Miasto na prawach powiatu

Miasto na prawach powiatu – jednostka samorządu terytorialnego szczególnego rodzaju, którą w polskim samorządzie terytorialnym stanowi samorząd gminy miejskiej nieprzynależącej do żadnego powiatu, a zamiast tego wykonującej jego zadania samodzielnie, zachowując przy tym formę prawną gminy. Mimo tego potocznie określana bywa również jako powiat grodzki lub powiat miejski. Organem wykonawczym i zarządzającym w miastach na prawach powiatu jest z mocy prawa prezydent miasta.

Historia

Status ten, po wprowadzeniu 1 stycznia 1999 roku nowego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, otrzymały:

miasta liczące ponad 100 tysięcy mieszkańców według stanu na dzień 31 grudnia 1998,
dawne stolice województw (z wyłączeniem Ciechanowa, Piły i Sieradza, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym podczas wprowadzania trójstopniowego podziału administracyjnego kraju przez ówczesne organy stanowiące samorządów tych miast),
niektóre inne gminy miejskie niespełniające powyższych warunków, których pomimo to nie włączono w skład powiatu, uznając takie rozwiązanie za niemożliwe lub niecelowe, mając na względzie ich lokalizację pomiędzy innymi miastami na prawach powiatu w obrębie aglomeracji (Jastrzębie-Zdrój, Jaworzno, Mysłowice, Piekary Śląskie, Siemianowice Śląskie, Sopot, Świętochłowice, Żory), albo specyficzne położenie fizycznogeograficzne i dużą powierzchnię miasta (Świnoujście).

Powyższe wyliczenie nabrało od 2001 roku charakteru zamkniętego, bowiem w ustawie o samorządzie powiatowym wyeliminowano możliwość nadania praw powiatu miastom, które nie zostały w nim uwzględnione – w tym również Pile, Ciechanowowi i Sieradzowi. Dopuszczalne stało się wyłącznie przywracanie praw powiatu utraconych po 30 maja 2001 r.^[1], toteż Wałbrzych, który 1 stycznia 2003 r. zrezygnował ze statusu miasta na prawach powiatu i został włączony do powiatu wałbrzyskiego, uzyskał 1 stycznia 2013 r. ponownie status miasta na prawach powiatu. Jedyne odstępstwo od powyższej zasady uczyniono dla Warszawy, która na mocy dedykowanej ustawy odzyskała w dniu 27 października 2002 r. posiadany do 1975 r. status miasta na prawach powiatu oraz do 1990 r. jednolitej gminy miejskiej; wcześniej miasto stołeczne stanowiło latach 1990–2002 związek komunalny 11 gmin miejskich, zawiązany w 1990 r. zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez ustawę warszawską), zaś w latach 1999–2002 istniał on równolegle z powiatem warszawskim.

1 marca 2006 r. prezydenci i burmistrzowie 20 miast o statusie gminy miejskiej zwrócili się z apelem do Prezydenta RP, Sejmu RP, Senatu RP i Prezesa Rady Ministrów o przyznanie ich miastom praw powiatu. Swój apel motywowali faktem, iż obowiązujące regulacje prawne utrudniają sprawne zarządzanie miastami liczącymi powyżej 50 tys. mieszkańców, wchodzącymi w skład tzw. powiatów, a przede wszystkim hamują ich rozwój gospodarczy^[2]. W 2015 Senat zgłosił projekt nowelizacji Ustawy o samorządzie powiatowym, która umożliwiłaby nadanie praw powiatu Pile, Ciechanowowi i Sieradzowi oraz miastom powyżej 70 tys. mieszkańców^[1].

Organizacja i status prawny

Ustawodawca w tekście pierwotnym ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym^[3] stanowił w art. 3: „Powiat jako jednostka zasadniczego podziału terytorialnego obejmuje całe obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta na prawach powiatu”, z czego można było wysnuć wniosek, iż miasto na prawach powiatu jest powiatem w znaczeniu formy prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Obecnie, po nowelizacji z 2001 roku ustawa nie wydaje się uprawniać do takich wniosków. Ta sama tendencja widoczna jest w art. 91 rzeczonej ustawy. W tekście pierwotnym (ust. 5) ustawodawca stanowił, że każdorazowo przez powiat rozumie się także miasto na prawach powiatu. Po zmianach z 2001 roku art. 91 miasto na prawach powiatu ma bez wątpienia formę prawną gminy, której ustawodawca jedynie powierzył rozszerzony zakres zadań ze względu na specyfikę, nadając prawa i obowiązki przysługujące powiatom sensu stricto.

Nadanie miastu praw powiatu niesie ze sobą m.in. następujące konsekwencje:

wybory przeprowadza się zgodnie z przepisami o wyborach organów gminy, włączając przyznanie czynnego, a w przypadku wyborów do rady miasta również biernego prawa wyborczego obywatelom innych krajów UE zamieszkującym w gminie, nieprzysługującego w wyborach do rady powiatu,
organy w mieście na prawach powiatu (tj. rada miasta i prezydent miasta) wykonują w pozostałym zakresie kompetencje właściwe dla – odpowiednio – rady gminy i rady powiatu oraz wójta (burmistrza), zarządu powiatu i starosty,
prezydent miasta na prawach powiatu jest organem wykonawczym monokratycznym i nieodpowiadającym politycznie przed radą,
prezydent miasta na prawach powiatu jest co do zasady zarządcą wszystkich dróg publicznych na jego obszarze, z wyjątkiem autostrad, dróg ekspresowych oraz tych spośród dróg krajowych, które zapewniają dostęp drogowy w standardzie wymaganym dla transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) do polskich portów wymienionych w załączniku II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013
prezydent miasta wykonuje całość zadań samorządowych z zakresu gospodarowania wodami,
miasto gospodaruje co do zasady zarówno nieruchomościami komunalnymi, jak i należącymi do Skarbu Państwa położonymi na jego terenie,
miasto zarządza co do zasady zarówno publicznymi przedszkolami, szkołami podstawowymi, jak i niemal wszystkimi ponadpodstawowymi na swoim terenie, z wyjątkiem nielicznych prowadzonych przez samorząd województwa lub przez ministra,
miasto zarządza co do zasady zdecydowaną większością publicznych jednostek pomocy społecznej, z wyjątkiem nielicznych prowadzonych przez samorząd województwa lub przez ministra,
miasto zarządza co do zasady zdecydowaną większością typów publicznych jednostek organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, z wyjątkiem nielicznych prowadzonych przez samorząd województwa,
miejski ośrodek pomocy społecznej ma jednocześnie status powiatowego/miejskiego centrum pomocy rodzinie,
miejskie centrum zarządzania kryzysowego i miejski zespół zarządzania kryzysowego mają jednocześnie status, odpowiednio: powiatowego centrum zarządzania kryzysowego i powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego,
gminna biblioteka publiczna ma jednocześnie status powiatowej biblioteki publicznej (ponadto może mieć także status wojewódzkiej biblioteki publicznej i dzieje się tak w 7 miastach); wyjątek stanowi Warszawa, gdzie gminny status mają biblioteki dzielnicowe, nad którymi nadzór sprawuje biblioteka łącząca statusy powiatowej i wojewódzkiej biblioteki publicznej
prezydent miasta jest w sprawach miejskich inwestycji budowlanych innych niż metro co do zasady zarówno organem administracji budowlanej, jak i organem reprezentującym stronę postępowania,
rada nie wybiera co do zasady organu wykonawczego, a jego odwołanie jest możliwe co do zasady jedynie w drodze referendum,
radni składają ślubowanie według tekstu roty z art. 23a ustawy gminnej.

W porównaniu do zwyczajnej gminy miejskiej, miasto na prawach powiatu dodatkowo prowadzi lub współprowadzi powiatową bibliotekę publiczną, szpital, dom pomocy społecznej oraz zakład opiekuńczo-leczniczy, a w trakcie kwalifikacji wojskowej organizuje powiatową/miejską komisję lekarską. Ponadto w mieście na prawach powiatu pojawiają się podlegające prezydentowi miasta organy powiatowej administracji zespolonej, które w zwyczajnej gminie są nieobecne. Administrację tę stanowią:

urząd miasta, w porównaniu do zwyczajnej gminy obejmujący dodatkowo:
- wydział właściwy ds. geodezji i kartografii,
- wydział właściwy ds. administracji architektoniczno-budowlanej,
- wydział właściwy ds. komunikacji,
- wydział właściwy ds. bezpieczeństwa,
inne jednostki organizacyjne lub organy:
- powiatowy/miejski urząd pracy,
- powiatowe/miejskie centrum zarządzania kryzysowego,
- komisja bezpieczeństwa i porządku,
- powiatowy/miejski zespół ds. orzekania o niepełnosprawności
- powiatowe/miejskie centrum pomocy rodzinie
- powiatowa/miejska stacja sanitarno-epidemiologiczna
- powiatowy/miejski inspektorat nadzoru budowlanego
- komenda powiatowa/miejska Policji (w przypadku Warszawy – działające na jej terytorium komendy rejonowe Policji)
- komenda powiatowa/miejska Państwowej Straży Pożarnej
- w niektórych miastach – powiatowy/miejski konserwator zabytków
- inne jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników służb, inspekcji i straży szczebla powiatowego, oprócz tych wyłączonych z administracji zespolonej (tzw. spionizowanych – np. powiatowego inspektoratu weterynarii, urzędu skarbowego, biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, prokuratury rejonowej, sądu rejonowego, czy wojskowego centrum rekrutacji).

W pozostałym zakresie miasto na prawach powiatu jest co do zasady gminą, a jego organy podlegają przede wszystkim regulacjom ustawy o samorządzie gminnym.

Zalety i wady

W 2000 r. rząd Jerzego Buzka uznał potrzebę rozpoczęcia pilnych działań prowadzących do łączenia się miast na prawach powiatu i powiatów mających siedzibę swych władz w tych miastach, z uwagi na znaczące dysproporcje występujące w zakresie potencjału instytucjonalnego jednostek powiatowych. Analizy rządowe wskazywały na znacząco wyższy potencjał miast na prawach powiatu i szczególnie niski potencjał powiatów pozbawionych większych ośrodków miejskich^[4].

Z drugiej strony status miasta na prawach powiatu redukuje na jego gęsto zaludnionym, uzbrojonym i zabudowanym obszarze, o dużej powierzchni, ale zarazem znacznie rozdrobnionej strukturze gruntów o nierzadko skomplikowanym lub niejasnym statusie cywilnoprawnym, ryzyko chaosu kompetencyjnego oraz mnogości sprzecznych albo dublujących się działań, jako że wyznaczony zostaje pojedynczy organ odpowiadający za całokształt niektórych dziedzin zarządzanych w innych miejscowościach fragmentarycznie przez wiele organów różnych szczebli, np. za gospodarowanie nieruchomościami zarówno komunalnymi, jak i należącymi do Skarbu Państwa, zarządzanie niemal wszystkimi drogami publicznymi różnych kategorii w granicach miasta (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, a także dróg krajowych zapewniających dostęp drogowy do niektórych polskich portów), wykonywanie całości zadań samorządowych z zakresu gospodarowania wodami, czy też zarządzanie zdecydowaną większością publicznych jednostek systemu oświaty, publicznych jednostek pomocy społecznej oraz innych jednostek organizacyjnych wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (z wyjątkiem nielicznych resortowych i wojewódzkich), zaś montaż finansowy dla niezbędnych ale – adekwatnie do wielkości tych miast – z konieczności często wielkoskalowych i wysokokosztowych inwestycji, jest łatwiejszy dzięki dużemu ujednoliconemu budżetowi pozwalającemu na pozyskiwanie tańszego finansowania zewnętrznego, co umożliwia sprawne, elastyczne i spójne zarządzanie dużym organizmem miejskim.

Wykaz miast na prawach powiatu

Według stanu na 1 stycznia 2018 r. 66 miast ma status miasta na prawach powiatu^[5]:

Miasto	Województwo	Populacja (2016-12-31)^[6]	Powierzchnia (2017-01-01) [km²]^[7]	Gęstość zaludnienia	Podstawa
Jelenia Góra	dolnośląskie	80 524	109,22	737,3	byłe miasto wojewódzkie
Legnica	dolnośląskie	100 718	56,29	1789,3	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Wałbrzych	dolnośląskie	114 568	84,70	1352,6	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Wrocław	dolnośląskie	637 683	292,82	2177,7	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Bydgoszcz	kujawsko-pomorskie	353 938	175,98	2011,2	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Grudziądz	kujawsko-pomorskie	95 964	57,76	1661,4	powyżej 100 tys. mieszkańców
Toruń	kujawsko-pomorskie	202 521	115,72	1750,1	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Włocławek	kujawsko-pomorskie	112 483	84,32	1334,0	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Biała Podlaska	lubelskie	57 303	49,40	1160,0	byłe miasto wojewódzkie
Chełm	lubelskie	63 734	35,28	1806,5	byłe miasto wojewódzkie
Lublin	lubelskie	340 466	147,47	2308,7	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Zamość	lubelskie	64 648	30,34	2130,8	byłe miasto wojewódzkie
Gorzów Wielkopolski	lubuskie	123 995	85,72	1446,5	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Zielona Góra	lubuskie	139 330	278,32	500,6	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Łódź	łódzkie	696 503	293,25	2375,1	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Piotrków Trybunalski	łódzkie	74 694	67,24	1110,9	byłe miasto wojewódzkie
Skierniewice	łódzkie	48 327	34,60	1396,7	byłe miasto wojewódzkie
Kraków	małopolskie	765 320	326,85	2341,5	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Nowy Sącz	małopolskie	83 993	57,58	1458,7	byłe miasto wojewódzkie
Tarnów	małopolskie	110 110	72,38	1521,3	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Ostrołęka	mazowieckie	52 337	33,46	1828,0	byłe miasto wojewódzkie
Płock	mazowieckie	121 295	88,04	1377,7	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Radom	mazowieckie	215 020	111,80	1923,3	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Siedlce	mazowieckie	77 020	31,86	2417,5	byłe miasto wojewódzkie
Warszawa	mazowieckie	1 753 977	517,24	3391,0	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Opole	opolskie	118 722	148,88	797,4	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Krosno	podkarpackie	46 565	43,50	1070,5	byłe miasto wojewódzkie
Przemyśl	podkarpackie	62 154	46,17	1346,2	byłe miasto wojewódzkie
Rzeszów	podkarpackie	187 422	120,41	1556,5	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Tarnobrzeg	podkarpackie	47 595	85,40	557,3	byłe miasto wojewódzkie
Białystok	podlaskie	296 628	102,13	2904,4	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Łomża	podlaskie	62 802	32,67	1922,3	byłe miasto wojewódzkie
Suwałki	podlaskie	69 626	65,51	1062,8	byłe miasto wojewódzkie
Gdańsk	pomorskie	463 754	261,96	1770,3	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Gdynia	pomorskie	246 991	135,14	1827,7	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Słupsk	pomorskie	91 935	43,15	2130,6	byłe miasto wojewódzkie
Sopot	pomorskie	36 849	17,28	2132,5	część aglomeracji
Bielsko-Biała	śląskie	172 030	124,51	1381,7	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Bytom	śląskie	169 617	69,44	2442,6	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Chorzów	śląskie	109 398	33,24	3291,2	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Częstochowa	śląskie	226 225	159,71	1416,5	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Dąbrowa Górnicza	śląskie	121 802	188,73	645,4	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Gliwice	śląskie	182 156	133,88	1360,6	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Jastrzębie-Zdrój	śląskie	89 883	85,33	1053,4	część aglomeracji
Jaworzno	śląskie	92 473	152,59	606,0	część aglomeracji
Katowice	śląskie	298 111	164,64	1810,7	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Mysłowice	śląskie	74 592	65,62	1136,7	część aglomeracji
Piekary Śląskie	śląskie	55 954	39,98	1399,5	część aglomeracji
Ruda Śląska	śląskie	139 125	77,73	1789,8	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Rybnik	śląskie	139 252	148,36	938,6	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Siemianowice Śląskie	śląskie	67 905	25,50	2662,9	część aglomeracji
Sosnowiec	śląskie	205 873	91,06	2260,8	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Świętochłowice	śląskie	50 644	13,31	3805,0	część aglomeracji
Tychy	śląskie	128 351	81,81	1568,9	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Zabrze	śląskie	175 459	80,40	2182,3	powyżej 100 tys. mieszkańców, część aglomeracji
Żory	śląskie	62 013	64,64	959,4	część aglomeracji
Kielce	świętokrzyskie	197 704	109,65	1803,0	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Elbląg	warmińsko-mazurskie	121 191	79,82	1518,3	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Olsztyn	warmińsko-mazurskie	172 993	88,33	1958,5	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Kalisz	wielkopolskie	102 249	69,42	1472,9	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Konin	wielkopolskie	75 342	82,20	916,6	byłe miasto wojewódzkie
Leszno	wielkopolskie	64 159	31,86	2013,8	byłe miasto wojewódzkie
Poznań	wielkopolskie	540 372	261,91	2063,2	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Koszalin	zachodniopomorskie	107 680	98,34	1095,0	byłe miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Szczecin	zachodniopomorskie	404 878	300,60	1346,9	miasto wojewódzkie, powyżej 100 tys. mieszkańców
Świnoujście	zachodniopomorskie	41 115	197,23	208,5	specyficzne położenie fizycznogeograficzne, duża powierzchnia