Tema 2.

- El municipi: els òrgans de representació política

i la seva designació. Òrgans necessaris i complementaris.
L’alcalde, el Ple de l’ajuntament, la Junta de Govern
Local, les comissions informatives, els regidors delegats.

Introducció
Junt amb el territori i la població, l'organització i les
competències municipals conformen tots els elements
integradors fonamentals del municipi, el primer com a element
de caràcter formal que delimita l'estructura orgànica i funcional
a través de la qual es canalitzarà l'activitat municipal i se'n
possibilitarà l'exercici, i el segon com a element material
determinant del contingut d'aquesta activitat.

Ambdós elements formen part substancial i estan directament i

íntimament relacionats amb el dret a l'autonomia reconegut
constitucionalment als municipis, tal com aquest va ser
interpretat pel Tribunal Constitucional, que l'ha identificat com
un dret caracteritzat, entre d'altres, pel fet de portar implícita
una doble garantia per als municipis. D'una banda, l’obligació
que la legislació ordinària els reconegui la potestat de dictar
normes reglamentàries en l'àmbit de les seves competències,
que en matèria d'autoorganització gaudeixen fins i tot d'un marc
més ampli d'autonomia i, de l'altra, en imposar al legislador
competent l’obligació de reconèixer-les un àmbit competencial
específic, que ha de ser configurat pel legislador ordinari
respectant el que el Tribunal Constitucional va definir com a
nucli essencial d'aquesta autonomia, sobre la base d'un doble
principi, el de subsidiarietat, recollit per l'article 2 de la Carta
Europea d'Autonomia Local, i el de l'interès més prevalent.

Aquesta labor és abordada, en la legislació bàsica estatal, per

la LRBRL i, a Catalunya, per la legislació específica de règim
local, actualment configurada pel TRLMC, que en matèria
d'organització i de competències va restar lògicament
mediatitzada per les disposicions bàsiques d'obligatòria
observança de la primera, que en dibuixar el règim local
espanyol va optar per un règim d'absoluta uniformitat, tot i
l'evident desigualtat dels nostres municipis i la seva complicada

1
i variable geometria. Amb això va generar unes reivindicacions
històriques del municipalisme, que tot i les reformes
successives de la legislació bàsica mai han estat satisfetes, i
que tenen com a única fi aconseguir que l'Administració local
disposi d'un règim orgànic i competencial que li permeti
afrontar l'important paper que els principis d'autonomia local,
suficiència financera i subsidiarietat continguts en la Carta
Europea d'Autonomia Local li reserven, en atenció a la seva
condició d'element essencial de la democràcia del que parlava
fa quasi dos segles, encara que en relació amb la democràcia a
Amèrica, Alexis de Tocqueville, en afirmar que en el municipi és
on resideix la força dels pobles lliures.

 El model instaurat per la LRBRL

Centrant-nos ja en l'organització, el model original plasmat pel

legislador estatal l'any 1985 mitjançant la LRBRL,
necessàriament recollit posteriorment i de manera mimètica a
Catalunya per la LMC, va comportar l'establiment d'una
estructura orgànica uniforme per a tots els municipis del que
podríem anomenar de règim comú, és a dir, excloent-ne les
entitats locals d'escassa població o municipis petits, que
funcionaven en règim de consell obert, dels quals tractarem
més endavant.

Aquest model es concretava en l'existència d'uns òrgans

necessaris en tots els municipis de règim comú, que tenien en
uns casos caràcter decisori -alcalde o alcaldessa, tinents
d'alcalde i comissió de govern, actualment anomenada junta de
govern- i, en d'altres, caràcter deliberant -comissió especial de

2
comptes. L'única diferència era no imposar com a obligatòria
l'antiga comissió de govern als municipis amb una població
inferior a 5.000 habitants i de deixar en un terreny difús
l'existència obligatòria o no d'òrgans que, com les comissions
informatives, tinguessin funcions d'estudi, informe o consulta
prèvia dels assumptes que haguessin de ser sotmesos a la
consideració del ple. Respecte d'aquests, la redacció original
d'aquesta llei es limitava a reconèixer a tots els grups polítics
integrants de la corporació el dret a participar en aquestes
comissions mitjançant la presència de regidors del grup,
circumstància que va plantejar inicialment un dubte, que va ser
resolt posteriorment pel Tribunal Suprem en sentit negatiu,
sobre l'existència necessària d'almenys un d'aquests òrgans
d'estudi, dictamen i consulta en totes les entitats locals, en tant
que constituïen un instrument aparentment necessari i, en tot
cas, important per canalitzar la participació de tots els grups.

En canvi, tot i l'uniformisme, la redacció original de la LRBRL sí

que va fer una aposta important per la potestat
d'autoorganització local, en permetre que, respecte de
l'organització bàsica que havia configurat, els ens locals es
poguessin dotar d'una organització complementària pròpia a
través dels seus reglaments orgànics, que podia implicar la
creació de nous i genuïns òrgans locals, tant de caràcter
deliberant com de caràcter decisori, ja que la llei no en va
especificar res sobre la naturalesa.

El problema va ser que, com és notòriament conegut, aquesta

aposta va quedar ràpidament debilitada com a conseqüència de
la coneguda Sentència del Tribunal Constitucional 214/1989, de
21 de desembre, que en declarar inconstitucional l'últim incís
de l'article 2.1.c de la llei, pel fet d'entendre que amb aquest
precepte es buidava de contingut la competència normativa de
les comunitats autònomes en matèria de règim local, va relegar
de manera immediata als reglaments orgànics en el sistema de
fonts en matèria d'organització els aspectes que no entressin
en contradicció, no sols amb la legislació bàsica estatal, sinó
tampoc amb la legislació autonòmica reguladora d'aquesta
matèria, sempre que, com s'ha ocupat d'assenyalar la
jurisprudència posteriorment, aquesta no consistís en una
regulació tan extensa i detallada que buidés de contingut real
aquesta potestat local.

Les modificacions posteriors de la LRBRL

3
Des de la promulgació de la LRBRL i la LMC, tot i les múltiples
modificacions que han tingut i les aspiracions legítimes dels
municipis sobre el reconeixement, no sols d'àmplies
competències que desenvolupessin degudament les
disposicions de l'article 25 de la LRBRL, com a resultat del
principi de subsidiarietat, sinó també de la seva diversitat, i tot i
les aspiracions dels alcaldes de les set grans ciutats
espanyoles -Madrid, Barcelona, València, Sevilla, Saragossa,
Màlaga i Bilbao- plasmades el 25 d'abril de 1994 en el document
"Criteris per a la llei de grans ciutats", i posteriorment
debatudes novament en la reunió celebrada a Saragossa l'any
1996, podem observar sense cap dificultat com es va seguir
mantenint incòlume aquest model d'uniformitat estructural dels
governs locals.

Això, unit a la manca de desenvolupament de manera

substantiva de les disposicions de l’article 25 de la LRBRL en
relació amb l'atribució de competències als municipis, va
generar un moviment reivindicatiu municipal que va acollir
l'Assemblea extraordinària de la FEMP celebrada al final de
1993 a La Corunya, en la qual es va proclamar la necessitat d'un
pacte local que clarifiqués l'àmbit de competències de
l'Administració local, de manera que mitjançant l'apropament de
l'Administració als ciutadans i l'aplicació plena del principi de
subsidiarietat, es posessin els mitjans perquè els municipis
poguessin assumir les funcions que, d'acord amb la seva
capacitat i la demanda social, els corresponien.

Les reivindicacions municipals i la necessitat d'adequar la

LRBRL als nous temps, ateses les reiterades modificacions
parcials, van ser les raons que van portar el legislador a
promulgar la Llei 11/1999, de 21 d'abril, però, no obstant ser
aquest el seu objecte primordial, aquesta llei no va canviar el
sistema d'atribució uniforme de competències als municipis, ni

4
va permetre identificar un gran avanç respecte de l'estructura
orgànica dels municipis. Va introduir algunes matisacions que,
si exceptuem les relatives a l'enfortiment de la figura de
l'alcalde o l'alcaldessa, no van ser d'un gran calat ni estaven en
la línia de trencar l'uniformisme estructural dominant, i en
termes generals es van limitar al següent:

 L'enfortiment de la funció executiva de l’alcalde o

l'alcaldessa en tots els municipis de règim comú, per a una
major eficàcia i agilitat funcional, i el reforçament paral ·lel
de les funcions de control del ple, a fi de garantir la
governabilitat dels municipis, mitjançant l'ampliació de les
competències de l’alcalde o l'alcaldessa, en residenciar-ne
en aquest òrgan la major part de competències executives, i
en el ple, la major part de les competències normatives i de
control, i mitjançant el reforçament dels instruments de
control a disposició d'aquest últim òrgan, amb una nova
regulació en la LOREG de la moció de censura i amb la
introducció de la qüestió de confiança.

 El caràcter necessari de les comissions informatives en tots

els municipis amb població superior a 5.000 habitants.

 L'existència necessària dels grups polítics en tots els

ajuntaments, tot i les crítiques d'algun sector de la doctrina
que, com Morell Ocaña, els considerava inoperants als
municipis petits, en els quals, en abundar les candidatures
personals o independents, era irrellevant un òrgan que
tingués per objecte agrupar regidors amb una ideologia
política idèntica o similar.

Si aquesta va ser la sort que van córrer els municipis respecte

de les seves legítimes aspiracions quant a la necessitat de
trencar la uniformitat orgànica, pitjors van ser els resultats
respecte de les aspiracions de les set grans ciutats, ja que
quant a aquesta especial problemàtica la Llei 11/1999 es va
limitar a introduir una habilitació a l'apartat tercer de l'actual
disposició addicional sisena de la LRBRL, perquè la legislació
autonòmica, respectant l'autonomia municipal i a instàncies
dels ajuntaments afectats, pogués actualitzar el règim dels
municipis de Madrid i Barcelona.

5
Després de la Llei 11/1999, que no va fer sinó enfortir més el
patró d’uniformitat configurat en la redacció original de la
LRBRL, l'única mostra que van tenir fins a la promulgació
posterior de la Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per
a la modernització del govern local, que suposés l'obertura a
nous models d'organització local, la va constituir l'experiència
que la ciutat de Barcelona va portar a terme mitjançant la seva
Carta Municipal, que va ser aprovada per la Llei del Parlament
de Catalunya 22/1998, de 30 de desembre, posteriorment
modificada parcialment per la Llei 11/2006, de 19 de juliol, i que
podem qualificar de clarament innovadora, en establir un
sistema d'organització propi per a aquest municipi. En la línia
iniciada per la reforma efectuada en la LRBRL per la Llei
11/1999, té una clara influència parlamentària, i es residencien
les funcions fiscalitzadores i deliberants en el màxim òrgan
representatiu, que s’anomena Consell Municipal, i que es
configura com òrgan de debat de les grans polítiques locals i
d'adopció de les decisions estratègiques, i es reserven les
funcions executives i administratives en uns òrgans que, com
l’alcalde o l'alcaldessa i la Comissió de Govern, no són de
caràcter representatiu de la proporció de forces polítiques.

Ara bé, atesa l'aplicabilitat de la Carta Municipal de Barcelona a

un únic municipi, bé podem dir que des de l'any 1985 fins que va
finalitzar el segle XX poques coses van canviar sobre una major
llibertat dels municipis respecte de la configuració de la seva
estructura orgànica, per pal·liar els efectes perversos de la
uniformitat del sistema. Encara que es van modernitzar els
mètodes, les tècniques i, especialment, els mitjans o
instruments dels quals disposava l'Administració local per
exercir les seves funcions, en canvi, no es van modernitzar les
institucions mateixes, en contra del sentir de la doctrina més
autoritzada, que advocava per una solució contrària a tanta
uniformitat, és a dir, perquè en lloc que la legislació bàsica
establís un model únic i tancat de govern local, s'enfortís la
potestat d'autoorganització dels municipis perquè aquests
poguessin definir i regular autònomament les seves estructures.

Si aquest va ser l’estat de la qüestió fins al final del segle XX,

les reformes legislatives que van arribar amb el nou segle
tampoc no van afegir gaire a la solució d'aquesta problemàtica,
en relació amb la necessària modernització de les estructures
de govern local. Malgrat la seva denominació, no podem dir que
la Llei de mesures per a la modernització del govern local

6
aprovada al final de l’any 2003, representés un pas endavant en
aquest objectiu, malgrat haver donat lloc a un nou i decisiu
model local, amb la regulació d’un règim especial per a les
ciutats de gran població. Tot i que a l'exposició de motius es
qualifica de rígid l’uniformisme del model organicofuncional dels
ens locals espanyols, el cert és que sols reconeix els seus
efectes perversos respecte del que la llei qualifica de municipis
de gran població, i aquesta és la raó per la qual la principal
modificació que va incorporar va consistir a introduir un règim
especial, però no per a les grans ciutats, sinó per als municipis
de gran població, encara que, això sí, exclouen de la seva
aplicació el municipi de Barcelona en la disposició transitòria
quarta.

Així, a més d’introduir una sèrie de modificacions que afecten a

tots els municipis, com el canvi de denominació de la comissió
de govern, que passa a ser denominada junta de govern local,
una certa redistribució de competències entre els òrgans
decisoris, la modificació del règim de quòrums especials de
votació del ple i el règim de delegacions de competències entre
òrgans, dissenya un model orgànic específic per als erròniament
denominats municipis de gran població, i estableix quatre tipus
de règims jurídics diferents, el dels municipis de gran població,
el dels municipis que funcionen en règim de consell obert, el
dels restants municipis o municipis de règim comú i el dels
municipis de Barcelona i Madrid.

Però el cert és que la llei de modernització va renunciar

realment a regular un autèntic règim de grans ciutats, en
limitar-se a introduir un règim especial per a les ciutats que de
manera eufemística va denominar ciutats majors, que va ser el
seu leitmotiv, doncs tot i que les primeres disposicions en el
projecte de llei eren molt més restrictives respecte dels
requisits que s'havien de donar perquè els municipis quedessin
acollits a aquest règim especial, el text definitiu de la llei,
producte dels avatars parlamentaris, va resultar generalitzador i
va acabar sent aplicable als tipus de municipis següents:

 Amb caràcter imperatiu segons es deriva de la disposició

transitòria primera i amb excepció, a Catalunya, del municipi
de Barcelona, als municipis i ens locals següents:

 Municipis de més de 250.000 habitants.

7
 Municipis capitals de província i cabildos insulars canaris
d'illes amb població superior a 175.000 habitants.

 Amb caràcter voluntari, ja que depenia que així ho decidissin

les assemblees legislatives autonòmiques a instància de les
entitats locals interessades, als municipis i ens locals
següents:

 Als municipis que fossin capital de província, capitals

autonòmiques o seu d'institucions autonòmiques.

 Als municipis i cabildos insulars d'illes de població superior

a 75.000 habitats, sempre que, en el cas dels municipis, es
donessin circumstàncies econòmiques, socials, històriques o
culturals especials, el contingut i l'abast de les quals
quedava indeterminat. D'aquesta manera corresponia a
l’ajuntament afectat justificar l'existència d'aquestes
circumstàncies, a l'efecte que les seves raons fossin
posteriorment avaluades per l’assemblea legislativa en
adoptar la seva decisió.

Partint per això de les xifres oficials de població a 1 de gener de

l’any immediatament anterior a l’inici de cada mandat, però amb
la particularitat que els municipis mantindrien aquest règim
especial encara que posteriorment es reduís la seva xifra oficial
de població per sota del límit exigit per la llei.
D’aquesta manera, amb aquesta mena de cafè per a
tothom tan propi de la nostra idiosincràsia, es va produir una
generalització del sistema, en estendre’s a municipis la gran
població dels quals era com a mínim dubtosa, i això agreujat
amb la falta de disposició del legislador respecte de la
possibilitat que els municipis que voluntàriament es poguessin
acollir a aquest règim, ho poguessin fer únicament respecte
d’aspectes parcials i no respecte de la totalitat, en funció de les
circumstàncies econòmiques, socials, històriques o culturals
especials que n'aconsellessin la incorporació.

Aquesta llei no sols no va aportar res a la modernització de les

estructures locals, ni al reconeixement de la seva diversitat,
sinó que, al contrari, va destacar per la seva rotunda manca
d’imaginació, doncs si l’estructura orgànica dels municipis del
règim especial estava clarament inspirada en moltes de les
8
disposicions de la Carta Municipal de Barcelona, malgrat no
resultar aplicable la llei a aquest municipi, les seves
determinacions en matèria d’organització administrativa van
suposar una mera importació a l’àmbit local del model
burocràtic d’organització de l'Administració general de l’Estat.
Així es va mantenir, encara que dins l’aparença de diversitat, un
nou patró d’uniformitat, doncs si poc o res té a veure la realitat
d’un municipi de 10.000 habitants amb la d'un de 250.000, poc o
res té a veure la realitat d’un municipi de 250.000 habitants o de
75.000 amb la d'un municipi de diversos milions.

Al contrari, amb aquesta llei la uniformitat es va expandir i

agreujar perquè, en importar el model burocràtic d’organització
de l’Administració general de l'Estat, es va produir un intent
d’uniformar l’organització d’una part important de
l’Administració local a imatge i semblança d’aquell, sense
pensar que ni aquest era un model d’eficàcia garantida, ni la
realitat d’un nivell i d'altre d’administració era la mateixa.
També, i el que és més greu, perquè amb això es reduïa de tal
forma la potestat d’autoorganització municipal, que
pràcticament es deixava buit de contingut aquest important
dret municipal. N’hi ha prou d'observar com imposa com a
obligatòria la divisió en districtes, quan pot afectar municipis
que per les seves característiques físiques o geogràfiques no la
necessitin, i com imposa com a obligatoris uns òrgans -la
comissió de reclamacions i suggeriments i l'òrgan especialitzat
en matèria tributària- que no sols són originaris de l'experiència
local, concretament de l’Ajuntament de Barcelona, en haver
nascut, tot i que amb una denominació diferent, com a fruit de
la seva potestat d’autoorganització municipal, sinó que, a més,
en ser regulats de la manera que disposa la llei,
institucionalitzant-los per a tots els municipis d’aquestes
característiques, corren el risc de perdre l'eficàcia i pot allargar
el pelegrinatge previ als tribunals contenciosos que efectuen
els ciutadans per impugnar els actes tributaris.

Aquesta situació va posar de manifest durant els anys

immediatament posteriors a l’aprovació de la Llei de
modernització del govern local que el model vigent no donava
resposta a les legítimes aspiracions municipals sobre la
necessitat d’obtenir un model d’organització més divers i més
obert que l'instaurat arran de la llei bàsica de l’any 1985, com
provava el fet que la mateixa Llei de modernització anunciés la
necessitat d’abordar l’elaboració d’una nova llei bàsica.

9
Aquesta necessitat es plantejava, a més, en un moment
històricament idoni per portar-la a terme, en coincidir en el
temps una sèrie de circumstàncies; d'una part, l’existència d’un
procés obert per reformar els estatuts d’autonomia i, de l'altra,
el ressorgiment o l'accentuació de l’esperit reivindicatiu del
municipalisme, posat de manifest com a conseqüència del 25
aniversari dels ajuntaments democràtics, que es va plasmar en
el document aprovat per la FEMP amb el nom de Carta de
Vitoria, sota l’eslògan de "Un nuevo impulso para las ciudades y
los pueblos del siglo XXI". En aquest document, s'hi estableix
un decàleg de les reivindicacions i les aspiracions
municipalistes, de què mereix la pena destacar la reivindicació
de la necessitat de definir un nou règim d'organització pels
governs locals, mitjançant la consolidació del principi
d’autonomia local, que comporti que les ordenances i els
reglaments dels governs locals, especialment els relacionats
amb el seu desenvolupament organitzatiu, tinguin un espai
reservat dins del sistema de fons.

Això va donar lloc a l’obertura d’un procés de redefinició del

marc local, a partir de la prèvia elaboració per un grup d’experts
d’un llibre blanc per a la reforma del govern local, a fi de dotar
de més autonomia política i més competències els ens locals.
S'hi va plantejar l’establiment de tres règims municipals
diferents i va proposar que la legislació bàsica es limités a
recollir un llistat de les competències del ple i de l’alcalde o
l'alcaldessa i també de la junta de govern en els municipis de
més de 50.000 habitants, que resultaven indisponibles per a la
potestat d’autoorganització municipal, de manera que les
atribucions restants quedessin a la lliure disposició de
l’ajuntament, a l'efecte que les poguessin redistribuir com a
pròpies entre els seus diferents òrgans.

Donant resposta a aquesta necessitat, el mes d'octubre de l’any

2006 el ministre d'Administracions Públiques presentava en la
Comissió d'Entitats Locals del Senat un Avantprojecte de llei
bàsica del govern i de l'Administració local que, sota els
principis de transparència i de participació ciutadana, pretenia
establir les bases de l'autonomia local a través de tres eixos
fonamentals:

 Fixar per primera vegada les competències municipals

concretes

10
 Definir el model de les entitats intermunicipals

 Establir les bases de l'organització i el funcionament de les

entitats locals.

Amb aquesta finalitat definia un sistema que, tal com posava de

manifest l'exposició de motius, reconegués la dinàmica "entre
mayoría y minoría, de manera que quien gane las elecciones
pueda gobernar, y quien las pierda pueda controlar al que ha
ganado", dibuixant per això un sistema executiu fort.

Aquest avantprojecte va coincidir en el temps amb l’aprovació

del nou Estatut d'autonomia de Catalunya mitjançant la Llei
orgànica 6/2006, de 19 de juliol, que, diferenciant-se
ostensiblement de l'anterior Estatut, va dedicar al règim local el
capítol VI del títol II, sota el nom d'"El govern local", i el capítol
III del títol VI, que anomena "Les finances dels governs locals".
En relació amb l'organització, a més del reconeixement del que
ja era un fet, com és el règim especial del municipi de
Barcelona, i del de l'Aran, l'Estatut reconeix als municipis una
sèrie de drets i potestats i regula una sèrie de principis en els
articles 86, 87 i 88, que són els que van a guiar el legislador
ordinari a l'hora de regular el règim local, i més concretament la
seva organització.

No obstant això, tot i aquestes aspiracions locals i l’elaboració

del Llibre blanc i l’existència en el seu moment d’un
avantprojecte de llei bàsica del govern i de l'Administració local
de l’Estat, no van cristal·litzar en la corresponent norma
jurídica. Tot al contrari, la solució finalment adoptada va venir
de la mà de la Llei 27/2013, de 27 de desembre, de
racionalització i sostenibilitat de l’Administració local, que lluny
de les legítimes aspiracions municipalistes i sota l’excusa de la
sostenibilitat financera i de la situació de crisi econòmica, va
comportar una clara recentralització del sistema i una sensible
involució en matèria d’autonomia local i, a més, no va tenir cap
incidència directa en els aspectes organitzatius i de
funcionament dels ens locals, sinó més aviat en el seu règim
competencial i d’organització dels seus serveis.

Si aquest és l’estat de la qüestió i el procés evolutiu que ha

patit la legislació bàsica de règim local, va ser similar el procés
experimentat per la nostra legislació autonòmica en aquesta
matèria, ja que les múltiples modificacions que es van produir

11
en la LMC durant els primers 15 anys de vigència van generar la
necessitat d'efectuar una refosa que es va materialitzar en el
TRLMC, i tot i que des de l’any 2008 s’ha intentat abordar la
qüestió d’aprovar una nova llei de governs locals de Catalunya,
que el substituís, tampoc no va cristal·litzar.
En aquests moments podem dir que, des del punt de vista de
l'organització, a més dels sistemes especials de Madrid i
Barcelona, existeixen tres tipus de règims orgànics dels
municipis, el dels petits municipis que funcionen en règim de
consell obert, el dels municipis acollits voluntàriament o
preceptivament al règim de municipis de gran població i el de la
resta de municipis o municipis de règim comú, però en tots el
municipi gaudeix d’autonomia i de potestat d’autoorganització,
per la qual cosa abans d’analitzar cadascun d’aquests règims
per separat, estudiarem el marc legal actual d’aquesta potestat
i la seva incidència en l’organització final de cada municipi.

Autonomia municipal i potestat

d'autoorganització: el reglament
orgànic municipal
La potestat d'autoorganització dels municipis i de les restants
entitats locals, el màxim exponent de la qual és el ROM, acte i
instrument normatiu en el qual s'emmarca l'exercici d'aquesta
potestat en l'àmbit municipal, ha estat concebuda pel legislador
bàsic estatal com una potestat relacionada, però independent i
essencialment diferent de la potestat reglamentària general que
el nostre ordenament jurídic reconeix als ens locals sota la
denominació genèrica de potestat normativa local. D’ací que,
amb caràcter previ a qualsevol altra consideració, sigui
necessari definir-ne les fronteres, mitjançant la delimitació de
la seva posició ordenamental en el sistema de fonts legals en
matèria d’organització i la concreció del seu àmbit material.

Posició ordenamental del ROM en el

sistema de fonts
L'autoorganització municipal constitueix l'expressió més
genuïna de l'autonomia local, en la mesura que conforma el seu
12
nucli essencial, per la qual cosa no podem albergar cap dubte
sobre la competència dels municipis i la resta d’ens locals per
regular la seva pròpia organització complementària, en vista del
que disposa l'article 20.2 de la LRBRL, i l'autoorganització
constitueix així un clar límit respecte de l'àmbit normatiu
d'altres nivells d'administració. Així s'infereix almenys de
l'article 7.3 de la llei que, respecte de les competències
delegades, imposa el deure a l'Administració delegant de
respectar la potestat d'autoorganització dels serveis que deté
l'entitat local. També l'article 62 quan, en regular les tècniques
de participació dels municipis en activitats i procediments
conjunts amb altres administracions, els impedeix que,
mitjançant aquestes tècniques, s'afecti la repetida potestat
d'autoorganització.
Podem dir, per tant, si ens centrem en el municipi, que la
potestat normativa municipal en l'exercici de la seva potestat
d'autoorganització excedeix el seu àmbit competencial
específic i s'estén fins i tot a les activitats efectuades pel
municipi per delegació d'altres administracions.

No obstant això, hem de convenir que aquesta potestat va ser

objecte d'una limitació d'una gran importància respecte a la
concepció original, doncs si bé la redacció original de l'article
20 de la LRBRL establia que, excepte l’alcalde o l'alcaldessa,
els tinents d'alcalde, el ple i la llavors denominada comissió de
govern, la resta d'òrgans complementaris dels anteriors els
establien i regulaven els municipis en els seus ROM, sense altre
límit que el respecte a l'organització determinada per la llei
bàsica, amb un abast tan ambiciós que en l'article
5.a s'establia un sistema de prelació de fonts que, en aquesta
matèria, donava un gran protagonisme al reglament orgànic
propi de cada entitat. En canvi, amb posterioritat, com a
conseqüència de la Sentència del Tribunal Constitucional
214/89, de 21 de desembre, s'ha desvirtuat aquesta primera
concepció, en declarar inconstitucional tant l'article 5, per
superflu, en contenir un ordre de prelació de fonts que, segons
el parer del Tribunal, solament és vàlid quan coincideixi amb el
que disposa el bloc de la constitucionalitat, com l'últim incís de
l'article 20.1.c, perquè entén que amb aquest precepte es
buidava de contingut la competència normativa de les
comunitats autònomes en matèria de règim local.

Aquest és el motiu pel que actualment el ROM, en qualitat de

disposició de caràcter general d'àmbit municipal a través de la
13
qual els municipis exerceixen aquesta potestat
d'autoorganització, ha quedat relegat en el sistema de fonts als
aspectes que no entrin en contradicció, no solament amb la
LRBRL, sinó també amb la legislació autonòmica que es dicti en
matèria d'organització local. Però també cal tenir en compte
que aquesta regulació autonòmica té també els seus límits
respecte de l'àmbit local en aquesta matèria i, en
conseqüència, no pot consistir en una regulació tan extensa i
detallada que deixi buida de contingut aquesta potestat
municipal que permet als municipis dictar reglaments clarament
independents, per les llacunes d'aquesta legislació autonòmica.

El problema es plantejava quant a la posició ordenamental del

ROM, respecte del ROF, i aquesta incertesa es va fer encara
més palesa posteriorment, a partir d'un recurs contenciós
administratiu interposat per l'Associació de Municipis Bascos
contra el ROF i contra la Resolució de 27 de gener de 1987 que
la Direcció General d'Administració Local del MAP va dictar
sobre la posició ordenamental d'aquest reglament i la seva
aplicabilitat a les entitats locals que disposessin de ROM propi,
en la qual es mantenia que la matèria continguda en els
preceptes del ROF que no fossin reproducció de normes legals,
podia ser objecte d'una regulació diferent en el ROM de cada
corporació. En la Sentència de 26 de setembre de 1997 el
Tribunal Suprem va estimar que el ROF s'havia dictat complint
el mandat de la disposició final primera de la LRBRL, que
imposava al Govern l'obligació d'actualitzar i acomodar el que hi
disposa el ROF de 1952, en la mesura que aquesta disposició
final havia estat expressament considerada constitucional per
la STC 214/1989, de 21 de desembre. Per tant, volia dir que els
reglaments locals gaudien de la primacia derivada de la
competència que la llei atribueix als ens locals, per la qual cosa
en aquest supòsit la jerarquia normativa no resultava aplicable,
però que l'autonomia de les entitats locals era un poder limitat
que no es podia oposar al principi d'unitat estatal, per la qual
cosa va precisar que aquesta autonomia l'única cosa que
suposava era un poder per autogovernar-se i exercir les
facultats administratives, però sempre dintre del marc de la
normativa estatal, integrada per la LRBRL i pels reglaments
dictats en virtut de la delegació que aquesta havia efectuat.

No obstant l'anterior, aquestes posicions van anar evolucionant

tímidament i, producte d'aquesta evolució, la jurisprudència del

14
Tribunal Suprem, recollint la doctrina del Tribunal
Constitucional, va assenyalar posteriorment el següent:

"En matèria d'organització municipal, l'ordre constitucional de

distribució de competències es fonamenta en l'existència de
tres àmbits normatius diferents, corresponents a la legislació
bàsica de l'Estat, la legislació de desenvolupament de les
comunitats autònomes, segons els respectius estatuts, i la
potestat reglamentària dels municipis inherent a l'autonomia
que la CE els garanteix en l'article 140. És clar que la potestat
d'autoorganització ha d'exercitar-se en el marc dels límits
establerts en la legislació estatal i en les legislacions de
desenvolupament de les comunitats autònomes que no poden,
no obstant això, envair ni desconèixer la potestat
d'autoorganització que la CE garanteix a la instància municipal.
El legislador estatal estableix un model organitzatiu comú i
uniforme per a les entitats municipals, a partir del qual, i amb
ple respecte a aquest, les mateixes entitats locals es poden
dotar d'una organització complementària en virtut dels
corresponents reglaments orgànics.

El reglament orgànic municipal no prima sobre la normativa

autonòmica en l'espai que li correspon a aquesta. Però és cert
que el ROF és norma supletòria en determinats aspectes
organitzatius dels reglaments orgànics municipals."
En les altres sentències, el Tribunal Suprem reitera el caràcter
supletori del ROF en matèria organitzativa i matisa l'abast de la
prevalença de la legislació estatal, i assenyala el següent:

"Raona encertadament l'apel·lant que això implica dotar de

prevalença els reglaments organitzatius dictats pels ens locals,
sobre les disposicions estatals reglamentàries, no bàsiques,
que regulin amb caràcter general el funcionament d'aquests
ens, de manera que aquestes últimes ocuparien una posició
subordinada i complementària pel que fa a les regles sobre la
matèria aprovades pels ens. Si l'única raó determinant de la
validesa o nul·litat de la convocatòria efectuada […] fos la
prevalença o subordinació del que disposa el reglament orgànic
de l'ajuntament enfront del ROF, seria factible arribar,
efectivament, a la conclusió que es postula en la present
apel·lació.
La primacia de les lleis estatals, revesteixin o no caràcter
bàsic, sobre els reglaments aprovats pels ens locals, és una

15
constant de la nostra jurisprudència que ha de ser considerada
indiscutible.

Els reglaments locals gaudeixen de primacia derivada de la

competència que la llei atribueix a les entitats locals, de
manera que la jerarquia està mancada de significat."
Del que s'ha exposat es desprenen una sèrie d'importants
conseqüències, d'una banda, la subordinació del ROM a la
legislació bàsica de l'Estat, però també, com a conseqüència
del principi de jerarquia normativa, a les lleis estatals que no
tinguin la condició de bàsiques; de l'altra, la subordinació del
ROM a la legislació autonòmica en matèria de règim local,
sempre que aquesta ocupi l'espai que autènticament li
correspon, sense envair ni desconèixer la potestat normativa
local en matèria d'organització amb una regulació tan detallada
que no deixi espai a la primera. Finalment, en matèria
d'organització i funcionament, el ROF és norma supletòria en
determinats aspectes organitzatius respecte del ROM.

Aquesta doctrina ens planteja un doble problema de no fàcil

solució, ja que, d'una banda, es deixa en la més absoluta
indefinició el marc reservat a la potestat d'autoorganització que
no pot ser envaït per la legislació autonòmica i, de l'altra,
planteja el problema de la necessitat de diferenciar quins són
els aspectes organitzatius en els quals les determinacions del
ROM queden subordinades a les especials determinacions del
ROF, ja que ni el Tribunal Suprem, ni la mateixa norma,
contenen cap determinació a aquest respecte.

Pel que fa a la primera qüestió, no hi ha, al nostre parer, una

solució única i generalitzada, sinó que haurà de ser en cada cas
objecte d'una anàlisi personalitzada, en la qual, en vista de les
competències concurrents, es ponderin els diferents interessos
en joc, a fi d'analitzar quins són els preponderants. Pel que fa al
segon aspecte, potser la qüestió radiqui en la possibilitat que
determinats preceptes del ROF, quan siguin complement
necessari de la legislació bàsica estatal emparada per
l'habilitació efectuada per la LRBRL, poguessin gaudir de la
condició de regulació de caràcter bàsic a l'empara de la
jurisprudència constitucional, en particular pel que fa a les
normes de procediment i règim jurídic.

En relació amb el ROM, també s'ha plantejat la qüestió de si

aquests reglaments tenen caràcter de reglament independent o,

16
al contrari, ens trobem davant de reglaments executius de
disposicions legals precedents, especialment tenint en compte
la doctrina fixada pels tribunals sobre l'admissibilitat en el
nostre dret, a partir de la CE, dels reglaments independents en
l'àmbit intern o purament organitzatiu. I és així perquè s'entén
que estan dictats exercitant la potestat reglamentària que la CE
i les lleis atorguen a l'Administració, en el cas del ROM, en
exercici de la potestat normativa inherent a la seva autonomia
constitucional, que es troba expressament establerta en la
LRBRL de manera específica pel que fa a l'organització i,
genèricament, respecte dels restants sectors d'activitat, en els
quals aquesta potestat normativa se circumscriu a l'àmbit de
competències del municipi i als límits derivats del principi de
reserva legal.

Àmbit material del ROM

Un altre problema que se'ns planteja respecte del ROM és el
relatiu a quins són els aspectes susceptibles de regulació a
través d'aquest instrument normatiu municipal, atesa la
indeterminació legal de l'abast del concepte organització. En
relació amb aquesta qüestió, la jurisprudència del Tribunal
Suprem, referint-se a la potestat d'autoorganització local, ha
assenyalat el següent:

"[…] potestat aquesta singularitzada respecte de la potestat

reglamentària local, que comprèn l'establiment i la regulació de
l'organització i de les relacions en l'àmbit intern, funcionalment
requerides per al desenvolupament de l'activitat la gestió
autònoma de la qual s'encomana a l’ens local, dintre del marc
que dissenyen els principis de competència, reserva de llei,
legalitat i jerarquia normativa, que articulen el caràcter plural i
complex del nostre ordenament jurídic […].
[…] el legislador estatal ha optat, en concret, per establir un
model organitzatiu comú i uniforme per a totes les entitats
municipals i provincials a partir del qual, i amb ple respecte a
aquest, les entitats locals es poden dotar d'una organització
complementària en virtut del que disposen els corresponents
reglaments orgànics. Això vol dir que els reglaments locals
gaudeixen de la primacia derivada de la competència que la llei
atribueix a les entitats locals, al marge de l'específica jerarquia
normativa. Però l'autonomia de les entitats locals que comporta
un poder d'autoorganització i d'exercici de les potestats
administratives segons opcions polítiques pròpies, no pot
17
oblidar […] la primacia de les lleis estatals sobre els reglaments
aprovats pels ens locals […]."
D'aquesta doctrina jurisprudencial i de la literalitat de l'article
20 de la LRBRL, es desprèn clarament que correspon al ROM la
regulació dels restants òrgans municipals diferents del ple,
l’alcalde o l'alcaldessa, la junta de govern i els tinents d'alcalde,
que són els que la citada llei defineix com òrgans bàsics, així
com la creació de la junta de govern i de les comissions
informatives en els municipis en els quals la seva constitució i
existència no tingui caràcter obligatori.

És a dir, que en una primera aproximació sembla clar que

correspon al contingut propi del ROM la determinació de
l'organització municipal de caràcter complementari, referida no
només a la creació d'altres òrgans diferents dels considerats
bàsics, com els òrgans desconcentrats o els de participació
ciutadana, per exemple, sinó també a l'existència mateixa de la
junta de govern i de les comissions informatives, perquè quan la
seva existència és merament potestativa per a l’ens local,
també ens trobem, respecte d'aquests òrgans, amb òrgans de
caràcter complementari.

La regulació del ROM en aquests aspectes concrets abastaria

tant la determinació i la denominació dels òrgans, com la
delimitació de les seves funcions i competències, així com el
seu règim jurídic i de funcionament, encara que, lògicament,
dintre del marc determinat per la legislació bàsica i per
l'autonòmica.

Així mateix, en virtut del ROM, les corporacions locals poden

regular, dintre del marc legal, l'estatut del regidor o regidora,
almenys així ho reconeix la jurisprudència del Tribunal Suprem
quan assenyala:

"[…] encara que el seu contingut es refereixi a l'organització, el

reglament -es refereix a l'orgànic- contindria o podria contenir
normes reguladores dels drets i deures dels regidors."
Certament, la regulació a través del ROM dels drets, deures i
interessos que configuren el que s'ha denominat l'estatut del
regidor, s'ha de fer respectant, no solament les determinacions
contingudes respecte d’aquesta qüestió a la legislació bàsica i
autonòmica, sinó també el ius in officium dels membres de la
corporació, és a dir, l'elenc de drets concrets inherents a
l'acompliment fidel de la seva missió constitucional, que els ha
18
de ser garantit a l'empara del dret genèric establert per l'article
23 de la CE. Atès que, com ha assenyalat el Tribunal
Constitucional, és un dret de configuració legal, del qual es
deriva que correspon a la llei ordenar els drets i les facultats
dels diferents càrrecs i funcions públiques i que aquests són
susceptibles de ser defensats mitjançant la sol·licitud d'empara
constitucional, en considerar-se inserits en el dret fonamental
que garanteix l'article 23 de la CE.

De la qual cosa es desprèn que el ROM no pot limitar els drets

inherents al càrrec de regidor o regidora que el ius in
officium de l'article 23 de la CE garanteix, encara que sí
ampliar-los, sempre que aquesta ampliació o millora sigui
compatible amb els postulats de la CE i de la legislació bàsica i
autonòmica.

També resulta meridianament clar que el contingut reservat al

ROM conté tot el relatiu a la constitució, l'organització i el
funcionament dels grups polítics municipals, tal com es desprèn
taxativament de la jurisprudència del Tribunal Suprem que
conté la Sentència de 15 de setembre de 1995.

Finalment, a més de les normes de funcionament dels òrgans

corporatius, complementàries de les contingudes en les normes
legals de caràcter prevalent, també resulta indiscutible la
idoneïtat del ROM per contenir la regulació de la participació
ciutadana, d'acord amb el que disposa l'article 24 de la LRBRL.

Aquests aspectes conformen el contingut bàsic del ROM que,

per cert, coincideixen amb la interpretació efectuada per la
nostra legislació autonòmica, que en el nombre 3 de la
disposició final segona de la Llei 8/1987, de 15 d'abril, municipal
i de règim local de Catalunya, actualment recollida en el número
2 de la disposició final tercera del TRLMC, estableix que
correspon a la potestat reglamentària dels ens locals el
desplegament dels aspectes relatius a l'organització, el
funcionament dels òrgans de govern, l'estatut de llurs membres
i la participació ciutadana, d'acord amb el marc general que
estableixen aquesta llei i les normes bàsiques de l'Estat. El
Govern de la Generalitat pot elaborar disposicions
reglamentàries sobre aquestes matèries, que són d'aplicació
supletòria si manquen les de les corporacions locals.

Encara que tots aquests aspectes conformen el contingut bàsic

del ROM, no exclouen, en la meva opinió, la possibilitat

19
d'incloure la regulació de desenvolupament de les lleis respecte
d'altres matèries que incideixen en el funcionament municipal,
ja que és sabut, per l'experiència dels reglaments orgànics
aprovats fins ara, que existeixen dos models típics de
reglaments d'aquesta naturalesa: d'una banda, els que contenen
únicament la regulació estricta dels aspectes teòricament
reservats a la potestat d’autoorganització local no establerts
per l'ordenament jurídic i en constitueixen, per tant, el
desenvolupament i, de l'altra, els reglaments orgànics
codificadors, que sumen a la seva regulació pròpia la
incorporació de les disposicions de la legislació bàsica i de
l'autonòmica.

Certament, des d'un punt de vista estricte, resulta innecessari

que un ROM incorpori en el seu text articulat les disposicions
que ja constitueixen dret positiu, pel fet d'estar contingudes en
la llei que el reglament pretén desenvolupar, però no sols
aquesta ha estat la solució donada per moltes legislacions
autonòmiques de règim local, fins i tot, pel mateix ROF, sinó
que, a més, és possible i recomanable en un sistema legislatiu
tan complex com l'actual, en el qual la selecció de les normes a
aplicar en cada cas resulta tan complexa per als mateixos
operadors jurídics, com a conseqüència del joc dels principis de
reserva de llei, competència i jerarquia.

Per això entenem que els reglaments orgànics codificadors

compleixen una funció informativa, sintetitzadora, orientadora i
simplificadora d'aquesta complexitat, i contribueixen a dotar
d'una certa seguretat jurídica el treball quotidià, en permetre
d'una manera simplificadora la consulta del règim jurídic d'un
determinat aspecte municipal relacionat, evidentment, amb
l'organització o el funcionament, sense necessitat d'acudir a la
consulta de múltiples textos legals.

De tot el que hem exposat fins ara es deriva una clara

conseqüència: per a l'exercici d'aquesta potestat
d'autoorganització no existeixen actualment regles tancades,
encara que sí límits clars, com són la competència municipal, el
principi de reserva legal i el respecte pel marc normatiu comú o
bàsic i del marc normatiu configurat per la legislació
autonòmica.
En qualsevol cas, siguin quins siguin els límits i els continguts
del ROM, del que no hi ha cap dubte és que es tracta de
l’instrument adequat perquè els municipis desenvolupin la seva

20
 potestat d'autoorganització, com a norma de caràcter
reglamentari que, com ha assenyalat el Tribunal Suprem, no
deixa de ser un acte administratiu complex i, per tant,
impugnable. No admet, en canvi, aquest Tribunal la possibilitat
que la regulació dels aspectes propis del ROM es porti a terme a
través d'actes singulars del ple, llevat dels supòsits clarament
permesos per la norma.

Un cop delimitats el marc i l'àmbit material possible dels

reglaments orgànics municipals, de tot el que fins ara hem
exposat podem deduir que, avui, el sistema de fonts legals que
a Catalunya regula aquesta matèria està constituït per les
normes que figuren relacionades a continuació, i que
distingeixen entre legislació bàsica estatal, legislació
autonòmica, normativa municipal i legislació supletòria.

Marc legal

Legislació bàsica

Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim local (LRBRL), en la redacció actual

Reial decret legislatiu 781/1986, de 18 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de les disposicions legals vigents en
matèria de règim local (TRRL)

Legislació pròpia o autonòmica

Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei municipal i de règim local de
Catalunya (TRLMC)

Normativa municipal

Reglaments orgànics municipals (ROM)

Legislació supletòria

Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s’aprova el Reglament d’organització, funcionament i règim
jurídic de les entitats locals (ROF)

21
Legislació bàsica

Els reglaments tipus i supletoris que el Govern de la Generalitat pugui aprovar d’acord amb el que disposen les
disposicions finals primera, segona i tercera del TRLMC.

L’organització dels municipis de

règim comú

En el règim comú, el model d’organització actualment vigent no

s'ha pogut apartar finalment de l'uniformisme originalment
plasmat pel legislador estatal, i en aquests moments la
configuració orgànica dels municipis catalans acollits a aquest
règim, segons el que disposa l'article 21 de la LRBRL i l'article
48 del TRLMC, descansa en l'estructura següent:

 L'existència obligatòria de l’alcalde o l'alcaldessa, els tinents

d'alcalde, el ple i la comissió especial de comptes en tots els
ajuntaments de règim comú.

 La necessària existència de la junta de govern local i

d'òrgans que tinguin per objecte l'estudi, l'informe o la
consulta dels assumptes que hagin de ser sotmesos a la
decisió del ple o al seguiment de la gestió de l’alcalde o
l'alcaldessa, de la junta de govern o dels regidors delegats,
en tots els municipis del règim comú amb una població de
dret superior a 5.000 habitants o que siguin capital de
comarca, i el caràcter potestatiu d'aquests òrgans a la resta
de municipis, que els poden establir o no en exercici de la

22
 seva potestat d'autoorganització, ja sigui mitjançant acord
plenari o mitjançant les corresponents disposicions en el
reglament orgànic.

 El reconeixement exprés, tant a la LRBRL com al TRLMC, de

la possibilitat que els municipis, mitjançant els reglaments
orgànics i en exercici de la seva potestat d'autoorganització,
estableixin i regulin, d'acord amb els principis d'eficàcia,
economia organitzativa i participació ciutadana, altres
òrgans complementaris dels anteriors. A títol orientador,
l'article 48.2 del TRLMC enumera com a possibles òrgans
complementaris dels quals es poden dotar els municipis
mitjançant acords plenaris específics o mitjançant el
reglament orgànic, no sols els de participació ciutadana, sinó
també, el síndic municipal de greuges, el consell assessor
urbanístic a què es refereix l'article 8.2 del TRLU, la junta
local de seguretat establerta per la Llei 4/2003, de 7 d'abril,
d'ordenació del sistema de seguretat pública de Catalunya, o
qualsevol altre, als quals l'article 20.1. d de la LRBRL afegeix
la comissió especial de suggeriments i reclamacions.

Es tracta, doncs, d'òrgans lliurement establerts pels municipis,

excepte pel que fa a la creació i la regulació dels òrgans de
participació ciutadana, ja que, amb independència del model
que finalment adopti cada municipi, l'article 70 bis de la LRBRL
configura aquests òrgans com d'existència necessària.

Això ens porta a analitzar l’organització dels municipis de règim

comú distingint entre organització necessària i organització
complementària, doncs, com ja hem vist, l'organització
municipal respon a un doble mecanisme, en quedar configurada,
no sols pels òrgans que en ús de la seva potestat
d'autoorganització puguin crear els municipis, sinó també i
fonamentalment pels òrgans que el legislador estatal ha
considerat de caràcter bàsic i mínim i pels òrgans que pugui
configurar la legislació pròpia de cada comunitat autònoma, que
ha donat lloc a la utilització d'una nova terminologia a l'hora de
referir-nos als òrgans municipals, que distingeix entre òrgans
necessaris, quan la seva existència vingui legalment imposada,
i òrgans complementaris, quan siguin el producte de l'exercici
de l'autonomia organitzativa del mateix municipi.

23
Els òrgans municipals necessaris
L'organització necessària és d'existència obligatòria en tots els
municipis i està integrada pels òrgans als quals es refereixen
l'article 20 de la LRBRL i l’article 48 del TRLMC, que són, per
tant, d’existència obligatòria en tots els municipis com a òrgans
absolutament necessaris i indisponibles, tant per al legislador
autonòmic com per al ROM. Dins d’aquests òrgans necessaris
s’enquadren l’alcalde o l'alcaldessa, els tinents d'alcalde i el
ple, així com la junta de govern i les comissions informatives en
els municipis la població de dret dels quals sigui superior a
5.000 habitants i els que siguin capital de comarca, ja que en
els restants la seva existència és voluntària, i perden, en
conseqüència, el caràcter d’òrgans necessaris.

A aquests òrgans d'existència obligatòria se suma la comissió

especial de comptes, regulada per l'article 116 de la LRBRL, en
concordança amb l'article 212 del TRLHL, tal com ens aclareix
específicament l'article 48.1.c del TRLMC i, amb caràcter
supletori, l’article 127 del ROF, quan es refereix a aquesta
comissió com d'existència preceptiva en tots els municipis,
amb independència del nombre d'habitants.

Fora d'aquests òrgans de caràcter necessari i dels que pugui

establir en cada moment la legislació autonòmica, la
configuració dels restants òrgans municipals que conformen la
seva organització interna correspon als mateixos municipis que,
d'aquesta manera, queden habilitats per definir el seu propi
model d'organització a través del seu reglament orgànic, donant
lloc a nous òrgans que tindran caràcter d’òrgans de naturalesa
complementària.

Ara bé, no cal confondre aquesta distinció entre òrgans

necessaris i complementaris, que és simplement delimitativa de
l'àmbit de la potestat d'autoorganització municipal, amb l'altra
classificació orgànica, amb més tradició en el nostre dret, que
és la que distingeix entre òrgans decisoris i no decisoris, en
funció que es tracti o no d’òrgans que puguin dictar actes
administratius beneficiats d’efectivitat immediata o d’òrgans
que tinguin caràcter merament consultiu o de participació i
limitin la seva esfera d'activitat al camp de l'informe, l’estudi o
la consulta, tradicional en aquest tipus d'òrgans consultius.

24
Dins dels òrgans decisoris municipals s'enquadren l’alcalde o
l'alcaldessa, tant si actua directament com si ho fa a través
dels seus delegats o substituts, la junta de govern i el ple, així
com els altres òrgans descentralitzats o desconcentrats que
puguin constituir els municipis a través del reglament orgànic.
S'enquadren dins dels segons els òrgans no decisoris, les
comissions informatives, fins i tot la comissió especial de
comptes, que no deixa de ser més que una comissió d'estudi de
naturalesa especial per raó de la matèria, així com qualssevol
altres òrgans que pugui crear el ple de la corporació d'acord
amb el que disposa el seu ROM.

L'alcalde o l'alcaldessa

L’alcalde o l'alcaldessa és l'òrgan unipersonal i executiu per

excel·lència de l'organització municipal, que, de conformitat
amb el que disposen els articles 21 de la LRBRL i 53 del TRLMC,
assumeix la presidència de la corporació i es reparteix amb el
ple l'exercici de les competències decisòries, encara que amb
una particularitat especial, consistent a resultar dipositari del
que s'ha denominat la competència residual a la qual es
refereixen els articles 21.1.s de la LRBRL i 53.1.u del TRLMC,
que atribueixen a aquest òrgan unipersonal totes les
competències que la legislació estatal o l’autonòmica assignin
al municipi sense atribuir-les en concret a cap òrgan municipal.

Es recull d'aquesta manera en aquestes normes, respecte de

l'àmbit orgànic intern, una disposició derivada, en certa manera,
del principi de subsidiarietat, similar a la que contenia amb
caràcter general per a totes les administracions públiques
l'article 12.3 de la LRJPAC i actualment l’article 8.3 de la
LRJSP, segons els quals, quan alguna disposició atribueixi
competències a una administració, sense especificar l'òrgan
que ha d'exercir-les, s'entén que la facultat d'instruir i resoldre

25
els corresponents expedients queda atribuïda als òrgans
inferiors competents per raó de la matèria i del territori i, si n'hi
ha diversos, al superior jeràrquic comú.

Sobre aquest òrgan, el procediment d’elecció i destitució del

qual està regulat per la legislació electoral, tradicionalment la
doctrina i la jurisprudència han afirmat que la conformació
orgànica dels municipis descansa en un model de govern de
cort presidencialista, en el qual es dota els seus presidents de
fortes facultats competencials en detriment de l'òrgan col ·legiat
representatiu de la voluntat popular.

Aquesta afirmació, que si bé és històrica, es va fer potser més

palesa a partir de la Llei 11/1999, de 21 d'abril, per la qual es va
modificar la redacció original de la LRBRL, que va ampliar d'una
manera important les competències de l’alcalde o l'alcaldessa.
Però, en la meva opinió, no pot dur-nos a pensar que ens trobem
davant un sistema presidencialista pur, doncs com veurem
posteriorment en enumerar les competències del ple, si
analitzem les competències de l’alcalde o l'alcaldessa i les
comparem amb les competències que actualment queden en
l'òrbita de facultats del ple, veurem que el que ha fet el
legislador és atribuir a l’alcalde o l'alcaldessa les competències
que suposen l'execució de polítiques globals prèviament
definides pel ple mitjançant instruments de planificació
econòmica, urbanística o de qualsevol altre sector d’activitat, o
mitjançant instruments de caràcter normatiu, en els quals es
delimita la política del municipi a curt i mitjà termini.

Pel que fa a aquest òrgan i quant a legislació bàsica, poc més hi

afegeix el TRRL, ja que a part d'ampliar el detall de les seves
competències, de la mateixa manera que fa respecte del ple, es
va limitar a recordar-nos, d'una banda, l'obligació de l’alcalde o
l'alcaldessa de jurar o prometre el càrrec davant l'ajuntament
en ple, en els termes establerts per l'article 108.2 de la LOREG
que ja hem analitzat i, de l'altra, a establir el tractament
protocol·lari dels alcaldes i la possibilitat que aquests designin
representants seus en els “poblats i barriades” del nucli urbà o
en els supòsits que el desenvolupament dels serveis així ho
aconselli, d'acord amb el que disposa a aquest efecte el ROM.

Molt més detallada, en canvi, és la regulació que d'aquest òrgan

fa el ROF quan, després de regular en l'article 40 l'elecció de
l’alcalde o l'alcaldessa i la seva presa de possessió en els
mateixos termes que la LOREG, passa a definir exhaustivament
26
les competències de l’alcalde o l'alcaldessa i a determinar el
règim de delegacions que aquest pot conferir.

L'àmbit de competències de l’alcalde o l'alcaldessa estan

determinades per l'article 21 de la LRBRL, en concordança amb
la disposició addicional segona de la LCSP, que per la seva
importància detallarem a continuació, distingint entre les que
d’acord amb el que disposa l'apartat 3 del citat precepte tenen
caràcter delegable, i les que són absolutament indelegables.

Aquestes delegacions han de recaure, segons disposició

expressa de l’article 56 del TRLMC, en els membres de la junta
de govern, i sols quan aquest òrgan no existeixi, en els tinents
d’alcalde, i cal determinar els assumptes als quals es contrau,
les potestats que es deleguen i les condicions concretes del
seu exercici. No obstant això, també hi ha la possibilitat que
l’alcaldia confereixi delegacions a favor d’altres regidors no
pertanyents a la junta de govern, quan siguin de naturalesa
especial i vagin referides a encàrrecs específics.

a. Competències de l'alcalde o l'alcaldessa de caràcter

delegable

 Representar l'ajuntament.

 Convocar i presidir les sessions dels altres òrgans col ·legiats

municipals diferents del ple i de la junta de govern local quan
així s’estableixi per disposició legal o reglamentària.

 Dirigir, inspeccionar i impulsar els serveis i les obres

municipals.

 El desenvolupament de la gestió econòmica d'acord amb el

pressupost aprovat, disposar despeses dintre dels límits de
la seva competència, ordenar pagaments i retre comptes; tot
això de conformitat amb el que disposa el TRLHL.

 Aprovar l'oferta pública d'ocupació, d'acord amb el

pressupost i la plantilla aprovats pel ple, aprovar les bases
de les proves per a la selecció del personal i per als
concursos de provisió de llocs de treball i distribuir les
retribucions complementàries que no siguin fixes i
periòdiques.

27
 Acordar el nomenament i les sancions de tot el personal.

 Exercir la prefectura de la policia municipal.

 Les aprovacions dels instruments de planejament de

desenvolupament del planejament general no expressament
atribuïdes al ple, així com la dels instruments de gestió
urbanística i dels projectes d'urbanització, amb la
particularitat que aquesta competència únicament pot ser
delegada en la junta de govern, però no en altres òrgans
municipals.

 Sancionar les faltes de desobediència a la seva autoritat o

per infracció de les ordenances municipals, llevat dels casos
que tal facultat estigui atribuïda a altres òrgans.

 Les contractacions d’obres, subministraments i serveis, les

concessions d’obres i serveis i els contractes administratius
especials el valor estimat dels quals no superi el 10 % dels
recursos ordinaris del pressupost ni, en qualsevol cas, la
quantia de 6.000.000.000 €, incloent-hi les de caràcter
plurianual, quan la durada no sigui superior a quatre anys,
incloent-hi les eventuals pròrrogues, sempre que l'import
acumulat de totes les seves anualitats no superi ni el
percentatge indicat, referit als recursos ordinaris del
pressupost del primer exercici, ni la quantia assenyalada.

 La celebració dels contractes privats i l’adjudicació de

concessions sobre els seus béns demanials, així com
l'adquisició de béns immobles i drets subjectes a la legislació
patrimonial quan el pressupost base de licitació no superi el
10 % dels recursos ordinaris del pressupost ni l'import de
3.000.000 €, així com l'alienació del patrimoni quan el seu
valor no superi el percentatge ni la quantia indicats.

 L'aprovació dels projectes d'obres i de serveis, quan sigui

competent per a la seva contractació o concessió i estiguin
establerts en el pressupost.

28
 L'atorgament de les llicències, tret que les lleis sectorials
atribueixin expressament al ple o a la junta de govern
aquesta competència.

 Ordenar la publicació i l'execució dels acords de l'ajuntament

i fer-los complir.

 Les altres que expressament li atribueixin les lleis i les que

la legislació de l'Estat o de la comunitat autònoma assignin
al municipi i no atribueixin a altres òrgans municipals.

b. Competències de l’alcalde o l'alcaldessa de caràcter

indelegable

 Dirigir el govern i l'administració municipal.

 Convocar i presidir les sessions del ple i de la junta de

govern, excepte en els supòsits establerts en la LRBRL i en
la legislació electoral general, i decidir els empats amb el
seu vot de qualitat.

 Dictar bàndols.

 Exercir les accions judicials i administratives i la defensa de

l'ajuntament en les matèries de la seva competència, fins i
tot quan les hagués delegat en un altre òrgan i, en cas
d'urgència, en matèria de competència del ple, en aquest
últim cas donant compte a aquest en la primera sessió que
celebri per ratificar-ho.

 La iniciativa per proposar al ple la declaració de lesivitat en

matèries de la competència de l’alcaldia.

 Adoptar personalment i sota la seva responsabilitat, en cas

de catàstrofes o d'infortunis públics o greu risc d'aquests, les
mesures necessàries i adequades, i donar-ne compte al ple
immediatament.

 La concertació d'operacions de crèdit, llevat de les que

disposa l'article 158.5 de la Llei 39/1998, de 28 de desembre,
reguladora de les hisendes locals, sempre que aquelles

29
 estiguin establertes en el pressupost i el seu import
acumulat dintre de cada exercici econòmic no superi el 10 %
dels seus recursos ordinaris, amb excepció de les de
Tresoreria, que li corresponen quan l'import acumulat de
l'operació viva a cada moment no superi el 15 % dels
ingressos liquidats en l'exercici anterior.

 La prefectura superior de tot el personal.

 La separació del servei dels funcionaris i l'acomiadament del

personal laboral.

Veiem que la LRBRL conté una clàusula oberta que implica la

possibilitat d'atorgar a l’alcalde o l'alcaldessa noves
competències no establertes en aquesta, a través d'altres lleis
especials o sectorials, ja siguin de caràcter administratiu o de
dret privat. Ocorre, per exemple, amb l'actual redacció dels
articles 51 i següents del CC, aprovada per la Llei 35/1994, de
23 de desembre, en relació amb l'autorització del matrimoni
civil pels alcaldes quan aquesta sigui la voluntat dels
contraents, en configurar-ne aquesta competència com
clarament delegable, com es desprèn de manera més que
evident d'un doble fet: d'una banda, del fet de no existir una
prohibició expressa que ho impedeixi i, de l'altra, del fet d’estar
expressament establerta aquesta possibilitat en la Instrucció
de la Direcció General del Registre Civil de 26 de gener de 1995,
dictada en desenvolupament i complement de la llei.

Les competències susceptibles de delegació poden ser

delegades per l’alcalde o l'alcaldessa en altres òrgans,
bàsicament i segons la llei, en els regidors i en la junta de
govern, encara que es discuteix la possibilitat, en no estar
expressament prohibit, d’efectuar aquestes delegacions també
a favor del ple.

En qualsevol cas s’ha de tenir en compte que, com va

assenyalar el Tribunal Suprem en la Sentència de 13 de
novembre de 1996, les delegacions les fa l’alcalde o
l'alcaldessa, no tant en qualitat de persona física com en
condició d’òrgan municipal, d’ací que les delegacions
efectuades subsisteixin encara que el càrrec passi d'una
persona a una altra, en tant aquesta no les revoqui.

30
 *

Els tinents d'alcalde

Segons els articles 23.3 de la LRBRL i 55 del TRLMC, els tinents

d'alcalde són òrgans unipersonals de caràcter necessari,
nomenats i cessats lliurement per l’alcaldia entre els membres
de la junta de govern i, per tant, entre determinats regidors de
la corporació. No s’estableix un nombre mínim de tinents
d'alcalde a nomenar, però sí un límit màxim, ja que únicament
poden ser dipositaris de tal designació els membres de la junta
de govern, i aquesta, com veurem a continuació, té un nombre
màxim legal de membres establert per l'article 23 de la LRBRL.
Per aquest motiu, l'article 22 del TRRL disposa que quan la
junta de govern no sigui de constitució obligatòria, el nombre de
tinents d'alcalde a nomenar no pot excedir del terç del nombre
legal de membres de la corporació.

L'única missió d’aquests òrgans és substituir l’alcalde o

l'alcaldessa, d'acord amb l'ordre de prelació establert en el seu
nomenament, en els supòsits de vacant, absència, malaltia o
qualsevol altra impossibilitat en la totalitat de les seves
funcions, que exerciran en qualitat d'alcaldes accidentals, amb
independència de les que puguin exercir en la seva eventual
condició de regidors delegats. Tenen una única limitació,
establerta en l'article 48 del ROF, ja que quan l’exercici
d’aquestes funcions substitutòries derivi de raons d'absència o
malaltia de l’alcaldia, els tinents d'alcalde no poden revocar el
règim de delegacions establert per l’alcalde o l'alcaldessa
titular, possibilitat que sí que hi és, en canvi, com es desprèn
del tenor literal del precepte, quan aquesta substitució derivi de
situacions de vacant.

Aquests càrrecs, que atès el caràcter voluntari estan subjectes

a prèvia acceptació, sens perjudici que aquesta es pugui produir
de manera expressa o tàcitament quan no es produeixi oposició
al nomenament o es fa exercici de la delegació, són lliurement
31
revocables per part de l’alcaldia. A més, com que la condició de
membre de la corporació i membre, a la vegada, de la seva junta
de govern, són pressupostos previs necessaris per poder ser
nomenat tinent d'alcalde, la pèrdua d’alguna d’aquestes
condicions porta inherent la pèrdua de la condició de tinent
d'alcalde.

Aquestes disposicions mínimes de la LRBRL i del TRLMC poden

ser complementades amb d'altres de més detallades en el ROM
de cada municipi, sinó són aplicables supletòriament les que
contenen l’article 21 del TRRL i 46 i següents del ROF, segons
les quals la substitució s'efectua de la manera següent:

 Durant les 24 primeres hores d'absència no es produeix la

substitució, si no existeix una delegació expressa de
l’alcalde o l'alcaldessa.

 Passades les primeres 24 hores sense que l’alcalde o

l'alcaldessa hagi conferit delegació, o quan per causa
imprevista li hagués estat impossible atorgar-la, la
substitució es produeix en la totalitat de les seves funcions
pel tinent d'alcalde que correspongui segons l'ordre de
nomenament, circumstància de la qual s'ha de donar compte
a la resta de la corporació.

 En els supòsits que en una sessió plenària s'hagués

d'abstenir l’alcalde o l'alcaldessa d'intervenir en algun punt
concret, perquè resulta afectat per alguna de les causes a
què es refereixen els articles 23 i 24 de la LRJSP, i es
produeix la seva substitució automàtica en la presidència de
la sessió pel tinent d'alcalde corresponent.

D’aquesta manera el ROF barreja dues tècniques diferents de

transferència de l'exercici de la competència, la de la delegació
i la de la substitució, que són dues tècniques de transferència
absolutament diferents que haurien d'operar per a supòsits
diferents. Amb això es produeix una important distorsió,
segurament no volguda pel legislador, ja que si quan s’absenta
per uns dies del terme municipal l'alcalde o l'alcaldessa
confereix delegació expressa, es produeixen uns efectes
totalment diferents de si l’alcalde o l'alcaldessa s'absenta
sense conferir tal delegació. Mentre en el primer cas, l'àmbit de

32
les competències que pot exercir el tinent d'alcalde en les
seves funcions de substitució està limitat a les que tinguin,
segons la llei, caràcter delegable, en el segon, sens perjudici
que durant les 24 primeres hores ningú pugui actuar en
substitució de l’alcalde o l'alcaldessa, un cop transcorregudes
aquestes, opera la tècnica de la substitució en tota la seva
amplitud i el tinent d'alcalde corresponent pot exercitar la
totalitat de les competències de l'alcaldia, excepte la de
modificar la configuració del seu règim de delegacions, que
implica clarament una solució radicalment diferent respecte de
la primera.

Sobre això, si analitzem l'article 13 de la LRJSP en referir-se

amb caràcter general a la tècnica de la substitució sota la
denominació de suplència, veiem clarament que el que pretén
és que aquesta substitució temporal la produeixi
automàticament qui designi l'òrgan competent, quan es
produeixin les raons d'absència o impossibilitat legalment
predeterminades.

En conseqüència, ens sembla més lògic adoptar al ROM una

solució que impliqui la substitució automàtica sense necessitat
de delegació expressa, sens perjudici que per raons de
seguretat jurídica sigui convenient dictar el corresponent
decret de l'alcaldia a fi de determinar-ne els efectes i la durada,
quan l'absència s'hagi de prolongar.

Finalment, és important tenir en compte que, com va assenyalar

la Junta Electoral Central en l'acord de 12 de març de 1993, la
substitució de l’alcalde o l'alcaldessa pel tinent d'alcalde
respectiu, en funció de la causa que la provoqui, pot estendre la
vigència de l'alcaldia accidental durant tot el mandat
corporatiu.

 La junta de govern

Podem definir-la com un òrgan necessari del govern municipal

en els municipis la població de dret dels quals sigui superior a
5.000 habitants. Sota la presidència de l’alcalde o l'alcaldessa,
està integrat per un nombre de regidors que no pot ser superior
a un terç del nombre legal dels membres de la corporació,
nomenats i separats lliurement per aquell, donant-ne compte al
ple, tal com estableixen els articles 23.1 de la LRBRL i 54 del
TRLMC, en concordança amb els articles 52 i 53 del ROF, que, a

33
l'efecte del còmput del terç de membres de la corporació,
especifica que no s'han de tenir en compte els decimals que
resultin de dividir per tres el nombre total de regidors.

No parla la llei, en canvi, de cap límit mínim per constituir-la, tot

i que entenc que el nombre no pot ser inferior a tres, incloent-hi
l’alcalde o l'alcaldessa, perquè això implicaria la pèrdua de la
naturalesa d’òrgan col·legiat.

Ara bé, tot i la llibertat de l’alcaldia en la designació i el

cessament dels membres de la junta de govern, entenc que
aquesta decisió s'ha d'emmarcar dintre del que a aquest efecte
estableixi el ROM respecte del nombre de membres concrets
que l'han de compondre en cada ajuntament, pel fet de
considerar que forma part de la potestat d'autoorganització
municipal.

De la mateixa manera que en els supòsits dels tinents d'alcalde,

la condició de membre de la junta de govern és de caràcter
voluntari i en requereix l'acceptació, ja sigui de manera
expressa o tàcita.

La junta de govern, d'altra banda, no té cap altra competència

que la d'assistir l’alcalde o l'alcaldessa en l'exercici de les
seves atribucions, i aquesta competència, segons l'article 53
del ROF, té caràcter indelegable, així com la d’exercir les
competències que li deleguin l’alcaldia o el ple, en aquest últim
cas, mitjançant acord adoptat per la majoria absoluta dels seus
membres que exigeix l’article 57 del TRLMC, sens perjudici de
la possibilitat que mitjançant llei se li puguin atribuir altres
competències.

Els seus acords, que posen fi a la via administrativa d’igual

manera que els acords dels altres òrgans de caràcter decisori
municipal, s'adopten en sessió secreta, llevat que es tracti
d’acords en els quals la junta de govern actuï per delegació del
ple, ja que en aquest cas, tal com va determinar la Sentència
del Tribunal Constitucional núm. 161/2013, de 26 de setembre,
el debat i la votació d’aquests assumptes ha de ser en acte
públic.

Respecte de les competències delegades per altres òrgans, cal

tenir en compte dos aspectes essencials: d'una banda, que la
delegació s'ha de fer en els termes exigits per la llei, és a dir,
per escrit i mitjançant decisió de l'òrgan titular de la

34
competència, que ha de ser degudament publicada en el BOP,
sens perjudici que, com assenyalen els articles 44.2 i 51.2 del
ROF, tingui efectes la delegació des de l'endemà de la data del
decret o acord de delegació, tret que s'hi disposi una altra cosa
i, de l'altra, que respecte dels acords que la Junta adopti en
execució de les competències delegades pel ple, com a tals
competències plenàries, han de ser dictaminats prèviament per
la comissió informativa corresponent, com es desprèn de la
dicció literal dels articles 20.1.c de la LRBRL i 60.2 del TRLMC,
i com posa de manifest expressament l'article 123 del ROF.

En canvi, quan la junta de govern actua en relació amb

competències delegades per l’alcalde o l'alcaldessa, no només
el dictamen de la comissió informativa no és exigible, sinó que,
a més, encara que no consti la delegació, la jurisprudència del
Tribunal Suprem ha reconegut validesa a les decisions
adoptades per la junta de govern en qüestions de competència
de l'alcalde o l'alcaldessa, quan han estat adoptades davant la
seva presència i amb el seu vot favorable.

D'altra banda, i pel que fa a la competència de la junta de

govern relativa a l'assistència a l’alcalde o l'alcaldessa en
l'exercici de les seves atribucions, cal tenir en compte que amb
això aquest òrgan es constitueix en un òrgan col·laborador de
l’alcaldia, però aquesta assistència, com ha assenyalat la
jurisprudència, no implica la irrogació per part de la junta de
govern de les competències de l’alcaldia.

Amb relació a l’exercici d’aquestes funcions d’assistència,

l'article 53 del ROF estableix que la Junta de Govern ha de ser
informada de totes les decisions de l’alcalde o l'alcaldessa amb
caràcter previ a adoptar-les, quan la importància de l'assumpte
així ho requereixi. Però no sols aquesta disposició té caràcter
supletori del que a aquest efecte pugui establir el ROM, sinó
que, a més, en la meva opinió, constitueix una extralimitació
d’aquest reglament estatal, que únicament tenia encomanada
una labor d'actualització, ja que configura un model de
funcionament que no es desprèn necessàriament de la regulació
bàsica establerta per l'article 23.1 de la LRBRL.

De tot el que anteriorment s’ha exposat es deriva que el

reconeixement de competències que fa la llei a favor de la junta
de govern no constitueix una atribució d’autèntiques
competències, ja que la seva existència depèn del fet que algun
òrgan municipal decideixi delegar al seu favor l'exercici
35
d'alguna competència que sigui susceptible de delegació, o que
l’alcaldia decideixi voluntàriament sotmetre a la seva
consideració, amb caràcter previ a l'adopció de la decisió
corresponent, algun assumpte de la seva competència.

Finalment, i pel que fa a la naturalesa de la junta de govern, és

important recordar que no estem davant d’un òrgan
representatiu de la proporcionalitat amb què les forces
polítiques concurrents al procés electoral resulten
representades en l'òrgan plenari, ja que aquest òrgan ha estat
concebut com un òrgan d’administració, és a dir, una espècie de
gabinet o consell de l'alcaldia que, en conseqüència, pot tenir
una conformació monocolor, de manera que el legislador adopta
una solució mimètica a l'existent en les organitzacions estatal o
autonòmiques respecte de la conformació dels seus òrgans de
govern.

 El ple

El ple és l'òrgan de representació de la voluntat popular per

excel·lència, i el podem definir com un òrgan col ·legiat de
caràcter necessari i, en conseqüència, d'existència obligatòria
en tots els municipis, que sota la presidència de l’alcalde o
l'alcaldessa està integrat per tots els regidors que han pres
possessió dels seus càrrecs amb posterioritat a la celebració
del procés electoral.

De la mateixa manera que, com hem assenyalat en tractar

sobre l’alcalde o l'alcaldessa, aquest va veure reforçades les

36
seves competències amb la modificació de la LRBRL per la Llei
11/1999, de 21 d'abril, en virtut d’aquesta mateixa llei el ple
també ha vist reforçades les seves funcions de control sobre els
altres òrgans de govern. D'aquesta manera, assumeix una doble
condició, d'una banda, la d’òrgan decisori que, juntament amb
l’alcaldia, és dipositari d'un important nombre de competències
i, de l'altra, la d’òrgan deliberant i de control dels altres òrgans
de govern, competència que té la base legal en el caràcter
eminentment representatiu derivat del principi democràtic que
ho inspira.

Aquest és el motiu pel qual la redacció actual dels articles

46.2.i de la LRBRL i 98 del TRLMC estableixen la necessitat de
diferenciar ambdues activitats en l'ordre del dia de la sessió
dels plens ordinaris, en exigir que la part de control hagi de
presentar substantivitat pròpia i diferenciada de la part
resolutiva, i adopta per a això una redacció certament equívoca
que, en contra de la realitat, podria donar a entendre que en la
part de control de les sessions ordinàries del ple no es poden
adoptar decisions resolutives.

Com a òrgan de representació política, s’ha de garantir la

participació efectiva en les seves sessions de tots els grups
polítics municipals en la formulació de precs, preguntes i
mocions, com instruments de control i seguiment de la gestió
política, d’ací que, com veurem més endavant, els articles
22.2.a de la LRBRL i 52.2.a del TRLMC, atribueixin a aquest
òrgan municipal les funcions de control i fiscalització dels altres
òrgans de govern.

Des del punt de vista competencial, aquest òrgan col ·legiat és

dipositari, junt a l’alcalde o l'alcaldessa, d'un important nombre
de competències resolutives que en molts casos tenen caràcter
delegable a favor de la junta de govern, per determinació
expressa dels articles 22.4 de la LRBRL i 52.4 del TRLMC,
sempre que aquesta delegació es materialitzi mitjançant un
acord plenari adoptat amb el quòrum de majoria absoluta
establert per l’article 57 del TRLMC.

a. Competències del ple de caràcter indelegable

 El control i la fiscalització dels òrgans de govern.

 Els acords relatius a la participació en organitzacions
supramunicipals; alteracions del terme municipal; creació o

37
 supressió de municipis i de les entitats locals d'àmbit
territorial inferior a aquest; creació d'òrgans desconcentrats;
alteració de la capitalitat del municipi i canvi de nom
d'aquest o de les entitats, o adopció o modificació de la seva
bandera, ensenya o escut.
 L'aprovació inicial del planejament general i l'aprovació que
posi fi a la tramitació municipal dels plans i altres
instruments d'ordenació establerts en la legislació
urbanística, així com els convenis que tinguin per objecte
l’alteració de qualsevol dels referits instruments.
 L'aprovació del reglament orgànic i de les ordenances.
 La determinació dels recursos propis de caràcter tributari;
l'aprovació i la modificació dels pressupostos; la disposició
de despeses en matèria de la seva competència i l'aprovació
dels comptes, tot això d'acord amb el que disposa el TRLHL.
 L'aprovació de les formes de gestió dels serveis i dels
expedients de municipalització.
 L'acceptació de la delegació de competències feta per altres
administracions públiques.
 El plantejament de conflictes de competències a altres
entitats locals i administracions públiques.
 L'aprovació de la plantilla de personal i de la relació de llocs
de treball, la fixació de la quantia de les retribucions
complementàries fixes i periòdiques dels funcionaris i el
nombre i règim del personal eventual.
 L'alteració de la qualificació jurídica dels béns de domini
públic.
 Altres competències que hagin de correspondre al ple perquè
la seva aprovació exigeix una majoria especial.

Correspon, igualment, al ple la votació sobre la moció de

censura a l’alcalde o l'alcaldessa i sobre la qüestió de confiança
plantejada per aquest, regulades per la legislació electoral
general.

b. Competències del ple de caràcter delegable

 L'exercici d'accions judicials i administratives i la defensa de

la corporació en matèries de competència plenària.
 La declaració de lesivitat dels actes de l'ajuntament.

38
 La concertació de les operacions de crèdit la quantia
acumulada de les quals, dintre de cada exercici econòmic,
excedeixi el 10 % dels recursos ordinaris del pressupost,
llevat de les de tresoreria, que li corresponen quan l'import
acumulat de les operacions vives en cada moment superi el
15 % dels ingressos corrents liquidats en l'exercici anterior,
de conformitat amb el que disposa el TRLHL.
 Les contractacions d’obres, subministraments i serveis, les
concessions d’obres i serveis i els contractes administratius
especials el valor estimat dels quals superi el 10 % dels
recursos ordinaris del pressupost o, en qualsevol cas, la
quantia de 6.000.000.000 €, així com les contractacions de
caràcter plurianual, quan la durada sigui superior a quatre
anys, incloent-hi eventuals pròrrogues, i els plurianuals de
menor durada quan l'import acumulat de totes les anualitats
superi el percentatge indicat, referit als recursos ordinaris
del pressupost del primer exercici, o la quantia assenyalada.
 L'aprovació dels projectes d'obres i serveis quan sigui
competent per a la seva contractació o concessió, i quan
encara s'hagin establert en els pressupostos.
 La celebració dels contractes privats i l’adjudicació de
concessions sobre els seus béns demanials, així com
l'adquisició de béns immobles i drets subjectes a la legislació
patrimonial i l'alienació del patrimoni quan el pressupost
base de licitació superi el 10 % dels recursos ordinaris del
pressupost i l'import de 3.000.000 €, així com l’alienació dels
béns declarats de valor històric o artístic, sigui quin en sigui
el valor.

 Altres òrgans de caràcter necessari

A més d'aquests òrgans de caràcter resolutori, la LRBRL també

ha regulat des de sempre, com òrgan necessari encara que no
resolutori, la comissió especial de comptes, condició que també
tenen, a partir de la reforma efectuada per la Llei 11/1999, les
comissions informatives als ajuntaments de població superior a
5.000 habitants o que siguin capitals de comarca.

No obstant això, en la mesura que es tracta d'òrgans no

resolutoris que, almenys respecte d'un, no sempre tenen

39
caràcter necessari, l'analitzarem en l'apartat següent, dedicat
als òrgans complementaris. Especialment tenint en compte que,
fins i tot quan la seva creació no és potestativa, la determinació
del seu règim no sol ser de configuració legal, i queda dins de
l'àmbit de la potestat d'autoorganització de cada municipi la
determinació del nombre, la denominació i l'àmbit material
sobre el qual han d’exercir les seves competències.

L’organització complementària
L'organització complementària municipal està constituïda per
tots els òrgans que, en no tenir caràcter bàsic, poden ser creats
pels ajuntaments en l'ús de la seva potestat d'autoorganització.

Els òrgans complementaris, no obstant això, poden tenir

naturalesa decisòria o deliberant, segons els casos, ja que la
potestat d'autoorganització municipal no s'esgota amb la
possibilitat de crear òrgans purament deliberants, amb funcions
d'estudi, informe o consulta, o com a canal de participació
ciutadana, sinó que, com es dedueix de l'absència de
limitacions legals, pot donar lloc a la creació de nous òrgans
resolutoris, de caràcter centralitzat, desconcentrat o
descentralitzat, que es nodreixin de competències procedents
d'altres òrgans, bé per mitjà de la tècnica de la delegació, quan
no estigui expressament prohibida, bé per mitjà de la
reglamentació dels òrgans derivats de la desconcentració o la
descentralització municipal.

Les possibilitats municipals en relació amb aquest aspecte són,

en principi, múltiples, sense que en conseqüència puguem
efectuar una classificació dels òrgans d'aquesta naturalesa que
realment puguin existir en la nostra Administració local, ja que
això dependrà de la seva capacitat d'innovació. Per això, en
relació amb aquest tipus d'òrgans, ens limitarem a analitzar les
comissions informatives i la comissió especial de comptes, així
com els òrgans de participació ciutadana, els grups polítics
municipals i els seus respectius portaveus, incloent dintre
d'aquesta anàlisi un òrgan municipal ja habitual en les nostres
corporacions locals, integrat per l'alcaldia i els portaveus dels
diferents grups polítics municipals, que normalment rep la
denominació de junta de portaveus.

40
 *

Les comissions informatives

L'existència necessària d'aquestes comissions en els municipis

de més de 5.000 habitants, en els que siguin capitals de
comarca i en els que així ho disposi el seu ROM o ho acordi el
ple de la corporació, deriva del que disposa l’article 20 de la
LRBRL, que estableix que tots els grups polítics integrants de la
corporació tenen dret a participar, mitjançant la presència de
regidors pertanyents a aquests, en els òrgans complementaris
de l'ajuntament que tinguin per funció l'estudi, l'informe o la
consulta dels assumptes que hagin de ser sotmesos a la decisió
del ple o que es refereixin al seguiment de la gestió de
l'alcaldia, la junta de govern i els regidors que tinguin
delegacions, sens perjudici de les facultats de control que
corresponen al ple.

Es tracta, per tant, d'òrgans l'existència dels quals és obligada

quan es donin els nivells de població anteriorment referits, però
el nombre i l'àmbit d'actuació és discrecional i resta, per tant, a
l'arbitri del que el ple determini, de la mateixa manera que el
nombre de membres que les hagin de compondre, com
clarament disposa l’article 60.3 del TRLMC.

L’article 60 del TRLMC, apartat 5, regula les comissions

informatives a Catalunya, i estableix que les comissions són
integrades pels membres que designin els diferents grups
polítics que formen part de la corporació en proporció a la seva
representativitat a l’ajuntament. Per al còmput d'aquesta
representativitat s'ha de tenir en compte el president o
presidenta de l'òrgan, o el regidor o regidora en qui aquest hagi
delegat, ja que la solució contrària atorgaria una prevalença no
establerta en la llei al grup polític al qual pertanyés l'alcalde o
l'alcaldessa, i s’ha de respectar, fins i tot, quan els grups
polítics municipals no estiguin formalment constituïts.

41
El problema es planteja quan ens trobem amb grups municipals
d’un sol membre, ja que en aquest cas la seva representació en
les comissions informatives, si s’ha de mantenir el criteri de la
proporcionalitat, implicaria que aquestes tindrien el mateix
nombre de membres que el ple. Aquest fet havia donat lloc a
alguns pronunciaments inicials d’alguns tribunals superiors de
justícia que consideraven que no era necessari que estiguessin
representats en totes les comissions, i entenien que aquesta
proporcionalitat s’havia d’aplicar tenint en compte totes
aquestes comissions, ja que el principi de proporcionalitat havia
estat interpretat per la jurisprudència del Tribunal
Constitucional en les sentències 30/1993, de 25 de gener i
32/1985, de 6 de març, de manera matisada i, davant la
dificultat d'aconseguir-la en els casos que es dona un nombre
reduït de representants d'un grup, considera que deixa un cert
marge de flexibilitat, sempre que, encara que no s'apliqui
matemàticament aquest principi, se'n respecti l'essència.

El cert és que, posteriorment, concretament en una sentència

de l’any 2001, el Tribunal Suprem va apreciar la necessitat que
cada grup polític tingués garantida la seva representació en
cada comissió informativa amb un mínim d'un regidor. En aquest
sentit és benvingut el que disposa l’article 60.5 del TRLMC, que
considera la possibilitat de nomenar el mateix nombre de vocals
per a tots els grups polítics, però aplicant en aquest cas el
sistema de vot ponderat, en funció del qual el vot de cada
representant té el mateix valor proporcional que el percentatge
de representativitat que el seu grup té a l’ajuntament, ja que
aquesta és l’única solució possible per mantenir la
proporcionalitat en els ajuntaments en els quals el resultat
electoral ha generat grups polítics d’un sol membre.

Les comissions informatives integrades, en els termes exposats

anteriorment, per representants titulars i, si escau, suplents, de
tots els grups polítics, estan assistides pel secretari o la
secretària de la corporació o funcionari en qui delegui, la
presència del qual és requisit de validesa de la seva celebració,
ateses les seves funcions de fe pública.

Partint d’aquesta regulació principal i amb caràcter supletori,

l'article 125 del ROF, en regular aquests òrgans
complementaris, ha establert les dues determinacions següents
respecte de la seva composició:

42
 L'alcalde o l'alcaldessa n'és el president nat.

 La possibilitat de delegar la presidència de la comissió en el

regidor o la regidora que proposi la mateixa comissió, prèvia
elecció efectuada en el seu si.

Però aquesta regulació supletòria ens planteja una reflexió, ja

que si l'alcalde o l'alcaldessa és el president nat de les
comissions informatives, és bastant discutible que la seva
voluntat quant a la delegació de la seva presidència hagi de
quedar mediatitzada per la voluntat dels membres de la
comissió, per la qual cosa resultaria aconsellable incorporar
una mínima regulació d'aquest aspecte en el ROM, per
desplaçar l'aplicabilitat d'aquest precepte.

Les comissions informatives, d'altra banda, poden ser de dues

classes, bé de caràcter permanent, quan amb vocació
d'estabilitat es constitueixen amb caràcter general a l'inici de
cada mandat corporatiu, i estenen el seu àmbit d'actuació a un
determinat sector de l'activitat municipal, en funció de les
grans àrees funcionals en què aquesta s'estructuri, bé de
caràcter especial, quan les constitueixi el ple amb caràcter
transitori i sense vocació d'estabilitat per estudiar un assumpte
o assumptes concrets, o les que el ple estimi oportú crear, per
imperatiu legal o obeint a especialitats de qualsevol tipus
pròpies de l'organització municipal.

Tant en un cas com en l'altre, les comissions informatives,

dintre dels seus respectius àmbits sectorials d'actuació, tenen
les funcions següents, segons el que disposen els articles 20 de
la LRBRL i 60 del TRLMC:

 L'estudi, l'informe o la consulta dels assumptes la

competència dels quals correspongui al ple, encara que
aquestes les exerciti, en virtut de la delegació corresponent,
la junta de govern.

 El seguiment de la gestió de l'alcalde o l'alcaldessa, de la

junta de govern i dels regidors que tinguin delegacions, sens
perjudici de les facultats de control que corresponen al ple.

43
 L'estudi, l'informe o la consulta dels assumptes que l'alcalde
o l'alcaldessa, la junta de govern, el ple o els regidors
delegats decideixin sotmetre a la seva consideració.

No obstant això, en la meva opinió, res no impedeix que

aquestes comissions informatives puguin servir de marc perquè
el seu president o presidenta informi periòdicament de la seva
gestió en relació amb les competències que a aquest efecte
pugui tenir delegades per l'alcalde o l'alcaldessa, i perquè els
regidors canalitzin les seves sol·licituds d'informació en relació
amb l'àmbit sectorial de la comissió. De manera que, si així ho
estableix el ROM, les sol·licituds que hagin d'anar adreçades a
l'ajuntament amb aquest objecte s'efectuïn en la mateixa
comissió, fins i tot verbalment, i se'n deixi constància en l'acta
de la sessió. El president o presidenta queda obligat, per
delegació de l'alcaldia, a facilitar aquesta informació o a
denegar-la motivadament, en els supòsits legalment establerts,
mitjançant resolució degudament raonada.

Ara bé, no obstant tot el que hem exposat, el cert és que el

nostre ordenament jurídic eximeix del dictamen previ de les
comissions informatives determinades qüestions, en concret,
les mocions de censura a l’alcaldia, les qüestions de confiança
que l'alcaldia decideixi plantejar al ple i els assumptes
declarats urgents que, com a tals, no formin part de l'ordre del
dia d'una sessió ordinària o estiguin integrats en l'ordre del dia
d'una sessió extraordinària de caràcter urgent.

En aquests supòsits, l'article 126.2 del ROF disposa que, un cop

adoptat l'acord pel ple, s’ha de donar compte posteriorment a la
comissió informativa que havia d'haver-lo dictaminat
prèviament, en la primera sessió que aquesta celebri, perquè, a
proposta de qualsevol dels seus membres, s'inclogui en l'ordre
del dia del ple següent, a fi de deliberar sobre la urgència
acordada, en exercici de les seves funcions de control i
fiscalització. No obstant això, tenint en compte que en el ple
estan representats tots els membres de la corporació i que
aquests tenen, no només el dret, sinó també el deure assistir a
les seves sessions, ens sembla certament incoherent aquesta
disposició, ja que si la urgència de l'assumpte va ser acordada
degudament, no encertem a comprendre quina virtualitat té que
se sotmeti novament al control del ple, quan aquest òrgan, com
tots els altres, no pot anar en contra dels seus propis actes, si
no és per les vies de revisió regulades per la LRJPAC.

44
Aquestes comissions han d'emetre els dictàmens
corresponents, que encara que són preceptius no tenen, segons
disposa l'article 126 del ROF, caràcter vinculant, i les seves
decisions no poden produir, de cap manera, repercussions
jurídiques respecte de tercers, atès el caràcter merament
consultiu i deliberant que a aquest tipus d'òrgans atorga la
nostra legislació de règim local.

La comissió especial de comptes

La comissió especial de comptes és una comissió informativa

que, com el seu nom indica, té caràcter especial. Aquesta
especialitat es deriva, d'una banda, del fet que la seva
existència és preceptiva en totes les entitats locals, siguin de
la naturalesa que siguin i tinguin la població que tinguin i, per
tant, no es requereix la creació expressa, en haver estat creada
directament per la llei i, de l'altra, dels assumptes específics
que han de ser sotmesos a la seva consideració. Aquest és el
motiu pel qual tant la legislació de règim local –LRBRL i TRLMC-
com el TRLHL la regulen o s'hi refereixin de manera específica,
les primeres en els articles 116 i 58, respectivament, i la segona
en l'article 212.

Malgrat el seu caràcter especial, quant a la constitució, la

composició, la integració i el règim de funcionament, podem dir
que el règim d’aquesta comissió s'ajusta al règim general
establert per les lleis per a les restants comissions
informatives, tal com estableix expressament l'article 127 del
ROF, sens perjudici de les peculiaritats que a aquest efecte ha
establert el TRLMC. Com ja hem indicat, la seva especialitat
deriva del fet que la seva existència té una única missió:
anualment, abans del dia 1 de juny, són sotmesos al seu informe
els comptes anuals de la corporació, junt amb els justificants i
antecedents, que prèviament hagi retut el seu president o
presidenta, abans del 15 de maig.

45
Els comptes de la corporació que han de ser objecte d'informe
per part d'aquesta comissió són integrades, no sols pels de
l'ajuntament, sinó també pels dels seus organismes autònoms i
les societats mercantils de capital íntegrament municipal que
hagin estat prèviament retuts pels seus òrgans de govern, ja
que totes aquestes conformen el compte general. Amb aquesta
finalitat, un cop realitzada l’exposició pública preceptiva per un
període de 15 dies a l'efecte de reclamacions, objeccions o
observacions, la comissió especial de comptes ha d’examinar
els comptes i practicar les comprovacions que estimi oportunes
perquè, posteriorment, siguin elevats al ple de la corporació,
acompanyats del seu informe i de les reclamacions i objeccions
efectuades, per aprovar-los definitivament abans del dia 1
d'octubre de cada any.

Dintre d'aquests comptes s'inclouen totes els comptes,

pressupostaris i extrapressupostaris, que hagi d'aprovar el ple
de la corporació, d'acord amb les normes reguladores del
compte general del pressupost; en concret, l'article 58 del
TRLMC inclou en aquest compte, el compte general del
pressupost, el compte d’administració del patrimoni, el compte
de valors independents i auxiliars del pressupost i els comptes
d’entitats o organismes municipals de gestió.

La necessària convocatòria d'aquesta comissió per tractar els

comptes generals de la corporació, es constitueix, en
conseqüència, en una autèntica obligació legal la vulneració de
la qual pot portar aparellada la violació del dret fonamental de
determinats regidors a participar en els assumptes públics,
sempre que, en cas de no ser convocada pel seu president o
presidenta, aquests regidors hagin reclamat amb caràcter previ
davant l'ajuntament la seva convocatòria. En cas contrari, com
ha assenyalat el Tribunal Suprem, l'eventual recurs que aquests
poguessin interposar contra la manca de convocatòria de tal
comissió, resultaria prematur i desconnectat d'una vulneració
actualitzada d'aquest dret fonamental.

Encara que aquesta comissió és una comissió específicament

considerada pel legislador, la veritat és que, a la pràctica, la
majoria dels ajuntaments, fent ús de la disposició que a aquest
efecte conté l'article 101.2 del TRLMC, han arbitrat en els seus
reglaments orgànics, o en l'acord plenari de constitució de la
comissió, la possibilitat que la comissió informativa permanent
relativa als assumptes relacionats amb l'economia i la hisenda

46
de l'entitat local, actuï com a comissió especial de comptes, fet
que implica que, almenys una vegada a l'any, o tantes vegades
a l'any com sigui necessari convocar la comissió especial de
comptes, la comissió sectorial relativa als assumptes d'hisenda
s'ha de constituir en tal qualitat.

A causa de la transcendència de les seves funcions, el TRLMC

atorga a la comissió especial determinades especialitats
diferenciadores respecte de les restants comissions
informatives permanents de caràcter ordinari. D’una banda,
reconeix als seus membres el dret de requerir, a través de
l'alcaldia, determinada documentació complementària que es
consideri necessària per desenvolupar la seva funció, o la
presència de determinats membres corporatius o de
determinats funcionaris de la corporació especialment
relacionats amb els comptes que s'analitzen, que, segons el
meu parer, té caràcter vinculant per a l'alcalde o l'alcaldessa;
de l’altra, estableix que, almenys amb 15 dies d'antelació a la
primera reunió preparatòria de la comissió -el TRLMC estableix
la possibilitat de fer reunions preparatòries de la sessió
principal d'informe si així ho decideix el seu president o
presidenta, a iniciativa pròpia o a sol·licitud d'una quarta part,
com a mínim, dels seus membres-, estiguin a disposició de tots
els membres tant els comptes generals, com tota la
documentació complementària, perquè la puguin examinar i
consultar prèviament per formar-se el judici corresponent.

A aquestes reunions han d'assistir, necessàriament, igual que

ocorre amb les restants comissions informatives, el president o
la presidenta i el secretari o la secretària de la corporació, o
membres i personal d'aquesta en qui deleguin o que els
substitueixin legalment, però també l'interventor o la
interventora municipal o el seu substitut legal.

Els òrgans municipals de participació ciutadana

47
La participació ciutadana constitueix una de les notes
essencials que caracteritzen els municipis i que fonamenten la
seva autonomia local i els principis de subsidiarietat i de major
proximitat al ciutadà que, tant la Carta Europea d'Autonomia
Local, com els articles 2 i 46, respectivament, de la LRBRL i del
TRLMC, proclamen com criteris per atribuir competències a
aquest tipus d'entitats, en la mesura que, tal com estableix
l'article primer, els municipis són canals immediats de
participació ciutadana en els assumptes públics, d’ací que en
aquestes mateixes lleis es reconegui com a dret subjectiu de
tots els ciutadans el de participar en la gestió municipal.

La participació ciutadana es constitueix així en un dret de

configuració legal, pel qual aquesta participació s'ha de produir
d'acord amb el que, a aquest efecte, disposin les lleis, i la
LRBRL té, en relació amb aquesta qüestió, el caràcter de marc
definidor dels principis essencials bàsics que hagin d'emmarcar
el règim jurídic de la participació ciutadana, i el TRLMC, la
condició de norma pròpia de Catalunya en aquesta matèria.

Tal com s'infereix de la regulació bàsica, la participació

ciutadana es pot canalitzar sota un doble sistema, bé a títol
individual, facilitant la participació directa dels veïns
individualment considerats, o bé a títol col·lectiu, mitjançant la
canalització de la seva participació a través de les associacions
ciutadanes constituïdes per defensar interessos generals o
sectorials dels veïns. Per aquest motiu, els articles 71 i 72 de la
LRBRL estableixen, d'una banda, que determinats assumptes
puguin ser sotmesos a consulta popular i, de l'altra, inclouen un
mandat a les corporacions locals que les obliga a afavorir el
desenvolupament de les associacions veïnals.

Ara bé, aquesta participació també es pot instrumentar

mitjançant la creació d’uns òrgans específics que, com
assenyala l’article 48.2.b del TRLMC, poden complementar
l’organització municipal. D’aquesta manera s’apodera les
entitats locals, en exercici de la seva potestat
d'autoorganització, per regular les formes, els mitjans i els
procediments per fer efectiva aquesta participació, amb un sol
límit, que cap d'aquests mitjans i procediments de participació
ciutadana pugui donar lloc a menyscabar les facultats de
decisió que corresponen als òrgans representatius municipals
regulats per la llei, atesa la falta de representativitat política
que, a aquest nivell, tenen els òrgans de participació ciutadana.

48
Però no són solament les entitats locals les que poden regular
aquesta qüestió en ús de la seva potestat d'autoorganització,
sinó que també les lleis autonòmiques en matèria de règim local
poden incidir en aquest aspecte, encara que amb el límit que no
poden efectuar una regulació tan exhaustiva que deixi buida de
contingut l'habilitació que la LRBRL fa a favor dels ens locals.
Per això, el TRLMC regula la participació ciutadana en els
articles 154 i següents i, a més de regular d'una manera
detallada la realització de consultes populars:

- Reconeix el dret d'informació dels ciutadans i, per tant, el

d'obtenir còpies i certificacions, així com el de consultar la
documentació d'arxius i registres de la corporació.

- Declara el caràcter públic de les sessions del ple i dels òrgans

de participació ciutadana.

- Reconeix el dret de petició dels veïns.

- Enumera els drets de les associacions constituïdes per

defensar els seus interessos generals o sectorials, entre
d’altres, rebre informació directa dels assumptes del seu
interès, elevar propostes d'actuació a l'ajuntament en les
matèries de la competència municipal, formar part dels òrgans
de participació i intervenir en les sessions del ple i de les
comissions informatives, així com rebre ajudes econòmiques i
accedir a l'ús de mitjans i locals.

A més d’aquestes determinacions generals dels drets de

participació ciutadana, el TRLMC conté en els articles 61 i
següents disposicions organitzatives concretes quant a la forma
en què s'ha de fer efectiva aquesta participació, i amb aquesta
finalitat habilita el ple per acordar l'eventual creació de dos
tipus d'òrgans de participació ciutadana, els òrgans territorials
de gestió desconcentrada i els òrgans de participació sectorial.

 a. Òrgans territorials de gestió desconcentrada

Aquests òrgans tenen per objecte facilitar la participació dels

ciutadans en tots els assumptes municipals que afectin un
determinat territori, que ha de coincidir amb la divisió en
districtes del mateix municipi, i ha d'estar integrat per membres
de la corporació, representants dels veïns i representants de les
associacions ciutadanes. D'aquesta manera es fa compatible la
participació individual de la ciutadania i la seva participació

49
associada, amb una única limitació, que en aquests òrgans la
participació dels membres de la corporació no pot excedir d'un
terç del total.

Pel que fa a la participació de les entitats ciutadanes, s'aplica

el criteri de la proporcionalitat en relació amb la seva
implantació efectiva en el municipi, d'acord amb les dades que
constin en el Registre d'Entitats Ciutadanes. En canvi, la
designació dels representants dels veïns l'han d’efectuar els
representants de les candidatures que van concórrer al procés
d'eleccions locals, d'acord amb el resultat obtingut en la secció
o seccions corresponents, i es distribueix el nombre de vocals a
designar per cadascun proporcionalment a aquests resultats.

Aquests òrgans han d’estar presidits per un membre de la

corporació, que actua per delegació de l'alcalde o l'alcaldessa i
és designat entre els membres de la llista més votada en l'àmbit
territorial de l'òrgan de gestió desconcentrada.

Les funcions dels òrgans territorials de gestió desconcentrada

poden ser de caràcter deliberant, però també de caràcter
resolutiu, en les matèries relatives a la gestió i la utilització
dels serveis i béns destinats a activitats sanitàries,
assistencials, culturals, esportives i d'oci, quan la seva
naturalesa permeti la gestió desconcentrada i no afecti els
interessos generals dels veïns, i actuen, en aquest cas, per
delegació del mateix municipi.

En aquests supòsits, per garantir el principi d'unitat de govern

en la gestió, el TRLMC estableix una sèrie de normes: d'una
banda, les facultats de gestió i execució corresponen, en tot
cas, al regidor o la regidora president de l'òrgan; de l'altra, en
les normes que en regulin la creació s'han d'establir sistemes
de revisió i control dels seus actes i acords, lògicament,
mitjançant la tècnica del recurs d'alçada, de manera que les
seves decisions puguin ser impugnades en alçada davant
l'òrgan corresponent de l'ajuntament, i finalment, la submissió
d'aquests òrgans als programes i les directrius que prèviament
hagi establert el ple.

Respecte d’aquests tipus d’òrgans de participació ciutadana, el

TRLMC estableix la possibilitat que els nuclis separats de
població que existeixin en el municipi es puguin constituir com
òrgans territorials de participació, que té caràcter obligatori
quan la majoria dels veïns interessats així ho sol·licitin. En

50
aquest cas presideix l'òrgan el membre de la corporació
designat per l'ajuntament, a proposta del cap de la llista més
votada en l'àmbit territorial corresponent, i els membres
restants són designats en funció de la població a la qual afectin
i a partir de les propostes que efectuïn les diferents
candidatures que van concórrer al procés electoral, que tenen
una representació proporcional als resultats obtinguts en les
seccions del territori corresponent.

 b. Òrgans de participació sectorial

El TRLMC no sols estableix l'existència d'òrgans de participació

de base territorial, sinó també la d'òrgans de participació de
caràcter sectorial que tinguin per objecte facilitar la
participació dels ciutadans en un determinat sector d'activitat
del municipi.

Aquests òrgans actuen sota la presidència del regidor o la

regidora en qui delegui l'alcaldia i, respecte del sector
d’activitat que en motivi la creació, poden formular propostes,
emetre informes a iniciativa pròpia o de l'ajuntament en
matèries de competència municipal, formular suggeriments en
relació amb el funcionament dels serveis i els organismes
públics municipals i qualsevol altra activitat de naturalesa
anàloga.

L’organització dels municipis de

règim especial
Com ja hem avançat al principi d’aquesta unitat, a més dels
municipis de règim comú, el nostre ordenament jurídic regula
diversos règims municipals de caràcter especial, el de
l’Ajuntament de Barcelona -que en afectar a un únic municipi no
desenvoluparem-, el dels municipis de gran població i el dels
petits municipis.

El règim especial dels municipis de gran

població

51
En aquest règim especial la configuració orgànica i política
d'aquest tipus de municipis obeeix a l'estructura següent:

El ple

El ple es configura com un òrgan polític integrat per l’alcalde o

l'alcaldessa i els regidors, al qual es dota d’una sèrie de
competències pròpies:

 El control i la fiscalització dels òrgans de govern.

 La votació de la moció de censura a l’alcalde o l'alcaldessa i

de la qüestió de confiança que aquest pugui plantejar, en
ambdós casos en sessió pública i mitjançant votació
nominal.

 L’aprovació i la modificació dels reglaments de naturalesa

orgànica i de les ordenances i els reglaments municipals.

 Els acords relatius a la delimitació i l'alteració del terme

municipal, la creació o supressió d’entitats d’àmbit territorial
inferior al municipi, l’alteració de la capitalitat del municipi i
el seu canvi de denominació i l’adopció o la modificació de la
seva bandera, l'ensenya o l'escut.

 Els acords relatius a la participació en organitzacions

supramunicipals.

 La determinació dels recursos propis de caràcter tributari.

52
 L’aprovació dels pressupostos, de la plantilla de personal i
del compte general, així com l’ordenació de despeses en les
matèries de la seva competència.

 L’aprovació inicial del planejament general i la que posi fi a la

tramitació municipal dels plans i altres instruments
d’ordenació establerts en la legislació urbanística.

 La transferència de funcions o activitats a altres

administracions, així com l’acceptació de delegacions o
encàrrecs de gestió realitzades per aquelles, que siguin
d’acceptació voluntària.

 La determinació de les formes de gestió dels serveis i l’acord

de creació d’organismes autònoms, entitats públiques
empresarials i societats mercantils que hagin de gestionar-
los, així com l’aprovació dels expedients de municipalització.

 Les facultats de revisió d’ofici dels seus propis actes i

disposicions de caràcter general.

 L’exercici d’accions judicials i administratives i la defensa

jurídica del ple en les matèries de la seva competència.

 L’establiment del règim de retribucions dels membres del ple

i de la junta de govern local, del seu secretari o secretària,
de l’alcalde o l'alcaldessa i dels òrgans directius municipals.

 El plantejament de conflictes de competències a altres

administracions.

 L’exercici de la iniciativa voluntària perquè el municipi se

sotmeti al règim especial dels municipis de gran població.

 Les altres que expressament li confereixin les lleis.

Aquest ple es pot dotar d’un reglament orgànic propi o ser

regulat mitjançant el ROM, i pot actuar en ple o en comissions
formades per representants dels diferents grups polítics en
proporció al nivell de representativitat a l’ajuntament. Aquestes
comissions, com en el règim especial de Barcelona, a més de

53
les seves funcions típiques d’estudi, informe o consulta dels
assumptes que hagin de ser sotmesos a la decisió del ple i del
seguiment de la gestió de l’alcalde o l'alcaldessa i del seu equip
de govern, poden ser destinatàries de competències decisòries
de l’òrgan plenari a través de la tècnica de la delegació.

Segons l’article 122.3 in fine de la LRBRL, aquest òrgan, que és

presidit per l’alcalde o l'alcaldessa o, en virtut de la delegació
corresponent, per qualsevol altre regidor o regidora, és assistit
per un secretari o secretària general, amb rang de càrrec
directiu, que és també secretari o secretària de les seves
comissions, el nomenament del qual correspon a l’alcalde o
l'alcaldessa i l’ha d’efectuar pel sistema de lliure designació
entre funcionaris de l’Administració local amb habilitació de
caràcter nacional, el règim retributiu del qual l’ha de determinar
el ple, junt amb el règim de retribucions de l’alcalde o
l'alcaldessa, dels membres del ple i de la junta de govern local i
de la resta d’òrgans directius, sens perjudici del que determinin
a aquest respecte les normes orgàniques del ple.

El secretari o la secretària general del ple assumeix les

funcions típiques de fe pública a què es refereix l’article 122.5
de la LRBRL i l’assessorament legal de l’òrgan i de les seves
comissions, que té caràcter preceptiu, a més dels supòsits que
disposa el Reial decret 128/2018, en els supòsits següents:

 A requeriment del president o la presidenta o d’un terç dels

seus membres si així ho sol·liciten amb prou antelació a la
celebració de la sessió.

 Quan es tracti de matèries que requereixin un quòrum

qualificat per aprovar-les.

 Quan la llei així ho exigeixi o, respecte de l’exercici de la

funció de control i fiscalització dels òrgans de govern, quan
així ho requereixi el president o la presidenta o la quarta
part, com a mínim, dels regidors.

D’això s’infereix que correspon al secretari o la secretària

general del ple l’assessorament integral d’aquest òrgan i de les
seves comissions, i no únicament el preceptiu, com es desprèn
de la dicció literal del precepte.

54
Respecte de les competències en matèria de contractació i
adquisició o alienació del patrimoni, se subjecten al mateix
règim de distribució de competències entre l’alcalde o
l'alcaldessa i el ple establert per la disposició addicional segona
de la LCSP i, en conseqüència, el ple té les mateixes
competències que en aquesta matèria hem analitzat
anteriorment respecte dels municipis de règim comú.

Si comparem les competències del ple en aquest tipus de

municipis amb les que aquest òrgan té en el règim comú, veiem
que en perd moltes a favor de la junta de govern local, en
concret, les següents:

 L’aprovació de la relació de llocs de treball.

 La fixació de la quantia de les retribucions complementàries

fixes i periòdiques dels funcionaris que no tinguin caràcter
directiu.

 La determinació del nombre i del règim del personal eventual.

 L’alteració de la qualificació jurídica dels béns de domini

públic.

 La concertació d’operacions de crèdit.

 La regulació de l’aprofitament de béns comunals.

 La cessió gratuïta de béns a altres administracions o

institucions públiques.

També perd la competència per declarar la lesivitat dels actes

anul·lables de l’ajuntament i, de manera indirecta, per efectuar
la revisió dels actes nuls, en la mesura que la llei atribueix a
cada òrgan –alcalde o alcaldessa, junta de govern local i ple–
les facultats de revisió d’ofici dels seus propis actes, i això
perquè malgrat que el llistat actual de l’article 22 de la Llei
bàsica no atorga expressament al ple aquesta última
competència, la jurisprudència ha estat unànime a atribuir-l'hi.

Respecte de les competències que es mantenen en el ple, tan

sols conserven el quòrum especial de majoria absoluta alguns
assumptes, i desapareixen de manera expressa en matèries
com la municipalització de serveis, la imposició i l'ordenació de
55
recursos propis de caràcter tributari i la creació, modificació i
dissolució de mancomunitats i, indirectament, en passar a ser
competència de la junta de govern local, els acords relatius a la
cessió de l’aprofitament de béns comunals, la concessió de
determinats béns o serveis, l’aprovació de determinades
operacions financeres o de crèdit, l’alteració de la qualificació
jurídica de béns demanials, la cessió gratuïta de béns i la seva
alienació quant la seva quantia excedeixi del 20% dels recursos
ordinaris del pressupost.

La pèrdua del quòrum de majoria absoluta en aquestes matèries

implica la pèrdua de la doble garantia que aquesta majoria
absoluta porta inherent; d'una banda, més possibilitats d’encert
de la decisió política que entranya l'exigència d'un nombre de
vots favorables més elevat i, de l'altra i no menys important,
més garanties de legalitat que es deriven del fet que es tracta
d’acords que requereixin per adoptar-los el previ informe jurídic
del secretari o la secretària o, si pertoca, de l’interventor o la
interventora.

Pel que fa al règim de delegacions interorgàniques, també

s’introdueixen especialitats respecte del règim comú, ja que en
el règim dels municipis de gran població sols són delegables i,
únicament, en favor de les seves comissions, no en l’alcalde o
l'alcaldessa ni en la junta de govern local, les competències
següents:

 Les relatives a l’aprovació i la modificació d’ordenances i

reglaments no orgànics.

 La determinació de les formes de gestió dels serveis i l’acord

de creació d’organismes autònoms, entitats públiques
empresarials i societats mercantils que hagin de gestionar-
los, així com l’aprovació dels expedients de municipalització.

 L’exercici d’accions judicials i administratives i la defensa

jurídica del ple en matèries de la seva competència.

 El plantejament de conflictes de competència a altres

administracions.

D’aquesta manera es produeix una modificació substancial,

perquè, a més del canvi de l’òrgan receptor de la delegació, es

56
converteixen en delegables competències que abans no ho eren
i que actualment no ho són en el règim comú: les relacionades
amb l’aprovació d’expedients de municipalització i la
determinació de les formes de gestió dels serveis, el
plantejament de conflictes de competència i l’aprovació i la
modificació d’ordenances i reglaments, malgrat que segons
l’article 13.2.b de la Llei 30/1992, de 26 de desembre, de règim
jurídic de les administracions públiques i del procediment
administratiu comú que llavors estava en vigor i, actualment,
l’article 9.2.b de la LRJSP, en cap cas poden ser objecte de
delegació les competències relatives a l’adopció de
disposicions de caràcter general.

Es converteixen, en canvi, en indelegables competències que

abans ho eren i que ho són en el règim comú, com les
relacionades amb la revisió d’ofici, encara que en aquest cas la
mesura no està exempta de lògica, si tenim en compte que tant
en la legislació anterior com en l’actual, respecte dels municipis
de règim comú, estava referida a la declaració de lesivitat dels
actes anul·lables de tots els òrgans municipals, mentre que,
actualment, en el règim especial, únicament es refereix a la
revisió dels actes del ple.

La junta de govern local

Aquest òrgan es configura

com un òrgan de caràcter polític i de naturalesa col·legiada, que
col·labora amb l’alcalde o l'alcaldessa en les seves funcions de
direcció política, mitjançant l’exercici de funcions executives i
administratives. Està integrat per l’alcalde o l'alcaldessa i por
un nombre de vocals no superior a un terç del nombre legal de
membres del ple, nomenats lliurement per l’alcalde o
l'alcaldessa entre els regidors. Tot i que inicialment la llei
permetia a l’alcalde o l'alcaldessa nomenar membres d’aquest
òrgan entre persones que no tinguessin aquesta condició,

57
sempre que tinguessin la condició de veïns o electors, fins a un
màxim d’un terç dels membres de la junta, aquesta disposició
legal va ser anul·lada pel Tribunal Constitucional mitjançant la
Sentència núm. 103/2013, de 25 d’abril, perquè entenia que
vulnerava les disposicions constitucionals que atribueixen no
sols el govern, sinó també l’administració als electes.

Aquest òrgan col·legiat, que actua sota la presidència

indelegable de l’alcalde o l'alcaldessa, està assistit per un
secretari o secretària escollit per aquell entre els seus
membres, a qui corresponen les funcions de redacció de les
actes de les seves sessions i certificació dels seus acords, això
sí, assistit per l’òrgan de suport de la junta de govern local, que
té caràcter directiu i és nomenat entre funcionaris de
l’Administració local amb habilitació de caràcter nacional, però
és una persona diferent del secretari o la secretària general del
ple, que remet les seves convocatòries als seus membres,
arxiva i custodia la documentació de les sessions i vetlla per la
correcta i fidel comunicació dels seus acords.

En aquests municipis la junta de govern local es converteix en

receptora, a títol de propietat, d’importants competències
decisòries que en el règim comú corresponen al ple, com les
següents:

 Les competències relatives a l’aprovació dels projectes

d’instruments d’ordenació urbanística que correspongui
aprovar provisionalment o definitivament al ple o a les seves
comissions, així com la dels projectes de pressupostos,
d’ordenances i reglaments, incloent-hi els orgànics, a
excepció de les normes reguladores del ple i de les seves
comissions.

 La concessió de tot tipus de llicències la competència de les

quals no l’atribueixi la legislació sectorial a un altre òrgan.

 El desenvolupament de la gestió econòmica, l’autorització i

la disposició de despeses en les matèries de la seva
competència, disposar despeses prèviament autoritzades pel
ple i la gestió del personal.

 L’aprovació de la relació de llocs de treball; les retribucions

del personal d’acord amb el pressupost aprovat pel ple, amb
58
 excepció de les del secretari o la secretària del ple i la dels
òrgans directius municipals; l’oferta d’ocupació pública; les
bases de les convocatòries de selecció i provisió de llocs de
treball; la determinació del nombre i règim del personal
eventual; la separació del servei dels funcionaris de
l’ajuntament, amb excepció dels d’habilitació nacional;
l’acomiadament del personal laboral; el règim disciplinari i
les altres decisions en matèria de personal no atribuïdes a un
altre òrgan.

 El nomenament i el cessament dels titulars d’òrgans

directius, que quan es tracti de funcionaris de l’Administració
local amb habilitació de caràcter nacional, d’acord amb la
disposició addicional vuitena de la LRBRL, requereix
convocatòria pública prèvia i se subjecta als sistemes de
provisió de llocs establerts per l'article 99.

 L’exercici d’accions judicials i administratives en matèria de

la seva competència.

 Les facultats de revisió d’ofici dels seus propis actes.

 L’exercici de la potestat sancionadora quan per llei no estigui

atribuïda a un altre òrgan.

 Les altres que li reconeguin les lleis.

Sens perjudici de les que l’alcalde o l'alcaldessa pugui delegar-li

entre les següents:

 La representació de l’ajuntament.

 L’establiment de les directrius generals de l’acció de govern i

l’assegurament de la seva continuïtat.

 Ordenar la publicació, l'execució i el compliment dels acords

dels òrgans executius.

 Dictar decrets i instruccions.

 Exercir la direcció superior del personal.

59
 Establir l’organització i l'estructura de l’administració
municipal executiva no reservada per la llei a la competència
del ple.

 Exercir accions judicials i administratives en matèries de

competència de l’alcalde o l'alcaldessa o, en cas d’urgència,
de competència del ple.

 Les facultats de revisió d’ofici dels actes de l’alcalde o

l'alcaldessa.

 L’autorització i la disposició de despeses en matèries de la

seva competència.

 Les altres competències que atribueixin les lleis

expressament a l’alcalde o l'alcaldessa o assigni la legislació
estatal o autonòmica al municipi sense atribució específica a
cap òrgan.

D’aquestes competències, la junta de govern local pot delegar

en els tinents d’alcalde i en la resta de regidors, així com en els
òrgans directius municipals, algunes de les següents:

 La concessió de llicències.

 Les relatives a contractacions i concessions de tot tipus,

incloent-hi les de caràcter plurianual, l’ampliació del seu
nombre d’anualitats i la modificació dels percentatges de
despeses establerts per a cada exercici, així com la gestió,
l'adquisició i l'alienació del patrimoni i la concertació
d’operacions de crèdit, d’acord amb el pressupost i les seves
bases d’execució.

 El desenvolupament de la gestió econòmica, la disposició de

despeses en les matèries de la seva competència, la
disposició de despeses autoritzades prèviament pel ple i la
gestió del personal.

 L’aprovació de les bases de les convocatòries de selecció i

provisió de llocs de treball i l’acomiadament del personal

60
 laboral, el règim disciplinari i les altres decisions en matèria
de personal no atribuïdes a un altre òrgan.

 L’exercici de la potestat sancionadora atribuïda a la junta de

govern local.

En conseqüència, amb la regulació de la junta de govern local

dels municipis de gran població es dona entrada en el nostre
dret local a la possibilitat que participin en l’adopció d’acords
executius persones no escollides pels ciutadans, concretament
per determinats càrrecs directius.

L’alcalde o l'alcaldessa

L’alcaldia es configura com

un òrgan de naturalesa política i caràcter unipersonal, que a
més de guanyar el tractament d’excel·lència en els municipis
sotmesos al règim especial de grans ciutats, amb caràcter
general, llevat que una norma s’ho atribueixi expressament, té
les competències relatives a convocar i presidir les sessions
dels òrgans col·legiats municipals diferents del ple i de la junta
de govern local i, amb caràcter específic i en favor de la junta
de govern local, les relatives a les matèries següents:

 El desenvolupament de la gestió econòmica.

 La concertació d’operacions de crèdit i de tresoreria.

 L’aprovació de l’oferta d’ocupació pública i de les bases de

les proves per a la selecció del personal, la distribució de les
retribucions complementàries que no siguin fixes i
periòdiques, el nomenament i la sanció del personal, la
separació del servei dels funcionaris i l’acomiadament del
personal laboral.

61
 L’aprovació d’instruments de planejament de
desenvolupament del planejament general i dels instruments
de gestió urbanística i projectes d’urbanització.

 L’atorgament de llicències.

 La potestat sancionadora en totes les seves manifestacions,

a excepció dels supòsits en què la legislació sectorial l'hi
mantingui.

Es reforça, en canvi, el paper de cap executiu, en guanyar

competències per establir les directrius generals de l’acció de
govern municipal i assegurar-ne la continuïtat; per establir
l’organització i l'estructura de l’administració municipal
executiva que no s’hagi d’establir per norma orgànica, i per
revisar d’ofici els seus propis actes.

Respecte de les competències en matèria de contractació i

adquisició o alienació del patrimoni, se subjecten al mateix
règim de distribució de competències entre l’alcalde o
l'alcaldessa i el ple establert per la disposició addicional segona
de la LCSP i, en conseqüència, l’alcalde o l'alcaldessa té les
mateixes competències que en aquesta matèria hem analitzat
anteriorment respecte dels municipis de règim comú.

En aquest règim, a més, es permet a l’alcalde o l'alcaldessa la

possibilitat d’efectuar delegacions a favor de la junta de govern
local o de qualsevol dels seus membres, amb independència
que siguin tinents d’alcalde o no, i també a favor dels directius,
respecte de competències que en el règim comú no són
delegables, com ara l’exercici d’accions judicials o
administratives i la defensa de l’ajuntament.

Els tinents d’alcalde

Els tinents d’alcalde en el règim especial de grans ciutats,

encara que compleixen les mateixes funcions i es designen de
la mateixa manera que en el règim comú, tenen el tractament
d’il·lustríssima i poden ser receptors de competències

62
delegades, no solament de l’alcalde o l'alcaldessa, sinó també
de la junta de govern local.

Els districtes

En aquest tipus d’ajuntaments s’imposa, amb caràcter

obligatori, la desconcentració en districtes, amb independència
de la població del municipi i de la necessitat o no d’aquesta
organització, fet que exigeix la divisió territorial de la ciutat i la
creació d’òrgans de gestió desconcentrada, sota la presidència
d’un regidor o regidora que asseguri la unitat de govern, per
impulsar i desenvolupar la participació ciutadana.

Aquests districtes són creats i regulats pel ple mitjançant un

reglament de naturalesa orgànica, i han de gestionar
necessàriament un percentatge dels recursos pressupostaris de
la corporació, determinat per l'esmentada norma orgànica.

El consell social de la ciutat

Per mimetisme del que disposa la Carta Municipal de Barcelona,

es configura l’existència necessària del consell social de la
ciutat que, integrat per representants de les organitzacions
econòmiques, socials, professionals i de veïns més
representatives, constitueix un òrgan d’informe, estudi i
proposta en matèria de desenvolupament local, planificació
estratègica de la ciutat i grans projectes urbans, la funció i el
procés de designació del qual són els que determini el ple
mitjançant una norma orgànica.

Es tracta, per tant, d’un òrgan de clara participació ciutadana i

de caràcter sectorial, però que es configura com a netament
necessari.

La comissió especial de suggeriments i

reclamacions

63
També es configura com a necessària l’existència d’aquesta
comissió especial per a la defensa dels drets dels veïns davant
l’administració municipal, que, a l’igual de la resta de
comissions, està integrada per representants de tots els grups
polítics amb representació municipal, de manera proporcional a
aquesta. L’objecte d’aquesta comissió és la supervisió de
l’activitat municipal, que obliga a tots els òrgans de govern i
administració que hi col·laborin.

La seva activitat es materialitza en un informe anual sobre les

queixes presentades i les deficiències observades en el
funcionament dels serveis, i sobre els suggeriments i les
recomanacions efectuades a l’Administració que aquesta no
hagi pres en consideració, sens perjudici de la possibilitat
d'elaborar informes extraordinaris quan, per la gravetat o la
urgència dels fets, resulti necessari.

L’òrgan especialitzat en el coneixement i la

resolució de reclamacions sobre actes tributaris

Finalment i també amb caràcter necessari, la llei imposa la

creació d’aquest òrgan especialitzat, integrat per un nombre
imparell de membres no inferior a tres, designat pel ple
mitjançant acord adoptat per majoria absoluta, entre persones
de reconeguda competència tècnica, a les quals, no obstant
això, no s’exigeix ni la condició de funcionari al servei de
l’Administració, ni una titulació acadèmica determinada.

Els seus membres solament cessen per decisió pròpia, per

acord del ple adoptat amb les mateixes formalitats que pel seu
nomenament, com a conseqüència de sentència ferma
condemnatòria per delicte dolós o per haver estat sancionats,
mitjançant resolució ferma, per haver comès una falta greu o
molt greu, mitjançant un expedient disciplinari incoat pel ple i

64
tramitat d’acord amb la normativa aplicable als funcionaris de
l’ajuntament.

S’atribueixen a aquest òrgan funcions per conèixer i resoldre,

sota criteris d’independència tècnica, celeritat i gratuïtat, les
reclamacions economicoadministratives que interposin els
ciutadans contra la desestimació dels recursos de reposició en
matèria tributària, que passen a tenir la consideració de
potestatius per als ciutadans, d’acord amb el procediment i les
normes de funcionament i competència establerts pel ple a
través d’un reglament de naturalesa orgànica, que s’ha
d’adequar, necessàriament, a la LGT i a la normativa estatal
reguladora del règim de recursos, sens perjudici de les
adaptacions necessàries en consideració a l’àmbit d’actuació i
funcionament d’aquest òrgan.

Es recull així, encara que imposant-lo com obligatori, una

experiència que funciona des de fa ja bastants anys a la ciutat
de Barcelona, sota la denominació de Consell Tributari, encara
que complicant el procediment, en suposar a la pràctica la
creació d’un tràmit necessari més, des del moment en què s’ha
d’esperar la resolució expressa o tàcita d’aquest òrgan per
acudir als òrgans jurisdiccionals.

Aquest nou òrgan és competent per conèixer i resoldre les

reclamacions sobre actes de gestió, liquidació, recaptació i
inspecció de tributs i ingressos de dret públic de competència
municipal, mitjançant resolucions que posen fi a la via
administrativa i deixen expedita la via jurisdiccional, així com
per dictaminar preceptivament els projectes d’ordenances
fiscals i per, a requeriment dels òrgans municipals competents
en matèria tributària, elaborar estudis i propostes en aquesta
matèria.

Juntament amb aquests aspectes orgànics i polítics, la Llei

57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la modernització
del govern local, va imposar també, com a necessària, una
determinada organització administrativa en aquests
ajuntaments –l’assessoria jurídica, l’òrgan de gestió econòmica,
financera i pressupostaria i els òrgans superiors i directius-, que
s'estén a la definició de llocs de treball de necessària
existència.

El règim especial dels petits municipis

65
 A més de les tipologies
d’entitats municipals anteriors, la redacció original de l'article
29 de la LRBRL, dintre del capítol de règims especials
municipals, va regular un règim especial anomenat consell
obert, aplicable als municipis que tinguessin una població
inferior a 100 habitants o als que tradicionalment hagin tingut
aquest singular règim de govern i administració, respecte dels
quals la disposició transitòria quarta de la LRBRL va establir un
règim transitori especial.

Pel legislador estatal, també tenien aquesta consideració els

municipis la localització geogràfica dels quals fes aconsellable
aquesta mesura, per a una millor gestió dels seus interessos,
quan així ho sol·licitin la majoria de veïns, ho acordi
l'ajuntament amb el vot favorable de les dues terceres parts
dels seus membres i ho aprovi la comunitat autònoma.

Actualment, amb la modificació d'aquest precepte per la

disposició final primera de la Llei orgànica 2/2011, de 28 de
gener, de modificació de la LOREG, els municipis de menys de
100 habitants ja no estan obligats a funcionar en règim de
consell obert, tot i que poden continuar en aquest règim
especial de govern i administració si es convoca l'assemblea
veïnal i així ho acorden per unanimitat els tres membres electes
i la majoria dels veïns.

En aquest règim municipal, el govern i l'administració correspon

a un alcalde o una alcaldessa i a una assemblea veïnal, de la
qual formen part tots els electors. Aquesta és la raó per la qual
en aquests municipis l'únic òrgan elegible és l’alcalde o
l'alcaldessa que, de conformitat amb el que disposa l'article
179.2 de la LOREG, ha de ser elegit directament pels electors
pel sistema majoritari, i correspon a les juntes electorals
provincials, segon l'article 200, adoptar les mesures
necessàries per portar a efecte l'elecció.

66
Actualment, amb l’actual redacció de l’article 179.1 de la
LOREG, als municipis amb població inferior a 100 habitants que
no funcionin en règim de consell obert, s’elegeixen tres
regidors, entre els quals s’ha d’elegir l’alcalde o l'alcaldessa en
la sessió constitutiva per majoria absoluta de vots, i resulta
elegit alcalde o alcaldessa, si no s'aconsegueix aquesta
majoria, el regidor o la regidora que hagi obtingut més vots
populars en les eleccions, sense que s'estableixi cap solució
pels eventuals empats que es puguin produir.

A més, els alcaldes d’aquests municipis, encara que no

funcionin en aquest règim especial, poden lliurement convocar
els seus veïns al consell obert per a la presa de decisions
d’especial transcendència per al municipi, encara que en aquest
cas la decisió de l’assemblea veïnal resulta vinculant.

Junt a aquests petits municipis hi ha també determinades

especialitats per als municipis la població dels quals no
excedeixi de 250 habitants que no funcionin en règim de consell
obert, en els quals el nombre de regidors a elegir és de cinc.

Ambdós tipus de municipis, quan no funcionen en règim de

consell obert, comparteixen idèntic règim electoral, el que
disposa l’article 184 de la LOREG, que es caracteritza per les
regles següents:

 Les llistes a presentar per les candidatures s’ajusten al

nombre de regidors a elegir, tres o cinc, segons la població.

 Els electors donen el seu vot a un màxim de dos o quatre

candidats proclamats al districte, en funció que la seva
població sigui inferior o superior a 100 habitants.

 Són proclamats electes els candidats amb més nombre de

vots i, en cas d’empat, es resol per sorteig, i la resta de
candidats queden com a suplents, per ordre de vots
obtinguts, a l'efecte de cobrir eventuals vacants.

Dins d’aquest marc legal, la nostra legislació autonòmica regula

aquests municipis de règim especial de consell obert en l’article
73 del TRLMC i, desplegant les disposicions de la legislació
bàsica, a més de resultar aplicable aquest règim als municipis
de menys de 100 habitants i als que tradicionalment ja compten
amb aquest règim, pot ser aplicable també als municipis de
67
menys de 250 habitants que gaudeixen d’aprofitaments
comunals de rendiment igual o superior a la quarta part dels
ingressos ordinaris del seu pressupost, o que tenen
característiques especials que ho facin aconsellable.

En aquest cas, la seva constitució requereix la petició de la

majoria dels veïns, la decisió favorable por majoria de dos
terços dels membres de l'ajuntament, adoptada en un termini
dels dos mesos següents a la petició veïnal, i l'aprovació del
Govern de la Generalitat, que ha de resoldre aquest
procediment dins del termini dels tres mesos següents a la
recepció de l’acord municipal, ja que si se sobrepassa aquest
termini el seu silenci seria positiu i produiria efectes
estimatoris.

↑ Tornar a 3.4 L’organització dels municipis de règim

especial | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

3.5 L’organització dels altres ens

locals territorials de Catalunya
 3.5.1 Les províncies
 3.5.2 Les comarques
 3.5.3 Les vegueries

3.5.1 Les províncies

Quant a l’organització, tant la LRBRL com el TRLMC es limiten a
regular l'organització dels municipis i de les províncies d’una
manera, a més, un xic mimètica, ja que l'organització bàsica de
les diputacions és pràcticament idèntica a la dels municipis,
respecte dels quals únicament varien, i sols en alguns casos,
les denominacions.

Efectivament, totes les qüestions que acabem d’analitzar

respecte dels municipis de règim comú són absolutament
aplicables a les diputacions, que també estan conformades per
un òrgan unipersonal, el president o la presidenta, i per un
òrgan col·legiat representatiu de totes les opcions polítiques
amb representació provincial, també denominat ple. A més,
com a òrgan d’administració, també disposen de la junta de

68
govern com a òrgan necessari que es nodreix de competències
delegades del ple i del president o la presidenta.

Junt a aquests òrgans que compleixen les mateixes funcions

que als ajuntaments, també hi ha a les diputacions
les comissions informatives i la comissió especial de
comptes, amb idèntica regulació i funció que als municipis;
els vicepresidents, amb la mateixa funció que als ajuntaments
tenen els tinents d’alcalde, és a dir, la de substituir el president
o la presidenta en els casos d’absència, vacant o qualsevol altra
impossibilitat, i els grups polítics, amb el mateix paper, drets i
funcions que als municipis.

A aquesta organització bàsica i necessària i de la mateixa

manera que els ajuntaments, les diputacions poden afegir
l'organització complementària de la qual, en ús de la seva
potestat d’autoorganització, decideixin dotar-se, com succeeix
amb les restants entitats locals de caràcter territorial a
Catalunya, les comarques i les vegueries, l'organització de les
quals, en canvi, hem de trobar en les seves lleis reguladores.

↑ Tornar a 3.5 L’organització dels altres ens locals territorials de

Catalunya | ↑ Tornar a l'índex de la unitat

3.5.2 Les comarques

L'organització necessària de
les comarques és regulada per l'article 11 i següents del
TRLOC, que atribueixen el govern i l'administració de la
comarca al consell comarcal, constituït pels òrgans següents:

 El ple

Aquest òrgan col·legiat és constituït pel president o la

presidenta i pels consellers comarcals, i té les atribucions
següents:
69
a. Elegir el president o la presidenta del consell comarcal.

b. Establir l'organització del consell comarcal.

c. Aprovar el reglament orgànic i les ordenances.

d. Exercir la iniciativa de modificació dels límits comarcals.

e. Aprovar i modificar els pressupostos i aprovar els comptes;

autoritzar i disposar despeses i reconèixer obligacions.

f. Determinar els recursos propis de caràcter tributari.

g. Aprovar els plans comarcals.

h. Exercir la potestat expropiadora.

i. Controlar i fiscalitzar la gestió dels òrgans de govern.

j. Aprovar les formes de gestió dels serveis i dels expedients per

exercir activitats econòmiques.

k. Delegar competències en els municipis.

l. Aprovar la plantilla del personal, la relació de llocs de treball,

les bases de les proves per a la selecció de personal i per als
concursos de provisió de llocs de treball, la fixació de la quantia
de les retribucions complementàries dels funcionaris i el
nombre i el règim del personal eventual, tot això d'acord amb
les normes reguladores de la funció pública local. Separar del
servei els funcionaris de la corporació, llevat de la separació del
servei de funcionaris amb habilitació estatal, que es regeix pel
seu règim propi, i ratificar l'acomiadament del personal laboral.

m. Plantejar conflictes de competències a altres entitats locals

i a altres administracions públiques.

n. Exercir accions administratives i judicials.

o. Alterar la qualificació jurídica dels béns de domini públic.

p. Alienar el patrimoni.

q. Exercir les altres atribucions que expressament li assignen

les lleis i les que la legislació assigna a la comarca i no
atribueix a altres òrgans comarcals.

r. Votar la moció de censura al president o la presidenta.

70
s. Nomenar i separar el/la gerent.

t. Aprovar el programa d'actuació comarcal i adoptar els acords

relatius a la creació i l'establiment dels serveis comarcals.

Amb la disposició específica que quan un acord del consell

comarcal afecti de manera molt especial un municipi o més, el
president o la presidenta, per iniciativa pròpia o a proposta del
ple, ha de convocar els alcaldes dels municipis afectats perquè
puguin participar, amb veu però sense vot, en el debat de la
sessió plenària en què sigui tractat aquell acord.

 La presidència

La presidència recau en el conseller o la consellera elegit pel

ple i té les competències següents:

a. Representar el consell comarcal.

b. Convocar i presidir les sessions del ple i les dels altres

òrgans col·legiats.

c. Supervisar les obres comarcals i els serveis de

l'administració de la comarca.

d. Exercir la direcció superior del personal.

e. Exercir accions judicials i administratives en cas d'urgència.

f. Ordenar la publicació dels acords del consell comarcal.

g. Contractar obres i la gestió de serveis públics, sempre que la

quantia no excedeixi el 5 % dels recursos ordinaris del
pressupost de la comarca, ni el 50 % del límit general aplicable
al procediment negociat.

h. Les altres que li atribueixen les lleis o les que expressament

li delegui el ple del consell.

 La vicepresidència

La vicepresidència o les vicepresidències recauen en els

consellers comarcals designats pel president o la presidenta,
amb l’única missió de substituir-lo per ordre de nomenament en
cas de vacant, absència o impediment, i d’exercir les
competències que aquest vulgui delegar-los.

71
 El consell d’alcaldes

El consell d'alcaldes és un òrgan comarcal incorporat a la LOC

amb posterioritat, a fi d’assegurar la participació de tots els
alcaldes de la comarca, en estar integrat pels alcaldes dels
seus municipis. Aquest òrgan ha de ser convocat pel president o
la presidenta perquè el consell comarcal els informi de les
propostes que siguin d'interès per als municipis, abans de
sotmetre-les a l'aprovació del ple, en els termes que estableixi
el reglament orgànic.

A més d’aquestes funcions generals d’informe previ, el consell

d’alcaldes té les competències següents:

a. Presentar al ple del consell comarcal propostes d'actuació

que siguin d'interès per a la comarca.

b. Emetre un informe previ sobre les qüestions següents:

 L'aprovació del programa d'actuació comarcal

 L'aprovació del reglament orgànic i de les ordenances

 Els acords sobre la creació i l'establiment dels serveis

comarcals

 Els plans sectorials comarcals

 La modificació dels límits comarcals

 El canvi de nom o de capital de la comarca

 Les iniciatives legislatives del consell comarcal.

 La gerència

El/la gerent és nomenat i cessat pel ple del consell comarcal, a

proposta del president o la presidenta, i és un càrrec
incompatible amb la condició de regidor o regidora al qual
s'apliquen les causes d'incapacitat i d'incompatibilitat
establertes per als membres del consell comarcal.

Es tracta d’un òrgan híbrid, ja que és un òrgan professional que

té la condició de funcionari eventual, però que té competències

72
resolutòries pròpies com la resta d’òrgans decisoris de caràcter
polític, que ha d’exercir d'acord amb les directrius del ple i les
instruccions del president o la presidenta. En concret les seves
competències són les següents:

a. Dirigir l'administració comarcal i executar els acords del ple.

b. Dirigir, inspeccionar i impulsar les obres i els serveis

comarcals.

c. Autoritzar i disposar despeses, i reconèixer obligacions, en

els límits de la delegació que li atorga el ple; ordenar
pagaments i retre comptes.

d. Dirigir el personal de la corporació.

e. Exercir altres funcions que expressament li són delegades

sempre que no afectin les atribucions pròpies del president o la
presidenta i del ple.

 La comissió especial de comptes, les comissions

informatives i els grups polítics

Aquests tres òrgans exerceixen les mateixes funcions que

tenen als municipis i les províncies.

Aquesta organització comarcal necessària pot ser

complementada pel consell comarcal, per acord plenari
específic mitjançant el seu reglament orgànic, amb nous òrgans
administratius, entre els quals l’article 17 del TRLOC es refereix
de manera expressa a la comissió permanent del ple, integrada
per consellers comarcals nomenats pel ple, a la qual s'ha de
dotar de competències delegades del ple, llevat de les relatives
a l'elecció del president o la presidenta, l’establiment de
l'organització comarcal, aprovar el reglament orgànic i els plans
comarcals, i exercir la iniciativa legislativa.

Del que anteriorment s’ha exposat es desprèn que en

l'organització comarcal es produeixen importants variacions
organitzatives respecte dels municipis i les províncies, tant en
la conformació dels seus òrgans, en introduir-hi el consell
d’alcaldes, i especialment la gerència, amb la doble naturalesa
d’òrgan decisori i de personal al servei de l’administració, com
quan al repartiment de competències entre els seus òrgans, ja
que moltes de les competències que en el municipi té l’òrgan

73
unipersonal, és a dir, l’alcalde o l'alcaldessa, en la comarca es
deriven al ple o a la gerència, que tot i el caràcter de personal
eventual no és nomenat pel president o la presidenta, com
succeeix en els municipis, sinó pel ple.

3.5.3 Les vegueries

La Llei 30/2010, de 3 d'agost,

de vegueries, en defineix i concreta l'organització bàsica,
constituïda pels òrgans següents:

 El ple

Aquest òrgan és constituït per tots els consellers, incloent-hi el

president o la presidenta, i té atribuïdes les competències
següents:

a. El control i la fiscalització dels òrgans de govern del consell

de vegueria.

b. L'aprovació de la carta veguerial i de les ordenances.

c. L'aprovació i la modificació del pressupost i l'aprovació dels

comptes anuals.

d. L'aprovació de plans de caràcter veguerial.

e. L'aprovació de la plantilla de personal i de la relació de llocs

de treball, la fixació de la quantia de les retribucions
complementàries fixes i periòdiques dels funcionaris i del
personal laboral propi i la determinació del nombre i el règim del
personal eventual i directiu.

f. L'alteració de la qualificació jurídica de béns de domini públic.

74
g. El plantejament de conflictes de competències amb altres
ens locals i administracions públiques.

h. L'exercici d'accions judicials i administratives.

i. La declaració de lesivitat dels actes i acords del consell de

vegueria que siguin anul·lables i la revisió d'ofici dels actes
nuls.

j. Les que li corresponguin perquè l'aprovació exigeix una

majoria qualificada.

k. Les altres que li atribueixin expressament les lleis.

l. La votació sobre la moció de censura al president o la

presidenta i sobre les qüestions de confiança que aquest pugui
plantejar.

El ple pot delegar en el president o la presidenta, en el govern, o

en una o diverses comissions delegades l'exercici de les seves
atribucions, llevat de les que disposen les
lletres a, b, c, e, f, g, j i l.

 La presidència

La presidència del consell de vegueria, que per expressa

determinació de la llei pot adoptar la denominació de veguer o
veguera en cap, correspon a la persona escollida pels
consellers de vegueria entre ells, a la qual s’atribueixen les
competències següents:

a. Dirigir el govern i l'administració del consell de vegueria.

b. Representar el consell de vegueria.

c. Convocar i presidir les sessions del ple, del govern i de la

resta d'òrgans col·legiats veguerials, i resoldre els empats fent
ús del vot de qualitat.

d. Dirigir, inspeccionar i impulsar els serveis i les obres la

titularitat o l'acompliment dels quals correspongui al consell de
vegueria.

e. Assegurar la gestió dels serveis que la Generalitat hagi

encomanat o delegat al consell de vegueria.

75
f. Desenvolupar la gestió econòmica del consell de vegueria,
d'acord amb el pressupost aprovat, i de la disposició de
despeses, en el marc de les seves competències.

g. Aprovar l'oferta pública d'ocupació, d'acord amb el

pressupost i la plantilla, i les bases de les proves per a la
selecció de personal i dels concursos de provisió de llocs de
treball, i distribuir les retribucions complementàries que no
siguin fixes i periòdiques.

h. Exercir la direcció superior de tot el personal, acordar-ne el

nomenament i imposar, si escau, les sancions pertinents, llevat
de la separació del servei de funcionaris amb habilitació
estatal, que es regeix pel seu règim propi.

i. Exercir les accions judicials i administratives i la defensa del

consell de vegueria en les matèries que siguin de la seva
competència, fins i tot si han estat delegades a un altre òrgan, i,
en casos d'urgència, en matèries que siguin competència del
ple, en aquest darrer cas, donant-ne compte al ple
posteriorment en la primera sessió que tingui a l'efecte de
ratificació.

j. Proposar al ple la declaració de lesivitat dels actes en

matèries que siguin de la seva competència.

k. Ordenar la publicació i l'execució dels acords del consell de

vegueria, i fer-los complir.

l. Exercir totes les atribucions del consell de vegueria que no

estiguin expressament atribuïdes a altres òrgans.

m. Les altres que li atribueixin les lleis.

Amb l’expressa disposició que el president o la presidenta pot

delegar l'exercici de les seves funcions en el Govern o en altres
consellers, llevat de les que disposen les lletres a, c i j; la
direcció superior del personal; la separació de servei del
personal funcionari i l'acomiadament del personal laboral.

 Les vicepresidències

Els vicepresidents són òrgans designats lliurement pel

president o la presidenta entre els membres del govern, que,
com a la resta d’entitats locals analitzades, tenen com a única

76
funció substituir-lo, per ordre de nomenament, en cas de vacant,
absència, malaltia o qualsevol altre impediment.

 El govern

El govern del consell de vegueria és un òrgan integrat pel

president o la presidenta i per un nombre de consellers no
superior a una tercera part del nombre legal de membres del
consell, nomenats i separats lliurement per aquest, donant
compte posteriorment al ple, al qual corresponen les
competències següents:

a. L'assistència al president o la presidenta en l'exercici de les

seves atribucions.

b. La creació de juntes i òrgans centrals de contractació.

c. L'aprovació dels instruments o programes de cooperació amb

els municipis i amb altres ens locals.

d. Les que li deleguin el ple o el president o la presidenta.

e. Les altres que li atribueixin les lleis.

 La comissió especial de comptes i les comissions

informatives

Com succeïa a la comarca, aquests dos últims òrgans

veguerials tenen les mateixes funcions i gaudeixen de les
mateixes característiques que els seus homòlegs dels municipis
i províncies.

 La comissió de coordinació territorial

És un òrgan col·legiat de caràcter paritari del qual també

formen part els presidents dels consells comarcals integrats en
la vegueria que, sota la presidència del president o la
presidenta del consell de vegueria i la vicepresidència del
delegat o delegada territorial del govern en la demarcació
veguerial, articula les relacions interadministratives i de
coordinació de polítiques públiques entre els ens locals i els
serveis territorials de la Generalitat en la demarcació.

De la mateixa manera que la resta d’ens locals territorials, el

consell de vegueria es pot dotar de la seva pròpia organització

77
complementària, mitjançant la carta veguerial, que és la seva
norma bàsica en matèria d’organització, en particular,
de comissions delegades del ple, integrades pels representants
del ple en proporció a la seva representativitat, bé numèrica, bé
mitjançant la utilització del vot ponderat, la qual assumeix
competències delegades d’aquest òrgan, llevat de les relatives
al control i la fiscalització dels òrgans de govern, l’aprovació de
la carta veguerial, l’aprovació i la modificació del pressupost i
dels comptes anuals, l’aprovació de la plantilla de personal i de
la relació de llocs de treball, la fixació de la quantia de les
retribucions fixes i periòdiques del personal i la determinació
del nombre i règim del personal eventual i directiu, l’alteració de
la qualificació jurídica dels béns demanials, el plantejament de
conflictes de competència amb altres ens locals i
administracions públiques, les que requereixin per adoptar-les
una majoria qualificada, la votació de la moció de censura del
president o la presidenta i de les qüestions de confiança que
aquest plantegi.

No obstant tot això, en no haver-ne constituït encara les

vegueries, aquesta organització està per experimentar, per la
qual cosa no figura en el quadre comparatiu que s’integra en
l'apartat resum d’aquesta unitat.

3.6 La configuració periòdica del

cartipàs

Fins ara hem vist que

l'organització municipal s'efectua a partir dels òrgans que, amb
caràcter necessari, estableix la LRBRL i el TRLMC, i dels òrgans
que, amb caràcter complementari, decideixi crear cada
ajuntament a través del seu ROM, que es constitueix així com
un instrument idoni per regular en seu municipal l'organització
de l'entitat local.

78
Però no tota la complexitat de l'organització municipal s'esgota
en el ROM, ja que tant la LRBRL com el TRLMC permeten
l'existència d'actes singulars del ple o de l'alcaldia, que en
matèria d'organització complementin i apliquin les disposicions
d'aquest reglament orgànic, en uns casos, perquè, encara que
es tracti d'aspectes organitzatius, no correspon la competència
per adoptar-los al ple, sinó a l'alcalde o l'alcaldessa i, en
d'altres, per raons d'eficàcia, a fi de dotar de més estabilitat el
ROM i d’evitar que quan se n'hagi de modificar algun aspecte
organitzatiu menor, com per exemple el règim i el calendari de
sessions, sigui necessari seguir el rígid procediment de
modificació d’aquests reglaments.

A aquest conjunt d'actes singulars que constitueixen les

primeres mesures organitzatives que a l'inici de cada mandat
determinaran les característiques pròpies de l'organització i
manera de funcionar de la corporació municipal, és el que
s’anomena en l'àmbit local el cartipàs municipal, utilitzant per
a això un terme, el de cartipàs, que si bé s’identifica en els
diccionaris com un conjunt de papers continguts en una
carpeta, en canvi, si ens atenem al seu significat etimològic –es
creu que prové del terme llatí chartapacium, que significa
'carta de pau'- la conjunció d’un i d'altre significat es mostra
absolutament idònia per a la finalitat d'aquest cartipàs, en
constituir un conjunt de documents en els quals inicialment
s'estableixen les regles organitzatives que regiran durant cada
mandat, determinants tant de l'organització com, en alguns
aspectes, del funcionament de la corporació que acaba de ser
elegida.

3.6.1 Distribució de competències

organitzatives entre el ple i l'alcalde o
l'alcaldessa

79
 En les primeres mesures
organitzatives a adoptar per la corporació entrant dins dels 30
dies següents a la seva constitució, s'engloben decisions que
corresponen tant a l'àmbit de competències del ple com a
l’àmbit de competències de l'alcalde o l'alcaldessa, doncs si bé
l'existència voluntària de la junta de govern en municipis amb
una població inferior a 5.000 habitants és una decisió que
correspon adoptar al ple, bé a través del ROM, bé a través
d'acords singulars, en canvi, la determinació de la seva
composició, d’acord amb el que disposen els articles 23 de la
LRBRL i 54 del TRLMC correspon a l'alcalde o l'alcaldessa.

El mateix ocorre amb altres aspectes de l'organització, en

correspondre al ple establir la periodicitat de les sessions; el
nomenament de representants de la corporació en òrgans
col·legiats que siguin de la competència plenària; la creació i la
composició de les comissions informatives permanents;
l'establiment de les retribucions i les indemnitzacions dels
membres de la corporació i de la dotació dels grups polítics
municipals, així com la determinació del nombre, les
característiques i les retribucions del personal eventual.
Correspon en canvi a l'alcalde o l'alcaldessa el nomenament
dels tinents d'alcalde; el del personal eventual; el dels
presidents de les comissions informatives permanents; la
designació dels membres de la corporació que hagin d'exercir
els seus càrrecs en règim de dedicació exclusiva o parcial, etc.,
sens perjudici de l'obligació d'aquest de donar-ne compte al ple
en la primera sessió que celebri.

3.6.2 Primers aspectes organitzatius a

determinar

80
 Un cop assenyalat l'anterior,
encara que esquemàticament, ja que amb anterioritat ja hem
analitzat el règim jurídic de cada òrgan local i més endavant
estudiarem el seu règim de funcionament, enumerarem ara el
contingut dels acords plenaris i de les resolucions de l'alcaldia
que s'han d'adoptar en compliment del que disposa l'article 38
del ROF, com a primeres decisions organitzatives de cada
mandat:

a. Periodicitat de les sessions del ple i de la junta de govern.

b. Creació i composició de les comissions informatives

permanents.

c. Nomenament de representants en òrgans col·legiats, tant

municipals com supramunicipals o extramunicipals.

d. Determinació del nombre, les característiques i les

retribucions del personal eventual.

e. Règim de retribucions i dedicació dels membres de la

corporació amb dedicació exclusiva o parcial, règim
d'indemnitzacions i dietes de la resta de membres i dotació
econòmica dels grups polítics municipals.

f. Delegacions de competències plenàries en la junta de govern.

g. Nomenament dels tinents d'alcalde.

h. Designació dels membres de la junta de govern.

i. Les competències restants de l'alcaldia en matèria

d'organització, com ara delegar, si escau, la presidència de les
comissions informatives en altres membres de la corporació;
efectuar les delegacions de les seves competències que
consideri convenient, tant en la junta de govern com en els seus
membres; designar les persones que hagin d'ocupar els llocs de
81
treball reservats a funcionaris eventuals i decidir lliurement
sobre el seu cessament; etc.

3.7 Resum de la unitat 3

3.7.1 Introducció

 L’organització, junt amb el territori, la població i les

competències, és un dels elements integradors fonamentals
del municipi.

 Marc legal regulador:

Legislació bàsica

 Llei 7/1985, de 2 d’abril, reguladora de les bases del règim

local (LRBRL), en la redacció actual.

 Reial decret legislatiu 785/1986, de 18 d’abril, pel qual

s'aprova el Text refós de les disposicions legals vigents en
matèria de règim local (TRRL).

Legislació pròpia o autonòmica

 Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el

Text refós de la Llei municipal i de règim local de Catalunya
(TRLMC).

Normativa municipal

 Reglaments orgànics municipals (ROM).

Legislació supletòria

 Reial decret 2568/1986, de 28 de novembre, pel qual s’aprova

el Reglament d’organització, funcionament i règim jurídic de
les entitats locals (ROF).

 Els reglaments tipus i supletoris que el Govern de la

Generalitat pugui aprovar d’acord amb el que estableixen les
disposicions finals primera, segona i tercera del TRLMC.

82
 Modificacions més significatives de la LRBRL:

 Llei 11/1999, de 21 d'abril.

 Llei 57/2003, de 16 de desembre, de mesures per a la

modernització del govern local.

 Llei 27/2013, de 27 de desembre, de racionalització i

sostenibilitat de l’Administració local.

 Influència de l’Estatut d'autonomia de Catalunya aprovat

mitjançant la Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol.

3.7.2 Autonomia local i potestat d’autoorganització:

el reglament orgànic

 Posició ordenamental del ROM en el sistema de fonts:

 Se situa per sota de les normes amb rang de llei estatals i

autonòmiques i dels reglaments estatals de caràcter bàsic,
però la legislació ha de respectar un espai per al ROM.

 El ROF, llevat dels aspectes que reprodueixin la legislació

bàsica estatal, té caràcter supletori respecte del ROM.

 Àmbit material del ROM:

 Organització municipal complementària: determinació i

denominació dels òrgans, delimitació de les seves funcions i
competències i règim jurídic i de funcionament.

 L’Estatut del regidor.

 Constitució, organització i funcionament dels grups polítics

municipals.

 Els òrgans de participació ciutadana.

3.7.3 L’organització dels municipis de règim comú

comparada amb la de les províncies i les

83
 comarques: organització necessària i
complementària

Quadre orgànic comparatiu:

ÒRGANS TIPUS MUNICIPI PROVÍNCIA COMARCA

Bàsics Decisoris Alcalde o alcaldessa President o President o

Tinent d'alcalde presidenta presidenta
Junta de govern (1) Vicepresidents Vicepresidents
Ple Junta de govern ——
—— Ple Ple
—— Gerència

Deliberants —— —— ——- Consell d'alcaldes

Comissions Comissions Com. Com.
informatives (2) informatives informatives informatives
Com. esp. comptes Com. esp. comptes Com. esp. Com. esp.
Grups polítics Grups polítics comptes comptes
Grups polítics Grups polítics

COMPLEMENTARIS Lliure Lliure Lliure

determinació (3) determinació determinació

(1) Municipis de més de 5.000 habitants o capitals de comarca.

(2) Municipis de més de 5.000 habitants.

(3) Els òrgans complementaris són de lliure determinació per

cada ens local que, sobre base de la seva potestat
d’autoorganització, poden establir altres òrgans nous; així com,
voluntàriament, la junta de govern a les comarques o als
municipis de menys de 5.000 habitants que no siguin capitals de
comarca, o les comissions informatives en aquests últims.

Dins d’aquests es troben, a més dels que l’ens consideri

convenient crear ex novo, els òrgans de participació ciutadana
–òrgans de gestió desconcentrada o de participació sectorial– i
els que estableixen les lleis com a voluntaris, com ara la
comissió especial de suggeriments i reclamacions, el consell
assessor d’urbanisme, el síndic municipal de greuges i la junta
local de seguretat.

84
 Respecte de la resta d’ens locals diferents del municipi, a
més de la LRBRL i del TRLMC respecte dels propis de
Catalunya, la seva llei creadora en determina els òrgans i les
especialitats, respecte del dels municipis.

3.7.4 L’organització dels municipis de règim

especial

 Règim especial de l’Ajuntament de Barcelona.

 Règim especial dels municipis de gran població:

 Organització bàsica:

a. El ple, que funciona en ple i en comissions, a les quals pot

delegar algunes de les seves competències.

b. La junta de govern local, que té competències pròpies

algunes de les quals pot delegar, no sols en els seus membres,
sinó també en determinat personal directiu.

c. L’alcalde o l'alcaldessa.

d. Els tinents d’alcalde.

e. El consell social de ciutat.

f. La comissió especial de suggeriments i reclamacions.

g. L’òrgan especialitzat en el coneixement i la resolució de

reclamacions sobre actes tributaris.

 Repartiment de competències:

En aquest règim especial moltes competències pròpies dels

alcaldes als municipis de règim comú es transfereixen a la junta
de govern, que passa a tenir competències pròpies atorgades
directament per la LRBRL, i també algunes del ple.

 Règims especials dels municipis petits:

- Tipus:

a. Règim especial de consell obert:

85
 Aplicable voluntàriament als municipis de menys de 100
habitants, als que tradicionalment hagin disposat d'aquest
singular règim de govern i administració que hagin decidit
mantenir-lo, i als municipis de menys de 250 habitants que
gaudeixen d’aprofitaments comunals de rendiment igual o
superior a la quarta part dels ingressos ordinaris del seu
pressupost, o que tenen característiques especials que ho
facin aconsellable.

 El seu govern i administració correspon a un alcalde o

alcaldessa i a una assemblea veïnal de la qual formen part
tots els electors.

b. Algunes especialitats per als municipis la població dels quals

no excedeixi de 250 habitants i que no funcionin en règim de
consell obert.

- Règim electoral d’ambdós:

a. El nombre de regidors a elegir és de cinc.

b. Règim electoral de l’article 184 de la LOREG:

 Les llistes a presentar per les candidatures s’ajusten al

nombre de regidores a elegir, tres o cinc, segons la població.

 Els electors donen el seu vot a un màxim de dos o quatre

candidats proclamats al districte, en funció que la seva
població sigui inferior o superior a 100 habitants.

 Són proclamats electes els candidats amb més nombre de

vots i, en cas d’empat, es resol per sorteig, i la resta de
candidats queden com a suplents, per ordre de vots
obtinguts, a l'efecte de cobrir eventuals vacants.

3.7.5 La configuració periòdica del cartipàs

 Llevat dels aspectes determinats expressament per la llei,

alguns aspectes organitzatius que es consideren de mandat
es poden establir fora del ROM, encara que respectant-ne les
determinacions, mitjançant un conjunt de decisions

86
 municipals que conformen el que s’anomena el cartipàs
municipal.

 Distribució de competències organitzatives entre el ple i

l’alcalde o l'alcaldessa per determinar aquests aspectes.

 Primers aspectes organitzatius a determinar dins dels

primers 30 dies de la constitució de l’ajuntament.

a. Periodicitat de les sessions del ple i de la junta de govern.

b. Creació i composició de les comissions informatives

permanents.

c. Nomenament de representants en òrgans col·legiats, tant

municipals com supramunicipals o extramunicipals.

d. Determinació del nombre, les característiques i les

retribucions del personal eventual.

e. Règim de retribucions i dedicació dels membres de la

corporació amb dedicació exclusiva o parcial, règim
d'indemnitzacions i dietes de la resta de membres i dotació
econòmica dels grups polítics municipals.

f. Delegacions de competències plenàries en la junta de govern.

g. Nomenament dels tinents d'alcalde.

d. Designació dels membres de la junta de govern.

e. Les restants competències de l'alcaldia en matèria

d'organització, com ara delegar, si escau, la presidència de les
comissions informatives en altres membres de la corporació;
efectuar les delegacions de les seves competències que
consideri convenient, tant en la junta de govern, com en els
seus membres; designar les persones que hagin d'ocupar els
llocs de treball reservats a funcionaris eventuals i decidir
lliurement sobre el seu cessament; etc.

87