Temer � o presidente mais eficiente na rela��o com o Congresso desde 1995
Jo�o Montanaro | ||
Ilustra��o de Jo�o Montanaro para a capa da Ilustr�ssima |
RESUMO Autor sustenta que, desde pelo menos 1995, Temer � o presidente mais eficiente na rela��o com o Congresso, aprovando mais proposi��es a um custo relativamente baixo. A chave est� na ger�ncia da coaliz�o, com uma base pouco heterog�nea ideologicamente e uma divis�o de poder proporcional ao peso de cada aliado.
*
O desempenho de Michel Temer (PMDB) nas suas rela��es com o Congresso n�o faz o menor sentido.
Por se tratar de figura extremamente impopular, que chegou � Presid�ncia ap�s um impeachment leg�timo, embora controverso, e que vem se defrontando com in�meras e s�rias acusa��es de corrup��o e obstru��o da justi�a, o mais racional seria que os membros de sua coaliz�o no m�nimo inflacionassem o pre�o do apoio pol�tico como consequ�ncia direta da vulnerabilidade do chefe do Executivo.
O que se observa, no entanto, � justamente o inverso.
O governo tem sido capaz de aprovar projetos dif�ceis : o teto para os gastos p�blicos, as reformas trabalhista e do ensino m�dio, a mudan�a do marco regulat�rio do petr�leo e a cria��o de uma nova taxa de juros para o BNDES, entre outros exemplos. Muitas dessas propostas exigiram qu�rum qualificado em dois turnos de vota��o em cada uma das Casas Legislativas.
Al�m disso, iniciativas da oposi��o que visam a constranger o presidente t�m sido bloqueadas no Congresso, e as duas den�ncias apresentadas pelo Minist�rio P�blico Federal foram rejeitadas.
Mais surpreendente, Temer conseguiu todas essas vit�rias mantendo sua coaliz�o est�vel a um custo agregado relativamente baixo.
Como um presidente com esse perfil pode ser t�o eficiente nas suas rela��es com o Congresso? Como Temer pode ser t�o impopular entre os eleitores e t�o popular entre os deputados e os senadores?
A chave desse suposto enigma est� na ger�ncia da coaliz�o. Temer tem-se sa�do incrivelmente bem numa tarefa t�pica de todo presidente num sistema pol�tico multipartid�rio, no qual o partido do chefe do Executivo em geral n�o disp�e de maioria no Legislativo.
MINORIT�RIO
A situa��o � diversa daquela normalmente verificada no presidencialismo bipartid�rio dos Estados Unidos, onde a Casa Branca costuma contar com apoio suficiente no Capit�lio.
Tanto assim que os americanos t�m um ditado que se aplica �queles per�odos em que o governo n�o desfruta da maioria das cadeiras em pelo menos uma das Casas Legislativas: "Se o contr�rio de pr� � contra, o contr�rio de progresso deve ser o Congresso".
Ou seja, de um governo dividido, intrinsecamente minorit�rio, espera-se maior frequ�ncia de paralisia decis�ria, de conflitos entre o Executivo e o Legislativo e, provavelmente, de problemas de governabilidade, com o presidente sendo ref�m do Congresso e impedido de realizar "progressos".
Se valesse essa interpreta��o aritm�tica para presidencialismos multipartid�rios, a condi��o de governo dividido seria observada na maior parte dos casos.
Nos 18 pa�ses latino-americanos nos quais predomina a combina��o de presidencialismo com multipartidarismo, em apenas 26% das vezes a legenda do presidente obteve maioria de cadeiras no Congresso.
Em rela��o ao Brasil p�s-redemocratiza��o, isso s� ocorreu nas elei��es de 1986 para a Assembleia Nacional Constituinte, quando o PMDB de Jos� Sarney conquistou a maioria esmagadora dos assentos na C�mara e no Senado.
Os presidentes p�s-Sarney n�o tiveram a mesma sorte. Seus partidos ocuparam no m�ximo 20% dos lugares na C�mara e 27% no Senado. Para governar em uma condi��o a princ�pio adversa como essa, � preciso montar e sustentar coaliz�es majorit�rias p�s-eleitorais.
Cabe salientar que esse arranjo est� longe de ser especificidade brasileira. A rigor, dois ter�os das atuais democracias s�o presidencialistas ou semipresidencialistas e tipicamente s�o governadas por coaliz�es multipartid�rias.
A interpreta��o dominante na literatura especializada que investiga o presidencialismo de coaliz�o brasileiro afirma que os poderes constitucionais e de agenda delegados ao Executivo seriam suficientes para superar os problemas inerentes da condi��o de governo minorit�rio e para atrair partidos para a coaliz�o do presidente.
Dotado desses poderes, o chefe do Executivo teria condi��es de governar a um custo relativamente baixo, aprovando a sua agenda em um ambiente previs�vel e de coopera��o com o Legislativo.
GR�FICO
Entretanto, nem sempre � assim. Existe grande varia��o tanto na taxa de sucesso das iniciativas legislativas de autoria do Executivo quanto nos custos que o presidente enfrenta para aprovar essas medidas (ou bloquear a��es indesej�veis da oposi��o). O gr�fico abaixo apresenta essa compara��o para os �ltimos sete governos brasileiros.
Editoria de Imagem | ||
Gr�fico mostra evolu��o dos sete �ltimos mandatos presidenciais |
A linha rosa representa a curva de tend�ncia do custo de ger�ncia da coaliz�o dos presidentes brasileiros, enquanto os pontos rosas exprimem o custo real mensal. A linha azul-clara remete � quantidade de propostas legislativas de autoria do Executivo enviadas para o Congresso, e a linha azul-escura indica quantas dessas iniciativas foram aprovadas.
Ou seja, o gr�fico mostra a efici�ncia do presidente na gest�o de sua coaliz�o: um governo eficiente aprova mais proposi��es a um custo relativamente baixo.
A medida do custo de ger�ncia da coaliz�o, que desenvolvi em parceria com Frederico Bertholini, � composta de tr�s vari�veis: 1) quantidade de minist�rios (e secretarias com status de minist�rio) que um presidente decide ter em seu governo; 2) total de recursos que aloca entre os minist�rios (e secretarias com status de minist�rio) ocupados pelos membros da coaliz�o; 3) montante em emendas individuais que os parlamentares fazem ao Or�amento anual e que o presidente executa. (Nos itens 2 e 3, os valores em reais s�o calculados como propor��o do PIB.)
Desses tr�s fatores resulta um �ndice sint�tico de custos de governo (ICG)1, que permite comparar o n�vel de recursos disponibilizado pelo presidente aos membros da sua coaliz�o e ao seu pr�prio partido. Esse �ndice n�o deve ser interpretado de forma absoluta, e sim de forma relativa a outros governos.
Claro que outras moedas de troca podem fazer parte do arsenal presidencial: empr�stimos subsidiados de bancos p�blicos, perd�o seletivo de d�vidas com a Uni�o, distribui��o de cargos de escal�es inferiores etc.
Infelizmente, por�m, elas n�o atendem aos crit�rios de disponibilidade e periodicidade nem disp�em de s�rie longa o suficiente para permitir compara��es entre governos.
De qualquer forma, n�o existe motivo para pensar que as vari�veis do ICG e as demais moedas de troca n�o observ�veis sejam substitu�das umas pelas outras. Na verdade, elas desempenham papel sim�trico.
Essas medidas tendem a subir ou a descer juntas. Sabe-se que ao menos duas delas —empr�stimos subsidiados e programas de refinanciamento de d�vidas— foram utilizadas de forma recorde no per�odo de maior crescimento do ICG (final do segundo governo Lula e in�cio do primeiro governo Dilma).
DE FHC A DILMA
Dado que n�o houve mudan�as efetivas nos poderes do Executivo ao longo desses 22 anos, o que explica tamanha varia��o tanto na taxa de sucesso legislativo do presidente quanto no custo de governabilidade?
O primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), por exemplo, foi caracterizado por um custo total relativamente baixo (m�dia de 36 pontos). Interessante notar que os custos de FHC com o seu pr�prio partido foram inferiores ao somat�rio de custos com as demais siglas da coaliz�o (m�dia de 40% e 60%, respectivamente).
No segundo mandato do tucano, houve um aumento expressivo dos custos totais de governo (m�dia de 59,5 pontos), que passaram a se concentrar mais no pr�prio PSDB (55%) do que nos demais parceiros de coaliz�o (45%).
No governo Lula (PT), os custos totais de governo aumentaram ainda mais (m�dia de 90,6 pontos) e o partido do presidente passou a ser destinat�rio de 69% dos recursos.
Padr�o semelhante se reproduziu no segundo mandato de Lula. Os custos totais ainda aumentaram um pouco (m�dia de 95,2 pontos), sobretudo a partir da metade do per�odo, devido a uma amplia��o dos custos com as outras siglas da coaliz�o, embora o PT tenha continuado a receber a maior fatia (60%).
A primeira gest�o de Dilma Rousseff (PT) apresentou pequena queda nos custos totais de governo (m�dia de 88,1 pontos), com sens�vel aproxima��o entre as propor��es dos recursos destinados ao PT (51%) e aos aliados (49%).
No curto segundo mandato de Dilma, os custos totais de governabilidade declinaram consideravelmente (m�dia de 58 pontos), alcan�ando o mesmo patamar do segundo termo de FHC. Contudo, o PT voltou a ser recompensado de forma desproporcional em rela��o aos outros parceiros da coaliz�o (56% e 44%, respectivamente).
Apesar do aumento dos custos de ger�ncia da coaliz�o durante as administra��es petistas, a capacidade de aprova��o de iniciativas legislativas de seus presidentes declinou sensivelmente, especialmente a partir do come�o do segundo governo Lula e no final do primeiro mandato de Dilma.
TEMER
Com o impeachment de Dilma e a ascens�o de Temer, os custos da governabilidade despencaram e alcan�aram os n�veis mais baixos da s�rie hist�rica (m�dia de 15,4 pontos). Al�m disso, houve uma invers�o radical na sua composi��o, com 70% dos recursos distribu�dos entre parceiros da coaliz�o e 30% direcionados ao PMDB.
Nota-se ainda o aumento do n�mero de propostas legislativas de autoria do Executivo, inclusive reformas constitucionais, a indicar que o presidente recuperou o poder de agenda no Congresso. Por fim, a taxa de sucesso dessas iniciativas cresceu consideravelmente.
Isto �, como o gr�fico indica, o governo Temer tem sido mais eficiente que seus predecessores, com aumento do apoio legislativo obtido a um custo relativamente baixo.
Dito de outro modo, Temer tem sido mais feliz que seus antecessores ao perseguir o objetivo de todo presidente na administra��o de um governo racional: maximizar o apoio pol�tico com o menor custo poss�vel.
Num ambiente multipartid�rio, os riscos de conflitos entre o Executivo e o Legislativo podem ser multiplicados ou reduzidos de acordo com as escolhas que o presidente faz para gerenciar sua coaliz�o.
Portanto, ao definir quantos e quais partidos integrar�o sua base, o chefe do Executivo precisa levar em conta a prefer�ncia ideol�gica desses parceiros, determinar a quantidade de poder e de recursos que ser�o compartilhados entre eles e, finalmente, analisar se a prefer�ncia da sua coaliz�o espelha a prefer�ncia do Congresso.
Essas escolhas s�o muito importantes, pois elas t�m consequ�ncias decisivas para a capacidade de governo de um presidente e para a qualidade de suas rela��es com o Legislativo.
Quanto maior o n�mero de partidos na base, quanto maior a heterogeneidade ideol�gica entre eles, quanto menor a proporcionalidade na aloca��o de recursos (pol�ticos e monet�rios) e quanto maior a diferen�a entre as prefer�ncias da coaliz�o e as do plen�rio do Congresso, maiores ser�o as dificuldades de coordena��o dos aliados e, por consequ�ncia, maiores os custos de governabilidade.
Entretanto, quero destacar que o equil�brio em uma coaliz�o n�o � est�tico. Pode variar diante de choques externos ou internos (crise econ�mica, esc�ndalo de corrup��o etc.) e quando os membros da coaliz�o (presidente e partidos) decidem renegociar a alian�a � luz de novas condi��es (uma sigla passou a ser mais importante ou o presidente se fragilizou, por exemplo).
Modificados os termos da negocia��o, o governo precisa alcan�ar novo equil�brio, o que engendra uma nova matriz de custos.
DIFEREN�AS
Quando se analisam esses fatores, ficam evidentes as disparidades das escolhas de montagem e ger�ncia de alian�as.
FHC, por exemplo, montou uma coaliz�o com um n�mero baixo de parceiros (m�dia de 4 e 4,6 siglas).
A heterogeneidade ideol�gica de seus governos foi muito parecida e relativamente baixa, 31 e 30,5 pontos, respectivamente —c�lculo feito a partir dos dados de ideologia partid�ria propostos por Timothy Power e Cesar Zucco (2012), atrav�s de pesquisa de opini�o com os pr�prios legisladores.
Com a chegada do PT ao poder, especialmente no primeiro mandato de Lula, a heterogeneidade ideol�gica da coaliz�o governista aumenta bastante, alcan�ando o patamar de 48 pontos, na m�dia. Particularmente nos seus primeiros meses de governo, a base aliada atingiu o pico de diversidade ideol�gica na s�rie, com 54 pontos.
No segundo mandato do petista, o valor m�dio da heterogeneidade da coaliz�o caiu um pouco, mas ainda permaneceu comparativamente muito alto, 42 pontos. O n�mero de siglas na base governista tamb�m era elevado (m�dia de 7,7 e 9,1 partidos no primeiro e segundo governos, respectivamente).
Dilma tamb�m montou coaliz�es com um grande n�mero de legendas (m�dia de 7,8 e 7,9 partidos). No primeiro mandato, a heterogeneidade m�dia da base voltou a subir para 45,5 pontos, demonstrando mais uma vez a dificuldade do PT de montar alian�as congruentes com seu perfil ideol�gico.
Ap�s sua reelei��o, com uma estrat�gia clara de sobreviv�ncia pol�tica, Dilma reduziu bastante a heterogeneidade m�dia de sua coaliz�o, mas ainda assim para um n�vel elevado (quase 37,7 pontos).
Temer, por sua vez, lidando com a maior fragmenta��o partid�ria da hist�ria do presidencialismo brasileiro, montou uma coaliz�o com o maior n�mero de aliados (dez). Ainda assim, tem conseguido gerenciar a coaliz�o ideologicamente menos heterog�nea da s�rie, apenas 27,1 pontos na m�dia.
Essa constata��o emp�rica joga por terra a pressuposi��o de que fragmenta��o partid�ria necessariamente leva presidentes a gerenciar coaliz�es ideologicamente heterog�neas ou mais caras.
DIVIS�O DE PODER
Com rela��o � concentra��o de poder, ela foi medida pelo �ndice de coalesc�ncia, consagrado na literatura (Octavio Amorim Neto, 2006), que mede o grau de proporcionalidade entre o gasto com os partidos e o peso de cada um deles na coaliz�o —quanto mais pr�ximo de cem, mais proporcional � a divis�o de poder.
Temer, al�m de reduzir o n�mero de minist�rios, decidiu compartilhar muitos espa�os com os aliados. Essa estrat�gia levou sua coaliz�o a apresentar o n�vel mais alto de proporcionalidade da s�rie (m�dia de 80,4 pontos).
As gest�es do PT, em contraste, tiveram tend�ncia de baixo compartilhamento de poder com aliados.
Lula, em seu primeiro mandato, alocou 21 (60%) dos seus 35 minist�rios para membros do pr�prio PT, que ocupava 18% das cadeiras na C�mara. O PMDB, que detinha 15% de cadeiras na C�mara, recebeu dois minist�rios (6%). Consequentemente, a proporcionalidade de sua coaliz�o foi relativamente mais baixa (m�dia de 65,5 pontos).
No segundo mandato, Lula melhorou a proporcionalidade da coaliz�o (m�dia de 69,1 pontos), mas o �ndice de coalesc�ncia ainda ficou abaixo do registrado nos governos FHC (m�dia de 71,4 e 73,8).
Dilma manteve pr�tica muito parecida com o padr�o monopolista do governo Lula, com 46% dos minist�rios distribu�dos para o PT no primeiro mandato, partido que ocupava 17% de cadeiras na C�mara. A proporcionalidade de sua coaliz�o ficou em torno de 68,9 pontos.
No seu segundo mandato, fez um esfor�o consider�vel de compartilhamento de poder com os aliados, alcan�ando m�dia de 75,6 pontos.
A decis�o de Dilma de montar coaliz�es menos heterog�neas e menos monopolistas proporcionou uma redu��o em seus custos de ger�ncia. � poss�vel, por�m, que esse esfor�o tenha ocorrido tardiamente, pois n�o foram efetivos para evitar a quebra da coaliz�o e barrar seu impeachment.
E mesmo que do ponto de vista aritm�tico coaliz�es petistas tenham sido majorit�rias, suas prefer�ncias ideol�gicas, na m�dia, ficavam distantes das prefer�ncias do plen�rio. A exce��o ficou por conta do segundo mandato de Dilma, quando, numa tentativa quase desesperada de sobreviv�ncia, aproximou-se da mediana do plen�rio.
FHC e Temer, por outro lado, montaram coaliz�es que, na m�dia, espelharam as prefer�ncias ideol�gicas do plen�rio.
Os impactos das escolhas na ger�ncia da coaliz�o v�o al�m dos custos da governabilidade. A depender das circunst�ncias, eles podem afetar a din�mica do Congresso e ajudar a determinar o resultado da elei��o para a presid�ncia da C�mara, por exemplo, pe�a-chave no controle da agenda legislativa.
JOGAR O JOGO
Com frequ�ncia, o papel relevante de Eduardo Cunha (PMDB-RJ) no impeachment de Dilma � tomado como elemento ex�geno, como se sua ascens�o repentina fosse obra do imponder�vel. Essa perspectiva, no entanto, desconsidera como e por que ele chegou ao comando da C�mara.
A emerg�ncia e a atua��o de Cunha resultaram das escolhas de ger�ncia de coaliz�o do PT, e n�o de disfuncionalidades do presidencialismo de coaliz�o ou de idiossincrasias da personalidade do ex-deputado.
N�o fosse a estrat�gia monopolista de gest�o da base aliada e a tentativa petista de desidratar o PMDB, talvez a elei��o para a presid�ncia da C�mara tivesse desfecho diferente.
Para um parceiro pol�tico que j� n�o vinha sendo recompensado de acordo com o seu peso no Congresso durante todos os governos petistas, a quebra da coaliz�o parecia uma quest�o de tempo e de oportunidade. O ac�mulo de animosidades era evidente.
Naturalmente, a exposi��o de contas secretas de Cunha, feita no bojo da Lava Jato, abalou o equil�brio da coaliz�o. O pre�o que ele cobrou pela sua prote��o se tornou proibitivo para o governo e para o PT, mesmo diante dos riscos de que o ent�o presidente da C�mara desse sequ�ncia aos sucessivos pedidos de impeachment.
O jogo, assim, adquiriu uma dimens�o de sobreviv�ncia individual, e as promessas do governo de salvar Cunha da cassa��o deixaram de ser cr�veis: desde o julgamento do mensal�o pelo Supremo Tribunal Federal, os �rg�os de controle sa�ram do controle dos pol�ticos.
Diante de sucessivos mal-entendidos, insatisfa��es pelas promessas n�o cumpridas e pelo acesso reduzido a poder e a recursos controlados desproporcionalmente pelo PT, os aliados come�aram a construir alternativas para aumentar o seu poder de barganha nas negocia��es e tentar reequilibrar a distribui��o de poder e recursos.
Em presidencialismos multipartid�rios, portanto, o presidente precisa saber manusear as ferramentas de manuten��o e ger�ncia de sua coaliz�o se quiser ser efetivo no Legislativo a um custo de governabilidade relativamente baixo.
Al�m do mais, o Executivo n�o pode ignorar as prefer�ncias do Congresso se desejar terminar o seu mandato, mesmo que isso implique perdas de sua popularidade e/ou ajustes moment�neos de sua prefer�ncia pol�tica.
Numa invers�o do ditado americano sobre o governo paralisado, diante de uma ineficiente ger�ncia de coaliz�o, o contr�rio do "progresso" deixa de ser o Congresso e passa a ser o pr�prio presidente.
1 As tr�s s�ries foram normalizadas para serem comparadas, isto �, foram reescritas com m�dia zero e desvio padr�o unit�rio. Al�m disso, o ICG foi obtido a partir de um modelo de an�lise fatorial de s�rie temporal. Para maiores informa��es sobre o c�lculo, ver Frederico Bertholini e Carlos Pereira, "Pagando o Pre�o de Governar: Custos de Ger�ncia de Coaliz�o no Presidencialismo Brasileiro", Revista de Administra��o P�blica, vol. 51, n� 4, p�gs. 528-550, 2017, dispon�vel aqui.
CARLOS PEREIRA, 53, doutor em ci�ncia pol�tica pela New School University, � professor da Funda��o Getulio Vargas (FGV) e professor visitante na Universidade Stanford.
JO�O MONTANARO, 21, � quadrinista.
Livraria da Folha
- Cole��o "Cinema Policial" re�ne quatro filmes de grandes diretores
- Soci�logo discute transforma��es do s�culo 21 em "A Era do Imprevisto"
- Livro de escritora russa compila contos de fada assustadores; leia trecho
- Box de DVD re�ne dupla de cl�ssicos de Andrei Tark�vski
- Como atingir alta performance por meio da autorresponsabilidade