EVALUASI KINERJA KEBIJAKAN KESEHATAN IBU DAN ANAK

(Studi Evaluasi Policy Output dan Policy Outcome Program Expanding Maternal and Neonatal
Survival (EMAS) di Kabupaten Sidoarjo)

Nurul Jamila Hariani

Mahasiswa program studi Ilmu Administrasi Negara, FISIP, Universitas Airlangga

Abstract
This study aims to evaluate the performance and the factors that affected the performance of Expanding Maternal and
Neonatal Survival (EMAS) program in Sidoarjo. The EMAS Program is a project of the Indonesian government in cooperation with
USAID. In hope, this program could be replicated independently by the regions. Sidoarjo is one of several intervention areas of the
EMAS program in East Java that was selected to be a pilot district. But, after the program ends, Sidoarjo didn’t continue this
program. Therefore, it is necessary to evaluate the program's performance to know how far the program can achieve the desired
objectives. This research employed qualitative research method. Data collection was conducted using observation, in-depth
interviews, and documentary. The informants were selected by purposive method and continued by snowball method.

This study finds that the performance of the EMAS Program in Sidoarjo is good enough. This is because, from seven
indicators of policy output (access, bias, coverage, frequency, service provision, accountability, suitability of the program with the
target groups), six indicators have been achieved. While, one indicator, called coverage, had not been achieved. In addition, the
indicators of policy outcomes (initial, intermediate and long-term outcomes), have been achieved. This research also finds the
factors that most affect the performance of the program are the resources, disposition and the communication between organizations
and implementers. This study recommends the government of Sidoarjo to continue the EMAS program using independent financial
resources. Although MMR and IMR haven’t decreased significantly in the last 5 years, the outcomes can increase the community
participation in improving the quality of maternal and neonatal services.

Keywords : Performance Evaluation, EMAS Program, Maternal and Neonatal Emergency Service Policy

PENDAHULUAN Di Indonesia sendiri, kondisi terkait kematian

Kesehatan merupakan hak dan kebutuhan ibu dan kematian bayi masih dalam taraf yang tidak
universal yang mendasar bagi setiap manusia. Sebagai terlalu baik. Pasalnya mendekati berakhirnya MDG’s
hak asasi, hak atas kesehatan bisa diartikan hak yang pada tahun 2015, staf ahli Menteri Koordinator
melekat pada seseorang karena kelahirannya sebagai Kesejahteraan Rakyat Bidang Pencapaian MDGs
manusia, bukan atas pemberian seseorang atau negara. mengatakan “ada tiga tujuan yang tidak bisa kita capai
Oleh sebab itu hak kesehatan tidak dapat dicabut atau pada 2015” (INFID dan ISAI, 2013). Rasio kematian
dilanggar oleh siapapun termasuk oleh negara. ibu Indonesia, berdasarkan Data Survei Penduduk
Antar Sensus yang dikeluarkan oleh Badan Pusat
Setiap negara mengakui bahwa kesehatan Statistik mencapai 305/100.000 kelahiran hidup pada
adalah modal utama dalam mencapai kesejahteraan tahun 2015. Masih sangat jauh dari target MDGs tahun
masyarakat. Hal ini digambarkan oleh keikutsertaan 2015 yakni 102 / 100.000 kelahiran hidup.
negara-negara dunia dalam Millenium Development
Goals 2000-2015 yang saat ini dilanjutkan dengan Rendahnya kondisi kesehatan ibu dan bayi di
Sustainable Development Goals 2016-2025. Tujuan Indonesia tercermin melalui data yang dihimpun oleh
Pembangunan Millenium yang disepakati oleh 189 WHO, Worldbank, UNFPA dan UNPD mengenai
negara anggota PBB terfokus pada pembangunan jumlah kematian ibu dan bayi. Data yang dihimpun
kesehatan. Hal ini tercermin dalam 8 Tujuan pada tahun 2015, tahun terakhir pelaksanaan Tujuan
Pembangunan Millenium, dimana 3 diantaranya fokus Pembangunan Millenium, menunjukkan bahwa
pada pembangunan kesehatan. Tujuan-tujuan tersebut komitmen Indonesia dalam meningkatkan kesehatan
antara lain : menurunkan Angka Kematian Anak, dengan menurunkan jumlah kematian ibu dan bayi
meningkatkan Kesehatan Ibu dan memerangi masih rendah dibandingkan negara-negara di Asia
HIV/AIDS, malaria dan penyakit menular lainnya. lainnya.

1
 1000
pemberdayaan masyarakat (emasindonesia.org).
900
Program EMAS di Jawa Timur pertama kali diterapkan
Cambodia
860 di kabupaten Malang dan Kabupaten Sidoarjo. Chief of
830
800
Indonesia
Party (COP) EMAS, Anne Hyer, menjelaskan bahwa :
700
Laos
600 600 “...dipilihnya Kabupaten Malang dan Kabupaten Sidoarjo
540 Myanmar
500 dikarenakan keduanya memiliki angka kematian ibu dan
470
400 410 Malaysia angka kematian bayi yang cukup tinggi, namun dinilai
390
360 memiliki komitmen untuk menguranginya karena telah
300 320 305 Philippines
265 260 tersedia fasilitas yang cukup lengkap untuk pelayanan
230 220
200 202
200 197
178
kesehatan ibu dan bayi di kedua kabupaten tersebut.
156 161 Thailand
122
110 124 127 129 114 Sehingga dengan sedikit bantuan, kedua kabupaten ini
100 82
68 58 62
60 49
48 54 Vietnam dianggap sudah siap membantu kabupaten lain di Jawa
23 25 26 23 40
20
0 Target MDGS 2015
Timur jika ada penambahan daerah implementasi EMAS di
1995 2000 2005 2010 2015 102 MMR
wilayah Jawa Timur” (https://ppidsidoarjo.wordpress.com
/2012/11/28/sidoarjo-terpilih-sebagai-kabupaten-percon
Grafik I.1. Tren Kematian Ibu (Maternal) di tohan-program-emas-usaid/).
Beberapa Negara ASEAN
(Sumber : WHO, http://www.who.int/maternal, 2016, diolah) Penetapan dua kabupaten tersebut di Jawa
Timur sebagai “Kabupaten Percontohan” pelaksanaan
Berdasarkan Grafik I.1, dapat diketahui jika
Program EMAS kemudian ditetapkan dalam
penurunan angka kematian ibu di Indonesia masih
Keputusan Gubernur Jawa Timur No.188/298/KPTS
tertinggal dibandingkan Vietnam, Thailand, Filipina
/013/2012 tentang Penerima Bantuan Teknis Program
dan Malaysia. Kajian dari Perkumpulan Obsteri dan
EMAS USAID Tahun 2012-2016. Di dalam Keputusan
Ginekologi Indonesia (POGI) mengenai faktor-faktor
Gubernur tersebut, Kabupaten Sidoarjo terpilih sebagai
yang berhubungan dengan kematian ibu yang
perintis vanguard (barisan depan) rujukan ibu hamil
dipresentasikan pada Kongres POGI pada tahun 2015
resiko tinggi dan bayi baru lahir bersama dengan
di Bandung, menunjukkan bahwa sebesar 72%
Kabupaten Malang. Kabupaten Sidoarjo dipilih karena
kematian yang terjadi pada ibu dapat dicegah. Sejalan
dinilai memiliki populasi terpadat keempat di Jawa
dengan kajian dari Ikatan Dokter Anak Indonesia
Timur sebesar 2.083.924 jiwa, namun angka kematian
(IDAI) pada tahun 2015, sebesar 70% kematian yang
ibu dalam jajaran tiga terendah. Meskipun demikian,
terjadi pada bayi juga dapat dicegah. Hal ini
yang menjadi dasar penilaian dipilihnya Kabupaten
menunjukkan bahwa kematian ibu dan bayi dapat
Sidoarjo untuk poyek percontohan program EMAS ini
dicegah melalui peningkatan kualitas layanan
tidak hanya dari satu sisi tersebut, melainkan juga dari
kesehatan ibu dan bayi. Oleh karena itu, pemerintah
sisi yang lain. Kabupaten Sidoarjo dinilai memiliki
Indonesia perlu melakukan upaya peningkatan kualitas
komitmen dan usaha yang konsisten dalam
pelayanan kesehatan agar dapat menurunkan angka
menurunkan angka kematian ibu dan bayi yang disertai
kematian ibu dan bayi sesuai target MDGs.
dengan peningkatan fasilitas kesehatan ibu dan bayi.
Salah satu upaya yang dilakukan oleh
Tabel I.1 AKI dan AKB Kabupaten Sidoarjo Tahun
Pemerintah Indonesia adalah bekerja sama dengan
2011-2015
USAID untuk meningkatkan kesehatan ibu dan bayi.
Kerjasama tersebut melahirkan sebuah pilot project Angka Kematian Ibu
yang bernama program Expanding Maternal and Kabupaten/ 2011 2012 2013 2014 2015 Persentase
Kota Perubahan
Neonatal Survival yang selanjutnya disingkat dengan
Kab. 78.19 96.27 67.06 80.02 72.09 Turun
EMAS. USAID memberikan dana hibah dan asistensi Sidoarjo 8,4%
teknis untuk bekerja sama dengan Kementerian Angka Kematian Bayi
Kesehatan RI yang berlangsung dalam kurun waktu Kabupaten/
2011 2012 2013 2014 2015
Persentase
Kota Perubahan
2012-2016. Program ini direncanakan akan menjadi Kab. 23,88 24,27 23,36 22,78 22,19 Turun
pilot project bagi program kesehatan ibu dan bayi di Sidoarjo 7,8%
Indonesia kedepannya. Sehingga setelah program ini (Sumber : Dinas Kesehatan Prov.Jatim, 2015, diolah)
selesai, daerah-daerah di Indonesia akan menerapkan
pelayanan kesehatan ibu dan bayi yang berkiblat pada Berdasarkan tabel I.1, diketahui bahwa
program EMAS. Konsorsium dalam program ini terdiri penurunan yang terjadi belum mencapai target yang
dari JHPIEGO sebagai lead firm, Save the Children, ditetapkan yakni 25%. Penurunan yang terjadi hanya
Research Triangle Institute, Lembaga Kesehatan Budi sekitar 7%. Hal ini membuktikan bahwa ada
Kemuliaan dan Muhammadiyah. permasalahan dengan kinerja program EMAS di
Kabupaten Sidoarjo dalam menurunkan AKI dan AKB
Tujuan umum dari program ini adalah sesuai dengan tujuan yang telah ditetapkan.
menurunkan angka kematian ibu dan bayi baru lahir Berdasarkan uraian diatas peneliti tertarik untuk
sebesar 25% melalui peningkatan pelayanan mengambil lokus penelitian di Kabupaten Sidoarjo
kegawatdaruratan ibu dan bayi, peningkatan kualitas dengan alasan ingin mengetahui sejauh mana capaian
sistem rujukan dan peningkatan akuntabilitas melalui program EMAS di Kabupaten Sidoarjo. Hal ini

2
dikarenakan, setelah program ini berakhir Kabupaten 3. Programs atau program-program yang alat formal
Sidoarjo tidak melanjutkan program EMAS menjadi untuk mencapai tujuan
kebijakan berkekuatan hukum dalam penanganan 4. Decisions atau keputusan-keputusan yang
kegawatdaruratan Ibu dan Bayi Baru Lahir secara merupakan spesifikasi tindakan-tindakan yang
mandiri. Sedangkan Kabupaten Malang sudah diambil untuk mencapai tujuan, mengembangkan
melanjutkan program EMAS di fasilitas kesehatan rencana, melaksanakan dan mengevaluasi
seluruh kabupaten dengan dana PAK secara mandiri program
(emasindonesia.org/assets/up/2016/12/06-EMAS- 5. Efek atau dampak sebagai hasil terukur dari
Malang pdf). pelaksanaan program, baik yang diharapkan atau
yang tidak diharapkan baik dampak utama
Kontribusi dari program EMAS dalam atauapun dampak sampingan
menurunkan Angka Kematian Ibu dan Bayi di
Kabupaten Sidoarjo masih kurang signifikan. Sama halnya dengan Edwards III dan Sharkansy
Seharusnya ada evaluasi program terlebih dahulu untuk yang mengartikan definisi kebijakan publik adalah apa
pembenahan kebijakan agar kedepannya lebih yang dinyatakan dan dilakukan atau tidak dilakukan
signifikan dan efektif dalam mencapai tujuan yang oleh pemerintah (Islamy, 1997:18). Begitu pula
diinginkan. Evaluasi program tersebut bertujuan untuk Anderson, yang mengatakan kebijakan publik adalah
menilai sejauh mana capaian atau kinerja dari program kebijakan negara adalah kebijakan-kebijakan yang
EMAS. Kemudian mencari apa penyebab hasil yang dikembangkan oleh badan dan pejabat-pejabat
kurang maksimal dalam mencapai tujuan utama pemerintah (Islamy, 1997:19). Sedangkan Kebijakan
program EMAS. Faktor-faktor yang akan ditemukan publik menurut Nugroho (2012:126), adalah tatanan
bisa berasal kesalahan implementasi, faktor eksternal yang mengatur kehidupan bersama dalam negara
seperti budaya misalnya budaya pernikahan dini ataupun antarnegara untuk memastikan bahwa
maupun kesalahan dalam hal formulasi kebijakan itu kehidupan bersama membawa kebaikan bersama.
sendiri. Selanjutnya akan ditarik kesimpulan dari hasil
temuan. Hasil temuan nantinya bisa digunakan untuk Berdasarkan penjabaran di atas dapat
memperbaiki kekurangan dalam program yang disimpulkan makna dari kebijakan publik adalah segala
menyebabkan kurang optimalnya pencapaian tujuan tindakan/ kegiatan/ program pemerintah yang dipilih
yang telah ditetapkan. Sehingga kedepannya akan untuk dilakukan maupun tidak dilakukan pemerintah
memberikan perbaikan kebijakan dan lebih yang memiliki maksud dan tujuan untuk
meningkatkan efektivitas program penurunan Angka menyelesaikan berbagai permasalahan dalam
Kematian Ibu dan Bayi di Kabupaten Sidoarjo. masyarakat yang berhubungan dengan kesehatan dan
secara jelas ditetapkan dalam peraturan perundang-
Kebijakan Publik undangan yang serta bersifat memaksa. Masalah yang
dihadapi pemerintah dalam hal ini kaitannya dengan
Menurut Parsons (2011:2), ide kebijakan publik program penurunan angka kematian ibu dan bayi.
mengandung anggapan bahwa ada suatu ruang atau
domain dalam kehidupan yang bukan privat atau murni Evaluasi Kebijakan Publik
milik individual, tetapi milik bersama atau milik
umum. Carl Friedrich memandang kebijakan sebagai Dalam studi analisis kebijakan publik, salah
suatu arah tindakan yang diusulkan oleh seseorang, satu cabang bidang kajiannya adalah evaluasi
kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan kebijakan. Evaluasi dalam arti yang lebih spesifik,
tertentu yang memberikan hambatan-hambatan dan evaluasi kebijakan berkenaan dengan produksi
peluang-peluang terhadap kebijakan yang diusulkan informasi mengenai nilai atau manfaat hasil kebijakan
untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka (Wahab, 2008:51). Muhadjir menjelaskan bahwa
mencapai suatu tujuan atau merealisasikan suatu evaluasi kebijakan publik merupakan suatu proses
sasaran dan suatu maksud tertentu (Winarno, 2012 : untuk menilai seberapa jauh suatu kebijakan publik
17). dapat “membuahkan hasil”, yaitu dengan
membandingkan antara hasil yang diperoleh dengan
Charles O Jones dalam Agustino Leo (2008:8), tujuan dan/atau target kebijakan publik yang
secara singkat mengatakan bahwa kebijakan publik ditentukan. Kebijakan publik tidak hanya untuk
adalah tindakan pemerintah atas permasalahan publik, melihat hasil (outcomes) atau dampak (impacts) tapi
yang didalamnya terkandung komponen-komponen. dapat juga untuk melihat bagaimana proses
pelaksanaan suatu kebijakan dilaksanakan (Widodo,
1. Goals atau sasaran-sasaran yang merupakan 2007:85).
tujuan akhir yang indin dicapai
2. Plans/proposals atau rencana-rencana atau Berbeda dengan Lester dan Stewart dalam
proposal yang merupakan spesifikasi alat untuk Agustino (2008:185), yang berpendapat bahwa
mencapai tujuan tersebut evaluasi kebijakan ditujukan untuk melihat sebagian
kegagalan suatu kebijakan dan untuk mengetahui

3
apakah kebijakan yang telah dirumuskan dan kinerja (performance measurement) merupakan suatu
dilaksanakan dapat menghasilkan dampak yang yang penting.
diinginkan. Evaluasi kebijakan pada dasarnya harus
bisa menjelaskan seberapa jauh kebijakan dan Penilaian kinerja menjadi isu penting dalam
implementasinya telah dapat mendekati tujuan. Karena kebijakan publik. Alasan pertama, karena kebijakan
itu evaluasi dilakukan dalam rangka mengukur efek dibuat untuk suatu tujuan. Kebijakan dibuat tidak untuk
suatu program dalam mencapai tujuan yang ditetapkan. kebijakan itu sendiri. Oleh karena itu kebijakan harus
Yang terpenting, suatu evaluasi hendaknya mampu dinilai sejauh mana ia mencapai tujuan kebijakan yang
memberikan informasi kritis yang berguna sebagai diharapkan. Di sini kita memasuki alasan kedua, bahwa
feedback dalam melakukan perubahan kebijakan ke pengukuran kinerja menentukan ke mana kebijakan
depan bisa jadi suatu kebijakan dipertahankan, akan dibawa (Nugroho, 2012:744).
dikembangkan, atau dihentikan.
a. Dimensi Evaluasi Kinerja Kebijakan
Dari berbagai definisi tentang evaluasi
kebijakan dari para ahli, maka dapat disimpulkan Untuk dapat membuat justifikasi apakah suatu
bahwa evaluasi kebijakan merupakan suatu cara untuk kebijakan gagal atau berhasil maka seorang peneliti
melihat dan memeriksa seberapa jauh suatu kebijakan perlu melakukan evaluasi terhadap kinerja kebijakan
publik dengan objektif, sistematis, dan empiris tersebut. Alat bantu yang dapat dipakai oleh seorang
terhadap implementasi dan efek dari kebijakan publik peneliti untuk dapat menilai baik atau buruknya kinerja
terhadap targetnya dari segi tujuan yang ingin dicapai implementasi suatu kebijakan disebut sebagai
dengan membandingkan input, output dan outcome indikator.
dari pelaksanaan kebijakan yang dilakukan.
Dalam kebijakan publik, indikator merupakan
Evaluasi Kinerja Kebijakan instrumen penting untuk mengevaluasi kinerja suatu
kebijakan. Dengan adanya indikator maka peneliti
Kinerja adalah gambaran mengenai tingkat dapat mengetahui keberhasilan atau kegagalan
pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan atau program implementasi suatu kebijakan, program atau proyek.
dalam mewujudkan sasaran, tujuan, misi dan visi Worldbank dalam Purwanto dan Sulistyano
organisasi yang tertuang dalam perumusan skema (2015:102), mengemukakan fungsi indikator untuk
strategis suatu organisasi (Bastian, 2002:274). mengetahui kinerja program dapat dilihat pada definisi
Sedangkan menurut Kane dan Johnson dalam Riyanto berikut :
(2006: 273), kinerja merupakan gambaran mengenai
“Performance indicator are measure of project impact,
tingkat pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan atau outcomes, outputs and inputs that are monitored during
program atau kebijakan organisasi dalam mewujudkan project implementation to assess progress toward
tujuan strategis yang ditetapkan organisasi, kepuasan objectives. They are also used later to evaluate a project’s
pelanggan serta kontribusinya terhadap perkembangan success”.
ekonomi masyarakat. Dua pendapat tersebut didukung
oleh pernyataan Gibson dalam Achmad (2009:25) yang Sebagai alat ukur, indikator dapat bersifat
menyatakan bahwa kinerja adalah tingkat keberhasilan kualitatif (naratif) maupun kuantitatif (angka). Angka
dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Batasan atau deskripsi tersebut sangat berguna dalam
tersebut mengandung makna bahwa kinerja dinyatakan menggambarkan tingkat pencapaian suatu sasaran atau
baik dan sukses jika tujuan yang dijanjikan dapat tujuan kebijakan yang telah ditetapkan.
tercapai dengan baik.
1. Indikator Keluaran Kebijakan
Sedangkan menurut Nugroho (2012:497),
Dimensi utama untuk mengukur kinerja
evaluasi kinerja kebijakan dilakukan untuk menilai
dibedakan menjadi dua, yaitu: dimensi policy output
hasil yang dicapai oleh suatu kebijakan setelah
dan dimensi policy outcome. Dimensi output
kebijakan dilaksanakan. Hasil yang dicapai dapat
digunakan untuk mengetahui konsekuensi langsung
diukur dalam ukuran jangka pendek atau output, dan
yang dirasakan oleh kelompok sasaran sebagai akibat
jangka panjang atau outcome. Kinerja dengan demikian
adanya realisasi kegiatan, aktivitas, pendistribusian
merujuk keluaran (output), hasil (outcome) atau
hibah, subsisdi dan lain-lain yang dilaksanakan dalam
pencapaian (accomplishment). Jika dikaitkan dengan
implementasi suatu kebijakan.
kebijakan, kinerja suatu kebijakan dapat didefinisikan
sebagai gambaran mengenai tingkat pencapaian Berpedoman pada Ripley, Purwanto dan
implementasi dalam mewujudkan sasaran dan tujuan Sulistyani (2015: 106) menjelaskan bahwa berbagai
suatu kebijakan. Baik itu berupa keluaran kebijakan indikator yang dapat digunakan untuk menilai kualitas
(policy output), maupun hasil kebijakan (policy hasil kebijakan adalah sebagai berikut:
outcome). Dalam menentukan tinggi-rendahnya kinerja
implementasi suatu kebijakan maka penilaian terhadap

4
a. Akses Indikator ini digunakan untuk menilai apakah
tindakan para implementer dalam menjalankan tugas
Indikator akses digunakan untuk mengetahui mereka untuk menyampaikan keluaran kebijakan
bahwa program atau pelayanan yang diberikan mudah kepada kelompok sasaran dapat dipertanggung
dijangkau oleh kelompok sasaran. Selain itu akses juga jawabkan atau tidak. Pertanyaan- pertanyaan penting
mengandung pengertian bahwa orang-orang yang perlu diajukan adalah menyangkut apakah
bertanggung jawab untuk mengimplementasikan kelompok sasaran dikurangi atau tidak. Jika ada
kebijakan atau program mudah dikontak oleh pengurangan hak- hak kelompok sasaran apakah
masyarakat yang menjadi kelompok sasaran kebijakan tindakan tersebut dapat dipertanggung jawabkan atau
atau program tersebut apabila mereka membutuhkan merupakan bentuk penyimpangan.
informasi atau ingin menyampaikan pengaduan. Akses
juga mengandung pengertian terjadinya kesamaan g. Kesesuaian program dengan kebutuhan
kesempatan bagi semua kelompok sasaran, apapun
karakteristik individual atau kelompok yang melekat Indiaktor ini digunakan untuk mengukur apakah
pada dirinya, seperti: gender, etnisitas, agama, afiliasi berbagai keluaran kebijakan atau program yang
politik. Dengan demekian, akses juga dapat berarti diterima oleh kelompok sasaran memang sesuai dengan
tidak terjadinya diskriminasi untuk terlibat dan kebutuhan mereka atau tidak.
menikmati manfaat kebijakan atau program karena
karakteristik yang melekat pada individu atau 2. Indikator Hasil Kebijakan
kelompok.
Dimensi kedua adalah policy outcome, yaitu
b. Cakupan (coverage) untuk menilai hasil implementasi suatu kebijakan.
Berbagai perubahan yang muncul sebagai konsekuensi
Indikator ini digunakan untuk menilai seberapa implementasi suatu kebijakan atau program tersebut
besar kelompok sasaran yang sudah dapat dijangkau perlu diukur untuk dapat diketahui sejauh mana kinerja
(mendapatkan pelayanan, hibah, transfer dana dan implementasi kebijakan atau program. Menurut
sebagainya) oleh kebijakan publik yang Purwanto dan Sulistyani (2015: 107), penilaian pada
diimplementasikan. hasil (outcome) program meliputi tahap initial outcome
(hasil langsung dari kebijakan), tahap intermediate
c. Frekuensi outcome (hasil jangka menengah dari kebijakan), dan
tahap long-term outcome (hasil jangka panjang dari
Frekuensi merupakan indikator untuk mengukur kebijakan/ dampak).
seberapa sering kelompok sasaran dapat memperoleh
layanan yang dijanjikan oleh suatu kebijakan atau Outcomes jangka pendek adalah pembelajaran
program. Semakin tinggi frekuensi layanan maka akan (learning) meliputi: Awareness (kesadaran),
semakin baik implementasi suatu kebijakan atau Knowledge (pengetahuan), Attitudes (sikap), Skill
program tersebut. (keterampilan), dan seterusnya. Outcomes jangka
menengah adalah aksi (action) meliputi: Behaviour
d. Bias (perilaku), Practice (profesi/ praktek), Decision
Making (pengambilan kebijakan), dan lain sebagainya.
Bias merupakan indikator yang digunakan Outcomes jangka panjang adalah kondisi yang
untuk menilai apakah pelayanan yang diberikan oleh diharapkan (conditions) meliputi : Kondisi ekonomi,
implementer bias (menyimpang) kepada kelompok Kondisi sosial, Kondisi sipil, Kondisi kesehatan, dan
masyarakat yang bukan menjadi sasaran atau kelompok lain sebagainya (University of Wisconsin, 2015).
masyarakat yang tidak eligible untuk menikmati
bantuan, hibah, atau pelayanan yang diberikan oleh b. Faktor-faktor yang Mempengaruhi Kinerja
pemerintah melalui suatu kebijakan atau program. Kebijakan Publik
e. Service delivery (ketepatan layanan) Menurut Meter dan Horn (dalam Agustino,
2012: 141-144), ada enam variabel yang
Indikator ini digunakan untuk menilai apakah mempengaruhi kinerja kebijakan publik, yaitu:
pelayanan yang diberikan dalam implementasi suatu
program dilakukan tepat waktu atau tidak. Indikator 1. Ukuran dan tujuan kebijakan (Standard objectives
sangat penting untuk menilai output suatu program of policy)
yang memiliki sensivitas terhadap waktu. Artinya
keterlambatan dalam implementasi program akan Ukuran dan tujuan kebijakan harus jelas agar
membawa implikasi kegagalan mencapai program kebijakan yang diimplementasikan dapat efektif dan
tersebut. tepat sasaran. Ukuran dan tujuan kebijakan wajib
disesuaikan dengan kelompok sasaran agar
f. Akuntabilitas impelementasi dapat berhasil sesuai dengan rencana.
Karena manakala ukuran dan tujuan kebijakan tidak

5
sesuai dengan kelompok sasaran, maka akan sulit implementasi yang kemudian berakibat pada
untuk mengimplementasikan kebijakan tersebut. pencapaian tujuan kebijakan.

2. Sumberdaya (Supported Resources) 6. Lingkungan ekonomi, sosial, dan politik

(Economic, Social and Political Conditions)
Kemampuan memanfaatkan sumberdaya yang ada
merupakan kunci dari keberhasilan proses Implementasi kebijakan dapat berjalan dengan baik
implementasi kebijakan. Sumberdaya disini terbagi apabila kondisi lingkungan eksternal seperti kondisi
menjadi tiga, yakni sumber daya manusia, sumberdaya ekonomi, sosial, dan politik juga kondusif. Kondisi
finansial, dan sumberdaya waktu. Sumberdaya manusia ekonomi, sosial, dan politik yang tidak kondusif bisa
merupakan komponen utama dan penentu dari menjadi sebab sebuah kebijakan sulit atau bahkan
kesuksesan proses implementasi (Agustino, 2012: gagal untuk implementasikan.
142). Sumberdaya finansial juga merupakan faktor
penting yang menjadi penopang keberlangsungan Program Expanding Maternal and Neonatal Survival
program. Karena meskipun sumberdaya manusia yang (EMAS)
berkualitas dan kompeten sudah terpenuhi tapi dana
yang dikucurkan kurang memadai, maka akan terjadi Program EMAS ini merupakan program
masalah dalam realisasi tujuan kebijakan. Selain kedua kerjasama antara pemerintah Indonesia melalui
sumberdaya tersebut, terdapat sumberdaya lain yaitu Kementerian Kesehatan dengan United States Agency
sumberdaya waktu. Bila waktu yang diberikan kurang for International Development (USAID) selama lima
diperhitungkan secara tepat, maka pelaksanaan tahun (2011-2016). USAID memberikan dana hibah
kebijakan kemungkinan akan menuai permasalahan. dan asistensi teknis untuk bekerja sama dengan
Dalam beberapa kebijakan, ada yang cenderung Kementerian Kesehatan RI yang berlangsung dalam
membutuhkan waktu relatif lama. Sehingga bila kurun waktu 2012-2016. Program ini direncanakan
dipaksakan dengan waktu yang singkat, maka hasil akan menjadi pilot project bagi program kesehatan ibu
yang diperoleh pun bisa tidak sesuai dengan keinginan. dan bayi di Indonesia kedepannya. Sehingga setelah
program ini selesai, daerah-daerah di Indonesia akan
3. Karakteristik agen pelaksana (Characteristic of menerapkan pelayanan kesehatan ibu dan bayi yang
Implementing Agencies) berkiblat pada program EMAS. Implementasi program
ini membentuk suatu konsorsium yang terdiri atas
Sebuah kebijakan akan dapat diimplementasikan JHPIEGO, Save the Children, Research Triangle
secara maksimal apabila karakteristik dari kebijakan Institute, Lembaga Kesehatan Budi Kemuliaan dan
tersebut cocok dengan karakteristik organisasi Muhammadiyah.
implementor. Misalnya, implementasi kebijakan publik
yang berusaha untuk merubah perilaku atau tinkah laku Tujuan umum dari program ini adalah memiliki target
manusia secara radikal, maka agen pelaksana proyek menurunkan angka kematian ibu dan bayi baru lahir
itu haruslah berkarakteristik keras dan ketat pada sebesar 25% dengan daerah intervensi 30 kabupaten di
aturan dan sanksi hukum (Agustino, 2012: 143). 6 provinsi, yaitu Sumatera Utara, banten, Jawa Barat,
Jawa Tengah, Jawa Timur dan Sulawesi Selatan.
4. Sikap/kecenderungan (disposisi) para pelaksana
(The acceptance of implementers) Tujuan khusus program EMAS antara lain :

Kecenderungan sikap pelaksana untuk menolak 1. Meningkatkan kualitas Pelayanan Obstetri

atau mendukung suatu kebijakan merupakan salah satu Neonatus Essensial Dasar (PONED) dan Pelayanan
faktor penentu dari keberhasilan impelementasi sebuah Obstetrik Neonatal Emergensi Komprehensif
kebijakan. Jika kecenderungan sikap pelaksana lebih (PONEK).
mengarah pada penolakan, besar kemungkinan suatu a) Memastikan intervensi medis prioritas yang
kebijakan akan sulit diimplementasikan. mempunyai dampak besar pada penurunan
kematian diterapkan di Rumah Sakit dan
5. Komunikasi antarorganisasi dan aktivitas pelaksana Puskesmas.
(Organizational Communications) b) Pendekatan tata kelola klinis (clinical
governance) diterapkan di Rumah Sakit dan
Koordinasi yang baik antara masing-masing Puskesmas.
pelaksana juga dapat membuat implementasi berjalan 2. Meningkatkan efektifitas dan efisiensi sistem
dengan baik mengingat beberapa kebijakan tidak hanya rujukan antar Puskesmas/Balkesmas dan Rumah
bergantung pada satu pelaksana. Ibarat sebuah sistem, Sakit.
proses implementasi kebijakan akan berjalan dengan a) Penguatan sistem rujukan.
baik apabila masing-masing pelaksana dapat bekerja b) Meningkatkan peran serta masyarakat dalam
sama dengan baik pula. Bila ada salah satu menjamin akuntabilitas dan kualitas tenaga
implementor yang tidak dapat bekerja sama dengan kesehatan, fasilitas kesehatan dan pemerintah
baik, maka akan mengganggu jalannya proses daerah.

6
 c) Meningkatkan akses masyarakat dalam Data dalam penelitian ini dikumpulkan
memanfaatkan pelayanan kesehatan. melalaui: Observasi, Wawancara mendalam (in-depth
interview), dan Dokumentasi. Teknik pemeriksaan
Intervensi program EMAS adalah melalui: keabsahan data dalam penelitian ini menggunakan
teknik triangulasi sumber data yang dilakukan dengan
1. Meningkatkan kualitas pelayanan emergensi cara membandingkan hasil data pengamatan dengan
obstetri dan neonatal minimal di 150 Rumah Sakit data hasil wawancara dan membandingkan hasil
(PONEK) Pemerintah & Swasta dan 300 wawancara dengan isi suatu dokumen yang berkaitan.
Puskesmas/Balkesmas (PONED) melalui penerapan Miles and Huberman dalam Sugiyono (2013: 246)
tata kelola yang baik terkait kelangsungan hidup mengemukakan bahwa aktivitas dalam analisis data
ibu dan bayi baru lahir, kualitatif dilakukan secara interaktif dan berlangsung
2. Memperkuat sistem rujukan yang efisien dan secara terus-menerus sampai tuntas, sehingga datanya
efektif antar Puskesmas dan Rumah Sakit, sudah jenuh. Aktivitas dalam analisis data, yaitu data
3. Pemanfaatan teknologi informasi mutakhir (SMS, reduction, data display, dan conclusion drawing/
hotline, media sosial) untuk meningkatkan verification.
efektifitas dan efisiensi dalam pelayanan
kegawatdaruratan kesehatan ibu dan bayi baru lahir, HASIL DAN PEMBAHASAN
4. Program dirancang agar dapat memberi dampak
nasional (tidak hanya sebatas area kerja). Evaluasi Kinerja Program Expanding Maternal
and Neonatal Survival (EMAS) di Kabupaten
Strategi program EMAS, yaitu : Sidoarjo
1) Menangani penyebab utama kematian ibu 1) Policy Output
(perdarahan, eklamsi dan infeksi) dan kematian a.Akses
neonatal (asfiksia, bayi berat lahir rendah/
prematuritas dan sepsis). Indikator akses digunakan untuk mengetahui
2) Penerapan good governance-accountability untuk bahwa program atau pelayanan yang diberikan mudah
meningkatkan pengawasan dari masyarakat madani. dijangkau oleh kelompok sasaran. Selain itu akses juga
3) Membangun jejaring fasilitas pelayanan kesehatan mengandung pengertian orang-orang bertanggung
publik dan swasta. jawab untuk mengimplementasikan kebijakan atau
4) Penggunaan teknologi informasi dan komunikasi program mudah dikontak masyarakat yang menjadi
untuk memperbaiki rujukan. kelompok sasaran kebijakan / program apabila mereka
membutuhkan informasi / menyampaikan pengaduan.
Metode Penelitian
Tenaga Kesehatan sebagai kelompok sasaran
Pendekatan dalam penelitian ini menggunakan sudah mendapatkan akses yang bagus untuk
pendekatan penelitian kualitatif. Penelitian kualitatif mendapatkan pendampingan. Namun, hal tersebut
merupakan prosedur penelitian yang menghasilkan hanya berlaku bagi fasilitas kesehatan vanguard saja,
data deskriptif berupa kata-kata tertulis atau lisan dari sedangkan untuk fasilitas kesehatan non vanguard
orang-orang dan perilaku yang dapat diamati (Bogdan tidak mendapatkan akses pendampingan. Sedangkan
& Taylor, 2006 :85). Jenis penelitian dalam penelitian akses dari masyarakat sebagai kelompok beneficiaries
ini adalah penelitian deskriptif. Penelitian ini akan terhadap pelayanan kegawatdaruratan Ibu dan Bayi
menjelaskan mengenai evaluasi kebijakan program Baru Lahir sudah baik. Hal ini dikarenakan rujukan
EMAS di Kabupaten Sidoarjo. Alasan peneliti pusat di Kabupaten Sidoarjo telah terinterasi dengan
menggunakan metode penelitian kualitatif adalah sifat program EMAS dan termasuk salah satu fasilitas
masalah yang diteliti, karena begitu kompleks maka kesehatan vanguard. Kegiatan kedua adalah
peneliti ingin memperoleh gambaran fenomena secara peningkatan sistem rujukan melalui SIJARIEMAS.
holistik dan dapat dijelaskan secara rinci untuk Akses dari kelompok beneficiaries dan kelompok
menjawab rumusan masalah penelitian. sasaran terhadap SIJARIEMAS sudah sangat mudah.
Hal ini dibuktikan dengan penggunaan teknologi
Penelitian ini dilakukan di Dinas Kesehatan informasi dan komunikasi dalam rujukan. Rujukan
Kabupaten Sidoarjo dan beberapa rumah sakit serta menjadi lebih mudah karena hanya dengan
puskesmas di Kabupaten Sidoarjo. Informan dalam menggunakan sms gateway yang aktif 24 jam.
penelitian ini ditentukan dengan teknik purposive
dengan dilanjutkan menggunakan teknik snowball. Selanjutnya kegiatan ketiga adalah peningkatan
Informan yang dipilih berasal dari empat kategori yaitu akuntabilitas melalui pemberdayaan masyarakat.
: Implementor, Kelompok Sasaran, Kelompok Masyarakat sudah membentuk Forum Masyarakat
Beneficiaries, Stakeholders lain yang terlibat. Madani (FMM) dan Motivator Kesehatan Ibu dan
Berdasarkan kategori tersebut, maka dipilih 20 Anak (MKIA) dalam meningkatkan akuntabilitas
informan yang dirasa dapat memberikan informasi pelayanan kegawatdaruratan sekaligus memonitor
secara representatif dalam penelitian ini.

7
pelayanan yang diberikan tenaga kesehatan. Akses layanan yang dijanjikan oleh suatu kebijakn atau
kelompok beneficiaries terhadap FMM dan MKIA juga program. Semakin tinggi frekuensi layanan maka akan
sangat mudah. Hal ini dikarenakan FMM dan MKIA semakin baik implementasi suatu kebijakan atau
berada di lingkungan sekitar kelompok beneficiaries. program tersebut.

Berdasarkan penjelasan diatas dapat Frekuensi yang diperoleh oleh kelompok

disimpulkan bahwa akses mudah didapatkan. Jika sasaran harus didapatkan dengan intens. Tenaga
dibandingkan dengan kondisi sebelum, terdapat Kesehatan sebagai kelompok sasaran sudah
peningkatan akses. Dengan demikian, aspek akses mendapatkan frekuensi yang bagus untuk mendapatkan
yang diukur dari dimensi policy output sudah memadai. pendampingan yakni tiga bulan sekali. Namun, hal
tersebut hanya berlaku bagi fasilitas kesehatan
b. Cakupan (coverage) vanguard saja, sedangkan untuk fasilitas kesehatan non
vanguard tidak mendapatkan pendampingan.
Indikator ini digunakan untuk menilai seberapa Sedangkan frekuensi layanan yang didapat masyarakat
besar kelompok sasaran yang sudah dapat dijangkau sebagai kelompok beneficiaries semakin tinggi. Hal ini
oleh kebijakan publik yang diimplementasikan. dikarenakan adanya pemeriksaan yang harus dilakukan
Cakupan terhadap kelompok sasaran harus setiap hari Rabu. Selain itu frekuensi pelayanan dari
menyeluruh. Hal inilah yang menandakan suatu FMM dan MKIA terhadap masyarakat sudah sangat
kebijakan dapat menjangkau kelompok sasaran yang mudah. Hal ini dibuktikan dengan pengecekan intens
lebih luas atau bahkan seluruhnya. oleh MKIA ketika ada Ibu Hamil di wilayahnya.
Tidak semua tenaga kesehatan masuk dalam Berdasarkan penjelasan diatas dapat
cakupan program EMAS. Cakupan program EMAS disimpulkan bahwa frekuensi sudah memadai. Jika
hanya berlaku bagi fasilitas kesehatan vanguard saja, dibandingkan dengan kondisi sebelum memang ada
sedangkan untuk fasilitas kesehatan non vanguard tidak perubahan. Namun untuk frekuensi pelayanan sudah
mendapatkan akses pendampingan. Begitu pula dengan cukup bagi penanganan kegawatdaruratan Ibu dan Bayi
cakupan kepada masyarakat sebagai kelompok Baru Lahir. Dengan demikian, aspek frekuensi yang
beneficiaries, hanya masyarakat yang tinggal di sekitar diukur dari dimensi policy output sudah memadai.
wilayah vanguard saja yang mendapatkan pelayanan
kegawatdaruratan Ibu dan Bayi Baru Lahir yang prima. d. Bias
Kegiatan kedua adalah peningkatan sistem rujukan
melalui SIJARIEMAS. Cakupan dari kelompok Bias merupakan indikator yang digunakan
beneficiaries dan kelompok sasaran terhadap untuk menilai apakah pelayanan yang diberikan oleh
SIJARIEMAS sudah menyeluruh ke seluruh implementer bias (menyimpang) kepada kelompok
Kabupaten Sidoarjo karena telah dibentuk jaringan masyarakat yang bukan menjadi sasaran atau kelompok
kerjasama antar fasilitas kesehatan. Hal ini dibuktikan masyarakat yang tidak eligible untuk menikmati
dengan penggunaan SIJARIEMAS yang dapat bantuan, hibah, atau pelayanan yang diberikan oleh
digunakan di fasilitas kesehatan bukan vanguard. pemerintah melalui suatu kebijakan atau program.

Selanjutnya kegiatan ketiga adalah peningkatan Bias dari pelayanan kegawatdaruratan Ibu dan
akuntabilitas melalui pemberdayaan masyarakat. Bayi Baru Lahir, sistem jejaring rujukan maupun FMM
Masyarakat sudah membentuk FMM dan MKIA dalam dan MKIA dari segi pemberdayaan masyarakat di
meningkatkan akuntabilitas pelayanan sekaligus Kabupaten Sidoarjo tidak terlihat. Hal ini dikarenakan
memonitor pelayanan yang diberikan tenaga kesehatan. sasaran yang akan dilayani atau dipantau dalam hal ini
Cakupan kelompok beneficiaries terhadap FMM dan sudah sangat jelas, yakni Ibu Hamil dan Bayi Baru
MKIA hanya di wilayah full support. Sedangkan Lahir, jadi tidak mungkin pelayanan yang khusus
wilayah not full suppot hanya mendapatkan cakupan diberikan kepada Ibu Hamil dan Bayi Baru Lahir
MKIA tidak mendapatkan cakupan FMM. menyimpang ke kelompok masyarakat yang lain.

Berdasarkan penjelasan diatas dapat Berdasarkan penjelasan diatas dapat

disimpulkan bahwa cakupan masih kurang. Jika disimpulkan bahwa bias dari kegiatan-kegiatan tersebut
dibandingkan dengan kondisi sebelum memang adalah tidak ada. Dengan demikian, aspek bias
terdapat perbedaan kegiatan, dari yang sebelumnya program yang diukur dari dimensi policy output tidak
tidak ada menjadi ada. Namun cakupan program ada. Sehingga dapat digeneralisir bahwa aspek bias
EMAS ini tidak merata, sehingga aspek akses yang sudah tercapai, karena tidak ada bias yang terjadi.
diukur dari policy output masih kurang memadai.
e. Service delivery (ketepatan layanan)
c. Frekuensi
Indikator ini digunakan untuk menilai apakah
Frekuensi merupakan indikator untuk mengukur pelayanan yang diberikan dalam implementasi suatu
seberapa sering kelompok sasaran dapat memperoleh program dilakukan tepat waktu atau tidak. Indikator

8
sangat penting untuk menilai output suatu program diterima oleh kelompok sasaran memang sesuai dengan
yang memiliki sensivitas terhadap waktu. Artinya kebutuhan mereka atau tidak.
keterlambatan dalam implementasi program akan
membawa implikasi kegagalan mencapai program Program EMAS sudah sesuai dengan kebutuhan
tersebut. Ketepatan layanan kegawatdaruratan dan kelompok sasaran di Kabupaten Sidoarjo terkait
sistem jejaring rujukan Ibu dan Bayi baru lahir sudah peningkatan kemampuan dari tenaga kesehatan yang
sangat tepat waktu. Hal ini dikarenakan terjadi akan berdampak pada peningkatan pelayanan
peningkatan waktu penanganan kegawatdaruratan kegawatdaruratan dan sistem jejaring rujukan Ibu dan
setelah adanya SIJARIEMAS Sedangkan untuk Bayi Baru Lahir sesuai dengan harapan masyarakat.
ketepatan layanan dari FMM dan MKIA sudah sangat Program ini sudah sesuai dengan kebutuhan
tepat waktu. penanganan kegawatdaruratan dan peningkatan sistem
jejaring rujukan yakni mengoptimalkan pedoman yang
Berdasarkan penjelasan diatas dapat sudah ada dari kementerian, karena pedoman yang ada
disimpulkan bahwa ketepatan layanan sudah sangat cenderung tidak digubris. Program EMAS sudah
tepat. Jika dibandingkan dengan kondisi sebelum, sesuai dengan kebutuhan kelompok sasaran di
memang terjadi perubahan yang sangat besar. Hal ini Kabupaten Sidoarjo terkait peningkatan kemampuan
dikarenakan masyarakat juga ikut berpartisipasi dalam dari tenaga kesehatan yang akan berdampak pada
upaya penurunan AKI dan AKB. Sehingga ketepatan peningkatan akuntabilitas melalui peran serta
layanan menjadi lebih meningkat. Dengan demikian, masyarakat sesuai dengan harapan masyarakat.
aspek ketepatan layanana program yang diukur dari
dimensi policy output sudah sangat memadai. Berdasarkan penjelasan diatas dapat
disimpulkan bahwa kesesuaian program dengan
f. Akuntabilitas kebutuhan masyarakat sudah sangat sesuai. Hal ini
dikarenakan kesadaran masyarakat setelah program
Indikator ini digunakan untuk menilai apakah EMAS disosialisasikan yakni masyarakat menjadi
tindakan para implementer dalam menjalankan tugas paham pentingnya resiko ibu hamil dan penanganan
mereka untuk menyampaikan keluaran kebijakan kegawatdaruratan sejak dini. Sehingga mereka merasa
kepada kelompok sasaran dapat dipertanggung bahwa program ini adalah program yang sangat mereka
jawabkan atau tidak. Jika ada pengurangan hak- hak butuhkan. Dengan demikian, aspek kesesuaian
kelompok sasaran apakah tindakan tersebut dapat program dengan kebutuhan masyarakat dari dimensi
dipertanggung jawabkan atau merupakan bentuk policy output sudah sangat sesuai.
penyimpangan.
2) Policy Outcome
Dari sisi akuntabilitas pelayanan, sistem
jaringan rujukan dan FMM serta MKIA dalam Dimensi kedua adalah policy outcome, yaitu
penanganan Ibu dan Bayi Baru lahir di Kabupaten untuk menilai hasil implementasi suatu kebijakan.
Sidoarjo sudah baik. Hal ini dikarenakan selalu ada Berbagai perubahan yang muncul sebagai konsekuensi
monitoring dan kontrol dari Tim EMAS ketika implementasi suatu kebijakan atau program tersebut
mendapatkan intervensi EMAS. Hal ini dikarenakan perlu diukur untuk dapat diketahui sejauh mana kinerja
telah terjadi pembagian tanggungjawab dalam implementasi kebijakan atau program.
penanganan kegawatdaruratan setelah adanya
intervensi emas. Oleh karena itu dapat dikatakan Menurut Ripley dalam Purwanto dan Sulistyani
bahwa akuntabilitas yang ada di Kabupaten Sidoarjo (2015: 107), penilaian pada hasil (outcome) program
dinilai bertumbuh tapi tidak merata. meliputi tahap initial outcome, intermediate outcome
dan long-term outcome.
Berdasarkan penjelasan diatas dapat
disimpulkan bahwa akuntabilitas sudah akuntabel. Jika a. Outcomes jangka pendek
dibandingkan dengan kondisi sebelum memang terjadi
perubahan akuntabilitas. Hal ini dikarenakan adanya Awareness (kesadaran) : Kesadaran yang diterima dari
monitoring dan kontrol dari Tim EMAS. Selain itu, kelompok sassran setelah mendapatkan intervensi
penguatan maklumat pelayanan dan pembagian Program EMAS adalah peningkatan kesadaran akan
tanggung jawab dan peran dalam drill emergendy pentingnya penanganan kegawatdaruratan Ibu dan Bayi
membuat akuntabilitas semakin meningkat. Dengan Baru Lahir demi mencegah kematian.
demikian, aspek akuntabilitas program yang diukur
dari dimensi policy output sudah sangat memadai. Knowledge (pengetahuan) : Pengetahuan yang
didapatkan oleh tenaga kesehatan juga meningkat, hal
g. Kesesuaian program dengan kebutuhan ini dikarenakan ada aktivitas sharing experience.

Indiaktor ini digunakan untuk mengukur apakah Skill (keterampilan) : Keterampilan merupakan hal
berbagai keluaran kebijakan atau program yang utama yang akan didapatkan oleh tenaga kesehatan
dengan adanya kegiatan peningkatan pelayanan

9
kegawatdaruratan Ibu dan Bayi Baru Lahir tersebut. aktor pelaksana dari program EMAS. Dari wawancara
Hal ini dikarenakan ada aktivitas drill emergency yang dan observasi yang dilakukan oleh peneliti, dalam
bertujuan meningkatkan skill sehingga petugas medis pelaksanaan Program EMAS dibentuk kelompok-
menjadi terampil 24 jam. kelompok kerja (pokja) sesuai dengan bidang masing-
masing. Pokja menurut buku EMAS merupakan forum
b. Outcomes jangka menengah koordinasi lintas sektor untuk mengoptimalkan peran
masing-masing pihak yang terkait dengan pelayanan
Behaviour (perilaku) : Hasil dari kebijakan jangka kesehatan ibu dan bayi dalam ikut menurunkan
menengah yakni adanya perubahan perilaku tenaga kesakitan dan kematian maternal dan bayi baru lahir di
kesehatan yang mau menjadi mentor bagi fasilitas suatu wilayah (provinsi/kabupaten/kota). Pokja terdiri
kesehatan lainnya. Perilaku masyarakat juga berubah dari 15 orang yang terbagi dalam 5 bidang berbeda.
menjadi lebih cepat tanggap dalam melaporkan Pokja EMAS ditunjuk oleh bupati dan disahkan
kematian Ibu di daerahnya dan perkembangan Ibu melalui SK Bupati. Berdasarkan hasil penelitian
Hamil di daerahnya . diketahui bahwa pelaksanaan Program EMAS di
Kabupaten Sidoarjo secara umum di danai oleh
Decision Making (pengambilan kebijakan) : Hasil dari lembaga donor USAID dan APBD kabupaten Sidoarjo
kebijakan program EMAS menghasilkan pengambilan melalui anggaran yang diajukan oleh Dinas Kesehatan
kebijakan atau keputusan mengenai tindak lanjut Kabupaten Sidoarjo.
program pilot project ini yang ditetapkan alam
Peraturan resmi yang legal secara hukum Berdasarkan hasil temuan dapat disimpulan,
sumberdaya merupakan faktor yang sangat
c. Outcomes jangka panjang berpengaruh terhadap keberhasilan program EMAS.
Sumber daya manusia yang dimiliki Kabupaten
Outcomes jangka panjang adalah kondisi yang
Sidoarjo sudah sangat memadai. Sehingga tidak
diharapkan (conditions) yaitu : Outcome jangka
memiliki permasalahan. Pada saat pelaksanaan EMAS
panjang yang ingin dicapai dari program EMAS adalah
masih berafiliasi dengan lembaga donor USAID,
penurunan Angka Kematian Ibu dan Bayi di
pemerintah Kabupaten Sidoarjo tidak memiliki
Kabupaten Sidoarjo. Penurunan Angka Kematian Ibu
permasalahan dana. Namun setelah afiliasinya terputus,
dan Bayi sudah tercapai meskipun belum signifikan
Sidoarjo belum bisa melanjutkan program karena
dan optimal.
terkendala dana. Sedangkan untuk sumberdaya waktu
Faktor-faktor Yang Mempengaruhi Kinerja yang dibutuhkan memang dalam jangka waktu lama
Program EMAS di Kabupaten Sidoarjo untuk dapat melihat perubahan-perubahan yang terjadi

a. Ukuran dan tujuan kebijakan c. Karakteristik agen pelaksana

Ukuran dan tujuan kebijakan harus jelas agar Sebuah kebijakan akan dapat
kebijakan yang diimplementasikan dapat efektif dan diimplementasikan secara maksimal apabila
tepat sasaran. Tujuan dari kebijakan ini sudah karakteristik dari kebijakan tersebut cocok dengan
dirumuskan jelas dan sejak dari dulu sudah menjadi karakteristik organisasi implementor (Agustino, 2012:
pedoman dalam menurunkan angka kematian ibu dan 143). Berdasarkan hasil penelitian diketahui bahwa
bayi. Ukuran dan tujuan kebijakan sudah dirumuskan para pelaksana program EMAS berkarakteristik dan
secara jelas dan memiliki pengaruh yang tidak terlalu berkemauan kuat untuk membantu menyelamatkan ibu
besar. Meskipun ukuran dan tujuan kebijakan adalah dan bayi baru lahir. Sehingga dalam penelitian dapat
hal krusial, karena harus dirumuskan secara jelas. disimpulkan bahwa, karakteristik agen pelaksana sudah
Namun, dalam pelaksanaan EMAS hal tersebut tidak sangat bagus. Karakteristik agen pelaksana juga
berpengaruh terlalu besar. Hal ini dikarenakan, ukuran berpengaruh terhadap keberhasilan pelaksanaan
dan tujuan kebijakan sudah dirumuskan oleh program EMAS di Kabupaten Sidoarjo. Namun
Pemerintah Pusat melalui Kementerian Kesehatan RI. dukungan dari pihak berwenang diatasnya masih
kurang. Seharusnya ada reward bagi tenaga kesehatan
b. Sumberdaya yang berkomitmen dalam menyelematkan Ibu dan Bayi
Baru Lahir di Kabupaten Sidoarjo.
Kemampuan memanfaatkan sumberdaya yang
ada merupakan kunci dari keberhasilan proses d. Sikap/kecenderungan (disposisi) para pelaksana
implementasi kebijakan. Sumberdaya disini terbagi
menjadi tiga, yakni sumber daya manusia, sumberdaya Kecenderungan sikap pelaksana untuk menolak
finansial, dan sumberdaya waktu. atau mendukung suatu kebijakan merupakan salah satu
faktor penentu dari keberhasilan impelementasi sebuah
Berdasarkan hasil penelitian diketahui bahwa kebijakan. Berdasarkan hasil penelitian diketahui
untuk mengetahui kecukupan jumlah (kuantitas) staf, bahwa sikap atau kecenderungan para pelaksana adalah
terlebih dahulu akan dibahas mengenai susunan aktor- mendukung terhadap kebijakan ini. Sikap/

10
kecenderungan para pelaksana sangat berpengaruh KESIMPULAN
dalam keberhasilan implementasi program EMAS di
Kabupaten Sidoarjo. Sikap/ kecenderungan dari 1. Kinerja program EMAS sudah berhasil dalam
pelaksana (tenaga kesehatan) program EMAS sudah mencapai tujuan. Program EMAS mampu
sangat mendukung bahkan berkomitmen penuh. berkontribusi terhadap penurunan AKI dan AKB
Namun dari pihak berwenang diatasnya yakni Dinas yang diharapkan oleh program MDG’s. Dari segi
Kesehatan kurang memberikan dukungan. Hal ini policy output dan policy outcome tujuan yang
kemudian menjadi salah satu distorsi dalam ditetapkan telah tercapai meski ada satu aspek yang
pelaksanaan program EMAS. Dimana antara Rumah belum memenuhi kriteria. Aspek dari policy output
Sakit Umum Daerah (RSUD) dan Dinas Kesehatan yang sudah memadai antara lain :
Kabupaten Sidoarjo komunikasi yang terjalin kurang
berjalan dengan baik. a. Akses

e. Komunikasi antarorganisasi dan aktivitas pelaksana Akses yang didapatkan kelompok sasaran dan
kelompok beneficiaries sangat mudah. Hal ini
Koordinasi yang baik antara masing-masing dikarenakan rujukan pusat di Kabupaten Sidoarjo telah
pelaksana juga dapat membuat implementasi berjalan terinterasi dengan program EMAS dan termasuk salah
dengan baik mengingat beberapa kebijakan tidak hanya satu fasilitas kesehatan vanguard. Selain itu, akses
bergantung pada satu pelaksana. Berdasarkan hasil terhadap rujukan menjadi lebih mudah karena hanya
penelitian diketahui bahwa komunikasi antar pelaku dengan menggunakan sms gateway serta pemantauan
kebijakan kurang baik karena terjadi sedikit konflik. rujukan yang aktif 24 jam. Akses terhadap FMM dan
Komunikasi antar organisasi dan aktivitas pelaksana MKIA juga sangat mudah, karena FMM dan MKIA
adalah hal yang sangat berpengaruh. Di Kabupaten berada di lingkungan sekitar kelompok beneficiaries.
Sidoarjo ditemukan distorsi komunikasi antar
pelaksana teknis dengan pelaksana kebijakan. Dimana b.Frekuensi
antara Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) dan Dinas
Kesehatan Kabupaten Sidoarjo komunikasi yang Frekuensi yang diperoleh oleh kelompok sudah
terjalin kurang berjalan dengan baik. Selain itu, pihak memadai. Tenaga Kesehatan sebagai kelompok sasaran
Dinas Kesehatan dalam hal ini juga mengalami sudah mendapatkan frekuensi pendampingan yang
hubungan yang kurang baik dengan tenaga kesehatan bagus yakni tiga bulan sekali. Sedangkan frekuensi
tingkat bawah. Hal ini dikarenakan komitmen dari layanan yang didapat kelompok beneficiaries semakin
tenaga kesehatan tingkat bawah tidak diberikan tinggi, karena ada pemeriksaan rutin ibu hamil setiap
dukungan. Seharusnya pemerintah daerah melalui hari Rabu. Selain itu frekuensi pelayanan dari FMM
Dinas Kesehatan memberikan dukungan bagi kader dan MKIA sudah sangat mudah. Hal ini dibuktikan
kesehatan maupun tenaga kesehatan yang berkomitmen dengan pengecekan intens MKIA ketika ada Ibu Hamil
dalam penyelamatan Ibu dan Bayi Baru Lahir atau di wilayahnya.
setidaknya tidak memberikan punishment bagi mereka.
c.Bias
f. Lingkungan ekonomi, sosial, dan politik
Bias dari pelayanan, sistem jejaring rujukan
Implementasi kebijakan dapat berjalan dengan maupun FMM dan MKIA tidak terlihat. Hal ini
baik apabila kondisi lingkungan eksternal seperti dikarenakan sasaran yang akan dilayani dalam hal ini
kondisi ekonomi, sosial, dan politik juga kondusif. sudah sangat jelas, yakni Ibu Hamil dan Bayi Baru
Berdasarkan hasil penelitian diketahui bahwa Lahir. Jadi tidak mungkin pelayanan khusus Ibu Hamil
lingkungan di Kabupaten Sidoarjo sangat mendukung dan Bayi Baru Lahir menyimpang ke kelompok
adanya program EMAS, hal ini dikarenakan masyarakat yang lain.
masyarakat juga mau ikut andil dalam penurunan
d. Service delivery (ketepatan layanan)
angka kematian ibu dan bayi.
Ketepatan layanan kegawatdaruratan dan sistem
Lingkungan ekonomi, sosial dan politik cukup
jejaring rujukan Ibu dan Bayi baru lahir sudah sangat
berpengaruh dalam pelaksanaan program EMAS di
tepat waktu. Hal ini dikarenakan terjadi peningkatan
Kabupaten Sidoarjo. Lingkungan ekonomi, sosial dan
waktu penanganan kegawatdaruratan setelah adanya
politik cukup mendukung keberhasilan program
SIJARIEMAS Sedangkan untuk ketepatan layanan dari
EMAS. Hal ini dikarenakan ada dukungan dari
FMM dan MKIA sudah sangat tepat waktu.
masyarakat dan tenaga kesehatan tingkat bawah.
Namun dukungan dari pihak SKPD terkait masih e. Akuntabilitas
kurang. Selain itu komunikasi antara pelaksana
kebijakan kurang terjalin harmonis, sehingga banyak Akuntabilitas pelayanan kegawatdaruratan,
distorsi internal yang menghambat kinerja program sistem jaringan rujukan dan FMM serta MKIA di
EMAS. Kabupaten Sidoarjo sudah baik. Hal ini dikarenakan

11
selalu ada monitoring dan kontrol dari Tim EMAS Outcome jangka panjang dari program EMAS adalah
ketika mendapatkan intervensi EMAS. Ada pembagian penurunan Angka Kematian Ibu dan Bayi di
tanggungjawab dalam penanganan kegawatdaruratan Kabupaten Sidoarjo. Penurunan sudah tercapai
setelah adanya intervensi EMAS. meskipun belum signifikan dan optimal.

f. Kesesuaian program dengan kebutuhan 2. Faktor–faktor yang mempengaruhi Kinerja

Kebijakan antara lain:
Program EMAS sudah sesuiai dengan
kebutuhan kelompok sasaran dan harapan masyarakat 1.Ukuran dan tujuan kebijakan
di Kabupaten Sidoarjo. Program ini sudah sesuai
dengan kebutuhan penanganan kegawatdaruratan dan Ukuran dan tujuan kebijakan sudah dirumuskan secara
peningkatan sistem jejaring rujukan dengan jelas dan memiliki pengaruh yang tidak terlalu besar.
mengoptimalkan sesuai pedoman yang sudah ada dari Ukuran dan tujuan kebijakan sudah dirumuskan oleh
kementerian. Pemerintah Pusat melalui Kementerian Kesehatan RI..

Sedangkan aspek policy output yang belum memadai 2.Sumberdaya

adalah :
Sumberdaya merupakan faktor yang sangat
a. Cakupan (coverage) berpengaruh terhadap keberhasilan program EMAS.
Sumber daya manusia Kabupaten Sidoarjo sudah
Cakupan program EMAS masih kurang. Hal ini sangat memadai. Pada saat pelaksanaan EMAS masih
dikarenakan cakupannya hanya berlaku bagi fasilitas berafiliasi dengan lembaga donor USAID, pemerintah
kesehatan vanguard saja, sedangkan untuk fasilitas Kabupaten Sidoarjo tidak memiliki permasalahan dana.
kesehatan non vanguard tidak mendapatkan akses Namun setelah afiliasinya terputus, Sidoarjo belum
pendampingan. Meski begitu, cakupan terhadap bisa melanjutkan program karena terkendala dana.
SIJARIEMAS sudah menyeluruh ke seluruh Sedangkan sumberdaya waktu yang dibutuhkan
Kabupaten Sidoarjo karena telah dibentuk jaringan memang dalam jangka waktu lama untuk dapat melihat
kerjasama antar fasilitas kesehatan. Sedangkan, perubahan-perubahan yang terjadi.
cakupan kelompok beneficiaries terhadap FMM dan
MKIA hanya di wilayah full support. Sedangkan 3.Karakteristik agen pelaksana
wilayah not full suppot hanya mendapatkan cakupan
MKIA. Karakteristik agen pelaksana berpengaruh terhadap
keberhasilan pelaksanaan program EMAS di
Aspek policy outcome sudah tercapai, diantaranya : Kabupaten Sidoarjo. Namun dukungan dari pihak
berwenang diatasnya masih kurang.
a. Outcomes jangka pendek adalah pembelajaran
(learning) yaitu: 4.Sikap/kecenderungan (disposisi) para pelaksana

Pertama, kesadaran yang diterima dari kelompok Sikap/ kecenderungan para pelaksana sangat
sassran adalah peningkatan kesadaran akan pentingnya berpengaruh dalam keberhasilan program EMAS di
penanganan kegawatdaruratan Ibu dan Bayi Baru Lahir Kabupaten Sidoarjo. Sikap/ kecenderungan dari
demi mencegah kematian. Kedua, pengetahuan yang pelaksana (tenaga kesehatan) sudah sangat mendukung
didapatkan oleh tenaga kesehatan juga meningkat, bahkan berkomitmen penuh. Namun dari pihak
karena ada aktivitas sharing experience. Ketiga, berwenang diatasnya kurang memberikan dukungan.
Keterampilan tenaga kesehatan juga meningkat karena
adanya aktivitas drill emergency yang meningkatkan 5.Komunikasi antarorganisasi dan aktivitas pelaksana.
skill sehingga petugas medis menjadi terampil 24 jam.
Komunikasi antar organisasi dan aktivitas pelaksana
b. Outcomes jangka menengah adalah aksi (action) adalah hal yang sangat berpengaruh. Di Kabupaten
yaitu: Sidoarjo ditemukan distorsi komunikasi antar
pelaksana teknis dengan pelaksana kebijakan. Dimana
Pertama, adanya perubahan perilaku tenaga kesehatan antara Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD) dan Dinas
yang menjadi mentor bagi fasilitas kesehatan lainnya. Kesehatan Kabupaten Sidoarjo komunikasi yang
Masyarakat juga menjadi lebih tanggap dalam terjalin kurang berjalan dengan baik.
melaporkan kematian Ibu dan perkembangan Ibu
Hamil di daerahnya .Kedua, kebijakan atau keputusan 6.Lingkungan ekonomi, sosial, dan politik
mengenai tindak lanjut program pilot project ini yang
ditetapkan dalam Peraturan resmi yang legal. Lingkungan ekonomi, sosial dan politik cukup
berpengaruh dalam pelaksanaan program EMAS di
c. Outcomes jangka panjang adalah kondisi yang Kabupaten Sidoarjo. Lingkungan ekonomi, sosial dan
diharapkan (conditions) yaitu :

12
politik cukup mendukung keberhasilan program Bastian, Indra, 2006, Sistem Perencanaan dan
EMAS. Penganggaran Pemerintahan Daerah di
Indonesia, Salemba Empat, Jakarta
Saran
Bogdan, Robert dan Steven J. Taylor., 1992,
1. Pemerintah Kabupaten Sidoarjo agar lebih Pengantar Metode Penelitian Kualitatif,
memperhatikan permasalahan kesehatan Ibu dan Surabaya: Usaha Nasional
Bayi Baru Lahir. Penetapan regulasi pendukung
penanganan kegawatdaruratan Ibu dan BBL, seperti emasindonesia.org
regulasi sumber dana, harus segera dilakukan agar
mekanisme penanganan lebih baik dan responsif. emasindonesia.org/assets/up/2016/12/06-EMAS-
2. Pemerintah Kabupaten Sidoarjo tidak hanya Malang pdf
membebankan penurunan kematian ibu dan bayi
menjadi tugas sektoral Dinas Kesehatan saja, http://www.who.int/maternal
melainkan juga menjaring keterlibatan masyarakat
dalam upaya penurunan AKI dan AKB. INFID ISAI, 2013, http://infid.org/pdfdo/
3. Pemerintah Kabupaten Sidoarjo harus segera 1393225294.pdf diakses tanggal 17 Mei 2017
mencari solusi atas distorsi kewenangan dan
Islamy, Irfan, 1997, Prinsip-prinsip Perumusan
komunikasi yang terjadi antara Dinas Kesehatan
Kebijaksanaan Negara, Jakarta: PT Bumi
dan RSUD Kabupaten Sidoarjo.
Aksara
4. Dinas Kesehatan sebagai penanggungjawab
pelaksana penanganan kegawatdaruratan Ibu dan Keputusan Gubernur Jawa Timur No.188/298/KPTS
Bayi seharusnya menjadi lead firm dengan /013/2012 tentang Penerima Bantuan Teknis
memberikan dukungan penuh. Program EMAS USAID Tahun 2012-2016
5. Dinas kesehatan diharapkan membenahi fasilitas
kesehatannya, terutama pada sarana dan pra Nugroho, Riant, 2012, Public Policy, Jakarta : Elek
sarananya agar dapat menunjang keberlangsungan Media Komputindo
pelaksanaan Program EMAS. Sehingga penurunan
AKI dan AKB dapat dicapai. Parsons, Wayne, 2011, Public Policy: Pengantar Teori
6. Dinas kesehatan dan RSUD Sidoarjo sebaiknya dan Praktik Analisis Kebijakan, Jakarta :
memperbaiki komunikasi yang terjalin. Hal ini Kencana Prenada Media Group
ditujukan agar pelayanan kesehatan di Kabupaten
Sidoarjo dapat berjalan maksimal. Purwanto, Irwan Agus dan Dyah Ratih Sulistyastuti
cetakan kedua, 2015, Implementasi Kebijakan
Rekomendasi Kebijakan Publik: Konsep dan Aplikasinya di Indonesia,
Yogyakarta : Gava Media
1. Melanjutkan Program EMAS dengan menggunakan
sumber dana secara mandiri. Sugiyono, 2014, Metode Penelitian Kuantitatif,
Program EMAS di Kabupaten Sidoarjo tidak Kualitatif dan RD cetakan ke 21, Bandung :
memiliki keberlanjutan setelah USAID berhenti Penerbit Alfabeta
menyuntikkan dana pada tahun 2016. Kabupaten
Sidoarjo bisa mempersiapkan dana untuk University of Wisconsin, 2015, Extension, Cooperative
penurunan AKI dan AKB secara mandiri Extension, Program Development and
menggunakan APBD, dana CSR, maupun dari dana Evaluatio, fyi.uwex.edu/programdevelopment/
desa. Selain itu program ini dapat meningkatkan diakses tanggal 16 April 2017
partisipasi dari masyarakat dalam menurunkan AKI
dan AKB dengan adanya FMM dan MKIA. Wahab, Solichin Abdul, 2008, Pengantar Analisis
2. Penambahan cakupan layanan program hingga ke Kebijakan Publik, Malang : UPT Penerbitan
25 Puskesmas dan 26 Rumah Sakit di Kabupaten Universitas Muhammadiyah Malang
Sidoarjo serta membentuk FMM di seluruh
kecamatan di Kabupaten Sidoarjo. Wibawa, Samodra, Yuyun Purbokusumo & Agus
Cakupan pelayanan masih kurang berhasil karena Pramusinto, 1994, Evaluasi Kebijakan Publik,
tidak mampu menjangkau keseluruhan kelompok Jakarta: Rajagrafindo
beneficiaries. Agar kebijakan lebih tinggi capaian
keberhasilannya, cakupan harus diperluas hingga ke Widodo, Joko, 2007, Analisa Kebijakan Publik,
seluruh daerah di Kabupaten Sidoarjo. Malang: Bayu Media Publishing

Winarno, Budi, 2012, Kebijakan Publik Teori dan

Daftar Pustaka
Agustino, Leo, 2008, Dasar-Dasar Kebijakan Publik, Proses dan Studi Kasus, Yogyakarta: CAPS
Bandung : Alfabeta

13