Site archéologique de Panamá Viejo et district historique de Panamá

a) Dégradation importante des bâtiments historiques menaçant la valeur universelle exceptionnelle du bien ;

b) Conflits d'intérêts entre les différentes parties en présence sur les questions d'utilisation, de gestion et de conservation du centre historique ;

c) Capacités limitées pour la réhabilitation et l'entretien des ensembles historiques ;

d) Carences dans la mise en œuvre du cadre légal nécessaire à la protection ;

e) Absence de mise en œuvre de politiques lisibles de conservation et de gestion du bien ;

f) Démolitions d'ensembles urbains et historiques ;

g) Déplacement imposé aux occupants et aux squatters ;

h) Projets de développement urbain dans la zone de protection (Cinta Costera)

L’État partie a soumis un rapport sur l’état de conservation du bien le 31 janvier 2012. Depuis la 35e session du Comité du patrimoine mondial, le Centre du patrimoine mondial a reçu de multiples demandes et plaintes de la part de la société civile du Panama, des ONG et d’experts internationaux en patrimoine au sujet de la construction du projet de la Cinta Costera III. En août 2011, l’État partie a demandé au Centre du patrimoine mondial de soutenir la mise en œuvre de la décision 35 COM 7B.130 en l’aidant à créer un groupe technique d’experts chargé d’identifier les moyens de traiter les problèmes de conservation et de gestion, ainsi que d’autres alternatives à la congestion du trafic et à la mobilité dans le centre historique. Le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS ont soumis ensuite une proposition concernant un panel d’experts ; toutefois, la mission fut annulée par l’État partie en deux occasions entre septembre et novembre 2011. Malgré tout, le rapport sur l’état de conservation indique que l’État partie a organisé une réunion d’experts techniques, nationaux et internationaux, les 7 et 8 décembre 2011, pour évaluer le projet de proposition concernant un viaduc maritime préparé par la société Oderbrecht. La réunion s’est conclue par la décision prise par l’État partie en faveur d’une proposition définitive pour le projet de la Cinta Costera III, qui fut présentée le 31 janvier 2012 au Centre du patrimoine mondial et à ICOMOS. L’État partie a officiellement déclaré que la proposition ci-dessus mentionnée était la seule alternative que le gouvernement du Panama soumettait pour examen par le Comité du patrimoine mondial.

a) Zone tampon

L’État partie a soumis les délimitations de la zone tampon du district historique. Bien qu’une photographie aérienne indiquant les délimitations potentielles et les limites terrestres et maritimes ait été reçue de l’État partie après la soumission du rapport sur l’état de conservation. La documentation photographique officielle doit encore être communiquée. En outre, la zone tampon proposée devra être officiellement soumise en tant que demande de modification mineure des limites, selon les paragraphes 163-164 et l’annexe 11 des Orientations. Les informations soumises ne correspondaient pas au format officiel exigé pour une demande de processus d’inventaire rétrospectif. Après sa soumission officielle dans le format correct, les Organiisations consultatives vont entamer le processus d’évaluation.Il convient de rappeler que l’un des composans du site, le site archéologique de Panamá Viejo, avait juridiquement établi sa zone tampon terrestre et de bord de mer en 2007, avec des mesures réglementaires pour sa zone tampon maritime et des restrictions pour l’occupation du sol. L’État partie a été informé qu’il devrait instaurer un zonage et définir des mesures réglementaires pour permettre une transition contrôlée entre le centre historique et la ville moderne.

b) Cadre législatif et politiques concernant le bien

Les carences dans les mécanismes de gouvernance et l’application de règlements et de sanctions à divers processus qui sont préjudiciables à la conservation des bâtiments patrimoniaux du district historique ont été soulignées ces six dernières années. Compte tenu du piètre état de conservation d’un grand nombre de biens du patrimoine bâti, dont plusieurs risquent de s’effondrer, le Comité du patrimoine mondial a demandé en 2011 à l’État partie de créer un cadre juridique spécial pour le district historique. L’État partie a indiqué dans le rapport de 2012 qu’en vertu de la législation panaméenne, il n’était pas possible de créer une unité administrative nouvelle et distincte. Il ne propose pas d’autres solutions pour des cadres juridiques possibles, qui permettraient d’assurer la protection et la gestion adéquates et efficaces du bien et de ses alentours. Selon des informations reçues de l’État partie, le Ministre de l’Éducation a été chargé de soumettre une proposition de loi 64-11 à l’assemblée nationale législative et une consultation de la société civile est en cours. Une évaluation attentive a montré que le texte du projet rend le décret insuffisant pour aborder la complexité des problèmes liés à la propriété foncière et au patrimoine bâti risquant de s’effondrer. Ceci est sous-tendu par l’absence de plan de conservation et de plan directeur légalement révisé et adopté pour le district historique. Il n’a été établi aucune politique ou plan de logement, ce qui représente la seule solution viable pour inverser l’état critique de la conservation du patrimoine bâti dans le district historique. Enfin, aucune information financière n’a été soumise pour garantir que les ressources techniques appropriées ont été obtenues pour préserver et gérer le centre historique sur une base quotidienne. L’Oficina del Casco a changé de direction et de personnel récemment. Les ressources humaines disponibles sont largement insuffisantes pour traiter d’une manière adéquate les menaces pesant sur le bien.

L’État partie a entamé le processus d’actualisation du plan de gestion, y compris les composants relatifs à la conservation, la législation et le renforcement des capacités. En liaison avec la mise en œuvre du plan demandé par Comité du patrimoine mondial en 2009, le ministère des Travaux publics a lancé un appel d’offres pour valoriser l’ensemble bâti monumental de Casco Viejo, améliorer les infrastructures, les installations électriques, les systèmes de drainage et construire un parc de stationnement dans la zone protégée. La société Oderbrecht a remporté le marché. L’autorité nationale pour l’environnement (ANAM) et l’institut national de la culture (INAC) ont autorisé cette opération. Des propositions concernant la régulation de la circulation et l’accessibilité étaient inclues dans le rapport.

Conformément à la demande de désignation d’une autorité pour la gestion, l’État partie a déclaré que le directorat national du patrimoine culturel au sein de l’Institut national de la culture (INAC) assumerait le rôle de coordination entre les deux composants du bien. Toutefois, aucun processus de prise de décisions n’a été identifié pour garantir des décisions prises en toute connaissance de cause et une politique holistique pour des interventions sur les deux composants du bien, comme la reconception de la Via Cincuentenario pour laquelle l’opinion technique du Patronato de Panamá Viejo n’a pas été pleinement prise en considération quand une nouvelle déviation a été approuvée. 

d) État de conservation du bien

La mission de suivi réactif de 2010 a exprimé ses préoccupations au sujet du centre historique, en particulier en ce qui concerne l’existence d’un grand nombre de bâtiments historiques largement détériorés et négligés, le processus continu d’embourgeoisement et les problèmes de pauvreté, d’insécurité, de conditions de vie et de circulation des véhicules. Des informations actuelles communiquées par l’État partie confirment que 66 bâtiments du district historique sont en grand danger d’effondrement.

e) Projet de la Cinta Costera

L’État partie a déclaré que le viaduc au-dessus de l’eau était la seule option présentée pour examen au Comité du patrimoine mondial, avec une construction prévue entourant le  périmètre de la péninsule et comprenant deux versions, A (2500 m) et B (2650 m). Les deux versions prévoient une autoroute au-dessus de l’eau (3 voies dans les deux sens), une aire de stationnement, des équipements de loisirs, des zones publiques de verdure, des plateformes périphériques sur les deux côtés de la péninsule où le bien est situé et la construction d’une île artificielle en face du palais du gouvernement à des fins institutionnelles. Aucun de ces éléments n’évite d’avoir des impacts directs, visuels, acoustiques, environnementaux et physiques sur le bien. La zone concernée est protégée par le décret national exécutif No. 51 du 22 avril 2004 conformément aux procédures de Restauration et de Réhabilitation de l’ancienne ville de Panama et par la loi No. 16 du 22 mai 2007. À sa 35e session, le Comité du patrimoine mondial a regretté que les autorités aient approuvé les travaux de construction de Cinta Costera II et a exprimé ses graves préoccupations quant au fait que les travaux prévus pour une autoroute périphérique porteraient atteinte de façon irréversible à la valeur universelle exceptionnelle du bien. La mission de 2010 a considéré que la phase 3 du projet ferait peser une menace encore plus grande sur l’intégrité du bien, dans la mesure où elle transformerait la forme et l’apparence traditionnelles de son littoral, un attribut important qui a justifié son inscription sur la Liste du patrimoine mondial. La mission a recommandé que la solution alternative d’un tunnel soit réévaluée et de présenter des études sur ses éventuels impacts et risques patrimoniaux sociaux ou fonctionnels. De plus, le Comité du patrimoine mondial a demandé à l’État partie d’arrêter les travaux de construction actuels et l’a instamment prié de réexaminer l’option alternative du tunnel. Cette option a été écartée depuis lors par l’État partie pour des motifs de coûts. La construction de la solution au-dessus de la terre a également été rejetée en raison des coûts et des expropriations qui seraient nécessaires. Le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS considèrent cependant que des solutions alternatives n’ont pas été suffisamment explorées et que des évaluations techniques exhaustives n’ont pas non plus été soumises en vue de justifier un risque géomorphologique possible dans la zone ou d’autres raisons d’écarter les options.

L’État partie a présenté ses raisons pour le choix du viaduc en indiquant que la zone continentale de la ville est extrêmement urbanisée et soumise à de fortes contraintes, ce qui limite une solution au-dessus de la terre. L’État partie n’a présenté aucun chiffre concret et/ ou aucune étude globale de la circulation ou de la mobilité par pour justifier ces déclarations et n’a été exploré aucune autre solution surplombant la terre, qui répondrait à des études exhaustives. L’État partie a soumis l’évaluation de l’impact environnemental du projet de viaduc périphérique préparé par la société Oderbrecht (la société à laquelle le contrat a été attribué), qui ne tient pas compte de la valeur universelle exceptionnelle du bien du patrimoine mondial dans le cahier des charges pour l’exécution de l’évaluation. Des études complémentaires (bathymétrie, exploration océanographique, archéologie sous-marine, flore et faune maritimes, hydrologie, géologie, études historiques, une évaluation de l’étude exploratoire et de l’impact sur le patrimoine) ont été soumises. Conscient du fort impact résultant de la création d’une liaison entre Avenida Balboa et Puente de las Americas, l’État partie reconnaît qu’il s’agit d’un projet problématique, mais a déclaré qu’il ne pouvait pas être différé étant donné que la géographie est considérée comme une contrainte gênant la croissance de la capitale. Le nouveau projet d’amélioration du canal de Panama, un aménagement important prévu pour l’infrastructure, nécessite un système de communication plus juste avec la capitale. La déclaration de l’État partie demandant l’évaluation de cette seule proposition ne permet pas un dialogue sur d’éventuelles solutions.

L’évaluation de l’impact sur le patrimoine commandée par l’État partie était inclue dans les informations sur le projet. Aucun détail n’était fourni sur l’approche méthodologique envisagée, ni sur son élaboration, ni sur la manière dont les attributs à évaluer étaient identifiés ou sélectionnés. Cette évaluation n’est pas corrélée à la déclaration rétrospective de valeur universelle exceptionnelle du bien et aucune mention n’est faite des conditions d’authenticité et d’intégrité qui doivent être remplies. En outre, il n’est pas précisé si un processus participatif a été appliqué pour la formulation de l’évaluation. La consultation n’a été indiquée que comme faisant partie de l’évaluation de l’impact environnemental et, apparemment, l’évaluation de l’impact sur le patrimoine correspond au travail de deux personnes. Le rapport note que, compte tenu de son emplacement et de ses caractéristiques, le centre historique est un élément phare de la ville, reconnu depuis différentes zones du littoral de la côte et de la baie de Panama. Le rapport considère qu’en tant que référence urbaine majeure, le centre historique n’est pas seulement lisible depuis son intérieur (dans la relation entre l’architecture et l’espace public) mais également depuis l’extérieur et de loin, formant l’image emblématique de la ville de Panama. Bien qu’elle mentionne plusieurs impacts négatifs, l’évaluation indique que ceux-ci pourraient être atténués grâce à la planification, à la conception et à la valorisation. Le segment 2 est reconnu comme ayant un fort impact, étant donné qu’il gênera la lecture de la relation entre le mur fortifié et la mer, impliquera des changements sur le mur fortifié d’origine et modifiera le panorama d’origine en en créant un nouveau avec la superposition d’une nouvelle plateforme sur la fortification historique. De plus, il est prévu que la zone sera soumise à des impacts supplémentaires dus à la nouvelle utilisation proposée comme une aire de stationnement. En ce qui concerne le viaduc maritime proprement dit, le rapport note qu’il impliquera un fort impact visuel, morphologique et esthétique et que la signification du site en tant que péninsule historique serait perdue de manière irréversible. Il prétend cependant qu’il est l’occasion d’établir un dialogue entre le passé et le présent bien qu’aucun autre avantage matériel ne soit identifié. Des lettres complémentaires soumises par l’État partie indiquent que la proposition répond aux critères de paysage culturel, visant à permettre l’évolution continue du bien. Il convient de rappeler que le bien n’a pas été inscrit en tant que paysage mais comme un ensemble de monuments, comme un centre historique comprenant deux composants. 

Le projet de viaduc maritime proposé et correspondant à l’évaluation de l’impact sur l’environnement a été examiné par le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS. Le viaduc encerclerait la plage qui, du point de vue de l’histoire, a bordé le district historique depuis sa fondation. Les avantages signalés dans les évaluations ne sont pas bénéfiques pour le bien et les conditions d’intégrité et d’authenticité seraient compromises d’une façon irréversible. La relation existant entre le centre historique et la mer serait perdue et le paysage maritime naturel subirait des transformations radicales, ces deux éléments étant des attributs critiques du district historique qui ont garanti son inscription sur la Liste du patrimoine mondial et différencient le centre historique d’autres centres de la région. L’île artificielle de San Felipe en face du palais du gouvernement impliquerait également une transformation visuelle radicale du paysage marin historique et de toutes les vues sur et depuis le centre historique. Ces impacts sont aussi reconnus dans l’évaluation de l’impact sur le patrimoine effectuée. De plus, le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives considèrent que la proposition préliminaire de viaduc soumise par l’État partie pourrait accroître encore la circulation automobile. Une étude détaillée sur la mobilité et la circulation devrait être préparée préalablement à toute intervention, de manière à identifier une solution à long terme pour la mobilité et la croissance urbaine et qui soit compatible avec l’engagement pris de maintenir la valeur universelle exceptionnelle du bien. Ils souhaitent rappeler la valeur universelle exceptionnelle du bien en ce qui concerne la composante du district historique, mettant en valeur son emplacement dans la péninsule, avec une enceinte autour, une singularité qui la distingue de Panamá Viejo. Depuis que la cité archéologique n’a plus ce mur d’enceinte, elle a été abandonnée après que la ville se fut déplacée sur la péninsule en 1693 et représente un témoignage exceptionnel de la nature des premiers établissements, avec une configuration et une conception urbaine qui se sont maintenues jusqu’à nos jours. Des configurations complémentaires ont été envisagées lors de l’extension du bien. Comme dans le cas de façades maritimes exceptionnelles (telles que le site archéologique de Panamá Viejo and Colonia de Sacramento, entre autres biens du patrimoine mondial), il conviendrait de prévoir une zone tampon pour protéger les valeurs du site en termes de cadre exceptionnel, intégrité visuelle et potentiel archéologique sous-marin. Le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS souhaitent rappeler la Déclaration de paysage urbain adoptée par la Conférence générale de l’UNESCO en 2011, qui énonce des principes d’importants devant être pris en considération par le Comité du patrimoine mondial pour évaluer l’impact et identifier des alternatives convenables quand il est confronté à des défis posés par la croissance urbaine. 

f) Projet de l’Avenida Cincuentenario, Panamá Viejo

La mission de suivi réactif de 2010 a considéré que l’Avenida Cincuentenario demeurait la principale menace pesant sur ce composant du bien. La mission a demandé à l’État partie de mettre en œuvre l’autre solution présentée par le Patronato pour dévier la route afin d’améliorer les conditions de l’intégrité visuelle du bien et, dans le même temps, d’appliquer un plan de recherche/conservation à la zone archéologique. L’État partie a présenté en détail les actions entreprises depuis août 2011 pour procéder à la mise en œuvre du plan ébauché pour la Via Cincuenterario, comme demandé par le Centre du patrimoine mondial. Toutefois, un nouveau tracé a été soumis et l’État partie a confirmé que l’itinéraire suggéré par les missions de suivi réactif de 2008 and 2009 n’avait pas été choisi étant donné que le nombre de terrains expropriés augmentait le coût total de l’opération. Le Centre du patrimoine mondial et l’ICOMOS souhaitent rappeler que Panamá Viejo, qui fut fondé en 1519, est le plus ancien établissement européen sur la côte pacifique des Amériques, et le plus ancien établissement européen avec des ruines visibles et pleinement identifiées et un plan urbain sur le continent américain. Il a été inscrit sur la Liste du patrimoine mondial en tant qu’exemplaire de vestiges préhispaniques bien conservés, révélant une très longue histoire d’occupation qui lui confère une grande importance. Le fait qu’il ait été abandonné après une période d’existence relativement courte, sans avoir été démoli ou modifié, fait du site un témoignage exceptionnel de l’urbanisme de son époque et de sa culture. Pour les mêmes raisons, le site est un exemple exceptionnel d’urbanisme et les plans actuels proposés sont incompatibles avec les conditions d’authenticité et d’intégrité du site. Le directorat national chargé du patrimoine culturel a approuvé le 29 décembre 2012 des études et fouilles archéologiques sur le bien dans des zones qui sont susceptibles d’être directement affectées par le déplacement de la route. Des structures coloniales ont été identifiées entraînant un impact sur les conditions d’intégrité, en fonction des attributs qui conservent la valeur universelle exceptionnelle du bien. En outre, ce type d’intervention ne suit pas les textes fixant des normes internationales pour les opérations archéologiques dans des zones de monuments. Le nouveau plan affectera quatre ensembles archéologiques importants. 

Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives reconnaissent avec inquiétude l’état de conservation du bien et les menaces qui subsistent sans être traitées, y compris l’absence d’efficacité du système de gestion, de mécanismes de gouvernance et de prise de décisions entre les deux composants du bien, le nombre important de bâtiments historiques risquant de s’effondrer, et les valeurs des propriétés foncières du district historique qui révèlent l’existence d’une spéculation immobilière et l’absence de politique de logement. Ils considèrent en outre que l’aménagement en cours de la Cinta Costera III et la solution du viaduc formant un arc de cercle, prévus malgré les décisions du Comité du patrimoine mondial et les recommandations des missions de suivi réactif, constituent une réelle menace pour les attribuent qui conservent la valeur universelle exceptionnelle du bien. Il est recommandé que des normes beaucoup plus sévères pour la protection et l’aménagement soient nécessairement fixées. La proposition de tunnel, qui aurait garanti un minimum d’impacts sur le bien, devrait être réexaminée, comme demandé par le Comité du patrimoine mondial en 2011, en la combinant avec d’autres infrastructures au-dessus du sol, dans le cadre d’une stratégie de planification sérieuse et globale pour l’aménagement urbain, dans laquelle la composante de la circulation serait soigneusement étudiée. Compte tenu de l’échelle et de la proximité de l’aménagement proposé au-dessus de l’eau aux alentours du bien, des impacts sur l’intégrité visuelle du paysage terrestre et maritime ne peuvent pas être évités. Il convient de noter que toutes les informations graphiques reçues sur le viaduc ne comportent aucun exemple du fonctionnement de l’autoroute. Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives recommandent donc d’étudier des solutions alternatives qui ne prévoient pas l’autoroute marine encerclant les zones historique, compte tenu de la valeur universelle exceptionnelle du site et du caractère de la zone protégée maritime nationale.

L’évaluation de tous les documents pertinents conclut que les travaux planifiés sur le viaduc sont poursuivis et que le projet n’a pas été arrêté. Le Comité du patrimoine mondial pourrait décider d’inscrire le bien sur la Liste du patrimoine mondial en péril et envisager de retirer le bien de la Liste du patrimoine mondial à sa 37e session en 2013, étant donné que la poursuite de la construction compromettrait d’une façon irréversible les attributs qui conservent la valeur universelle exceptionnelle du bien et les conditions d’authenticité et d’intégrité. 

Le projet du viaduc portera atteinte d’une manière irréversible à la valeur universelle exceptionnelle du bien, à son authenticité et à son intégrité. Le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives ont été informés que des activités prévues ont commencé et que la construction des plateformes a débuté. Conformément aux décisions du Comité aux 33e, 34e et 35eth sessions du Comité du patrimoine mondial, il a été demandé à l’État partie d’arrêter le projet de la Cinta Costera II et de la Cinta Costera III, et d’examiner des propositions alternatives pour trouver une solution à la congestion du trafic et à la mobilité dans le bien. Ces propositions n’ont pas été suffisamment explorées par l’État partie et il n’existe pas d’études exhaustives pour étayer les raisons pour lesquelles elles ont été écartées. Compte tenu du projet actuellement en cours de mise en œuvre, le Centre du patrimoine mondial et les Organisations consultatives considèrent que la construction aura un impact irrévocable sur la valeur universelle exceptionnelle du bien et pourrait aboutir à ce que le Comité du patrimoine mondial envisage de retirer le bien de la Liste du patrimoine mondial.