Presidencialismo de coaliz�o condena pa�s ao atraso, dizem pesquisadores
RESUMO Autores argumentam que, apesar do efeito estabilizador do presidencialismo de coaliz�o, esse sistema condena o pa�s ao atraso, pois seu funcionamento favorece a a��o predat�ria de grupos de interesse. Eles sustentam ainda que a ci�ncia pol�tica brasileira precisa se atualizar com base nas revela��es da Lava Jato.
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O sistema pol�tico criado pela Constitui��o de 1988 teve um desempenho not�vel. Em 30 anos, estabeleceu o sufr�gio universal, realizou elei��es limpas e competitivas, produziu institui��es de controle e manteve os militares na caserna.
De l� para c�, sucessivos governos aprovaram reformas estruturais para acabar com a hiperinfla��o e fomentar pol�ticas sociais baseadas em regras objetivas, num pa�s onde os caciques sempre usaram o dinheiro p�blico para controlar seus currais eleitorais.
A Nova Rep�blica permaneceu intacta, apesar das turbul�ncias. Dois presidentes eleitos sofreram impeachment e, quando uma coaliz�o de centro-direita entregou as chaves do Planalto a um grupo de centro-esquerda, n�o houve derramamento de sangue. O Brasil ganhou um grau de estabilidade pol�tica que nossos antepassados n�o tiveram o privil�gio de imaginar.
No entanto, a Nova Rep�blica preservou alguns dos piores v�cios da pol�tica brasileira: o clientelismo, a patronagem e a corrup��o end�mica. A transi��o pactuada na Constituinte garantiu a domin�ncia de grupos de interesse particularistas que, operando agora num sistema de regras democr�ticas, apropriam-se do Estado.
A Opera��o Lava Jato est� expondo as entranhas desse sistema. Hoje, � poss�vel entender como funciona o esquema pelo qual setores nos Poderes Executivo, Legislativo e Judici�rio trabalham em favor de grupos que buscam obter rendas f�ceis, seja por meios legais, seja por meios il�citos.
A grande descoberta da Lava Jato, no entanto, n�o � a podrid�o generalizada da qual tantos brasileiros sempre desconfiaram. O que se aprendeu de mais importante � como funciona a l�gica perversa do presidencialismo de coaliz�o.
DISTOR��ES
Na superf�cie, o presidencialismo de coaliz�o � brasileira � f�cil de entender. O presidente da Rep�blica lida com um Congresso ultrafragmentado. Para se manter no cargo e conseguir governar, ele � obrigado a formar uma alian�a integrada por partidos diversos. At� aqui, nada de novo: na Europa, coliga��es dessa natureza s�o a regra e funcionam bem.
No Brasil, por�m, a din�mica da coaliz�o n�o segue a l�gica parlamentarista europeia. Aqui, os congressistas n�o formam o governo escolhendo o primeiro-ministro; eles convivem com um presidente forte ungido pelo voto popular.
Isso faz toda a diferen�a: se no parlamentarismo os membros do Legislativo s�o correspons�veis pelo �xito do governo, no presidencialismo a sobreviv�ncia pol�tica do congressista est� dissociada do sucesso de quem governa.
Ou seja, deputados e senadores brasileiros n�o se empenham em implementar a agenda majorit�ria que sufraga o presidente. Em vez disso, dedicam-se, acima de tudo, a responder �s demandas de sua base eleitoral local, sem preocupa��o espec�fica com a produ��o de bem-estar para a maioria.
Andr�s Sandoval | ||
Ilustra��o de Andr�s Sandoval |
Os Estados Unidos vivem problema similar. L�, entretanto, congressistas s�o obrigados a conciliar as demandas de sua base local com as prioridades da agenda nacional das agremia��es a que pertencem. Isso ocorre porque o sistema eleitoral gera partidos fortes, e o sistema de prim�rias mant�m as oligarquias partid�rias em xeque. Nada disso acontece no Brasil.
Aqui, a combina��o de presidencialismo, elei��es proporcionais e regras permissivas de financiamento de campanha dificulta a constru��o de partidos com programas claros (com a rara exce��o de PT, PSDB e poucos nanicos) e uma conex�o com o eleitor que possa formar a base de um sistema eficiente de responsabiliza��o.
Quando o deputado brasileiro � pr�ximo do eleitor, esse la�o n�o decorre de uma plataforma de governo ou da credibilidade constru�da ao longo de anos. O v�nculo apoia-se, em primeiro lugar, no clientelismo, a troca condicional de voto por acesso a recursos p�blicos, um fen�meno comum nos rinc�es e nas periferias das grandes cidades.
Assim, o congressista n�o se preocupa com a qualidade da sa�de da popula��o em geral; a ele basta conseguir um leito hospitalar para o apaniguado que dele necessita. O vereador n�o liga para a qualidade da educa��o; para ele, � suficiente batalhar por uma vaga na creche para o filho de um apoiador fiel.
Os legisladores no Brasil apoiam-se ainda em outros instrumentos que tamb�m distorcem o regime democr�tico e tendem a gerar m� governan�a. Um exemplo � a troca entre parlamentares e grandes conglomerados, onde uns oferecem licita��es fraudadas e outros proveem recursos il�citos para financiar campanhas.
ATRASO
O custo desse sistema � imenso, e sua l�gica condena o pa�s ao atraso. N�o � dif�cil ver por que isso acontece.
No presidencialismo de coaliz�o, o chefe do Executivo usa dinheiro do contribuinte para custear as benesses que o parlamentar leva a sua clientela local e a seus financiadores de campanha. � dessa forma que o presidente mant�m a sua alian�a legislativa.
O titular do Pal�cio do Planalto, quem quer que seja, � obrigado a operar dessa forma. Ele libera emendas e rifa cargos para que os partidos aliados possam negociar licita��es com grupos empresariais. Ele distribui subs�dios do BNDES. Vende leis que favorecem financiadores de sua base. Tira a for�a das ag�ncias reguladoras quando elas come�am a incomodar a elite empresarial.
Nesse sistema, a corrup��o n�o � exce��o, mas regra. � a atividade il�cita que gera as rendas necess�rias para dar sustenta��o a quem governa e outorgar privil�gios a quem est� pr�ximo do poder. Nesse mundo, tirar uma lasquinha pessoal � s� uma quest�o de oportunidade.
O problema n�o para por a�. Como o presidente precisa proteger esquemas de corrup��o end�mica, � no Pal�cio do Planalto que se arma a arapuca para influenciar a c�pula do Judici�rio e limitar os danos provocados pelas institui��es de controle cada vez que uma roubalheira � denunciada.
O presidente estende aos congressistas o seu manto de prote��o, nomeando gente de confian�a para �rg�os como Supremo Tribunal Federal, Tribunal de Contas da Uni�o e Tribunal Superior Eleitoral. Em tese respons�veis por limitar o poder do Executivo, essas institui��es controlam pouco e controlam mal. Dentro delas pr�prias proliferam casos de tr�fico de influ�ncia e corrup��o.
N�o � toa, nesses 30 anos de Nova Rep�blica, nossos mandat�rios alopraram com o uso ilegal de recursos para custear apartamentos, ch�caras, reformas da casa da sogra, empregos para os filhos, mesadas para irm�os ou cabeleireiros de renome.
Todos os ex-presidentes hoje vivos, sem exce��o, terminaram �s voltas com a Justi�a. Quem n�o responde a um juiz se livrou por idade avan�ada ou por morosidade do Judici�rio.
Ao presidente n�o basta possuir um arsenal de medidas provis�rias, cargos p�blicos, amea�as de veto e balc�o de emendas para organizar a maioria parlamentar. Se quiser governar e sobreviver no Planalto, ele deve gerir a distribui��o tanto de benesses legais quanto de oportunidades de corrup��o.
Essa opera��o sacrifica a produ��o de bens p�blicos —hospitais decentes, boas escolas, transporte de qualidade e uma Justi�a c�lere e coerente.
CUSTOS
Quem ganha com isso? Cart�is de empreiteiras que fraudam concorr�ncias, sindicalistas que cobram ped�gio para suspender greves e lobbies como o dos seguros de sa�de, que oferecem um servi�o ruim a peso de ouro e ainda repassam seus preju�zos � vi�va.
O presidencialismo de coaliz�o se tornou um imp�rio dos grupos de interesse: ju�zes bem pagos recebem aux�lio-moradia, alunos ricos estudam em universidades p�blicas gratuitas e grandes conglomerados t�m as d�vidas custeadas pelo contribuinte. O sistema viciado transfere renda de baixo para cima.
Temos uma sociedade rendida. Apesar de viver numa das maiores economias do planeta, metade de nossos cidad�os n�o possui acesso a saneamento b�sico. O Estado gasta as burras com educa��o, mas milh�es de brasileiros s�o analfabetos funcionais. Mesmo com investimentos bilion�rios no SUS, eleitores morrem na fila do hospital, como se este fosse um pa�s pobre.
A m� governan�a nas pol�ticas p�blicas � resultado direto do regime do presidencialismo de coaliz�o inaugurado pela Nova Rep�blica. O custo desse sistema � alto.
N�o basta o presidente distribuir emendas parlamentares e cargos p�blicos para selar o apoio da base aliada, como argumenta Carlos Pereira em "Voc�s n�o gostam de mim, mas o Congresso gosta" ("Ilustr�ssima", 29/10). Esse racioc�nio, defendido por parte da ci�ncia pol�tica brasileira, ignora a montanha de gastos indiretos embutidos nessa forma viciada de conduzir o pa�s.
O presidencialismo de coaliz�o tamb�m � um desastre para a economia. Como o jogo pol�tico favorece grupos de interesse enquistados no Estado, quem tem for�a tira proveito do er�rio em benef�cio pr�prio. O resultado � uma "sociedade da meia-entrada", na express�o insuper�vel de Zeina Latif e Marcos Lisboa.
Assim, esse sistema sacrifica o crescimento econ�mico porque demanda um Estado inchado que, entregando muitos recursos para poucos privilegiados, mal contribui para o aumento da produtividade e da riqueza nacional.
Esse Estado precisa aumentar a carga tribut�ria a todo momento, mas, como n�o h� dinheiro que d� conta das demandas, tamb�m emite d�vida p�blica, flerta com o populismo fiscal e asfixia o investimento. Na Nova Rep�blica, o Brasil gastou a rodo sem com isso vencer o subdesenvolvimento.
Esse tipo de presidencialismo ainda p�s o Brasil no centro de uma rede transnacional de crime organizado. Como as m�fias no poder superfaturam contratos p�blicos para gerar recursos de financiamento de campanha, elas necessitam de doleiros para lavar o dinheiro no exterior. Tamb�m demandam contratos firmados fora das fronteiras com empr�stimos do BNDES.
Assim, as quadrilhas instrumentalizam visitas oficiais, acordos diplom�ticos e linhas de cr�dito internacional com a anu�ncia e a cumplicidade de bancas de advogados, diretores de empresas estatais e bancos estrangeiros.
Da Col�mbia � Fran�a, de Angola a Cingapura, de Ciudad del Este a Caracas, o presidencialismo de coaliz�o internacionalizou o crime com vistas a financiar campanhas e manter unida a base aliada.
CONTROLES
� ineg�vel o avan�o institucional dos �ltimos 30 anos. A for�a do Minist�rio P�blico, a capacidade investigativa da Pol�cia Federal e as redes de funcion�rios comprometidos com o combate � corrup��o s�o o melhor testamento disso. Mas o sistema brasileiro de pesos e contrapesos funciona mal.
H� muitos exemplos. O Executivo conta com uma lideran�a informal na c�pula do Judici�rio. As indica��es para o alto escal�o da Justi�a s�o ao mesmo tempo politizadas e desprovidas de controles efetivos.
Nas cortes superiores, existe sempre a possibilidade de ministros tirarem vantagem monet�ria do cargo que ocupam por meio de neg�cios paralelos ou pela capacidade de alavancar familiares para posi��es de influ�ncia.
Al�m disso, tribunais de contas podem ser cooptados ou comprados. Comiss�es Parlamentares de Inqu�rito s�o criadas quando se quer abafar um esc�ndalo ou extorquir algu�m, e tribunais eleitorais podem publicar pe�as de fic��o.
A l�gica dominante nos tribunais n�o � a da independ�ncia e da imparcialidade, mas a costura de acordos com a classe pol�tica e empresarial. H� uma falta geral de "accountability", a obriga��o que as autoridades t�m de prestar contas a inst�ncias efetivas de controle.
Como a classe pol�tica e seus patrocinadores vivem de parasitismo, seu apego a esse esquema � desesperado. Qualquer mudan�a que pare�a amea�ar-lhe a sobreviv�ncia � rebatida com toda for�a. Por esse motivo, a Opera��o Lava Jato n�o � regra, mas exce��o: a impunidade continua sendo a moeda corrente da pol�tica brasileira.
O problema � que, sem efetiva responsabiliza��o, qualquer democracia definha. Quando faltam controles, o resultado � um governo de quadrilhas, sejam elas de esquerda, de centro ou de direita.
CI�NCIA POL�TICA
O presidencialismo de coaliz�o � est�vel. N�o � por estar apodrecido que o sistema deixa de vigorar. O esquema � t�o seguro que at� mesmo o presidente Michel Temer (PMDB) continua no lugar —e olha que sua taxa de aprova��o popular se aproxima da taxa de infla��o.
Nada indica que o sistema v� entrar em colapso no futuro pr�ximo. Ali�s, quando a �nica amea�a real a seu funcionamento apareceu em cena —a Lava Jato—, as for�as pol�ticas se uniram na opera��o abafa que hoje avan�a a passo acelerado.
A ci�ncia pol�tica brasileira j� explicou os porqu�s dessa estabilidade. A obra seminal de Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, "Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional" (FGV, 1999), explora os mecanismos pelos quais o presidencialismo de coaliz�o se sustenta.
Essa obra tamb�m deu origem a um influente programa de pesquisa que uniu cientistas pol�ticos brasileiros e estrangeiros. O argumento comum � que o presidencialismo brasileiro teria elementos de parlamentarismo. A mensagem central � a de que um chefe de Estado forte consegue atrair os legisladores e formar coaliz�es est�veis no Congresso para aprovar sua agenda legislativa.
Por causa desse mecanismo, esses pesquisadores sempre consideraram que a agenda legislativa era comandada pelo presidente. Essa � a impress�o que se tem � primeira vista: a maioria das leis aprovadas tem origem no Pal�cio do Planalto.
Agora, no entanto, sabemos que a agenda legislativa est� � venda para quem pagar mais. Quem ocupa o Planalto � ref�m dos grupos rentistas. Estes, por sua vez, precisam da caneta presidencial para sobreviver.
Sim, o sistema � est�vel, e sim, � no Planalto que se constroem as alian�as entre legisladores e grupos de interesse que ditam a agenda legislativa. Mas o custo dessa estabilidade � intoler�vel num regime democr�tico.
� em regimes autorit�rios que tais arranjos s�o o p�o de cada dia, como mostram os cientistas pol�ticos americanos Bruce Bueno de Mesquita, Alastair Smith, Randolph Siverson e James Morrow em seu livro "The Logic of Political Survival" (a l�gica da sobreviv�ncia pol�tica, MIT Press, 2003).
O entendimento existente sobre o funcionamento do presidencialismo brasileiro precisa de atualiza��o. Antes da Lava Jato, era imposs�vel ter essa compreens�o da pol�tica nacional. Agora, as evid�ncias coletadas pela opera��o jogam luz sobre os desafios da Nova Rep�blica.
O QUE FAZER?
N�o h� sa�da �bvia para o problema que aflige a pol�tica brasileira, nem h� receita �nica para melhorar a qualidade da democracia no pa�s.
Estamos mais longe do que se pensava de Portugal e da Espanha e mais perto da R�ssia e da Turquia, pa�ses onde o entulho autorit�rio permanece forte.
Embora o risco de uma guinada � la Putin ou � la Erdogan seja baixo, o modelo de governan�a no qual a elite rentista do Brasil distribui privil�gios a uns poucos � perigoso. Al�m de ineficiente, tal forma de gerir a vida coletiva � incompat�vel com uma democracia moderna, abrindo espa�o para aventuras extremistas.
A crise demanda reformas profundas. O principal objetivo deveria ser vincular a sobreviv�ncia pol�tica do congressista � provis�o de bens p�blicos, e n�o � oferta de boquinhas para grupos de interesse.
Uma forma de resolver esse problema seria for�ar os partidos a encarar agendas nacionais, em vez de servir de balc�o de neg�cios para grupos particularistas.
Elei��es majorit�rias (com prim�rias obrigat�rias) para a C�mara dos Deputados —usando um sistema distrital ou o sistema franc�s de dois turnos— ajudariam a encaminhar o sistema brasileiro nessa dire��o virtuosa (as poucas novas regras aprovadas pelo Congresso neste ano s�o, infelizmente, in�cuas).
Outra reforma positiva seria a redu��o da capacidade que o presidente tem de "comprar" votos no Congresso. Para isso, ele teria de contar com menos cargos de confian�a para distribuir e menos poder para repartir nacos do Or�amento entre seus apoiadores. Tal decis�o demandaria uma reforma administrativa radical.
Ainda caberia p�r fim �s rela��es esp�rias entre o Judici�rio e o poder pol�tico. � necess�rio coibir a discricionariedade do Executivo na nomea��o de ju�zes de cortes superiores e criar "accountability" na m�quina judicial. H� numerosos exemplos de boas pr�ticas mundo afora.
Por fim, � necess�rio tirar o dinheiro f�cil da pol�tica. Partidos precisam ser pobres; seu �xito deve depender, acima de tudo, do trabalho volunt�rio de pessoas que acreditam em suas pautas —somente assim os pol�ticos ser�o obrigados a responder com a��es efetivas �s demandas da sociedade.
As empresas devem ficar longe do processo eleitoral, e os cidad�os devem ter o direito de contribuir com quantias limitadas. Por isso, o fundo partid�rio aprovado pelo Congresso � um exemplo vergonhoso de m� governan�a.
As din�micas inerentes ao nosso presidencialismo de coaliz�o comprometem e subvertem a qualidade da democracia brasileira. Elas produzem servi�os de p�ssima qualidade, contas p�blicas desequilibradas e institui��es de controle ineficientes, al�m de incentivarem o crime transnacional.
O desafio de reformar o Brasil � imenso. Quem quiser entrar para a pol�tica pensando em arrumar as coisas deve ter clareza da guerra que ter� de travar. Isso vale para os grupos de jovens que agora se mobilizam � esquerda e � direita.
A disfun��o do nosso sistema pol�tico n�o � destino. Basta mudar as regras do jogo para termos resultados melhores. Tal capacidade de renova��o � a promessa da democracia. Trinta anos depois da funda��o da Nova Rep�blica, chegou a hora de mudar.
Este ensaio � uma adapta��o de um artigo acad�mico intitulado "The Failure of Multiparty Presidentialism" (o fracasso do presidencialismo multipartid�rio), que sair� no "Journal of Democracy", em 2018.
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EDUARDO MELLO, 32, � professor de rela��es internacionais da FGV. Cursou doutorado na London School of Economics.
MATIAS SPEKTOR, 40, doutor pela Universidade de Oxford, � professor de rela��es internacionais da FGV e colunista da Folha.
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