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Reforming Parliamentary Democracy 1st Edition

Leslie Seidle
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Reforming Parliamentary Democracy 1st Edition Leslie
Seidle Digital Instant Download
Author(s): Leslie Seidle; David C. Docherty
ISBN(s): 9780773570825, 0773570829
Edition: 1
File Details: PDF, 2.42 MB
Year: 2003
Language: english
109207.book Page i Monday, March 31, 2003 10:15 PM
reforming parliamentary democracy

109207.book Page ii Monday, March 31, 2003 10:15 PM
109207.book Page iii Monday, March 31, 2003 10:15 PM
Reforming Parliamentary
Democracy
edited b y
f. leslie seidle
a n d dav id c . doc herty
McGill-Queen’s University Press

Montreal & Kingston · London · Ithaca
109207.book Page iv Monday, March 31, 2003 10:15 PM
© McGill-Queen’s University Press 2003

isbn 0-7735-2507-6
Legal deposit second quarter 2003

Bibliothèque nationale du Québec
Printed in Canada on acid-free paper that is 100% ancient forest

free (100% post-consumer recycled), processed chlorine free.
This book has been published with the help of a grant from the
Humanities and Social Sciences Federation of Canada, using funds
provided by the Social Sciences and Humanities Research Council
of Canada. Funding has also been received from the Canadian Study
of Parliament Group and Wilfrid Laurier University.
McGill-Queen’s University Press acknowledges the support of the

Canada Council for the Arts for our publishing program. We also
acknowledge the financial support of the Government of Canada
through the Book Publishing Industry Development Program (bpidp )
for our publishing activities.
At the time of publication a French version of this publication was

in progress. For information, see http://www.studyparliament.ca.
National Library of Canada Cataloguing in Publication
Reforming parliamentary democracy / edited by F. Leslie Seidle and

David C. Docherty.
Includes bibliographical references and index.

isbn 0-7735-2507-6
1. Legislative bodies – Reform. 2. Legislative bodies – Canada –

Reform. 3. Comparative government. i . Seidle, F. Leslie ii . Docherty,
David Campbell, 1961–
jf501.r43 2003 328.3’04 c2003-900023-0
Typeset in Sabon 10 /12

by Caractéra inc., Quebec City
109207.book Page v Monday, March 31, 2003 10:15 PM
Contents
Introduction 3
David C. Docherty
F. Leslie Seidle
representation
Introduction 21
Institutional Change in a Small Democracy: New Zealand’s
Experience of Electoral Reform 25
Jonathan Boston
The Australian Republic: Act I 56
Cheryl Saunders
Solving the Conundrum of Second Chamber Reform
in the United Kingdom 83
Lord Wakeham
responsiveness
Introduction 95
Canada and the Aboriginal Peoples: From Dominion
to Condominium 99
Paul L.A.H. Chartrand
109207.book Page vi Monday, March 31, 2003 10:15 PM
vi contents
Mäori in Governance: Parliament, Statutory Recognition,

and the State Sector 128
Mason Durie
Debating the Reform of Canada’s Parliament 150
Jennifer Smith
m u l t i - l e v e l g ov e r n a n c e
Introduction 169
The Interdependence of Governments in Canada 173
Stéphane Dion
The uk ’s Rolling Program of Devolution: Slippery Slope
or Safeguard of the Union? 180
Robert Hazell
Designing Parliament for Cooperative Federalism:
South Africa’s National Council of Provinces 202
Christina Murray
Conclusion: Can Canada Learn Some Lessons? 223
David C. Docherty
Notes on Contributors 241
Index 243
109207.book Page vii Monday, March 31, 2003 10:15 PM
Acknowledgments
Like all edited books, this volume is the product of many people’s
efforts, and not just of those who contributed chapters. A number of
other individuals and organizations played a major role in the process
that led to its publication.
The Canadian Study of Parliament Group (cspg ) launched the
project by sponsoring the original meeting of contributors. This pro-
vided an opportunity to share initial thoughts and review the thrust
and direction of reforms to parliamentary democracy that had been
carried out or were under discussion in the countries represented.
Carmen DePape, then the secretary of the cspg , was instrumental in
arranging the schedule and itineraries of a truly international cast of
scholars. Without her enormous effort this entire project would not
have gotten off the ground. Robert Marleau, then Clerk of the House
of Commons, was a huge supporter of this project, and arranged for
logistical and financial support for the meeting. We very much appre-
ciate all these contributions.
We would like to thank the anonymous reviewers who offered some
very sound and helpful views on how to improve the consistency and
quality of the volume. Many of their suggestions were reflected in
revisions to the various chapters. The book has been strengthened as
a result.
We appreciated the patience of the contributors who faced a few
delays and many e-mails from the two of us. Their goodwill and
willingness to strengthen their already high quality analyses were most
encouraging.
109207.book Page viii Monday, March 31, 2003 10:15 PM
viii a c k n ow l e d g m e n t s
The Canadian Study of Parliament Group and the Research Office at

Wilfrid Laurier University provided financial assistance toward the pub-
lication of the book. We thank both for their continuing efforts to foster
academic dialogue and public debate on parliamentary reform. We are
also grateful for the assistance of the Aid to Scholarly Publications Pro-
gram for its ongoing support of Canadian academic publishing.
McGill-Queen’s University Press demonstrated an early interest and
keen support for this project. We would like to thank Aurèle Parisien,
Joan McGilvray, David Schwinghamer, and Joanne Pisano for all the
time they dedicated to this project.
Finally we would be remiss if we did not acknowledge the quiet
encouragement of those personally close to us who provided the
understanding and moral support necessary to complete the project.
From Leslie to Henry, and David to Sarah, Angus, and Quinn, thank you.
109207.book Page 1 Monday, March 31, 2003 10:15 PM
reforming parliamentary democracy

Introduction
david c. docherty
and f. leslie seidle
Parliamentary government is the most popular form of government in

the democratic world. Its predominant feature is that the executive
branch “derives its mandate from, and is responsible to, the legisla-
ture.”1 Yet this oldest surviving form of government, which links
democratic representation and accountability of the executive to the
legislature, is also the most dynamic. While countries have adopted
their own style of parliamentary government to suit their societal
needs, parliamentary institutions have also undergone dramatic
changes within many of these states. The last decade of the twentieth
century alone saw the establishment of legislatures in Scotland and
Wales, a move to proportional representation in New Zealand, a
referendum on the future of the monarchy in Australia, and the
establishment of a new second chamber in South Africa. Parliamentary
government may be old, but it is hardly stodgy.
The “mother” of parliamentary governments, the British Parliament
(comprised of the House of Commons and House of Lords), has
developed over several centuries and was highly influential throughout
the British Empire. In consequence, the Canadian, Australian, New
Zealand, and other parliaments are reflections of not only their unique
histories and cultures but also the main features of the British Parlia-
ment as it was at the time of each country’s founding. Questions of
representation and governance – including those about how citizens
and groups are represented, electoral systems, the existence of and role
of second chambers, and the responsibilities of the various orders of
government – are thus addressed differently in systems that originated
4 f. l e s l i e s e i d l e / dav i d c . d o c h e r t y
from a shared set of principles. This volume examines the state of

parliamentary democracy in Great Britain, Canada, Australia, New
Zealand, and South Africa. Looking at these countries together, it is
evident that in parliamentary states, as in almost all democracies, the
rate of societal change outpaces the society’s ability to alter its insti-
tutional arrangements. Some states (Great Britain, New Zealand, and
South Africa) have recently experienced more rapid reform than others
(Australia and Canada).
That said, one of the most remarkable traits of parliamentary gov-
ernments since the late 1990s is how comfortable they have been in
moving away from certain historic characteristics of Westminster-style
democracy. The United Kingdom has not been afraid to let loose its
children. In fact, it has followed them, also looking to other systems
for new electoral rules and establishing devolved governments. South
Africa turned to Germany as a model for its second chamber. New
Zealand also turned to Germany when it devised a new electoral
system. Although Australia has failed to change, it has nonetheless
questioned certain traditional understandings of responsible govern-
ment, notably the role of the Crown.
In many ways Canada stands alone in its adherence to the Westmin-
ster model, even as Westminster has begun to look elsewhere. That
said, Canada has been active on other fronts in addressing changing
understandings of representation and responsiveness in government.
Yet Canada has much to learn from the ways that other Westminster
systems have embraced reforms that stray from the classic conception
of Westminster government.
In examining the current state of parliamentary government in the
five countries mentioned above, we focus on three themes: representa-
tion, responsiveness, and multi-level governance. None of these themes
is unique to parliamentary systems, but each interacts with the insti-
tutions and processes of parliamentary government as a country
evolves. Just as important, how a state manages to channel represen-
tation, respond to citizens, and develop new channels for popular
involvement strongly influences how people view the legitimacy of their
democratic institutions and the contributions of the men and women
who serve in them.
Representation, responsiveness, and multi-level governance are inex-
tricably linked. Changes to make institutions more representative may
reduce the capacity of the state to respond effectively to unforeseen
crises. Increasing the number of levels of government may provide
more avenues for citizens to be heard, but it may also encourage
squabbles over jurisdiction, which reduce responsiveness. Additionally,
the state that can offer the quickest response to societal or economic
i n t ro d u c t i o n 5
challenges might be the simplest in structure, but it might also be

unrepresentative of the people it governs. The challenge for parliamen-
tary democracies is first to find the right balance among representation,
responsiveness, and effective governance, and, second, to try to ensure
that changes to serve one objective do not weaken the service of others.
The countries examined in this volume share Westminster-style par-
liamentary government as a principal democratic feature. Beneath this
canopy, however, each has developed its own way of responding to
demands for change. In each country, change has been an amalgam of
both incremental adjustments and more rapid and dramatic attempts
at institutional renewal. We recognize that it is impossible to properly
cover this evolution of democratic rule in a short section (let alone a
book). As it is necessary, however, to establish a background for our
examination of the themes of representation, responsiveness, and multi-
level governance within these varied political systems, we begin with a
cursory discussion of the development of parliamentary government.
the roots of parliamentary democracy
Under the Westminster system of government, Parliament both allows

the government to operate and serves as a watchdog over its actions.2
Formally, Parliament includes the legislature, the executive, and the
Crown. Although most can be excused for paying less attention to the
formal role of the Crown, its importance should not be overlooked:
the relationship between the monarchy and Parliament has been a
central element in the evolution of Westminster governments.3
Originally, the House of Commons was the primary check on the
power of the monarch. According to Philip Norton, the House had this
role as long ago as the fourteenth century. Citizens had the right to
seek “redress” through a petition to the King, but Parliament was
charged with presenting it to the monarch.4 At the same time, Parlia-
ment was also beginning to increase its authority to limit the King’s
spending and had the power to order an audit of government accounts.5
(Of course at this time the monarchy was still supreme to a Parliament
that consisted primarily of knights.)
The ascension of the Tudors to the throne brought the next dramatic
change in the evolution of parliamentary governance. Needing parlia-
mentary support for financing international confrontations, Tudor
monarchs gradually ceded further spending authority to Parliament. It
is more than a coincidence that service in Parliament became more
prestigious as the power of Parliament increased in the sixteenth
century. Historians disagree on the extent of the change, but most
concur that it was during this period that the House of Commons
began to replace the House of Lords as the primary legislative cham-

ber.6 That said, while parliamentary power increased and the role of
Parliament began to be formalized, the Tudor period still marked an
era of Crown dominance.
The most significant change in power and the eventual beginnings
of parliamentary democracy came not with the English Civil War but
well after when James II, angry at the Commons’ refusal to grant him
money, prorogued Parliament in 1685.7 The result of the long struggle
that ensued was not just a new monarchy but a Parliament that was
more powerful than the monarch. As Anthony Birch notes, this “blood-
less revolution” and the eventual coronation of William and Mary led
to a Parliament that was no longer subservient to the monarchy, but
in fact supreme over it.8 The Bill of Rights, passed in 1689, firmly
established the superiority of Parliament in law.
The subsequent development of a cabinet and first minister com-
pleted the evolution from traditional hereditary rule to the foundations
of constitutional monarchy and representative government. David
Judge reminds us that British government was representative long
before it was democratic. Avenues to represent selected interests were
available since the Magna Carta. Democratizing these processes was
much longer in coming.9
The Reform Act of 1832 introduced the first significant expansion
of the franchise (still open to only a minority of Britons) and began
the process that was to result in the cabinet being held accountable to
Parliament under the constitutional principle of responsible govern-
ment.10 This single move was to become the hallmark of parliamentary
democracy. It also ushered in, albeit only briefly, an era of what C.E.S.
Franks has termed “legislative-centred” government. While the British
Parliament, like those that mirrored it, moved quickly to an era of
executive-centred government (which is still with us), the notions of
responsibility and accountability have endured.11
Most of the major developments of Westminster-style democracy had
passed by the time parliamentary governments were being formed in
the then British colonies. Yet the pattern of evolution, incremental change,
and quick challenges to institutional equilibrium was to be repeated in
many states that used parliamentary government as their model.
The experience of Canadian federalism has been one of ongoing
change, most of it relatively slow, with bursts of reform (such as patri-
ation in 1982) and sometimes tense periods of confrontation between
the federal government and some of the provinces, notably Quebec.
Constitutional challenges facing Canada have been more sustained in
the past quarter century but are part of the pattern of continual struggle
between the provinces and the federal state. Australia’s recent referen-
dum on the future of the monarchy is an example of a democratic and
relatively quiet challenge to the traditional role of the Crown in par-

liamentary states.
By contrast, South Africa’s movement to a state where all citizens
are fully enfranchised captured the world’s attention. Its continuing
labours reflect a struggle that contrasts with the pattern of change in
the United Kingdom and several other states in recent decades. New
Zealand’s adoption of proportional representation followed a period
of economic and social turmoil. Feeling removed from a government
that was elected under the plurality system, citizens were ready to
embrace the recommendations of a royal commission that advocated
a change to proportional representation.
The history of parliamentary democracy is thus one of change and
stability. The changes are not complete, but represent a continued
pattern of growth and development of parliamentary institutions and
processes. Questions of representation, responsiveness, and multi-level
governance lie at the heart of this ongoing evaluation.
the theory of parliamentary

democracy
Given the evolution of parliamentary government in a wide range of

countries, it is remarkable that the principles that underlie Westminster
democracies have remained largely intact. Parliamentary government
is, both in theory and practice, responsible government. The linkage
of the executive and the legislature is the focus of political account-
ability. This feature of parliamentary democracy is present in all coun-
tries examined in this volume. As long ago as 1867, Walter Bagehot
understated the linkage when he suggested that the cabinet is a “com-
mittee of the legislative body selected to be the executive body.”12
While he admitted that cabinet was in fact the pre-eminent committee,
even such a qualification does not do justice to the power of the
executive in parliamentary democracies.
The executive enjoys a degree of power that other members of the
legislature can only envy. Yet with that power comes responsibility. At
its most basic level, the theory of responsible government is simple.
The executive is responsible for the actions and activities of the min-
istries and departments they oversee. Franks has argued that the
increased complexity and sheer size of government in the latter half of
the twentieth century have made this “front end” of responsibility
difficult to monitor. Ministers have a difficult time keeping on top all
the activities of their departments.13
At the same time, the executive is responsible to all members of the
legislature for the actions and activities of the government. This is the
second half of the responsibility function. Ministers must answer for
their actions (or in some instances inaction) to all members of the

legislature. As Mitchell and Sutherland point out, the most attractive
feature of this system is to make the “bureaucracy subservient” to the
legislature, albeit indirectly.14
From the vantage point of legislators, this doctrine of responsibility
is often referred to as accountability or scrutiny. This latter activity is
done both by Opposition members and by members of the governing
party who are not in cabinet – so called government backbenchers. In
bicameral states such as Australia, Canada, South Africa, and the
United Kingdom, the second chamber can also play an effective scru-
tiny role – though the ability to do so varies by jurisdiction. There are
many vehicles at the disposal of members for performing the account-
ability function, some of which are based on the standing orders of
the legislature and others on the individual talents of members. In most
parliamentary democracies the principal methods of accountability or
scrutiny include question period, debates on the budget and Throne
Speech, committees and, in the case of the governing party, the caucus.
In order to ensure that the government of the day can in fact govern,
prime ministers must be secure that they constantly enjoy the confi-
dence of the legislature. A prime minister cannot effectively lead an
executive that sits in a legislature without that body’s majority support.
This means that a governing executive is not only responsible to the
members of the legislature but must continually earn their confidence.
It is this aspect of parliamentary government that Jennifer Smith refers
to when she praises Westminster systems as being the most sensitive
democratic systems.15
The role of the Crown, the third element in the triumvirate of
Crown, legislature, and executive, has been altered more considerably.
Reflecting the conceptual role of the monarchy in parliamentary gov-
ernment, when Bagehot wrote his famous treatise on parliamentary
democracy in 1867 the Crown followed the cabinet in terms of impor-
tance. The House of Commons was in fourth place, below the House
of Lords. As indicated earlier, the Crown continues to play an impor-
tant role in the practice of parliamentary democracy. However, David
Smith is correct in stating that the key relationship is between the
Crown and the advisors to the Crown, namely the cabinet. The cabinet
alone enjoys access to the Crown, not the legislature.16
In practice, this relationship provides the cabinet with additional
advantages over the legislature. In Canada, for example, it means that
order-in-council, or Crown, appointments are made not with the
approval of the legislature, but by the governor general on the advice
of the cabinet (in practice the prime minister). The prime minister –
in the name of the Crown – makes thousands of appointments. Some
of these have limited impact on questions of governance. But many,

including ambassadorships, senior level judicial appointments, and
even royal commissions, have profound public policy consequences.
Yet it is clear that there remains a disjuncture between the theory
and practice of parliamentary government. In each jurisdiction the
effectiveness of responsible government is justifiably open to question.
However, the inability of governments to meet citizens’ expectations
of them transcends the quality of the men and women who are elected
to serve. Instead, many of the contemporary problems that face par-
liamentary governments, and the attempts by countries to ameliorate
these difficulties, result from additional institutional and social strains
placed on parliamentary systems. These are discussed in several chap-
ters in this volume, particularly those in the section on responsiveness.
The challenges for parliamentary governments today do not only
entail getting theory to fit reality. As they face questions of representa-
tion, responsiveness, and multi-level governance, countries are also chal-
lenged by institutional barriers to reform. According to Stephen Krasner,
institutions have both breadth (linkages to other institutions) and depth
(long histories).17 The more breadth and depth institutions have, the
more difficult it is to alter existing arrangements. The relationship
between democratic institutions and citizens’ attachment to instruments
of democracy can act like a web, entangling those who attempt to
refashion structures. Untangling the web can be difficult, yet it has not
stopped some of the countries examined in this volume from making
the attempt and, in some cases, bringing about significant changes to
make parliamentary democracy more responsive to current challenges.
representation
Parliamentary government is representative government. Members of

legislative bodies are elected to Parliament to represent both specific
and general interests. We traditionally think of the members as popu-
larly chosen representatives who speak on behalf of their constituents
during debates. Birch categorizes individuals who fit this style as
“elected officials.”18 With this view, elected men and women are
charged with protecting local interests in the national (or provincial/
state) legislature.
In Canada this form of representation is assumed to be very impor-
tant. In practice, elected officials act as both agents of the electors who
vote for them and as representatives of the political party under whose
banner they successfully sought office. A cause of some cynicism in
Canada is the perception of many Canadians that members place
constituency views second to party loyalty and do not fully represent
local interests when they are forced to choose between the two.19
Canadians are not alone in finding this fault with their legislators:
strength of party discipline is a concern in Australia and to a lesser
extent in Great Britain and New Zealand.
Concern over the ability of members to place constituency concerns
ahead of party loyalty is not the result of the method used to select
representatives. Canada and Australia have very strong party disci-
pline, but the members of their lower houses are chosen by different
electoral rules. Although Westminster-style parliamentary systems have
traditionally relied on the single-member plurality system, of the coun-
tries examined in this volume only Canada and Great Britain still
employ this system for their lower house at the national level. Australia
uses a proportional representation (pr ) system for senators and the
alternative vote for members of the House of Representatives. There
is little incentive in Canada, at least among the governing class, to
experiment with a change to the electoral system. The result has been
a series of majority elections where the winning party arrives with a
much larger percentage of seats than votes. In addition, the governing
party can often win a majority while being virtually shut out of some
provinces and regions.
Great Britain has been far more willing than Canada to adapt its
electoral system. After yet another long period of slow adaptation,
perhaps the time was ripe for Britain to embrace fast-paced reforms.
In Scotland, the move to institute a system of proportional represen-
tation produced election results that would not have occurred under
the national system, namely a coalition government between the Scottish
Labour and Liberal Democrats. The attempts by Labour in Westminster
to control events in Wales had disastrous results. The first two leaders
of the Welsh assembly, the choice of London, were gone in less than
eighteen months.
While New Zealand did not tackle change on as many fronts, the
adoption of a multi-member proportional system in 1996 was a major
departure. As Jonathan Boston notes in his chapter, the move to pr
was one of many options New Zealand’s Labour Party considered in
the mid-1980s to try to address citizen detachment from the state. Of
the primary options on the table, pr was chosen over an entrenched
constitution (with a charter of rights) and the re-establishment of a
second chamber. Among other reasons for deciding to adopt pr was
the view that pr would result in a diffusion of power from the
executive to the legislature.
Unlike the British experiment, where pr was adopted for new leg-
islatures, the New Zealand move affected an existing assembly. The
inevitable threats to majority governments and a stable two-party
system (the Labour and National parties) suggest that embracing pr

was a brave move for the governing National Party (it is hard to imagine
a sitting government instituting changes it knows will compromise its
ability to maintain power). As Boston cautions, it is too early to dissect
all the ramifications of New Zealand’s experiment with electoral
reform. Certainly the power that was once enjoyed by a single party
in power (and the front bench of the governing party) has been
dispersed. Yet, according to Boston, the surge in public confidence that
was hoped for has yet to materialize. As with other nations with pr
systems, the increased power accorded minor parties may be respon-
sible for public sentiment that still largely distrusts those in, and those
seeking, political power.
That New Zealand chose not to reinstate a second chamber is
perhaps not surprising. In a unitary country with a more homogeneous
population, it is not altogether clear who, or what, members of a
second chamber represent. The question of representation can also be
a problem for many second chambers in parliamentary democracies,
particularly in states such as Canada and Great Britain, where their
members are not popularly elected.
Unless representatives are elected, some may view their legitimacy
as suspect. That is one reason the members of Canada’s Senate are
often seen as less critical to the representative function of Canada’s
Parliament than members of the House of Commons.20 Proposals for
a more “representative” upper chamber (at least in the sense of being
elected) have long been discussed in Canada21 and have made some
progress in Great Britain. In Australia, where senators are elected, this
shadow of supposed illegitimacy is not present.
But representation also means representing groups or segments of
society that might not be restricted to a particular geographical area.
Members elected from specific territorial units often find themselves
representing a group that is not limited to any one geographic location.
Representing individuals based on shared characteristics is a form of
mirror representation, where the legislature should be seen to reflect
the society it represents writ large.22 In their most obvious form,
cabinet ministers often represent specific interests. For example, the
minister of agriculture is seen to speak on behalf of all farmers. This
form of group representation also applies to individuals who are not
members of the executive. Female members are often assumed to speak
on behalf of all women; elected members of minority groups are
expected to represent all members of their group, even if the member
does not have a government portfolio or even a shadow cabinet role.
In nations with two chambers, this second type of representative
function can be, and often is, performed by members of both bodies.
In Canada, the Senate was conceived of as an institution that would

provide representation for the regions within Parliament. Today’s
Senate is at best a very weak mechanism of intrastate federalism,23
although senators are still appointed to represent the provinces and
territories. The perceived lack of legitimacy of non-elected representa-
tives has nowhere been more topical than in Great Britain. The com-
bination of life (appointed) and hereditary peers produced a House of
Lords with over 1,250 peers. By effectively removing the right of
hereditary peers to sit and vote in the House of Lords, in 1999 the
Labour Party decreased this total to approximately 700. The Wakeham
report on reform of the House of Lords argued that an unelected
House should not “even attempt to compete with the House of Com-
mons in terms of electoral legitimacy.”24
However, the report did suggest that one of the primary goals of a
reformed House of Lords should be able to “provide council from a
range of sources” and be a voice different from that of the House of
Commons.25 It was believed that this would serve the representative
purpose of democratic government by providing different voices in the
legislative assemblies. In this and other ways the reformed House of
Lords was meant to find popular support while distinguishing itself
from the House of Commons. Lord Wakeham’s chapter highlights the
process adopted by the royal commission he chaired and what the
commission hoped to achieve through reform. In sum, the commis-
sioners envisaged a second chamber that would be broadly reflective
of British society and representative of all parts of the nation. The
Blair government shares the commissioners’ goals of a more represen-
tative body and has indicated that it is committed to the second stage
of House of Lords reform.
responsiveness
Parliamentary government is not just representative but responsive.

Governments must have the ability to meet the changing needs of, and
demands from, different segments of society. At the same time, they
must be sensitive to the interests of the majority. But while parliamen-
tary government does have the capacity to react to meet its obligations
to citizens, governments often fail to do so. When this happens it is
often not the fault of the state, but of the men and women who have
been elected to govern.26
As Smith demonstrates in her chapter on the Canadian Parliament,
calls for the adoption of direct democracy measures and major parlia-
mentary reform have been driven by the objectives of diminishing party
discipline, particularly among members of the governing party, and of
allowing citizens’ views to be registered and counted on their own. It

is fair to say that the overall goal is to bring about greater responsive-
ness within the system of governance as a whole. However, the desire
to enhance responsiveness may in fact be diverting attention from an
underlying problem. What many citizens (and a few elected officials)
term responsiveness might better be viewed as an easy fix for an
unwillingness on the part of voters to make difficult decisions in the
first place by giving serious consideration to issues prior to casting a
ballot. In some senses, the push in North America and abroad for such
reforms as recalling members and term limits are a reflection of this
desire for quick solutions. Recall of sitting members might provide
increased opportunities for citizens, but it can be used improperly and
lessen the importance of the vote at general elections. Term limits might
decrease the continued rule of some legislators. However, at least in
the nations covered in this volume, turnover rates are such that the
problem of career politicians is minimal.27
Some see referendums as part of the same push for increased par-
ticipation from citizens. When used for many issues, referendums raise
concerns about who writes the questions, who (or which groups) are
funding the various sides, and the lack of alternatives to a yes/no
decision. Parliamentary democracies have been less inclined than con-
gressional systems (such as the United States) to use referendums on
a regular basis.28 In Canada, referendums have been used nationally
only sparingly, on the issues of prohibition (1898), conscription (1942),
and major constitutional reform (1992 Charlottetown Accord). While
the result of the 1942 referendum favoured the government’s position
and that of 1992 did not, in both instances the country was split and
the aftershocks were felt for quite some time.
While the state can try to minimize concerns associated with the
wording of referendum questions and the funding of the two sides, it
cannot eliminate them. In her examination of the referendum on the
future of the monarchy in Australia, Cheryl Saunders demonstrates that
even the best planned and cautious of approaches to direct democracy
can encounter significant roadblocks. Saunders suggests that the move
towards a republican government can be seen as the logical develop-
ment for Australia, where, as in Canada, the ties to the United Kingdom
have loosened over time. Although the view that Australia should sever
its monarchical connection had been around for some time, it was only
in 1993 that the government began to move more seriously on the issue.
The Constitutional Convention, composed of a combination of elected
and appointed officials, subsequently met to determine the nature of
the question to be put before the public. Yet, as Saunders indicates,
even the most carefully crafted question, sensitive to the gravity of the
issue, can have its flaws. The question was lost not because the majority
were opposed to a republic, but because there was no agreement on
the form of a republic. Despite a failed referendum, however, few in
Australia believe the issue is resolved.
Being responsive also requires parliamentary democracies to
acknowledge actions and, if necessary, take redress on the actions of
previous governments. This includes meeting responsibilities to indig-
enous peoples. Canada, Australia, and New Zealand have all had less
than noble pasts when it comes to recognizing Aboriginal peoples and
their rights, cultures, and approaches to government. During the past
two decades, the three countries have attempted, with mixed success,
to make progress on Aboriginal issues.
The New Zealand experience offers some telling comparisons to
Canada’s historic relations with first peoples. Compared to the many
First Nations of Canada, the Mäori are a homogeneous nation. Cov-
ered under the single Treaty of Waitangi, the Mäori’s constitutional
place in New Zealand’s government is in certain respects clearer than
that of the Aboriginal peoples in Canada. As Mason Durie takes us
through the history of Mäori participation in New Zealand society
and government, it becomes clear that the notion of dedicated seats in
Parliament has had both advantages and drawbacks. Just as the move
to change the electoral system produced the opportunity for broad
discussion on representation in New Zealand, it also put the question
of how best to respond to Mäori calls for economic and political
equality back on the table.
Durie argues that Mäori influence goes beyond representation in
Parliament and includes a recognition of the need to promote Mäori
culture and language in all areas of government. Most importantly,
there has been a public acknowledgment that the Crown must meet
its obligations under the Treaty of Waitangi to respect and protect
Mäori interests and denounce the historic goal of assimilation.
In Canada, many Aboriginal peoples are not covered by a treaty.
The varied arrangements mean the Canadian state and native peoples
face a much different set of problems. Native Canadians are also
burdened with negotiating with two levels of government whose goals
are seldom complementary. This adds additional impediments to rec-
ognizing the role and place of Aboriginal people in Canadian society.
In his chapter, Paul Chartrand persuasively argues for a new approach
to dealing with First Nations. Doing so would require a type of
national forum that could establish principles which recognize the First
Nations’ constitutional and democratic place. As Chartrand argues,
doing so would move Canada further from its dominion past to a
nation of shared power and responsibility, or a condominium.
It is worth noting one common trait of the Mäori and Canadian

Aboriginal populations. Both are growing as a percentage of their
country’s population.29 This may act as an encouragement for govern-
ments to pay more immediate attention to their concerns. That said,
in neither nation have the living standards of first peoples improved
dramatically. Addressing economic conditions remains an important
aspect of the responsiveness dynamic.
The Durie and Chartrand chapters illustrate that unique solutions
must be found within each state to address past injustices to indigenous
people. The chapters also sadly remind us that the problems facing the
Mäori and Canada’s Aboriginal peoples are all too similar. Both face
an uphill struggle for acceptance into the broader community while
striving to protect their cultural, linguistic, and economic distinctiveness.
multi-level governance
A number of countries combine parliamentary government and multi-

ple-level government (beyond a national government and local coun-
cils). Some have a large population and others a large territory. Canada
and Australia, both longstanding federations, share the latter, while
for South Africa the former is true. A third characteristic of some
federal states is the presence of a significant minority or minorities. In
Canada, the French-speaking population, which constitutes a majority
within the province of Quebec, is the most obvious but not the only
example of this aspect of federalism. In light of its highly diverse
population, it is not surprising that federal principles are reflected in
the constitutional structure of post-apartheid South Africa.
Federations provide avenues for legislative representation at both
the national and subnational levels. Processes and institutional struc-
tures vary in response to factors such as the degree of diversity of the
population, history, and political culture. A further issue is the role
legislatures play, or do not play, with regard to interdependence among
governments. Even in federations (such as Canada) where the founders
developed what they believed was a relatively clear distinction between
the powers of the national and regional governments, as opposed to
those with a number of concurrent powers (Germany, South Africa),
effective public policy and governance require cooperation among
governments. In some federations, notably Germany, the second cham-
ber plays an important role in accommodating national and constituent
unit interests. In others, including the United States and Australia,
senators represent their electors above all, not state governments.
The Canadian Senate does not fit into either of these categories. Its
members, appointed by the federal prime minister until age seventy-five,
do not have sufficient authority to play a significant role in accommo-

dating the interests of a highly diverse country. This is one reason, as
Stéphane Dion points out in his chapter “The Interdependence of Gov-
ernments in Canada,” that the network of intergovernmental negotia-
tions and meetings referred to as “executive federalism” has acquired
such prominence. Literally hundreds of meetings a year, covering a wide
range of fields, bring together the prime minister and premiers (first
ministers), ministers, and senior officials. Intergovernmental relations,
Dion adds, are conducted between strong governments: the latter are
most often formed by a single party (a tendency encouraged by the first-
past-the-post electoral system). This also means that governments can
usually act effectively to implement the agreements reached – some of
which, as Dion reminds us in relation to health, are highly significant.
The South African second chamber, the National Council of Prov-
inces (ncop), was modelled after the German Bundesrat and was thus
intended as a forum for representation of the constituent units within
the national government. Each province sends a ten-member delegation
to the ncop; however, in contrast to the German second chamber, the
members are appointed by the provincial legislature (not government).
In her chapter, “Designing Parliament for Cooperative Federalism,”
Christina Murray explains that, by giving the provinces substantial
power in Parliament, the ncop was intended to compensate for the
limited powers of the provinces under the constitution and thus become
the central institution for the realization of cooperative federalism.
During its relatively brief life, the ncop has encountered certain prob-
lems, among them the provinces’ lack of resources to deal with a large
volume of legislation. Even so, Murray concludes that the ncop has
asserted itself in the “national arena.” Its evolution will bear watching
as South Africa consolidates its experience with democracy and multi-
level governance.
Taken together, the chapters in this volume demonstrate that one
strength of Westminster-style parliamentary systems is their provision
of a stable foundation for representation and governance. Evolution,
rather than revolution, has almost always been the order of the day,
and there has thus been a strong measure of continuity over the
centuries. At the heart of these arrangements have been the enduring
principles of responsible government and accountability to the legisla-
ture. However, the capacity of these same legislatures to be represen-
tative and responsive has often been called into question by the
prevalence of single-party governments (often underpinned by strong
party discipline). In some of the countries under review, this critique
has led to significant changes in electoral arrangements, while in others
calls for reform of the composition and rules of various parliamentary
institutions continue or have become more prevalent.
This volume should also provide valuable lessons for those interested
in questions of representation and government responsiveness in Canada.
We have expended great energies addressing issues through the pro-
cesses of multi-level governance, often with fruitful results for public
policy. But with the exception of the most significant constitutional
changes in our history – the 1982 patriation of the constitution and
adoption of the Charter of Rights and Freedoms – we have failed to
move away from the Westminster model. The reasons for this and its
implications are explored in our conclusion to the volume.
While it would be rash to predict the outcome in the individual cases
examined in this collection, it is clear that the story of major change
and lesser adaptation will continue. The obstacles to significant reform
are not small. Changes to one aspect of parliamentary democracy will
have subsequent, and often unintended consequences for other branches
of government. As countries confront the challenges of representation,
responsiveness, and multi-level governance they do so with the under-
standing that altering institutional arrangements will have significant
implications for the practice of parliamentary democracy.
The countries reviewed here, and others as well, have a great deal
to learn from changes adopted elsewhere, particularly as to the degree
they helped meet the objectives of their proponents. It is hoped that
this volume will enrich both this process of mutual learning and future
debate about how to preserve the enduring qualities of parliamentary
institutions while adapting them to the needs of increasingly diverse
societies and the expectations of their citizens.
notes
1 Michael Laver and Kenneth Shepsle, “Cabinet Ministers and Govern-

ment Formation in Parliamentary Democracies,” in Cabinet Ministers
and Parliamentary Government, ed. Laver and Shepsle (Cambridge:
Cambridge University Press, 1994), 3.
2 C.E.S. Franks, The Parliament of Canada (Toronto: University of
Toronto Press, 1987), 5–7.
3 David Smith, “Bagehot, the Crown and the Canadian Constitution,”
Canadian Journal of Political Science 28, no. 4 (1995): 624.
4 Philip Norton, Does Parliament Matter? (London: Harvester Wheatsheaf,
1993), 14.
5 Norton, Does Parliament Matter?, 14–15.
6 Michael Graves, The Tudor Parliaments: Crown, Lords and Commons,
1485–1603 (London: Longman Press, 1985), 4.
7 Norton, Does Parliament Matter?, 16.
8 Anthony Birch, The British System of Government, 4th ed. (London:
George Allan and Unwin, 1980), 31.
9 D. Judge, Representation: Theory and Practice in Britain (London:

Routledge Press, 1999), 17–20.
10 Birch, The British System of Government, 35.
11 See Franks, The Parliament of Canada, chap. 1.
12 Walter Bagehot, The English Constitution (London: Oxford University
Press, 1961), 9.
13 Franks, The Parliament of Canada, 227.
14 James R. Mitchell and S.L. Sutherland. “Ministerial Responsibility: the
Submission of Politics and Administration to the Electorate” in Public
Administration and Policy: Governing in Challenging Times, ed. Martin
Westmacott and Hugh Mellon (Scarborough: Prentice Hall, 1999), 21.
15 Jennifer Smith, “Responsive Government and Democracy,” in Taking
Stock of 150 Years of Responsible Government in Canada, ed. F. Leslie
Seidle and Louis Massicotte (Ottawa: Canadian Study of Parliament
Group), 40.
16 David Smith, “Bagehot, the Crown and the Canadian Constitution,” 625.
17 Stephen Krasner, “Sovereignty: An Institutional Perspective,” Compara-
tive Political Studies 21, no. 1 (1988): 66–94.
18 Anthony Birch, Representative and Responsible Government (Toronto:
University of Toronto Press, 1965).
19 See David C. Docherty, “Citizens and Legislators: Different Views on
Representation,” in Value Change in Canada, ed. Neil Nevitte (Toronto:
University of Toronto Press, 2002) 165–206.
20 John Stewart, “Parliamentary Democracy in Canada,” Isuma 1, no. 2
(2000), 107–9.
21 F. Leslie Seidle, “Senate Reform and the Constitutional Agenda: Conun-
drum or Solution?” in Canadian Constitutionalism, 1791–1991, ed.
J. Ajzenstat (Ottawa: Canadian Study of Parliament Group, 1992),
91–122.
22 See for example, Hanna Pitkin, The Concept of Representation (London:
University of California Press, 1967), 81–2.
23 Donald V. Smiley and Ronald L. Watts, Intrastate Federalism in Canada
(Toronto: University of Toronto Press, 1985), 4.
24 United Kingdom, Royal Commission on the Reform of the House
of Lords, A House for the Future, 14.
25 A House for the Future, 28.
26 Michael M. Atkinson and David C. Docherty, “Parliamentary Govern-
ment in Canada,” in Canadian Politics 2000, ed. Michael Whittington
and Glen Williams (Scarborough: Nelson Canada, 2000).
27 David C. Docherty, “Taking the Fall: The Electoral Fates of Cabinet v.
Private Members in Three Westminster Systems,” (paper delivered at the
Fourth Annual Conference of Parliamentary Scholars and Parliamentari-
ans, Wroxton College, Oxfordshire, June 2000).
28 Use of referendums and initiatives in the United States has been

restricted to the state level, but even there not uniformly. California,
for example, has initiatives on the ballot at every election, while other
states, such as Vermont, never use such measures.
29 Kathy Brock, “Finding Answers in Difference: Canadian and American
Aboriginal Policy Compared,” in Canada and the United States: Differ-
ences that Count, ed. David Thomas (Peterborough: Broadview Press,
2000), 338–58.
Representation
Parliamentary democracies constitute a diverse set of political systems

that nevertheless share a number of traits. Central among these are
the principles and institutional practices of representative govern-
ment. Members are seen to represent the interests of the constituen-
cies where they are elected. Through political parties, other interests
– including those of the country as a whole – find expression. The
representation of constituency and larger interests can entail tensions,
and accommodating such mdifferences is one of the functions of the
legislature and cabinet. In those federal systems where citizens are
also represented in parliamentary institutions at the provincial or
state levels, the channels for accommodation are more complex. While
second chambers are sometimes part of this dynamic, intergovern-
mental institutions and processes often have important functions
(examples of these, and their evolution, are addressed in the chapters
of the section “Multi-level Governance”).
Inherent in the development of representative government is what
Hanna Pitkin (in The Concept of Representation) labels “acting
for”: elected members are expected to give voice to, protect, and
further the interests of those they represent. The evolution of parlia-
mentary institutions has shown that these members, who belong to
relatively disciplined political parties, face significant limits on their
capacity to act independently in representing their constituents.
However, the function of “acting for” must be seen in a broader
perspective. The government that sits in and is accountable to
Parliament represents and responds to a much broader range of
22 i n t ro d u c t i o n
interests. Whether or not governments, most often composed of min-

isters from a single political party, do this with sufficient sensitivity
is a matter for constant public debate. For some, the capacity of
governments to act in a relatively decisive manner is one of the
strengths of the Westminster model; others see the absence of signifi-
cant constraints on the power of the cabinet and prime minister as
flaws within the democratic system that, among other things, dimin-
ish the contribution individual members could make to the work
of Parliament and, more broadly, decrease responsiveness within
government (Jennifer Smith’s chapter addresses this in the next
section).
A further aspect of representation within parliamentary systems,
as within other forms of government, is what Pitkin calls “descriptive
representation.” In this context, the presumption is that a legislative
body will correspond relatively closely to the population it is meant
to represent. Westminster institutions are frequently scrutinized on
this basis and often found wanting. They have long been criticized
as reflecting only certain economic and social classes. More recently,
attention has turned to the under-representation of women and
minorities such as indigenous peoples.
Although the ongoing debate about representation focuses mostly
on the first chamber in the countries surveyed in this volume, other
institutions have been criticized. With the exception of New
Zealand, which abolished its senate in 1950, all the countries
surveyed in this volume have second chambers. The roles they play,
or are intended play, range from taking a careful second look at
legislation adopted by the first chamber (a function they all claim to
carry out) to representing the people or governments of the coun-
try’s constituent units (the case, at least in theory, in Canada, Aus-
tralia, and South Africa). As with the various lower houses, these
second chambers have evolved. However, the generally slower pace
of that evolution has often led to calls for fundamental change.
Finally, the Crown is part of Parliament in all the countries
reviewed in this volume except for South Africa. The Crown’s repre-
sentational function, at least in relation to citizens, is more limited.
However, some continue to see the Crown as a symbol of continu-
ity that transcends political party and other differences. There is
ongoing debate, notably in Australia, whether continuity – notably
the function of choosing a prime minister – could be provided by an
office filled by one of the country’s citizens through a method other
than hereditary succession.
The first chapter in this section illustrates the links between issues
of representation and government responsiveness. As Jonathan
representation 23
Boston recounts, in the 1980s New Zealand’s single-member plurality

(smp) electoral system was increasingly criticized because of marked
distortions in party representation relative to the popular vote –
most notably, that the party with the most votes in 1978 and 1981
(Labour) did not win the most seats and therefore did not form the
government. After Labour assumed power in 1984 and enacted a
significant program of government spending cuts and structural
reform, arguments about government responsiveness, reflected in
accusations of an “elective dictatorship,” gained ground. This helped
fuel support for proportional representation, which was instituted
for the 1996 election following the report of a royal commission
and popular endorsement of electoral reform in two referendums.
Boston recounts that the mixed-member proportional system (mmp)
has led to improved representation for women, Mäori and other
minorities. Multi-party coalition government has become the rule in
what he labels a “negotiation democracy,” and Parliament is playing
a somewhat greater role. However, in Boston’s assessment, govern-
ments are not necessarily less effective. At the same time, mmp,
though initially controversial, is no longer much contested. In its
2001 report, a parliamentary committee that reviewed the system
recommended no significant change. After completion of Boston’s
chapter, New Zealand held its third election under mmp (July 2002).
A post-election poll demonstrated that public opinion is solidly
behind mmp.
Unlike New Zealand and Canada, Australia has witnessed a vig-
orous public debate, with roots in the 1920s, about the Crown
(as head of state) and its position within parliamentary government.
As Cheryl Saunders recounts in the second chapter in this section,
political pressure in response to the diminished relevance of British
symbols to many Australians led to the convening of a constitutional
convention in 1998. However, instead of endorsing direct election
of a future president, which had strong support among Australians,
the convention proposed an indirect election model: a president
would be appointed following a two-thirds majority vote of both
houses of Parliament on a motion from the prime minister. According
to Saunders, the proposal was intended to avoid disturbing Australia’s
“constitutional calm.” However, the role of politicians in the
appointment process prompted considerable criticism and led to
division among supporters of a republic. Although the constitutional
proposal was rejected by a majority of 55 percent in the 1999
referendum, the question of how to adapt the office of head of state
to a society that has changed considerably since Australia’s founding
remains very much alive.
24 i n t ro d u c t i o n
In the final chapter in this section, we turn our attention to the

role, composition, and powers of parliamentary second chambers.
Although Lord Wakeham’s chapter is principally concerned with the
British House of Lords, it raises considerations that apply to second
chambers elsewhere. For example, what should be the overall role
and specific powers of a second chamber that distinguish it from
those of the lower house, with its constitutionally superior position
within parliamentary government? Once that is set, how should the
members of the second chamber be chosen and whom should they
represent? As Lord Wakeham recounts, the royal commission he
chaired concluded that transforming the House of Lords into a fully
elected second chamber would lead it to compete with the House of
Commons as to legitimacy. The commission therefore recommended
that only a minority of the members of a reformed second chamber
be directly elected for fifteen-year terms. The vast majority would be
appointed, on the recommendation of an appointments commission,
also for fifteen-year terms. This was meant to ensure that the
reformed House of Lords would reflect a broad range of expertise
and experience, be free from party domination, and have the ability
to take a long-term view. Lord Wakeham concludes that the com-
mission’s recommendations “go with the grain of the traditional
British evolutionary approach to constitutional development.” How-
ever, the Blair government has adopted a cautious approach to the
royal commission’s report, particularly because of criticism of the
small proportion of second chamber members who would be elected.
In the wake of the various constitutional changes instituted by
Labour since 1997, it seems the British public would prefer a bolder
approach than the one advocated by the Wakeham commission.
Institutional Change in a Small

Democracy: New Zealand’s
Experience of Electoral Reform
jonathan boston
In a referendum held with the general election of 6 November 1993,

New Zealanders voted to replace the existing first-past-the-post (fpp)
electoral system with a form of proportional representation (pr) based
largely on the German model.1 The first election under the new system
– known in New Zealand as the mixed-member proportional (mmp)
system, but often referred to elsewhere as the additional-member system
(ams) – was held on 12 October 1996 and the second on 27 November
1999. The operation of the new electoral system was reviewed during
2000–01 by a multi-party parliamentary committee chaired by the
Speaker, Jonathan Hunt.
This chapter explores the impact of pr on New Zealand’s political
system and assesses the extent to which the new system has fulfilled the
aims of its architects. The chapter is structured as follows: First, it
considers the constitutional and political context within which the move
to pr took place. Second, it outlines the major recommendations of the
1986 Royal Commission on the Electoral System and summarizes the
main features of the mmp system as adopted via the Electoral Act 1993.
Third, it considers how the political elites expected pr to affect, both
favourably and unfavourably, the operation of the country’s political
system. Fourth, drawing on the results of the first two elections under
mmp and a range of other relevant data, the chapter examines the
extent to which these expectations have been realized in practice and
summarizes the main behavioural and institutional consequences of pr.
In a relatively brief analysis of this nature, it is obviously impossible
to explore all the relevant issues.2 Accordingly, some matters are seen
26 jo n a t h a n b o s t o n
only fleetingly. These include the circumstances under which mmp was
introduced,3 the process of government formation following the elec-
tions of 1996 and 1999, the art and craft of coalition management,
changes to the policy process, and the management of Parliament
under minority government. Equally important, this chapter does not
explore in detail the methodological problems which arise in any
evaluation of important constitutional changes – like electoral reform –
such as the difficulties of establishing appropriate counterfactuals,
distinguishing between transitional and continuing effects, and deter-
mining causation.4
the context of electoral reform
In the mid-1980s, in his celebrated analysis of majoritarian and con-

sensus democracies, the distinguished political scientist Arend Lijphart
described New Zealand as being “a virtually perfect example of the
Westminster model of democracy.”5 This “perfection,” he argued, was
founded upon nine specific attributes of the country’s political system:
a concentration of executive power in one-party bare-majority cabinets;
cabinet dominance over the legislature; unicameralism; a two-party
system; a one-dimensional party system; a simple plurality electoral
system; a unitary and centralized system of government; a tradition of
parliamentary sovereignty in the context of an unentrenched and
flexible constitution; and a system of representative (rather than direct)
democracy.6
But at the very time that Lijphart was characterizing New Zealand’s
governmental system as an exemplar of the Westminster model, sup-
port for this model among the country’s citizens was rapidly waning.7
Of fundamental concern was the extraordinary concentration of polit-
ical power within the executive – the product of a small, unicameral
Parliament, single-party majoritarian governments, and a rigid system
of party discipline.8 Such was the subordination of Parliament to the
dictates of the cabinet, and such was the capacity for power to be
concentrated within a few hands (graphically exemplified during the
prime ministership of Sir Robert Muldoon), that Richard Mulgan – one
of New Zealand’s leading political scientists – was prompted to describe
the country’s governmental system as an “elected dictatorship.”9
As in other Westminster-type systems there were, of course, a variety
of related constitutional concerns. In the New Zealand context these
included the lack of effective constitutional constraints (or veto points) on
government action; the long-standing failure to give proper constitu-
tional recognition to the rights and interests of the indigenous Mäori
population; the increasing readiness of governments to ignore important
new zealand’s experience of electoral reform 27
manifesto commitments; and the growing unwillingness of ministers

to take responsibility for administrative and policy failures within their
portfolios.10
Aside from these wider constitutional concerns, there was also
mounting dissatisfaction with the highly disproportional nature of the
results generated by the fpp electoral system. Indeed, on every measure
of disproportionality New Zealand’s system ranked “near the bot-
tom.”11 This was particularly evident at the general elections of 1978
and 1981. In both instances, a third party – Social Credit – secured a
relatively high proportion of votes (16 per cent and 20 per cent
respectively for each election). Yet it managed to win only one seat in
1978 and two in 1981. Likewise, at both elections the Labour Party
won more votes than its major rival – the National party – but secured
fewer seats and thus remained in opposition. Inevitably, such results
called into question the fairness and legitimacy of the fpp system and
generated increasing pressure for reform.
Against this background of mounting constitutional unease, and in
the context of serious economic difficulties and a major program of
economic liberalization and public sector restructuring, various pro-
posals for constitutional reform were advanced within political circles.
Three in particular deserve mention here.
The first involved the introduction of a constitutionally-entrenched
Bill of Rights modeled upon the Canadian Charter of Rights and
Freedoms, 1982. Under this option – which was strongly promoted by
Geoffrey Palmer (a constitutional lawyer and the deputy prime minister
in the fourth Labour government of the mid-to-late 1980s) – Parlia-
ment would cease to be sovereign and the courts would secure the
power to declare unconstitutional any legislation that breached the Bill
of Rights. In the end Palmer’s proposal received little support – whether
from the public, the legal fraternity, or his parliamentary colleagues –
and the idea of an entrenched Bill of Rights was abandoned. However,
a Bill of Rights Act – similar to the Canadian Bill of Rights, 1960 –
was enacted in 1990 as an ordinary statute.12
A second reform proposal, which was advanced primarily during
the late 1980s and early 1990s by Jim Bolger (the leader of the
opposition at that time), was to establish a second parliamentary
chamber. New Zealand had in fact maintained an upper house – the
Legislative Council – for almost a century. But it had been abolished
rather abruptly in 1950 on the grounds that it had few powers and
was largely ineffective. While a replacement for the Legislative Council
had been promised at the time of its abolition, the National govern-
ments of the 1950s and 1960s delayed any action, and political support
for establishing a new upper house gradually waned. Bolger’s attempt
to rekindle interest in the idea attracted little backing from either his
parliamentary colleagues or the wider political community. No doubt
this lack of support reflects the unitary nature of New Zealand’s
governmental system, and hence the absence of states or provinces
which might be attracted to the idea of a Senate as an instrument for
protecting their interests. Equally, however, the establishment of an
upper house was not regarded by critics of the existing constitutional
arrangements as an effective solution to their particular concerns. After
all, unless such a chamber had significant powers to veto legislation
or block supply, it would not be able to exercise much control over
the executive. Yet there was unlikely to be support within the political
community for an upper house with powers of this kind.
The third option for constitutional reform – the one that ultimately
secured political support – was to replace fpp with a form of pr.
Advocates of this proposal argued that such a change would not merely
enhance the fairness of the electoral system, but would also bring an
end to single-party majority government, thereby encouraging greater
interparty cooperation, increasing the influence of Parliament in the
policy process, and reducing the capacity of governments to act in an
arbitrary and unrestrained fashion. Furthermore, it was contended –
at least by some – that pr would foster a more consensual and less
adversarial approach to the conduct of parliamentary affairs, increase
public confidence and trust in the nation’s political institutions, and
encourage greater citizen engagement in political life.
As one might expect, such contentions were not readily accepted by
the country’s existing political elites. Proportional representation, after all,
represented a significant threat to the dominance of the two major
parties – Labour and National. However, as a result of strong public
pressure – founded upon widespread anger at the willingness of suc-
cessive governments to break major campaign promises, and assisted
by a carefully-crafted Royal Commission report recommending elec-
toral reform – the National government in the early 1990s eventually
agreed to allow the country’s citizens to determine the future of the
electoral system. In a vigorously contested binding referendum held
concurrently with the general election of 6 November 1993, a majority
of voters (54 per cent to 46 per cent) opted to endorse the Royal
Commission’s preference for a form of pr similar to that used in
Germany.
Given the importance of the Royal Commission in the events
leading up to the introduction of mmp, the next section of this chapter
provides a brief account of the commission’s key arguments and
recommendations.
the royal commission

on the electoral system
Prompted by the growing concerns over New Zealand’s constitutional

arrangements, the Labour Party included a number of reform propos-
als in its 1984 election manifesto. Among these was a commitment to
appoint a Royal Commission to examine the electoral system and to
consider “whether proportional representation or some other variant
from the existing first-past-the-post system should be introduced.”13
On winning the snap election, Labour duly established a five-member
commission; this body consulted widely, evaluated a range of electoral
systems, and in December 1986 produced a major report – Towards
a Better Democracy – recommending the introduction of mmp.14
In arriving at its decision in favour of a radical reform, the Royal Com-
mission identified ten criteria for judging the merits of electoral systems:15
• fairness between political parties

• effective representation of minority and special interest groups
• effective Mäori representation
• political integration
• effective representation of constituents
• effective voter participation
• effective government
• effective Parliament
• effective parties
• legitimacy
The Commission acknowledged that “no voting system can fully

meet the ideal standards set by the criteria.”16 It also recognized that
the criteria it had identified were not “all of equal weight” and in some
cases were “mutually incompatible.”17 In its view, “the best voting
system for any country will not be one which meets any of the criteria
completely but will be one which provides the most satisfactory overall
balance between them, taking into account that country’s history and
current circumstances.”18 Having said this, the Commission undoubt-
edly placed significant weight on the criterion of “fairness between
political parties.” This almost inevitably led it to favour systems of pr
over the existing simple plurality system.
In applying its chosen criteria, the Commission examined a variety
of alternatives to fpp, including mmp, a single transferable vote (stv)
system, a supplementary-member system, and a preferential system. Its
eventual preference for the German system was based on the judgment
that mmp satisfied more of the relevant criteria than the other available
options. For instance, the Commission argued that mmp was “clearly
superior” to stv on at least three counts: it was expected to generate
more proportional results and was thus more likely to satisfy the
criterion of “fairness between political parties”; it was more compat-
ible with New Zealand’s tradition of single-member constituencies and
would ensure more “effective representation of constituents”; and it
would avoid the intraparty conflicts which stv systems tended to
encourage (and was thereby more likely to satisfy the criteria of
“effective political parties” and “effective Parliament”).19
The Royal Commission conceded that under a proportional system
like mmp both coalition and minority governments were more likely.
Nevertheless, it questioned whether such outcomes would undermine
the achievement of “effective government.” Indeed, it argued that
“where there is a reasonable threshold which prevents the proliferation
of minor parties, governments remain at least as effective, and possibly
more so if proportionality results in the adoption of more consistent,
consultative and broadly supported policies.”20
While preferring mmp to alternative systems of pr, the Royal Com-
mission’s proposal differed in some respects from the system used
in Germany.21 Under its preferred approach, Parliament would have
120 members, with 60 constituency seats and 60 party (or list) seats.
As in Germany, each elector would have two votes, one for a party
list and the other for a constituency representative. Once the winners
of the constituency contests were known, the 60 list seats would be
allocated so as to achieve overall proportionality. The party lists, as in
Germany, would be closed (i.e., voters would not be able to alter the
order of the candidates on the lists). However, unlike the situation in
Germany, the party lists would be nationwide rather than regional.
The Commission also recommended that there be two thresholds for
achieving representation in Parliament: either a party would need to
secure a combined list vote of at least 4 per cent of all list votes or it
would need to win at least one constituency seat. In Germany, by
contrast, the thresholds are 5 per cent and three seats within a region.
On the controversial and sensitive issue of separate Mäori represen-
tation (which had been introduced in 1867), the Commission argued
that under mmp it would be possible for Mäori interests to be properly,
effectively, and fairly represented under a common roll (albeit in the
context where Mäori parties would be exempt from the proposed party
vote threshold).22 Accordingly, its preferred approach was for the
separate Mäori seats and Mäori roll to be abolished. At the same time,
it argued that if mmp were not adopted, then a system of separate
Mäori representation (and thus dual constituencies) should be retained
– at least until such time as there had been appropriate constitutional

discussions with a wide range of representatives of the Mäori people
on how their rights and interests should be protected.
the key features of

new zealand’s mmp system
The recommendations of the Royal Commission were the subject of

vigorous and protracted debate.23 As matters transpired, the form of
mmp ultimately put to voters in the 1993 referendum, and subse-
quently implemented, was somewhat different from that recommended
by the Royal Commission. In the interests of clarity, the main features
of New Zealand’s mmp system, as codified in the Electoral Act 1993,
are outlined below.24
In keeping with the Commission’s proposals, the new system is
“mixed” in the sense that there are two different kinds of mps: those
elected to represent single-member constituencies and those elected via
closed, nationwide party lists. It is also “mixed” in another sense: electors
have two votes – a party (or list) vote and an electorate (or constituency)
vote. The party vote under the New Zealand version of mmp is
compensatory rather than supplementary. That is to say, it is the party
vote which determines the overall share of the seats won by each party
in Parliament. In this regard, the system conforms to the German
model rather than the mixed systems in countries like Japan and
Russia. Thus, if a party wins 20 per cent of the party vote, it is entitled
to a similar share of the seats. Where a party secures constituency
seats, these are deducted before the list seats are allocated. Hence, if
a party that is entitled to 30 seats (in accordance with its party vote)
wins 10 constituency seats, it will be allocated 20 list seats.
Under New Zealand’s version of mmp, a party must win either 5 per
cent of the party vote or at least one constituency seat in order to be
eligible to receive list seats. This means that a party which wins a
constituency seat but secures only, say, 2.5 per cent of the party vote is
still entitled to its appropriate share of list seats (i.e., probably two or three
seats, depending on the level of “wasted” party votes). Equally, how-
ever, a party that secures 4.9 per cent of the party vote but fails to win
a constituency seat is not entitled to representation in Parliament. Such
arrangements not only have the potential to generate results that are
widely perceived to be unfair but also have a tendency to encourage
parties to engage in strategic electoral cooperation in the interests of
helping (or preventing) a smaller party to secure a constituency seat.25
Immediately prior to the introduction of mmp, there were 99 seats
in the New Zealand Parliament. Under the system of dual constituencies,
4 seats were set aside for the indigenous Mäori population (who were
able to choose whether to register on the general electoral roll or the
separate Mäori electoral roll). Of the general seats, a fixed number
(25) were allocated to the South Island, with the number of North
Island seats adjusted every five years according to the relative size of
the population of the two islands. In 1993, there were 70 North Island
seats, an increase of 19 since the early-1960s (reflecting the North
Island’s more rapid population growth).
Under mmp, the number of seats increased to 120 in line with the
Commission’s recommendations. The main anchor in the new system
(as under the previous fpp regime) is provided by the allocation of a
fixed number of general seats to the South Island. This has been set
at 16, 9 fewer than under fpp (reflecting the reduced number of
constituency seats under mmp). On this basis there were 44 general
seats in the North Island in 1996 and 45 in 1999.
Contrary to the Commission’s recommendations, it was decided to
retain separate Mäori seats.26 However, the number of these seats is
no longer fixed at 4 but instead varies according to how many voters
choose to register on the Mäori electoral roll. For a variety of reasons,
there has been a trend since the mid-1990s for more Mäori to opt for
the separate roll: the result has been a gradual increase in the number
of Mäori seats – to 5 in 1996, 6 in 1999, and 7 in 2002.
As should be evident, the number of party (or list) seats under the
new electoral system is not fixed. Instead, it depends on the total
number of general and Mäori constituencies. At the first mmp election
there were 65 constituency seats; this increased to 67 in 1999. Accord-
ingly, there were 55 party seats in 1996 and 53 three years later. If
current population trends continue and there is no reduction in the
South Island quota, the number of constituency seats will gradually
increase. While this presents no major problems in the near future, at
some stage the number of party seats will fall to a point where it will
be increasingly difficult to ensure that the parties receive their propor-
tionate share of parliamentary seats.
expectations concerning the impact of mmp

on the political system
The introduction of mmp was accompanied by numerous, and often

sharply conflicting, expectations and predictions.27 On some matters
there was relatively little controversy. For instance, it was widely
expected – given the experience of other countries with pr (especially
of some of the smaller European states with constitutional arrange-
ments and political traditions similar to those in New Zealand) – that
the introduction of mmp would generate a somewhat higher voter

turnout, reduce the level of disproportionality, increase the number of
parliamentary parties, and contribute to a more representative Parlia-
ment (with a higher proportion of women and people from minority
backgrounds). Among opinion leaders there were also widespread
expectations that:
• the formation of governments was likely to be more difficult and

protracted
• single-party majority governments were most unlikely, with most
governments being (minority or majority) coalitions of two or more
parties
• the size of the cabinet would be little altered but the convention of
collective responsibility would be weakened
• the composition of governments would probably be subject to more
regular changes
• the pace of policy making would be slower
• interest groups would have a larger role in the policy process
• the role and influence of Parliament would increase relative to that
of the cabinet, with somewhat weaker party discipline, more oppor-
tunities for opposition parties to contribute to the policy process,
and more independent-minded select committees28
On many other matters, however, expectations differed. For

instance, there was considerable disagreement over how mmp would
affect the role and influence of the public service, the degree of policy
stability, the overall direction of public policy (especially economic
policy), and the size and role of the state. There was also uncertainty
about the long-term impact of mmp on the configuration of the party
system.29 There were, for example, conflicting views as to whether
proportional representation would give rise to a two-bloc approach
(with a relatively clear political divide in Parliament between the
parties of the centre-left and those of the centre-right) or a balancing-
centre approach (under which one or more parties would occupy the
centre of the political spectrum and thus be in a position to determine
whether the government was of the centre-left or the centre-right).
Furthermore, whereas supporters of electoral reform regarded most
of the expected changes as improvements to the political system, critics
were much less sanguine. Opponents of mmp were particularly con-
cerned that pr would give a small party (or parties) a disproportionate
influence over public policy, that the list system would enable the party
leadership to exercise undue influence over parliamentary colleagues,
and that governments were likely to be both less stable and less
effective. There were also concerns that the transition to the new
electoral system could be politically destabilizing, especially given the
need to reduce the number of electorate seats from ninety-nine to sixty-
five and the disruptive effects which this would have for many parlia-
mentary careers.
the impact of mmp on the political system
It will be many more years before the long-term impact of electoral

reform in New Zealand can be systematically and comprehensively
assessed. Nonetheless, with more than eight years having passed since
the electoral referendum in late 1993 and with two elections having
been held under mmp, it is certainly possible to evaluate the short-to-
medium-term consequences of the new electoral system and to consider
the extent to which the expectations of opinion leaders have been
fulfilled. Of course, not all of the political changes and developments
since the electoral referendum in 1993 can be attributed directly, or
even indirectly, to the introduction of mmp. While acknowledging the
problems of determining causality, there can be little doubt, however,
that mmp has had some significant institutional, behavioural, and
policy consequences. Hence, to quote Lijphart’s more recent analysis,
“New Zealand is no longer a good, let alone the best, example of the
‘true British system.’”30
Anticipatory Behaviour and the Transition to MMP
As many political observers expected, the move to mmp began to affect

New Zealand’s political system not in late 1996 but almost immedi-
ately after the referendum decision three years earlier. Of the initial
consequences of the vote in favour of electoral reform, the most
politically significant was an increase in party fragmentation within
Parliament and the impact this had on the durability, composition, and
parliamentary base of the government.31
As Table 1 shows, four parties secured parliamentary seats at the
1993 general election: the two large parties, National and Labour; a
grouping of five left-leaning parties under the banner of the Alliance
and led by Jim Anderton (a former president of the Labour Party);
and a new populist-cum-centrist party, New Zealand First (nzf),
founded by Winston Peters (a former National mp and minister of
Mäori Affairs). During the 1993–96 parliamentary term, nine National
mps and four Labour mps left their parties for another party, and four
new parliamentary parties were formed: Future New Zealand (which
quickly merged with United); United (a liberal centrist party with seven
Table 1: Results of the 1993, 1996, and 1999 New Zealand general elections
1993 1996 1999
Party Total seats Electorate List Party Total seats Electorate List
Votes Seats votes in Parliament votes seats seats votes in Parliament votes seats seats
Party % No. % No. % % No. No. % No. % % No. No.
National 035.1 50 033.8 044 036.7 033.9 30 14 030.5 039 032.5 031.3 22 17
Labour 034.7 45 028.2 037 030.8 031.1 26 11 038.7 049 040.9 041.8 41 08
New Zealand First 008.4 02 013.4 017 014.2 013.5 06 11 004.3 005 004.2 004.2 01 04
Alliance 018.2 02 010.1 013 010.8 011.3 01 12 007.7 010 008.3 006.9 01 09
act 000– .– 006.1 008 006.7 003.7 01 07 007.0 009 007.5 004.5 00 09
United 000– .– 000.9 001 000.8 002.1 01 00 000.5 001 000.8 001.1 01 00
Green 000– .– 000– 00– 000– 000– 0– 0– 005.2 007 005.8 004.2 01 06
Christian Heritage 002.0 00 000– 00– 000– 000– 0– 0– 002.4 000 000.0 002.2 00 00
Christian Coalition 000– .– 004.3 000 000.0 001.5 00 00 000– 0..– 000– 000– 0– 0–
Legalise Cannabis 000– .– 001.7 000 000.0 000.2 00 00 001.1 000 000.0 000.3 00 00
Future New Zealand 000– .– 000– 00– 000– 000– 0– 0– 001.1 000 000.0 000.9 00 00
Others 001.6 00 001.5 000 000.0 002.7 00 00 001.5 000 000.0 002.6 00 00
Total 100.0 99 100.0 120 100.0 100.0 65 55 100.0 120 100.0 100.0 67 53
Turnout of those enrolled: 85.2% 88.2% 84.8%
Source: Chief Electoral Office, The General Election and Electoral Referendum 1993 (1994); The General Election 1996 (1997); The General Election 1999 (2000).
Note: Parties that obtained at least 1 per cent of the vote or at least one seat in any of the three general elections are included in this table.
In 1996, the Christian Heritage Party was part of the Christian Coalition.
Table 2: Governments in New Zealand Since 1990
Prime Parliamentary
Minister Dates Parties Basis
Bolger 1 Oct 1990-Nov 1993 National Majority

Bolger 2 Nov 1993-Sept 1994 National Majority
Bolger 3 Sept 1994-May 1995 National-roc Majority
Bolger 4 May 1995-Aug 1995 National-roc Minority
Bolger 5 Aug 1995-Feb 1996 National Minority
Bolger 6 Feb 1996-Dec 1996 National-United Minority
Bolger 7 Dec 1996-Dec 1997 National-nzf Majority
Shipley 1 Dec 1997-July 1998 National-nzf Majority
Shipley 2 July 1998-Aug 1998 National-nzf Minority
Shipley 3 Aug 1998-Dec 1999 National-Independents Minority
Clark 1 Dec 1999– Labour-Alliance Minority
Source: Jonathan Boston, Governing Under Proportional Representation: Lessons from Europe
(Wellington: Institute for Policy Studies, 1998), 96.
Abbreviations: roc = Right-of-Centre Party
nzf = New Zealand First Party
mps); the Christian Democrats (a centre-right, religiously-oriented

party with one mp); and the Right-of-Centre party, subsequently
renamed the Conservatives (a rural-oriented party with two mps for a
brief period). Such a high rate of defections was unprecedented in New
Zealand’s political history, as was the large number of new parliamen-
tary parties founded during these years.
With the National government under the leadership of Jim Bolger
having been returned to office in 1993 with a majority of only one
seat, it was not long, given the volatile parliamentary situation, before
it was unable to govern alone. Indeed, during the 1993–96 parliamen-
tary term, National was forced to build alliances of various kinds with
all of the new parties and held office as a majority coalition govern-
ment, a minority single-party government, and a minority coalition
government (see Table 2). While the increase in party fragmentation
and the high defection rate during the transitional Parliament gener-
ated considerable political uncertainty, it also yielded a number of
important benefits. First, it helped prepare New Zealand’s political
elites (including parliamentarians, senior public servants, and interest
group leaders) for the new era of pr, including the conduct of inter-
party negotiations and the management of parliamentary business
under minority government. Second, National’s loss of a secure par-
liamentary majority created an environment more conducive to reform-
ing Parliament’s Standing Orders, thereby enabling new rules and
procedures to be crafted to accommodate the requirements of propor-
tionality and a multi-party chamber.32
Political Participation
Countries with pr systems tend to have higher voter turnout at general

elections than those with fpp systems.33 The reasons for this have been
the subject of continuing scholarly debate. One possibility is that fpp
systems discourage participation on the part of minor party support-
ers because their votes tend to be “wasted,” thus giving rise to a
diminished sense of efficacy and feelings of alienation. pr systems,
by contrast, tend to reduce the number of “wasted” votes and are
generally perceived to be fairer. This may enhance citizens’ “attach-
ment to and trust in a political system … and motivate more people
to vote.”34 Additionally, under pr there are generally more parties and
there is greater incentive for parties to distinguish themselves as this
may increase their share of the vote. This, in turn, provides citizens
with a wider, and often clearer, choice and may also encourage stronger
party attachments.35 Such factors are likely to produce higher voter
participation.
Under fpp, turnout at general elections in New Zealand (as a percent-
age of the estimated population of voting age) averaged about 82 per
cent during the 1980s and fell to an average of 78.6 per cent in the
elections of 1990 and 1993.36 Such figures placed New Zealand near
the average among Western democracies. In keeping with international
trends, turnout had been falling for many decades (apart from the
elections in 1975 and 1984). This decline was attributed by Vowles to
partisan dealignment and an increase in disproportionality.37
As expected, the introduction of pr has boosted the average level
of voter turnout, but only to a very modest degree. In the 1996
election, turnout as a percentage of the estimated population of voting
age rose from 78.9 per cent to 80.8 per cent; as a percentage of those
enrolled, it increased from 85.2 per cent to 88.2 per cent (see Table 1).
In the 1999 election, however, the upward trend was reversed. Turnout
as a percentage of the estimated population of voting age declined to
77.2 per cent, while as a percentage of those enrolled it fell to 84.8 per
cent. If the results of the two elections are averaged, turnout as a
percentage of the estimated population of voting age increased mar-
ginally from 78.6 per cent (for the two fpp elections in the early 1990s)
to 79 per cent, while as a percentage of those enrolled it rose from
85.2 per cent to 86 per cent. But if voter turnout has increased
marginally under mmp, it is notable that the proportion of the popu-
lation of voting age choosing to enroll has declined from 92.6 per cent
in 1993 to 91.6 per cent in 1996 and 91.1 per cent in 1999. This is not
an encouraging trend. Against this, participation rates among certain
minority groups, including Mäori and those on the left of the ideolog-
ical spectrum, increased significantly in 1996, no doubt reflecting
Other documents randomly have
different content
denrées coloniales moyennant le droit de 50 pour cent, c'était une
introduction ruineuse pour le commerce anglais; qu'en la permettant
on ne faisait que se substituer à la contrebande, qui, avec une prime
de 50 pour cent, parvenait toujours, quoi qu'on fît, à introduire des
sucres et des cafés; que du reste il consentait à ce mode
d'introduction, et même avait pressé l'empereur Alexandre de
l'adopter en Russie, car le trésor russe en tirerait grand profit; que la
guerre aux produits anglais était le plus sûr moyen d'obtenir la paix
maritime; que les combinaisons qu'il proposait étaient les mieux
adaptées aux difficultés naturelles de l'entreprise, que ses alliés
devaient s'en rapportera son expérience, et l'imiter s'ils étaient
sincères, et que pour lui il ne les reconnaîtrait pour alliés véritables
qu'à cette condition.
Mais Napoléon éprouva un tout autre sentiment que l'irritation ou

le désir d'argumenter, en apprenant les travaux sur la Dwina et le
Dniéper, et les mouvements de troupes de Finlande en Lithuanie.
Avec la promptitude ordinaire de son esprit et de
Fatale
promptitude des son caractère, il vit sur-le-champ dans ces simples
résolutions de précautions la guerre projetée, déclarée,
Napoléon. commencée, et il conçut le désir impétueux de se
mettre en mesure. Il avait déjà éprouvé tant de
fois, avec l'Angleterre en 1803, avec l'Autriche en 1805 et en 1809,
avec la Prusse en 1806, avec la Russie en 1805, qu'un premier
refroidissement amenait la défiance, la défiance les préparatifs, et
les préparatifs la guerre, que tout plein du souvenir de ce rapide
enchaînement de conséquences, il ne douta pas un instant que sous
un an, ou sous quelques mois, il n'eût la Russie sur les bras. S'il
avait su se rendre justice à lui-même, et s'avouer pour combien son
caractère entrait dans cette prompte succession des choses, il aurait
pu reconnaître que, même la Russie armant par une défiance bien
naturelle, la guerre restait en son pouvoir à lui, avec libre choix de
l'avoir ou de ne pas l'avoir, moyennant qu'il sût résister à ses
passions, car évidemment la Russie ne la voulait pas, à moins qu'il
n'exigeât de cette puissance plus qu'elle n'était disposée à concéder
relativement au commerce. Or, ce que Napoléon demandait à la
Russie n'était pas indispensable au succès de ses desseins, car en
continuant à exiger d'elle l'exécution du blocus continental, tel
qu'elle le pratiquait actuellement, en l'exigeant même un peu plus
rigoureux, ce qui était possible, en se tenant en paix avec elle, en
restant libre dès lors de porter de nouvelles forces dans la Péninsule
contre les Anglais, en persévérant dans le système adopté de leur
faire éprouver une grande gêne commerciale, et un échec militaire
important, il devait aboutir bientôt à la paix maritime, c'est-à-dire
générale, et obtenir ainsi la consécration de sa grandeur par le
monde entier. Mais habitué à commander en maître, irrité de trouver
quelque opposition de la part d'une puissance qu'il avait vaincue,
mais point accablée, pensant qu'il fallait lui donner une nouvelle et
dernière leçon, se faisant à ce sujet des sophismes assortis à ses
passions, comme s'en font même les plus grands esprits, se disant
qu'il fallait profiter de ce qu'il était assez jeune encore pour écraser
toutes les résistances européennes, afin de laisser au futur héritier
de l'Empire une domination universelle et définitivement acceptée,
commençant surtout avec la mobilité d'un caractère ardent à se
dégoûter du plan qui consistait à chercher en Espagne la fin de ses
longues luttes, fatigué des obstacles qu'il y rencontrait, des lenteurs
qui retardaient sans cesse l'accomplissement de ses desseins, s'en
prenant de ces lenteurs non à la nature des choses mais à ses
lieutenants, subitement enchanté de l'idée de se charger lui-même
de la grande solution en négligeant le midi pour aller frapper au nord
l'un de ces terribles coups d'épée qu'il savait frapper si juste, si fort
et si loin, et d'en finir ainsi en quelques mois au lieu de se traîner
encore pendant des années dans les inextricables difficultés de la
guerre de la Péninsule, entraîné, dominé, aveuglé par une foule de
pensées qui vinrent l'assaillir à la fois, il vit tout à coup une nouvelle
guerre avec la Russie comme une chose écrite dans le livre des
destins, comme le terme de ses grands travaux, et il trouva tout
arrêtée en lui la résolution de la faire, sans qu'il pût se rendre
compte du jour, de l'heure où cette résolution s'était formée.
Cette idée vivement conçue dans son esprit, il en entreprit la

réalisation avec une incroyable promptitude. Sans rechercher si le
tort était à lui ou à la Russie, si la cause du conflit prévu était en lui
ou en elle, s'il ne dépendrait pas de sa volonté seule, de sa volonté
mieux éclairée, de le prévenir, il tint pour certain que la Russie lui
ferait la guerre dans un temps assez prochain, qu'elle choisirait pour
la lui déclarer le moment où victorieuse des Turcs, leur ayant arraché
l'abandon des provinces danubiennes, elle aurait la libre disposition
de toutes ses forces, qu'alors elle conclurait la paix avec l'Angleterre,
et après avoir obtenu par lui la Finlande, la Moldavie, la Valachie, elle
tâcherait d'obtenir par l'Angleterre la Pologne, au grand dommage, à
l'éternelle confusion de la France; et de tout cela il tira la
conséquence qu'il fallait prendre ses précautions sur-le-champ, et se
mettre en mesure avant que la Russie y fût elle-même. Dès ce
moment (janvier et février 1811) il commença les préparatifs d'une
guerre décisive dans les vastes plaines du Nord. Une fois décidé à ne
plus garder aucun ménagement avec la Russie, à la soumettre
absolument comme la Prusse et l'Autriche, il avait certainement
raison de s'y prendre le plus tôt possible, avant qu'elle fût délivrée
de la guerre de Turquie.
La principale difficulté à vaincre dans une grande

Premiers
préparatifs de la guerre au Nord c'était celle des distances. Porter
guerre de cinq ou six cent mille hommes du Rhin sur le
Russie. Dniéper, les y porter avec un énorme matériel
d'équipages de ponts afin de traverser les
principaux fleuves du continent, avec une quantité de vivres
extraordinaire non-seulement pour les hommes mais pour les
chevaux, afin de subsister dans un pays où les cultures étaient aussi
rares que les habitants, et qu'on trouverait probablement dévasté
comme Masséna avait trouvé le Portugal; suivre avec ce matériel un
peuple au désespoir à travers les plaines sans limites qui s'étendent
jusqu'aux mers polaires, était une difficulté prodigieuse, et que l'art
militaire n'avait pas encore surmontée, car lorsque les barbares se
jetèrent jadis sur l'empire romain, et les Tartares sur la Chine et
l'Inde, on vit la barbarie envahir la civilisation, et vivre de la fertilité
de celle-ci; mais la civilisation, quelque habile et quelque courageuse
qu'elle soit, a une difficulté bien grave à surmonter si elle veut
envahir la barbarie pour la refouler, c'est de porter avec elle tout ce
qu'elle ne doit pas trouver sur ses pas.
Quoique les embarras de tout genre qu'il avait eus en 1807

fussent déjà un peu effacés de sa mémoire, Napoléon prévoyant
d'après les dévastations de lord Wellington en Portugal les moyens
désespérés que ses ennemis ne manqueraient pas d'employer,
sentait que les distances seraient le principal obstacle que lui
opposeraient les hommes et la nature. Pour en triompher il fallait
changer sa base d'opération; il fallait la placer non plus sur le Rhin,
mais sur l'Oder, ou sur la Vistule, et même, si l'on pouvait, sur le
Niémen, c'est-à-dire à trois ou quatre cents lieues des frontières de
France; et déjà, dans sa vaste intelligence, Napoléon avait
rapidement arrêté son plan d'opération, car c'est dans ces
combinaisons qu'il était extraordinaire et sans égal.
Il avait sur l'Elbe l'importante place de

Profondes
combinaisons de Magdebourg, précieux débris de la couronne du
Napoléon pour grand Frédéric resté entre ses mains, et à peine
annuler autant donné à son frère Jérôme; il avait sur l'Oder
que possible la Stettin, Custrin, Glogau, autres débris de la
difficulté des
monarchie prussienne, gardés en gage jusqu'à
distances.
l'acquittement des contributions de guerre dues
par la Prusse; il avait de plus sur la Vistule la grande place de
Dantzig, cité allemande et slave, prussienne et polonaise, constituée
en ville libre sous le protectorat de Napoléon, mais libre comme on
pouvait l'être sous un tel protecteur, et occupée déjà par une
garnison française. Enfin, entre ces différentes places se trouvait le
corps du maréchal Davout, pouvant servir de noyau à la plus belle
armée. C'est de tous ces échelons que Napoléon entendait se servir
pour faire arriver sans retard, et pourtant sans éclat, un immense
matériel de guerre, et avec ce matériel une immense réunion de
troupes du Rhin à l'Elbe, de l'Elbe à l'Oder, de l'Oder à la Vistule, de
la Vistule au Niémen. Il espérait y réussir en dérobant ses premiers
mouvements à l'œil de l'ennemi, puis quand il ne pourrait plus les
cacher en alléguant de faux prétextes, puis quand les prétextes eux-
mêmes ne vaudraient plus rien en avouant le projet d'une
négociation armée, et enfin, au dernier moment, en se portant par
une marche rapide de Dantzig à Kœnigsberg, de manière à mettre
derrière lui, à sauver de la main des Russes les riches campagnes de
la Pologne et de la Vieille-Prusse, à s'en approprier les ressources, et
à économiser de la sorte le plus longtemps possible les provisions
qu'il aurait réunies. C'est en se servant ainsi de ces divers échelons
que Napoléon voulait porter sa base d'opération à trois ou quatre
cents lieues en avant, pour faire que le Rhin fût sur la Vistule ou le
Niémen, que Strasbourg et Mayence fussent à Thorn et à Dantzig,
peut-être même à Elbing et à Kœnigsberg.
Mais ces mouvements d'hommes et de choses, quelque soin qu'on

mît à les cacher, ou du moins à en dissimuler l'intention, frapperaient
toujours assez les yeux les moins clairvoyants, pour que la Russie
avertie prît aussi ses précautions, et se jetât peut-être la première
sur les contrées qu'on voulait occuper avant elle, et cherchât ainsi à
rendre plus vaste l'espace ravagé qui nous séparerait d'elle. Dans ce
cas, outre le danger de laisser en prise à ses armées les champs les
plus fertiles du Nord, il y avait l'inconvénient de rendre la guerre
inévitable, car si le grand-duché de Varsovie était envahi par la
Russie, l'honneur ne permettait pas de rester en paix. Or, Napoléon,
qui regardait une rupture avec cette puissance
Motifs qui
portent comme inévitable, ne demandait cependant pas
Napoléon à mieux que de la prévenir, car, il faut le redire, ce
commencer de n'était plus à son goût pour la guerre qu'il obéissait
bonne heure ses en s'attaquant tantôt aux uns tantôt aux autres,
préparatifs.
mais à sa passion de domination, et il avait fait ce
calcul qu'en commençant ses préparatifs à l'instant même, tandis
que la Russie occupée en Orient serait obligée d'ajourner ses
représailles, il pourrait être tout prêt, tout armé sur la Vistule, quand
elle reviendrait des bords du Danube, qu'alors il serait en mesure de
soustraire à ses ravages la Pologne et la Vieille-Prusse, et peut-être
réussirait à l'intimider à tel point qu'il obtiendrait d'elle par une
négociation armée la soumission à ses vues, qu'il était résolu à
conquérir par la guerre, s'il lui était impossible de l'obtenir
autrement. Il poussait même les rêves de sa vaste imagination
jusqu'à espérer que grâce à ses immenses moyens, grâce à ses
nombreuses populations qu'il croyait faire françaises en les plaçant
dans des cadres français, grâce à ses richesses, résultat de son
économie et de ses exactions commerciales, il pourrait à la fois
continuer la guerre au midi et la préparer au nord, poursuivre d'un
côté les Anglais jusqu'aux extrémités de la Péninsule, et amasser de
l'autre tant de soldats en Pologne, que la Russie effrayée se
soumettrait à ses volontés, ou serait foudroyée! Fatale prétention de
tout embrasser qui devait lui devenir funeste, car, quelque grand
qu'il fût, il y avait à craindre que ses deux bras ne pussent pas
s'étendre à la fois de Cadix à Moscou, ou que s'ils le pouvaient, ils ne
fussent plus assez forts pour porter des coups décisifs, surtout
quand il faudrait pour atteindre le Volga traverser des champs
couverts de ruines, hérissés de glaces, semés de haines!
Telle fut donc la pensée de Napoléon en commençant sur-le-

champ ses préparatifs, ce fut d'abord, si on devait avoir
inévitablement la guerre, de la faire avant que la Russie fût
débarrassée de la Turquie, de choisir ensuite pour armer le moment
où cette puissance, occupée ailleurs, ne pourrait répondre à un acte
menaçant par un acte agressif, de se trouver ainsi sur la Vistule
avant elle, et avec de telles forces qu'on pût obtenir même sans
guerre le résultat de la guerre.
Dans l'ensemble des mesures à prendre,

Travaux
ordonnés par Dantzig, par sa position sur la Vistule, par son
Napoléon à étendue, par ses fortifications, devait être le
Dantzig, et dans premier objet de nos soins, car il était appelé à
toutes les places devenir le dépôt aussi vaste que sûr de toutes nos
du Nord restées
ressources matérielles. Après Dantzig, les places
en sa
possession. de Thorn et Modlin sur la Vistule, de Stettin,
Custrin, Glogau sur l'Oder, de Magdebourg sur
l'Elbe, méritaient la plus grande attention.
Garnison de
Dantzig. Napoléon avait déjà renforcé la garnison de
Dantzig; il donna tout de suite des ordres pour la
porter à 15 mille hommes. Il y augmenta les troupes d'artillerie et du
génie qui étaient françaises, y joignit un régiment français de
cavalerie légère, et y fit envoyer un nouveau renfort d'infanterie
polonaise, laquelle était aussi sûre que la nôtre. Cette infanterie,
tirée des places de Thorn, Stettin, Custrin, Glogau, y fut remplacée
par des régiments du maréchal Davout, de manière que ces
mouvements de troupes, exécutés de proche en proche, fussent
moins remarqués. Napoléon demanda à son frère Jérôme, au roi de
Wurtemberg, au roi de Bavière, de lui fournir chacun un régiment,
afin d'avoir à Dantzig des troupes allemandes de toute la
Confédération. Il compléta à ses frais les approvisionnements des
places de Stettin, Custrin, Glogau, Magdebourg. Il exigea du roi de
Saxe la reprise des travaux de Thorn sur la Vistule, de Modlin au
confluent de la Vistule et du Bug, place importante, qui, on doit s'en
souvenir, remplaçait Varsovie, capitale trop difficile à défendre. Le roi
de Saxe manquant de ressources financières, Napoléon imagina
divers moyens de lui en procurer. Il prit d'abord à la solde de la
France les deux nouveaux régiments polonais qu'il venait de lui
demander, puis il lui fit ouvrir un emprunt à Paris, au moyen de la
maison Laffitte, qui dut adresser les fonds provenant de cet emprunt
au trésor saxon comme si elle les avait reçus du public, tandis qu'en
réalité elle les recevait du trésor impérial. Napoléon envoya en outre
des canons et cinquante mille fusils à Dresde, sous prétexte d'une
liquidation existant entre la Saxe et la France, laquelle se soldait,
disait-on, en envois de matériel. Il fit partir le général Haxo, enlevé
aux siéges de la Catalogne, pour qu'il traçât le plan de nouvelles
fortifications, soit à Dantzig, soit à Thorn, les unes et les autres aux
frais de la France. Les bois et les fers abondant à
Équipages de
ponts préparés Dantzig, Napoléon ordonna d'y préparer plusieurs
à Dantzig. équipages de ponts, portés sur haquets, c'est-à-
dire sur chariots, qui devaient être traînés par
plusieurs milliers de chevaux, et servir à franchir tous les fleuves, ou,
comme disait Napoléon, à dévorer tous les obstacles. Il achemina
par les canaux qui unissent la Westphalie avec le
Convois de
munitions Hanovre, le Hanovre avec le Brandebourg, le
Brandebourg avec la Poméranie, un immense
expédiés par les convoi de bateaux chargés de boulets, de bombes,
canaux. de poudre et de munitions confectionnées. Un
détachement français établi sur ces bateaux devait
veiller à leur garde, et quelquefois les traîner dans les passages
difficiles. Le général Rapp eut ordre d'acheter, sous
Approvisionnem
ents en blé prétexte d'approvisionner la garnison de Dantzig,
secrètement des quantités considérables de blé et d'avoine, et
préparés à de faire un recensement secret de toutes les
Dantzig. céréales qui existaient ordinairement dans cette
place, afin de s'en emparer au premier moment.
Dantzig étant le grenier du Nord, on pouvait y trouver l'aliment d'une
armée de cinq à six cent mille hommes. Sur toutes les choses qui
allaient passer par ses mains, le général Rapp, comme le lui écrivait
Napoléon, devait agir et couper sa langue.
Outre les points d'appui qu'il avait dans le Nord, tels que Dantzig,
Thorn, Stettin, Custrin, Napoléon songeait à se créer au milieu de
l'Allemagne un dépôt aussi vaste, aussi sûr que celui de Dantzig,
mais placé entre l'Oder et le Rhin, et capable d'arrêter un ennemi qui
viendrait par la mer. Il avait déjà dans cette position, Magdebourg,
place d'une grande force, et à laquelle il y avait peu à faire. Mais
Magdebourg était trop haut sur l'Elbe, trop loin de la mer, et n'était
pas situé de manière à contenir le Hanovre, le Danemark, la
Poméranie. Hambourg avait au contraire tous les avantages de
situation qui manquaient à Magdebourg. La
Projet d'un
vaste nombreuse population de cette ville, si elle offrait
établissement quelque danger de rébellion, présentait aussi des
de guerre à ressources immenses en matériel de tout genre, et
Hambourg. Napoléon pensait avec raison qu'une armée ne
trouve tout ce dont elle a besoin qu'au milieu des
populations accumulées, largement pourvues de ce qu'il leur faut
pour manger, se loger, se vêtir, se voiturer. Il avait fait aussi la
réflexion que Hambourg étant le principal chef-lieu des trois
nouveaux départements anséatiques, on y trouverait toujours en
douaniers, percepteurs des contributions, gendarmes, marins,
soldats sortant des hôpitaux, bataillons de dépôt, dix ou douze mille
Français, qui tous ensemble fourniraient une garnison puissante,
moyennant qu'on eût laissé dans la place un fonds permanent de
troupes du génie et d'artillerie. Hambourg avait de plus l'avantage de
pouvoir donner asile à la flottille des côtes, car elle recevait dans ses
eaux de fortes corvettes, et jusqu'à des frégates. Napoléon ordonna
donc de grands travaux pour embrasser, sinon dans une enceinte
continue, au moins dans une suite d'ouvrages bien liés, cette vaste
cité anséatique, qui allait devenir la tête de notre établissement
militaire au milieu de l'Allemagne et sur la route de Russie.
Aux nombreux appuis placés sur son chemin,

Création des
moyens de Napoléon devait ajouter des moyens de transport
transport. extraordinaires, afin de vaincre cette redoutable
difficulté des distances, qui allait être, comme nous
venons de le dire, la principale dans la guerre qu'il préparait. Il avait
déjà beaucoup fait pour cette importante partie des services
militaires. En effet, dans les guerres du commencement du siècle,
les vivres, les munitions, l'artillerie elle-même, étaient confiés à de
simples charretiers, ou requis sur les lieux, ou fournis par des
compagnies financières, et s'acquittant fort mal de leurs devoirs
surtout dans les moments de danger. Napoléon avait le premier
confié l'artillerie, les munitions dont l'artillerie a la garde et le
transport, à des conducteurs soldats, gouvernés comme les autres
soldats par la discipline et l'honneur militaires. Il avait fait de même
pour les bagages de l'armée, tels que vivres, outils, ambulances, en
instituant des bataillons dits du train, qui conduisaient des caissons
numérotés sous les ordres d'officiers et de sous-officiers. Il y avait
de ces bataillons en France, en Italie, en Espagne. Ceux qui se
trouvaient dans cette dernière contrée, ayant perdu leurs voitures et
leurs chevaux, ne comptaient presque plus que des cadres, et dans
cet état ne pouvaient rendre dans la Péninsule aucun service.
Napoléon, après avoir réuni dans un petit nombre de ces cadres ce
qu'il restait d'hommes et de chevaux, dirigea sur le Rhin les cadres
devenus disponibles, en ordonna le recrutement, et, sans dire pour
quel motif, prescrivit une nombreuse fabrication de caissons à
Plaisance, à Dôle, à Besançon, à Hambourg et à Dantzig. Il ne restait
plus à se procurer que les chevaux, qu'il suffirait d'acheter au dernier
moment en France, en Suisse, en Italie, où les chevaux de trait
abondent. Napoléon avait le projet, indépendamment des vastes
magasins placés sur la Vistule et le Niémen, de traîner après lui vingt
ou trente jours de vivres pour une armée de quatre cent mille
soldats. À aucune époque la guerre n'avait été conçue d'après de
telles proportions, et si des causes morales ne venaient déjouer ces
prodigieux efforts, la civilisation devait offrir en 1812 le spectacle de
la plus grande difficulté qui eût jamais été vaincue par les hommes.
Napoléon, pour faire face à toutes ces dépenses,

Ressources
financières pour avait le produit des saisies de denrées coloniales,
payer les lesquelles avaient procuré des sommes
préparatifs de la considérables, surtout dans le Nord. Il avait donc
guerre de l'argent sur place. Aux soins pour le matériel
Russie.
devaient se joindre les soins pour le personnel de
la future armée de Russie. Pour la première fois depuis longtemps il
avait laissé passer une année, celle de 1810, sans lever de
conscription. Il est vrai que la classe de 1810 avait
Troupes qui
doivent été levée en 1809, par l'habitude antérieurement
composer contractée de prendre chaque classe un an à
l'armée de l'avance. Mais enfin les yeux de la population
Russie. s'étaient reposés toute une année du spectacle
affligeant des appels, et la conscription de 1811
restait intacte au commencement de 1811, sans avoir été appelée
avant l'âge révolu du service. Napoléon résolut de la lever
immédiatement, en réservant pour 1812 celle de 1812, si des
préparatifs il fallait passer à la guerre même. Il ordonna donc au
ministre Clarke (duc de Feltre) de vider les cinquièmes bataillons (qui
étaient ceux de dépôt) pour verser dans les quatrièmes bataillons les
conscrits déjà formés, et faire place dans les cinquièmes à la
conscription qui allait être appelée. Il décida que
Corps de l'Elbe.
les superbes régiments du corps du maréchal
Davout, destinés à être le noyau de la grande armée, seraient accrus
en nombre d'un régiment léger, ce qui devait les porter à seize,
recevraient immédiatement leur quatrième bataillon (il n'y en avait
que trois au corps), et qu'on leur adjoindrait les régiments hollandais
récemment incorporés dans l'armée française, ainsi que les tirailleurs
du Pô et les tirailleurs corses. Cette belle infanterie avec quatre
régiments de cuirassiers, six régiments de cavalerie légère, et 120
bouches à feu, devait présenter un corps de 80 mille hommes, sans
égal en Europe, excepté parmi certaines troupes de l'armée
d'Espagne. Napoléon ordonna le recrutement immédiat des
cuirassiers, chasseurs, hussards, répandus dans les cantonnements
de la Picardie, de la Flandre et de la Lorraine, comprenant plus de
vingt régiments, pouvant fournir encore vingt mille cavaliers
accomplis, les dignes compagnons de l'infanterie du maréchal
Davout. Les rives du Rhin, les côtes de la Manche
Corps du Rhin.
et de la Hollande contenaient les régiments
d'infanterie des fameuses divisions Boudet, Molitor, Carra Saint-Cyr,
Legrand, Saint-Hilaire, qui avaient soutenu les combats d'Essling et
d'Aspern. En reportant encore des bataillons de dépôt dans les
bataillons de guerre les conscrits déjà formés, on pouvait procurer à
ces régiments trois beaux bataillons, et plus tard quatre, si la guerre
n'avait lieu qu'en 1812. Ils devaient présenter les éléments d'un
second corps aussi puissant que le premier, échelonné un peu au
delà du Rhin, et appelé à remplacer sur l'Elbe celui du maréchal
Davout, lorsque ce dernier s'avancerait sur l'Oder.
Corps d'Italie.
Restait l'armée d'Italie, appuyée à droite par celle
d'Illyrie, en arrière par celle de Naples. Napoléon avait déjà attiré en
Lombardie plusieurs régiments du Frioul, et leur avait substitué dans
cette province un nombre égal de régiments d'Illyrie. Il avait attiré
aussi plusieurs régiments de Naples dont Murat pouvait se passer.
Ne craignant pas de se dégarnir vers l'Italie, dans l'état de ses
relations avec l'Autriche, il se proposait de former entre Milan et
Vérone un beau corps de 15 à 18 régiments d'infanterie, de 10
régiments de cavalerie, auquel viendraient s'ajouter les 30 mille
Lombards composant l'armée propre du royaume d'Italie. Il était
facile de le recruter avec les hommes déjà instruits dans les dépôts,
et qui allaient y être remplacés par la conscription de 1811. On
pouvait donc avoir en très-peu de temps au débouché des Alpes un
troisième corps qui au premier signal passerait du Tyrol en Bavière,
de la Bavière en Saxe, où il rencontrerait toutes préparées et
l'attendant les armées saxonne et polonaise.
Le projet de Napoléon si la guerre avec la Russie

Plan de
rassemblement le surprenait dans l'année même, c'est-à-dire en
pour les divers 1811, ce qu'il ne croyait point, était de porter
corps dont immédiatement sur la Vistule le corps du maréchal
l'organisation Davout, qui était de 80 mille hommes, et dont les
est préparée.
avant-postes étaient déjà sur l'Oder, mouvement
qui pouvait s'exécuter en un clin d'œil, aussitôt que les Russes
inspireraient une inquiétude sérieuse. Ces 80 mille Français devaient
trouver 50 mille Saxons et Polonais échelonnés de la Wartha à la
Vistule, une garnison de 15 mille hommes à Dantzig, et présenter
ainsi à l'ennemi une première masse d'environ 140 mille
combattants, très-suffisante pour arrêter les Russes si ceux-ci
avaient déployé une activité peu présumable. Vingt mille cuirassiers
et chasseurs, les plus vieux cavaliers de l'Europe, devaient suivre
sans retard. Le corps formé sur le Rhin, et fort d'au moins soixante
mille hommes, serait prêt à peu de jours d'intervalle. Un mois après,
l'armée d'Italie, les contingents allemands, la garde impériale,
porteraient à plus de trois cent mille hommes les forces de l'Empire
contre la Russie. Il est douteux que les Russes, même en sacrifiant
la guerre de Turquie, eussent pu, dans cet espace de temps, réunir
des moyens aussi étendus.
En supposant donc une surprise peu vraisemblable, c'est-à-dire les

hostilités en 1811, Napoléon devait être plus préparé que les Russes.
Mais si, comme tout l'annonçait, la guerre était à la
Étendue des
forces sur fois inévitable et différée, Napoléon ayant le temps
lesquelles d'appeler la conscription de 1812 à la suite de celle
comptait de 1811, était en mesure de se procurer des forces
Napoléon. bien plus imposantes encore, car il pouvait porter
les régiments du maréchal Davout à cinq bataillons
de guerre, ceux du Rhin à quatre, ceux d'Italie à cinq, tous ses
régiments de cavalerie à onze cents hommes, et verser enfin le
surplus des conscriptions de 1811 et de 1812 dans une centaine de
cadres de bataillons tirés d'Espagne, en ayant soin de ne prendre
que le cadre, et de laisser en Espagne l'effectif tout entier. Grâce à
ces divers moyens il pouvait avoir 300 mille Français et 100 mille
alliés sur la Vistule, une réserve de 100 mille Français sur l'Elbe, 135
bataillons de dépôt occupés dans l'intérieur de l'Empire à instruire
les recrues et à garder les frontières, sans que par toutes ces
mesures les forces consacrées à la Péninsule eussent été
sensiblement affaiblies: armement formidable, qui devait faire
trembler l'Europe, enivrer d'un fol orgueil le conquérant possesseur
de ces multitudes armées, et peut-être même assurer le triomphe de
ses gigantesques prétentions, si le lien qui tenait unie cette immense
machine de guerre ne venait à se briser par des accidents physiques
toujours à craindre, par des causes morales déjà trop faciles à
entrevoir.
Napoléon ne s'en tint pas à ces précautions

Les mesures
diplomatiques militaires, il donna à sa diplomatie une direction
mises en conforme à ses projets, particulièrement en ce qui
rapport avec les concernait la Turquie et l'Autriche.
mesures
militaires. En Turquie, il avait été fidèle aux engagements
pris envers l'empereur Alexandre soit à Tilsit, soit à
Tentative
Erfurt, et n'avait jamais rien fait qui pût détourner
secrète
d'alliance avec la Porte d'abandonner à la Russie les provinces
les Turcs. danubiennes. Toutefois, par son chargé d'affaires,
M. de Latour-Maubourg, il avait fait dire
secrètement aux Turcs qu'il ne les croyait pas en état de disputer
longtemps la Moldavie et la Valachie à la Russie, qu'il leur conseillait
donc de céder ces provinces, mais rien au delà, et que si la Russie
poussait ses prétentions plus loin, il était prêt à appuyer leur
résistance. En effet, lorsqu'il avait été question, à propos des limites
de la Bessarabie et de la Moldavie, de porter la frontière russe
jusqu'au vieux Danube, dont le lit se retrouve de Rassova à
Kustendjé, il avait conseillé aux Turcs de refuser cette concession, et
leur avait même offert un traité de garantie, par lequel la frontière
du Danube étant une fois stipulée avec les Russes, il s'engageait à
défendre l'indépendance et l'intégrité de l'empire ottoman en deçà
de cette frontière.
Mais en donnant ces conseils et ces

Défiance des
Turcs envers la témoignages d'intérêt, la diplomatie française avait
France depuis trouvé les Turcs on ne peut pas plus mal disposés
les entrevues de pour elle. Depuis les entrevues de Tilsit et d'Erfurt,
Tilsit et d'Erfurt.
dont les Anglais avaient communiqué tous les
détails à la Porte, en les exagérant beaucoup, les
Turcs s'étaient considérés comme absolument livrés par la France à
la Russie, et trahis, suivant eux, dans une amitié qui datait de
plusieurs siècles. Ils en étaient arrivés à une telle défiance, qu'ils ne
voulaient rien croire de ce que leur disait la légation française,
réduite alors à un simple chargé d'affaires. Ils étaient non-seulement
profondément atteints dans leur plus pressant intérêt, celui des
provinces danubiennes, mais offensés dans leur orgueil, parce que
Napoléon, soit négligence, soit première ferveur pour l'alliance russe,
avait laissé sans réponse la lettre de notification par laquelle le
sultan Mahmoud, en succédant au malheureux Sélim, lui avait fait
part de son avénement au trône. Les Turcs supportaient donc à
peine le représentant de la France à Constantinople, ne lui parlaient
que pour se plaindre de ce qu'ils appelaient notre trahison, ne
l'écoutaient que pour lui témoigner une méfiance presque
outrageante. Au conseil de céder les provinces danubiennes, ils
n'avaient répondu qu'avec indignation, déclarant qu'ils
n'abandonneraient jamais un pouce de leur territoire, et à l'offre de
les appuyer si on exigeait au delà de la ligne du nouveau Danube, ils
avaient répondu avec une indifférence qui prouvait qu'ils ne
comptaient dans aucun cas sur notre appui.
Napoléon s'était flatté qu'aux premiers soupçons de notre brouille

avec la Russie cette situation changerait tout à coup, que
l'Angleterre, voulant faire cesser la guerre entre les Turcs et les
Russes pour procurer à ces derniers le libre usage de leurs forces,
serait amenée elle-même à conseiller au divan l'abandon des
provinces danubiennes, qu'à partir de ce moment les Turcs seraient
aussi mal disposés pour l'Angleterre qu'ils l'étaient actuellement pour
la France, que bientôt même voyant en nous des ennemis des
Russes, ils recommenceraient à nous regarder comme des amis, et
qu'on réussirait alors à leur faire écouter des propositions d'alliance.
Il ordonna donc à M. de Latour-Maubourg, en lui
Manière de s'y
prendre pour recommandant la plus grande réserve envers la
ramener les légation russe, de ne rien négliger pour se
Turcs. rapprocher des Turcs, de leur avouer à demi-mot
le refroidissement de la France avec la Russie, de
leur faire comprendre que la Russie serait bientôt obligée de porter
ses forces ailleurs que sur le Danube, qu'ils devaient donc se garder
de conclure une paix désavantageuse avec elle, et au contraire
continuer la guerre en contractant avec la France une solide alliance.
Il chargea M. de Latour-Maubourg de leur expliquer le passé par
leurs propres fautes à eux, par la mort de Sélim, le meilleur ami de
la France, qu'ils avaient cruellement égorgé, par la faiblesse, la
mobilité avec laquelle ils s'étaient abandonnés à l'Angleterre, ce qui
avait forcé la France à s'allier à la Russie. Mais c'était là, devait dire
M. de Latour-Maubourg, un passé qu'il fallait oublier, un passé
désormais évanoui, et ne pouvant avoir aucune fâcheuse
conséquence pour les Turcs s'ils revenaient à la France, s'ils
s'unissaient franchement à elle, car ils sauveraient ainsi les provinces
danubiennes, qu'une paix inopportune avec la Russie menaçait de
leur faire perdre.
M. de Latour-Maubourg ne devait dire tout cela que peu à peu,

une chose étant amenée par l'autre et lorsque la brouille de la
France avec la Russie arrivant successivement à la connaissance du
public, les tendances de la France à s'entendre avec la Porte
pourraient être présentées à la Russie comme le résultat de sa
conduite à elle-même. M. de Latour-Maubourg avait ordre d'être
très-prudent, et de se comporter de manière à pouvoir revenir en
arrière, s'il s'opérait un rapprochement imprévu avec le cabinet de
Saint-Pétersbourg. On devait l'avertir du moment où les relations
avec ce cabinet ne laisseraient plus aucune espérance
d'accommodement, et où l'on pourrait agir à visage découvert.
À
À l'égard de l'Autriche, des ouvertures de la
Insinuations à
l'égard de même nature durent être faites, et avec tout
l'Autriche pour autant de prudence. À Vienne les embarras étaient
préparer une moindres qu'à Constantinople. Le mariage avait
alliance avec rapproché les deux cours et les deux peuples;
elle.
l'accouchement de l'impératrice Marie-Louise qu'on
attendait à toute heure, s'il donnait surtout un héritier mâle, rendait
le rapprochement encore plus facile et plus complet. Napoléon avait
renvoyé M. de Metternich à Vienne avec la lettre la plus amicale pour
son beau-père, et avec la renonciation à l'article le plus important du
dernier traité, celui qui limitait à 150 mille hommes l'armée
autrichienne. C'était une preuve de confiance et un signe de retour
des plus marqués. Depuis, M. de Schwarzenberg avait fait certaines
insinuations desquelles on pouvait conclure qu'une alliance serait
possible. Napoléon, abandonnant l'alliance russe aussi vite qu'il
l'avait embrassée à Tilsit, ordonna à M. Otto, dans ses pourparlers
avec M. de Metternich, de paraître ne plus comprendre ce que
voulait la Russie, de se montrer incommodé, fatigué de l'esprit
inconstant, inquiet, ambitieux de cette cour; d'exprimer un vif regret
au sujet des provinces danubiennes qu'on s'était engagé à livrer aux
Russes, d'ajouter que ce serait bien le cas, maintenant qu'un
mariage unissait les deux cours de Schœnbrunn et des Tuileries,
qu'un héritier semblait devoir naître de ce mariage, de ne plus
sacrifier l'orient de l'Europe à des haines heureusement éteintes
entre la France et l'Autriche. Ces ouvertures devaient être faites avec
mesure, avec lenteur, par des mots dits sans suite, et qu'on rendrait
plus significatifs lorsque les représentants de l'Autriche à Paris et à
Vienne auraient témoigné le désir d'en entendre davantage. Un
grand secret, de grands ménagements étaient recommandés à M.
Otto envers la légation russe à Vienne.
Il était impossible que tant de mouvements

Langage prescrit
à l'égard de la militaires, que tant de revirements diplomatiques
Russie lorsque fussent longtemps un secret pour la cour de
les préparatifs Russie. Il y avait de plus la levée de la conscription
militaires de la de 1811, qui s'exécutant en vertu d'un décret du
France et ses Sénat, était un acte public destiné à être
menées universellement connu, le jour même où il
diplomatiques
commenceraient
s'accomplirait. Napoléon cependant était résolu à
à être connues. dissimuler de ces opérations tout ce qu'il en
pourrait cacher, et de n'arriver aux aveux qu'à la
dernière extrémité, voulant toujours être solidement établi sur la
Vistule avant que les Russes eussent pu s'en approcher. En
conséquence il régla de la manière suivante le langage de ses agents
à l'égard du cabinet de Saint-Pétersbourg. Relativement à la
garnison de Dantzig qui allait être augmentée, on devait dire qu'un
immense armement anglais dirigé vers le Sund, et portant des
troupes de débarquement, exigeait qu'on ne laissât pas une ville
comme Dantzig exposée aux entreprises de la Grande-Bretagne,
d'ajouter d'ailleurs que les troupes en marche sur cette ville étaient
allemandes, que dès lors il n'y avait pas à en prendre ombrage. On
devait expliquer de la même façon les envois de matériel par les
canaux allemands qui allaient du Rhin à la Vistule. Quant aux fusils,
aux canons expédiés en Saxe, on devait alléguer que le roi de Saxe
ayant quelques sommes à recevoir de la France, et n'ayant pas un
matériel proportionné à ses nouveaux États, on le payait en produits
des manufactures françaises, réputées alors les premières de
l'Europe pour la fabrication des armes. Quant à la conscription, on
devait dire que n'en ayant pas levé en 1810, et la guerre d'Espagne
absorbant beaucoup d'hommes, on appelait uniquement pour cette
guerre une partie de la classe de 1811. Enfin, lorsque toutes ces
explications seraient épuisées, et auraient fini par ne plus rien valoir,
M. de Caulaincourt était autorisé à déclarer qu'en effet il était
possible que la France armât à double fin, contre les Espagnols et les
Anglais d'une part, et contre les Russes de l'autre; qu'on ne voulait
pas sans doute faire la guerre à ces derniers, mais qu'on était plein
de défiance à leur égard; qu'on venait d'apprendre qu'il arrivait des
troupes de Finlande en Lithuanie, qu'il se construisait des
retranchements sur la Dwina et sur le Dniéper, que par conséquent,
si le cabinet de Saint-Pétersbourg voulait connaître la vraie cause
des armements de la France, il devait la chercher dans les
armements de la Russie; que s'il demandait une explication, on en
réclamait une à son tour, et que s'il fallait parler franchement, on
supposait d'après les préparatifs de la Russie, d'après sa conduite
dans la question des neutres, qu'elle avait le projet de terminer
bientôt la guerre de Turquie, puis, le prix de l'alliance avec la France
étant recueilli, la Finlande, la Moldavie, la Valachie ayant été
ajoutées à l'empire des czars, de conclure la paix avec l'Angleterre,
de jouir ainsi de ce qu'elle aurait acquis, en abandonnant l'allié
auquel elle en serait redevable; que dans cette hypothèse même, qui
n'était pas la pire qu'on pût imaginer, qui n'était pas la trahison, mais
l'abandon, car on n'allait pas jusqu'à supposer une déclaration de
guerre à la France, il ne fallait pas se faire illusion, le parti de
Napoléon était arrêté, et que la paix seule avec l'Angleterre, sans
même y ajouter les hostilités contre la France, serait considérée
comme une déclaration de guerre, et suivie d'une prise d'armes
immédiate.
M. de Caulaincourt avait donc ordre d'opposer question à

question, querelle à querelle, mais toujours sans rien précipiter, car
Napoléon voulait gagner du temps, afin de pouvoir s'avancer peu à
peu sur la Vistule, pendant que la Russie était retenue sur le Danube
par le désir et l'espoir de se faire céder les provinces danubiennes.
Telles avaient été les mesures de Napoléon aux

La nouvelle
situation de premiers signes de mauvais vouloir qui lui étaient
Napoléon à venus du côté de la Russie, et qu'il s'était attirés
l'égard de la par ses propres actes, en la traitant trop
Russie ne lui légèrement à l'occasion du projet de mariage avec
permet pas
la grande-duchesse Anne, en refusant de signer la
d'envoyer une
armée de plus convention relative à la Pologne (seul point sur
en Espagne. lequel il eût raison), en poussant ses occupations
de territoire vers la Baltique d'une manière
alarmante pour les États du Nord, en traitant enfin le duc
d'Oldenbourg avec un étrange oubli de tous les égards dus à un
proche parent de l'empereur Alexandre. Quoi qu'il en soit des causes
de cette situation, les faits étaient irrémédiables, et Napoléon
voulant se mettre promptement en mesure à l'égard de la Russie, ne
pouvait plus donner à l'Espagne qu'une attention et des ressources
partagées. Quant à sa présence, qui à elle seule eût valu bien des
bataillons, il ne fallait plus y penser, et ses armées d'Espagne,
privées de lui en 1809 par la guerre d'Autriche, en 1810 par le
mariage avec Marie-Louise et par les affaires de Hollande, allaient
l'être en 1811 par les préparatifs de la guerre de Russie. Quant à
une force supplémentaire de 60 ou 80 mille hommes venant tout à
coup accabler les Anglais à Torrès-Védras, il ne fallait pas y penser
davantage dans l'état des choses, puisqu'il s'agissait de préparer
rapidement trois corps d'armée entre le Rhin et la Vistule. Restait
donc l'emploi plus ou moins habile des ressources existant dans la
Péninsule. Napoléon avait déjà, avec quelques
À défaut d'une
nouvelle armée, cadres tirés du Piémont et de Naples, organisé une
Napoléon fait division de réserve pour la Catalogne, afin de hâter
refluer vers les siéges de Tortose et de Tarragone. Il avait avec
Masséna toutes des conscrits tirés des dépôts, et destinés à
les forces
recruter les armées d'Andalousie et de Portugal,
disponibles en
Espagne. organisé une autre division de réserve pour les
provinces de la Castille. Il ne voulait revenir sur
aucune de ces mesures, et il espérait avec ces ressources, avec le
corps du général Drouet, avec l'armée d'Andalousie, fournir au
maréchal Masséna des renforts suffisants pour le mettre en état de
triompher des Anglais. En conséquence, complétant, précisant
davantage, après avoir entendu le général Foy, les ordres qu'il avait
déjà donnés, il prescrivit au général Caffarelli d'accélérer la marche
de la division de réserve préparée pour la Castille; il prescrivit au
général Thouvenot qui commandait en Biscaye, au général Dorsenne
qui avec la garde était établi à Burgos, au général Kellermann qui
s'étendait avec la division Seras et divers détachements de Valladolid
à Léon, de ne retenir aucune des troupes du général Drouet, et de le
laisser passer avec ses deux divisions sans lui faire perdre un instant.
Il avait enjoint à celui-ci de se hâter autant que
Ordres au
général Drouet. possible, de réunir entre Ciudad-Rodrigo et
Alméida les dragons que Masséna avait laissés sur
ses derrières, les soldats sortis des hôpitaux, les vivres et les
munitions qu'on avait dû préparer, d'y joindre une au moins de ses
deux divisions, s'il ne pouvait les mouvoir toutes les deux, de
marcher avec ces forces et un grand convoi au secours du maréchal
Masséna, de rétablir à tout prix les communications avec lui, mais,
en les rétablissant, de ne pas perdre les siennes avec Alméida et
Ciudad-Rodrigo, de rendre en un mot à l'armée de Portugal tous les
services qui dépendraient de lui, sans se laisser couper de la Vieille-
Castille; d'en appeler même au général Dorsenne s'il avait besoin
d'être secouru. Napoléon ordonna en même temps au général
Dorsenne d'aider le général Drouet, surtout si on avait quelque
grand engagement avec les Anglais, mais en ne dispersant pas, en
ne fatiguant pas la garde, qui pouvait dans certaines éventualités
être appelée à rebrousser chemin vers le Nord.
À ces ordres expédiés en Vieille-Castille,

Ordres au
maréchal Soult. Napoléon en joignit d'autres pour l'Andalousie tout
aussi positifs. Il prescrivit au maréchal Soult
d'envoyer sur le Tage le 5e corps, commandé par le maréchal
Mortier, et supposé de 15 ou 20 mille hommes, fallût-il pour exécuter
ces instructions affaiblir le 4e corps qui gardait le royaume de
Grenade. Le 5e corps devait se pourvoir d'un petit équipage de siége
afin de concourir à l'attaque d'Abrantès, passer sur le ventre des
misérables troupes qui sous Mendizabal, O'Donnell et autres,
formaient une espèce d'armée d'observation autour de Badajoz,
d'Olivença, d'Elvas, et aller ensuite en toute hâte aider le maréchal
Masséna à occuper les deux rives du Tage.
Ordres au roi
Joseph, au Napoléon pressa en outre le roi Joseph de se
maréchal priver des troupes qui ne lui seraient pas
Suchet, à indispensables et de les envoyer sur Alcantara. Il
l'amiral accéléra la formation de la division de réserve
Ganteaume.
destinée à la Catalogne, afin de renforcer le
maréchal Macdonald, qui devait seconder le général Suchet dans
l'exécution des siéges de Tortose et de Tarragone. Il recommanda au
général Suchet de hâter ces siéges, afin qu'il pût se porter plus tôt
sur Valence, et appuyer le maréchal Soult dans ses opérations vers
le Portugal. Enfin Napoléon ordonna à l'amiral Ganteaume de se
tenir prêt à embarquer sur ses dix-huit vaisseaux quelques milliers
d'hommes qui étaient réunis à Toulon. Par cette espèce de
refluement de toutes les forces de la Péninsule vers le Tage, il se
flattait de fournir à Masséna un secours matériel et moral tout à la
fois, car il faisait dire à tous ceux qui devaient seconder l'armée de
Portugal, que rien dans la Péninsule n'égalait en importance ce qui
se passait entre Santarem et Lisbonne, que même le sort de l'Europe
en dépendait peut-être.
Ces mesures ordonnées, Napoléon, après avoir

Retour du
général Foy en accordé au général Foy les récompenses que
Portugal avec méritaient ses services (il lui avait conféré le grade
les instructions de général de division), et un repos qu'exigeait sa
de Napoléon blessure, le fit repartir pour le Portugal, afin de
pour le
remettre au maréchal Masséna des instructions,
maréchal
Masséna. déjà expédiées du reste par plusieurs officiers.
Dans ces instructions, Napoléon annonçait au
maréchal Masséna tous les secours qui lui étaient destinés, tous les
ordres donnés soit au général Drouet, soit au maréchal Soult, pour
qu'ils apportassent sur le Tage le concours de leurs efforts; il lui
traçait la manière de se conduire sur le Tage, lui recommandait de
s'assurer des deux rives du fleuve, afin de pouvoir manœuvrer sur
l'une et sur l'autre, de jeter non pas un pont, mais deux, comme on
avait fait sous Vienne, afin de n'être pas exposé à perdre ses
communications; de tout préparer, en un mot, pour sa jonction avec
le 5e corps, et une fois réuni à Mortier, à Drouet, d'attaquer avec
quatre-vingt mille hommes les lignes anglaises, et s'il ne pouvait
réussir à les emporter, de rester du moins devant elles, d'y séjourner
le plus longtemps possible, d'y épuiser les Anglais, d'affamer la
population de Lisbonne, de multiplier enfin pour l'ennemi les pertes
d'hommes et d'argent, car tant que cette situation durait, l'anxiété
dans laquelle on tenait le gouvernement et le peuple britanniques
devait amener tôt ou tard, en y joignant les souffrances
commerciales, une révolution dans la politique de l'Angleterre, et dès
lors la paix générale, but en ce moment de tous les efforts de la
politique française.
Pendant que s'accomplissaient dans le Nord les
État de l'armée
de Portugal événements dont on vient de lire le récit, le
pendant l'hiver maréchal Masséna, passant l'hiver de 1810 à 1811
passé sur le sur les bords du Tage, entre Santarem et Punhète,
Tage. faisant des efforts inouïs pour y nourrir son armée,
et pour y préparer le passage du fleuve, n'avait
reçu aucune nouvelle de France depuis le départ du général Foy. Il
était donc là depuis à peu près cinq mois, sans communications de
son gouvernement, sans secours, sans instructions, et déployant
toute la force de son caractère pour soutenir le moral de son armée,
non pas chez les soldats, qui avaient pris gaiement leur étrange
position, mais chez les chefs, qui étaient mécontents, divisés, les uns
humiliés de ne pas commander, les autres dégoûtés d'une campagne
où il n'y avait aucun acte d'éclat à faire, et seulement beaucoup de
patience, beaucoup de résignation à déployer.
Les soldats s'étaient créé des habitudes

Manière de vivre
des soldats. singulières, et qui révélaient la souple et énergique
nature de notre nation. N'ayant plus de froment, ils
s'étaient accoutumés à vivre de maïs, de légumes, de poisson salé,
comme s'ils étaient nés dans les latitudes les plus méridionales de
l'Europe. Le mouton, le bœuf, le vin, dont ils ne manquaient pas
encore, les dédommageaient de ce régime si nouveau pour eux.
Mais c'est au prix des plus grandes fatigues qu'ils parvenaient à se
procurer ces aliments, et souvent ils étaient obligés d'aller les
chercher à trois ou quatre journées du camp, surtout depuis que les
environs étaient épuisés. Ils partaient en troupes
Fourrages
régulièrement sous les ordres de leurs officiers, exploitaient les
organisés pour fermes, fouillaient les bois, où ils trouvaient parfois
se procurer des les paysans retirés avec leur bétail dans des
vivres. espèces de camps retranchés, leur livraient combat
quand ils ne pouvaient agir différemment, puis,
après avoir vécu de leur mieux pendant le trajet, rapportaient
fidèlement le butin dont l'armée devait vivre. Il y avait dans cette
existence un mélange de bonne et de mauvaise fortune, de
combats, d'aventures étranges, qui plaisait à leur imagination
audacieuse. Qu'il se commît bien des excès dans cette spoliation
continuelle du pays, devenue leur unique moyen de subsistance,
personne ne l'oserait nier, et personne non plus ne pourrait s'en
étonner. Seulement il est permis d'affirmer, d'après le témoignage du
général anglais lui-même, que les Français, toujours humains,
traitaient les Portugais, leurs ennemis, beaucoup mieux que ne
faisaient les Anglais, leurs alliés. Le maréchal Masséna avait publié
les ordres du jour les plus énergiques pour réduire aux moindres
ravages possibles cette épouvantable manière de nourrir la guerre
par la guerre. Mais que pouvait-il lorsque son gouvernement l'avait
mis dans une situation où il lui était impossible de faire vivre son
armée autrement? Ce qu'il faut ajouter, c'est que ces soldats, malgré
de si longues excursions pour nourrir eux et leurs camarades,
revenaient presque tous au camp, et qu'après plusieurs mois d'un
pareil genre de vie, il en manquait à peine quelques centaines,
exemple bien rare, car il est peu d'armées européennes qui
n'eussent fondu en entier par suite de telles épreuves! Il s'était
formé cependant quelques troupes de maraudeurs
Troupes de
maraudeurs allemands, anglais, français (ceux-ci en petit
formées entre nombre), ayant pris gîte dans les villages
les deux abandonnés, et là, dans l'oubli de toute nationalité,
armées. de tout devoir, vivant au sein d'une véritable
abondance qu'ils s'étaient procurée par leur
coupable industrie. Ce qu'il y a de plus singulier, c'est que les
Français, les moins nombreux dans ces bandes, avaient pourtant
fourni le chef qui les commandait. C'était un sous-officier intelligent
et pillard, qui s'était mis à leur tête, et avait réussi à obtenir leur
obéissance. Les deux généraux en chef, français et
Efforts du
maréchal anglais, s'étaient accordés, sans se concerter, pour
Masséna et de faire la guerre à ces maraudeurs, et les fusillaient
lord Wellington sans pitié quand ils parvenaient à les saisir.
pour les
détruire. Masséna avait voulu qu'avec le produit de la
maraude régularisée chaque corps se ménageât
une réserve en biscuit de dix à douze jours, afin de pouvoir subsister
s'il fallait se concentrer subitement, soit pour attaquer l'ennemi, soit
pour lui résister. Les corps, mécontents de
Soins de chaque
corps à se l'administration générale, à laquelle ils s'en
pourvoir lui- prenaient fort injustement de leurs souffrances,
même. l'avaient exclue de toute participation à leur
entretien, et s'étaient en effet créé leurs magasins
particuliers avec un véritable égoïsme qui ne songeait qu'à soi. L'œil
du commandant en chef ne pouvant ainsi pénétrer dans leurs
affaires, il était devenu impossible de savoir ce qu'ils possédaient, de
les contraindre à s'aider les uns les autres, et surtout de pourvoir les
hôpitaux, qui souvent étaient privés du nécessaire. Certain corps,
comme celui de Reynier par exemple, placé sur les hauteurs stériles
de Santarem, obligé, à cause du voisinage de l'ennemi, d'avoir
beaucoup d'hommes sous les armes, et n'en pouvant envoyer que
très-peu à la maraude, était réduit fréquemment à la plus extrême
pénurie, et se plaignait vivement de son état. On
Difficulté pour
amener les était d'abord convenu, pour égaliser les peines,
divers corps à que Ney avec le 6e corps viendrait le remplacer.
s'entre-secourir. Puis celui-ci, au moment de tenir parole, avait
imaginé mille prétextes pour s'en dispenser, et
s'était borné à envoyer quelques quintaux de grains à ses camarades
du 2e corps. Pourtant diverses trouvailles heureuses dans les
environs de Santarem, et dans Santarem même au fond des maisons
abandonnées, de hardies descentes dans les îles du Tage, avaient
rendu au 2e corps le pain et la viande qui allaient lui manquer. En un
mot, la faim jusqu'ici ne s'était pas encore fait sentir. On était
beaucoup plus à plaindre sous le rapport des vêtements. La
chaussure et les habits étaient en lambeaux. Même sous ce rapport,
l'industrie des soldats ne leur avait pas fait défaut.
Industrie des
soldats. Ils avaient réparé leurs souliers avec du cuir
ramassé çà et là, et ceux qui n'avaient plus de
souliers s'étaient composé des espèces de sandales, comme celles
que les montagnards de tous les pays se font avec la peau des
animaux dont ils se nourrissent. Ils avaient raccommodé leurs
vêtements avec du drap de toutes couleurs, et leurs habits, ou
déchirés, ou bizarrement rajustés, attestaient leur noble misère sans
rien ôter à leur attitude martiale.
Les officiers seuls étaient dignes de pitié. Rien

Détresse des
officiers. en effet n'égalait leur dénûment. N'ayant pour se
nourrir que ce qu'ils tenaient de l'affection des
soldats, ne pouvant comme ceux-ci rajuster leurs habits de leurs
propres mains, ou mettre des peaux de bête à leurs pieds, ils étaient
réduits, pour les moindres services, à payer des prix énormes aux
rares ouvriers restés à Santarem et dans quelques villages voisins.
La réparation d'une paire de bottes coûtait jusqu'à cinquante francs,
et pour suffire à ces dépenses ils n'avaient pas même la ressource
de la solde, qui était arriérée de plusieurs mois. Ils souffraient donc
à la fois du besoin et de l'humiliation de leur position. Toutefois le
sentiment du devoir les soutenait, comme la gaieté et l'esprit
d'aventure soutenaient la masse des soldats. Masséna leur ayant
persuadé à tous qu'ils étaient sur le Tage pour un grand but, que
bientôt ils y seraient secourus par des forces considérables, qu'ils
pourraient alors précipiter les Anglais à la mer, qu'en attendant il
fallait essayer de franchir le fleuve, soit pour recueillir les richesses
de l'Alentejo, soit pour préparer les opérations futures, ils étaient
tout occupés de ce passage du Tage, et en dissertaient sans mesure.
Pourrait-on jeter le pont, en trouverait-on les
Toute l'armée
préoccupée du matériaux, réussirait-on à les employer si on
passage du parvenait à les réunir, et en tout cas vaudrait-il la
Tage. peine de tenter cette opération hasardeuse?
Serait-il prudent, après l'avoir effectuée, de rester
divisés sur les deux rives du Tage, et ne vaudrait-il pas mieux
attendre, même le pont étant jeté, qu'un corps français vînt de
l'Andalousie donner la main à l'armée de Portugal? telles étaient les
questions que tout le monde agitait en sens divers, et avec la
hardiesse de raisonnement particulière aux armées françaises,
habituées à discuter sur toutes les résolutions qui n'occupent ailleurs
que les états-majors.
La création de l'équipage de pont sans outils,
Prodigieux
efforts du sans bois, presque sans ouvriers, était le premier
général Éblé problème que le général Éblé avait entrepris de
pour créer un résoudre, avec une persévérance et une fertilité
équipage de d'esprit dignes d'admiration. Il lui avait fallu, ainsi
pont.
qu'on l'a vu, fabriquer des pioches, des haches,
des scies, et, après s'être créé ces outils indispensables, aller abattre
des bois dans une forêt voisine du camp, charrier au chantier de
grands arbres qu'on fixait par une extrémité sur un avant-train de
canon, en laissant l'autre extrémité traîner à terre, les amener ainsi
près du Tage en épuisant les chevaux de l'artillerie déjà fatigués,
déferrés, mal nourris; les scier en planches, les débiter en courbes,
les façonner enfin en barques propres à supporter le tablier d'un
pont. Heureusement on avait trouvé quelques scieurs de long parmi
les Portugais, et avec leur secours on était parvenu à accélérer le
sciage des bois. Un emprunt de quelques mille francs fait, comme il
a été dit, aux officiers supérieurs et aux employés de l'armée, avait
permis de payer ces ouvriers, car on n'avait pu recevoir la somme la
plus minime depuis l'entrée en Portugal, et on n'y avait pas trouvé
une pièce d'argent, les habitants ayant eu soin d'emporter avant
toute autre chose ce qu'ils possédaient en numéraire. Quant aux
ouvriers tirés de l'armée, on avait eu la plus grande peine à les
décider au travail, faute de pouvoir leur fournir un salaire, et ce
salaire d'ailleurs ne pouvant leur procurer aucune jouissance dans un
pays désert. Le seul moyen de les retenir était de les bien nourrir, et
le général Éblé, quoique Masséna lui eût prêté le secours de son
autorité, n'obtenait que très-difficilement des divisions voisines du
chantier qu'on nourrît les quelques centaines de soldats qui
travaillaient pour tout le monde. Par bonheur l'excellent général
Loison, ne se refusant jamais au bien de l'armée, quoi qu'il pût lui en
coûter, s'était appliqué de son mieux à pourvoir le chantier des
vivres nécessaires. Grâce à ces efforts inouïs d'intelligence et de
volonté, le général Éblé avançait dans sa tâche; mais un grand
inconvénient en résultait, c'était la ruine des chevaux de l'artillerie et
des équipages. On n'avait point de grains à leur fournir, et quant au
fourrage il se bornait à un peu de vert, car l'hiver on en trouvait en
Portugal. Mais cette nourriture ne leur donnait pas beaucoup de
force, et en laissait mourir un grand nombre. Déjà on avait diminué
de plus de cent voitures les équipages de l'artillerie, et on allait être
obligé de réduire chaque division à moins de deux pièces de canon
par mille hommes, proportion la plus restreinte qui se puisse
admettre. Ce mal produisait cependant un avantage, bien triste, il
est vrai, celui de rendre inutile une certaine quantité de gargousses,
qu'on avait converties en cartouches pour suppléer à celles que la
maraude consommait chaque jour.
Restait une dernière difficulté à vaincre pour achever la réunion

des matériaux de l'équipage de pont, c'était de se procurer des
cordages et des moyens d'attache, tels qu'ancres, grappins, etc. Le
général Éblé, par un dernier prodige d'industrie, avait réussi à se
créer une corderie en employant soit du chanvre, soit de vieilles
cordes, trouvés à Santarem. Il avait aussi, à défaut d'ancres, forgé
des grappins pouvant mordre au fond du fleuve, et si l'on parvenait
à lancer des barques à l'eau et surtout à les manœuvrer devant
l'ennemi, il était à peu près en mesure de les fixer aux deux bords
du rivage.
Mais parviendrait-on à jeter le pont en présence

L'équipage de
pont une fois de cet ennemi? Question grave qui en ce moment
construit, reste partageait tous les esprits.
à savoir si on
pourra l'amarrer On avait transporté, comme nous l'avons dit,
aux deux rives l'atelier de construction de Santarem situé sur le
du Tage.
Tage, à Punhète situé sur le Zezère, et occupé en
outre par de solides ponts de chevalets les deux rives du Zezère.
(Voir la carte no 53.) On était là à quelque distance de l'embouchure
du Zezère dans le Tage, ayant à gauche et assez près de soi
Abrantès, où lord Wellington avait envoyé tout le corps de Hill, et à
droite, mais beaucoup plus bas, Santarem, où lord Wellington lui-
même avait porté ses avant-postes. Pour jeter le pont il fallait
d'abord conduire les bateaux du Zezère dans le Tage, et c'était facile,
car il n'y avait qu'à les livrer au courant; mais après les avoir amenés
jusqu'au Tage, fallait-il le leur faire remonter, pour essayer de passer
près d'Abrantès, ou bien fallait-il le leur faire descendre, pour
essayer de passer dans les environs de Santarem?
Avantages et
inconvénients Si on faisait remonter les bateaux jusque près
d'Abrantès et de d'Abrantès, on avait l'avantage de trouver en cet
Santarem endroit le Tage mieux encaissé, et moindre aussi
comme points de tout le volume du Zezère qu'il n'avait pas
de passage.
encore recueilli; mais on avait devant soi l'ennemi
nombreux et bien établi, et de plus on ne pouvait opérer qu'avec
une partie de ses forces, le corps de Reynier devant être laissé dans
son camp de Santarem, pour tenir tête au gros de l'armée anglaise
si elle sortait de ses lignes avec l'intention d'attaquer les nôtres. Au
contraire voulait-on descendre jusqu'à Santarem, ce qui se pouvait,
car il n'était pas absolument impossible de conduire les bateaux
jusque-là sans qu'ils fussent détruits, on avait l'avantage d'opérer
avec toute l'armée réunie, mais on trouvait le Tage d'une largeur
démesurée, et tour à tour se resserrant ou s'étendant, au point de
ne savoir où l'on attacherait le pont, et comment on en rendrait les
abords praticables. Il y avait donc d'excellentes raisons pour et
contre chacune des deux opérations. Près d'Abrantès le pont était
plus facile à jeter, mais on divisait l'armée; près de Santarem on la
concentrait assez pour défendre nos lignes et protéger le passage,
mais le fleuve était d'une largeur et d'une inconstance qui ne
permettaient guère d'en embrasser les bords trop étendus. Enfin
quelque parti qu'on adoptât, même après avoir réussi, devait-on
rester divisés sur les deux rives du fleuve, et n'y avait-il pas à
craindre, si on ne laissait sur la gauche qu'un détachement peu
nombreux, que le pont faiblement défendu ne fût détruit? si au
contraire on laissait un corps suffisant, qu'un accident comme celui
d'Essling n'exposât ce corps à périr? Telles étaient les chances
diverses que les soldats discutaient avec une rare intelligence et un
prodigieux sang-froid, car on n'apercevait pas le moindre
ébranlement moral dans l'armée. Chacun d'eux, bien entendu,
résolvait la difficulté à sa façon. Même controverse
Opinions
opposées du existait dans les états-majors. Reynier, qui se
trouvait mal où il était, et voulait changer de place,
maréchal Ney et soutenait que le passage était à la fois urgent et
du général praticable, s'engageait même, pendant qu'on
Reynier sur la
question du
l'exécuterait, à accabler les Anglais s'il leur prenait
passage. envie d'attaquer la position de Santarem. Mais le
maréchal Ney, sur lequel pesait la responsabilité du
passage, car il était placé en arrière vers le Zezère, et sa position,
son énergie, le souvenir d'Elchingen, le désignaient pour cette
opération hardie, le maréchal Ney, sans se refuser à jeter le pont,
paraissait douter du succès avec le matériel dont il disposait, et en
présence d'un ennemi aussi averti que l'était lord Wellington. Enfin,
le passage exécuté, il ne répondait nullement des conséquences que
pourrait avoir une rupture du pont. Quant à Junot, variable comme
le vent, il argumentait tantôt dans un sens, tantôt dans un autre,
était de l'avis du passage avec Reynier, le jugeait impossible quand il
était auprès de Ney, et ne pouvait être utile qu'au moment où le feu
commencerait.
Ces divergences d'avis n'auraient pas présenté de graves

inconvénients, sans les expressions amères dont on usait à l'égard
du général en chef, comme s'il eût été responsable de l'étrange
situation où l'on se trouvait sur le Tage, et s'il n'avait pas été la
première victime d'une volonté inflexible, qui prenait des résolutions
loin des lieux et des événements, et dans le plus complet oubli de la
réalité des choses! On ne cessait, dans chaque
Défaut de
subordination et quartier général, de tenir un langage
de respect à souverainement déplacé contre le maréchal
l'égard du Masséna, et de donner un dangereux exemple,
général en chef celui de l'indiscipline des esprits, la plus funeste de
de la part des
toutes dans les armées, car en détruisant l'unité de
généraux.
pensée et de volonté, elle rend l'unité d'action
impossible. Reynier lui-même, aigri par la souffrance de ses soldats,
se plaignait et commençait à n'avoir plus la même retenue que par
le passé. Junot, suivant son usage, disant comme Ney à Thomar,
comme Reynier à Santarem, et, revenu au quartier général, n'osant
plus contredire devant Masséna qu'il aimait, ne s'écartait pas
toutefois du respect extérieur qu'il lui devait. Reynier aussi observait
jusqu'à un certain point ce respect. Ney, au contraire, avait fait de
son quartier général de Thomar un centre où se réunissaient tous les
mécontents de l'armée, et où l'on tenait publiquement les propos les
plus inconvenants. Les membres de l'administration, que la méfiance
des soldats avait privés de toute participation à l'entretien des corps,
avaient porté à Thomar leur oisiveté médisante, et parmi eux le
principal ordonnateur, parent du maréchal Ney, n'était pas le moins
malveillant dans son langage, quoique rappelé à l'activité par la
protection de Masséna. Là, toutes les décisions du quartier général
étaient censurées amèrement, et les souffrances d'une longue
attente étaient imputées non à la politique impériale, mais au
général en chef, qui était certes bien innocent de tous les maux
qu'on endurait. Les choses étaient poussées à ce point que Ney,
depuis qu'on avait pris la nouvelle position sur le Tage, n'était plus
venu visiter Masséna, et restait à Thomar, comme s'il eût été le chef
de l'armée, et que Thomar eût été le quartier général. Naturellement
on rapportait tous ces détails à Masséna, qui s'en irritait quelquefois,
mais retombait presque aussitôt dans sa négligence et ses dédains
accoutumés, donnant sous le rapport des mœurs des exemples qui
malheureusement n'étaient pas faits pour lui ramener le respect de
l'armée, mais sous le rapport de la fermeté et du sang-froid en
donnant d'autres que ses lieutenants auraient dû imiter, et
n'imitaient point. Du reste, cette triste indiscipline
Confiance des
soldats dans le n'était pas descendue des généraux aux soldats.
génie de Ceux-ci, étrangers aux envieuses déclamations de
Masséna. leurs chefs immédiats, confiants dans le caractère,
la gloire, la fortune de Masséna, comptant sur les
secours prochains de Napoléon qui n'avait pu les envoyer si loin à la
poursuite des Anglais sans leur fournir bientôt le moyen d'achever
cette poursuite, s'attendaient encore à exécuter les grandes choses
qu'ils s'étaient promises de cette campagne. Seulement, s'ils étaient
prêts à se dévouer dans les occasions importantes, ils répugnaient à
se sacrifier dans celles qui ne l'étaient pas. Le triste état des
hôpitaux, où l'on manquait de médicaments, de lits, et presque
d'aliments, où les vivres n'arrivaient que par un effort énergique et
tous les jours renouvelé de la volonté du général en chef, le triste
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© McGill-Queen’s University Press 2003

Legal deposit second quarter 2003

Printed in Canada on acid-free paper that is 100% ancient forest

McGill-Queen’s University Press acknowledges the support of the

At the time of publication a French version of this publication was

National Library of Canada Cataloguing in Publication

Reforming parliamentary democracy / edited by F. Leslie Seidle and

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challenges might be the simplest in structure, but it might also be

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Under the Westminster system of government, Parliament both allows

began to replace the House of Lords as the primary legislative cham-

relatively quiet challenge to the traditional role of the Crown in par-

the theory of parliamentary

Given the evolution of parliamentary government in a wide range of

their actions (or in some instances inaction) to all members of the

of these have limited impact on questions of governance. But many,

Parliamentary government is representative government. Members of

system (the Labour and National parties) suggest that embracing pr

In Canada, the Senate was conceived of as an institution that would

Parliamentary government is not just representative but responsive.

allowing citizens’ views to be registered and counted on their own. It

It is worth noting one common trait of the Mäori and Canadian

A number of countries combine parliamentary government and multi-

do not have sufficient authority to play a significant role in accommo-

1 Michael Laver and Kenneth Shepsle, “Cabinet Ministers and Govern-

9 D. Judge, Representation: Theory and Practice in Britain (London:

28 Use of referendums and initiatives in the United States has been

Parliamentary democracies constitute a diverse set of political systems

interests. Whether or not governments, most often composed of min-

Boston recounts, in the 1980s New Zealand’s single-member plurality

In the final chapter in this section, we turn our attention to the

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In a referendum held with the general election of 6 November 1993,

the context of electoral reform

In the mid-1980s, in his celebrated analysis of majoritarian and con-

new zealand’s experience of electoral reform 27

manifesto commitments; and the growing unwillingness of ministers

new zealand’s experience of electoral reform 29