de los recursos del Plan
de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PI), en su Artículo 13
aborda el tema de los recursos económicos que las municipalidades deben redistribuir en los
programas dirigidos a los usuarios:

Los recursos asignados a las municipalidades por el PI se

destinan exclusivamente al cumplimiento de los fines y objetivos del referido Plan,
conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la presente norma. El Titular de cada
pliego supervisará bajo responsabilidad que los recursos del PI efectivamente estén
orientados a dichos objetivos, y prioritariamente al sostenimiento y cumplimiento
de las metas establecidas en cada año, debiendo informar al Concejo Municipal y al
Órgano de Control Interno de su respectiva entidad, hasta el 16 de febrero del 2015, el
uso de los recursos transferidos durante el 2014 por cumplimiento de metas del PI.

2.1.6. Creciente demanda de RS reutilizables por las empresas privadas que

los utilizan en sus procesos productivos.

La creciente demanda de productos reciclables y reutilizables, como es la botella

de plástico, el cartón, metal y vidrio, han cubierto necesidades de empresas nacionales
como extranjeras que utilizan estos cuatro productos c omo materia prima para así
generar valor
agregado a la cadena de producción y, a su vez, satisfacen las necesidades de los usuarios.

102
 Ciertas empresas peruanas como Gexim SAC y Lem Perú, y extranjeras como Enka
de Colombia S.A., han decidido incursionar en los procesos productivos de recuperación
de materiales (botellas de plástico PET) para la realización de nuevos productos. Este
tipo de procesos son competitivos pues libran del medio ambiente productos que tardarán
mucho en degradarse y, a la vez, generan oportunidades de trabajo a individuos con menores
posibilidades económicas.

Según expertos, los primeros diez años del siglo XXI la economía global creció
muy poco, los ingresos se ajustaron en función de la inflación y el PIB real ganó solamente
2% por año, sin mostrar crecimiento de empleos. Los gobiernos deben establecer reglas
que detallen cómo las compañías pueden recolectar, importar, exportar y comercializar
botellas PET post - consumo para la industria del reciclaje. Cabe recordar que una de
las industrias que más crecimiento económico genera es precisamente la del plástico, la
cual, tiene un crecimiento constante. Muestra de ello es el consumo global de este producto,
que creció de 1.5 millones de toneladas en el año 1950 a 250 millones de toneladas en el
2010 con una ligera caída en el año
2009, y se prevé que llegará a 330 millones en el 2015 (Castro, 2011).

2.1.7. Aumento en las exportaciones de materiales reciclados.

Las exportaciones de materiales reciclados son los más solicitados por Europa y
Estados Unidos, los cuales solicitan material de alta calidad e incentivan la
competitividad entre empresa de este rubro y el crecimiento económico. Asimismo, un
país que solicita material reciclado es China, pero este no es tan exigente en la calidad
de l producto, pero sí en la cantidad, y como consecuencia de ello, los precios de mercado
de material reciclado son bajos comparados con Europa o Estados Unidos. Sin embargo, es
un mercado muy atractivo para las empresas productoras de material reciclado a nivel
nacional como a nivel internacional.

Asimismo, se sabe que las exportaciones de material reciclado aumentarán debido

al crecimiento del consumo por este tipo de producto en el mercado asiático, europeo y
América del Norte. De estos, el primer lugar mundial en consumo total de plásticos (material
reciclado y no reciclado) está el continente asiático, que representa alrededor del 37%,
excluyendo a Japón. Luego está América del Norte y Europa Occidental, que ostentan el 22%.
Hay que subrayar que el plástico es el material más utilizado, debido a que utiliza solo el 4%
del petróleo del mundo, y es así, que las empresas prefieren importar o exportar materiales
reciclados pues dicho material
no pierde beneficios para ser tratado y reutilizado.
103
 2.1.8. Asignación de beneficio económico del MEF a la MDLO por el
cumplimiento de las metas del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión
y Modernización Municipal entre las que se encuentra el Programa.

El Ministerio de Economía y Finanzas, de acuerdo con el Decre to Supremo 015-

2014, en el que se aprueban los Procedimientos para el cumplimiento de metas y la
asignación de los recursos económicos del Plan de Incentivos a la Mejora de la
Gestión y Modernización Municipal del año 2014, afirma que cada municipio debe tener
en cuenta los tiempos y los montos que se otorgaran si se cumplen las metas impuestas.

Según el Artículo 8, sobre la evaluación del cumplimiento de metas del Plan de Incentivos a
la
Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PI),

La evaluación del cumplimiento de las metas del PI establecidas a las

municipalidades es realizada por la Dirección General de Presupuesto Público
del Ministerio de Economía y Finanzas, sobre la base de los resultados obtenidos
por cada municipalidad en cada una de las metas que le corresponden, e informados,
según sea el caso, por las entidades correspondientes. En caso la municipalidad no
haya registrado y/o cumplido con los criterios e indicadores de evaluación
exigidos por las entidades competentes en forma oportuna, completa e idónea, se
considerará como incumplida la meta correspondiente por parte de la municipalidad”.

Asimismo, el Artículo 9 sobre la designación y transferencia de los recursos del PI a

las municipalidades el año 2014, indica que:

Los recursos del PI se distribuyen en dos partes, cada una de ellas

condicionada al cumplimiento de determinadas metas y a lo regulado sobre las
condiciones de otorgamiento señaladas en la Ley N° 30114, Ley de Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal 2014. En cada parte se distribuye hasta el 50% de
los recursos asignados al PI para el año 2014, teniendo en cuenta lo establecido en
la Segunda Disposición Complementaria Final de los presentes Lineamientos.

2.1.9. Tendencia de las instituciones públicas a buscar aliados (instituciones

privadas) para desarrollar programas y proyectos de cuidado ambiental
que beneficien su imagen institucional en RSE.

Las organizaciones públicas, para cumplir sus objetivos trazados, recurren a

aliados para desarrollar programas o proyectos sobre temas que beneficien a la
sociedad. Así, el
Ministerio de Economía y Finanzas ha contemplado las asociaciones con las instituciones
de

104
públicas y privadas con el fin de cumplir sus metas, y a la vez beneficiar tanto a
las organizaciones privadas para apoyar al cumplimiento de los gobiernos locales y así
beneficiar el cumplimiento de sus objetivos y la satisfacción de la comunidad. Así, de
acuerdo con el Artículo 3º del Decreto Legislativo Nº 1012, las Asociaciones Público –
Privadas (APP) son “modalidades de participación de la inversión privada en las que se
incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y
recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o
mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos” (MEF 2014).

2.1.10. Incremento de problemas sociales (inseguridad ciudadana,

desnutrición infantil, pandillaje, etc.) que implique la reasignación de
recursos y recorte presupuestal.

El gobierno peruano dispone dinero a los gobiernos regionales y locales acorde a

las necesidades que deben cubrir y beneficiar a los ciudadanos. Según el Ministerio de
Economía y Finanzas, para el año 2014 los gobiernos locales no recibirán menos dinero
para ejecutar programas o proyectos en la agenda política. Así, el año 2014, “el
Presupuesto Inicial de Apertura (PIA), aprobado por el Congreso de la Republica,
consigna 8% menos para los gobiernos regionales y el 15% menos para los municipios.
Mientras el Poder Ejecutivo tendrá
16% más de recursos para la solución de problemas sociales” (Silvera,
2013).

2.1.11. Alternativa de utilizar insumos más baratos como los RS para reducir
los costos de producción de las empresas.

Las organizaciones privadas buscan reducir los costos de producción y cada vez
más tratan de aumentar sus ganancias por medio de la utilización de la técnica del reciclado.
Algunas empresas tienen como materia prima productos reciclados como plástico molido,
cartón o metal, que son utilizados en los procesos de producción de un nuevo producto, y
no necesariamente dicho material reciclado vuelve a su estado original.

Según la organización Hábitat de España, uno de los retos más grandes es limitar
y utilizar la gran cantidad de residuos de la construcción e industriales, que son
resultado del desarrollo de la modernidad. Así, se considera necesario apostar por la
“limitación de los residuos en concordancia con las demandas de protección ambiental y
la creciente falta de lugares de depósito apropiados y la utilización de los residuos para
un reciclaje adecuado y
reutilización, donde la energía y las fuentes puedan ahorrarse” (Habitat aq upm,
2014).
105
 2.1.12. Tendencia mundial a emplear insumos ecológicos y a consumir
productos ecológicos.

Los países europeos, asiáticos, y Estados Unidos generan tendencias ecologistas,

es decir, se contempla el cuidado del medio ambiente por medio de la reutilización de
productos reciclables y procesos de producción con maquinaria para reciclar, compactar y
procesar.

Hoy en día las ciudades muestran la tendencia a ser espacios ecoeficientes, donde los
ciudadanos se convierten en actores económicos y sociales que generan desarrollo
sostenible contribuyendo a los objetivos de crecimiento económico de su ámbito, sea
distrito o país, así como la equidad social y el valor agregado ambiental.

El Ministerio del Ambiente asume la noción de ecoeficiencia permitiéndole impulsar

un accionar destinado a mejorar las condiciones de competitividad del país, para una
transición rápida hacia el desarrollo sostenible. De esta forma, tanto la iniciativa privada
como la Gestión Pública deben impregnarse de dicha filosofía. Las oportunidades para el
desarrollo requieren de un trabajo conjunto, los esfuerzos públicos y privados deben
reforzarse mutuamente para el bien del Perú. La Gestión Pública, especialmente los
gobiernos locales, los cuales, están en contacto directo con los ciudadanos, son los
adecuados para ejercer la función que se requiera para mejorar las condiciones de
vida de la localidad por medio de Programas Municipales ambientales y eficientes
(MINAM, 2009).

2.1.13. El MINEDU en coordinación con el MINAM viene implementando

la temática del cuidado del medio ambiente en los colegios.

El Ministerio del Ambiente, junto con el Ministerio de Educación, trabaja en

programas ambientales que ayudarán a educar a los centros educativos públicos con el fin
de mejorar el conocimiento sobre la protección ambiental y el cuidado de los recursos
naturales. Para ello se ha realizado un convenio con una importante institución como lo es
la Deustche Gesellschaft Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, o Cooperación
Alemana al Desarrollo, para participar con técnicas e ideas para mejorar el medio ambiente
a través de la educación infantil.

Según el Convenio de Ejecución Interinstitucional entre el Ministerio de

Educación, Ministerio del Ambiente y la Cooperación Alemana al Desarrollo para la
Ejecución del Proyecto “Educación para ecoeficiencia para instituciones educativas
públicas - Ecolegios”, detalla que:

Ecolegios es un proyecto financiado por la Cooperación Internacional

Alemana, GIZ, y ejecutado en el convenio con el MINAM, a través de sus Dirección
General de Educación, Cultura y Ciudadanía Ambiental (DGECCA), y el Ministerio
de Educación,
106
 a través de su Dirección de Educación Comunitaria y Ambiental (DIECA). El
proyecto se ejecutará en 20 instituciones educativas públicas seleccionadas y se
sitúa en la interfaz entre la educación estatal y la protección del medio ambiente y
los recursos naturales. El MINEDU y el MINAM están implementando
coordinadamente un programa de Ecoeficiencia en las instituciones educativas
públicas y han elaborado una guía de orientación para tal fin (Ministerio de
Educación [MINEDU], 2014).

2.1.14. Falta de investigación en materia de gestión de RSD en el distrito de Los

Olivos.

El conocimiento sobre la gestión de los RSD es aún mínimo a nivel mundial y

también en el Perú, y el impacto en la disposición final de los RSD es deficiente y más aún
en el ámbito rural, donde es precaria. La preocupación del adecuado manejo de RSD
por parte de las gerencias regionales y municipales indica que el conocimiento sobre este
tema es mínimo y que se necesita información actualizada para transmitirla a las
poblaciones locales y rurales. Con ello se lograría transferir conocimientos sobre temas
ambientales y mejorar la salud de la ciudadanía.

De acuerdo con la Conferencia Latinoamericana de Saneamiento organizada por

WSP, BM, BID, UNICEF, OPS indican que los residuos sólidos aún no están rec
olectados correctamente, dado que la disposición final es precaria y la educación sanitaria
todavía no es efectiva. Para lograr buenos resultados se requiere de investigación y
“generar alianzas con universidades para atender la demanda de perfiles profesionales
para el sector que logren fomentar la investigación tecnológica” (Banco Mundial, 2007).

2.1.15. Baja oferta de profesionales especializados en temas de manejo de RS.

Los profesionales especializados en la gestión ambiental aún son muy técnicos y

se necesitan gestores en tema de manejo de RSD que generen estrategia acorde a un
planeamiento de costos y de generación de capacidades.

La Conferencia Latinoamericana de Saneamiento organizada por WSP, BM, BID,

UNICEF comentó “Formación para el manejo de re siduos sólidos es escasa, y las
capacidades en municipios son todavía reducidas” (Banco Mundial, 2007).

2.1.15. Educación ambiental poco instaurada en la población

A nivel mundial, la iniciativa de educación ambiental nace de la Organización de

las
Naciones Unidas (UNESCO y PNUMA), logrando impulsar investigaciones y
programas relativos a la mejora del medio ambiente. Según la UNESCO, en los
Fundamentos de la

107
Educación Ambiental, “la educación ambiental resulta clave para comprender las
relaciones existentes entre los sistemas naturales y sociales, así como para conseguir una
percepción más clara de la importancia de los factores socioculturales en la génesis
de los problemas ambientales. En esta línea, debe impulsar la adquisición de la
conciencia, los valores y los comportamientos que favorezcan la participación efectiva de
la población en el proceso de toma de decisiones” (Martínez, 2014).

2.2. Matriz de Análisis y Diagnóstico Interno – MADI

2.2.1. Incremento del número de practicantes contratados para las funciones
de sensibilización y recolección.

En el año 2013 se contó con 15 practicantes universitarios en el Programa. Ahora, en

el
2014, con el incremento de la meta del MEF a 25% de participación domiciliaria (2013:
12%) se decidió aumentar también el número de practicantes universitarios a 25, según nos
comentó el Ing. Carlos Mauricio, Jefe del área de Limpieza Pública. De estos, 20 tienen la
función de recolección de las bolsas verdes. Los otros 5 se encargan de sensibilizar y brindar
información a los vecinos olivenses sobre la problemática de los residuos sólidos en el
distrito y cómo participar del Programa. Con este incremento de personal se puede realizar
una labor eficaz de sensibilización, empadronamiento al Programa y recolección de las
bolsas verdes, para lograr cumplir con la meta anual del MEF.

2.2.2. Cumplimiento hasta el año 2013 de la meta de participación de

domicilios del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y
Modernización Municipal del MEF.

El Programa viene cumpliendo la Meta 6 del Plan de Incentivos a la Mejora de

la Gestión y Modernización Municipal del MEF que tuvo como objetivo el 12% de
participación domiciliaria al año 2013. Este resultado fue favorable para la MDLO porque
dicha meta es parte de una serie de metas del PI que, al ser cumplidas, el MEF destina un
beneficio económico a los gobiernos locales para que estos incrementen sus ingresos. Esta
situación es favorable ya que la MDLO, como muchos gobiernos locales, tiene problemas en
la recaudación de impuestos municipales. La tasa de morosidad por el pago del servicio
de limpieza pública se estima en 21.20 % según la página web del SIGERSOL 2013.

2.2.3. Se cuenta con un punto de acopio municipal donde se segregan los

RSD (Vivero Municipal).

108
 La MDLO cuenta con espacio en el Vivero Municipal donde segregan los
RSD recolectados por el personal municipal y practicantes. Esto es favorable para el
Programa puesto que es posible pesar, limpiar y agrupar por tipo los RSD recolectados en las
bolsas verdes, que posteriormente serán recogidos en mayor cantidad por un camión de
Provesur SAC tal y como está establecido en el convenio de intercambio. Además, se
puede tener un control de la cantidad y tipo de residuos sólidos que se están
reaprovechando en el distrito.

2.2.4. Existencia de un mercado local de compra y venta de Residuos Sólidos.

En el distrito de Los Olivos existen empresas comercializadoras de residuos sólidos

y también centros de acopio informales o chatarrerías. Todos estos representan el mercado
local donde se compran y venden los residuos sólidos reaprovechables. Este panorama
resulta beneficioso para el Programa debido a que dinamiza y hace sostenible la
cadena de comercialización de RS que se desarrolla. Si bien es cierto, la MDLO tiene
un convenio de intercambio con Provesur SAC, la mayoría de los recicladores que
trabaja en el Programa comercializa los RS obtenidos en centros de acopio informales.

2.2.5. Experiencia municipal en un Proyecto Piloto de Gestión de Residuos

Sólidos Domiciliarios.

La Municipalidad Distrital de Los Olivos (MDLO) implementó en el año 2009

un Proyecto Piloto de Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios en la Urbanización
Cueto Fernandini con un nivel de participación domiciliaria aproximada de 5%. Como parte
de dicho proyecto, se estableció un convenio de intercambio de RS con
Reciclamax SAC y, posteriormente en adelante se realiza este intercambio con Provesur
SAC. La labor de empadronamiento fue realizada por practicantes y la recolección selectiva
casa por casa estuvo a cargo de personal de Limpieza Pública. No se establecieron
mecanismos de inserción de asociaciones de recicladores, las labores fueron realizadas
netamente por personal municipal.

2.2.6. Bajo nivel de organización y planificación de las actividades del Programa:

visión cortoplacista.

Si bien existe un Plan de Manejo de Gestión de Residuos Sólidos del Distrito de

Los Olivos donde se establecen objetivos y estrategias para conseguirlos, en la práctica el
desarrollo de las actividades no sigue los lineamientos estratégicos planteados, sino que se
realizan con la única visión de llegar a la meta anual del PI del MEF y poder así
beneficiarse del incentivo económico que se les otorga a los gobiernos locales que cumplen
una serie de metas de distintos
temas, entre ellos, la Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios por medio del Programa.
Por
109
tanto, la falta de capacidades de gestión del Programa ocasiona que no se cuente con un
rumbo claro, real y ambicioso de lo que se quiere lograr en un futuro.

2.2.7. Practicantes de sensibilización están poco capacitados para realizar

su labor.

Los encargados de sensibilizar a la población sobre el Programa no tienen

una capacitación adecuada previa en la que se les explique bien la gestión de RSD ni
estrategias de comunicación para poder llegar al vecino en las visitas que deben realizar
periódicamente. Estas capacitaciones debiesen ser gestionadas a modo de convenio por las
autoridades del Programa con alguna ONG o universidad con personal experimentado en el
tema de manejo de RSD. De esta manera, el practicante podrá realizar una tarea más
efectiva al momento de sensibilizar y empadronar a los vecinos. Es importante resaltar que
actualmente los practicantes que realizan esta tarea de sensibilización son 5 y perciben S/.
205.00 al mes, frente a los 20 practicantes que se encargan de recoger las bolsas verdes que
reciben S/. 600.00 al mes. Esto es, tienen mayor incentivo económico aquellos que realizan
la labor de ir casa por casa a recoger las bolsas verdes del Programa, en vez de los que
tienen comunicación directa con los vecinos para dar a conocer el Programa y finalmente
empadronarlos.

2.2.8. Existe bajo interés de los recicladores formales e informales para

trabajar en el Programa bajo la asignación actual de zonas de recojo.

En la aplicación de las entrevistas a recicladores formalizados como a

recicladores informales se pudo evidenciar poca motivación para formar parte del Programa.
Por un lado, los recicladores formales mencionan que con el Programa la MDLO se
zonificaría su espacio de recolección y les daría sectores de baja generación de residuos
sólidos, lo cual reduciría sus ingresos, información obtenida de otros recicladores
conocidos suyos que son parte del Programa. Además, tendrían que invertir en sus
implementos de trabajo (mascarilla, guante, chaleco) y hasta en un triciclo. Los
recicladores informales también no ve n atractivo trabajar en el Programa porque además de
lo mencionado no podrían recolectar otros tipos de residuos sólidos que son más rentables
para ellos porque pueden ser vendidos en el mercado negro y percibir así más ingresos,
como por ejemplo las botellas de licor que por unidad pueden ser vendidas entre S/. 5.00
– S/. 50.00, dependiendo la marca. El MINAM, por su parte, busca que este sector informal
pueda tener una mejor calidad de vida y que no contribuya al mercado negro de productos
ya que no beneficia a la economía nacional y ocasiona que se incrementen
las enfermedades por consumo de productos adulterados (mala procedencia).

110
 2.2.9. Bajo nivel de conocimiento de los vecinos olivenses acerca de los
beneficios municipales de participar en el Programa.

A partir del año 2013, la MDLO ha implementado dos incentivos municipales

por participar en el Programa (mínimo por 6 meses) como son el descuento de 5% en el
arbitrio de limpieza pública y el regalo de masetas con flores. Pese a esto, en las encuestas a
100 viviendas participantes de la Urbanización Pro, donde se registran más domicilios
participantes, se pudo evidenciar que el 95% (95 domicilios) de estos no fue informado
sobre algún beneficio que obtendría al participar del Programa. Stefany Vilchez, asistente
del Programa, nos comentó que “la entrega de incentivos se ha realizado en algunas zonas,
todavía no se ha expandido a todas las zonas que participan en el Programa”.

2.2.10. Existe un porcentaje de domicilios empadronados en el Programa

que están dejando de participar.

Un número considerable de domicilios empadronados al Programa han dejado

de participar principalmente porque no se les ha recolectado a tiempo las bolsas verdes
además de que no están debidamente sensibilizados con la problemática de la basura en el
distrito. De esta forma, han aumentado la cantidad de quejas en el año 2013 por motivo de
que no se les recogió las bolsas verdes en el horario y/o día acordados. Esta situación
dificulta lograr incrementos progresivos de participación ya que se deben de volver a
empadronar la cantidad de viviendas que dejaron de participar. Asimismo, el Presidente de
la Asociación Juan Pablo II (asociación participante), Walter Juscamaita, nos comentó que
“existe una falta de información hacía los vecinos sobre qué productos reciclar, para
qué reciclar y los beneficios municipales que obtendrán al participar en el Programas.
Esto dificulta nuestra labor de recolección en las viviendas y ha generado que varios
domicilios dejen de darnos las bolsas verde s con residuos sólidos segregados”.

2.2.11. Falta de sistematización de información del Programa.

El Programa no cuenta con un repositorio de información donde se sistematicen

los datos y resultados de forma completa y ordenada. Se pudo evidenciar esta realidad
cuando se solicitó información estadística para su análisis. No todos los datos
proporcionados estuvieron completos y, en algunos casos, estaban errados. Frente a esta
situación, resulta complicada la tarea de evaluar los resultados y realizar mejoras ya que hay
escasa información estadística. Por ende, se desconoce el impacto en términos numéric os de
las distintas estrategias de capacitación
y sensibilización que se han desarrollado a los domicilios, asociaciones de recicladores,
colegios

111
y propio personal. Es importante recalcar la falta de indicadores de gestión para el
monitoreo y supervisión de actividades acorde a los objetivos propuestos, por lo que la
sistematización de información no lo consideran de gran utilidad para el Programa.

2.2.12. Estrategias de sensibilización poco efectivas

La sensibilización vecinal que desarrolla el Programa e n el distrito es realizada por

los practicantes, quienes visitan periódicamente a un grupo de viviendas según las zonas
donde el Programa tiene planeado expandirse. En principio, se presentan y dan una
explicación breve del Programa. Luego de eso, le preguntan al vecino (jefe del hogar) si
desea participar. Si el vecino acepta, se procede a empadronar la vivienda (llenan los datos
del vecino en una ficha y colocan un sticker del Programa en su puerta principal). Por
último, antes de retirarse, los practicantes dan un volante al vecino con información de los
residuos a separar y acumular en la bolsa verde que les será proporcionada semanalmente
por el reciclador que recolectará dichas bolsas en un horario determinado. La duración de
cada visita es en promedio de 5-10 minutos.

Los resultados de las encuestas exploratorias realizadas a viviendas participantes en

el Programa arrojaron que el 53% de éstas no tienen conocimiento claro de qué trata el
Programa y cuál es su objetivo. Esta situación se puede explicar debido a que el proceso de
capacitación de los practicantes del Programa es casi nula y básicamente la función del
practicante se enfoca en lograr empadronar la mayor cantidad de viviendas, esté o no
informado y sensibilizado el vecino producto de su visita, y recolectar las bolsas verdes con
RSD que son separados por los vecinos. Además, en la encuesta también se pregunta si el
Programa genera compromiso en el vecino, para lo cual el 68% respondió que este les resulta
indiferente básicamente por la falta de conocimiento que tienen al respecto.

2.2.13. Bajo interés de las autoridades municipales en dejar que las

Asociaciones de Recicladores realicen la labor de recolección en la totalidad
de las zonas donde viene trabajando el Programa.

Actualmente el Programa viene trabajando con 3 asociaciones de recicladores

(101 recicladores) para la labor de recolección de las bolsas verdes con RSD. Esta labor se
realizó inicialmente por el personal municipal y, en el transcurso de los años, se ha ido
insertando progresivamente a recicladores asociados para poder llegar a la meta del PI que
solicita cada año un porcentaje mayor de viviendas participantes. La zona de recolección
por parte de las asociaciones de recicladores representa el 30% del total de las zonas donde
e stá el Programa. Esta situación genera un alto costo de personal que podría reducirse
significativamente si la
labor de recolección fuese realizada en su mayoría o totalidad por las asociaciones
de

112
recicladores. Por tanto, este punto representa una desventaja frente ya que el costo de
oportunidad generaría un alto ahorro respecto a la opción actual donde se cuenta con
un presupuesto elevado a consecuencia del pago del personal. En base a la investigación, es
posible pensar en la existencia de un interés político y/o económico para que la MDLO siga
manejando mayoritariamente el tema de recolección del Programa.

2.2.14. Quejas de los vecinos participantes del Programa porque no se les

recogió las bolsas verdes.

El Jefe del Área de Limpieza Pública de la municipalidad, Ing. Carlos

Mauricio, comentó que durante el año 2013 se registró un incremento importante en el
número de quejas de los vecinos participantes del Programa porque no les recogieron las
bolsas verdes o porque habían ido en otro horario al pactado. Esta situación trajo como
consecuencia que aumenten las viviendas desertoras y, por consiguiente, se tuvo que realizar
mayores esfuerzos para llegar a la meta anual del PI que subió de 10% (año 2012) a 12% (año
2013).

2.2.15. Salarios bajos (en relación al mercado) que percibe el personal del
Programa.

El pago de personal del Programa es bajo respecto a los salarios percibidos

por trabajadores de otras municipalidades en cargos afines. El coordinador del Programa
gana mensualmente S/. 1 500, sus dos asistentes perciben cada uno S/. 1 200 y los
practicantes están divididos en dos grupos: 20 practicantes encargados de recolectar las
bolsas verdes reciben S/.
600 y los otros 5 practicantes encargados de sensibilizar e informar a la población
reciben
S/.200. El propio personal municipal es consciente y reconoce que la MDLO es el
gobierno local con salarios más bajos de Lima Norte. Esta situación limita en la contratación
de personal más capacitado y con experiencia en programas y/o proyectos para una
mejor gestión del Programa analizado. Producto de esto, existe una considerable rotación de
personal tanto de los asistentes como de los practicantes.

2.2.16. No existe capacitación en los colegios del distrito por parte del
Programa en temas de residuos sólidos.

El coordinador del Programa, Ing. Carlos Mauricio, nos comentó que durante el
año
2012 se realizaron una serie de charlas a colegios sobre la problemática de los residuos
sólidos. Hoy en día ya no hay actividades en colegios promovidas por la MDLO que
incentiven la participación vecinal al Programa a través de los más pequeños del hogar,
ya que es en las escuelas donde los niños y adolescentes pueden informarse y sensibilizarse
con la problemática
de los residuos sólidos a fin de llevar buenas prác ticas ambientales y hábitos de consumo a
sus

113
casas y, de esta manera, hacerla extensiva a toda su familia. La MDLO no está desarrollando
actividades de capacitación por lo que resulta que no se aprovecha un medio importante
para transmitir el mensaje de consciencia ambiental a los ciudadanos.

2.2.17. Falta de incentivos municipales que motiven a los domicilios a

participar en el Programa.

El 95% de los vecinos olivenses encuestados (empadronados en el

Programa) respondieron que no fueron informados sobre algún beneficio que otorga el
Programa cuando fueron visitados por el personal municipal. Por tanto, pese a que se
han establecido dos beneficios municipales como son el descuento del 5% en el arbitrio
de limpieza pública y el regalo de masetas con flores, no se está informando a la población
sobre tales beneficios motivo por el cual se asume que no existe beneficio al participar
del Programa. Por consiguiente, debería desarrollarse una mejor estrategia de
comunicación de beneficios ya que como menciona la Ley Nº 27314, Ley General de
Residuos Sólidos – Modificada por D.S Nº 1065, se debe de establecer incentivos para
aquellos que segreguen los RS en sus casas:

Artículo 43.- Establecimiento de incentivos: Las autoridades sectoriales y

municipales establecerán condiciones favorables que directa o indirectamente
generen un beneficio económico, en favor de aquellas personas o entidades que
desarrollen acciones de minimización, segregación de materiales en la fuente para
su reaprovechamiento (MINAM).

2.2.18. Carencia de voluntad política en las autoridades municipales

competentes para hacer efectivas las propuestas de mejora hacia el
Programa.

Las autoridades municipales competentes en materia del Programa han tenido

poca participación en incorporar mejoras al mismo. La falta de decisión política ha generado
que el Programa esté siendo eficaz pero no eficiente. Esto es, cumple la meta de
participación domiciliaria que impone el MEF mediante el PI, pero el Programa lo está
realizando con un presupuesto que se incrementa en mayor proporción porcentual de lo que
logran recolectar de RSD reaprovechables. Esta situación es insostenible en el corto plazo.

2.2.19. Bajo nivel de segregación de RS en los domicilios.

Según el documento del Programa al 2013, se puede analizar que las

viviendas participantes están segregando muy por debajo de la mitad de la cantidad de RSD
que pueden reaprovecharse con el Programa, dato obtenido del Estudio de Caracterización
elaborado por el área de Limpieza Pública de la MDLO. Esto debido a que el vecino no
está bien informado
acerca de qué artículos separar en las bolsas verdes y a la falta de consciencia ambiental
para
114
que poco a poco se convierte en un hábito que lo motiven a recolectar mayores cantidades de
residuos sólidos reaprovechables, los que actualmente son mal separados en las bolsas
negras y van directo al relleno sanitario.

2.2.20. Falta de materiales y equipos.

El Programa se encuentra en el local de la Subgerencia de Gestión Ambiental de

2
la MDLO. El espacio asignado es reducido (9 m ). Poseen dos computadoras antiguas (una
para el coordinador y la otra es usada por sus dos asistentes), tres sillas, cuatro mesas y
un estante donde se encuentran varios files apilados. En cuanto a los recursos tangibles
que utiliza el Programa para realizar sus actividades, cuenta con poco material
publicitario e informativo (trípticos y gigantografías) y resulta insuficiente la cantidad y
tamaño de bolsas verdes que reciben por parte del convenio con Provesur SAC. En
conclusión, existen deficiencias en cuanto a la gestión de espacio, adquisición de
materiales y equipos para el funcionamiento del Programa.

3. Análisis de
Brechas
La Coordinadora del Programa Nacional de Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios, Ing. Karla Bolaños, indica que
el problema de residuos sólidos es de índole económica, social, sanitaria y ambiental, en
el que existe poca integración entre los actores de la cadena de reciclaje; lo cual genera
descontrol en los procesos estratégicos de los programas de gestión de residuos sólidos
domiciliarios. Además, menciona que son los mismos gobiernos locales los que deben
evaluar su situación particular y generar así estrategias que ataquen los problemas que
impiden el cumplimiento de sus objetivos (Bolaños,
2014).

El análisis de brechas nos permitió evaluar el panorama actual de la

organización, poniendo en relieve los problemas y dificultades identificados en el Análisis
FODA, con el fin de formular estrategias generales que se deberán diseñar e implementar
para lograr obtener los Factores Críticos de Éxito, mencionados en el Capítulo 4 (Kelly,
2009).

A continuación se mencionan las cuatro brechas encontradas. Estas representan

aspectos problemáticos, brechas que se deberán cerrar porque limitan el buen desarrollo del
Programa. De esta manera, servirán como insumos para la elaboración de lineamientos
estratégicos de la Propuesta de Mejora.

B re cha 1: Organización y
planificación
 Bajo nivel de organización y planificación de las actividades del Progra ma:
visión cortoplacista.
115
  Existe un porcentaje de domicilios empadronados en el Programa que están dejando
de participar.
 Quejas de los vecinos participantes del Programa porque no se les recogió las
bolsas
verdes.
 Falta de sistematización de información del Programa.
 Salarios bajos (en relación al mercado) que percibe el personal del Programa.
 Falta de incentivos municipales que motiven a los domicilios a participar en
el
Programa.
 Falta de materiales y equipos.

B re cha 2: Capacitación y s e ns ibilización

 Practicantes de sensibilización están poco capacitados para realizar su labor.
 No existe capacitación en los colegios del distrito por parte del Programa en temas
de residuos sólidos.
 Bajo nivel de conocimiento de los vecinos olivenses acerca de los
beneficios municipales de participar en el Programa.
 Estrategias de sensibilización poco efectivas.
 Bajo nivel de segregación de residuos sólidos en los domicilios.

B re cha 3: Ne gociación y conve nios

 Existe bajo interés de los recicladores formales e informales para trabajar en
el
Programa bajo la asignación actual de zonas de recojo.

B re cha 4: Lide razgo y de cis ión política

 Bajo interés de las autoridades municipales en dejar que las asociaciones de
recicladores realicen la labor de recolección en la totalidad de las zonas donde viene
trabajando el Programa.
 Carencia de voluntad política en las autoridades municipales competentes para
hacer
efectivas las propuestas de mejora hacia el Programa.

116
 CAPÍTULO 6: PROPUESTA DE MEJORA: ENFOQUE
PROSPECTIVO

En este capítulo se desarrolla la Propuesta de Mejora con un enfoque prospectivo,

es decir, se trata de diseñar un futuro deseado para el Programa y que, a la vez, sea factible
para garantizar las decisiones tomadas en el presente que ayuden a elegir un futuro esperado.
Lue go del diagnóstico realizado en las partes anteriores, se recopiló información por
medio de entrevistas y documentación como los Informes Anuales de Residuos Sólidos
Municipales y No Municipales en el Perú.

Es importante recordar que no solo la Gestión Empresarial está en constantes

cambios debido a las necesidades de la oferta y la demanda, a los mercados competitivos,
los precios variables del mercado de los sectores industriales, etc.; también la Gestión
Pública ha tomado una nueva dirección a través de un modelo de resultados,
basados en la políticas de modernización pública estudiadas por la Organización de la
Naciones Unidas dado que las necesidades y las demandas de la sociedad globalizada y
participativa son cada vez más heterogéneas y complejas respecto a años anteriores.

Al respecto, el Director de la División para la Economía y la Administración Pública

del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Organización de las Naciones
Unidas, Guido Bertucci, señaló lo siguiente: “En la última mitad del siglo XX, y más aún
con el nuevo milenio, los gobiernos se han visto presionados para responder tanto a las
demandas de sus ciudadanos como a la creciente complejidad y al cambio de sus ambientes
globales. La solución a estas demandas se ha dado a través de la transformación, la
reforma o el desarrollo administrativo” (Haaz, 2010).

Para gestionar estratégicamente los residuos sólidos domiciliarios se debe

considerar financiamiento económico otorgado por instituciones como el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF), el cual para el año 2013 dispuso la suma de mil cien millones
de nuevos soles (S/. 1,100,000,000.00) para desarrollar programas sociales y ambientales
dentro del marco del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización
Municipal (MEF, 2014).

1. Cambios Estratégicos Propuestos

Un adecuado diseño de la estrategia debe tener en cuenta que es

complicado implementarla y ejecutarla, y se requiere compromiso de todos los actores del
Programa y de la
municipalidad. En el proceso estratégico se requiere de cambios organizacionales, pues
la
117
estrategia propuesta ocasionará transformaciones en los procesos y actividades
operacionales y de monitoreo, lo que a la larga impactará positivamente en el tema
económico, ambiental y de inclusión social.

Para determinar la estrategia se han definido objetivos estratégicos basados en

el análisis cualitativo, cuantitativo y trabajo de campo. El planeamiento y formulación
estratégica son las fases más importantes para determinar la estrategia indicada para aplicar
al Programa y la imagen como Programa de Excelencia en la Gestión de Residuos Sólidos
Domiciliarios

Para la elección de la estrategia se ha realizado varios procesos estratégicos con

la finalidad de implementarlos y no solo formularlos. Se debe recordar que “el
concepto de estrategia busca alcanzar sus objetivos con una visión de futuro de largo
plazo y con valor ” (Chiavenato, 2006, p. 235).

Se define la Estrategia General como la búsqueda de la “reducción de costos

operativos al Programa con un impacto positivo al municipio de Los Olivos”, pues con ella
se busca bajar ser eficientes en materia de presupuesto del Programa y mejorar los procesos
de recolección y sensibilización en los domicilios. Los procesos estratégicos y operativos
exigen un proceso de monitoreo particular para cada servicio que se ofrece en un
espacio geográfico definido. Mejorando los procesos estratégicos de monitoreo y
operativos se logrará también reducir los costos a la MDLO por medio de un Programa
no solo eficaz sino también eficiente que incrementará cada vez más las toneladas de
RSD reaprovechables y, a la vez, reducirá de las toneladas de RS destinadas al relleno
sanitario, con lo cual, el costo por tonelada del pago de servicio de limpieza en el distrito
podrá reducirse.

1.1. Gestión empresarial en el marco de la Gestión Pública

La Estrategia General del Programa “Reducción de costos operativos al Programa

con un impacto positivo al municipio de Los Olivos” se engloba dentro de los
lineamientos de la Gestión Empresarial, pues el sector público ha tomado iniciativas de
procesos de trabajo orientados a resultados, es así, que los lineamientos estratégicos
propuestos explican cómo pueden conceptualizarse hacia el futuro esperado.

Para generar valor agregado a la investigación por medio de la Gestión Empresarial se

pensará en las premisas que la enmarcan, como son la primacía de la lógica de adaptación al
entorno, un modelo de decisión racional, sesgo marcado hacia la cuantificación y un
marcado carácter intraorganizativo. También se encuentran “las técnicas de perspectiva
estratégica, la cual se centra en la capacidad y adaptación de los cambios del entorno,
y la perspectiva
operativa, la cual garantiza el buen desarrollo de las operaciones como el logro de los
objetivos
118
organizativos establecidos” (Losada 1999, p. 29). Estas dos perspectivas contienen
técnicas como son la planificación estratégica, la gestión de los procesos de cambio
organizativo, dirección por objetivos, dirección por proyectos, y algunas dependerán de
una determinada función como son el marketing, la dirección de operaciones, diseño
organizativo, dirección de Recursos Humanos, gestión de servicios, gestión financiera,
gestión de sis temas de información y control de gestión (Losada 1999).

Para Carlos Losada, las técnicas de Gestión Empresarial son valoradas y adaptadas a
la Gestión Pública, ya sea desde una aplicación directa, adaptación creativa o desde la
reconceptualización. Estas dos últimas valoraciones trabajan con las técnicas de
Planificación Estratégica, Gestión del Cambio Organizativo y Dirección por Objetivos,
temas que son analizados en las organizaciones Públicas como Privadas trasformando y
generando valor a los procesos.

Finalmente, se ha tomado los lineamientos de la Gestión Empresarial para la

búsqueda de la Propuesta de Mejora de la presente investigación, para lograr efectividad en
los procesos gerenciales y operativos del Programa, los cuales ayudan a postular nue vos
procesos para la toma de decisiones en la institución municipal.

1.2. Cadena de Valor

La exigencia de los usuarios y el inadecuado desarrollo de las actividades dentro

del Programa, han originado que la cadena de valor implemente un nuevo proceso como es
el de monitoreo. Los procesos estratégicos como operativos siguen incluyéndose en el
rediseño de la cadena y de esta manera podrán cumplir una nueva visión orientada a
satisfacer un usuario cada vez más exigente y que busca cubrir una necesidad de beneficio al
participar voluntariamente en un programa de gestión de residuos sólidos domiciliar ios.
Los procesos implementados satisfacen al usuario apoyándose en las leyes de
los ministerios implicadas en la investigación, también buscan generar margen económico,
valorar el impacto ambiental y social, y los convenios que son medios para satisfacer a la
comunidad olivense y, a la vez, se logra la sostenibilidad del Programa.

El Proceso Estratégico incluye el planeamiento y organización de las actividades

de la alta gerencia municipal, en especial, los funcionarios encargados del Programa.
Con el cumplimiento de este proceso se logrará prevenir errores y subsanar
inconsistencias en las actividades de recolección y segregación.

El Proceso de Monitoreo incluye las actividades que ayuden a garantizar

la sostenibilidad del Programa por medio del control a los operarios y la participación
vigente de

119
los domicilios. Se incluye las actividades de identificación e inscripción de
domicilios, sensibilización, información sobre la segregación, capacitación a las
asociaciones de reciclaje. Se debe entender que el proceso de Monitoreo y Control,
según la Guía para la Gestión de Proyectos PMBOK (quinta edición), realiza el
seguimiento de las actividades y los resultados del Programa, e identifica las áreas donde
se deben realizar cambios necesarios para poder medirlos y analizarlos de manera
adecuada. Con este proceso se emprenderán acciones correctivas o preventivas para evitar
errores

El Proceso Operativo incluye a las asociaciones de recicladores que garantizarán

el recojo (bolsas verdes) a la totalidad de las zonas del distrito de Los Olivos. Es decir,
la municipalidad no estará a cargo de la actividad de recolección de las bolsas verdes,
pero sí coordinará con las asociaciones para evaluar el cumplimiento de su labor y la
satisfacción del vecino.

Asimismo, consideramos necesaria la implementación de un Manual de Procesos

para las unidades municipales involucradas con el Programa, como son las siguientes:
Gerencia de Servicios a la Ciudad, Sub Gerencia de Gestión Ambiental y el área de
limpieza Pública. Este Manual ayudará a la municipalidad a interrelacionar de forma
ordenada las actividades para mejorar la calidad del servicio que ofrece y, a la vez, podrá
cumplir con e l Plan Estratégico de la Municipalidad Distrital de Los Olivos.

En la Tabla 18 se muestran algunos procesos que se ha considerado importantes para la

conseguir el mejoramiento del Programa y complementar la Propuesta de Mejora.

Además, se debe realizar un Manual de Perfil de Puestos para tener un estándar

de requerimientos en competencias y experiencias necesarias para contratar al personal
para el Programa en los distintos procesos (Estratégico y Monitoreo).

Todos los procesos son integrales y contribuyen al cumplimiento de la

estrategia propuesta por la investigación, a la sostenibilidad del Programa y a beneficiar
al usuario que participa y a los futuros participantes del distrito de Los Olivos. Debe
considerarse, además, que los procesos brindan un servicio no solo en el momento de la
recolección o sensibilización para una correcta segregación domiciliaria, sino que se
trabajará con los domicilios por medio de
capacitaciones casa por casa o en eventos
concurridos.
120
 Tabla 18: Propue s ta para e l Manual de Proce sos de las áre as municipale s re lacionadas
al
Programa
Dis trito de Los Olivos
Gerencia de Servicios a la Ciudad

Sub Gerencia de
Ges tión Ambiental

Área de limpieza
Pública

Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Res iduos Sólidos Domiciliarios

La Figura 18 muestra la cadena de valor adaptada al Programa:

Figura 18: Propue s ta de la cade na de valor de l Programa

Adaptado por: IE Business School (2013).

1.3. Visión

121
 La presente investigación ha demostrado la necesidad de rediseñar la
visión organizacional del Programa. Johnson y Scholes se refieren a “la visión como el
estado futuro o deseado es la aspiración de la organización en torno al cual se debe
centrar la atención”. Además, la visión recoge las creencias y valores de una organización
respecto al contexto en el que se desenvuelve. La pregunta que debemos realizarnos es
entonces: ¿cómo debería nuestra organización? (Johnson & Scholes, 2001).

Actual:

La Municipalidad dis trital de Los Olivos al 2015, s erá una ins titución líder en la pres
ervación del ambiente, la cons ervación de la s alud y el bienes tar de todos los pobla dores del dis
trito de Los
Olivos .

Propuesta:

1.4. Misión
La presente investigación ha demostrado la necesidad de rediseñar la
misión

Ser un Programa modelo y líder en la s egregación y recolección de res iduos s ólidos en las
viviendas a nivel municipal en Lima Norte; logrando incrementar gradualmente la cantidad
recolectada
de res iduos s ólidos reaprovechables has ta extender la participación a todas las zonas del dis trito
de forma s os tenible.

organizacional del Programa. Peter Drucker afirma que plantear la pregunta “¿cuál es
nuestra razón de ser como organización?”, es sinónimo de “¿cuál es nuestra misión?”. La
declaración de misión es duradera y distingue el propósito de una organización de otra
similar (David, 2003).

De esta forma, “la misión de una empresa es el fundamento de prioridades,

estrategias, planes y tareas; es el punto de partida para el diseño de trabajos de gerencia y,
sobre todo, para el diseño de estructuras de dirección” (Drucker, 2003, p. 46).

A continuación, se muestra la misión actual seguida de la misión propuesta para

el
Programa:

Actual:

Implementar, des arrollar y monitorear programas que fomente la Segregación Selectiva de

los res iduos s ólidos en la fuente, (con el principio de reducir, reciclar y reutilizar -3Rs ) que
promueva
nuevas prácticas tecnológicas , con la participación de los divers os actores locales , acorde a la
normativa
vigente, con la finalidad de contribuir al cuidado de un ambiente s aludable en el dis trito de Los Olivos .
122
 Propuesta:

El compromis o central del Programa es el cuidado ambiental mediante la s eparación y

recolección de los res iduos s ólidos en las viviendas , empleando es trategias de comunicación efectivas
, pers onal municipal capacitado y alianzas es tratégicas para promover la participación de los vec inos
con una adecuada ges tión de los res iduos s ólidos domiciliarios y as í ofrecer los mejores es tándares de
calidad
de vida a los vecinos del dis trito de Los Olivos .

1.5. Estructura Organizativa

La Gerencia de Servicios a la Ciudad y Subge rencia de Gestión Ambiental o

su equivalente deberán designar personal especializado que ejecutará las actividades del
Programa, el cual estará bajo su cargo. Se recomienda que el equipo estratégico sea
conformado por un coordinador del programa, el personal asistente que monitoreará
las actividades de sensibilización, difusión y el personal operativo que realizará el
servicio de recolección selectiva de residuos sólidos, el cual, será realizado por las
Asociaciones de Recicladores del distrito de Los Olivos.

La estructura organizativa actual está desarrollando los procesos estratégicos

y operativos con la finalidad de cumplir la meta u objetivo del Programa, pero se necesita
una adecuación y reestructuración orgánica para conseguir la eficiencia, es decir,
desarrollar actividades al menor tiempo y costo.

Se muestra a continuación en la Figura 19 la estructura organizacional del Programa:

Figura 19: Es tructura organizacional de l Programa actual

Coordinador del
Programa

As is tentes (2)

Practicantes de Practicantes de Pers onal Obrero As ociaciones de

Operaciones Sens (18) Recicladores (3)
(20) ibilización (5)

123
 Luego de los cambios realizados, la estructura organizacional fue modificada acorde
al nuevo proceso implementado, como es el de monitoreo (Figura 20):

Figura 20: Es tructura organizacional de l Programa propue s ta

Coordinador del
Programa

Practicantes de
As is tentes (2) Sens ibilización
y Monitoreo (10)

As ociaciones de
Recicladores (3)

1.6. Lineamientos estratégicos

Los lineamientos estratégicos seleccionados son variables que enmarcan el

futuro esperado, pues se trata de llevar al Programa a la sustentabilidad y sostenibilidad. Se
busca la efectividad con la estrategia y sus lineamientos que enmarcan un objetivo y visión
que cumplir, logrando conseguir un futuro proyectado por medio de un trabajo por
resultados. De acuerdo a Etkin (2006), “la efectividad es obtener resultados, y se refiere
a las metas o proyectos acordados o consensuados en el nivel político”. Al plantear un
escenario esperado, se busca mejorar al Programa por medio de una estrategia rediseñadora,
eficaz y eficiente y que generen valor agregado no solo al Programa, sino también dar
un efecto colateral positivo a la Municipalidad Distrital de Los Olivos. En palabras de
Etkin (2006):

En el nivel de gerencia la eficacia se refiere al logro de metas concretas y

la llegada al usuario. Esto significa que cada uno va por su lado cumpliendo su parte
en el proceso. Visto desde el destinatario, usuario o beneficiario no interesa que
cada uno de los actores sea eficaz dentro de su dominio, es decir, a la población
le interesan los servicios finales o de conjunto, que sus necesidades sean
satisfechas o que la crisis en los servicios sea superada. En lo interno la eficacia
resulta ser negociada, porque no sólo tiene que ver con recursos o capacidades
sino también con las motivaciones y las preferencias de grupos o sectores (poder
político, poder de la ciudadanía). Así, la efectividad y la dirección efectiva, se
realizan en un ámbito que los expertos llaman
organización orientada hacia los resultados.

124
 A continuación se detallan en la Tabla 19 los lineamientos estratégicos acorde al
futuro factible del Programa, el cual, es trabajado por la Municipalidad distrital de los
Olivos. La propuesta de un futuro esperado no solo es el resultado del análisis de la presente
investigación sino también de las expectativas del personal del Programa municipal.

Tabla 19: Futuro e s pe rado de los line amie ntos e s traté gicos
Lineamiento es tratégico

Organización y planificación

Capacitación y s ens ibilización

Negociación y convenios

Liderazgo y decis ión política

1.7. Objetivos estratégicos

La presente investigación ha demostrado la necesidad de rediseñar los
objetivos estratégicos del Programa. Según la CEPAL, los objetivos estratégicos son la
expresión de los logros que la organización quiere alcanzar en un plazo determinado. Estos
deben ser coherentes con la misión y visión establecidas. La creación de objetivos
estratégicos permitir á seleccionar actividades prioritarias para el mejoramiento de la
organización y a provechar las ventajas (Armijo, 2008).

A continuación, en la Figura 21 se muestra los objetivos actuales del Programa:

125
Figura 21: Obje tivos Es traté gicos actuale s

Objetivo General

Implementar y contribuir en mejorar el reaprovechamiento prioritario de los res iduos s ólidos

inorgánicos en bas e a una adecuada s egregación en la fuente y recolección s electiva en un
25% de viviendas , con la finalidad de favorecer las condiciones de s alud y del ambiente en el
dis trito de Los Olivos .
Objetivos Es
pecíficos

• Incorporar progres ivamente al programa de recolección s electiva a as ociaciones de

recicladores debidamente formalizados , con la finalidad de mejorar s u calidad de vid a y
por ende s us condiciones de trabajo, s alud y economía.
• Optimizar el des arrollo de las actividades de s ens ibilización ambiental a fin de
crear conciencia en el vecino olívens e s obre el manejo adecuado de los res iduos s
ólidos y s u importancia de clas ificarlos .
• Minimizar la cantidad de res iduos s ólidos inorgánicos des tinados al relleno s
anitario.

De acuerdo a Kaplan y Norton, los objetivos estratégicos son parte de la estructura

del Cuadro del Mando Integral el cual, “proporciona un amplio marco que traduce la visión
y la estrategia, en un conjunto coherente de indicadores de actuación” (Kaplan y Norton,
2002, p.
37).

Es así que los objetivos estratégicos son los resultados del análisis del Programa y
se espera alcanzarlos para cumplir la visión que se ha propuesto para un tiempo
determinado y el cumplimiento del Objetivo Estratégico General el cual es el siguiente:
incre me ntar e n 10 puntos porce ntuales el nivel de participación de las vivie ndas e n
e l Programa a partir de l año 2015. Este objetivo fue planteado de acuerdo a los
lineamientos del Plan Nacional de Acción Ambiental (PLANAA) que establece que para
el año 2021 (Bicentenario del Perú) el
100% de los gobiernos locales implementen programas de segregación y reciclaje de
residuos
sólidos.

Los objetivos estratégicos propuestos están relacionados con el objetivo

general estratégico y la visión. Se ha agrupado a los objetivos estratégicos dentro de
lineamientos estratégicos que enmarcan los temas que hay que reforzar dentro del desarrollo
de l Programa y con perspectivas como son la de Resultados Finales, Usuarios, Procesos y
Aprendizaje.

Así, el primer Lineamiento Estratégico es Organización y Planificación, el cual

explica los objetivos estratégicos que ayudarán a tomar decisiones eficientes a la alta
gerencia de la
Municipalidad Distrital de Los Olivos y generar así valor a los procesos operativos
del

126
Programa para los usuarios finales a través de ideas es tratégicas e innovadoras para
su sostenibilidad, que impactará positivamente en el municipio del distrito de Los Olivos.

El segundo Lineamiento Estratégico es Capacitación y Sensibilización, a través del

cual se generan objetivos con el fin de mejorar el conocimiento especializado del personal
en temas de gestión estratégica y gestión ambiental, y se busca sensibilizar a la población
del distrito de Los Olivos para lograr una mejora en la limpieza de los espacios de
convivencia urbana y del cuidado de la salud de los usuarios con respecto a la disposición
final de los residuos sólidos reaprovechables, además de generar una orientación al trabajo
en equipo con las asociaciones de recicladores del distrito con el fin de mejorar los
procesos de impacto económico, social y ambiental.

El tercer Lineamiento Estratégico es Negociación y Convenios, el cual ayuda a

generar valor a la estrategia por medio de convenios o alianzas que ayuden a promover la
sostenibilidad del Programa. De esta manera, se implementará la viabilidad como parte de
las estrategias de negociación, logrando desarrollar trabajo en equipo y confianza para
el cumplimiento de objetivos comunes.

Finalmente, el cuarto Lineamiento Estratégico es Liderazgo y Decisión Política, el

cual contribuye a colocar los temas acerca del Programa en agenda municipal por
medio de iniciativas y decisiones efectivas para mejorar la calidad del servicio brindado
a los vecinos olivenses y beneficiar a la municipalidad.

De forma visual, la Figura 22 muestra los cambios realizados:

127
Figura 22: Obje tivos Es traté gicos con la Propue s ta de Me jora

Ser un Programa modelo y líder

VIS IÓN municip al en Lima Norte; logran

OBJETIVO Incrementar en 10 p untos p orce

ES TRATÉGICO
GENERAL

128
 1.8. Mapa Estratégico

Identificada la Estrategia General para el Programa y los Objetivos Estratégicos que

se deben cumplir, se procede a exponer el Mapa Estratégico, que relaciona los
objetivos estratégicos en el marco de los lineamientos estratégicos y las cuatro de medición;
Resultados Finales, Usuario, Procesos, Aprendizaje.

Las perspectivas se han planteado para tener que evaluar los procesos clave de
la gestión del Programa y los indicadores que ayudarán a medir los objetivos estratégicos
con la finalidad de monitorear las actividades que se realizan.

No se puede olvidar que la estrategia propuesta y el Mapa Estratégico son el result

ado del despliegue de la herramienta Cuadro de Mando Integral, la cual es una
“metodología que contempla los indicadores financieros o Resultados Finales de la
actuación pasada con medidas de los inductores de actuación futura e inductores de valor”
(Kaplan & Norton, 2009, p. 21). Los objetivos estratégicos e indicadores se derivan de la
visión y de la Estrategia General, y contemplan la actuación del objeto en análisis desde
cuatro perspectivas. La alta gerencia puede medir la forma de cómo se puede generar valor
en su organización y en sus actividades para los usuarios presentes y futuros. Se tiene como
finalidad potenciar las capacidades internas y las inversiones en capacitaciones al personal,
mejoramiento de los sistemas y procedimientos que son necesarios para la actuación futura
(Kaplan & Norton, 2009) (Ver Anexo N y Anexo O).

La herramienta sirvió como referente para mostrar la relación entre los objetivos
estratégicos y que son los elementos clave de la estrategia propuesta. Si bien es cierto
resulta ser teórico, vale la pena resaltar el concepto de Mapa Estratégico pues es el
apoyo para la gestión estratégica eficiente ante un entorno altamente competitivo. A
continuación, la Figura
23 muestra el Mapa Estratégico del Programa:
129
Figura 23: Mapa Es traté gico de l Programa

Ser un Programa modelo y líder en segregación y recolección de residuos sólidos en las viviendas a nivel municip al en Lima Norte;
VIS IÓN logrando incrementar gradualmente la cantidad recolectada de residuos sólidos reap rovechables hasta extender la p articip ación a
todas las zonas del distrito en forma sostenible.

ORGANIZACIÓN Y CAPACITACIÓN Y NEGOCIACIÓ N Y LIDERAZGO Y DECIS IÓN

PLANIFICACIÓ N S ENS IBILIZACIÓN CONVENIOS POLÍTICA
RESULTADOS
FINALES  Disminución de costos de la  Disminución de costos p ara la  Disminución de costos p ara  Disminución de costos p
M unicip alidad distrital de Los M unicip alidad distrital de Los la M unicip alidad distrital de ara la M unicip alidad
Olivos con el desarrollo del Olivos con ay uda de un p Los Olivos con ay uda de distrital
ersonal municip al y p negociaciones y alianzas p de Los Olivos con ay uda
Programa. ara el Programa. del liderazgo y la
racticantes
 M ejorar la satisfacción de cap acitados p ara la  Construir alianzas decisión p olítica del p
USUARIOS
los ciudadanos resp ecto a sensibilización vecinal. interinstitucionales p ara la ersonal municip al del
los beneficios del Programa. mejora del servicio y Programa.
 Actualización, ap robación y sostenibilidad del
difusión de una Ordenanza del  M ejorar el p lan de
Programa  Incentivar el
Plan de M anejo de los comunicación y sensibilización.
 M ejorar la calidad de emp oderamiento de los
Residuos Sólidos  Fortalecer las cap acidades del
los contratos y líderes vecinales p ara
PROCESOS  Elaboración del manual de p ersonal municip al y
convenios existentes y transferir información del
p rocedimientos del Programa. p racticantes del Programa
futuros con instituciones Programa
 Fortalecer las cap acidades del p sobre la temática de Residuos
p rivadas y
ersonal municip al que Sólidos.
p úblicas.
intervienen en las  Generar voluntad p olítica
coordinaciones de la etap a de  Fortalecer las cap acidades a las de las autoridades
APRENDIZAJ organización y  M ejorar la infraestructura
asociaciones de recicladores que municip ales p ara la
E p lanificación del Programa.
documentaria de normas
p articip an en el Programa. continuidad del Programa
legales y alianzas
estratégicas
 M ejora en la sistematización y  M antener actualizada la base de
p úblico-p rivado.
gestión de la información. datos de los resultados del
Programa.

Adaptado de Kaplan & Norton (2009).

130
2. Análisis de Costo - Efectividad de la Propuesta de
Mejora
Luego de haber realizado los cambios estratégicos en el Programa,
consideramos importante demostrar en términos monetarios los impactos que traerá para
el Programa la adopción de la Propuesta de Mejora relacionados a la gestión eficiente de
los recursos. Para lo cual, se realizó un Análisis de Costo-Efectividad. De acuerdo con la
Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), este análisis
selecciona la alternativa que minimiza los costos para lograr los objetivos y metas
establecidas (Bernstein, citado por Cerda,
2005).

En el Análisis Costo - Efectividad se evaluaron los siguientes cuatro aspectos

que representan los cambios principales que generarán reducciones en los costos del
Programa y, por consiguiente, a la Municipalidad distrital de Los Olivos: Generación Anual
de RSD; Gasto por el Servicio de Recolección, Transporte y Disposición Final de RS;
Cantidad de RSD reaprovechados por el Programa; y el Presupuesto del Gasto por el
Personal del P rograma. Al final de este apartado se muestra la aplicación del Ratio Costo –
Efectividad y las conclusiones de este análisis.

Cabe resaltar que los cuatro aspectos analizados poseen una parte de evidencia
estadística proporcionada por la Municipalidad distrital de Los Olivos para los años
2012 y
2013. Y otra parte de proyecciones para los años 2014 al 2024 basadas en
fuentes
documentarias confiables y especializadas como el Instituto Nacional de Estadística
e Informática, además de entrevistas a funcionarios del Ministerio del Ambiente,
de la Municipalidad distrital de Los Olivos y expertos en temas de gestión de RSD.

2.1. Generación Anual de RSD

De acuerdo a los datos obtenidos de la Subgerencia de Gestión Ambiental de la

Municipalidad distrital de Los Olivos, los residuos sólidos generados en las
viviendas representan el 80% del total de residuos sólidos en el distrito. Por lo tanto, resulta
relevante el estudio prospectivo de las variaciones en términos económicos con la Propuesta
de Mejora.

Para hallar la Generación Anual de RSD en el distrito de Los Olivos se tomaron

las siguientes variables: la Población Proyectada, la Generación Per Cápita de RSD y la
Generación Diaria de RSD.

La Población Proyectada se determinó por medio de dos factores. Primero, el año

base elegido fue el 2007 ya que en ese año se realizó el XI Censo de Población y VI de
Vivienda (INEI 2013), y se registró una población de 318,140 para el distrito de Los
Olivos. Segundo,
131
para proyectar la población se utilizó una tasa anual de 2.4% del distrito de Los Olivos,
basada en la información del mismo censo.

La Generación Per Cápita de Residuos Sólidos Domiciliarios (GPC-RSD) se

obtuvo mediante el Estudio de Caracterización realizado en el distrito a través de la Sub
Gerencia de Gestión Ambiental, el cual se realiza cada dos años, habiéndose realizado el
último estudio en el mes de julio del año 2014. La tasa de crecimiento de GPC-RSD utilizada
6
para la proyección fue de 1% , porcentaje establecido por el Centro Panamericano de
Ingeniería Sanitaria y Ambiental
– CEPIS (INEI, 2013).

La generación diaria de Residuos Sólidos Domiciliarios es directamente proporcional

al número de habitantes del distrito y el valor se obtiene multiplicando la cantidad
poblacional por la Generación Per Cápita de Residuos Sólidos. Para los años 2012 y
2013 se ha tomado la Generación Per Cápita y la Generación Anual de Residuos Sólidos
Domiciliarios como datos proporcionados por la Municipalidad distrital de Los Olivos.

En síntesis, se puede proyectar que para el año 2024 la cantidad estimada de

Generación Anual de Residuos Sólidos Domiciliarios del distrito de Los Olivos se
incremente en un 40% aproximadamente respecto al año 2014, esto es, pase de 97,335 ton a
136,296 ton, situación que pone en relieve la necesidad y la importancia de gestionar eficaz
y eficientemente el Programa para lograr reducir la cantidad de residuos sólidos que se
disponen en el relleno sanitario y los gastos que trae consigo esta situación. La Tabla 20
muestra las proyecciones de las variables
antes mencionadas:

6
El Ministerio del Ambiente proyecta la GPC con el 1% del Centro Panamericano de
Ingeniería Sanitaria y Ambiental (CEPIS). Los estudios de caracterización de residuos
sólidos tienen una frecuencia de realización de dos años y se iniciaron el año 2008 en
adelante. Se necesita mayor cantidad de años para establecer una tasa de crecimiento
especifica en el Perú, con lo cual, se pueda generar una proyección con altos niveles de
confianza .
132
Tabla 20: Proye cción de Ge ne ración Total Anual de Re s iduos Sólidos Domiciliarios

Año

2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Adaptado de: Curs o de Dis eño, Cons trucción, Operación y Mantenimiento de Rellenos Sanitarios ,
dictado
por el MINAM, abril 2014. Elaboración Propia. Para el anális is del cuadro, los datos no incluyen res
iduos s ólidos comerciales ni malezas .
2.2. Gasto por el Servicio de Recolección, Transporte y Disposición Final
de
Residuos Sólidos

En el distrito de Los Olivos, el Servicio de Recolección, Transporte y Disposición

Final de Residuos Sólidos viene siendo realizado por la Empresa Prestadora de Servicios de
Residuos Sólidos (EPS-RS) “Industrias Argüelles y Servicios Generales SAC”, ganadora
del Concurso Público N° 004-2010-MDLO-CE de la Municipalidad distrital de Los
Olivos para los años
2011-2014. De esta forma se suscribió la Adenda de Contrato N° 094-2010-MDLO-SGL
de contraprestación de servicios el 17 de diciembre del 2010 en el cual se contempla
pagos quincenales que están ajustados al precio por tonelada de S/. 82.76 (Ver Anexo P).

Este servicio comprende el manejo de los residuos sólidos de origen

domiciliario, malezas y comerciales, para lo cual se sumaron las cantidades de estos tres
tipos de residuos sólidos según data proporcionada por la Municipalidad distrital de Los
Olivos (años 2012 y
2013) y proyectado para el periodo comprendido desde el año 2014 al año 2024 con la tasa
de
crecimiento de GPC-RSD de 1%, porcentaje establecido por el Centro Panamericano
de
Ingeniería Sanitaria y Ambiental – CEPIS (INEI,
2013).

Para el año 2012, la Generación Anual de estos tres tipos residuos sólidos fue
en conjunto 96,216 ton y el año 2013 se incrementó en 104,762 ton. Luego de 11 años, al
2024, se proyecta esta generación anual en una cantidad de 116,880 ton; esto es, un
incremento del 11% de los residuos sólidos. Esta situación originará que se incrementen,
también, los gastos del
Servicio de Recolección, Transporte y Disposición Final de Residuos
Sólidos.

133
 Para el análisis de la proyección del gasto anual del servicio que ofrece la EPS-RS,
se ha proyectado el precio por tonelada (S/. 82.76) de los años 2015-2024 de acuerdo
7
al crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) de 5.5% establecido en el
Marco Macroeconómico Multianual (2015-2017) del Ministerio de Economía y Finanzas.

En la Tabla 21 se puede visualizar el crecimiento del Gasto por el Servicio

de Recolección, Transporte y Disposición Final de Residuos Sólidos. En 10 años (2014-
2024) se proyecta un incremento de 89% en el Gasto por el Servicio de Recolección,
Transporte y Disposición Final de RS. Tal situación pone en relieve la necesidad de
implementar y/o buscar alternativas para hacer frente a estos gastos incrementales.

Con la Propuesta de Mejora, el Programa podrá obtener cada año más cantidad de
RSD reaprovechables, con lo cual se logrará reducir el número de toneladas que tendrá que
recolectar la empresa Industrias Argüelles y Servicios Generales SAC, minimizando, de
este modo, la cantidad de residuos destinados al relleno sanitario.

Tabla 21: Proye cción del Gas to por el Se rvicio de Re cole cción, Trans porte y Dis pos
ición
Final de Re s iduos Sólidos

Año

2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Adaptado de: Curs o de Dis eño, Cons trucción, Operación y Mantenimiento de Rellenos Sanitarios dictado
por el MINAM, abril 2014.
Nota: (*) El total de res iduos s ólidos del dis trito comprende a los res iduos de los domicilios ,
malezas y comerciales .

7
Se tiene pres ente que el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) es variable. En
la inves tigación “Cuando des pertemos en el 2062: vis iones del Perú en 50 años ” de la Univers
idad del Pacífico, s e mues tra las proyecciones y tendencias del PBI has ta el año 2062.

134
 2.3. Cantidad de Residuos Sólidos Domiciliarios reaprovechables por
el
Programa

La cantidad de residuos sólidos domiciliarios reaprovechables obtenidos por

el Programa se sustenta por medio de la recolección por parte de las entidades
involucradas: la Municipalidad distrital de Los Olivos y las Asociaciones de Recicladores
(Vida Verde, Juan Pablo II y Las Flores de Los Olivos).

Las Asociaciones de Recicladores se incorporaron al Programa a partir del año 2013,

y para el año 2014, la MDLO aumentó la zonificación que se les asigna para la labor
de recolección de bolsas verdes. Actualmente, el 30% del total de zonas que participan
en el Programa están asignadas a los recicladores. El 70% restante está a cargo del personal
obrero municipal que trabaja para el Programa.

La Propuesta de Mejora realiza un cambio en la cadena de valor, como se explicó en

el apartado de Cambios Estratégicos Propuestos. En el cual el Proceso de Recolección
será realizado íntegramente por las Asociaciones de Recicladores.

Para el análisis de proyección de la cantidad de RSD que se recolectan en las

bolsas verdes del Programa, se ha establecido que a partir del año 2015 se espera recolectar
más de 124 ton (cantidad del año anterior) y que será incremental de acuerdo a la tasa de
crecimiento de GPC-RSD de 1% establecida por el Centro Panamericano de Ingeniería
Sanitaria y Ambiental – CEPIS (INEI, 2013).

Para hallar la cantidad de RSD reaprovechables se multiplicaron las toneladas de

RSD de la Población Participante por 2.1% que es el porcentaje promedio de
reaprovechamiento para el Perú establecido por el MINAM en el Quinto Informe
Anual de Residuos Sólidos Municipales y No Municipales (MINAM, 2014, p.132).

Cabe mencionar que para la Propuesta de Mejora se ha determinado el Objetivo

Estratégico General de incre me ntar e n 10 puntos porce ntuale s e l nive l de
participación de las vivie ndas e n e l Programa a partir de l año 2015 .

A continuación, se muestra la Tabla 22 con las proyecciones de este crecimiento:

135
Tabla 22: Proye cción anual de re s iduos s ólidos domiciliarios re aprove chable s

Poblacional Total de
Año
Proyectada Viviendas

2012 358,194 48,758

2013 366,790 48,758

2014 375,593 76,535

2015 384,608 76,922

2016 393,838 78,768

2017 403,290 80,658

2018 412,969 82,594

2019 422,881 84,576

2020 433,030 86,606

2021 443,422 88,684

2022 454,065 90,813

2023 464,962 92,992

2024 476,121 95,224

Nota: (*) La Propues ta de Mejora es tablece un incremento anual de 10 puntos porcentuales en el nivel de participación de vivi endas en el Programa.
Nota: (**) Las viviendas en el dis trito de Los Olivos tienen en promedio 5 habitantes s egún la MDLO.

136
 2.4. Presupuesto del Gasto por el Personal del Programa

La Propuesta de Mejora contempla también el rediseño de la estructura

organizacional y de los salarios del Programa. El sueldo mensual del coordinador
aumentará de S/. 1,500 (año
8
2014) a S/. 1,800 (año 2015 – en adelante ), después de los beneficios de ley. Esta medida fue
tomada considerando que se deberá contar con un personal competente y con experiencia
en programas y proyectos públicos.

Se ha propuesto una reducción del número de Practicantes, pasando de 25

practicantes (año 2014) a 10 practicantes (año 2015 en adelante). El salario que percibirán
aumentará por respeto a la Ley Laboral que obliga a remunerar las prácticas pre
profesionales por lo menos acorde a la remuneración mínima vital, que es S/. 750.00.

Respecto al personal obrero municipal que tiene la función de recolección de

bolsas verdes en la mayoría de zonas participantes, se dejará de conta r con este debido a
que se ha planteado que esta función sea asumida al 100% por las asociaciones de
recicladores que participan en el Programa. La razón principal de este cambio estratégico
es la oportunidad de ahorro de costos al ser menor el personal en planilla. Además, se
analizaron los intereses de la MDLO y de las asociaciones de recicladores, y se llegó a la
conclusión de que ambos actores se benefician con esta medida. Por lo tanto, dejar la labor
de recolección a los recicladores traerá una serie de ahorros y se podrá direccionar mejor
los esfuerzos del personal del Programa hacia los procesos de monitoreo y control, y
sensibilización a los vecinos.

En la Tabla 23 se puede ver la situación actual de los gastos del personal del
Programa. Mientras que la Tabla 24 contiene los cambios explicados en este apartado con la
Propuesta de Mejora:

8
Cualquier incremento en el s ueldo del Coordinador y Practicantes dependerá de la decis ión del
área municipal competente.

137
Tabla 23: Pre s upue s to por e l gas to de l Pe rs onal de l Programa
PRES UPUES TO DEL PRO GRAMA (GAS TO DEL PERS O NAL)

S e n s i bi l i z aci ón

Coordinador del
P rograma
P ract icante de
Sensibilización
Asist ent e de
Campo
O pe ración

P ract icante de
Operaciones
P ersonal Obrero

Adaptado de: MDLO (2014).

Tabla 24: Pre s upuesto por e l gasto de l personal de l Programa con la Propue s ta de Me
jora

PRES UPUES TO DEL PRO GRAMA (GAS TO DE PERS O NAL)

PRO PUES TA DE MEJO RA

S e n s i bi l i z aci ón

Coordinador del P rograma

P ract icante de Operaciones
Asist ent e de Campo

O pe raci ón

P ract icante de Operaciones

P ersonal Obrero

Como es de asumir, el cambio estratégico en el proceso de recolección que

reduce significativamente el gasto de personal también impactará en la reducción del
presupuesto del Programa. Este ahorro importante sería de 56.01% respecto al año 2014. Y
deberá s ervir para implementar el rediseño de los procesos de monitoreo y sensibilización,
con el fin de hacer más efectiva la gestión y obtener mejores resultados. La Figura 24
muestra la dinámica del
presupuesto en los últimos años y cómo sería con la Propuesta de Mejora:

138
Figura 24: Pre s upue s to de l Programa con la Propue s ta de Me jora

Pres upues to del Programa

S/.700,000.00

S/.600,000.00 S/ .576,173. 6 0

S/.500,000.00
S/.355,588.60
S/.400,000.00

S/.300,000.00 S/.194,632.60 S/.253,432.00

S/.200,000.00

S/.100,000.00
S/.- 2012 2013 2014 Propuesta de Mejora

2.5. Conclusiones del Análisis Costo - Efectividad

Se consideró utilizar el siguiente Ratio Costo – Efectividad propuesto en base al

análisis de las principales variables que afectan al Programa en términos de efectividad:

Pre s upue s to de l
Programa
RSD re aprove chable
s

La variable del numerador es el Presupuesto del Programa, donde están contenidos

los costos para realizar las actividades que desarrolla el Programa año tras año. La
variable del denominador es la cantidad de RSD reaprovechables (bolsas verdes) que se ha
podido recolectar con el Programa. Con este análisis se trata de controlar el desempeño del
mismo. Los resultados obtenidos del ratio si bien representan un costo por tonelada
gestionada efectivamente (S/./ton), para efectos de la presente investigación, serán analizados
como un ratio de tendencia.

Se analizó el Ratio Costo- Efectividad del Programa para los años 2012, 2013, 2014 y
el escenario con la Propuesta de Mejora. La Tabla 25 muestra los Ratios Costo –
Efectividad
obtenidos del análisis que se detalla en los párrafos siguientes.
139
 Tabla 25: Ratio Cos to-Efe ctividad

Meta del PI (Participación de viviendas )

Pres upues to del Programa (S/.)
RSD reaprovechables (ton)
Ratio Cos to-Efecti vi dad (S/./ton)
Nota: (*) El porcentaje de participación de viviendas has ta la fecha de pres entación de la pres ente
inves tigación, aún no ha s ido publicada por el MEF.

En los años 2012 y 2013 se evidenció un aumento en el presupuesto producto

del incremento de la cantidad de personal, gastos en materiales y activos fijos para lograr
cumplir con la meta anual del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y
Modernización Municipal que incrementó en más del doble: de 7% de participación de
viviendas (año 2012) a 12% (año
2013).

La variable RSD reaprovechables (bolsas verdes) aumentó de 50 ton (año 2012) a

64 ton (año 2013). Esta situación se explica principalmente por el incremento de la meta
anual del PI que obligó a la MDLO aumentar las zonas de participación en el distrito. Por
tanto, se pudo recolectar más RSD reaprovechables. Con el análisis de las dos variables
presentadas, se generó un aumento en el Ratio de Costo – Efectividad de 5,405 (año 2012) a
5,556 (año 2013), porque si bien se recolectó más RSD reaprovechables, hubo un importante
incremento del Presupuesto del Programa que inclinó hacia abajo la balanza de la efectividad.

Del año 2013 al 2014, el Presupuesto se incrementó de S/. 355,589 a S/. 576,174
debido también a un aumento de la cantidad de personal y salario, gastos de materiales del
proceso de recolección y segregación, para lograr cumplir con la meta anual del PI
que incrementó considerablemente de 12% de participación de viviendas (año 2013) a 25%
(año 2014).

La variable RSD reaprovechables (bolsas verdes) se incrementó de 64 ton (año 2013)

a
124 ton (año 2014), lo que indica que son más las viviendas que están participando en
el
Programa y entregando sus residuos sólidos en las bolsas verdes.

Con la Propuesta de Mejora (a partir del año 2015) que se plantea en la

presente investigación, se realizaron los cambios en el Presupuesto, explicados
anteriormente; y, además, respecto a la cantidad de RSD reaprovechables (bolsas verdes), se
asume que será mayor que lo obtenido el año anterior (año 2014), esto es, será mayor que 124
ton.
 En base a las consideraciones anteriores, se espera obtener un Ratio Costo -
Efectividad menor a 2,004. Es decir, por lo menos un 56% por debajo del año 2014 (4,647).
Por tanto, esta

140
mejora considerable en términos de efectividad se ve reflejada al lograr aumentar el número
de
RSD reaprovechables mediante el uso eficiente de los recursos del presupuesto.

El Programa busca resaltar la importancia de reciclar en el distrito y mejorar el

medio ambiente, y para el gobierno local representaría, con la Propuesta de Mejora, una
oportunidad de reducción de costos basado en la eficiencia en el gasto público.

El área municipal donde se destina el mayor presupuesto es la Sub Gerencia de

Gestión Ambiental con alrededor del 50% de costos para el municipio, pues es la encargada
de mantener limpio al distrito, labor para la cual requiere un alto nivel de personal.

Como se ha evidenciado en el ítem 2.2 del presente capitulo, el Gasto por el Servicio
de Recolección, Transporte y Disposición Final de RS ha ido en aumento y se espera una
tendencia similar debido a la relación directa que existe con el crecimiento poblacional
y el nivel de consumo de los ciudadanos, variables que experimentan una tendencia a la
alza.

Por consiguiente, resulta importante implementar la alternativa estratégica (Propuesta

de Mejora) para minimizar los costos por medio de la reducción de toneladas de residuos
sólidos que son destinados al relleno sanitario. Este impacto económico se dará gracias al
incremento año tras año de la recolección de los RS reaprovechables (bolsas verdes) que se
obtienen del Programa. Esta situación lleva a una reducción del Gasto por el Servicio
de Recolección, Transporte y Disposición Final de Residuos Sólidos a la Empresa Prestadora
de Servicios de RS porque será menor el número de toneladas de RS que tendrá que
recolectar, considerando que la basura va en aumento. Asimismo, se planea trabajar de
manera estratégica el proceso de recolección con las asociaciones de recicladores,
reduciendo la cantidad de personal municipal (reduce el costo por el Pago de Personal) e
impactando en la mejora de la calidad de vida de los recicladores participantes.

La implementación de los cambios estratégicos propuestos están en base a la

Estrategia General de re ducción de cos tos ope rativos al Programa con un impacto
pos itivo al municipio de Los Olivos y al Objetivo Estratégico General que es incre me
ntar e n 10 puntos porce ntuale s (10%) el nivel de participación de las vivie ndas e n e l
Programa a partir de l año 2015. Estos darán como resultado ahorros incrementales en los
escenarios proyectados.

Luego de todos los análisis elaborados en este capítulo, en la Tabla 26 y en la Figura

25 se observa el ahorro incremental en el gasto por el Servicio de Recolección,
Transporte y
Disposición Final de Residuos Sólidos por medio de una proyección del año 2014 al año 2024.
141
Tabla 26: Ahorro e n e l gas to del Se rvicio de Recole cción, Trans porte y Dis pos ición
Final de Re siduos Sólidos me diante el aume nto de los RSD re aprovechables con la
Propue s ta de Me jora

Ge n e raci ón An u al de RS D + Mal e z as +
C om e rci al e s *
Añ o (ton )

2012 96,216
2013 104,762
2014 105,810
2015 106,868
2016 107,936
2017 109,016
2018 110,106
2019 111,207
2020 112,319
2021 113,442
2022 114,577
2023 115,722
2024 116,880

Figura 25: Ahorro e n e l gasto del Servicio de Recolección, Trans porte y Dis pos ición
Final de Re siduos Sólidos me diante el aume nto de los RSD re aprovechables con la
Propue s ta de Me jora
Por último, la Propuesta de Mejora contempla el trabajo conjunto y estratégico con las

142
asociaciones de recicladores que participan en el Programa, las cuales serán las
únicas encargadas de la labor de recolección de bolsas verdes con RS reaprovechables en
la totalidad de las zonas del distrito, siendo monitoreados por personal del Programa
para controlar su desempeño.

En base a las distintas entrevistas a recicladores participantes o no del Programa, se

vio reflejado el interés de estos por tener más zonas de recojo para poder incrementar sus
ingresos. A raíz de esto, se hizo un análisis de proyección de ingresos mensuales por
reciclador que participa en el Programa por efecto de la comercialización de RSD. Para hallar
el precio por tipo de RS por tonelada se utilizó un precio promedio de S/. 592 hallado con
los precios de venta de los residuos sólidos con los que trabaja el Programa del año 2014
como se mostró en la Tabla 14 en el Análisis del Programa del Capítulo 2.

Hemos considerado cuatro escenarios en cuanto a la cantidad de recicladores que

participarían en el Programa, incluyendo la cantidad actual (30, 50, 70 y 101) en base a
un análisis comparativo del número de viviendas urbanas de nuestro benchmarking, programa
del distrito de Miraflores que viene trabajando actualmente con 17 recicladores,
teniendo
aproximadamente 4 veces menos cantidad de viviendas urbanas en su
jurisdicción.

143
Tabla 27: Ingre s o me ns ual por re ciclador de l Programa con la Propue s ta de Me jora

Precio Promedio por Tonelada

RSD reaprovechables Anual (Ton)
Año

2012 50 S/. 592

2013 64 S/. 592
2014 124 S/. 592
2015 740 S/. 592
2016 984 S/. 592
2017 1244 S/. 592
2018 1520 S/. 592
2019 1814 S/. 592
2020 2126 S/. 592
2021 2458 S/. 592
2022 2676 S/. 592
2023 2767 S/. 592
2024 2862 S/. 592

144
CAPÍTULO 7: VALIDACIÓN DE LA PROPUESTA DE MEJORA

En este capítulo se respaldará la Propuesta de Mejora por medio de especialistas

y funcionarios públicos relacionados al tema de gestión de residuos sólidos domiciliarios,
pues la información que nos brindaron sirvió como instrumento de validación para
la futura implementación de los cambios estratégicos para el Programa.

1. Perspectivas de Validación
1.1. Legales y Administrativas

La Propuesta de Mejora concibe un cambio realizado en el pago del personal. Para

lo cual se estipula un incremento salarial para el personal encargado del Programa que está
bajo la modalidad del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) que se aplica en sector
público. El Decreto Legislativo N° 1057 que regula el régimen especial de contratación
administrativa de servicios indica lo siguiente:

Artículo 4.- Requisitos para su celebración Son requisitos para la

celebración del contrato administrativo de servicios: 4.1 Requerimiento
realizado por la dependencia usuaria. 4.2 Existencia de disponibilidad
presupuestaria, determinada por la oficina de presupuesto de la entidad o quien haga
sus veces.

Artículo 6.- Contenido El Contrato Administrativo de Servicios otorga

al trabajador los siguientes derechos: a) Percibir una remuneración no menor a la
remuneración mínima legalmente establecida.

Es decir, no hay algún impedimento legal para poder realizar un aumento de sueldo al
personal del Programa siempre y cuando no sobrepase el presupuesto de la
Municipalidad Distrital de Los Olivos. El proceso que debe seguirse para aplicar este
aumento es el siguiente: El Jefe de área realiza un Informe sustentando el aumento de
sueldo y este lo envía al Sub Gerente del área para que lo evalúe y emita un siguiente
informe al Gerente del área. Posteriormente, el Gerente Municipal da una respuesta. De
ser afirmativa, el Informe pasa al área de Recursos Humanos para su aplicación.

Además, la Propuesta de Mejora contempla la implementación de un Manual de

Perfiles de Puestos como base para la contratación de personal para el Programa. En la
actualidad, no se tiene un patrón de contratación lo que ha ocasionado que el personal que
trabaja en el Programa
no tenga las competencias y actitudes necesarias para obtener mejores resultados. Por tanto,
el
145
Programa debe contar con estos lineamientos para asegurar que este personal cumpla con
los requisitos necesarios y pueda agregar valor desde la función que le corresponda.

La validación de este cambio estratégico se ve representado en el siguiente

manual, establecido por la Autoridad Nacional de Servicio Civil (SERVIR):

Manual de Perfiles de Puestos (MPP): Es un documento normativo que

describe de manera estructurada todos los perfiles de puestos de la Entidad,
desarrollados a partir de la estructura orgánica, el Reglamento de Organización y
Funciones (ROF), el Cuadro para Asignación de Personal (CAP) o el Cuadro de
Puestos de la Entidad (CPE), a que se refiere la Ley N° 30057, Ley del Servicio
Civil, en caso de contar con este instrumento (SERVIR, 2013).

La implementación de un Manual de Procesos se validó por medio de la Gerenta

de Administración Carmen Alvarado, la cual indicó que depende de cada área el
incorporar un Manual de Procesos debido a que sus actividades no modifican desde una
perspectiva legal los procesos centrales de la municipalidad.

1.3. Financieras

La Gerencia Administrativa de la Municipalidad Distrital de Los Olivos, a cargo

de Carmen Alvarado, nos proporcionó información contable de los Balances de
Presupuesto Municipal con lo cual se obtuvo el gasto por el Servicio de Recolección,
Transporte y Disposición Final de Residuos Sólidos para los años 2011 al 2014: Año 2011
(S/. 5,233,089.00), año 2012 (S/. 7,619,022.00), año 2013 (S/. 8,546,537.00) y el año
2014 (S/. 8,918,305.00). Tales gastos han tenido tendencia al crecimiento principalmente
por el aumento de la cantidad de residuos sólidos y el precio por tonelada.

Es así que la Gerenta Carmen Alvarado valida el resultado demostrado con la

Propuesta de Mejora establecida en esta investigación ya que considera que los cambios
estratégicos que se pretenden implementar ayudarán a reducir el gasto por el Servicio
de Recolección, Transporte y Disposición Final de Residuos Sólidos por medio del aumento
de la cantidad de residuos sólidos domiciliarios obtenidos por el Programa, esto es, será
menor la cantidad de residuos sólidos que tendrá que recolectar la Empresa Prestadora
de Servicios Industrias Argüelles y Servicios Generales SAC. Por tanto, se demuestra un
escenario de ahorro del gasto público para la Municipalidad distrital de Los Olivos por
medio de trabajo eficiente del Programa.

Asimismo, la Gerenta de Administración afirmó que el Programa viene

incrementando los gastos en el pago de personal y considera beneficioso la Propuesta de
Mejora incluya a las

146
Asociaciones de Recicladores para realizar el proceso de recolección de residuos sólidos
domiciliarios a nivel total del distrito. Con ello, se reducirá considerablemente el ga sto
en el pago de personal que es asumido por la municipalidad.

De esta manera, el personal del Programa ya no realizará el proceso de recolección y

se enfocaría en el proceso de monitoreo a las Asociaciones de Recicladores y proceso de
sensibilización y comunicación a los vecinos olivenses.

El presidente de la asociación de recicladores Juan Pablo II del distrito de Los

Olivos, Walter Juscamaita, mencionó que el interés de participación de sus asociados en el
Programa depende de la cantidad de residuos sólidos reaprovechables que estos puedan
recolectar con lo cual aumentarían sus ingresos económicos. Por tal motivo, afirmó la
importancia que tendría la Propuesta de Mejora para darles mayores zonas de recolección en
el distrito y, además, que esta labor sea exclusiva y únicamente realizada por los
recicladores asociados participantes. Por tanto, cada año podrían incrementar sus ingresos
económicos trabajando de forma ordenada y eficientemente bajo el control del municipio.

1.4. Ambiental

La Propuesta de Mejora enfatiza el tema ambiental. Esta variable busca reducir

el impacto negativo del inadecuado manejo de los residuos sólidos por el aumento de
los lixiviados que ocasionan el calentamiento global. Los residuos sólidos que no son
dispuestos adecuadamente generan gases tóxicos que son direccionados a la atmósfera, donde
se quedan almacenados generando calentamiento atmosférico a la tierra.

En la entrevista realizada al Ministro del Ambiente, Pulgar Vidal Otálora (2013), en

la Pontificia Universidad Católica del Perú, este comenta que se está realizando
campañas ambientales por medio de la organización y planificación presupuestal y mapeo
de actores que tendrán incidencia en la política pública. Para mejorar el impacto
ambiental se necesita una participación activa de los ciudadanos.

Asimismo, comentó que el cuidado del medio ambiente es un trabajo complejo y no

hay alguien que tenga una solución correcta por más que se realicen actividades desde el
ámbito ministerial. Asimismo, precisó que la gestión de los residuos sólidos se da
directamente con el trabajo de los municipios, con los cuales se ha creado, con el apoyo del
Ministerio de Economía y Finanzas, el Programa de Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios, el cual ayudará a integrar a la
comunidad mediante la labor de separación de los residuos sólidos reaprovechables en las
viviendas y así ayudar a mejorar el cuidado del
medio ambiente. Para esta labor edil, el Estado apoya a los municipios con asistencia
técnica y,

147
por medio del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y el Presupuesto Público, se
está apoyando a la construcción de rellenos sanitarios a los gobiernos locales pequeños para
colocar los residuos sólidos de forma adecuada.

1.5. Política

La práctica democrática permite escoger a la autoridad edil, quien debe ser un

líder político que realice sus funciones como es el buscar el bienestar de la población por
medio de la realización de obras públicas (pistas y calles, redes de agua y alcantarillado,
me joramiento de parques y jardines, y limpieza pública).

Uno de los principales temas en las elecciones municipales es el de la

basura (programas de limpieza pública y programas de reciclaje), pues la ciudadanía
demanda contar con un distrito limpio. Lamentablemente, en la mayoría de las campañas
electorales este ha convertido en un tema político permanente para conseguir votos y luego
de ser elegidos como alcaldes municipales olvidan sus promesas.

El alcalde del distrito de Los Olivos, Felipe Castillo Alfaro, en la entrevista realizada
el día 17 de Abril de 2014 mencionó que durante las campañas municipales la población
espera que los candidatos propongan temas que cubran sus necesidades y la de sus
familias. En su experiencia, sostuvo que dentro de sus grandes propuestas electorales estuvo
la de mantener el distrito limpio y ordenado. Sobre la Propuesta de Mejora, indicó que si se
aumenta la cantidad de viviendas que participan en el Programa, se podrá destinar
menos volumen de residuos sólidos a los rellenos sanitarios y con esto beneficiar a la
población olivense y a las asociaciones de recicladores participantes. Mantener a los
vecinos satisfechos por el servicio eficiente de recolección de residuos sólidos
domiciliarios que brinda el Programa impacta positivamente a su imagen y al gobierno
municipal, motivo por el cual apuesta por seguir desarrollando el
Programa e implementar
mejoras.

148
 CAPÍTULO 8: CONCLUSIONES

En este capítulo se finalizará la investigación detallando una serie de

recomendaciones y conclusiones que sistematizan los aspectos más importantes que se han
desarrollado

1. Conclusiones
Gestión de Residuos Sólidos Domiciliarios

 Los residuos sólidos domiciliarios son aquellas sustancias, productos o subproductos

en estado sólido que son generados en actividades realizadas en las viviendas.
 La importancia de la gestión de los residuos sólidos domiciliarios radica en la
reducción de residuos sólidos que son llevados a los rellenos sanitarios para que,
en su lugar, puedan ser reaprovechados con fines ambientales, sociales y económicos.
 El Ministerio del Ambiente creó en el año 2011 el Programa de Segregación en la
Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios para que los
gobiernos locales y provinciales lo implementen progresivamente en todo el
ámbito de su jurisdicción, con la finalidad de reducir la cantidad y peligrosidad de
los residuos sólidos dispuestos inadecuadamente, y también para disminuir la
cantidad de residuos sólidos que son llevados a los rellenos sanitarios. De esta
forma se impulsa así una cadena formal de reciclaje y se genera un incremento
de la conciencia ambiental en la ciudadanía.
 En el Perú, según el Quinto Informe Nacional de Residuos Sólidos Municipales y
No Municipales emitido por el Ministerio del Ambiente e l año 2014, se tiene que el
70% de los residuos municipales son de origen domiciliario mientras que el 30%
adicional corresponde a la generación de residuos comerciales y residuos de barrido
del ámbito municipal. Por tanto, las viviendas representan la principal fuente de
generación de residuos sólidos en los distritos.
 La Gestión Integral de los Residuos Sólidos Domiciliarios comprende el siguiente
ciclo de vida: generación, segregación en la fuente, recolección selectiva y
transformación, y comercialización. Cabe indicar que el Programa, materia de
estudio, interviene y gestiona solo las dos primeras etapas mencionadas.
Diagnóstico Estratégico del Programa

 Cada persona del distrito de Los Olivos genera para el año 2014, 0.71kg de
residuos sólidos domiciliarios al día. Cantidad que ha ido en aumento debido a su
relación directa

149
 con las variables de crecimiento poblacional la de nivel de consumo de los
ciudadanos, variables que en los últimos años experimentaron una tendencia a la alza
en el distrito.
 Los actores claves del Programa son los siguientes: los domicilios, el municipio,
las
asociaciones de recicladores y la empresa comercializadora de residuos sólidos.
Sobre ellos girará la Propuesta de Mejora y el despliegue de lineamientos estratégicos.
 Los procesos estratégicos del Programa están siendo inadecuados y se evidencia en
las
decisiones poco planificadas y no orientadas hacia el buen uso de recursos, pues
los costos operativos están creciendo significativamente año tras año.
 Las brechas o factores problemáticos identificados del Programa se centraron en
cuatro
temáticas: 1) bajo nivel de organización y planificación, 2) escasas estrategias de
capacitación al personal y sensibilización a la población, 3) bajo nivel de
negociación para realizar convenios estratégicos con entidades públicas, privadas y
ONG, y 4) insuficiente voluntad política de las autoridades municipales para realizar
mejoras en el Programa.
Propuesta de
Mejora

 La Propuesta de Mejora se desarrolló en base a una planeación prospectiva que

utiliza una serie de herramientas de la gestión estratégica para mejorar al Programa y
disminuir brechas que limiten el buen funcionamiento del mismo por medio
de cambios estratégicos.
 Mediante el lineamiento estratégico “Organización y Planificación” se busca
un Programa que trabaje con una serie de actividades planificadas y orientadas a
conseguir los objetivos estratégicos. Para ello se deberá contar con un proceso de
monitoreo para controlar la ejecución de las acciones y el uso de recursos por medio
de indicadores en el proceso operativo. Asimismo, es preciso consolidar un
repositorio de información para dar seguimiento a las actividades del Programa.
 Se ha trabajado una estrategia que tiene como principales bases los
lineamientos estratégicos como son Organización y Planificación, Capacitación y
Sensibilización, Negociación y Convenios y Liderazgo y Decisión Política. Estos
han ayudado a fortalecer el objetivo estratégico general y generar indicadores que
ayuden a cumplir las metas.
 Mediante el lineamiento estratégico “Capacitación y Sensibilización” se busca que
los
domicilios que están representados por los vecinos, participen activamente en
el
Programa en el proceso de segregación por tipo de residuos en las viviendas que
luego serán recolectadas por las asociaciones de recicladores que trabajan en
conjunto con el

150
 Programa. Este involucramiento de la población se logrará por medio de una
campaña efectiva de sensibilización y comunicación.
 Mediante el lineamiento estratégico “Negociación y Convenios” se busca un
Programa
fortalecido por una serie de convenios para lograr sinergias y ayudar así a la mejora
de la gestión en la calidad del servicio y los beneficios brindados.
 Mediante el lineamiento estratégico “Liderazgo y Decisión Política” se busca
un
Programa que cuente con autoridades municipales con voluntad política para ayudar
a priorizar en agenda municipal los temas relacionados a la mejora del Programa.
Además, deben ser conscientes del impacto positivo que trae para los ciudadanos y
para la e ntidad edil.
 Resulta importante que las escuelas participen activamente en la gestión de
residuos
sólidos teniendo un rol educador en temas del cuidado del medio ambiente y la
correcta segregación en las viviendas mediante parámetros del Programa. Por
medio de materiales de enseñanza, concursos, campañas de reciclaje y reutilización
se fomentará la cultura del reciclaje en los niños y jóvenes que luego la harán
extensivo a sus familias.
 Los cambios estratégicos de la Propuesta de Mejora impactaron positiva mente el
Ratio Costo-Efectividad del Programa, ya que en la proyección para el año 2015,
dicho ratio sería de 2, 004; es decir, disminuiría en 56% respecto al año anterior
(4,647). Por tanto, esta mejora considerable en términos de efectividad se ve
reflejada al lograr aumentar el número de residuos sólidos reaprovechables mediante
el uso eficiente de los recursos del Presupuesto.
 La implementación de la Propuesta de Mejora incidió positivamente en la generación
de un ahorro en el Presupuesto del Programa en más del 50% y, también, en un ahorro
en el gasto por el Servicio de Recolección, Transporte y Disposición Final de
Residuos Sólidos de la Municipalidad distrital de Los Olivos por motivo del
aumento de los residuos sólidos reaprovechables recolectados por el Programa.
 Podemos concluir en el aspecto político que independientemente de la
autoridad municipal en el distrito de Los Olivos, el Programa en sí genera una serie
de beneficios para la población y para la misma entidad local, que siendo
promocionados y gestionados adecuadamente puede traer consigo que la población
participe activamente y reconozca la labor del gobierno municipal mediante réditos
políticos.

2. Recomendaciones
 La meta del Programa establecida en el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión
y
Modernización Municipal del Ministerio de Economía y Finanzas establece
un porcentaje de participación de viviendas urbanas del distrito. Sin embargo, se
debería

151
 complementar el enfoque de esta meta y buscar con ella , además, el
incremento porcentual de la cantidad de residuos sólidos reaprovechables que se
recolectan con el Programa. De esta manera el Ministerio del Ambiente apoyará a los
gobiernos locales a centrar sus estrategias para disminuir la cantidad de residuos sólidos
que disponen a los rellenos sanitarios.
 Es importante que el Ministerio del Ambiente designe a personal competente para
la
función de control de cumplimiento de la meta del PI respecto al Programa que
pueda fiscalizar a una entidad de gobierno porque la realidad ha demostrado que la
información reportada por el SIGERSOL dista de la realidad de varios distritos que
vie nen trabajando con el Programa.
 Respecto al tema de comercialización de residuos sólidos, debe existir mayor claridad
en la Ley General de Residuos Sólidos (Ley N°27314) y su Reglamento, debido a que
en el Artículo 19, el cual fue modificado por el Artículo 1 del Decreto Legislativo N°
1065 se puede interpretar que cabe la posibilidad de que a los gobiernos locales se les
permita comercializar los residuos sólidos que son gestionados bajo su jurisdicción.
Asimismo, el Artículo 106 del Reglamento de la Ley N° 27314 menciona que los
gobiernos locales solo podrían comercializar los residuos sólidos si constituyen una
empresa municipal y se convierten en empresa comercializadora de residuos
sólidos. Sin embargo, el problema es que solo por ley se genera una empresa
municipal de acuerdo a lo señalado en la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N°
27972, en el Artículo 35 y ello impide,
en la práctica, que los gobiernos locales operen como empresa
comercializadora.

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159
ANEXO A: Metodología de
Investigación

La investigación se basa en un estudio de caso, debido a que “analiza

profundamente una unidad para responder al planteamiento del problema” (Hernández 2010,
p. 163). Por tanto, la unidad de investigación será el Programa de Segregac ión en la
Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios del distrito de Los
Olivos.

La presente investigación tiene un enfoque mixta (análisis cualitativo y

cuantitativo) y tiene como objetivo generar una Propuesta de Mejora para la Gestión
Estratégica del Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de
Residuos Sólidos Domiciliarios del Distrito de Los Olivos que ayude a tomar mejores
decisiones a las autoridades del Programa y a la Alta Dirección y Jefaturas de la
Municipalidad distrital de Los Olivos. La coherencia cronológica y de datos veraces es el
marco para orientar la investigación que tiene una duración y alcance de dos semestres
académicos acorde a la Malla Curricular de la Facultad de Gestión y Alta Dirección, iniciando
con el análisis preliminar en el curso “Seminario de Tesis” en el ciclo
2013-2 a cargo de la profesora Agnes Franco y continuando el ciclo 2014-1 con el
curso “Asesoría de Tesis” con el asesor Germán Velásquez. A su vez, se tuvo de apoyo a
docentes y expertos en el tema. El Anexo R muestra a los entrevistados para la investigación
de la tesis.

La metodología contiene lineamientos prospectivos que aseguran un futuro

esperado apoyado con una visión realizable, describe el proceso de Planificación, donde
se realizó el Diagnóstico del Programa por medio del Análisis Interno y Externo; y el a
diseño y formulación la estrategia.

El proceso de Ejecución describe los cambios estratégicos propuestos en

coordinación con personas, recursos económicos y actores interesados que son parte de la
problemática que se identificó en la investigación. De esta manera se definieron parámetros
como son las brechas evaluadas de la situación actual y la situación esperada que permitió
determinar la estrategia de la investigación y sus lineamientos, y demostrar que no existe un
proceso clave en el Programa como es el proceso de Monitoreo y Control.

Asimismo, la metodología describe brevemente un modelo de Plan de Procesos para

las áreas que desarrolla el Programa.

El último proceso es el de cierre, donde se entrega el documento de Propuesta

de
Mejora y se consideraran las posibles
correcciones.

A continuación se procederá a describir de forma breve las herramientas utilizadas

para la Propuesta de Mejora del Programa:
160
1. Diseño de la Estrategia

Etapa 1: Diagnóstico

En esta etapa se ha analizado el entorno externo e interno del Programa como parte
del proceso estratégico, en la fase de planificación estratégica y teniendo como
insumo las entrevistas a profundidad para conocer el problema del Programa, cien (100)
encuestas exploratorias realizadas a los usuarios que participan en el Programa,
como también información documentaria de la municipalidad del distrito de Los Olivos,
de los ministerios, instituciones públicas e instituciones internacionales.

El entorno externo se analizó con documentos de expertos en el sector

político, económico, social, ambiental y tecnológico; y las entrevistas a los usuarios, a la
alta gerencia municipal y a los encargados del Programa . También se muestran
modelos dinámicos de competencia, como es el benchmarking donde se explica y
sistematiza las mejoras prácticas en la gestión de residuos sólidos domiciliarios, pues
son un desafío de evaluación de competitividad.

El entorno interno contempla herramientas como el Análisis de

Competencias Centrales, tanto de recursos como capacidades, el modelo de autoevaluación
y búsqueda de la excelencia EFQM. Este último modelo ayuda entender como está
caminando el Programa y a dar ideas innovadoras para realizar mejoras continuas a sus
procesos, buscar la sostenibilidad y la correcta sensibilización a los usuarios por parte de sus
trabajadores y gerentes públicos. La información de autoevaluación servirá para
retroalimentar el Plan de Procesos que se ha propuesto implementar a las áreas
involucradas con el Programa que logrará ordenar las funciones y actividades a realizar
pues la municipalidad del distrito de Los Olivos tiene una alta rotación de personal
contratado. De acuerdo al trabajo de campo el periodo mínimo del personal contratado dentro
de la MDLO es de un año.

También se complementa el análisis de los Factores Críticos de Éxitos como

principios para conseguir la excelencia y sostenibilidad y la evaluación de la cadena de
valor con enfoque de procesos.

Se debe tener presente que la información teórica fue contrastada con el trabajo
de campo en el distrito de Los Olivos los meses de setiembre de 2014 a julio de 2014.

Etapa 2: Evaluación de los Objetivos estratégicos

El diseño o formulación estratégica tiene el objetivo de diseñar los

objetivos estratégicos o estrategias que serán evaluadas con la herramienta FODA que
busca alcanzar la
visión del Programa y de la Municipalidad distrital de Los Olivos. Se trata de encontrar
la
161
estrategia factible luego evaluar entre varias. Asimismo, se analiza a las brechas o
factores problemáticos, los cuales permiten evidenciar los errores y corregir los procesos y
actividades involucradas en el Programa.

En esta etapa se busca sistematizar la información dentro de un marco de procesos

para posteriormente hacer rediseños y establecer la Propuesta de Mejora.

2. Ejecución
Estratégica

Etapa 3: Propuesta de Mejora y Cambios Estratégicos

En esta etapa se ve los procesos de cambios estratégicos para lograr a través de

modificaciones obtener la estrategia factible. Además, se explica la razón de enmarcar
la Gestión Pública en la Gestión Empresarial.

Etapa 4: Sistematización de los Lineamiento y Objetivos

Estratégicos

Se emplea la herramienta Cuadro de Mando Integral para seleccionar la Propuesta

de mejora, con lineamientos y objetivos estratégicos adecuados determinan los resultados
finales para cumplir el objetivo general estratégico y la visión rediseñada. Para el futuro
monitoreo se ha planteado indicadores de acuerdo a cuatro perspectivas (Resultados
Finales, Usuario, Procesos, Aprendizaje) y metas propuestas. De este análisis se obtendrá el
Mapa Estratégico que sistematiza la herramienta explicada.

3. Evaluación de la
Estrategia

Etapa 5: Análisis de Costo - Efectividad de la Propuesta de

Mejora.

Para finalizar la investigación, esta etapa muestra la propuesta de forma monetaria

con los cambios estratégicos realizados en los factores como son el presupuesto y las
toneladas de residuos sólidos reaprovechables. Se evidencia el ahorro del Programa
que impacta positivamente a la Municipalidad distrital de Los Olivos.

Los beneficios que se consiguen con un Programa gestionado efectivamente son

impactos positivos en el medio ambiente, en la sociedad y en la economía del gobierno local.

Como parte del trabajo de campo y revisión documentaria, se adjunta un CD

con información complementaria que ayudó en la etapa de análisis de la presente
investigación.
162
ANEXO B: Municipalidades con Programa de Segregación en la
Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos (2011)

Adaptado de: MINAM 2011

163
ANEXO C: Composición de Residuos Sólidos en el Perú (2011 -2012)

Adaptado de: Quinto Informe Nacional de Res iduos Sólidos Municipales y No Municipales (MINAM ,
2009).

164
ANEXO D: Ciclo de Vida de los Residuos Sólidos Domiciliarios

Adaptado de Fuentes (2008).

165
 ANEXO E: Rellenos Sanitarios en el Perú

Adaptado de: 10 Rellenos Sanitarios no son suficientes para tratar toneladas de basura en Perú. Diario
La República (2013).

166
ANEXO F: Meta Prioritaria: 100% de Residuos Sólidos de
ámbito municipal dispuestos adecuadamente

Adaptado de: Pres entación de las Metas del Plan de Incentivos a la Mejora de la Ges tión y
Modernización
Municipal. Elaborado po r la Ing. Karla Bolaños (MINAM, 2014a).

167
ANEXO G: Factores Críticos de Éxito de Ciudades con Mejores Prácticas en Gestión de Residuos Sólidos
Domiciliarios

Adaptado de: Contraloría General de la República (2006)

168
ANEXO H: Presupuesto del Programa años 2012, 2013 y 2014

2012 2013 2014

PRESUPUESTO PARA EL PROGRAMA DE SEGREGACION EN FUENTE

PRESUPUESTO PARA EL PROGRAMA DE SEGREGACION EN FUENTE Nº PRESUPUESTO PARA EL PROGRAMA DE SEGREGACION EN FUENTE
Nº 1 Sensibilización Nº
1 1.1 Fotocopia 1

1.1 1.2 Impresión 1.1

1.2 1.3 Chalecos 1.2

1.4 Lapiceros 1.3
1.3
1.5 Tableros 1.4
1.4
1.6 Gorros 1.5
1.5
1.7 Papel Bond A4 1.6
1.6
1.8 Practicantes de Operaciones 1.7
1.7
1.9 Coordinador del Programa 1.8
1.8
Subtotal Sensibilización 1.9
1.9
1.10
1.10
2 Subtotal Sensibilización
Operación (Recojo y Segregación)
1.11
2.1 Mamelucos
1.8 2
2.2 Bolsas 100L (verdes)
1.9 2.1
2.3 Bolsas medianas (chequera)
Subtotal Sensibilización 2.2
2.4 Moto contenedor
2.3
2.5 Camión de 4 TN
2 2.4
2.6 Mascarillas
2.1 2.5
2.7 Guantes
2.2 2.6
2.8 Calzado
2.3 2.7
2.9 Lentes de Seguridad
2.4 2.8
2.10 Triciclo adecuado para recojo de RR.SS.
2.6 2.9
2.11 Leche Fresca
2.7 2.10
2.12 Personal Obrero (Recojo y Segregación)
2.8 2.11
2.13 Sacas
2.12
2.9 2.14 Artículos de Limpieza
2.13
2.10 Subtotal Operación (Recojo y Segregación)
2.14
2.11
Subtotal Operación (Recojo y Segregación)
2.12 TOTAL
2.13
TOTAL
Subtotal Operación (Recojo y Segregación)

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6 Fuente: Municipalidad Dis trital de Los Olivos (2012, 2013,
3.7 2014)
3.8
3.9
3.10
3.11
3.12
3.13
3.14
3.15
3.16
3.17
3.18
3.19
3.20
3.21
3.22
3.23
3.24
3.25
3.26
3.27
3.28
3.29
3.30
Subtotal Segregación y Construcción de Módulo

TOTAL

169
ANEXO I: Diagrama de la Cadena de Reciclaje del personal de la
MDLO

Adaptado de: Municipalidad dis trital de Los Olivos (2014)

170
ANEXO J: Diagrama de la Cadena de Reciclaje de las
Asociaciones de Recicladores

Adaptado de: Municipalidad dis trital de Los Olivos (2014)

171
ANEXO K: Convenio de la MDLO con PROVESUR SAC

Adaptado de: Municipalidad Dis trital de Los Olivos (2012)

172
ANEXO L: Análisis FODA de la Municipalidad Distrital de Los Olivos
Vis ión
La Municipalidad de Los Olivos al 2015, s erá una ins titución líder en el mejoramiento de la calidad de vida y en la promoción del des arrollo económico, ecológico y s ocial del dis trito; afirmando s u identidad local con una ges tión trans parente que fomente
la participación del ciudadano olivens e y s e caracterice por crear condiciones bás icas es tables para el fomento y protección de la invers ión empres arial.
El dis trito de Los Olivos el 2015 es el eje s ocioeconómico de Lima Norte bas ado en una comunidad s aludable, cuya identidad s e fortalece con valores y calidad educativa; el liderazgo municipal participativo y organizado permite el des arrollo de una ciudad modern

Mis ión
Somos una ins titución de s ervicio a la comunidad, cuyo fin es mejorar la calidad de vida del pueblo olivens e, a través de la promoción laboral y empres arial con as is tencia en la s alud y la educación porque tenemos vocación de s ervicio s ocial para el
bienes tar y des arrollo del dis trito en bas e a una ges tión trans parente en conductas y acciones adminis trativas -operativas , para nues tra generación y las futuras .
Objetivos
- Facilitar la invers ión que permita cons olidar al dis trito como eje s ocioeconómico de Lima Norte.
- Fortalecer las actividades de la MYPES y PYMES incentivando la participación juvenil.
- Cons ervar y mejorar los es pacios des tinados para áreas verdes , aprovechando los recurs os hídricos del Río Chillón.
- Mejorar las condiciones ambientales definiendo prácticas de control y prevención en beneficio de una comunidad s aludable.
- Des arrollar iniciativas ciudadanas con valores culturales y educativos que fortalezcan la familia.
- Es tablecer mecanis mos permanentes de información y comunicación s obre los proces os de des arrollo realizados por las organizaciones ciudadanas de la s ociedad civil, Ins tituciones Públicas y Privadas .
- Fortalecer el s is tema público local de tributación.
Matriz FODA
Fortalezas

F1. Capacidad de negociación con ins tituciones minis teriales o gubernamentales .

F2. Promoción anual de la cuenta corriente, permitiendo al municipio contar con s aldos formales por cobrar de los tributos municipales .
F3. Imagen Municipal fortalecida a nivel Lima Norte
F4.Infraes tructura Municipal propia (Palacio Municipal y Hos pital Municipal)
F5. Recurs o Humano con voluntad de cambio de proces os laborales .
F6.Ejecucion de obras por la exis tencia de pres upues to para el mejoramiento de la calidad de vida del ciudadano
F7. Pos een procedimientos de exigencia de pago y emis ión de los mis mos a los domicilios para recaudar los
tributos municipales actuales y de años anteriores .
F8. Cumplimiento en la toma de decis iones en los temas programados como s on programas y proyectos municipales evaluados por el Minis terio de Economía y Finanzas .
F9. Dis ponibilidad de infraes tructura para el ciudadano como es colegios , lozas deportivas , vivero municipal, pis cina municipal.
F10. Relación pers onalizada con el alcalde municipal p ara la atención de reclamos e iniciativas propues tas por la ciudadanía.

Oportunidades
O1. Buen entendimiento con las ins tituciones financieras públicas y privadas .
O2. Políticas gubernamentales orientas a la promoción de programas y proyectos s ociales , ambientales , infraes tructura local, s alud.
O3. Incremento de donaciones por parte de organizaciones s ociales y empres as privadas para el cumplimiento
de las metas del Plan de Incentivos a la Mejora de la Ges tión y Modernización Municipal.
O4. Empres as privadas involucradas en apoyar las actividades de portivas y culturales de la municipalidad.
O5. As ignación de pres upues to para cumplir el plan operativo municipal.
O6. Facilidad de acceder vía internet a las normas gubernamentales ( Ley Orgánica de Municipalidades , Ley General de Res iduos Sólidos , Ley General de Recicladores , Plan de Incentivos a la Mejora de la Ges tión y Modernización Municipal, Reglamentos de ley, L
O7. Normas gubernamentales fortalecen la independencia del manejo directo de las cuentas y chequeras
municipales .
O8. Fortalecimiento de convenios con la central de ries go (permite reportar a los contribuyentes moros os ), SAT, SUNAT.
O9. Capacitaciones gratis del MINAM, MEF, ONG a funcionarios y técnicos de las municipalidades .

173
 Cruce de variable s

Cruce FODA
Es trategias FO (Atacar)
-Mantener un buen entendimiento con entidades financieras privadas y públicas para promover futuros proyectos y programas para el crecimiento económico y fortalecimiento municipal mediante los procedimientos de exigencia de pago impues tos a los ciu
-Bus car apoyo de las entidades gubernamentales aprovechando la capacidad de negociación
municipal para incrementar el planeamiento y des arrollo de programas y proyectos
(ambientales , s ociales , inclus ión s ocial). (F1, O2)
-Fomentar actividades s aludables y de mejoramiento de calidad de vida de los ciudadanos olivens es garantizando un es pacio de recreación y cultura. (F3,O4)
-Ingres os de fondos públicos para aprovechar y ejecutar proyectos y programas municipales .
(F2,O8)

Es trategias FA (Defender)
- Generar e implementar una ges tión educativa orientada al mejoramiento del s ervicio educativo, implementando infraes tructura, des arrollo de TICs y nuevas metodologías educativas con inclus ión del tema del cuidado del medio ambiente. (F1, F9,A1,A
- Mantener mecanis mos comunicación entre la municipalidad y el ciudadano, contribuyendo
con s u participación y fis calización en el des arrollo de programas y proyectos de s u localidad.
(F10, A5, A9, A11)
-Capacitar a la alta dirección municipal encargada de tra bajar directamente con los minis terios para negociar el manejo de programas y proyectos ( Plan de Incentivos a la Mejora de la Ges tión y Modernización Municipal) (F1,A1)
- Pres ervar y s is tematizar las entradas provenientes de los s aldos formales por cobrar de los
tributos en épocas de reducción de ingres os del FONCOMUN. ( F2, A13)
- Des arrollar pers onal clave encargado de planificar, implementar y monitorear programa s y proyectos evaluados por el MEF para la toma eficiente de decis iones . (F8,A2, A5)
-Reorganizar al pers onal clave para coordinar con el MINAN, MINTRA, MINEDU para conciliar en la interpretación de normas legales . (F5,A8)
- Informar al ciudadano s obre los s ervicios municipales y los beneficios que podría obtener
al cumplir s u función de tributación o participar en cualquier programa o proyecto municipal.
(F5, A5)
- Formar técnicos en temas de educación, medio ambiente, normas municipales para que s ean los res pons ables en comunicar información .(F3,F5,A5,A11)

174
ANEXO M: Análisis FODA del Programa

Vis ión
La Municipalidad Dis trital de Los Olivos al 2015, s erá una ins titución líder en la pres ervación del ambiente, la cons ervación de la s alud y el bienes tar de todos los pobladores del Dis trito de Los Olivos .
Mis ión
Implementar, des arrollar y monitorear programas que fomente la Segregación Selectiva de los res iduos s ólidos en la fuente, (con el principio de reduci r, reciclar y reutilizar -3Rs ) que promueva nuevas prácticas tecnológicas , con la participación de los divers os actor

Objetivos
Implementar y contribuir en mejorar el reaprovechamiento prioritario de los res iduos s ólidos inorgánicos en bas e a una adecuada s egregación en la fuente y recolección s electiva en un 25% (Año: 2014) de viviendas , con la finalidad de favorecer la s condiciones de

Matriz FODA
Fortalezas
F1. Incremento del número de practicantes contratados para las funciones de s ens ibilización y
recolección.
F2. Cumplimiento has ta el año 2013 de la meta de participación de domicilios del Plan de Incentivos a la Mejora de la Ges tión y Modernización Municipal del MEF.
F3. Se cuenta con un punto de acopio municipal donde s e s egregan los RSD (Vivero Municipal).
F4. Exis tencia de un mercado local de compra y venta de Res iduos Sólidos .
F5. Experiencia municipal en un Proyecto Piloto de Ges tión de Res iduos Sólidos Domiciliarios .

Oportunidades
O1. Creciente demanda de RS reutilizables por las Empres as Privadas que los utilizan en s us
proces os productivos .
O2. Capacitación técnica del MINAM para pers onal municipal del Programa y para los recicladores formales .
O3. Aumento en las exportaciones de materiales reciclados .
O4. As ignación de beneficio económico del MEF a la MDLO por el cumplimiento de las metas del Plan de Incentivos a la Mejora de la Ges tión y Modernización Municipal entre las que s e encuen tra el Programa.
O5. Alternativa de utilizar ins umos más baratos como los RS para reducir los cos tos de producción
de las empres as .
O6. Tendencia mundial a emplear ins umos ecológicos y a cons umir productos ecológicos .
O7. Tendencias de renegociación de los convenios y contratos comerciales en el s ector privado y público.
O8. El MINEDU en coordinación con el MINAM viene implementando la temática del cuidado del medio ambiente en los colegios .
O9. Tendencia de las empres as privadas a bus car aliados (ins tituciones públicas ) para des arrollar
programas y proyectos de cuidado ambiental que beneficie s u imagen ins titucional en RSE.

175
 Cruce de variable s

Cruce FODA
Es trategias FO (Atacar)
- Hacer convenios público -privados que obtener mejores res ultados en la ges tión del Programa y reducir el pago de Limpieza
Pública a la EPS-RS. (F1, F3, O1, O3, O5)

- Capacitación adecuada por parte de las autoridades municipales encargadas del Programa al pers onal de s ens ibilización y recolección de RS. (F1, F2, F4, F6, O2, O4)

Es trategias FA (Defender)
- Fortalecer los conocimientos s obre RSD, habilidades de s ens ibilización y comunicación de los practicantes para aumentar el número de domicilios empadronados y que participan correctamente en el Programa. (F1, F2, F3, A1)

- Evidenciar los beneficios económicos , s ociales y ambientales a la Alta Gerencia para s eguir des arrollando el Programa. (F2, A3, A7)

- Implementar actividades de difus ión del Programa en vías públicas y cas a por cas a para darlo a conocer a la poblac ión olivens e. (F1, A5)

176
ANEXO N: Cuadro de Mando Integral

177
ANEXO O: Cuadro de Mando Integral con Indicadores, Metas y Alternativas Estratégicas

Line amie nto Es traté gico 1: Organización y Planificación

PERSPECTIVA OB JETIVOS ESTRATÉGICOS

Disminución de costos de la M unicip alidad Distrital
RES ULTADOS FINALES de Los Olivos resp ecto a la mejora en la organización y p lanificación del Programa.

M ejorar la satisfacción de los ciudadanos resp ecto a los beneficios del Programa.
US UARIOS
Disminución del número de quejas de los vecinos
resp ecto al servicio de recolección del Programa.

Elaboración de un p lan estratégico a corto, mediano y largo p lazo del Programa.

PROCES OS

Difundir los beneficios municip ales que otorga el

Programa.

Fortalecer las cap acidades del p ersonal municip al que intervienen en las coordinaciones de la etap a de organización y p lanificación del Programa

APRENDIZAJE

M ejora en la sistematización y gestión de la información

178
Line amie nto Es traté gico 2: Capacitación y Sensibilización

PERSPECTIVA OB JETIVOS ESTRATÉGICOS

Disminución de costos p ara la M unicip alidad Distrital de Los Olivos con ay uda de un p ersonal municip al y
p racticantes cap acitados p ara la sensibilización vecinal.
RES ULTADOS FINALES

Incrementar la información a los domicilios y escuelas resp ecto al Programa.

US UARIOS M ejorar la segregación en las viviendas.

Incrementar el número de viviendas p articip antes y retenerlas.

M ejorar el p roceso de contratación del p ersonal encargado de informar y sensibilizar (p racticantes).

PROCES OS

M ejorar el p lan de comunicación y sensibilización.

Fortalecer las cap acidades del p ersonal municip al y p racticantes del Programa sobre la temática de Residuos Sólidos.

APRENDIZAJE Fortalecer las cap acidades a las Asociaciones de

Recicladores que p articip an en el Programa.

M antener actualizada la base de datos de resultados del Programa resp ecto al p roceso de cap acitación y sensibilización.

179
Line amie nto Es traté gico 3: Negociación y Alianzas

PERSPECTIVA OB JETIVOS ESTRATÉGICOS

Disminución de costos p ara la M unicip alidad Distrital de Los

RES ULTADOS FINALES
Olivos con ay uda de negociaciones y alianzas p ara el Programa.

Incrementar la p ercep ción de mejora del Programa p or p arte de los vecinos.

US UARIOS

Construir alianzas interinstitucionales p ara la mejora del servicio y sostenibilidad del Programa.

PROCES OS

M ejorar la calidad de las alianzas y convenios existentes y futuros con instituciones p rivadas y p úblicas.

M ejorar las comp etencias del p ersonal municip al del Programa resp ecto a normas legales y alianzas estratégicas p úblico-p rivado.

APRENDIZAJE

M ejorar la infraestructura documentaria de normas legales y alianzas estratégicas p úblico-p rivado.

180
Line amie nto Es traté gico 4: Liderazgo y Decisión Política

PERSPECTIVA OB JETIVOS ESTRATÉGICOS

Disminución de costos p ara la M unicip alidad Distrital de Los Olivos con ay uda del liderazgo y la decisión p olítica del p ersonal municip al del Programa.
RES ULTADOS FINALES

Incentivar el emp oderamiento de los líderes vecinales p ara transferir información del Programa a sus vecinos.

US UARIOS

Buscar el comp romiso de los vecinos resp ecto al p roblema de la basura del distrito.

M ejorar los mecanismos de toma decisiones.

PROCES OS

Colocar en agenda municip al el Programa.

M ejorar las comp etencias de liderazgo del p ersonal municip al que toma decisiones p olíticas p ara el Programa.

APRENDIZAJE

Imp lementación de una p lataforma documentaria de acuerdos y toma de decisiones p olíticas relevantes p ara el Programa.

181
ANEXO P: Adenda de Contrato de Locación de Servicio de
Recolección, Transporte y Disposición Final de Residuos Sólidos y
Maleza en el distrito de Los Olivos

182
183
ANEXO Q: Encuesta Exploratoria

ENCUESTA EXPLORATORIA

Dirigida a los vecinos del distrito de Los Olivos que participan en el “Programa de S egregación
en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios”
5.1) Si la re s puesta es Sí, ¿Qué
Edad: __
beneficio(s)
Sexo: M F le dije ron que le iban a dar?

Ocupación: _______
a) Descuento en el arbitrio de
Zona: ________
limpieza pública.
Número de habitantes en la vivienda: b) Bolsas

_________ Tiempo de permanencia en el c) Limpieza de parques cercanos a

su vivienda.
Programa: ______
d) Tachos de basura
1) ¿Qué s abe del Programa?
e) Maseta con flores
___________________________________________
_ f) Otro: __________
______________________
6) ¿Qué fue lo que re alme nte le die ron?
2) ¿Qué le dijo el encargado de la
MDLO a) Descuento en el arbitrio de
s obre Programa para que Ud. participe? limpieza pública.
_________________________________
b) Bolsas
_________________________________
c) Limpieza de parques cercanos a
3) ¿Le entregó algún material informativo?
su vivienda.
a) Sí
d) Tachos de basura
b) No
e) Maseta con flores
3.1) Si la res pues ta en Sí, ¿Qué tipo(s )
de material(es ) recibió? f) Otro: __________
_______________________________ 7) ¿Es tá conforme s con e l (los ) be ne
ficio
4) ¿Cuántas veces lo ha vis itado el encargado de
la (s ) que le (s ) die ron?
MDLO para hablarle del Programa?
a) Sí
_____ veces b) No, ¿Por qué?: ________________
5) ¿Le dijo el encargado de la MDLO s obre
algún beneficio que obtendría Ud. al participar en el
Programa?

a) Sí
8) ¿Es tá conforme con las horas de re
b) No
cojo

8.1) Si la res pues ta es No, ¿A qué rango de horas

le
184
gus taría que recogiera s us bols as verdes ?
a) 8-10am b) 10-12pm c) 12-2pm d) 2-4pm

e) 4 en adelante

9) ¿Ha tenido algún problema con un reciclador al momento del recojo de las bols as verdes ?

a) Sí b) No

9.1) Si la res pues ta es Sí, ¿Qué tipo de problema tuvo?

________________________________________

________________________________________

10) ¿Cómo le gus taría que s e llame el Programa?

a) Mi barrio recicla b) Los Olivos recicla c) Mi cas a recicla

d) El valor de la bas ura e) Reciclatón Olivens e
f) Otro:____________________

9) ¿Qué recomendaciones le daría al Programa?

____________________________________________
_____________________________________ _

185
ANEXO R: Especialistas y Expertos de apoyo para la tesis
de investigación

 Apoyo para el Diagnóstico del Programa Nacional de Segregación en la Fuente y

Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios :

Es pe cialistas y Expe rtos

de Apoyo
Dr. Pulgar Vidal

Ing. Karla Bolaños

Dra. Albina Ruiz

Ing. Sonia Araníbar

Ing. Lis s eth Díaz
Ing. Is idro Tanta
Ing. Pedro Ayala
Dra. Les ly Rojas

 Apoyo para el Diagnóstico del Programa de Segregación en la Fuente y Recolección

Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios del Distrito de Los Olivos:

Es pe cialistas y Expe rtos

de Apoyo

Dr. Felipe Cas tillo Alfaro

Graciela Cas tañeda

Ing. Beder Guevara

Ing. Arturo Tejeda

Lic. Carmen Alvarado

Liliana Chuquillanqui

Ing. Milagros Pérez

Julis s a Flores

186
Es pe cialistas y Expe rtos
de Apoyo

Es tefany Vílchez

Julio Irarika

 Apoyo para el Diagnóstico Estratégico (Análisis Pestal, Mapeo de Actores, Análisis

de Brechas entre actores, Análisis de Benchmark ing y Análisis del Perfil del
Usuario), Planeamiento Estratégico y Propuesta de Mejora del Programa de Segregación
en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios del Distrito de Los Olivos:

Es pe cialis tas y Expe rtos de

Apoyo
Ing. Martin Romero

Ing. Ana Mendoza

Dra. Verónica Yáñez

Álvaro Riveros

Ing. Víctor Sifuentes

Flor Paredes

Ximena Giraldo

Williams Jurado

Manuel Cervantes

Ing. Andrés Loayza

Ing. Julio Cés ar Bravo

187
Es pe cialis tas y Expe rtos de
Apoyo

Ing. Alexander Cés pedes

Ing. Nés tor Mancilla

Juan Carlos Mendoza Montero

Ing. Nés tor Mans illa

Ing. Halmar Bas ilio

Ing. Steffanny Valverde

Ing. Segundo Cruz

Lic. Enver Ormeño

Lic. Diego Es pinos a

Mg. Carlos León

Mg. Agnes Franco

Mg. Jorge Martinez

Dr. Levy del Águila

Mg. Daniel Mcbride

Mg. Jorge Mendoza

Mg. Hugo Wiener

Mayen Ugarte

María Elena Es parza

Néride Sotomarino

Martín Beaumont

188
Es pe cialis tas y Expe rtos de
Apoyo

Mg. Luis Torres

PMI Gino Bibolotti

PMI Rocío Ninahuanca

PMI Alexandres Hoyos

Mg. Juan Pillco

Mg. Juan Briones

Lic. Olga Villarreal Montes inos

Walter Jus camaita

Hermelinda Ramírez

Mois és Najarro

Ros ario Angulo

Walter Luis López

Carmen Mendoza

Claudia Sánchez Silva

Yoca Arditi-Rocha

Empre s arios de Productos

Re ciclados (Botellas de
Plás tico)
Miguel Medina

Paul Paúcar Riveros

189
ANEXO S: Entrevistas Sistematizadas

Entrevista : Karla Bolaños

Cargo : Coordinadora Nacional del Programa de
Segregación en la Fuente y Recolección
Selectiva de Residuos Sólidos Domiciliarios
Fecha : 2 de Abril de 2014

¿Cué ntenos como vienen trabajando las municipalidade s s obre el Programa de Se gre
gación e n la Fue nte y Re cole cción Se le ctiva de Re s iduos Sólidos

El plan que estamos promoviendo se trabaja en conjunto con la Ley General de Residuos
Sólidos - Ley 27314, y nos está apoyando el Ministerio de Salud por medio de la Dirección
General de Salud (DIGESA). Las Municipalidades deben adaptar a su realidad el Plan de
Manejo de Gestión de Residuos Sólidos para trabajar el Programa de Segregación en la Fuente y
Recolección Selectiva de Residuos Sólidos en el distrito.

Las asociaciones de recicladores deben trabajar en el Programa y apoyar a la municipalidad

para recolectar los residuos sólidos. La ley de recicladores Ley Nº 29419, indica que los municipios
deben ayudar a formalizarlos.

190
Entrevista : Carlos Mauricio
Cargo : Jefe del Área de Limpieza Pública del
distrito de Los Olivos
Fecha : 28 de Abril de 2014

¿Cómo s e viene desarrollando e l Programa de Se gregación en la Fue nte y Re colección Se

lectiva de Re s iduos Sólidos e n e l dis trito de Los Olivos ? Cué ntanos e l avance de l
Programa.

El Programa se viene desarrollando internamente por un equipo de trabajo conformado por

la Gerencia de Servicios a la Ciudad, Sub Gerencia de Gestión Ambiental, Área de limpieza
pública, y el Programa de segregación en la fuente tiene 2 encargadas directas del manejo
operativo.
Asimismo, se solicita el apoyo de Universidades, entidades no gubernamentales, etc., para el
fortalecimiento del programa y la formalización de los recicladores, quienes son parte del
Programa.

La Municipalidad de Los Olivos contaba ya con un programa de segregación el cual surgió

como cumplimiento al D.S. Nº 009-2009-MINAM, desde el año 2009, es así que cuando se
inicia con el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal (PI) en el
año 2011, lo que se hace es insertar el proyecto que se tenía al PI, por lo tanto, el cumplimiento de
la meta se logró con gran facilidad.
Considero que como actores principales se debe tener en cuenta a municipalidad y población,
porque la población es quien inicia el ciclo de la gestión de los residuos sólidos
domiciliarios, con la Generación, y la MUNICIPALIDAD, porque es quien se encarga de
prestar el servicio de recolección, transporte y disposición final de RSD, independientemente
si es de forma directa, privada o mixta., y sin uno de los dos no se tiene una gestión de RSD.

191
Entrevistado : William Jurado
Cargo : Gerente de Operaciones de la
EC-RS Provesur SAC
Fecha : 19 de Febrero de 2014

¿Cómo s e vie ne de s arrollando la labor de Prove s ur SAC con la Municipalidad de

Los
Olivos ?

Nosotros tenemos un convenio con la Municipalidad distrital de Los Olivos para recibir
las cantidades residuos sólidos reaprovechables recolectados por medio del
Programa de Segregación en la Fuente y Recolección Selectiva de Residuos Sólidos
Domiciliarios y, a la vez, dar a cambio productos como bolsas, guantes, entre otros, de igual
valor monetario.
Nuestra labor colabora con el reciclaje y nosotros lo vemos como un negocio, mediante
la compra y venta de productos reutilizables, y consideramos que con esta labor se está
ayudando a minimizar los residuos sólidos que se destinan al relleno sanitario.

192
Entrevistado : Ing. Néstor Mancilla
Cargo : Jefe de Proyectos de Innova Ambiental
SAC- Ex Relima
Fecha : 25 de Marzo de 2014

¿Cuál e s e l rie s go que re pre s e nta trabajar de la mano con los gobie rnos locale
s ? Nosotros no tenemos ningún riesgo trabajar con ellas, ya que el servicio que
ofrecemos solo lo pueden pagar distrito con solvencia económica.

¿Qué tanto e s el margen que s e obtie ne e n los proce s os de re cole cción de re s

iduos s ólidos ?
Si hablamos del distrito de san isidro tenemos un margen Cero, pero comercialmente si
nos
conviene. Pero si hablamos del trabajo que realizamos en Miraflores, como es el trabajo
de
recolección, el margen es escaso. Con lo que generamos ganancia es con la transferencia
de los residuos sólidos a los rellenos sanitarios.

¿Han pe ns ado incluir a re cicladore s e n alguno de s us proce s os ope rativos ?

No se trabaja con segregadores informales ni formales para la recolección. Lo que si
incluimos son a ex trabajadores de las municipalidades.

193
Entrevistado : Andrés Loayza
Cargo : Gerente de Operaciones de Industrias
Argüelles y Servicios Generales
SAC Fecha : 30 de Enero de 2014

¿Qué s e rvicios re alizan a las municipalidade s que trabajan con

Uds .?
Nosotros ofrecemos el servicio de Servicio de Recolección, Transporte y Disposición
Final
de Residuos Sólidos. Una de nuestros clientes es el Distrito de Los Olivos , con
quien tenemos un contrato desde el 2011 al 2014. Nosotros fuimos ganadores del
concurso público para este tipo de servicio.

La disposición final de los residuos sólidos viene siendo trabajada con la empresa
Petramás, y nosotros por la cantidad de toneladas que depositamos en el relleno le
cobramos a la municipalidad distrital de Los Olivos s/.82.76 soles la tonelada.

¿Cre en que les trae rá alguna re ducción de sus márge nes e l Programa de Se gre
gación e n la Fue nte y Re cole cción Se le ctiva de Re s iduos Sólidos Domiciliarios ?
No, porque los residuos sólidos domiciliarios año a año van en aumento y también
aparecen
nuevos tipos de residuos sólidos en el distrito de Los Olivos. Entonces, nosotros no
nos preocupamos porque nuestros márgenes disminuyan, el programa no es un
problema para nosotros.

194
Entrevista : Walter Juscamaita
Cargo : Presidente de la Asociación de
Recicladores Juan Pablo II del
distrito de Los Olivos
Fecha : 17 de Enero de 2014

¿Cre e que el Programa de Se gregación en la Fue nte y Re colección Se le ctiva de Re s

iduos
Sólidos vie ne trabajando e fe ctivame nte e n e l dis trito de Los
Olivos ?

Yo considero que el Programa debe sensibilizar más a los domicilios para que la recolección
de residuos sólidos sea en mayores cantidades. Considero, que existe una falta de
información hacía los vecinos sobre qué productos reciclar, para qué reciclar y los
beneficios municipales que obtendrán al participar en el Programas. Esto dificulta nuestra
labor de recolección en las viviendas y ha generado que varios domicilios dejen de darnos
las bolsas verdes con residuos sólidos segregados.

195
ANEXO T: Fotos

Ing. Edgar Martin Romero -Minis terio del Ambiente

196
Vivero Municipal de la MDLO, limpieza de res iduos
s ólidos reaprovechables

Sticker para las viviendas participantes en el Programa

Empres a Municipal EMUSSSA, Santiago de Surco

197
Planta de Trans ferencia de Innova Ambiental SAC -Ex
Relima

Relleno Sanitario El Zapallal de la empres a Innova

Ambiental SAC - Ex Relima

Jefe de la Planta de Trans ferencia y del Relleno

Sanitario Zapallal, Ing. Halmar Bas ilio

198
Coordinadora del Programa Bas ura que no es Bas ura de Municipalidad Dis trital de Miraflores , Flor Paredes

Coordinadora de Inves tigación y Des arrollo de

Mercado de Petramás SAC, Ing. Steffanny Valverde

Empres a Comercializadora de Res iduos Sólidos

Proves ur SAC

199