Compulsory E-Reader TMT SLS Course 2019 PDF

TABLE OF CONTENTS
I. Theory and Method in Socio-Legal Research

by Reza Banakar and Max Travers……………………………………………1
II. Kajian Sosio-Legal
edited by Adriaan W. Bedner, Sulistyowati Irianto, Jan Michiel Otto and
Theresia Dyah Wirastri………………………………………………………..11
III. Bantuan Hukum yang Bergerak
by Widodo Dwiputro…………………………………………………………..273
IV. Between Land Grabbing and Farmers’ Benefits: Land Transfers in
West Kalimantan, Indonesia
by Pujo Semedi and Laurens Bakker………………………………………..284
V. The Logical Basis for Socio-Legal Research
by Greg Churchill……………………………………………………………...300
See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/228262192
Theory and Method in Socio-Legal Research
Article · November 2005
CITATIONS READS
30 27,464
2 authors:
Reza Banakar Max Travers

University of Westminster University of Tasmania
30 PUBLICATIONS 98 CITATIONS 44 PUBLICATIONS 309 CITATIONS
SEE PROFILE SEE PROFILE
All content following this page was uploaded by Reza Banakar on 20 May 2014.
The user has requested enhancement of the downloaded file.

Introduction
REZA BANAKAR AND MAX TRAVERS
M
OST OF THE papers in this collection were presented at a work-
shop that took place on research methods at the International
Institute for Sociology of Law, Oñati, Spain in April 2003.1 They
illustrate how a range of topics, including EU law, ombudsmen, judges,
lawyers, Shariah Councils and the quality assurance industry can be
researched from a socio-legal perspective. The objective of the collection is
not, however, simply to present an interesting set of papers, but to use them
to explore how different methods can be used in researching law and legal
phenomena, and how methodological issues and debates in sociology are
relevant to the study of law.
Numerous methods texts and handbooks exist for researchers working
in the fields of educational research, media studies, nursing, management,
social work, criminology and even leisure and tourism. There is, however,
no text that covers how one can do research about law and legal processes
from a variety of social scientific standpoints.2 Many socio-legal researchers
would argue that their undertaking requires no special methods besides
those already used in social sciences. Law is, after all, only a social institu-
tion, in the same way as religion, medicine or education, and can be stud-
ied using the same methods and techniques. Having said that, criminology
also requires no special research methods besides those already developed
and used by mainstream sociology. Criminologists are, nonetheless, keen to
produce methods textbooks on how to research crime and criminal justice
and debate methodological issues arising out of their research.3
1
It also developed out of a workshop that took place in Oxford in September 2000, and
two sessions on methodology organised for the first time at the Socio-Legal Studies
Association annual conference in Nottingham in April 2003.
2
Some of the earlier edited collections included a section on doing research—for example
see RJ Simon, (ed), The Sociology of Law (San Francisco, CA, Chandler, 1968)—but more
recent collections make no similar attempts to focus on the methodological issues of socio-
legal research.
3
For examples see V Jupp, Methods of Criminological Research (London, Routledge, 1999)
and FE Hagan, Research Methods in Criminal Justice and Criminology (New York, NY, Allyn
& Bacon, 2001). An issue of the British Journal of Criminology was devoted to discussing the
methodological dilemmas of criminological research. See (2000) 41 British Journal of
Criminology.
Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=1511112

x Reza Banakar and Max Travers
As we shall argue in chapter 1, too great a concern with following a pre-

scribed method can limit creativity in research by imposing a standard way
of investigating law and legal institutions. From this standpoint, the
absence of a methods text might be seen as a good thing: it helps to main-
tain socio-legal research as a truly interdisciplinary field which is open to
theoretical diversity and innovation. Alternatively, it could indicate a lack
of interest among socio-legal researchers to engage in social scientific
debates on methodology. This indifference towards methodology might be
explained in terms of the relative isolation of law schools, which still pro-
vide a home for much of socio-legal research, or because many of those who
do socio-legal research are not trained in social sciences. Using a similar
explanation we could say that criminologists are interested in writing about
methods and debating methodology partly because they are, unlike most
socio-legal researchers, based at social science faculties where problems of
research method and issues of methodology loom large.4
Whatever the reason for this ‘anomaly’, it has at least one important
implication for socio-legal research. The absence of methods texts means
that the experiences of researching law which were gained by one genera-
tion are not readily available in a systematic fashion to the next generation.
This makes teaching socio-legal research difficult, and can disrupt attempts
to develop robust or cumulative scholarly traditions.5 In this connection, we
should not underestimate the achievements of socio-legal researchers in
using various empirical methods to study what is legal about legal process-
es, legal institutions and legal behaviour. These legal properties are not the
primary concern of social scientists whose specialisations and interests do
not include law and are, therefore, not addressed in their methodological
writings and debates. Non-socio-legal methods textbooks tell us about the
various techniques of data collection and analysis through surveys, inter-
views, participant observation or discourse analysis and introduce us to the
broader methodological debates which engage many social scientists. Yet,
they do not tell us the first thing about what it means to interview judges
or lawyers in different jurisdictions, observe mediation, dispute resolution
or other forms of negotiation in the context of different legal cultures or
analyse legal documents in a sociological way.
4
Compared to socio-legal studies and sociology of law, criminology is a well-established
discipline which is taught at all social science faculties. It is reasonable to expect that criminol-
ogy’s disciplinary standing helps to motivate many criminologists to produce methods text-
books and debate methodology. We could, however, turn this argument around and ask if the
absence of similar concern with methodological issues of socio-legal studies is not one of
the factors hindering its transformation into an academically stronger field of research and
teaching?
5
Not surprisingly, there have been similar discontinuities in socio-legal theorising. For a dis-
cussion see R Banakar, Merging Law and Sociology (Berlin, Galda & Wilch, 2003).
Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=1511112

Introduction xi
The collection of papers presented in this volume does not aim to fill the
methodology vacuum within socio-legal studies. Instead, it make a modest
attempt to draw attention to the need to reflect on the methodological
issues of socio-legal research and to show that socio-legal research can gain
from the general debates on methodology.
A. SOCIO-LEGAL RESEARCH, LAW AND SOCIAL SCIENCES
Socio-legal studies in the UK, which provides the context of the discussions
here, in chapter 1 and in the final section of the book, has grown mainly
out of law schools’ interest in promoting interdisciplinary studies of law.
Whether socio-legal studies is regarded as an emerging discipline, sub-
discipline or a methodological approach, it is often viewed in the light of its
relationship to, and oppositional role within, law.6 In that sense it should
not be confused with legal sociology of many West European countries or
the Law and Society scholarship in the US, which foster much stronger dis-
ciplinary ties with social sciences. The Annual Conference of the Socio-
Legal Studies Association in 2003 was attended by 370 UK academics, 87%
of whom were based in law departments.7 This shows that lawyers, and not
social scientists, are the main actors in the field of socio-legal research in the
UK.
To further clarify the status and approach of socio-legal studies, we could,
as Wiles and Campbell did some thirty years ago, contrast it with the sociol-
ogy of law. The sociology of law receives its intellectual imputes mainly from
mainstream sociology and aims to transcend the lawyer’s focus on legal rules
and legal doctrine by remaining ‘exogenous to the existing legal system’, in
order to ‘construct a theoretical understanding of that legal system in terms
of the wider social structures’.8 That is why ‘the law, legal prescriptions and
legal definitions are not assumed or accepted, but their emergence, articula-
tions and purpose are themselves treated as problematic and worthy of
study’.9 Socio-legal studies, on the other hand, often employs sociology (and
other social sciences) not so much for substantive analysis, but as a tool for
data collection.
Admittedly, socio-legal studies has developed and become theoretically
and methodologically diverse since Wiles and Campbell introduced their
ideal typical distinction between the two approaches mentioned above.
6
See PA Thomas, ‘Introduction’ in PA Thomas, (ed), Legal Frontiers (Aldershot,
Dartmouth, 1996) 3.
7
Also see The Nuffield Inquiry on Empirical Research in Law at http://www.ucl.ac.uk/
laws/genn/empirical/docs/background.doc.
8
See CM Campbell and P Wiles, ‘The Study of Law in Society in Britain’ (1976) 10 Law
and Society Review 553.
9
Ibid.
xii Reza Banakar and Max Travers
Socio-legal research has, for example, become on the whole less empirical—
to the extent that some senior researchers in the field have declared a state
of emergency to save the empirical studies of law.10 At the same time, forms
of discourse analysis, cultural studies, feminism and postmodern schools of
thought have gained ground within socio-legal research. This development
is captured in more recent attempts to define the aims and disciplinary
boundaries of socio-legal research not so much in relation to empirical
research, but in terms of academic competition within law. Wheeler and
Thomas, for example, perceive socio-legal studies as an interdisciplinary
alternative and a challenge to doctrinal studies of law. For them the ‘socio’
in socio-legal studies does not refer to sociology or social sciences, but rep-
resents ‘an interface with a context within which law exists’.11 That is why,
when socio-legal researchers use social theory for the purpose of analysis,
they often tend not to address the concerns of sociology or other social sci-
ences, but those of law and legal studies.
We are, however, arguing that the separation between the sociology of
law and socio-legal studies is an obstacle which hinders the development of
the social scientific studies of law.12 We hope that the chapters in this vol-
ume demonstrate that social scientific studies of law can break new grounds
and become a serious contender to the traditional forms of legal research
first, and only if, they develop a genuine awareness of the consequences of
social scientific debates for their research practices. All the contributors to
this collection, whether based at law schools or social science departments,
are grappling with these issues, but also recognising the need to transcend
beyond the boundaries of established disciplines such as law, sociology,
political science or social anthropology. Socio-legal researchers show a far
more sophisticated awareness, than in previous years, of different app-
roaches in sociology, and recognise that there is always more to learn by
participating in methodological debate. Sociologists and social anthropolo-
gists are, increasingly, recognising the need to address and understand the
content of law. Anne Griffiths, to give one example, argues convincingly in
her conclusion to chapter 6 that ethnography provides the most effective
method for achieving this insight. There are many good examples of suc-
cessful analysis of the substantive contents of law through sociological
methods and theories from Max Weber’s analysis of legal ideas and institu-
tions to Doreen McBarnet’s classical study of conviction and Yves Dezalay
10
See The Nuffield Enquiry on Empirical Research in Law, above, n 7.
11
S Wheeler and PA Thomas, ‘Socio-Legal Studies’ in DJ Hayton, (ed), Law’s Future(s)
(Oxford, Hart Publishing, 2002) 271. Also see PA Thomas, ‘Socio-Legal Studies: The Case of
Disappearing Fleas and Bustards’ in PA Thomas, (ed), Socio-Legal Studies (Aldershot,
Dartmouth, 1997).
12
For a more detailed discussion see Banakar, above, n 4.
Introduction xiii
and Bryant Garth’s study of international commercial arbitration.13 These

studies show that social sciences do not need to limit the scope of their stud-
ies to the external behavioural and institutional aspects of law and can, in
fact, grasp and analyse the internal constitution of the law.
B. THE STRUCTURE OF THIS COLLECTION
This collection consists of sixteen chapters. The first chapter considers the
nature of socio-legal research by examining the different perspectives of
lawyers and sociologists and the challenges that arise in doing interdiscipli-
nary work. Our main argument is that these perspectives are necessarily
very different. Sociologists need to appreciate how academic and practicing
lawyers approach, describe and use law. Similarly, socio-legal researchers,
whose academic background is in law, but wish to do more than simply
write generally about ‘the law in context’, must somehow find their way
around the theoretical and philosophical debates that constitute sociology
as an academic discipline.
We will present the remaining fifteen chapters in six sections. The first
section on ‘Method Versus Methodology’ contrasts two papers, by John
Flood and Klaus A Ziegert, which discuss how qualitative methods can be
used to address law from opposing theoretical perspectives. Flood is an
interpretivist, influenced by symbolic interactionism, an approach which is
committed to addressing the perspective of the social actor. Ziegert is a sys-
tems theorist working in the tradition of Niklas Luhmann, and so argues
that ethnographic research of this kind is limited, and not sufficiently con-
cerned with ‘universals’. By contrasting these two approaches, which are
articulated by Flood and Ziegert, we hope to demonstrate a fundamental
(paradigmatic) difference in the study of law and society.
The next section on ‘Ethnography and Law’ contains three chapters by
Thomas Scheffer, Samia Bano and Anne Griffiths. Scheffer’s research uses
actor-network theory to describe the work of judges and lawyers. Bano and
Griffith’s chapters adopt a feminist qualitative approach to law. These
papers are grouped together here because, each in its own way, uses field-
work and presents an ethnographic approach to the study of legal phenom-
ena. Scheffer uses ethnography to study the everyday practices of legal
work, Bano uses ethnographic observation to research the use of unofficial
legal bodies, such as the Shariah Councils, by South Asian Muslim women
living in Britain and Griffiths uses the fieldwork she carried out in southern
13
M Weber, Max Weber on Law in Economy and Society (Cambridge, MA, Harvard
University Press, 1954); DJ McBarnet, Conviction: Law, the State and the Construction of
Justice (London, Macmillan, 1981); Y Dezalay and B G Garth, Dealing in Virtue (Chicago, IL,
University of Chicago, 1996).
xiv Reza Banakar and Max Travers
Africa, among Bakwena, to document how people experience law in their

daily life and to challenge the western notions of law.
The papers in section three by Reza Banakar Mary Seneviratne and
Bettina Lange present different forms textual analysis. Banakar and
Seneviratne focus on how to use textual and discourse analysis to study the
institute of ombudsman. In addition, Banakar draws attention to the empir-
ical properties of legal cases and how they can be used to carry out socio-
logical studies of legal regulation and institutions. Lange’s chapter, on the
other hand, uses discourse analysis to examine the socio-legal mechanisms
of the European Union in an attempt to generate new insights in the EU law.
Section four on ‘Structural Approaches’ consists of two chapters. The
first chapter by Ole Hammerlsev shows how a sociological method inspired
by Pierre Bourdieu can be employed in the study of law. The second chap-
ter by John Paterson and Gunther Teubner contains an empirical study
informed by autopoiesis theory. Hammerslev shows how Bourdieu’s theory
may be employed empirically to understand legal institutions and to exam-
ine the social construction of the legal profession. Paterson and Teubner
provide a clear and thoughtful understanding of how autopoiesis can be
used to conduct socio-legal research by examining the conflicts between
regulators, offshore oil industry and engineers. Despite the apparent differ-
ences between the theoretical frameworks used by Hammerslev and
Paterson, both these approaches represent examples of how structural func-
tionalism can be used to study law.
In section five we turn our attention to how the concept of ‘legal culture’
can be used to conduct socio-legal research. The first chapter in this section
is by David Nelken, who provides an overview of comparative socio-legal
research into criminal justice systems from a cultural standpoint. Nelken
also describes some of the conceptual and methodological issues arising out
of doing research in, and about, different (legal) cultures. The second chap-
ter is by Marina Kurkchiyan who also engages with problems of studying
legal cultures, but this time in the context of the recent transformation of
the Russian legal system and with the intention to explain how law is con-
ceived in post-soviet Russia. Kurkchiyan’s chapter provides an insightful
account of the process involved in the study of a legal culture in transition.
Scholars based in different countries and representing different traditions
of research wrote the first five sections of this book. These studies were
organised in accordance with their methodological orientations, rather than
the national origins of their authors. Presenting these studies without tak-
ing into account the tradition of research in various countries gave an
overview of how socio-legal research is developing. Needless to say, the
studies presented here do not provide us with a sufficiently broad interna-
tional base for generalising about the direction of socio-legal research
worldwide. Yet, they do give us a general idea about methods, theories and
Introduction xv
research topics, which appeal to socio-legal researchers in some West

European countries.14
In the final part of this book, in section six, we turn our attention to how
socio-legal research has developed in the UK. Michael Adler provides an
example of the applied research conducted for government agencies. He
describes what was involved in designing questions for a national survey to
investigate people’s experiences of administrative bureaucracies and how
they pursue complaints about government departments and public bodies.
The two concluding papers, by Andrew Boon and Max Travers, look at
changes in the research environment that may have important consequences
for socio-legal research: the rise of the ethics committee, and pressures to
conduct evaluation research. The last section has a slightly different focus
also in that we are looking at the debate between policy and pure research,
which is particularly relevant at the moment when there is great pressure to
gear our activities as researchers and the university curriculum to the needs
of government agencies.
This is, to some extent, an arbitrary division of the papers, although it
allows us to show how the general debates in sociology, and methodologi-
cal issues that we review in this introductory chapter, are relevant to socio-
legal research. We will also use the section introductions to explain bodies
of theory or methodological issues raised in the papers, so we hope that
reading the papers in conjunction with the introductions should provide
some useful insights, and suggest further reading in the same way as our
text on law and social theory.15
We should make it clear at the outset that only a limited range of theo-
retical traditions were represented at the workshop, and we are not trying
to produce a general handbook that demonstrates systematically how social
scientists can study socio-legal topics. There was a lively debate between
ethnographers in the symbolic interactionist and ethnomethodological tra-
ditions and researchers influenced by systems theory, but many method-
ological positions were not represented, so we did not have, for example, a
debate between poststructuralists and critical theorists, nor did we explore
the distinction between particular approaches within one methodological
camp. There is, however, no need for this book to be comprehensive. We
will simply be trying to convey the critical discussions about the nature of
law as a topic and the difficulty of studying it that took place during the
workshop.
14
There are no studies in this book by researchers from certain parts of the world, such as
Africa, Asia and South America. As wa result this collection should be read mainly as a West
European debate on theory and methods.
15
See R Banakar and M Travers, Introduction to Law and Social Theory (Oxford, Hart
Publishing, 2002).
xvi Reza Banakar and Max Travers
We are pleased that the collection contains contributions from socio-legal

researchers working or researching in a number of countries, including
Australia, Denmark, Germany, Italy, Russia, Sweden and United Kingdom.
We hope that the examples we use will demonstrate why methodological
debate and discussion is valuable for socio-legal research, and indeed the
only way forward to develop the field. We would also ideally like the book
to raise questions and problems, rather than giving the impression that
everyone agrees over how to study the social world.
ACKNOWLEDGEMENTS
We are grateful to the International Institute for the Sociology of Law for
supporting our workshop in March 2003 and facilitating the publication of
this volume. We would also like to thank the contributors for their commit-
ment and patience—there was a long editing and reviewing process, but we
are pleased that the collection has finally been published. The ideas and
arguments are certainly still current!
We acknowledge permission from Social and Legal Studies to publish
material from Volume (1999) 7(4) entitled ‘Changing Maps: Empirical
Legal Autopoiesis’ in chapter 11.
View publication stats

KAJIAN SOSIO-LEGAL
Editor
Adriaan W. Bedner
Sulistyowati Irianto
Jan Michiel Otto
Theresia Dyah Wirastri
KAJIAN SOSIO-LEGAL
SERI UNSUR-UNSUR PENYUSUN BANGUNAN NEGARA HUKUM
KAJIAN SOSIO-LEGAL
Editor
Adriaan W. Bedner
Jan Michiel Otto
Kajian sosio-legal/ Penulis: Sulistyowati Irianto dkk. –Ed.1. –Denpasar: Pustaka
Larasan; Jakarta: Universitas Indonesia, Universitas Leiden, Universitas
Groningen, 2012
xiv, 246 hlm. : 24x15.5 cm.

ISBN 978-979-3790-95-4
Kajian sosio-legal
© 2012
All rights reserved
Penulis:
Jan Michiel Otto
Sebastiaan Pompe
Adriaan W. Bedner
Jacqueline Vel
Suzan Stoter
Julia Arnscheidt
Editor:
Adriaan W. Bedner
Jan Michiel Otto
Penerjemah:
Tristam Moelyono
Pracetak:
Team PL
Edisi Pertama: 2012
Penerbit:
Pustaka Larasan
Jalan Tunggul Ametung IIIA/11B
Denpasar, Bali 80116
Telepon: +623612163433
Ponsel: +62817353433
Pos-el: [email protected]
Laman: www.pustaka-larasan.com
Bekerja sama dengan

Universitas Indonesia
Universitas Leiden
Universitas Groningen
iv
PENGANTAR
P
royek “the Building Blocks for the Rule of Law” (Bahan-bahan
pemikiran tentang Pengembangan Rule of Law/Negara Hukum)
diprakarsai oleh Universitas Leiden dan Universitas Groningen
dari Belanda, serta Universitas Indonesia. Proyek ini dimulai pada
Januari 2009 dan sesuai jadual akan diakhiri pada September 2012. Ke-
seluruhan rangkaian kegiatan dalam proyek ini terselenggara berkat
dukungan finansial dari the Indonesia Facility, diimplementasikan oleh
NL Agency, untuk dan atas nama Kementerian Belanda untuk Urusan
Eropa dan Kerja sama Internasional (Dutch Ministry of European Affairs
and International Cooperation).
Tujuan jangka panjang dari proyek ini adalah memperkuat ikhtiar
pengembangan negara hukum (rule of law) Indonesia, membantu Indo-
nesia mengembangkan tata kelola pemerintahan yang baik (good gover-
nance) dan memajukan pembangunan ekonomi (economic development)
dan keadilan sosial (social justice).
Sejak awal proyek dirancang rangkaian pelatihan terinci yang
mencakup bidang-bidang telaahan hukum perburuhan, hukum pidana,
hukum keperdataan dan studi sosio-legal. Sebagai perwujudan rencana
tersebut antara Januari 2010 dan Juli 2011, tigabelas lolakarya yang
mencakup bidang-bidang kajian di atas diselenggarakan di sejumlah
lokasi berbeda di Indonesia. Lokakarya-lokakarya demikian melibatkan
pengajar-pengajar hukum terkemuka, baik dari Universitas Leiden dan
Groningen maupun dari fakultas-fakultas hukum di Indonesia. Peserta
lokakarya adalah staf pengajar dari kurang lebih delapanpuluh fakultas
hukum dari universitas-universitas di seluruh Indonesia. Proyek ini
akan dituntaskan dengan penyelenggaraan pada pertengahan 2012
konferensi internasional di Universitas Indonesia.
Rangkaian buku pegangan dengan judul “Seri Unsur-Unsur Pe-
nyusun Bangunan Negara Hukum” yang merupakan kumpulan tulisan
dari para instruktur dari pihak Belanda dan Indonesia serta masukan-
masukan berharga dari peserta kursus merupakan hasil konkret dari
proyek tersebut di atas.
v
PENGANTAR EDITOR
K ajian sosio-legal, seperti yang tercantum dalam judul buku ini,

biasanya digunakan sebagai konsep payung. Kajian ini mengacu
pada semua bagian dari ilmu-ilmu sosial yang memberikan perhatian
pada hukum, proses hukum atau sistem hukum. Salah satu karakteristik
penting dari sebagian besar kajian sosio-legal adalah sifat kajiannya
yang multi atau interdisiplin. Ini berarti perspektif teoretis dan
metodologi-metodologi dalam kajian sosio-legal disusun berdasarkan
penelitian yang dilakukan dengan berbagai disiplin yang berbeda.
Disiplin keilmuan yang digunakan sangat beragam, mulai dari sosiologi
dan antropologi sampai ilmu politik, administrasi publik, dan ekonomi,
tetapi juga psikologi dan kajian-kajian pembangunan. Pada prinsipnya,
tidak ada batasan yang jelas atas disiplin ilmu yang dapat digunakan.
Banyak peneliti dalam bidang sosio-legal juga memasukkan
anasir-anasir penelitian hukum doktriner pada kajian-kajian mereka.
Sesungguhnya, hal ini telah menjadi ciri khas dari pendekatan yang
dikembangkan oleh para penulis buku ini dan membentuk sebagian dari
tradisi panjang pemikiran sosio-legal di Indonesia yang berakar pada
zaman kolonial. Menurut hemat kami pendekatan ini menjadi penting
dalam kondisi terkini Indonesia di mana penelitian hukum doktriner
tidak memiliki sumber-sumber yang memadai yang diperlukan untuk
melakukan penelitian hukum semacam itu, misalnya: studi kasus,
notulensi rapat anggota dewan perwakilan rakyat, jurnal yang dibaca
oleh seluruh komunitas hukum, dll. Seperti yang terjadi di sebagian
besar negara Barat dan di banyak negara berkembang, melakukan
penelitian hukum di situasi terkini Indonesia mensyaratkan para
peneliti untuk melakukan penelitian lapangan demi mengumpulkan
data-data yang relevan.
Pendekatan eklektik yang menandai banyak penelitian sosio-legal,
menghadirkan baik kekuatan maupun tantangan bagi para peneliti.
Kekuatan dari pendekatan inter- atau multidisiplin semacam itu adalah
peneliti dapat menghasilkan beragam temuan-temuan penelitian
yang baru, sedangkan tantangan yang dihadapi adalah para peneliti
harus menguasai kompetensi ganda yang dibutuhkan untuk dapat
menghasilkan penelitian sosio-legal yang sesuai dengan standard
metodologi dan teori dari inti disiplin ilmu yang mereka gunakan.
Akademisi dalam kajian sosio-legal harus selalu menyadari bahwa
mereka dituntut untuk mampu membuktikan keahliannya dalam
suatu bidang tertentu dengan standar kualitas yang tidak diragukan
vi
Kajian sosio-legal
lagi. Oleh karena itu, jika seorang akademisi sosio-legal memasukkan

penelitian hukum dalam karyanya maka ia harus dapat memastikan
bahwa penelitian itu adalah pemikiran hukum yang berkualitas.
Arti penting pemikiran sosio-legal sangat jelas dirasakan oleh
banyak pihak. Selain karena kontribusinya kepada ilmu sosial,
namun juga karena kajian sosio-legal sangat diperlukan untuk dapat
meningkatkan kinerja sistem-sistem hukum. Para ahli hukum tidak
dapat bergerak sendirian untuk mengemudikan sistem-sistem hukum
menuju penerapan yang efektif, kepastian hukum dan keadilan sosial.
Kebutuhan akan penelitian interdisplin dalam kajian hukum dan
proses hukum telah ada sejak dulu. Banyak orang sudah tidak asing
dengan legasi kajian hukum adat yang begitu terkenal dari Cornelis
Van Vollenhoven, yang turut melibatkan ilmuwan-ilmuwan ulung,
seperti Soepomo dan Hazairin. Namun, tidak banyak yang tahu bahwa
salah satu laporan penelitian pertama yang diminta oleh Thomas
Raffles ketika ia menjabat sebagai Letnan Jenderal pada tahun 1811
adalah mengenai hukum adat dan sistem hukum. Kebutuhan akan
kajian semacam itu sesungguhnya tidak pernah pudar dan sekarang
kebutuhan demikian juga datang dari kalangan pembentuk legislasi,
akademisi, para aktivis LSM dan banyak lainnya.
Kerumitan yang menarik dalam kajian sosio-legal di Indonesia
adalah permusuhan langsung dengan beberapa ahli hukum yang
memaknai kajian ini secara berbeda. Memperdebatkan untuk ‘ilmu
hukum yang murni’, beberapa ahli hukum tersebut memaknai kajian
sosio-legal sebagai pelanggaran atas lahan mereka, atau bahkan
sebagai bentuk serangan terhadap bidang keilmuan yang mereka
tekuni. Padahal, dalam praktiknya hampir tidak ada akademisi sosio-
legal yang menyatakan bahwa mereka dapat menggeser kedudukan
ilmu hukum. Tidak terbantahkan bahwa analisis terhadap produk-
produk legislasi dan kasus hukum bertempat di studi-studi hukum.
Ini mungkin akan menyertakan analisis yang melampaui pemahaman
ilmu hukum doktriner, misalnya ketika kita ingin menentukan apa yang
dimaksud dengan ‘peraturan yang layak untuk perilaku sosial’ ketika
mendefinisikan sebuah undang-undang yang tidak jelas substansinya.
Pada dasarnya pemikiran sosio-legal menambahkan (perspektif
yang lain) dalam mempertimbangkan proses pembentukan legislasi,
penerapan hukum, dan penyelesaian sengketa. Selain itu, studi ini juga
mampu menyajikan fakta-fakta yang penting jika kita ingin melakukan
pembaharuan hukum, bagaimana penerapan hukumnya atau
bagaimana hukum diterapkan di pengadilan dalam proses penyelesaian
sengketa. Mengingat acap rumitnya relasi antara hukum dan realitas
vii
Kajian sosio-legal
sosial di Indonesia sehingga kajian sosio-legal menjadi semakin relevan

dibandingkan di negara-negara di mana hukum dan masyarakat dapat
menyatu dengan lebih baik.
Buku ini bertujuan untuk menambah koleksi buku ajar yang
telah ada di berbagai universitas di Indonesia dalam bidang sosio-
legal. Namun demikian, buku ini tidak dimaksudkan sebagai
introduksi sistematis terhadap kajian sosio-legal atau kajian-kajian
hukum, pemerintahan dan pembangunan. Karya ambisius semacam
itu berada di luar jangkauan kami dalam proyek ini, namun sangat
layak untuk diwujudkan di masa mendatang. Berbagai artikel yang
digunakan dalam pengajaran sosio-legal pada saat ini berbeda dari
satu universitas dengan universitas lainnya dan menyajikan berbagai
karya yang menarik. Namun, tersedianya buku ajar yang baik dan
komprehensif, yang berfokus pada persoalan di Indonesia dan sesuai
dengan kebutuhan pengajaran di Indonesia akan dapat membantu
mahasiswa untuk memperoleh pengetahuan yang mendalam mengenai
kajian sosio-legal serta kegunaannya.
Buku yang kami sajikan ini merupakan langkah awal untuk
mewujudkan hal tersebut. Buku ini menjadi bagian dari tradisi kerja
sama antara akademisi Indonesia dan Belanda yang telah terjalin sejak
lama. Meskipun edisi ini hanya menghadirkan beberapa tulisan dari
orang-orang yang terlibat dalam kerja sama tersebut, namun artikel-
artikel yang ada juga dibangun dari karya-karya yang telah dihasilkan
dalam kerangka kerja sama sebelumnya oleh Soetandyo Wignjosoebroto,
Satjipto Rahardjo, T.O. Ihromi, Keebet dan Franz von Benda-Beckmann,
Karen dan Herman Slaats dan banyak tokoh-tokoh lainnya. Hal ini
semakin mempertegas hubungan yang spesial antara Indonesia dan
Belanda dalam bidang ini. Terlepas dari tujuan kerangka kerja sama
yang secara eksplisit ditujukan untuk meningkatkan ekonomi dan
pembangunan sosial melalui hukum, kami berharap agar kerja sama
ini terus berlangsung, tidak hanya dengan semakin banyaknya generasi
muda Indonesia yang datang ke Belanda untuk menyelesaikan studi
doktoral dalam kajian sosio-legal tetapi juga mahasiswa Belanda yang
mengambil topik penelitian tentang Indonesia. Program Building Blocks
for the Rule of Law yang ditindaklanjuti dengan penerbitan buku telah
memperkuat tradisi kerja sama Indonesia dan Belanda tersebut.
Buku sosio-legal ini disusun dalam beberapa bab yang diawali
dengan tulisan pengantar – karya Sulistyowati Irianto – berjudul
‘Memperkenalkan studi sosio-legal dan implikasi metodologisnya’.
Tulisan ini menjelaskan mengenai sifat dasar kajian sosio-legal dan
memberikan landasan untuk pembahasan selanjutnya. Bab kedua –
viii
Kajian sosio-legal
karya Jan Michiel Otto dan Sebastiaan Pompe – berjudul ‘Aras hukum
oriental’ merupakan kajian sejarah yang membahas sejarah studi sosio-
legal dan hukum di Indonesia pada masa kolonial. Bab ini menjelaskan
bagaimana hukum pada masa kolonial dibentuk sebagai sebuah alat
yang diperlukan oleh pemerintah untuk membangun sebuah sistem
hukum yang efektif. Hal tersebut terkadang tidak hanya membawa
akibat-akibat yang negatif bagi penduduk Indonesia namun juga
akibat-akibat positif.
Dalam setiap bab, dari bab tiga sampai bab enam, akan dibahas
mengenai konsep utama yang ada dalam kajian sosio-legal dalam
pendekatan kami. Konsep yang pertama adalah tentang konsep negara
hukum (the rule of law) yang dibahas oleh Adriaan Bedner dalam karya
yang berjudul ‘Suatu pendekatan elementer terhadap negara hukum’.
Konsep negara hukum selalu muncul dalam hampir semua diskusi
mengenai sistem hukum di Indonesia yang berujung pada banyaknya
kesalahpahaman dan perdebatan yang sesat. Tulisan ini menawarkan
sebuah kerangka analisis untuk memperoleh pemahaman yang lebih
baik mengenai apa yang dimaksud dengan konsep negara hukum dan
bagaimana kita dapat menggunakan konsep itu dengan baik dalam
penelitian sosio-legal. Bab empat ditulis oleh Adriaan Bedner dan
Jacqueline Vel yang memaparkan konsep akses terhadap keadilan
(access to justice) dengan tulisan berjudul ‘Sebuah kerangka analisis
untuk penelitian empiris mengenai akses terhadap keadilan’. Bab ini
memberikan sebuah pendekatan yang komprehesif bagi para peneliti
untuk memahami apakah dan untuk alasan apa individu dan kelompok
mampu memformulasikan permasalahan-permasalahan yang mereka
hadapi menjadi berbagai bentuk keluhan. Selanjutnya mereka dapat
membawa keluhan-keluhan tersebut ke dalam forum-forum yang layak
yang dapat memberikan pemulihan. Persoalan tentang pemulihan inilah
yang menjadi inti perhatian dari bab lima, yang berjudul ‘Kepastian
hukum yang nyata di negara berkembang’ dan ditulis oleh Jan Michiel
Otto. Tulisan ini akan membawa kita kepada konsep selanjutnya,
yaitu kepastian hukum yang nyata. Konsep tersebut dibangun di
atas konsep kepastian hukum, dengan tidak semata-mata membahas
persoalan hukum. Kepastian hukum yang nyata adalah titik akhir dari
setiap sistem hukum yang mampu memberikan kesempatan kepada
setiap warga negara untuk dapat memperoleh pemulihan yang efektif
melalui sistem hukum yang ada dan bahwa hasil seperti ini seyogianya
sudah dapat diperkirakan sejak awal. Melalui tulisannya penulis
menyajikan gambaran mengenai bagaimana interaksi antara hukum,
politik, ekonomi, sosial dan budaya, dan aktor-aktor kelembagaan
ix
Kajian sosio-legal
membentuk usaha pencarian akan kepastian hukum yang nyata.

Penulis juga memberikan perhatian mengenai bagaimana akibat-akibat
dari intervensi eksternal di dunia yang semakin global terhadap sistem-
sistem hukum mempengaruhi usaha-usaha tersebut. Konsep yang
keempat, yaitu pluralisme hukum, dikupas oleh Sulistyowati Irianto
melalui karangan yang berjudul ‘Pluralisme hukum dalam perspektif
global’. Konsep pluralisme hukum sedikit berbeda dengan ketiga
konsep lainnya. Pluralisme hukum merupakan konsep dengan sejarah
panjang yang dapat dipahami dalam beberapa cara yang berbeda.
Bahkan, konsep ini sering ditafsirkan sebagai pelemahan posisi sentral
negara dalam sistem hukum yang ada. Namun, seperti yang telah
dijelaskan dengan baik dalam karangan ini, konsep pluralisme hukum
dapat dipandang sebagai sebuah cara nonnormatif yang membuat
peneliti semakin sensitif akan fakta bahwa perilaku warga negara dapat
diatur dengan lebih efektif melalui sistem-sistem normatif yang bukan
merupakan hukum negara.
Dua bab terakhir dari buku ini masing-masing melihat pada
proses sentral dari sistem hukum. Jan Michiel Otto, Suzan Stoter, dan
Julia Arnscheidt akan mengulas proses yang pertama, yaitu mengenai
pembentukan legislasi, dalam karya yang berjudul ‘Penggunaan teori
pembentukan legislasi dalam rangka perbaikan kualitas hukum dan
proyek-proyek pembangunan’. Di dalam tulisan ini, ketiga penulis
membahas beberapa teori yang menyediakan penjelasan alternatif atau
tambahan mengenai bagaimana proses pembentukan legislasi dimulai
dan kemudian berkembang. Sekali lagi, tulisan ini dimaksudkan
untuk membantu peneliti semakin sensitif dalam mencari penjelasan-
penjelasan tertentu yang tanpa kehadiran teori-teori tersebut akan
dengan mudah terlewati. Selain itu perhatian juga diberikan pada dua
hal. Pertama, pentingnya menciptakan pengetahuan dasar yang cukup
sebagai persyaratan perancangan peraturan perundang-undangan yang
efektif. Kedua, bagaimana program-program internasional tentang
kerja sama bantuan hukum mempengaruhi proses pembentukan
legislasi di negara-negara berkembang. Bab berikutnya adalah satu-
satunya bab yang secara eksplisit membahas mengenai Indonesia. Bab
ini ditulis oleh Adriaan Bedner dalam karya yang berjudul ‘Shopping
forums: Pengadilan Tata Usaha Negara Indonesia’. Tulisan ini membahas
mengenai salah satu lembaga utama penyelesaian sengketa, yaitu
pengadilan, dan bagaimana pemerintah Indonesia dalam usahanya
untuk membangun kembali lembaga peradilan telah menerapkan
strategi khusus yang mungkin terlihat menjanjikan. Namun, strategi
tersebut tentu tidak hanya memiliki akibat-akibat positif, tetapi juga
x
Kajian sosio-legal
negatif. Meskipun tulisan ini memiliki ruang lingkup pembahasan yang

lebih sempit, namun tulisan dari bab yang terakhir ini memaparkan
berbagai aspek dari pengadilan dan bagaimana lembaga itu berfungsi.
Oleh karena itu, menghadirkan wawasan yang lebih umum dari yang
mungkin kita perkirakan.
Kami menyadari bahwa banyak topik-topik penting dari kajian
sosio-legal yang tidak dimuat dalam edisi ini. Meskipun demikian,
kami berharap bahwa buku ini dapat mewakili tujuan sebagaimana
yang telah kami jelaskan di atas. Sebagai catatan akhir, kami berharap
agar buku ini akan menghasilkan penelitian dan gagasan-gagasan baru
yang pada akhirnya akan berujung pada terciptanya sistem hukum
yang lebih baik di Indonesia.
Kami juga ingin menggunakan kesempatan ini untuk mengucapkan
terima kasih yang sebesar-besarnya kepada berbagai pihak yang telah
membantu kami merealisasikan proyek ini. Pertama-tama kepada
Tristam Moeliono yang telah berbaik hati membantu menerjemahkan
tiga buah artikel dengan kualitas yang mumpuni. Kedua, kami ingin
menyampaikan ucapan terima kasih kepada para penulis dan penerbit
yang telah mengizinkan kami untuk menerjemahkan dan mereproduksi
beberapa tulisan dalam buku ini. Last but not least, ucapan terima kasih
juga kami sampaikan kepada Rebecca Tait selaku koordinator dari
proyek Building Blocks atas dukungan dan kesabaran yang luar biasa
selama proyek ini berlangsung. Penghargaan dan terima kasih juga
kami tujukan kepada Slamat Trisila yang telah bersedia menerbitkan
buku ini dalam waktu yang sangat singkat.
Editor:
Adriaan W. Bedner
Jan Michiel Otto
xi
DAFTAR ISI
Pengantar ~ v
Pengantar editor ~ vi
Daftar isi ~ xii
Singkatan ~ xiii
Bab 1. Memperkenalkan kajian sosio-legal dan implikasi

metodologisnya
Sulistyowati Irianto ~ 1
Bab 2. Aras hukum oriental

Jan Michiel Otto & Sebastiaan Pompe ~ 19
Bab 3. Suatu pendekatan elementer terhadap negara hukum

Adriaan W. Bedner ~ 45
Bab 4. Sebuah kerangka analisis untuk penelitian empiris dalam

bidang akses terhadap keadilan
Adriaan W. Bedner & Jacqueline Vel ~ 84
Bab 5. Kepastian hukum yang nyata di negara berkembang

Jan Michiel Otto ~ 115
Bab 6. Pluralisme hukum dalam perspektif global

Sulistyowati Irianto ~ 157
Bab 7. Penggunaan teori pembentukan legislasi dalam rangka

perbaikan kualitas hukum dan proyek-proyek pembangunan
Jan Michiel Otto, Suzan Stoter & Julia Arnscheidt ~ 171
Bab 8. Shopping forums: Pengadilan Tata Usaha Negara Indonesia

Adriaan W. Bedner ~ 209
Indeks ~ 241
Tentang penulis ~ 245
xii
SINGKATAN
ADR Alternative Dispute Resolution

AMDAL Analisis mengenai dampak lingkungan
Bdk. Bandingkan
BUMN Badan Usaha Milik Negara
CEDAW Convention on the Elimination of Violence Against Women
DPR Dewan Perwakilan Rakyat
EVD Economische Voorlichtingsdienst
BPN Badan Pertanahan Nasional
HAM Hak Asasi Manusia
IMF International Monetary Fund
KITLV Koninklijk Instituut voor Taal-, Land- en Volkenkunde
KTUN Keputusan Tata Usaha Negara
KUA Kantor Urusan Agama
LSM Lembaga Swadaya Masyarakat
OECD Organization for Economic Co-operation and Development
PHK Pemutusan hubungan kerja
PLN Perusahaan Listrik Negara
PP Peraturan Pemerintah
PNS Pegawai Negera Sipil
PTUN Pengadilan Tata Usaha Negara
PTTUN Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara
MA Mahkamah Agung
MDG’s Millenium Development Goals
RIMO Recht van de Islam en het Midden Oosten
ROLAX Rule of Law and Access to Justice
ROLGOM Rule of Law-Led Governance Model
SASF Semi-autonomous Social Field
Tipikor Tindak Pidana Korupsi
UU Undang-Undang
WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
xiii
xiv
1
MEMPERKENALKAN KAJIAN
SOSIO-LEGAL DAN IMPLIKASI
METODOLOGISNYA1
Genre “baru” dalam studi hukum Indonesia
S tudi sosio-legal sebenarnya bukan studi yang benar-benar baru.

Studi yang bersifat interdisipliner ini merupakan ‘hibrida’ dari
studi besar tentang ilmu hukum dan ilmu-ilmu tentang hukum dari
perspektif kemasyarakatan yang lahir sebelumnya. Kebutuhan untuk
menjelaskan persoalan hukum secara lebih bermakna secara teoretikal
menyuburkan studi ini. Sementara itu secara praktikal, studi ini juga
dibutuhkan untuk menjelaskan bekerjanya hukum dalam hidup
keseharian warga masyarakat.
Secara khusus, kegagalan gerakan Pembangunan Hukum di
banyak negara berkembang (Carothers 2006), menunjukkan bahwa
dalam konteks tertentu baik dalam ranah teoretikal maupun praktikal,
studi hukum arus utama tidak dapat menjawab berbagai persoalan
keadilan yang menyangkut kaum terpinggirkan. Banyak persoalan
kemasyarakatan yang sangat rumit dan tidak bisa dijawab secara
tekstual dan monodisiplin, dan dalam situasi seperti ini penjelasan
yang lebih mendasar dan mencerahkan bisa didapatkan secara
interdisipliner. Oleh karenanya dibutuhkan suatu pendekatan hukum
yang bisa menjelaskan hubungan antara hukum dan masyarakat.
Hukum memiliki banyak wajah, oleh karenanya di kalangan
ilmuwan (hukum) tidak ada kesepakatan yang tunggal tentang
pengertiannya. Pada umumnya hukum diartikan sebagai seperangkat
rules of conduct yang mengatur dan memaksa masyarakat, juga
1 Isi tulisan ini adalah revisi dari suatu bagian dalam orasi Guru Besar Antropologi
Hukum pada Fakultas Hukum UI, 22 April 2009, dengan judul Meretas Jalan Keadilan
Bagi Kaum Terpinggirkan dan Perempuan, Suatu Tinjauan Sosio-legal. Tulisan ini
juga telah dimuat dalam: Irianto, S. & Shidarta (eds.) (2009), Metode Penelitian Hukum:
Konstelasi dan Refleksi. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
1
mengatur tentang penyelesaian sengketa (Otto 2007: 14-15). Dalam

pengertian terbatas, hukum selalu dikaitkan dengan hukum negara
(legal centralism). Namun para antropolog hukum menangkap hukum
dengan perspektif yang lebih luas, meliputi tidak hanya hukum negara,
tetapi juga sistem norma di luar negara, ditambah pula dengan segala
proses dan aktor yang ada di dalamnya. Prof. F. & K. Benda-Beckmann
mengatakan:
The notion of law should not be limited to state, international and transnational
law, but should be used to refer to all those objectified cognitive and normative
conceptions for which validity for a certain social formation is authoritatively
asserted. Law becomes manifest in many forms, and is comprised of a variety of
social phenomena (2006: ix)
Hal yang penting dari definisi di atas, hukum tidak hanya berisi konsepsi
normatif: hal-hal yang dilarang dan dibolehkan: tetapi juga berisi
konsepsi kognitif. Dalam aras normatif, ‘mencuri’, ‘membunuh’, ‘korupsi’
dilarang baik oleh hukum negara, agama maupun adat dan kebiasaan.
Namun kognisi tentang apa yang disebut mencuri, membunuh dan
korupsi bisa berbeda-beda dalam konteks politik dan budaya. Orang
Madura atau orang Bugis yang merasa harga dirinya terlanggar, yang
melakukan carok atau siri yang dalam kognisi mereka tidak sama dengan
“pembunuhan”. Demikian pula halnya dengan korupsi, hukum yang
manapun melarang perbuatan korupsi karena daya rusaknya yang luar
biasa bagi kesejahteraan umat manusia. Namun kognisi tentang korupsi,
dalam masyarakat bisa berbeda-beda, apakah “korupsi berjamaah”
sama dengan korupsi dalam kognisi undang-undang?
Hukum dapat dipelajari baik dari perspektif ilmu hukum atau
ilmu sosial, maupun kombinasi diantara keduanya. Studi sosio-legal
merupakan kajian terhadap hukum dengan menggunakan pendekatan
ilmu hukum maupun ilmu-ilmu sosial.
Studi hukum di negara berkembang memerlukan kedua
pendekatan baik pendekatan ilmu hukum maupun ilmu sosial.
Pendekatan dan analisis ilmu hukum diperlukan untuk mengetahui isi
dari legislasi dan kasus hukum. Namun pendekatan ini tidak menolong
memberi pemahaman tentang bagaimana hukum bekerja dalam
kenyataan sehari-hari, dan bagaimana hubungan hukum dengan
konteks kemasyarakatan. Atau ‘bagaimana efektifitas hukum dan
hubungannya dengan konteks ekologinya’ (Otto 2007: 11). Oleh karena
itu dibutuhkan pendekatan interdisipliner, yaitu konsep dan teori
dari berbagai disiplin ilmu dikombinasikan dan digabungkan untuk
mengkaji fenomena hukum, yang tidak diisolasi dari konteks-konteks
2
1. Memperkenalkan kajian sosio-legal dan implikasi metodologisnya
sosial, politik, ekonomi, budaya, di mana hukum itu berada.

Hal pertama yang perlu dipahami adalah studi sosio-legal, tidak
identik dengan sosiologi hukum, ilmu yang sudah banyak dikenal di
Indonesia sejak lama. Kata ‘socio’ tidaklah merujuk pada sosiologi atau
ilmu sosial. Para akademisi sosio-legal pada umumnya berumah di
fakultas hukum. Mereka mengadakan kontak secara terbatas dengan
para sosiolog, karena studi ini hampir tidak dikembangkan di jurusan
sosiologi atau ilmu sosial yang lain (Banakar & Travers 2005). Pada
prinsipnya studi sosio-legal adalah studi hukum, yang menggunakan
pendekatan metodologi ilmu sosial dalam arti yang luas.
Mengutip pendapat Wheeler dan Thomas (dalam Banakar 2005),
studi sosio-legal adalah suatu pendekatan alternatif yang menguji
studi doktrinal terhadap hukum. Kata ‘socio’ dalam socio-legal studies
merepresentasi keterkaitan antarkonteks dimana hukum berada (an
interface with a context within which law exists). Itulah sebabnya mengapa
ketika seorang peneliti sosio-legal menggunakan teori sosial untuk
tujuan analisis, mereka sering tidak sedang bertujuan untuk memberi
perhatian pada sosiologi atau ilmu sosial yang lain, melainkan hukum
dan studi hukum (Banakar & Travers 2005). Sebagai suatu school of
thought ‘baru’, studi ini melalui berbagai buku mutakhir dan jurnal
sudah menggambarkan teori, metode, dan topik-topik yang semakin
mantap menjadi perhatian dari para penekunnya.
Banakar dan Travers menjelaskan bahwa di Inggris, studi sosio-
legal berkembang terutama dari kebutuhan sekolah-sekolah hukum
untuk memunculkan dan mengembangkan studi interdisipliner
terhadap hukum. Ia dipandang sebagai disiplin atau subdisiplin, atau
pendekatan metodologis, yang muncul dalam rangka hubungannya
atau peran oposisinya terhadap hukum. Studi ini hampir tidak pernah
dikembangkan oleh para ilmuwan sosial atau sosiolog. Hal ini tercermin
dari kurikulum sosiologi atau tradisi yang dikembangkan di jurusan
sosiologi yang hampir tidak pernah menaruh perhatian pada isu-isu
teori maupun praktik hukum dalam pengertian ini (Banakar & Travers
2005: 1-26).
Terdapat tiga bidang disiplin ilmu yang sering disamakan saja,
karena kesalahpahaman, yaitu studi sosio-legal, sosiologi hukum, dan
sociological jurisprudence. Dalam hal ini studi sosio-legal sebaiknya,
tidak dicampuradukkan dengan sosiologi hukum yang berkembang
di banyak negara di Eropa Barat atau aliran pemikiran Law and Society
di Amerika yang lebih kuat mengadopsi ikatan disipliner dengan
ilmu-ilmu sosial (Banakar & Travers 2005). Studi sosio-legal berbeda
dengan sosiologi hukum yang benih intelektualnya terutama berasal
3
dari sosiologi arus utama, dan bertujuan untuk dapat mengkonstruksi

pemahaman teoretik dari sistem hukum. Hal itu dilakukan oleh para
sosiolog hukum dengan cara menempatkan hukum dalam kerangka
struktur sosial yang luas.
Hukum, preskripsi hukum dan definisi hukum tidak diasumsikan
atau diterima begitu saja, tetapi dianalisis secara problematik dan
dianggap penting untuk dikaji kemunculan, artikulasi, dan tujuannya
(Banakar & Travers 2005). Hukum sebagai mekanisme regulasi sosial
dan hukum sebagai suatu profesi dan disiplin, menjadi perhatian dari
studi sosiologi hukum (Cotterell 1986: 6). Sosiologi hukum banyak
memusatkan perhatian kepada wacana hukum yang merupakan
bagian dari pengalaman dalam kehidupan keseharian masyarakat
(Wignjosoebroto 2002). Hukum yang dimaksudkan adalah kaidah
atau norma sosial yang telah ditegaskan sebagai hukum dalam bentuk
perundang-undangan (hukum negara). Lingkup kajiannya adalah
mengenai berfungsi atau tidaknya hukum dalam masyarakat dengan
melihat aspek struktur hukum, dan aparat penegak hukum. Beberapa
konsep penting yang dikaji adalah mengenai pengendalian sosial,
sosialisasi hukum, stratifikasi, perubahan hukum dan perubahan sosial
(Wignjosoebroto 2002: 3-16). Karena menginduk pada sosiologi maka
konsekuensi metodologisnya adalah menggunakan metode penelitian
sosiologis yang secara tradisi dicirikan berada dalam ranah kuantitatif.
Sociological jurisprudence adalah salah satu aliran dalam teori
hukum yang digagas oleh Roscoe Pound, dan berkembang di Amerika
mulai tahun 1930-an. Mengutip Soetandyo Wignjosoebroto (2002:
8-16), istilah “sociological” mengacu kepada pemikiran realisme
dalam ilmu hukum (Holmes), yang meyakini bahwa meskipun
hukum adalah sesuatu yang dihasilkan melalui proses yang dapat
dipertangungjawabkan secara logika imperatif, namun the life of law
has not been logic, it is (socio-psychological) experience. Hakim yang bekerja
haruslah proaktif membuat putusan untuk menyelesaikan perkara
dengan memperhatikan kenyataan-kenyataan sosial. Dengan demikian
putusan hakim selalu dapat memenuhi rasa keadilan masyarakat. Dari
pemikiran inilah lahir doktrin baru dalam sociological jurisprudence
tentang law is a tool of social engineering.
Saya perlu menyebutkan satu (sub) disiplin ilmu lagi, yaitu
Antropologi Hukum, yang kemungkinan juga disamakan dengan
studi sosio-legal. Antropologi Hukum adalah suatu cabang ilmu yang
mempelajari bagaimana hukum sebagai bagian dari kebudayaan, bekerja
dalam keseharian masyarakat. Dalam kajiannya, berkerjanya hukum
dijelaskan melalui hubungannya dengan unsur kebudayaan yang lain,
4
yaitu ekonomi, sosial, relasi kekuasaan, juga religi. Pendekatan yang

paling dominan dalam antropologi hukum adalah tentang pendekatan
pluralisme hukum yang lahir dari isu-isu adanya keberagaman hukum
dalam masyarakat.
Dalam rangka luasnya ruang metodologi yang dapat dimasuki
oleh studi sosio-legal, tidak tepat untuk mereduksi penelitian sosio-
legal sebagai penelitian hukum empiris. Suatu ranah penelitian hukum
yang biasanya diasosiasikan dengan studi lapangan untuk mengetahui
bagaimana hukum bekerja dan beroperasi dalam masyarakat. Metode
sosio-legal lebih luas daripada itu. Bagaimanapun para ahli sosio-legal
harus memiliki pemahaman tentang peraturan perundang-undangan,
instrumen dan substansi hukum yang terkait dengan bidang studinya,
dan kemudian menganalisisnya.
Kedekatan studi sosio-legal dekat dengan ilmu sosial benar-benar
berada dalam ranah metodologinya. Metode dan teknik penelitian
dalam ilmu sosial dipelajari dan digunakan untuk mengumpulkan
data. Metode dalam sosiologi dan antropologi, ‘ibu dari ilmu-ilmu
sosial’, sangat dikembangkan oleh para peneliti sosio-legal. Justru
dengan pendekatan sosiologi atau antropologi, maka substansi hukum
dapat lebih dijelaskan secara lebih mendasar. Pada saat ini beberapa
pendekatan ‘terkini’, seperti analisis wacana (discourse analysis),
kajian budaya (cultural studies), feminisme dan aliran posmodernisme
mendapat tempat dalam penelitian sosio-legal. Isu-isu yang dipelajari
juga sangat beragam, seperti proses pembuatan hukum, studi
mengenai pengadilan (courtroom studies), penyelesaian sengketa di luar
pengadilan, korupsi, isu hukum lingkungan dan sumberdaya alam, isu
hukum menyangkut perburuhan dan keadilan gender, dan banyak lagi.
Meskipun terdapat perbedaan karakteristik di antara sosiologi
hukum, sociological jurisprudence, antropologi hukum, maupun studi
sosio-legal, namun terdapat benang merah persamaan di antara semua
school of thought tersebut, yang menempatkannya sebagai studi-studi
hukum alternatif. Persamaan tersebut adalah memposisikan hukum
dalam konteks kemasyarakatan yang luas, dengan berbagai implikasi
metodologisnya. Di sini ditekankan pentingnya mengkaji hukum
dengan tidak menempatkannya sebagai bahan terberi, yang terisolasi
dari kebudayaan (sistem berpikir, sistem pengetahuan) dan relasi
kekuasaan di antara para perumus hukum, penegak hukum, para pihak
dan masyarakat luas.
Sumbangan metodologis studi sosio-legal terhadap ilmu hukum

Karakteristik metode penelitian sosio-legal dapat diidentifikasi melalui
5
dua hal berikut ini. Pertama, studi sosio-legal melakukan studi tekstual,
pasal-pasal dalam peraturan perundang-undangan dan kebijakan
dapat dianalisis secara kritikal dan dijelaskan makna dan implikasinya
terhadap subjek hukum (termasuk kelompok terpinggirkan). Dalam
hal ini dapat dijelaskan bagaimanakah makna yang terkandung dalam
pasal-pasal tersebut merugikan atau menguntungkan kelompok
masyarat tertentu dan dengan cara bagaimana. Oleh karena itu, studi
sosio-legal juga berurusan dengan jantung persoalan dalam studi
hukum, yaitu membahas konstitusi sampai peraturan perundang-
undangan pada tingkat yang paling rendah seperti peraturan desa.
Di samping itu, studi tentang putusan hakim sangat penting
(Hammerslev 2005). Berdasarkan pengalaman selama ini misalnya,
Pusat Kajian Wanita dan Gender (PKWJ) UI mengembangkan studi
ruang pengadilan (Irianto et al. 2004; Irianto & Nurchayo 2006; Irianto
& Cahyadi 2008). Metode yang dilakukan adalah mengkaji kasus-kasus
persidangan berdasarkan teks putusan hakim maupun data lapangan
dari hasil pengamatan dan wawancara kepara para aktor dan pihak yang
terlibat dalam suatu kasus persidangan. Intinya adalah mencari apakah
pertimbangan hakim yang mendasari putusannya, di dalamnya terdapat
terobosan atau penemuan hukum (rechtsvinding) yang memperhatikan
rasa keadilan bagi korban (perempuan dan kaum terpinggirkan).
Caranya adalah dengan mengkonstruksi suatu kasus, mengidentifikasi
pihak-pihak yang bertikai, duduk perkara, argumentasi para pihak,
pertimbangan hakim dan putusannya. Pertanyaan-pertanyaan analisis
kritis yang dimunculkan diantaranya adalah bagaimanakah identitas
atau imaji tentang perempuan termasuk seksualitas, kapasitas dan
peranannya diproyeksikan oleh hukum. Apakah hukum merefleksikan
realitas dan pengalaman perempuan termasuk kekerasan yang
dialaminya? Berdasarkan pengalaman dan realitas, apakah hukum
melindungi perempuan? Perempuan yang mana?
Kedua, studi sosio-legal mengembangkan berbagai metode ‘baru’
hasil perkawinan antara metode hukum dengan ilmu sosial, seperti
penelitian kualitatif sosio-legal (Ziegert 2005), dan etnografi sosio-
legal (Flood 2005). Thomas Scheffer menggunakan teori jaringan aktor
untuk menggambarkan kerja para hakim dan pengacara, melalui
wacana hukum sejarah mikro (Scheffer 2005). Banakar dan Seneviratne
melakukan studi yang berfokus pada penggunaan teks dan analisis
diskursus untuk mengkaji bekerjanya ombudsman (Banakar & Travers
2005). Reza Banakar mengembangkan studi kasus untuk meneliti
budaya hukum (Banakar 2005). Sally Merry, dalam suatu tulisan yang
indah menceritakan tentang etnografi persidangan internasional, di
6
mana persoalan keadilan sosial, dan hak asasi manusia dan perempuan,
dipromosikan dalam agenda pembahasan berbagai traktat, dokumen
kebijakan dan deklarasi, yang menghasilkan apa yang disebutnya
sebagai transnational consensus building (Merry 2005).
Pada umumnya para antropolog hukum mengembangkan
etnografi hukum untuk mengkaji forum penyelesaian sengketa berbasis
komunitas yang biasa dijumpai dalam kehidupan keseharian, Samia
Bano (2005) menggunakan etnografi untuk meneliti penggunaan
lembaga hukum tidak resmi (unofficial legal bodies) seperti Shariah
Councils, di kalangan perempuan muslim imigran Asia Selatan yang
tinggal di Inggris. Atau Anne Griffiths (2005) menggunakan penelitian
lapangan di kalangan masyarakat Bakwena di Afrika untuk menjelaskan
pengalaman ‘berhukum’ masyarakat tersebut dalam kehidupan
keseharian dan dalam memberi respon terhadap gagasan hukum Barat.
Keduanya menggunakan pendekatan kualitatif hukum feminis.
Para peneliti yang mempelajari pluralisme hukum mengembang-
kan metode etnografi hukum modern seiring dengan isu-isu global
yang membuat pendekatan pluralisme hukum semakin tajam
memandang fenomena keberagaman hukum (Benda-Beckmann et al.
2005). Dengan demikian dapat dikaji para aktor yang menjadi media
bagi terjadinya pertemuan sistem hukum dan menyebabkan hukum
‘bergerak’, diantaranya adalah mereka yang melakukan perkawinan
campuran (Glick Schiller 2005), pelaku migrasi (Nuijten 2005; Zips 2005),
dan bertemunya para ahli yang disebut epistemic community (Wiber
2005). Metode yang dikembangkan secara interdisipliner itu dapat
menjelaskan fenomena hukum yang sangat luas, dan keterkaitannya
dengan relasi kekuasaan dan konteks sosial, budaya dan ekonomi di
mana hukum berada.
Hal ini menjadi penting, karena sampai hari ini masih banyak
sarjana hukum (Indonesia), yang mencari-cari metode penelitian ilmu
hukum ‘murni’ monodisiplin, yang tidak tercemar oleh ilmu sosial.
Dalam hal ini bahkan kesalahpahaman sering terjadi di kalangan
sarjana hukum pada umumnya. Metode ilmu sosial semata-mata
diidentikkan dengan metode kuantitatif yang bicara tentang variabel,
pengukuran, pengujian hipotesa dengan hitungan statistik, soal
sampling dan keterwakilan, dan prosedur yang ketat, yang berada
dalam ranah paradigma positivisme.2 Pandangan seperti ini tentu
saja tidak lengkap, karena metode penelitian dalam ilmu sosial hanya
dilihat sepenggal saja, yaitu yang berada dalam paradigma positivisme.
2 Suatu aliran berpikir (school of thought) yang mengatakan bahwa ilmu sosial harus
berkerja seperti ilmu alam untuk bisa memenuhi standar ilmiahnya.
7
Padahal ada ranah paradigma besar lain, yaitu Interpretivisme dan

Kritikal3 (Sarantakos 1997; Neuman 1997).
Ilmu sosial (hukum) dikatakan ilmiah bila berpikir dan bekerja
persis seperti ilmu alam. Setiap realitas (termasuk hukum) harus dapat
dibendakan (reifikasi), diamati, dan diukur. Objektivitas dan netralitas
menjadi prinsip yang sangat dijaga. Ilmuwan dan objek kajian dianggap
dapat berjarak. Keberlakuan prinsip ini dalam ilmu alam yang objeknya
adalah benda-benda alam, yang hampir tidak berubah sifatnya dalam
rentang waktu, dianggap sebuah keniscayaan. Padahal dalam ilmu
alam sendiri, kepastian yang absolut masih dapat dipertanyakan,
misalnya karena pengukur suhu tidak hanya diandalkan pada Celcius
saja, tetapi juga Farenheit dan Rheamur.
Ketika cara berpikir ilmu alam digunakan untuk mengkaji manusia,
maka ada persoalan yang muncul. Dapatkah manusia disamakan
dengan benda-benda alam lainnya? Manusia adalah pencipta makna,
ia lahir sebagai mahluk yang berkehendak bebas, bermartabat, tidak
dibatasi oleh prinsip-prinsip di luar dirinya seperti benda alam lain.
Manusia hidup dalam ruang interpresi, sehingga konsep diri, realitas
dan ilmu (termasuk ilmu hukum) adalah juga hasil interpretasi.
Dapatkah ilmuwan berjarak dengan subjek kajiannya, yang juga sama-
sama manusia? Dapatkah gejala hukum disamakan dengan benda
alam? Dapatkah hukum dibendakan, diukur dengan pasti? Ubi Societas
Ibi Ius (di mana ada masyarakat di situ ada hukum), yang terkenal dari
Cicero menunjukkan bahwa keberadaan manusia sangat lekat dengan
hukum, sehingga sukar untuk melepaskan gejala hukum dari manusia.
Mungkin agak sukar untuk mengadakan pengukuran tentang apa yang
dipikirkan dan diinterpretasi oleh manusia tentang hukum (konsepsi
normatif dan kognitif).
Memang pendekatan kuantitatif sangat tepat untuk mendapatkan
gambaran umum, pemetaan, hubungan kausal antarvariabel. Namun
pendekatan ini hampir tidak dapat digunakan untuk mendapatkan
pemahaman yang mendalam tentang peristiwa hukum yang dikaji.
Pemaksaan untuk menggunakannya, terbukti gagal dalam menjelaskan
pemahaman mendalam mengenai persoalan manusia yang selalu
melakukan praktik hukum dalam hidup kesehariannya.
Flood mengatakan bahwa ‘pertentangan’ antara pendekatan
kualitatif dan pendekatan kuantitatif adalah bersifat ilusi. Sesungguhnya,
keduanya tidak perlu dipertentangkan walau keduanya hadir secara
3 Sebenarnya ada “paradigma baru“ yaitu pascamodernisme, yang sudah sangat

berkembang dan menjadi rumah bagi banyak teori-reori pascamodernis, tetapi banyak
ahli berpendapat ia belum bisa disejajarkan dengan ketiga paradigma sebelumnya
(Sarantakos 1997)
8
nyata dan kedunya memang berbeda. Namun, bilamana para ilmuwan

sosial memiliki keberanian untuk tidak melakukan replikasi terhadap
ilmu alam, ia akan mempengaruhi dunia secara lebih signifikan (Flood
2005).
Ilmu hukum di Indonesia sangat merasakan kuatnya pengaruh
positivisme hukum. Teks hukum diperlakukan seperti benda alam,
dipelajari secara terisolasi dari kemasyarakatan. Meskipun dalam
handbook ilmu hukum modern saat ini, selalu dapat dijumpai aliran
pemikiran ‘baru’, seperti Teori Hukum Kritikal, bahkan Jurisprudensi
Feminis. Namun aliran lain di luar Positivisme Hukum tampaknya
hanya menarik minat kalangan sarjana hukum yang terbatas.
Marilah kita melihat paradigma lain yang lebih menolong dalam
menjelaskan gejala-gejala hukum dan hubungannya dengan manusia.
Paradigma Interprevisime dan Kritikal justru merupakan rumah yang
luas dan menjadi domain bagi banyak pendekatan teori dan metodologi
dalam ilmu sosial dan humaniora, dan bahkan sebenarnya menjadi
rumah bagi metode penelitian hukum ‘murni’, yang bertumpu pada
analisis tekstual.
Paradigma Interpretivisme terkait dengan hermeneutics, yang
menekankan tentang eksaminasi terhadap teks (termasuk undang-
undang). Peneliti berupaya menemukan makna yang terjalin dalam
suatu teks. Ketika melakukan studi terhadap teks, peneliti mencoba
menyerap atau memasuki bagian dalam dari suatu pandangan, yang
merepresentasikan suatu keutuhan. Kemudian peneliti membangun
pemahaman yang mendalam tentang bagaimana bagian-bagian dari
teks tersebut berkaitan satu sama lain menjadi suatu kesatuan. Biasanya
makna-makna tersebut jarang yang sederhana atau jelas di permukaan.
Peneliti hanya dapat memahami makna jika ia melakukan studi yang
detail dari suatu teks, melakukan kontemplasi terhadap banyak pesan
dalam teks dan mencari hubungan di antara bagian-bagian dari teks
tersebut (Neuman 1997: 68).
Paradigma kritikal, yang menaungi antara lain teori-teori kritikal
termasuk Teori Hukum Feminis atau Jurisprudensi Feminis menurut
hemat saya, membantu metode penelitian hukum arus umum dengan
berbagai pertanyaan kaum terpinggirkan dan perempuan dalam
menganalisis suatu produk perundangan. Kata demi kata, kalimat demi
kalimat dalam teks peraturan perundangan dicermati dan dianalisis
dengan berbagai pertanyaan kritis. Apakah hukum benar-benar
dibuat sebagai formalisasi dari kehendak bersama dan kepentingan
masyarakat? Ataukah hukum dirumuskan sebagai sarana untuk
mendefinisikan kekuasaan? Kekuasaan siapa? Dengan cara bagaimana
9
kekuasaan dipraktikkan melalui rumusan pasal-pasal? Selanjutnya

paradigma kritikal berpendirian bahwa hukum juga dapat digunakan
sebagai alat untuk merubah keadaan kearah yang lebih baik.
Kebutuhan penjelasan akademik hukum dalam konteks kemasyarakatan

Sebenarnya kebutuhan terhadap pendekatan hukum alternatif bisa
ditelusuri akarnya di sekolah hukum di Indonesia, bahkan sejak masa
awal pendidikan tinggi hukum di Indonesia. Sekolah Tinggi Hukum
(Rechtshogeschool) pertama kali didirikan di Batavia tahun 1924, dan
sejak itu cikal bakal wacana studi sosio-legal sudah ditemukan. Hal ini
bisa ditelusuri dari pemikiran salah seorang pendiri Rechtshogeschool,
Paul Scholten (2005 cet ke-2), yang juga mantan hakim dan pengacara,
yang mengatakan bahwa ilmu hukum mencari pengertian tentang
hal yang ada (het bestaande). Namun pengertian itu tidak mungkin
dicapai tanpa menghubungkan hukum dengan bahan-bahan historikal
maupun kemasyarakatan. Kemurnian hukum dipertahankan oleh para
sarjana hukum, padahal di dalam bahan hukum terkandung bahan-
bahan yang tidak murni, sehingga bila itu dipaksakan maka hanya akan
menghasilkan bloodless phantom (Scholten 2005: 13) atau kerangka tanpa
daging (Hoebel dalam Ihromi 2001: 194)
Pendapat Scholten itu berawal dari kritiknya terhadap aliran
pemikiran Kelsenian, yang memperlakukan hukum seperti benda-
benda alam. Hukum diperlakukan sebagai benda terberi yang diisolasi
dari konteks-konteks kemasyarakatan dan historikal (Cotterrell 1986;
Scholten 2005 cet ke-2). Ada jarak antara objek kajian dan peneliti, dan
jarak itu harus dijaga ketat, atas nama prinsip objektivitas, netralitas
dan bebas nilai.
Menurut Scholten, hukum tidak hanya terdiri dari undang-undang
dan peraturan, tetapi juga vonis-vonis hakim, perilaku hukum orang-
orang yang tunduk pada hukum, perjanjian-perjanjian, surat wasiat,
termasuk perbuatan melawan hukum yang dilakukan warga masyarakat
(Scholten 2005: 14). Hukum bukanlah benda terberi. Menurut hemat
saya, bahkan peraturan perundang-undangan dan berbagai kebijakan
sekalipun, adalah produk dari tawar menawar politik, dan akan sukar
untuk dipercaya bahwa hukum bisa diisolasi dari kepentingan politik
dan relasi kuasa.
Hal ini sejalan dengan yang dikatakan Cotterrell ketika
menjelaskan kelemahan dari positivisme hukum. Memperlakukan
data hukum sebagai peraturan hukum semata, tidak menunjukkan
representasi fenomena hukum yang dinamik. Hal itu juga tidak
menunjukkan realitas regulasi sebagai hasil perubahan yang terus-
10
menerus, dari interaksi yang kompleks antara individu dan kelompok

dalam masyarakat. Positivisme hukum mengidentifikasi data hukum
sejauh mungkin melihat ada apa di belakang proses legislasi ketika
hukum itu dirumuskan, dan tanpa mempertimbangkan sikap dan
nilai di kalangan para pembuat hukum. Sepanjang hukum dapat
ditemukan, tidak dirasa perlu untuk memahami apa yang dianggap
sebagai keadilan dan ketidakadilan, kebijaksanaan, efisiensi, moral
dan signifikasi politik dari hukum (Cotterrell 1986: 10-11). Belum lagi
bila bicara tentang perspektif kebudayaan yang banyak digeluti oleh
para antropolog hukum. Hukum sangatlah terkait dengan kebudayaan,
bahkan mengartikan hukum sebatas hukum undang-undang adalah
tidak realistis, karena hukum adalah dokumen antropologis yang
hidup.
Dengan demikian menghadirkan studi (pendekatan) hukum
alternatif akan memperkaya studi hukum doktriner. Di Indonesia
secara “klasik” para sarjana hukum yang mempelajari studi alternatif
ini mengembangkan disiplin ilmu dalam filsafat hukum, sosiologi
hukum, antropologi hukum, dan hukum adat, dan studi gender dan
hukum dalam 15 tahun terakhir. Namun secara tidak disadari banyak
di antara mereka sebenarnya juga melakukan studi sosio-legal. Mereka
melakukan analisis kritis terhadap teks (dokumen) hukum, sambil
menunjukkan pengalaman bekerjanya hukum dalam konstelasi yang
rumit bersentuhan dengan relasi kekuasaan dalam masyarakat. Mereka
melakukan studi doktrinal, dan sekaligus juga studi empiris. Dalam hal
melakukan studi empiris itu, mereka bebas lepas meminjam metode ilmu
sosial yang luas yang ada dalam ilmu sosiologi dan antropologi modern,
sejarah, ilmu politik, studi perempuan, yang metode penelitiannya juga
terus berkembang meninggalkan metode penelitiannya yang klasik.
Pada masa kini, kebutuhan studi sosio-legal menjadi semakin luas,
meskipun di dunia akademik hukum pengakuan terhadapnya sebagai
suatu ‘genre’ baru dalam studi hukum masih sangat terbatas. Dalam
hal ini, gambaran tentang bagaimana perkembangan studi sosio-legal
di dunia akademik Belanda dan Indonesia akan dikemukakan.
Studi sosio-legal di negeri Belanda4

Gambaran umum yang didapat dari studi singkat di lima sekolah
hukum di Negeri Belanda sedikit banyak mengingatkan apa yang
4 Tahun 2008 yang lalu, beberapa dosen dari Jurusan Hukum dan Masyarakat FHUI
dan seorang scholar NGO dari HuMa, melakukan studi banding skala kecil ke
lima fakultas hukum di lima universitas besar Negeri Belanda, yaitu Universitas
Amsterdam, Universitas Leiden, Universitas Utrecht, Universitas Erasmus-Rotterdam,
dan Universitas Radboud-Nijmegen.
11
terjadi di Indonesia. Para dosen secara klasik berinduk pada mata

kuliah5 ‘Philosophy of Law’, ‘Sociology of Law’, ‘Anthropology of Law’, dan
‘General Jurisprudence’. Pada umumnya mata kuliah ini di beberapa
Fakultas Hukum yang diteliti, berada di bawah departemen Algemene
Rechtsleer atau Algemene Rechtswetenschappen atau Metajuridica (general
jurisprudence, legal theory). Kedudukannya adalah sebagai mata
kuliah wajib. Di Universitas Amsterdam mahasiswa wajib memilih
Philosophy of Law atau Sociology of Law, sedangkan di Universitas Utrecht
mahasiswa tingkat bachelor wajib memilih Philosophy of Law, Sociology of
Law atau History of Law. Biasanya di kedua universitas itu mahasiswa
tingkat bachelor yang mengambil Philosophy of Law atau Sociology of Law
sekitar 200 orang. Demikian pula di Universitas Erasmus Rotterdam,
Universitas Radboud Nijmegen dan Universitas Leiden, kuliah ini
menjadi kuliah wajib fakultas.
Selanjutnya karena persentuhan para dosen hukum yang mengasuh
mata kuliah tersebut dengan berbagai literatur dalam studi hukum
dan masyarakat, yang terus berkembang pesat, mereka juga memasuki
wilayah studi sosio-legal. Hal itu tercermin melalui munculnya mata
kuliah ‘baru’ seperti: ‘Law and Culture’, ‘Law and Society’, ‘Law, Society
and Justice’, ‘Comparative Legal Cultures’, ‘History of Law’ dan ‘Het Recht
en de Rechtsproblemen van Burgers’ (Hukum dan Masalah Hukum
Warga), ‘Migration law’, ‘Sociology and Religion’, ‘Anti Discrimination
Law’, ‘Alternative Dispute Settlement’, ‘Justice, Safety and Security’, dan
‘Comparative Legal Cultures’. Di Universitas Leiden terdapat mata kuliah
diantaranya: ‘Law and Governance in Indonesia’, ‘Law and Governance in
Africa’, ‘Law and Development in China’, ‘Introduction to Islamic Law’, dan
‘Legal Systems Worldwide’. Bahkan nuansa dan perspektif sosio-legal
memasuki ranah hukum yang ‘paling digemari’ seperti hukum kontrak,
hukum internasional dan penyelesaian sengketa. Studi sosio-legal di
Belanda keluar juga dari genre yang klasik, bermetamorfose menjadi
berbagai perkuliahan lain di atas, yang mempertanyakan hubungan
antara hukum dan kebudayaan, hukum dan masyarakat, dan hukum
dan keadilan.
Sekolah Hukum Universitas Erasmus-Rotterdam secara jelas
menyatakan mengembangkan studi hukum yang interdisipliner bahkan
untuk hukum bisnis dan hukum internasional, dengan tujuannya agar
mahasiswa menyadari bagaimana hukum berfungsi dalam konteks
socio-ekonomi. Sekolah ini mengembangkan pendekatan terintegasi
yang memungkinkan mahasiswa bersentuhan dengan ilmu-ilmu
5 Nama mata kuliah sengaja dibiarkan dalam istilah asli, untuk menghindari kesalah-
pahaman.
12
sosial, ekonomi dan manajemen, sebagai bagian dari studi hukum. Hal
ini dilakukan agar para lulusan tidak hanya memiliki pengetahuan
hukum, tetapi juga pemahaman tentang masalah sosial dan ekonomi
dan memiliki ketrampilan yang diperlukan agar bisa berfungsi sebagai
sarjana hukum profesional dalam situasi masyarakat global saat ini.
Universitas Erasmus yang memiliki program magister dalam bidang
Justice and Safety & Security yang menawarkan tema-tema terbaru
tentang praktik dan penelitian hukum, dalam konteks interdisipliner.
Di antara enam jurusan yang dimiliki oleh Fakultas Hukum
Universitas Radboud, Nijmegen terdapat Institute for Sociology of Law
dan Philosophy of Law, yang bersentuhan dengan perkembangan studi
sosio-legal di unversitas itu. Hal ini ditandai dengan adanya isu-isu
teoretik dan praktikal hukum dan kemasyarakatan yang mendapat
tempat dalam pusat penelitian Center for State and Law dan Center for
Migration Law. Dalam berbagai jurusan dan pusat kajian ini dilakukan
studi-studi tentang hubungan antara hukum dan masyarakat dengan
berbagai permasalahan yang bersinggungan dengan isu globalisasi
hukum.
Fakultas Hukum Universitas Leiden yang memiliki lembaga
penelitian Van Vollenhoven Institute, secara historikal sangat dekat dengan
kajian hukum Indonesia. Studi sosio-legal sangat kuat dikembangkan
di lembaga itu baik dalam bentuk pengajaran, penelitian, publikasi dan
koleksi perpustakaan, dan dibentuknya jaringan dengan sarjana sosio-
legal di Indonesia, Cina, dan Afrika.
Dari berbagai silabus yang dipaparkan di atas, baik mengenai
kuliah dalam school of thought yang klasik maupun kuliah dalam ranah
studi sosio-legal, terlihat tekanan pada studi literatur dan penelitian
empirik yang kuat. Hampir semua mata kuliah yang dipaparkan
menugaskan mahasiswa untuk melakukan penelitian hukum empirik.
Mereka menggunakan tidak hanya pendekatan studi doktrinal tetapi
juga penelitian dengan mengadopsi metode ilmu sosial secara luas.
Hasil studi banding ini memperlihatkan bagaimana kedudukan
studi hukum alternatif, baik studi yang klasik, maupun studi sosio-legal
berumah di fakultas hukum di Belanda. Di samping itu sarjana sosio-
legal (muda) Belanda juga berjejaring dan mengadakan pertemuan-
pertemuan akademik, dan memperkaya perkembangan studi sosio-
legal di sana selama 10 tahun terakhir. Perlu juga disebutkan di sini
bahwa ada banyak komunitas ilmiah dalam ranah studi sosio-legal
dalam skala internasional yang saling berhubungan dengan komunitas
ilmiah, yang melakukan berbagai pertemuan ilmiah dan menerbitkan
13
jurnal. 6
Bagaimana di Indonesia?
Mata kuliah Filsafat Hukum pada umumnya berada di Jurusan Hukum
Dasar dan menjadi mata kuliah wajib di fakultas hukum di seluruh
Indonesia, sama dengan di Belanda. Namun, posisi mata kuliah
Sosiologi Hukum bervariasi di berbagai fakultas hukum. Demikian
pula kondisi mata kuliah yang kurang populer dibandingkan Sosiologi
Hukum, yaitu Antropologi Hukum. Misalnya di fakultas hukum
Universitas Brawijaya Malang dan fakultas hukum Universitas
Diponegoro Semarang, baik Sosiologi Hukum maupun Antropologi
Hukum menjadi kuliah wajib di fakultas hukum dan diasuh di jurusan
Hukum dan Masyarakat. Di fakultas hukum Universitas Indonesia
sendiri mata kuliah Sosiologi Hukum ditempatkan di bagian Hukum
dan Masyarakat/Pembangunan, dan menjadi mata kuliah pilihan. Di
jurusan ini juga dikelola mata kuliah Antropologi Hukum dan Gender
& Hukum,7 didirikan oleh Prof T.O. Ihromi pada tahun 1992. Meskipun
status ketiga mata kuliah ini adalah pilihan tetapi mahasiswa yang
termotivasi untuk mengambil kedua mata kuliah ini pada umumnya
banyak. Kuliah Antropologi Hukum juga didirikan untuk mahasiswa
Program Pascasarjana Antropologi untuk yang pertama kali pada tahun
1992.
Para dosen di fakultas hukum di seluruh Indonesia yang mengajar
mata kuliah Sosiologi Hukum, Antropologi Hukum, dan Hukum Adat
sebenarnya memiliki jaringan melalui berbagai kesempatan pertemuan.
Misalnya, pernah ada program kerja sama dengan Universitas Leiden
untuk mengirim tiga rombongan dosen-dosen dari beberapa Universitas
di Indonesia untuk belajar antropologi hukum dan mendapatkan
program magister, pada tahun 1986, 1987, dan 1990. Kemudian
berdasarkan permintaan yang didapat dari hasil survei yang dilakukan
oleh Prof. T.O. Ihromi, pada tahun 1989 diadakan kursus-kursus untuk
para dosen selama kurang lebih lima tahun, yaitu dari tahun 1991-1995
di UI. Bila saat ini kita pergi ke fakultas hukum di berbagai daerah
di Indonesia, kemungkinan besar dosen yang mengajar Antropologi
6 Di antaranya adalah komisi internasional yang tergabung dalam Commission on Legal

Pluralism (dulu Commission on Folk Law and Legal Pluralism), yang beranggotakan
sekitar 500 orang, terdiri dari para sarjana hukum, di tambah bidang ilmu sosial lain,
yang memberi perhatian pada studi pluralisme hukum dan socio-legal. Pada umumnya
mereka adalah akademisi, tetapi banyak juga praktisi hukum yang bergerak dalam
bidang reformasi hukum pro-rakyat. Mereka mengadakan pertemuan dua tahunan di
negara yang berbeda-beda. Pada tahun 2006 pertemuan yang ke 15 diadakan di FHUI.
7 Ketika pertama kali didirikan namanya ‘Wanita, Keluarga dan Hukum dalam
Pembangunan Nasional’.
14
Hukum dan Sosiologi Hukum adalah alumnus dari program tersebut.

Pada tahun 2007 dan 2008 kerja sama semacam ini direvitalisasi lagi
melalui kursus yang diselenggarakan atas kerja sama Van Vollenhoven
Institute dan Jurusan Hukum dan Masyarakat, FHUI (Irianto 2009)
Mata kuliah ‘Gender dan Hukum’ dipromosikan agar dapat
dibuat di fakultas hukum lain di seluruh Indonesia. Hal ini berkaitan
dengan kegiatan Convention Watch Working Group UI, yang melakukan
‘Engendering Kurikulum Fakultas Hukum’ selama sepuluh tahun.
Tujuannya adalah agar para dosen dapat membuka mata kuliah baru
dalam bidang Gender dan Hukum atau setidaknya mengintegrasikan
instrumen hukum, terutama Konvensi CEDAW (ratifikasi melalui UU
No.7/1984), dan isu-isu hukum dengan perspektif perempuan, ke dalam
berbagai mata kuliah yang mereka ampu.
Berbagai aktivitas ilmiah di kalangan dosen di atas menandakan
tumbuhnya kajian sosio-legal di berbagai fakultas hukum di tanah air.
Di samping itu, terdapat kebutuhan terhadap pengembangan kajian
sosio-legal di kalangan praktisi hukum di Indonesia, khususnya yang
melakukan advokasi untuk tujuan reformasi hukum prorakyat dan
pendampingan hukum bagi kelompok terpinggirkan, perempuan dan
anak.
Studi hukum doktriner dalam pendidikan tinggi hukum akan
lebih diperkaya bila menyediakan sedikit ruang bagi studi hukum
sosio-legal. Pendekatan interdisipliner akan membantu menemukan
dan menjelaskan keterkaitan hukum dan masyarakat. Dengan demikian
akan lahir para sarjana hukum profesional yang tidak hanya paham
tentang ilmu hukum, tetapi juga insan hukum yang dapat berfungsi
maksimal karena paham tentang sendi-sendi keadilan masyarakatnya
sendiri.
Kesimpulan
Tidak diragukan lagi, sumbangan studi sosio-legal terhadap ilmu
hukum yang paling utama adalah dalam bidang metodologi. Studi sosio-
legal muncul di tengah-tengah sejarah yang panjang tentang kelahiran
dan perkembangan ilmu-ilmu klasik tentang hukum dalam ruang yang
tidak steril dari pengaruh masyarakat, seperti sociological jurisprudence,
sosiologi hukum, antropologi hukum, dan hukum feminis. Studi ini
tampil dengan menyediakan berbagai kemungkinan yang luas bagi
peneliti hukum. Pendekatan hukum doktriner dan pendekatan hukum
empirik dengan berbagai metode ‘baru’-nya berada dalam ranah
ini. Hal ini sangat membantu menjawab keraguan para ahli hukum
khususnya di Indonesia, tentang dimana letak akar pohon ilmunya
15
dan konsekuensi metodologisnya. Metode sosio-legal menunjukkan

ruang-ruang di mana perbincangan mengenai akar pohon ilmu adalah
masa lalu. Kebutuhan menggunakan pendekatan hukum doktriner dan
penelitian hukum empirik akan sangat tergantung pada permasalahan
apa yang akan dijelaskan dalam penelitian dan kajian.
16
Daftar pustaka
Banakar, R. & M. Travers (2005), ‘Law, Sociology and Method’, dalam R. Banakar
& M. Travers (eds.), Theory and Method in Socio-Legal Research. Onati:
Hart Publishing Oxford and Portland Oregon.
Bano, S. (2005), ‘Standpoint, Difference, and Feminist Research’, dalam R.
Banakar & M. Travers (eds.), Theory and Method in Socio-Legal Research.
Onati: Hart Publishing Oxford and Portland Oregon.
Benda-Beckmann, F. von & K. von Benda-Beckmann (2006), ‘The Dynamics of
Change and Continuity in Plural Legal Orders’, dalam F. von Benda-
Beckmann & K. von Benda-Beckmann (eds.), ‘The Dynamics of Plural
Legal Orders’, Journal of Legal Pluralism and Unofficial Law, special double
issue, 53-54: 1-44.
Benda-Beckmann F., K. von Benda-Beckmann & A. Griffiths (2005), ‘Introduction’,
dalam F. von Benda-Beckmann, K. von Benda-Beckmann & A. Griffiths
(eds.), Mobile People, Mobile Law: Expanding Legal Relations in a Contracting
World. Aldershot & Burlington: Ashgate
Flood, J. (2005), ‘Socio-Legal Ethnography’, dalam R. Banakar & M. Travers
(eds.), Theory and Method in Socio-Legal Research. Onati: Hart Publishing
Oxford and Portland Oregon.
Glick Schiller, N. (2005), ‘Transborder Citizenship: An Outcome of Legal
Pluralism within Transnational Social Fields’, dalam F. von Benda-
Beckmann, K. von Benda-Beckmann & A. Griffiths (eds.), Mobile People,
Mobile Law: Expanding Legal Relations in a Contracting World, 27-50.
Aldershot & Burlington: Ashgate.
Griffiths, A. (2005), ‘Using Ethnography as a Tool in Legal Research’, dalam R.
Banakar & M. Travers (eds.), Theory and Method in Socio-Legal Research.
Onati: Hart Publishing Oxford and Portland Oregon.
Hammerslev, O. (2005), ‘How to study Danish Judges’, dalam R. Banakar &
M. Travers (eds.), Theory and Method in Socio-Legal Research. Onati: Hart
Publishing Oxford and Portland Oregon.
Ihromi, T.O. (1993), ‘Beberapa Catatan mengenai Metode Kasus Sengketa
yang Digunakan dalam Antropologi Hukum’, dalam T.O. Ihromi (ed.),
Antropologi Hukum: Sebuah Bunga Rampai. Jakarta: YOI.
Irianto, S. (2009), ‘Country Report: Studies of Legal Anthropology and Legal
Pluralism in Indonesia’, makalah dipresentasikan pada Kuliah Umum,
Faculty of Law, Kansai University, Osaka Japan, 26 Februari.
Irianto, S. & A. Cahyadi (2008), Runtuhnya Sekat Perdata dan Pidana: Studi
Peradilan Kasus Kekerasan Terhadap Perempuan. Jakarta: YOI.
Irianto, S. & L. Nurcahyo (2006), Perempuan di Persidangan: Pemantauan Peradilan
Berperspektif Perempuan. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
Merry, S. E. (2005), ‘Human Rights and Global Legal Pluralism: Reciprocity and
Disjuncture’, dalam F. von Benda-Beckmann, K. von Benda-Beckmann
17
& A. Griffiths (eds.), Mobile People, Mobile Law: Expanding Legal Relations
in a Contracting World. Aldershot & Burlington: Ashgate
Merry, S. E. (1988), ‘Legal Pluralism’, Law and Society Review, Volume 22, 869-896.
Moore, S. F. (1994), ‘The Ethnography of the Present and the Analysis of Process’,
dalam R. Borofsky, Assessing Cultural Anthropology, 362- 376. McGraw
Hill.
Moore, S. F. (1983), ‘Law and Social Change: the Semi-Autonomous Social Field
as an Appropriate Subject of Study’, dalam S.F. Moore (ed.), Law as
Process: An Anthropological Approach. London: Routledge & Kegan Paul.
Neuman, W. L. (1997), Social Research Methods: Qualitative and Quantitative
Approaches, 3rd edition. Boston: Allyn and Bacon.
Nuijten, M. (2005), ‘Transnational Migration and the Reframing of Normative
Values’, dalam F. von Benda-Beckmann, K. von Benda-Beckmann & A.
Griffiths (eds.), Mobile People, Mobile Law: Expanding Legal Relations in a
Contracting World. Aldershot & Burlington: Ashgate.
Otto, J.M. (2007), ‘Some Introductory Remarks on Law, Governance and
Development’. Leiden: Van Vollenhoven Institute, Faculty of Law,
Leiden University.
Sarantakos, S. (1997), Social Research. Melbourne: MacMillan Education Australia
PTY LTD.
Scheffer, T. (2005), ‘Courses of Mobilization: Writing Systematic Micro-Histories
of Legal Discourse’, dalam R. Banakar & M. Travers (eds.), Theory and
Method in Socio-Legal Research. Onati: Hart Publishing Oxford and
Portland Oregon.
Seneviratene, M. (2005), ‘Researching Ombudsman’, dalam R. Banakar & M.
Travers (eds.), Theory and Method in Socio-Legal Research. Onati: Hart
Publishing Oxford and Portland Oregon.
Wiber, M.G. (2005), ‘Mobile Law and Globalism: Epistemic Communities versus
Community-Based Innovation in the Fisheries Sector’, dalam F. von
Benda-Beckmann, K. von Benda-Beckmann & A. Griffiths (eds.), Mobile
People, Mobile Law: Expanding Legal Relations in a Contracting World.
Wignjosoebroto, S. (2002), ‘Optik Sosiologi Hukum dalam Mempelajari Hukum’,
dalam Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya. Jakarta: Huma.
Ziegert, K. A. (2005), ‘Systems Theory and Qualitative Socio-Legal Research’,
dalam R. Banakar & M. Travers (eds.), Theory and Method in Socio-Legal
Research. Onati: Hart Publishing Oxford and Portland Oregon.
Zips, W. (2005), ‘Global Fire’: Repatriation and Reparations from a Rastafari (Re)
Migrant’s Perspective’, dalam F. von Benda-Beckmann, K. von Benda-
Beckmann & A. Griffiths (eds.), Mobile People, Mobile Law: Expanding
Legal Relations in a Contracting World. Aldershot & Burlington: Ashgate.
18
2
ARAS HUKUM ORIENTAL1
Jan Michiel Otto & Sebastian Pompe
Pengantar
D i dalam tulisan ini para penulis akan memberikan ulasan

kronologis singkat tentang studi hukum Hindia Belanda yang
diselenggarakan di Universitas Leiden.
Bidang kajian khusus untuk menelaah hukum yang berkembang
di Hindia Belanda didirikan pada 1876 di Fakultas Hukum. P.A. van der
Lith menjadi orang pertama yang ditunjuk untuk menduduki jabatan
guru besar dalam bidang kajian khusus tersebut. Antara 1876 dan 1940,
studi hukum Hindia Belanda (Indisch recht) berkembang pesat di Leiden.
Karya-karya dari C. van Vollenhoven, guru besar dari 1901 sampai
1933, merupakan sumbangan terpenting bagi perkembangan kajian
tersebut. Uraiannya yang komprehensif dan terinci serta analisisnya
terhadap hukum adat dari masyarakat bumiputera yang berdiam di
koloni dikenal-luas tidak saja di Belanda, tetapi juga di luar negeri.
Karyanya tersebut dapat dianggap sebagai reaksi seorang cendekiawan
hukum terhadap pandangan politik hukum yang mendominasi di
Belanda pada waktu itu, pandangan yang mendukung dilakukannya
kodifikasi dan unifikasi hukum untuk seluruh wilayah Hindia Belanda.
Diberlakukannya Kitab undang-undang untuk golongan penduduk
Eropa pada tahun 1848 dan 1849, yang pengaruhnya terasa sampai
dengan sekarang, merupakan contoh terpenting dari ihtiar kodifikasi
tersebut. Momen ini pula yang kiranya menjadi titik tolak tepat guna
bagi ulasan kronologis di bawah ini.
1 Tulisan ini merupakan terjemahan dari versi bahasa Inggris yang berjudul: ’Leiden
Oriental Connections 1850-1940’, yang telah dimuat dalam Willem Otterspeer (ed.)
(1989), Legal Oriental Connection 1850-1940. Leiden/New York/Kobenhavn/Köln: E.J.
Brill.
19
Jan Michiel Otto & Sebastiaan Pompe
1. Pendahuluan: Sejak kodifikasi sampai dengan pengelolaan

bidang kajian studi hukum di Hindia Belanda oleh Van der Lith
(1849-1876)
Tidak berapa lama setelah 1800, ambisi Napoleon untuk mempersatukan
negara Prancis mendorong terbentuknya sejumlah kitab undang-
undang yang komprehensif. Kitab undang-undang tersebut secara
efektif mengakhiri periode panjang berlakunya keragaman (sistem)
hukum di negara itu. Di Belanda juga muncul ihtiar serupa untuk
mengkodifikasi hukum mengikuti model Prancis. Demikian pada
1838 sejumlah kitab undang-undang diberlakukan di Belanda, seperti
misalnya Kitab Undang-Undang Hukum Perdata (Burgerlijk Wetboek)
dan Kitab Undang-Undang Hukum Dagang (Wetboek van Koophandel).
Juga dilakukan sejumlah persiapan untuk memberlakukan kitab-
kitab perundang-undangan lainnya, dengan sedikit penyesuaian di
sana-sini bilamana diperlukan, di Hindia Belanda. Untuk keperluan
ini, beberapa komisi dibentuk pada 1830-an.2 Diantaranya yang paling
dikenal adalah komisi yang dibentuk oleh Raja Willem I pada 1839 dan
diketuai oleh C.J. Scholten van Oud-Haarlem, mantan ketua Mahkamah
Agung Hindia Belanda. Dalam surat tertutup yang ditulis oleh Scholten
van Oud-Haarlem, kodifikasi digambarkannya sebagai ‘suatu tugas,
yang dalam pandangan saya akan secara positif berkontribusi terhadap
pemajuan situasi sosial di Hindia-Belanda dan juga mengakhiri situasi
ketidakpastian dan kebingungan dalam legislasi di Hindia-Belanda...’.3
Ketika pada 1 Mei 1848 perundang-undangan baru tersebut
diberlakukan, Mahkamah Agung Hindia Belanda mengadakan upacara
resmi khusus untuk itu. Ketua Mahkamah, Jhr. H.L. Wichers dalam
sambutannya dalam kesempatan itu memuji pertama Scholten dan
kemudian juga Menteri Urusan Koloni, Baud:
Dengan penuh kesadaran akan penting dan manfaat penuh dari ihtiar
ini, ia (Scholten van Oud-Haarlem) membaktikan diri sepenuhnya
menuntaskan pekerjaan berat ini, ia pun untuk itu mencurahkan segala
kemampuannya, sekalipun kondisi kesehatannya buruk, dan sebab
itu pula namanya layak disebut dalam catatan sejarah legislasi Hindia
Belanda, setara dengan Menteri Urusan Koloni, Baud, yang tanpa
henti mendukung, dan juga memberikan kerja sama sepenuhnya serta
menyumbangkan pengetahuan serta kepakarannya – tidak terbandingkan
– pada pengembangan serta pengelolaan Hindia Belanda, kesemuanya itu
turut menjamin keberhasilan ihtiar ini dan yang tanpa itu semua itu tidak
2 Lihat C.C. van Helsdingen (1922), ‘Geschiedenis der Indische Codificatie’, Indisch
Tijdschrift voor het Recht 118: 354.
3 Lihat J. van Kan (1926), ‘Uit de Geschiedenis Onzer Codificatie’, Indisch Tijdschrift voor
het Recht 123: 363.
20
2. Aras hukum oriental
akan mungkin terwujud.
Kata sambutan ini dipublikasikan di dalam edisi pertama dari Het Regt
in Nederlandsch-Indië (Hukum di Hindia Belanda), jurnal hukum yang
dipublikasikan di Batavia sejak 1849. Di samping memuat sejumlah
besar yurisprudensi (case law), jurnal ini juga memuat artikel-artikel
menarik yang antara lain mengkaji persoalan-persoalan dalam hukum
Islam maupun hukum adat.
Terlepas dari perkembangan yang terjadi di Batavia seperti yang
digambarkan di atas, di Fakultas Hukum Universitas Leiden tidak
kentara adanya pengembangan studi sistematik tentang hukum di
Hindia Belanda. Sekalipun selama beberapa dekade sebelumnya sudah
berkembang diskusi panjang tentang niatan mendirikan suatu institusi
untuk mendidik calon pegawai negeri yang akan diberangkatkan
ke Hindia Belanda untuk bekerja pada pemerintahan kolonial di
Leiden, antara 1842 sampai 1864 pelatihan demikian hanya diberikan
di Koninklijke Akademie (Akademi Diraja) di Delft.4 Selanjutnya pada
tahun itu pula kemudian di Leiden dibentuk suatu lembaga nasional
(Rijksinstelling) yang mengkombinasikan pendidikan tinggi profesional
untuk pegawai negeri dengan pendekatan akademis.
Kombinasi dua pendekatan di atas ternyata tidak berhasil guna,5
namun demikian, justru di lembaga nasional itulah dikembangkan
landasan bagi Indische rechtswetenschap (ilmu hukum Hindia Belanda).
Awal mula perkembangan ini ditandai dengan pengangkatan P.A. van
der Lith sebagai guru besar (profesor) untuk bidang kajian Tata Usaha
Negara dan Sejarah Hindia Belanda (De Indische Staatsinstellingen en
Geschiedenis) pada tahun 1868. Di kemudian hari ia menukar ‘Sejarah’
dengan koleganya P.J. Veth dan menggantikannya dengan ‘Hukum
Islam’. Pada 1871, tiga tahun setelah pengangkatannya sebagai guru
besar dalam bidang kajian tersebut, ia mempublikasikan dalam
kolaborasi dengan Spanjaard buku pegangan (manual) dengan judul
“De Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië” (Lembaga-lembaga
Negara Hindia Belanda).6
Seberapapun pentingnya karya Van der Lith, sebagaimana
akan diulas di tempat lain, sebenarnya banyak penulis lainnya telah
melakukan studi dalam bidang ini, sekalipun lebih secara insidental
dan sebagai tambahan dalam studi hukum Belanda. Sejumlah disertasi
4 Lihat A.A.J. Warmenhoven (1977), ‘De Opleiding van Nederlandse Bestuurambtenaren

in Indonesië’, dalam S.L. van der Wal (ed), Bestuur Overzee, 12-41.
5 Lihat A.A.J. Warmenhoven, op.cit., 20-23.
6 Lihat Encyclopedie van Nederlandsch-Indië (1918), Tweede Deel H-M, 602.
21
doktoral seperti disertasi karya A.A. Buyskes perihal balai harta

peninggalan (weeskamer), lembaga kepailitan (faillissement) dan panti
asuhan (weeshuizen) di Batavia (1861), W.A. Engelbrecht perihal syarat-
syarat pengangkatan Gubernur Jenderal (1862) dan J.H. Toewater
tentang organisasi kekuasaan kehakiman di koloni (1862) merupakan
bukti dari itu semua.7 Disertasi-disertasi tersebut dari waktu ke waktu
diulas dan dirujuk kembali dalam jurnal hukum Belanda terkemuka
seperti Themis.8
Studi hukum Islam sudah sejak itu merupakan bidang kajian
tersendiri dalam Indische rechtswetenschap (ilmu hukum Hindia
Belanda). Disertasi lainnya yang banyak mendapat pujian sekaligus
diperdebatkan adalah dari L.W.C. van der Berg (1868) perihal hukum
kontrak Islam.9 Tatkala Van der Lith kemudian mengambil-alih bidang
kajian ini dari koleganya Veth, tampaknya hal ini merupakan upaya
untuk menginkorporasikan, di dalam kurikulum fakultas hukum
Leiden, studi sharia ke dalam kajian hukum kolonial secara umum.
Karena pengetahuan dan penguasaan bahasa Arab jelas merupakan
prasyarat, maka pusat kajian atau studi hukum Islam tidak berpindah
dari Fakultas Sastra.
2. Periode Van der Lith (1876-1901)

Pada 1879 sebagai dampak penutupan dari Rijksinstelling yang disebut
di atas, jabatan guru besar untuk bidang kajian Hukum Kolonial
didirikan di Universitas Leiden. Van der Lith kurang lebih masuk dalam
arus perkembangan ini dan pada 20 Oktober 1877 membacakan pidato
pengkukuhannya perihal ‘maksud serta metode kajian ilmu hukum
kolonial’.10 Perbandingan antara teks dari diskursus ini dengan artikel
yang ia tulis dan publikasikan lima tahun kemudian di dalam jurnal
hukum De Gids, mengindikasikan adanya pergeseran dalam fokus
kajian bidang studi yang ia bina. Bilamana pada awal mulanya fokus
perhatian ada pada hubungan hukum antara Belanda dengan koloni,
maka kemudian telaahan ini berkembang menjadi kajian yang terfokus
terutama pada sistem hukum yang berlaku di dalam koloni.
Di dalam pidato pengukuhannya (sebagai guru besar) Van der Lith
masih mendeskripsikan bidang kajiannya sebagai ‘hubungan hukum
7 Lihat J.K.W. Quarles van Ufford (1880), ‘Academische Verhandelingen over Koloniale
Onderwerpen’, Bijdragen tot de Taal-, Land- en Volkenkunde van Nederlandsch-Indië, 494.
8 Ibid., 483, 494-495.
9 Ibid., 504.
10 P.A. van der Lith (1877), Het Doel en de Methode der Wetenschap van het Koloniale Recht,
Leiden: Brill.
22
yang tercipta jika suatu negara memperoleh koloni atau menguasai

wilayah di luar wilayah asalnya.’11 Singkatnya, yang dimaksud dengan
hukum kolonial adalah hubungan hukum antara negara induk
dengan koloni-koloninya. Dalam konteks ini, fokus kajian adalah pada
ketentuan-ketentuan yang mengatur relasi antara keduanya. Kajian
perihal struktur hukum internal dari negara koloni tidak diprioritaskan
dan menjadi sekunder.12 Sekalipun demikian, masih dalam pidatonya
itu, ia menyatakan bahwa ‘penelitian mendalam terhadap masyarakat
di negara induk maupun koloni (…) merupakan keharusan utama’.
Kemudian juga Van der Lith menekankan pentingnya memperoleh
pengetahuan lebih baik tentang koloni dan penduduknya, keyakinan
religius serta nilai-nilai yang dianut masyarakat bersangkutan, dan
terakhir tentang norma-norma hukum yang berlaku dalam masyarakat
tersebut.13 Kendati demikian, Van der Lith tidak menguraikan lebih
lanjut apa yang ia maksud dengan itu semua di dalam pidatonya
tersebut. Ia selanjutnya menyatakan bahwa posisi konstitusional dari
pemerintahan kolonial dan perbandingannya dengan pemerintahan
kolonial lainnya, khususnya yang berlaku di daerah jajahan Inggris,
merupakan fokus utama pidatonya dan untuk selanjutnya juga terus
menjadi pusat perhatian telaahannya di tahun-tahun ke depan.14
Artikel yang disinggung di atas yang termuat di dalam De Gids,
berjudul ‘De koloniale wetgever tegenover Europeesche en inlandsche
rechtsbegrippen’ (Pembuat Undang-Undang Kolonial berhadapan dengan
Konsep-Konsep Hukum Barat dan Bumiputera). Di dalam artikel ini,
fokus kajian tulisan ini ialah aturan-aturan apakah yang seharusnya
berlaku dalam pengelolaan sistem peradilan di koloni, persoalan
pemerintahan kolonial yang paling sulit dijawab dengan dampak paling
luas dan jauh.15 Untuk menjawab rumusan masalah ini, Van der Lith
membuat pembedaan antara koloni yang terbentuk karena perpindahan
penduduk (volksplantingen) dan penundukan (veroveringskoloniën).
11 Ibid., 5.
12 Ibid., 9.
13 Ibid, 10.
14 Satu rujukan menarik mengenai perhatiannya terhadap hukum bumiputera muncul
dalam ucapan terimakasih yang ia sampaikan di penutup pidato. Ia secara khusus
menyebut orientalis terkenal Profesor De Goeje: ‘Anda mungkin juga akan terus berada
di samping saya sepanjang perjalanan, teman baikku, De Goeje. Adalah dirinya yang
memungkinkan saya, melalui pelajaran-pelajaran berharga yang diberikan, untuk
menjangkau bidang kajian lain dan memberikan kepada saya pengetahuan yang
diperlukan untuk melakukan analisis terhadap konsep-konsep hukum bumiputera
yang asing dan sulit dipahami’.
15 P.A. van der Lith (1882), ‘De Koloniale Wetgever tegenover Europeesche en Inlandsche
Rechtsbegrippen’, De Gids 46, III: 194.
23
Konsep yang pertama mengindikasikan dibangunnya suatu koloni di

dalam wilayah yang sejak semula tidak ada penduduk asli (terra nullius),
atau di mana penduduk asli tumbuhkembang secara bertahap atau
yang penduduk aslinya kemudian bercampur secara progresif dengan
kelompok pendatang yang mengkolonisasi wilayah tersebut. Dalam
koloni jenis ini, barang tentu hukum dari negara induk harus berlaku
sepenuhnya. Kendati demikian Van der Lith juga menyatakan bahwa
koloni demikian kemudian bisa saja secara progresif mengembangkan
otonomi dalam urusan pembuatan hukum. Dalam tulisan berikutnya
tentang keniscayaan menghormati sistem hukum otonom dalam hal
koloni diperoleh karena penaklukan, Van der Lith kemudian muncul
sebagai pendiri mazhab Leiden yang terkemuka. Mazhab yang
selanjutnya dikenal luas melalui tulisan-tulisan Van Vollenhoven:
Situasinya berbeda di koloni yang saya golongkan sebagai koloni yang

muncul dari penaklukan, yaitu wilayah yang jatuh ke bawah penguasaan
negara induk, karena penaklukan melalui kekuatan (militer) yang jauh
lebih kuat, dihuni oleh mayoritas penduduk asli yang mempertahankan
perikehidupan mereka sendiri, dan yang memiliki sistem hukum sendiri,
serta dalam lintasan waktu terbentuk menjadi masyarakat otonom
tertutup, hidup berdampingan, tanpa sekaligus membentuk satu kesatuan
utuh, dengan masyarakat koloni dan keturunan mereka yang umumnya
merupakan kelompok minoritas. Institusi (sistem) hukum yang ada dalam
masyarakat asli sejauh diakui dan dikenali sebagai hukum serta nyata
mengatur perikehidupan masyarakat asli tersebut, seyogianya dihormati
oleh para penakluk yang begitu saja masuk mencampuri kehidupan
mereka. Satu dan lain karena sejalan dengan apa yang dimaknai oleh
masyarakat asli tersebut dengan konsep hukum, pranata tersebut harus
dianggap berlaku sebagai hukum. Dalam hal terjadi konflik dengan
gagasan yang berlaku tentang kesusilaan umum (moralitas) dan bilamana
kepentingan dominan dari masyarakat penakluk mengharuskan
pengesampingannya, maka hukum asli demikian dapat dibatalkan atas
dasar hak yang muncul dari penaklukan. Namun hal itu hanya boleh
dilakukan dengan dan melalui hukum, dan hukum masyarakat asli
tersebut tetap dianggap absah sampai dengan tegas dinyatakan batal.
Sekalipun demikian, institusi (pranata atau sistem) hukum lain, terlepas
dari apakah bertentangan dengan hukum yang dari penakluk, tetap
harus dihormati, dan sejauh mungkin penerimaan hukum penakluk oleh
masyarakat asli harus dilandaskan pada persuasi. Sebabnya ialah karena
kekuasaan untuk memaksakan (sistem) hukum sendiri ke atas kelompok
masyarakat lain hanya mungkin dilakukan atas dasar adanya kebutuhan
untuk mempertahankan diri (zelfbescherming) atau atas dasar sejumlah
kecil dan terbatas konsep-konsep moral dasar yang diakui secara universal.
Bahkan dalam hal demikian, hal itu jika tidak dilandaskan pada rasa
keadilan (rechtsgevoel), sejatinya beranjak dari tuntutan penyelenggaraan
negara yang baik (staatsmanschap). Nyata pula bahwa konsep hukum
hanya dapat diterima oleh suatu masyarakat apabila bertumbuh kembang
24
dari pemahaman mereka sendiri tentang hukum, berkembang selaras

dengan perkembangan yang dialami masyarakat yang bersangkutan
dan juga, dalam lintasan sejarah, berhasil mengakar dalam kesadaran
(hukum) masyarakat tersebut. Kiranya hal ini jauh berbeda dalam hal kita
berbicara tentang konsep-konsep hukum yang dibawa oleh masyarakat
penakluk, tatkala kesenjangan dalam tingkat perkembangan, diiringi oleh
keyakinan agama yang jauh berbeda yang meninggalkan jejak panjang
dalam karakter bangsa, pada akhirnya memunculkan jurang yang sulit
dijembatani antara penakluk dengan penduduk pribumi di koloni. Hal
ini terutama berlaku dalam hal kita berhadapan dengan masyarakat
yang sama sekali tidak memiliki kehendak meningkatkan perikehidupan
mereka sendiri, satu faktor yang memainkan peran penting dalam
sejarah bangsa-bangsa Barat dan yang bagaimanapun juga sebagaimana
dikatakan seorang penulis Inggris terkenal, merupakan bagian terbesar
dari umat manusia.16
Dalam argumennya tersebut di atas, hal mana nyata relevan dengan

situasi di kepulauan di Hindia Belanda, Van der Lith mengajukan
pandangan perlu dihormatinya institusi (sistem) hukum masyarakat
asli. Ia sekaligus menekankan tidak masuk akalnya memberlakukan
hukum Barat, yakni karena tidak sesuai dengan konsep atau pemahaman
tentang hukum yang dimiliki oleh masyarakat bumiputera, tingkat
perkembangan masyarakatnya dan agama atau kepercayaan yang
dianut.17
Van der Lith dalam bagian kedua tulisannya secara khusus
menelaah pandangan Mr. L.W.C. van den Berg yang termuat dalam
De Beginselen van het Mohammedaansche Recht (Prinsip-Prinsip Hukum
Islam), edisi kedua yang terbit pada 1878. Ia berpandangan bahwa buku
Van den Berg, terlepas dari sejumlah kekurangan, harus dianggap karya
yang luar biasa,18 sekalipun hukum Islam hanya dapat diberlakukan
tehadap sekelompok kecil masyarakat di nusantara.19 Selanjutnya ia
menyatakan bahwa kekayaan dan keragaman dari hukum-hukum
agama yang ada, institusi kemasyarakatan dan kebiasaan (adat-istiadat)
bagaimanapun juga pada akhirnya memunculkan situasi ketidakpastian
hukum. Maka atas dasar itu ia mendorong dilakukannya kodifikasi
hukum demi kepentingan masyarakat bumiputera sendiri, seberapapun
sulitnya itu dilakukan:20
16 Ibid., 106-147.
17 Ibid., 197.
18 Ibid., 214.
19 Ibid., 218 et seq.
20 Ibid., 228-229.
25
Namun, bagaimanapun juga, menurut hemat saya, harus mulai dilakukan

penelitian untuk menemukan konsep-konsep hukum manakah yang
hidup bertahan di wilayah mana dan dengan melakukan ini, seperti juga
tatkala kita menelaah hukum di tempat, mendengarkan warga biasa
penduduk asli. Sekalipun pada saat sama kita tidak boleh mengabaikan
keharusan melakukan konsultasi dengan pimpinan masyarakat asli atau
pimpinan agama. Dengan cara ini kita akan memperoleh gambaran
tentang ragam kebiasaan (adat-istiadat) dan konsep-konsep hukum yang
pasti akan berbeda jauh satu sama lain, dan sekalipun demikian kita harus
dapat memilah dan memilih dari antaranya.
Van der Lith tidak pernah berhasil mendorong dilakukannya penelitian

demikian. Sekalipun begitu jasanya yang tidak boleh dilupakan ialah
kenyataan bahwa adalah dirinya yang menunjuk pada perlunya
dilakukan hal tersebut. Lagipula tidak terbantahkan bahwa sebagai
seorang guru ia menjadi inspirasi bagi banyak mahasiswa termasuk
kandidat doktor. Sekurang-kurangnya duapuluh delapan disertasi
doktoral dengan objek studi hukum di Hindia Belanda ditulis dan
dipromosikannya sebagai guru besar. Prestasinya ini hanya dilampaui
oleh penggantinya Van Vollenhoven, yang membimbing penulisan
enampuluh tujuh disertasi doktoral dalam bidang kajian di atas.
Penelitian doktoral pada waktu itu umumnya difokuskan pada
persoalan-persoalan yang dihadapi pemerintahan kolonial Hindia
Belanda di paruh akhir abad ke-19. Contoh dari persoalan-persoalan yang
dapat disebut di sini, antara lain, berkenaan dengan diberlakukannya
undang-undang perburuhan, hal yang diperlukan untuk mengantisipasi
masuknya investasi privat di Sumatra Timur (distrik Deli) khususnya
dan reorganisasi kekuasaan kehakiman (sistem peradilan) kolonial
berkenaan dengan hukum Islam. Pokok soal pertama ditelaah oleh
C.H. van Delden (1894)21 dan dengan cara bersahaya merupakan kritik
yang mendahului kecaman keras terhadap sistem ekonomi eksploitatif
yang ada pada saat itu, terutama yang diberlakukan di Sumatra Utara.22
Penulis disertasi tersebut menunjukkan pada sejumlah lubang dalam
peraturan perundang-undangan yang ada, hal mana memungkinkan
penindasan oleh majikan. Dengan demikian, Koelie Ordonnantie
(Ordonansi Kuli) yang sangat dikenal reputasi buruknya memuat
ancaman pidana bagi buruh yang melalaikan kewajibannya. Dengan
itu pula buruh ditempatkan dalam posisi yang dapat diperbandingkan
dengan perbudakan. Disertasi ini membuktikan bahwa kritikan
21 C.H. van Delden (1894), Bijdrage tot de Arbeidswetgeving van Nederlandsch Oost-Indië.
22 Tentang hal ini lihat J. Breman (1987), Koelies, Planters en Koloniale Politiek. Dordrecht:
Foris.
26
terhadap sistem perburuhan yang berlaku di Sumatra Utara sudah

muncul pada akhir abad ke-19, sekalipun kritikan demikian hanya
‘akan didengar oleh sekelompok kecil orang’ sebagaimana dikatakan
oponen utama, J. van den Brand, teman Van Delden.23
Satu disertasi doktoral lainnya yang juga menarik dari kurun
waktu yang sama ditulis oleh C.B. Nederburgh perihal administrasi
peradilan dalam hukum Islam (1880).24 Tulisannya merupakan serangan
terhadap hakim-hakim (peradilan) Islam yang pengetahuannya
dikatakan sangat buruk. Nederburgh tidak ragu mengungkapkan
pandangannya. Ia menyatakan (hal. 102): ‘studi hukum di negara-negara
Muslim mutunya disayangkan sangat rendah’, dan merekomendasikan
diselenggarakannya pengawasan berlanjut pengadilan agama (Islam)
oleh pengadilan sipil. Dalam kenyataan dua tahun setelah disertasinya
terbit, sistem peradilan kolonial mengalami re-organisasi mengikuti
saran-saran Nederburgh, yakni dengan diawasinya penyelenggaraan
kekuasaan pengadilan agama (Islam) oleh pengadilan sipil. Sistem ini
berlaku sampai dengan tahun 1989 di Indonesia.
3. Periode C. van Vollenhoven (1901-1933)

Pada September 1901, Ratu Wilhelmina yang waktu itu berusia dua
puluh satu tahun, memaklumatkan perlunya dilakukan penelaahan
atas tingkat kesejahteraan rakyat (di-) Jawa. Dengan itu, politik etis
(ethische politiek) menjadi bagian dari politik resmi pemerintah.25 Pesan
yang disampaikan Max Havelaar (1860) oleh Multatuli dan hutang yang
sejatinya muncul dari kehormatan bangsa Barat ‘Een Eereschuld’ (Suatu
Denda Kehormatan) (1899) oleh Van Deventer rupanya sampai di telinga
pemerintah dan dimengerti. Kebijakan resmi pemerintah kolonial
tidak lagi hanya mengeksploitasi koloni (Hindia Belanda) namun baik
sebagai pengganti ataupun berjalan berdampingan dengan eksploitasi,
juga akan ditujukan untuk memajukan kemakmuran dan kesejahteraan
masyarakat bumiputera.26 Kiranya jelas bahwa dalam penyelenggaraan
peradilan (kekuasaan kehakiman), para ahli hukum akan menerima
23 ‘… karya-karya ilmiah hanya diperhatikan oleh sedikit orang’ dalam J. van den Brand
(1902), De Millioenen uit Deli, hal. 14. Booklet karangan Van den Brand merupakan
kecaman terpenting terhadap ekses dari usaha-usaha privat yang berkembang di
wilayah tersebut. Lihat secara umum, J. Breman (1987) op. cit.
24 C.B. Nederburgh (1880), Bijdrage tot de Interpretatie der Artt. 78 Al. 2 en 83 van het
Reglement van Nederlandsch-Indië in verband met Art. 3 van het Reglement op de Rechterlijke
Org. in N.I..
25 M.C. Ricklefs (1981), A History of Modern Indonesia: C. 1300 to the present. Hal. 34.
London: Macmillan.
26 Lihat J. Breman (1987) op. cit.
27
tantangan baru yang muncul dengan memfokuskan diri menjawab

persoalan bagaimana keadilan, dalam artian sesungguhnya, dapat
diberikan kepada lebih dari tigapuluh juta pencari keadilan (di Hindia
Belanda). Salah satu dari ahli hukum yang menerima tantangan tersebut
dengan sedemikian bersungguh-sungguh sehingga menempatkan
semua kolega di bawah bayang-bayangnya ialah Cornelis van
Vollenhoven (1874–1933). Oleh karena itu, karya-karyanya, juga dari
mahasiswa bimbingannya, akan menjadi fokus telaahan bagian tulisan
di bawah ini. Sekalipun pada bagian akhir akan diulas pula beberapa
orang lainnya yang karya-karyanya – biarpun tetap berada di bawah
bayang-bayang kebesaran Van Vollenhoven – tetap layak disebut.
Pada tanggal 2 Oktober 1901, Van Vollenhoven, pada waktu itu
berusia duapuluh tujuh tahun, menyampaikan pidato pengukuhannya
sebagai guru besar. Dengan itu ia memulai jabatannya sebagai Profesor
dalam bidang kajian Hukum Konstitusional dan Tata Usaha Negara
Koloni-Koloni dan Wilayah-Wilayah Seberang Belanda dan Hukum
Adat di Hindia Belanda (Het Staatsrecht en de Inrichting van ’s Rijks Koloniën
en Overzeese Bezittingen en het Adatrecht van Nederlandsch-Indië). Dalam
kenyataan, jabatan ini memaksanya mengemban tugas pengajaran
ganda. Namun, hal ini bukan sesuatu yang baru bagi guru besar muda
ini. Pada 1891 ia sebagai mahasiswa mengambil dua jurusan sekaligus
di Leiden: jurusan Bahasa-Bahasa Semitik dan jurusan Hukum. Pada
13 Mei 1898, ia memperoleh gelar doktoral dua kali, satu dalam bidang
ilmu politik dan satu lagi dalam bidang hukum.27
Sebagai mahasiswa dan anggota dari Perhimpunan Mahasiswa di
Leiden (Leids Studenten Corps), ‘Kees’ tidak saja aktif sebagai sekretaris
dewan redaksi dari Almanak, namun juga dari jurnal perhimpunan
kemahasiswaan tersebut, Minerva. Pada 1895, ia mencalonkan diri
untuk menjabat kedudukan tertinggi, yaitu sebagai praeses collegii (ketua
perhimpunan). Ia tidak saja sangat berambisi, namun juga memiliki
keyakinan penuh bahwa ia akan berhasil menjalankan jabatan yang
dipercayakan kepadanya.28 Ia sangat kecewa ketika orang lain yang
terpilih untuk menjadi ketua klub mahasiswa itu. Kendati demikian
ia tetap aktif berkiprah, mengajukan usulan-usulan – prakarsa yang
sangat progresif pada waktu itu – untuk mengintegrasikan anggota-
anggota perhimpunan mahasiswa maupun non-anggota ke dalam satu
kelembagaan mahasiswa pada tingkat internasional. Pada saat yang
27 H.W.J. Sonius (1976), Over Mr. C. van Vollenhoven en het Adatrecht van Indonesië, 8-9,
Nijmegen.
28 Henriëtte T.L. de Beaufort (1954), Cornelis van Vollenhoven 1874-1933, 31. Haarlem: H.D.
Tjeenk Willink.
28
sama ia bersumpah tidak lagi akan membiarkan diri dipermalukan dan

berjanji akan memusatkan perhatian pada studinya.
Ketiga guru besar, Profesor Land (filsuf), Profesor De Goeje
(orientalis) dan Profesor Oppenheim (hukum) adalah guru-guru
favoritnya. Di dalam disertasi bidang kajian ilmu politiknya: Omtrek
en Inhoud van het Internationaal Recht (Lingkup dan Substansi Hukum
Internasional), ia menggambarkan sistem hukum internasional yang
terus mengembang, dengan cara yang memunculkan pujian, yakni
karena: analisisnya yang tajam, pemahaman materi yang mendalam,
wawasan yang luas.29 Karya-karya tulisnya yang muncul belakangan
sangat terpengaruh oleh kesadaran akan perlunya pengembangan tata
dunia yang lebih adil, dan beranjak dari ihtiar itu ia menempatkan
Belanda sebagai negara ideal yang dapat mendorong perkembanga
demikian dan di dalam mana Leiden akan memainkan peran sentral.
Kebijakan hukum kolonial terhadap Hindia Belanda pada waktu itu
merupakan satu studi kasus baginya. Leiden akan menjamin bahwa
‘kaitan atau koneksi dengan (dunia) Timur’ di dalam sistem (tatanan)
dunia tersebut harus terjalin dan dikelola dengan baik. Semangat
demikian nyata muncul dan melandasi pidato pengukuhan sebagai
guru besar Leiden, yang ia sampaikan dihadapan para mahasiswa,
pada 1901:
Kemajuan dalam studi hukum, mohon perhatian dari pemirsa semua

tentang ini, dan berkembangnya perhatian pemerintah juga pada urusan-
urusan hukum, berarti bahwa Belanda dan koloni-koloninya akan
membutuhkan tiap tahunnya tambahan lebih banyak pakar-pakar hukum,
mereka yang lebih berkualitas dan lebih trampil. Pengenalan akan hukum
asing, harus saya tambahkan, kiranya akan memberikan pemahaman
yang baru dan segar akan pengetahuan hukum sehari-hari, sekalipun
tidak serta-merta dapat diaplikasikan. Kemudian diseminasi hukum
keseluruh dunia mensyaratkan bahwa kita, dalam lingkup hukum kita
sendiri, tidak boleh abai terhadap ragam lintasan yang suatu waktu kelak
akan bersatu padu. Bila anda semua tidak melihat mengapa Belanda harus
mencermati hal ini, maka kalian bisa saja memperoleh gelar kesarjanaan
sekadar berangkat dari pandangan-pandangan yang dipostulatkan. Jika
kalian tidak percaya bahwa Hindia dapat memaksa Belanda, dan Belanda
harus mengikuti contoh perkembangan hukum di sana, maka berpuaslah
untuk selama studi kalian di sini sekadar memperoleh keahlian berprofesi.
Sebaliknya, bila kalian mengakui betapa pentingnya tugas di atas, maka
saya memiliki harapan tinggi. Karena, jika Belanda menerima tantangan
yang muncul, dan dengan demikian, akan menjadi contoh yang patut
dirujuk dalam bidang pengembangan hukum, maka hal itu akan memberi
kepuasan tertinggi bagi saya. Selanjutnya saya yakin bahwa dorongan
29 Ibid., 38.
29
awal bagi realisasi ihtiar ini akan muncul dari Leiden.
Karya-karya ilmiah Van Vollenhoven sekurang-kurangnya mencakup

tiga bidang kajian: hukum internasional, hukum konstitusional dan
hukum administrasi serta hukum adat. Ia memperoleh gelar doktoral
untuk bidang studi yang disebut pertama dan ia menjabat sebagai guru
besar untuk dua bidang kajian yang disebut terakhir. Sejarah mengakui
peran dirinya sebagai pionir (pembuka jalan)30 di ketiga bidang kajian
tersebut. Namun pertama dan terutama ia adalah seorang pakar hukum
adat: penemu, pengembang, pembangun sistem dan pendukung dari
studi hukum adat tersebut.
Namun, apa sebenarnya hukum adat yang ia kembangkan? Di
dalam bukunya, Ontdekking van het adatrecht (Penemuan Hukum Adat),
Van Vollenhoven mengatribusikan penggunaan pertama dari konsep
hukum adat pada pendahulunya yang jauh lebih tua dan sangat ia
hormati, Snouck Hurgronje. Beberapa halaman dari bukunya merujuk
pada buku Hurgronje, De Atjehers (Orang Aceh).31 Sekalipun begitu,
di dalam bukunya Snouck jarang menggunakan konsep tersebut,
dua atau tiga kali, dan lagipula hanya sebagai konsep gabungan:
‘hukum-adat’ (adat-recht). Kita dapat persoalkan atas dasar pandangan
siapakah sebenarnya konsep ‘hukum-adat’ masuk ke dalam pemikiran
dan pengajaran yang dikembangkan Van Vollenhoven. Karena
pendahulunya, Van der Lith dahulu lebih sibuk menelaah dan mengajar
Mohammedaansch Recht (Hukum Islam) dan Staatsrecht en de Inrichting
30 W.J.M. van Eijsinga (1947), ‘Van Vollenhoven 8 mei 1874-29 april 1933’, De Gids.
31 Penelaahan atas sumber-sumber relevan mengungkapkan fakta bahwa Snouck
Hurgronje menggunakan konsep gabungan ‘adat-recht’ dua kali (hal.16 dan hal.
386); di dalam Volume I (1893) dan dalam Volume II (1894) ia menyebut kata
‘adatrecht’ hanya sekali, kali ini sebagai konsep uniter tanpa tanda sambung. Dengan
mengandaikan bahwa tidak ada kesalahan pencetakan dari penerbit, maka kita dapat
simpulkan bahwa ketika menulis Volume I, Snouck hendak menekankan fenomena
yang berdiri sendiri, yang mencakup baik elemen adat (kebiasaan) dan hukum.
Kemudian di dalam Volume II, konsep ini tidak lagi dipahami sebagai gabungan dua
elemen dan muncul sebagai satu kesatuan utuh, dan konsep inilah yang kemudian
mengilhami Van Vollenhoven dalam karya-karya tulisnya. Dari sudut pandang tata
bahasa kita tidak dapat menjelaskan konsep baru ini sebagai satu spesies hukum yang
tersendiri, misalnya: disamping adanya ‘wettenrecht’ (hukum perundang-undangan)
kita temukan pula hukum kebiasaan (hukum adat). Dalam rumusan Van Vollenhoven
tersebut, bagaimanapun juga sebagai kontrasnya ada species ‘adat’, yaitu kebiasaan
yang memiliki konsekuensi hukum, ‘aturan yang muncul dari kebiasaan yang
memiliki sanksi sebagai alat pemaksa’ (Het adatrecht, Vol. I, hal. 8 dan hal. 10); dari
sudut pandang tatabahasa (gramatika), ‘rechtsadat’ (adat hukum) akan lebih selaras
dengan definisi yang dikembangkan Van Vollenhoven. Meski demikian, dengan
berbicara tentang ‘adatrecht’, Van Vollenhoven berhasil menggambarkan bagian dari
adat yang berada dalam lingkup hukum; dan bagaimanapun juga apabila sesuatu hal
digambarkan sebagai ‘hukum’, maka hal itu akan menjadi perhatian dari ahli hukum
dan pemerintah.
30
van ’s Rijks Koloniën en Overzeese Bezittingen (Hukum Tata Negara dan

Tata Usaha Negara di Koloni-Koloni dan Wilayah-Wilayah Seberang
Belanda). Juga dapat dipertanyakan mengapa Van Vollenhoven, baik
dalam pidato pengukuhannya Exacte Rechtswetenschap (Ilmu Hukum
Sains) dan dalam karya terbesarnya Het adatrecht van Nederlandsch-Indië
(Hukum Adat Hindia Belanda) tetap tidak berhasil memberikan definisi
yang lebih terinci perihal hukum adat.
Terlepas dari itu, hukum adat adalah salah satu gagasan besar
dari Van Vollenhoven. Bahkan bisa jadi ia adalah pencipta dan bukan
sekadar penemu dari hukum adat tersebut. Sekalipun bukan berarti
bahwa ia yang pertama melakukan studi tentang itu. Ia sendiri
memberikan pengakuan atas peran terhormat tersebut kepada
pendahulunya yang sangat cerdas, Wilken (1847-1891) yang menurut
Van Vollenhoven merupakan orang pertama (pionir) yang melakukan
studi tentang hukum adat.32 Dalam kegiatan dokumenternya di bagian
timur Indonesia, Wilken adalah yang pertama menggambarkan hukum
demikian ‘tempat tersendiri di dalam data etnografikal yang lebih
luas’.33
Meski begitu adalah Van Vollenhoven yang berjasa ‘(…) mening-
katkan kajian hukum adat menjadi kajian ilmu yang berdiri sendiri
(…) mungkin tanpa dirinya ilmu hukum adat (de wetenschap van het
adatrecht) (…) tidak akan pernah dirumuskan’, demikian diungkap oleh
pengagumnya, Van Ossenbruggen.34
Bagaimanakah seseorang menciptakan ilmu pengetahuan? Per-
tama-tama ia memiliki semua potensi yang diperlukan: intelelektualitas
dan kemampuan nalar yang luar biasa, kecakapan berbahasa yang
unggul dan semangat kerja keras, tanpa mengabaikan ketekunan. Kedua,
ia berhasil menguasai semua pengetahuan yang dibutuhkan: hukum
dalam perspektif sejarah dan perbandingan, budaya dan bahasa-bahasa
Timur, ilmu politik. Ketiga, di samping pengetahuan dan kemampuan
intelektual luar biasa, Van Vollenhoven sangat memperdulikan orang-
32 C. van Vollenhoven (1928), ‘De Ontdekking van het Adatrecht’, 99-104, Leiden: Brill.
Wilken berkiprah sebagai pegawai di pemerintahan kolonial sebelum bekerja di
Leiden di mana ia untuk beberapa waktu mengajar di sekolah tinggi regional non-
akademik. Pada tahun 1885-1891 ia menjabat sebagai profesor di Fakultas Sastra
Universitas Leiden. Kumpulan tulisannya, diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris,
dipublikasikan oleh C.O. Blagden yang dalam pengantarnya menggambarkan Wilken
sebagai ‘salah seorang pakar Belanda yang penting dalam sosiologi dari ras-ras
Indonesia. Lihat Van Vollenhoven op. cit. (1928), 99.
33 Ibid., 101.
34 F.D.E. van Ossenbruggen (1933), Prof. mr. Cornelis van Vollenhoven als Ontdekker
van het Adatrecht (Bijdragen tot de Taal-, Land- en Volkenkunde van Nederlandsch-Indië),
Vol. 90 (II-III).
31
orang, masyarakat dan dunia pada umumnya serta memiliki keyakinan

religius yang mendalam. Terinspirasi oleh kualitas yang disebut terakhir,
ia yang dengan segala talenta yang dimilikinya sesungguhnya dapat
menempuh jalur karir paling cemerlang justru (…) menempuh jalur yang
membawanya ke luar dari dunia hukum aktual di negaranya sendiri.35
Dalam suatu pidatonya yang berjudul De Poëzie in het Indisch Recht36
(Puisi di dalam Hukum Hindia Belanda) pada 1932 yang disampaikan
dihadapan mahasiswa dari sekolah hukum di Batavia, ia menelisik
gagasan kosmis dari bangsa Yunani, konsep dharma dari Hindu kuno
dan Tao dari bangsa Cina, sebelum membahas persoalan apakah
tatanan kehidupan demikian, di mana tercakup ke dalamnya, ‘benda-
benda angkasa dan kekuatan alam, tumbuhan dan hewan, manusia –
terutama manusia –’ tidak juga ‘terkadang tampak sekejab dalam dan
melandasi hukum yang ada sekarang ini di Hindia’.37 Ia menunjukkan
bahwa hukum adat merangkum sejumlah besar elemen yang tidak
serta merta dapat dikatakan langsung ‘bermanfaat, menguntungkan,
praktikal’, namun kiranya muncul dari suatu hal yang mensyaratkan
sentimen, akal budi dan keyakinan (religi), yang bertumbuh kembang
dari tatanan (kehidupan) yang disadari penuh dan mempersatukan
semua makhluk dalam satu kesatuan utuh, beranjak dari puisi, ‘dari
sesuatu yang lebih hangat dan lebih jauh jangkauannya’.38
Van Vollenhoven, yang mengabdikan seluruh hidupnya berupaya
melindungi hukum adat dari intrusi hukum Eropa, menyadari
betul bahwa di antara para pendengarnya di Batavia tentu ada yang
meragukan pandangannya, mereka yang menganggap hukum Eropa
lebih tinggi kedudukannya serta menganggap hukum adat hanyalah
sekadar hambatan terhadap upaya pemajuan masyarakat. Terhadap
mereka itu ia mengajukan tantangan berikut:
Maka jika ada diantara kalian yang berpikir bagaimana seorang profesor
dari Belanda ingin membalikkan arah jarum jam dari perkembangan
hukum di Hindia - berkenaan dengan hukum kiranya ia berkehendak
agar kita semua kembali merujuk pada hal-hal yang sudah usang seperti
keyakinan akan alam gaib, aturan yang dilandaskan pada rasa-hati nurani
(sentimen) semata atau karena faktor-faktor religi dan memandang itu
semua sebagai hukum, hal-hal yang untungnya sudah kita tinggalkan
dan kubur dalam-dalam di masa lalu – terhadap mereka itu saya hendak
35 J.C. van Oven (1933), Mr. C. van Vollenhoven In Memoriam, Nederlandsch Juristenblad,
Vol. 18: 3.
36 C. van Vollenhoven (1934a), Verspreide Geschriften, Vol. I: 119-125, Den Haag.
37 C. van Vollehoven (1934a), op. cit., 119.
38 C. van Vollenhoven (1934a), op.cit., 124-125.
32
mengajukan tiga pertanyaan.
Tidakkah merupakan fakta bahwa di paruh kedua abad yang lalu, ada
kepercayaan bahwa agama sudah selesai dan tidak diperlukan lagi -
Hindu, Islam, Katolik, Protestan dan sekarang, pada 1932, apakah betul
semua keyakinan agama telah mati, baik di Timur maupun di Barat? Dan
dalam penyelesaian sengketa-sengketa hukum di tataran internasional –
urusan masyarakat modern yang semakin penting – tidak kah persoalan
tentang rasa, hati nurani, aturan moralitas yang lebih tinggi absah bagi
semua bangsa, tetap dianggap penting di samping aturan-aturan yang
muncul dari kebutuhan nyata dan keuntungan yang praktis?
Dan apakah masyarakat di dalam maupun di luar Hindia, betul akan

berkekurangan bila kita kembali menyadari hukum kita sendiri –
pikirkan untuk sejenak aturan hukum perkawinan kita – sebagai bagian
yang terintegrasi dengan, bagian kecil dari tatanan dunia yang lebih
besar, yang tidak membutuhkan keangkuhan, rasa percaya diri, maupun
sekadar rasionalisme kita, melainkan justru kesungguh-sungguhan dan
kebersahajaan dalam menjalankannya?
Pada waktu ia menyampaikan pidatonya itu, Van Vollehoven sudah

sejak lama produktif berkarya sebagai pengajar (lihat di bawah), namun
terutama dan terpenting sebagai penulis. Ia telah memublikasikan
karya monumentalnya, Het Adatrecht van Nederlandsch-Indië39 (Hukum
Adat Hindia Belanda). Di dalam bagian pertama, terbit pada 1918, ia
mengembangkan secara ilmiah deskripsi dan uraian analitis sistematis
tentang hukum adat, yakni dengan membagi seluruh wilayah nusantara
ke dalam 19 wilayah hukum adat (adatrechtskringen). Di dalam bagian
kedua (1931) ia memfokuskan diri pada yurisdiksi dari (golongan)
Timur Asing (Vreemde Oosterlingen). Di dalam volume ketiga kita akan
temukan tulisan-tulisan seperti Geen Juristenrecht voor den Inlander
(Jangan Hukum Yuris untuk Orang Pribumi) (1905), Miskenning van het
Adatrecht (Pengingkaran terhadap Hukum Adat) (1909), Een Adatwetboekje
voor heel Indië (Kodifikasi Terbatas Hukum Adat Untuk Seluruh Hindia
Belanda) (1910), De Indonesiër en zijn Grond (Orang Indonesia Dan
Tanahnya) (1919), Juridisch Confectiewerk: Eenheidsprivaatrecht voor Indië
(Ready-Made Law: Hukum Privat yang Seragam untuk Hindia Belanda)
(1925). Semua tulisan di atas sebelumnya telah dipublikasikan sendiri-
sendiri dan dikenal luas. Di samping itu dapat pula disebut sejumlah
tulisan lain tentang hukum kebiasaan (adat) di Srilanka, Madagaskar,
39 Volume I (1918), Volume II (1931), secara keseluruhan 1732 halaman yang akan diulas
selintas di bawah ini dan 85 essay tentang hukum adat yang dipublikasikan setelah ia
meninggal dunia dalam Volume III (1933), hal. 872.
33
Suriname dan India, Kristen dan Muslim bumiputera, bahasa dan

hukum, legislasi dan kebijakan, sumbangan tulisan untuk kongres
ilmiah dan seterusnya.
Ke-104 karya tulis tersebut dan tulisan-tulisan pendek lainnya
(663 halaman) kemudian dikompilasikan ke dalam Verspreide Geschriften
(Kumpulan Karya-Karya) III tidak lagi terfokus pada hukum adat,
namun dengan hukum formal di Hindia. Di dalamnya kita temukan
ulasan tentang persoalan yang muncul dari dan berkenaan dengan
situasi ketatanegaraan kolonial, hukum tata negara, hukum tata
usaha negara dan pemerintahan. Di antaranya ialah Proeve van een
Staatsregeling voor Nederlansch-Indië (Rancangan Undang Undang Dasar
untuk Hindia Belanda) (1922), yang dirancang oleh suatu komite yang
diketuai oleh Profesor Oppenheim, di mana sebagai salah seorang
anggota komite, Van Vollenhoven menyumbang pemikiran dan
tulisan dalam bagian terbesar; termasuk juga sumbangan pemikiran
tentang otonomi dan emansipasi dari (masyarakat) Hindia, dewan
nasional dan tentang reformasi ketatausahanegaraan. Dalam setiap
karyanya tersebut, ia sebagai pengacara lihai mengajukan pandangan-
pandangannya dan tidak jarang komentar-komentar yuridisnya yang
sangat kritikal mendorong dibuatnya rancangan perundang-undangan
serta perubahan kebijakan.
Di dalam buku Staatsrecht Overzee (Hukum Tata Negara di Wilayah-
Wilayah Seberang) (1934: 421), yang memuat delapan belas tulisan yang
sebenarnya hendak direvisi oleh Van Vollenhoven semasa hidupnya
dan dicakupkan ke dalam satu buku setelah ia meninggal dunia, kita
temukan uraian tentang hukum tata negara dan tata usaha negara. Di
dalamnya urusan-urusan praktis kepemerintahan diulas dan mendapat
tempat terpenting: ‘Sejak diajukannya ide pembentukan Hindia Raya
oleh Van Heutsz, pemerintah Hindia Belanda harus menghadapi
satu persoalan kebijakan yang tidak mungkin lebih penting dari ini:
Bagaimana kewenangan harus didesentralisasikan terhadap wilayah
yang demikian luas?’40 Di dalam ulasannya tentang persoalan ini Van
Vollenhoven kembali membuat perbandingan antara hukum Barat
dengan hukum Timur, terutama terkait dengan hukum kebiasaan.
Sudah nyata bahwa:
[T]atkala kapal pertama yang mengibarkan bendera Belanda pertama kali

membuang sauh di kepulauan Hindia-Timur pada tahun 1596, dari sudut
pandang konstitusi, wilayah tersebut bukanlah ‘tanpa pemerintahan dan
tidak berpenduduk’. Sebaliknya penuh dengan pranata-pranata hukum
40 C. van Vollenhoven (1934c), Staatsrecht Overzee, Leiden: H.E. Stenfert Kroese’s
uitgevers-maatschappij.
34
yang ditujukan untuk mengatur tata kehidupan penduduk dan negara

yang ada di dalamnya: pemerintahan yang melingkupi suku, pedesaan,
federasi, republik, kerajaan. Tentu bukan kesatuan utuh (…) namun
tetaplah dapat dipandang sebagai hukum tata negara Asia Timur, yang
mempertahankan keasliannya terlepas dari pengaruh Hindu maupun
Islam terhadap masyarakatnya.41
Karya-karya monumental tersebut, yang meliputi lebih dari 3.600

halaman, belum mencakup semua kontribusi Van Vollenhoven terhadap
studi hukum Hindia Belanda dan Asia Timur (Oriënt).
Sama mengagumkannya ialah ihtiar dokumentasi data yang
memungkinkan dikatalogikannya hukum kebiasaan, pekerjaan mana
dilakukan di bawah pengawasannya. Dengan mendefinisikan kategori
berdasarkan wilayah dan pokok bahasan, ia memungkinkan memilah-
milah secara sistematis informasi yang terkumpul perihal hukum adat.
Dengan tujuan mengembangkan dan mempercepat arus informasi dari
lingkaran-lingkaran hukum (rechtskringen) di Hindia demi kepentingan
studi di rumahnya di Rapenburg 40 Leiden, pada 1909, Van Vollenhoven
mengambil prakarsa mendirikan suatu komisi Hukum Adat
(Adatrechtcommissie) di dalam lingkup KITLV (Institut Diraja Untuk
Pengetahuan Tentang Bahasa, Negara dan Bangsa; lihat di bawah)
yang akan menjalin kerja sama dengan suatu komisi di Batavia. Snouck
Hurgronje menjadi ketua (presiden)-nya dan Van Vollenhoven sebagai
sekretaris.42 Pada 1911, Adatrechtbundel pertama dengan penggambaran
41 C. van Vollenhoven (1934c), op.cit., 1.

42 Adatrechtbundel No. 1 (1911), 1. Pemerintah kolonial menolak untuk membentuk suatu
komisi resmi untuk kepentingan meneliti hukum adat. Komisi yang dibentuk atas
prakarsa Van Vollenhoven menjadi sub-komisi di dalam Koninklijk Instituut voor Taal-
, Land- en Volkenkunde (KITLV), suatu asosiasi privat yang sampai sekarang menjadi
pusat dokumentasi dan riset terpenting tentang Indonesia di luar negeri. Anggota-
anggota komisi kemudian pada 1917 mendirikan Yayasan Hukum Adat yang terpisah
(Adatrechtstichting) (Lihat Adatrechtbundel No.18 (1919), 3). Yayasan ini mendorong
dilakukannya riset tentang hukum adat dan memungkinkan dipublikasikan
banyak tulisan tentang hukum adat, seperti misalnya tulisan komprehensif seri
Adatrechtbundels (lebih dari 40 volume) yang mendokumentasikan hukum adat. Serial
terbitan tersebut yang diedit oleh Komisi Hukum Adat, sampai saat itu, disubsidi
secara ad hoc. Dengan merdekanya Indonesia, baik Komisi Hukum Adat dan Yayasan
Hukum Adat tidak lagi aktif. Bahkan Yayasan tersebut dibubarkan pada 1974. Koleksi
buku tentang Indonesia diwariskan kepada KITLV yang pada 1978 meminjamkannya
secara permanen pada NORZOAC Institut (sekarang ini Van Vollenhoven Instituut) di
Fakultas Hukum Universitas Leiden.
Setelah pendirian komisi hukum adat pada 1909, pemerintah kolonial menyerahkan
semua data yang dikoleksi tentang hukum adat sampai saat itu pada komisi dan
menginstruksikan para pejabat dan dinas-dinas kepemerintahan untuk bekerja sama
dengan komisi. Selain itu, pemerintah kolonial juga menciptakan jabatan ‘kurator
hukum adat’, yang untuk sementara ditugaskan untuk bekerja di pemerintahan
tingkat lokal dan difungsikan untuk melaporkan apapun yang berkenaan dengan
hukum adat. Soepomo, salah satu ahli hukum Indonesia paling terkenal saat itu dan
perancang utama dari UUD 1945, pernah menduduki jabatan kurator itu. Lihat Kol.
35
hukum kebiasaan sebagaimana dipraktikan di dalam sejumlah

yurisdiksi dipublikasikan. Kemudian diikuti dengan publikasi seri-seri
berikutnya. Pada 1917, untuk membiayai keberlanjutan dari publikasi
tersebut, anggota-anggota komisi mendirikan Yayasan Hukum Adat
(Adatrechtstichting). Keanggotaan Dewan (dari Yayasan tersebut) diisi
oleh anggota-anggota komisi. Di dalam Adatrechtbundels ke 43 dan
volume ke-10 dari serial terbitan dimuatkan tulisan tentang Pandecten
van het adatrecht (Kumpulan Hukum Adat), yang mencakup rangkuman
sebanyak ribuan halaman, Van Vollenhoven dan asisten-asistennya
membuktikan argumentasinya dalam tindakan nyata dan dengan itu
pula menegaskan bahwa keberhasilan penyelenggaran peradilan yang
baik sangat tergantung pada pendokumentasian hukum adat.
Di dalam volume ke-2, Adatrecht van Nederlandsch-Indië, bab
penutup secara khusus mengulas soal ‘Pemeliharaan Hukum Adat’,
‘Pembentukan Hukum dalam Entitas Hukum Hindia Belanda’, ‘Masa
lalu’ dan ‘Masa depan Hukum Adat’. Volume ini ditutup dengan
kalimat khas dari penulis: ‘Apa yang akan membedakan masa modern
dari masa lalu bukanlah hal ini maupun peraturan pemerintah lainnya,
namun sikap mental bangsa Barat atau bangsa Timur yang terdidik
terhadap apapun dari Timur – sikap yang tidak lagi dilandaskan pada
rasa superioritas namun justru penghargaan.’43 Kalimat dari seorang
ksatria mulia, yang kerap berdiri sendiri, namun yang ucapannya
akan terus dikenang oleh murid-murid dan pengikut-pengikut Van
Vollenhoven.
Pengaruh van Vollenhoven terhadap murid-muridnya sangat
besar. Kuliah-kuliahnya dikatakan sangat mempesona para pendengar,
baik dari segi bentuk maupun muatan isinya. Tidak hanya mahasiswa
melainkan juga pendengar lainnya memadati ruang kuliahnya:
termasuk Hakim dari Permanent Court of International Justice (Mahkamah
Peradilan Internasional Permanen) di Den Haag yang di antara sidang
menyelinap keluar menyambangi kuliah-kuliah Van Vollenhoven.44 Van
Vollenhoven tidak menggunakan asing dengan metode Socrates, dan
dengan ingatan yang kuat akan nama dan wajah, ia berhasil mendorong
munculnya perdebatan di kelas.45 Di luar kelas, kepribadiannya
menciptakan hubungan dan keakraban yang khusus dengan murid-
Tijdschrift 1934, 23: 210-215; Adatrechtbundel No.1 (1911), 14.

43 C. van Vollenhoven (1931), Het Adatrecht van Nederlandsch-Indië, 880. Leiden: voorh.
Brill.
44 H.L.T. de Beaufort, op.cit., 205.
45 G. Gonggrijp (1933), ‘Een College van Prof. van Vollenhoven’, Koloniaal Tijdschrift 22:
337-340.
36
muridnya. Ia sepanjang hidupnya sangat mereka hormati, dan masih

terus berlanjut sampai sekarang.46
Bukti dari lingkup pengaruhnya sangat jelas terwujud dalam
jumlah disertasi doktoral yang dituntaskan di bawah bimbingannya.
Sepanjang dapat ditelusuri tidak kurang dari 67 disertasi doktoral terbit
dengan Van Vollenhoven sebagai promotor. Jumlah yang mengagumkan
diukur dari manapun juga. Beberapa diantara disertasi tersebut
dapat disebut monumental dari segi kualitas-ukuran atau keduanya;
demikian tesis V.E. Korn (600 halaman lebih) tentang Hukum Adat Bali
(1924), studi J.T.C. Lekkerkerker tentang Hukum Hindu (1918), tesis
J. Mallinckrodt sejumlah lebih dari 830 halaman tentang adat Dayak
(1928) patut dikagumi dan bahkan masih terus relevan sampai dengan
sekarang. Di samping riset tentang hukum adat – yang bagaimanapun
juga mensyaratkan dilakukannya studi lapangan yang lama dan
karena itu tidak selamanya populer – ia juga membimbing penelitian
doktoral dalam ragam bidang kajian, dari desentralisasi dan otonomi
desa sampai dengan aspek hukum dari (penyelenggaraan) Haji, sistem
pendidikan kolonial maupun hukum perburuhan.
Beberapa dari mahasiswa bimbingan Van Vollenhoven kemudian
menduduki jabatan penting di pemerintahan dan selain itu terus
mengembangkan gagasan-gagasannya, sekalipun dalam bentuk
berbeda. J. Boeke (studi sosio-ekonomi), B. Ter Haar (hukum adat) dan
J.W. van Royen (hubungan luar negeri) adalah contoh murid-murid
demikian. Juga selama Van Vollenhoven menjabat sebagai guru besar,
fakultas hukum Leiden meluluskan satu kandidat doktor pertama dari
Indonesia.
Dua minggu lalu mahasiswa hukum (dari) Jawa (Gondo) pertama kita
ujian sidang terbuka (…). Disertasinya ditulis dengan baik sekali , dan
semua gagasan di dalamnya dikembangkan oleh dirinya sendiri. Secara
mengejutkan ia datang ke ujian promosi dengan didampingi dua
panakawan-nya, dan mereka semua menggunakan ikat kepala, sarung,
tanpa sepatu, dan salah seorang paranimf (pendamping) bahkan membawa
keris. Saya menduga yang datang menghadiri hanya kurang lebih
sepuluh orang teman (…) namun ruangan ternyata terisi penuh bahkan
luber, dengan limapuluh sampai enampuluh orang. Saya tambahkan,
gadis-gadis, nyonya-nyonya, ragam mahasiswa, sejumlah controleurs
yang sedang studi di sini, Mr. Abendanon, dll (…). Acaranya sungguh
luarbiasa. Setelah promosi, Snouck sebagai rector mengucapkan satu dua
patah kata tentang promosi pertama ini.47
46 H.W.J Sonius & A.K.J.M. Strijbosch (eds.) (1986) Een Leven Lang met de Grond Verbonden.
College van en Collega’s over Mr. H.W.J. Sonius, 172.
47 Surat pribadi dari Van Vollenhoven dikutip di dalam H.L.T. de Beaufort, op. cit., 180.
37
Setelah Gondokoesoemo, lulusan lainnya bahkan menjadi lebih

terkenal. Demikian, Kusuma Atmadja yang dipromosikan pada
tahun yang sama seperti Gondokoesoemo kemudian menjadi ketua
Mahkamah Agung Indonesia yang pertama.48
Riset doktoral dalam dirinya sendiri tidak saja memajukan
pengetahuan akan hukum adat secara khusus, namun para mahasiswa
Van Vollenhoven terutama setelah masuk sebagai pegawai pemerintahan
kolonial, akan membuka jalan untuk masuk ke dalam bidang kajian
yang sangat penting bagi guru mereka itu. Van Vollenhoven hanya
dua kali berkunjung secara singkat ke Hindia Belanda dan untuk
mendapatkan informasi yang diperlukan, sepenuhnya tergantung pada
pegawai pemerintahan kolonial setempat. Ia bahkan mendapatkan
keuntungan lebih dari pengalaman yang dimiliki para pegawai
pemerintahan tersebut, yakni ketika mereka menulis disertasi selama
cuti panjang dari dinas panjang di Hindia Belanda. Peristiwa yang kerap
terjadi. Koleksi data yang dengan cara di atas diperoleh dan atas dasar
mana aktivitas penelitian para guru besar di Leiden diselenggarakan,
terinstitusionalisasi di dalam Adatrechtcommissie yang disebut di atas.
Komisi tersebut dengan seizin dan kerja sama pemerintah kolonial
memperoleh data resmi tentang hukum adat.
Dokumentasi ekstensif dari hukum adat yang terkumpul dari
kelompok besar pendukung hukum adat di bawah kepemimpinan
intelektual dari Van Vollenhoven pada akhirnya menjadi bahan untuk
melakukan perlawanan terhadap ekspansi hukum Barat di koloni.
Dalam kenyataan, sampai sebelum adanya politik etis, konsensus
umum yang berlaku ialah bahwa pemberlakuan hukum Barat akan
sangat bermanfaat bagi penduduk bumiputera.
Kendati demikian, bahkan dalam gerakan etis, tidak ada
kesepakatan tentang perlu tidaknya unifikasi hukum atau justru
diferensiasi. Ikhtiar terkonsentrasi pertama pada abad ke-20 untuk
mengunifikasi sistem hukum kolonial dilakukan oleh para pendukung
gerakan etis (moralis) di Parlemen Belanda pada 1904. Pemikiran ini
yang digagas oleh Menteri Urusan Kolonial (kemudian Gubernur
Jenderal), A.W.F. Idenburg dan didukung oleh pemuka gerakan etis,
C.Th. van Deventer, kemudian melandasi suatu rancangan undang-
undang yang memuat usulan mengubah ketentuan dalam konstitusi
kolonial. Perubahan demikian akan membuka peluang dilakukannya
unifikasi dan kodifikasi hukum perdata di koloni.
48 Soepomo, salah seorang ahli hukum paling berpengaruh di tahun-tahun kemudian,

perancang UUD 1945, Menteri Kehakiman pertama, dalam riset doktoralnya
dibimbing oleh Carpentier Alting (1927), mantan kolega dari Van Vollenhoven.
38
Van Vollenhoven menentang keras usulan di atas. Ia memublikasi-

kan satu artikel bernada polemis, ‘Jangan Hukum Yuris untuk Orang
Pribumi’. Tulisan ini kemudian berhasil menghentikan sepenuhnya
upaya unifikasi tersebut. Dengan cara yang sama, satu rancangan
perundang-undangan yang ditujukan untuk memberlakukan hukum
kebendaan Barat untuk golongan penduduk bumiputera pada 1918 (dan
dengan itu akan dimungkinkan pengasingan kepemilikan orang-orang
dari golongan bumiputera), berhasil dihambat atas inisiatifnya. Dalam
waktu tiga minggu ia berhasil menulis satu pamflet De Indonesiër en zijn
Grond (Orang Indonesia dan Tanahnya), menyebarkan kopi pamflet itu
pada setiap anggota parlemen, sebelum mereka bersidang membahas
rancangan undang-undang tersebut.49 Sejalan dengan perkembangan
yang digambarkan di atas, rancangan unifikasi kitab undang-undang
hukum perdata yang akan diberlakukan di koloni, dinamakan
rancangan Cowan mengikuti menteri kehakiman di koloni, juga tidak
berhasil diundangkan berkat serangan tajam dari Van Vollenhoven
dalam tulisannya Juridisch Confectiewerk: Eenheidsprivaatrecht voor Indië
(Ready-Made Law: Hukum Perdata yang Seragam untuk Hindia Belanda)
(1925).
Tatkala pada 1922 Van Vollenhoven sebagai gantinya kemudian
mendapat tugas merancang konsitusi koloni yang baru, hasilnya secara
politis tidak dapat diterima. Kiranya Van Vollenhoven memainkan
peran sentral dalam penentuan rumusan rancangan tersebut.50 Namun
dalam pandangan konservatif dari Menteri Urusan Kolonial De Graaff
memberikan pada koloni terlalu banyak otonomi dan terlalu sedikit
hukum Belanda.
Kesemua aktivitas Van Vollenhoven yang digambarkan di
atas besar sumbangannya dalam pelestarian hukum adat dan
perlindungannya dari perubahan yang terlalu progresif. Hukum adat
pada waktu itu merasuk jauh ke dalam dan berakar di dalam sistem
hukum kolonial; suatu perkembangan yang mencapai puncaknya pada
1935, tidak berapa lama setelah Van Vollenhoven meninggal dunia,
ketika pada hakim-hakim kolonial yang menghadapi kasus hukum
adat dibebankan kewajiban untuk memastikan apakah persoalan yang
terkait dengan hukum adat telah dipertimbangkan dengan layak oleh
pengadilan adat. Jika ternyata dari pemeriksaan hakim terbukti bahwa
hal itu belum dilakukan, maka hakim dapat merujukkan kembali
49 H.W.J. Sonius (1976), op. cit., 12; C. van Vollenhoven (1981), Van Vollenhoven on
Indonesian Adat Law (J. F. Holleman (ed.)), XXXIV, The Hague.
50 H.L.T. de Beaufort, op. cit., 145.
39
perkara tersebut kehadapan pengadilan (hukum) adat.51

Aktivitas di atas juga mengindikasikan bahwa betapapun
konstruktifnya karya akademik Van Vollenhoven, dari sudut pandang
politik ‘efektivitasnya sekalipun besar ternyata negatif’.52 Efektivitas
negatif yang sama juga dirasakan oleh para pemangku kepentingan
komersial di koloni.
Perlawanan efektif Van Vollenhoven terhadap diberlakukannya
hukum kebendaan Barat bagi golongan bumiputera, sebagai contoh,
tidak mendapat dukungan dari kalangan pengusaha. Tanah-tanah
yang dikuasai bumiputera sampai saat itu tidak dapat diasingkan
atau dilepaskan kepemilikannya kepada masyarakat golongan Eropa.
Khususnya kalangan pengusaha perkebunan karet dan gula merasa
bahwa kepentingan komersial, dan sebab itu juga kepentingan koloni
sebagai keseluruhan, seharusnya menentukan lain. Diberlakukannya
KUHPerdata Barat, khususnya berkaitan dengan unifikasi hukum
kebendaan, pada masyarakat golongan bumiputera (Indonesia)
sejatinya dapat dibenarkan dengan alasan bahwa dengan cara itu
kemaslahatan yang dibawa peradaban Barat dapat dibagi dan disebar
pada masyarakat lokal. Sedangkan dari sisi lainnya, hak kepemilikan
individual dari hak kebendaan Barat yang termuat di dalam KUHPerdata
akan memungkinkan dilakukannya pelepasan hak milik adat kepada
orang-perorang dari golongan Barat (alienasi atau pengasingan).
Secara umum dapat dikatakan bahwa Van Vollenhoven dan
para sarjana hukum adat yang terlalu menekankan pentingnya hak-
hak masyarakat bumiputera tidak mendapat simpati dari kalangan
pengusaha besar di koloni. Studi Hukum Adat yang menjadi ciri khas
Leiden karena itu dianggap justru merugikan kepentingan komersial
di koloni.
Kesemua itu mendorong perkembangan studi alternatif ten-
tang (pengembangan) hukum di Hindia Belanda yang terpusat di
Universitas Utrecht. Ikhtiar yang mendapat bantuan dan sokongan dari
para pengusaha besar. Argumen atau titik tolak utama dari prakarsa
tersebut ialah:
Leiden mengembangkan pandangan dan menghasilkan evaluasi dari

urusan-urusan (pemerintahan) kolonial yang bertolak-belakang dengan
kebutuhan yang muncul dari situasi aktual, pandangan resmi pemerintah,
dan kepentingan negara; melalui suatu metoda a priori atau anti historis,
51 Soepomo (1940), Koloniaal Tijdschrift 129: 509-585; J.F. Holleman (1981), Afscheidscollege
(pidato perpisahan), NNR 2: 22-23.
52 P. Burns (1984), ‘The Leiden-Utrecht Conflict: A History of Two Schools’, unpublished
paper, 1.
40
penilaian berlebih terhadap adat (Hukum Adat), pengurangan dari

otoritas (pemerintah) Belanda, oposisi terhadap peraturan perundang-
undangan, dstnya. Hal ini mengindikasikan ketidak-sukaan Leiden
terhadap situasi hukum yang ada serta cara bagaimana penguasa dalam
kenyataan menjalankan kewajiban sejarahnya.53
Antagonis utama terhadap ajaran atau mazhab Leiden adalah Prof. C.J.
Nolst Trenité, yang untuk beberapa waktu menjadi konsultan hukum
dari departemen pertanian di koloni. Perdebatan yang kemudian
pecah antara Leiden dengan Utrecht setelah pendirian fakultas di
Utrecht sangat panas dan tidak menyenangkan, termasuk ke dalamnya
serangan-serangan tajam pada pribadi, khususnya yang disasar adalah
Van Vollenhoven sendiri.54
Pokok persoalan hukum adalah apakah masyarakat hukum adat
(rechtsgemeenschappen) juga memiliki hak menguasai (beschikkingsrecht)
terhadap tanah (bumi) yang sekaligus mengesampingkan hak-hak
kebendaan Barat maupun staatsdomein (doktrin yang menyatakan
bahwa semua hak kebendaan pada akhirnya diturunkan dari hak
kepemilikian negara. Dengan kata lain yang dipertanyakan ialah tempat
atau kedudukan hukum adat dalam sistem hukum kolonial.
Kiranya jelas sekarang bahwa tatkala konflik Leiden-Utrecht
menyita perhatian dari para sarjana hukum adat di Belanda pada 1920-
1930-an, bahkan mungkin saja secara tidak langsung turut berpengaruh
terhadap kematian terlalu dini dari Van Vollenhoven sendiri, hal itu
sama sekali tidak mempengaruhi jalannya administrasi pemerintahan
kolonial. Kekuatan hukum adat dalam mengatur dan menata
kehidupan sehari-hari masyarakat bumiputera membuatnya menjadi
tidak mungkin bagi pemerintahan kolonial untuk mengabaikannya
begitu saja, terutama bila mereka harus berurusan dengan masyarakat
lokal. Sekalipun perdebatan tersebut mencakup persoalan-persoalan
kebijakan jangka panjang, apa yang terjadi antara Leiden-Utrecht
hanya memiliki sedikit pengaruh terhadap jalannya roda pemerintahan
di koloni. Lagipula, untuk rezim pemerintahan kolonial tidak cukup
waktu tersedia untuk mengubah apapun.
Meskipun demikian, konflik antara kedua mazhab di atas
memunculkan pertanyaan penting perihal seberapa jauh hukum adat
harus dihormati. Hal ini kemudian memunculkan kecenderungan,
53 Nasihat dari Prof. De Louter pada Senat Universitas Utrecht (1925) dikutip dari H.L.T.
de Beaufort, op. cit., 145-146. Tidak mengherankan pula bahwa fakultas di Utrecht
didirikan dengan mengabaikan kehendak nyata dari korps pegawai negeri kolonial
(Binnenlands Bestuur), banyak di antara mereka adalah mantan murid Van Vollenhoven.
54 P. Burns, op. cit., 3; H.L.T. de Beaufort, op. cit., 145.
41
dalam kurun waktu 1930-an, untuk memahami pendekatan Van

Vollenhoven (dan setelah 1933 dari Ter Haar) terhadap hukum adat
sebagai ihtiar untuk secara artifisial melestarikan hukum masyarakat
asli dan dengan demikian justru menghambat kemajuan sosial-ekonomi
masyarakat secara keseluruhan di koloni.
4. 1933–1940: Finale, ma non troppo

Pada tahun-tahun berikutnya setelah meninggalnya Van Vollenhoven,
karya-karyanya untuk sebagian dituntaskan dan dilanjutkan orang-
orang lain. Dari banyak tulisan yang diterbitkan murid-murid maupun
pengikut Van Vollenhoven kemudian serta dengan dipublikasikannya
Adatrechtbundels terbaru kiranya jelas bahwa semangat untuk menelaah
sungguh-sungguh hukum adat bertahan melampaui kehidupan
penciptanya. Di samping itu, di Sekolah Tinggi Hukum di Batavia
(Rechthogeschool) di Batavia, B. Ter Haar memprakarsai penelitian
penting tentang hukum adat. Selain itu, J.H.A. Logemann mendorong
dan mengawasi penelitian dalam bidang hukum tata negara dan
hukum administrasi. Keduanya adalah mantan mahasiswa fakultas
hukum Leiden.
Kendati begitu, keberlanjutan studi hukum adat, kemudian
terancam tidak saja dengan hilangnya Van Vollenhoven, melainkan
mendapat pukulan berikut dengan meninggal dunianya dua raksasa
hukum adat: Snouck Hurgronje (1936) dan Ter Haar (1941). F.D.
Holleman yang menggantikan posisi Snouck pada 1936 sebagai ketua
Adatrechtcommissie dan dengan itu juga Adatrechtstichting pada 1939
bahkan pindah ke Afrika Selatan. Kedudukannya digantikan oleh
Schrieke sebagai ketua dan Korn sebagai sekretaris. Di antara kurang
lebih duapuluh anggota komisi masih dapat kita temukan ahli-ahli
terkenal, seperti Damsté, Idema, De Josselin de Jong, Juynboll, Van
Ossenbruggen, dan Kollewijn.55 Namun, tatkala pada Mei 1940,
komunikasi dengan Hindia Belanda terputus dan tidak lagi terbuka
jalur komunikasi, aras oriental dari Fakultas Hukum Leiden terputus
total. Situasi ini tidak saja buruk bagi mereka yang terlibat dalam studi-
studi hukum adat, namun juga mereka yang mengajar bidang-bidang
kajian lain dari hukum Hindia Belanda.
Kemungkinan didudukinya Belanda oleh Jerman dan Hindia
Belanda oleh Jepang sudah ditakuti sejak lama. Di dalam Koloniaal
Tijdschrift edisi Maret dan Mei 1939, Meyer Ranneft menulis tentang
perkembangan situasi dunia yang mencemaskan tersebut. Kiranya
logis dalam konteks ini bahwa kemudian dalam dekade tersebut, fokus
55 Adatrechtbundel 41, 1-4.
42
kajian-kajian studi kolonial bergeser ke persoalan-persoalan hubungan-

hubungan internasional dan ekonomi dan ditinggalkannya persoalan-
persoalan yang muncul dari ‘kebijakan etis’, seperti hukum adat.
Pandangan yang kemudian juga muncul ialah bahwa masyarakat-
masyarakat tradisional (hukum adat) yang hidup terisolasi di
Indonesia akan semakin terpapar pada perkembangan modern dan
pengaruh modernisasi tersebut tidak akan mampu direspons dengan
baik oleh hukum adat yang tidak siap untuk itu. Tidak lama setelah
Van Vollenhoven meninggal dunia, gagasan di atas diajukan oleh I.A.
Nederburgh (Hoofdstukken over het Adatrecht (1933)). Kiranya pandangan
ini yang kemudian menjadi pandangan dominan sampai dengan
sekarang ini.
Pada 1934, hasil-hasil temuan studi Hukum Adat mendapatkan
ulasan kritis: pada tahun itu C.T. Bertling dalam tulisannya 25 Jaar
Adatarbeid (25 Tahun Berkutat dengan Studi Hukum Adat) menelaah
persoalan mengapa yuris Indonesia tidak berhasil mewujudkan
kehendak paling dalam dari Van Vollenhoven, yakni muncul dan
berkembangnya ‘hukum adat yang ditulis oleh sarjana-sarjana
bumiputera sendiri dalam bahasa Timur.56 Pada 1939, Koloniaal
Tijdschrift mempublikasikan satu artikel terakhir yang merupakan
serangan sengit dari antagonist Van Vollenhoven dari Utrecht, Nolst
Trenité.57 Sekalipun kalah dalam perang legislasi, ia tetap bersikukuh
mempertahankan keyakinannya. Sebagaimana dipaparkannya:
Kiranya ini bukan merupakan kontras antara dua sistem hukum berbeda
setara yang patut dianggap berkedudukan sejajar. Pandangan Timur
dalam hal ihwal hukum tidak saja berbeda dari pandangan Barat, namun
nyata-nyata inferior terhadapnya.
Ironisnya, ia menutup tulisannya dengan mengutip pidato pengukuhan

Wilkens yang disampaikan pada 1885 di Leiden. Wilkens pada
kesempatan itu menyampaikan dihadapan murid-muridnya:
Tugas kalian semua di masa depan adalah untuk memperkenalkan

dan mendorong masyarakat bumiputera menerima prinsip-prinsip
hukum kita (Barat), lembaga-lembaga (pemerintahan dan hukum) kita,
dan memimpin mereka menuju tingkat peradaban yang lebih tinggi.
Pelaksanaan tugas ini, namun demikian, mensyaratkan pengetahuan akan
adat. Karena tanpa sedikit konsesi di sana-sini, pemberlakuan hukum
Barat tidak akan mungkin terlaksana.58
56 Koloniaal Tijdschrift 1934, 210.

57 Koloniaal Tijdschrift 1939, 360-366.
58 Koloniaal Tijdschrift 1939, 362-365.
43
Leiden tidak menanggapi tulisan tersebut dalam periodikal yang

sama. Apakah kebisuan ini disebabkan oleh pandangan bahwa debat
tentang hukum adat sudah dianggap hal penting di masa lalu? Kiranya
patut dicermati kenyataan bahwa sekalipun semasa Van Vollenhoven
menjabat sebagai guru besar tidak kurang dari 20 disertasi doktoral
tentang hukum adat dihasilkan, dalam periode berikutnya (1933-1940)
kemudian hanya terbit satu disertasi tentang hukum adat. Disertasi
lainnya tentang Hindia Belanda yang dipertahankan di Fakultas
Hukum kebanyakan menyoal urusan-urusan di bidang hukum publik,
seperti hukum tata negara dan hukum pidana, atau tentang ekonomi.
Sejak Boeke, anggota dan Dekan dari Fakultas Hukum, menerbitkan
disertasinya tentang ekonomi pedesaan Oriental, beberapa lainnya
mengikuti jejak langkahnya dan berupaya membedakan antara serta
membuat perkaitan antara ekonomi pedesaan dengan ekonomi kapitalis
yang diusung oleh perusahaan-perusahaan besar dan pasar dunia.
Dengan demikian, Fakultas Hukum Leiden kembali menjadi pembuka
jalan serta ladang pembibitan bagi ihtiar-ihtiar ilmiah di bidang baru.
Tatkala kemudian ahli-ahli antropologi dan sosiologi akan mengambil-
alih prakarsa untuk melanjutkan bidang kajian hukum adat, studi
tentang ‘dual economy’ (ekonomi ganda) di atas secara alamiah masuk
ke dalam cakupan bidang kajian ekonomi. Dalam perkembangan
berikutnya bidang kajian perancangan kebijakan (policy-making) dan
pengelolaan administrasi akan dipelajari khusus oleh sarjana-sarjana
administrasi publik. Alhasil studi tentang hukum Oriental yang
diprakarsai Leiden di tahun-tahun kemudian berkembang menjadi
suatu bidang studi yang sangat terbatas.
44
3
SUATU PENDEKATAN ELEMENTER
TERHADAP NEGARA HUKUM1
Adriaan W. Bedner2
1. Pendahuluan
D i dalam penjelasan Undang-Undang Dasar 1945, Profesor Soepomo

selaku perancang utamanya, menulis bahwa Indonesia adalah
‘rechtsstaat’ bukan ‘machtsstaat.’ Hampir lima tahun kemudian, Indonesia
mengadopsi Undang-Undang Dasar (UUD) yang baru, yang juga
dirancang oleh Professor Soepomo, dan di dalam Muhkadimmah UUD
Republik Indonesia Serikat itu sekali lagi ditekankan bahwa Indonesia
Merdeka adalah negara hukum. Lebih eksplisit lagi, UUD Sementara
1950 dalam Artikel 1 menyebutkan bahwa Republik Indonesia adalah
negara-hukum yang demokratis, seperti yang juga diamanatkan dalam
Amandemen ketiga atas UUD 1945, yang berlaku lagi sejak tahun 1959.
Dari posisi khusus negara hukum dalam UUD Indonesia,
dapat kita tarik kesimpulan bahwa istilah ini menempati posisi yang
istimewa dalam pemikiran hukum tata negara Indonesia. Anehnya,
istilah ini sangat berbeda terjemahannya dalam institusi tata negara
yang diciptakan oleh masing-masing Konstitusi tersebut. Walaupun
semuanya menyatakan bentuk negara Indonesia adalah negara hukum,
institusi dan hak yang mereka definisikan sangat berbeda. Sehingga
menjadi wajar jika pertanyaan apa yang dimaksud dengan istilah negara
hukum terus muncul dalam perdebatan para pakar hukum tata negara
maupun di diskusi politik dan bahkan di media massa. Sekarang ini,
banyak pakar sosio-legal di Indonesia tidak ingin menggunakan istilah
1 Tulisan ini merupakan terjemahan dari versi Bahasa Inggris yang berjudul: ‘An
Elementary Approach to the Rule of Law’, yang telah dimuat dalam Hague Journal on
the Rule of Law 2:48-73, 2010. Tulisan ini adalah versi modifikasi dari versi yang sudah
dimuat dalam: Safitri, M.A., A. Marwan & Y. Arizona (eds.) (2011), Satjipto Rahardjo dan
Hukum Progresif: Urgensi dan Kritik. Jakarta: Epistema Institute & HuMa.
2 Saya berterima kasih kepada rekan-rekan di Van Vollenhoven Institute atas komentar-
komentar yang menyemangati, juga kepada dua pengkaji anonim atas naskah ini dan
kepada rekan saya Myrna Safitri, Widodo Dwiputro, dan Surya Tjandra.
45
Adriaan W. Bedner
negara hukum lagi karena maknanya yang kontroversial.

Diskusi semacam ini tidak hanya terjadi di Indonesia. Apa pun
namanya rechtsstaat, état de droit, atau rule of law, perdebatan mengenai
maknanya seperti tidak bisa diselesaikan. Diskusi di bagian dunia
lain bahkan sangat membingungkan. Selama dekade terakhir banyak
ilmuwan bermaksud menentukan apa makna dari negara hukum, apa
makna seharusnya, atau paling tidak apa ciri-ciri pokoknya atau ciri-ciri
yang semestinya. Upaya-upaya ini sangat membantu pemahaman kita
mengenai istilah negara hukum, namun tak ada satupun dari upaya ini
yang telah menyediakan definisi yang dapat diterima oleh semua pihak.
Definisi negara hukum tampak terjerat oleh waktu, tempat, konteks,
dan dari pengarang ke pengarang.3
Menurut Fallon hal ini tidaklah mengejutkan, karena negara
hukum adalah ‘konsep yang sejatinya bersaingan’ (esentially contested
concept). Artinya makna ‘sesungguhnya’ dari negara hukum tergantung
pada kesepakatan atas isu-isu normatif yang bersaing dan karenanya
dapat diduga pula adanya ketidaksepakatan.4 Beberapa dari
persaingan konsep tentang negara hukum dapat diselesaikan dengan
cara mempertimbangkan konteks nasional di mana konsep tersebut
digunakan. Misalnya, menjadi masuk akal untuk menimbang hak-hak
warga negara mendapatkan peradilan oleh seorang juri sebagai salah
satu elemen penting negara hukum di sebuah negara dengan tradisi
Anglo Saxon. Akan tetapi, pengenalan sistem juri ke dalam sistem
hukum pidana di negara dengan tradisi dan sejarah yang berbeda
akan mensyaratkan sebuah pembenahan kelembagaan hukum yang
menyeluruh dan mahal, namun belum tentu mampu memperoleh
manfaat seketika.
Walaupun demikian, Fallon benar dalam menunjukkan bahwa di
dalam satu konteks (nasional) pun negara hukum juga dipersaingkan.
Masalahnya, perdebatan-perdebatan mengenai negara hukum tersebut –
termasuk perdebatan akademiknya- acap tidak jelas mengenai apa yang
dimaksudkan oleh para pihak tersebut tentang negara hukum karena
mereka kerap mengungkapkannya dengan istilah-istilah yang cukup
umum.5 Ketidakjelasan konseptual ini mengarah pada kebingungan,
3 Lihat sebagai contohnya Peerenboom 2004: 3-4; Tamanaha 2004: 3-4; Kleinfeld 2006.
4 Fallon 1997: 6, dikutip dalam J. Waldron (2001). Waldron bahkan mengangkat isu
ini lebih jauh lagi dengan mengklaim bahwa ‘kita juga tidak yakin mengapa kita
menghargainya [rule of law].’ Meskipun demikian, argumen ini tidak mempengaruhi
pendekatan saya karena saya ‘menetralkan’ normativitas negara hukum dengan
memilih pendekatan dua fungsi yang akan dipaparkan di bawah.
5 Dalam debat nonakademik bahkan lebih parah lagi. Untuk penjelasan yang sangat
bagus atas poin ini, lihat Waldron, catatan kaki no. 4 di atas.
46
3. Suatu pendekatan elementer terhadap negara hukum
mempersulit penelitian perbandingan sosio-legal yang mendalam, dan

menyesatkan proyek-proyek pembangunan yang mengklaim untuk
meningkatkan negara hukum (Bdk., Peerenboom 2004a: 2). Persoalan
yang terakhirlah yang secara khusus menghembuskan urgensi terhadap
hal ini dan mengangkat masalah ini melampaui tingkat perdebatan
akademik. Sejak 1990-an negara hukum telah menjadi pelopor promosi
tata kelola yang baik dalam pembangunan, dan milyaran dollar sudah
dikucurkan pada proyek-proyek yang bertujuan mewujudkannya.
Sayangnya, jumlah pendanaan tidak serta-merta cocok dengan
kesuksesan. Bisa jadi, paling kurang sebagian, disebabkan oleh tidak
adanya kesepakatan atas apa persisnya yang mesti dicapai oleh proyek-
proyek ini di luar tujuan-tujuan jangka pendeknya. Dalam kata-kata
Thomas Carothers:
[P]ertanyaan tentang di mana esensi dari negara hukum sesungguhnya

menetap dan dengan begitu apa yang seharusnya menjadi titik fokus
dari upaya-upaya perbaikan negara hukum tetap saja tak terselesaikan.
Praktisi-praktisi negara hukum telah mengikuti pendekatan institusional,
berkonsentrasi pada peradilan, lebih bersandar pada insting daripada
pengetahuan berbasis penelitian yang baik (Carothers 2006: 21).
Dengan demikian, ada beberapa alasan untuk mencari sebuah

pendekatan bernuansa analitis yang mampu menjawab masalah-
masalah semacam itu, tanpa harus mengorbankan kemampuan adaptasi
dari konsep negara hukum. Tulisan ini bermaksud untuk berkontribusi
pada tujuan tersebut dengan menawarkan sebuah kerangka konseptual
untuk menata perdebatan mengenai negara hukum; sebagian besar
konsep itu dibangun di atas karya-karya yang telah ditulis sebelumnya
oleh Peerenboom dan Tamanaha. Tulisan ini mungkin juga dapat
dipakai untuk mengevaluasi kerangka indikator negara hukum. Tentu
dengan segala keterbatasan, saya juga berharap, ikhtiar ini dapat juga
berfungsi sebagai titik berangkat untuk penelitian sosio-legal dalam
rangka mendorong negara hukum yang lebih efektif.
Dua fungsi negara hukum

Hal awal yang perlu diklarifikasi adalah apakah objek dari penelitian
ini adalah rule of law yang telah dikembangkan pada tradisi-tradisi
common law, atau juga termasuk gagasan-gagasan yang setara,
seperti negara hukum, rechtsstaat, état de droit, dan lain sebagainya.
Berdasarkan pada tujuan tulisan ini, pilihan yang paling jelas adalah
membuka ruang wacana negara hukum. Bukan hanya karena istilah
rule of law dan rechtsstaat yang berasal dari kontinental ini sering dipakai
47
Adriaan W. Bedner
secara bergantian,6 tetapi memang tujuan tulisan ini tepatnya adalah

untuk mengindikasikan ciri-ciri mana yang secara umum dilekatkan
padanya. Demi mempermudah, istilah negara hukum dalam tulisan ini
akan digunakan untuk menyebutkan rule of law Inggris dan Amerika,
rechtsstaat Jerman dan Belanda, negara hukum Indonesia, dan lain-lain.
Keputusan ini mungkin menyiratkan bahwa tulisan ini memper-
lakukan negara hukum sebagai suatu yang nonesensialis atau konsep
‘kosong’. Akan tetapi, memang sudah ada sebuah pendasaran umum
yang kokoh untuk mengawali penyelidikan terhadap negara hukum.
Kendati ada ketidaksepakatan mengenai definisi-definisi negara
hukum, namun hampir semua pihak sepakat pada dua fungsi yang
diberikan oleh negara hukum.7
Yang pertama adalah membatasi kesewenang-wenangan dan
penggunaan yang tidak semestinya dari kekuasaan negara. Negara
hukum adalah konsep payung bagi beberapa instrumen hukum dan
kelembagaan demi melindungi warga negara dari kekuasaan negara.
Fungsi negara hukum ini pertama kali diajukan oleh Plato dan
Aristoteles, namun lenyap selama lebih dari seribu tahun, kemudian
‘ditemukan kembali’ dan dielaborasi oleh ahli-ahli keagamaan –
khususnya Thomas Aquinas – sepanjang Abad Pertengahan. Inti
gagasannya adalah kedaulatan dibatasi oleh hukum, gagasan yang
semenjak itu dielaborasi dengan beragam cara (Tamanaha 2004: 7-9; 18-
19).
Fungsi kedua tidak mengacu balik pada filsafat Yunani, tetapi
dalam kata-kata Kleinfeld, masuk melalui ‘pintu belakang’ pada masa
Pencerahan (Kleinfeld 2006: 40). Fungsinya adalah untuk melindungi
kepemilikan dan keselamatan warga dari pelanggaran dan serangan
warga lainnya.8
Permasalahannya, apakah fungsi kedua ini mesti dipertimbang-
kan sama pentingnya dengan yang pertama? Hal ini telah mengundang
banyak perdebatan. Beberapa penulis berargumen bahwa saat
ini ada kecenderungan untuk mengabaikan fungsi ‘inti’ pertama
6 Lihat misalnya, Kranenburg 1925.

7 Bisa saja disusun daftar tambahan mengenai fungsi atau tujuan yang dilayani oleh
negara hukum, tetapi kelihatannya semuanya terkait dengan dua konsep inti tersebut.
Lihat Peerenboom 2004a: 3; dan diskusi Kleinfeld dalam tulisan ini. Dengan cara itu
penyelidikan ini bukan sekadar pendekatan ‘atomik’ atas negara hukum, seperti kritik
yang dilontarkan oleh Krygier dalam Palombella dan Walker (2008: 45-69), tetapi lebih
dekat dengan pendekatan teleologis dan sosiologis yang dipromosikan oleh penulis
tersebut. Lihat juga kesimpulan dari artikel ini.
8 Gagasan ini lebih umum untuk rule of law daripada untuk pengertian rechtsstaat. Untuk
suatu kilasan sejarah mengenai perbedaan di antara keduanya (Barber 2003: 443-54;
dikutip dalam Hiil 2007: 7).
48
demi meninggikan yang kedua. Sebaliknya, kita tidak seharusnya

meninggikan fungsi kedua ini, atau bahkan meletakkannya di luar
konteks negara hukum.9 Walaupun demikian, ada alasan-alasan yang
kuat untuk tetap membiarkan fungsi kedua ini. Pertama adalah bahwa
fungsi perlindungan kepemilikan warga ini menjadi sentral pada
banyak diskusi terkini yang memberi perhatian pada negara hukum.
Membuangnya akan menghilangkan pokok-pokok dari perdebatan-
perdebatan yang tergantung di tiang pancang negara hukum. Alasan
tambahan yang bisa diberikan adalah posisi sentral bahwa hak asasi
manusia yang menurut pertimbangan banyak orang menjadi bagian
integral dari negara hukum, telah semakin dimanfaatkan sebagai
standar utama dalam hubungan antara warga dan warga lainnya;
bukan hanya di antara negara dengan warga negaranya. Isunya tidak
lagi sekadar bagaimana negara memperlakukan warganya, namun juga
bagaimana warga memperlakukan sesama warga. Untuk itu, kekerasan
terhadap perempuan telah menjadi bagian integral dari rezim hak asasi
manusia internasional, dengan CEDAW sebagai contoh utama.10 Hal ini
mempunyai implikasi penting bagi negara, yang harus mencegah warga
negaranya melanggar hak asasi sesama warga negara. Sejak banyak
penulis mendiskusikan isu-isu ini dalam istilah negara hukum, menjadi
masuk akal bila kita menimbang fungsi kedua sebagai isu sentral dari
negara hukum juga.
Penting pula untuk melihat bahwa fungsi-fungsi ini cenderung
bertentangan. Stephen Holmes – antara lain - secara meyakinkan ber-
pendapat bahwa pembatasan kekuasaan negara sesungguhnya mening-
katkan keefektifan dari kekuasaan itu.11 Negara kerap merasa bahwa
mereka memerlukan kekuasaan yang lebih besar dengan dalih bahwa
mereka perlu melindungi warga dari sesamanya. Ketegangan antara
pengelolaan negara (governability) dan tujuan negara hukum untuk mem-
batasi kekuasaan adalah suatu masalah yang selalu muncul dalam per-
debatan-perdebatan mengenai upaya mempromosikan negara hukum.12
9 Sebagai contoh, J. Ohnesorge memperingkatkan para ‘yuris’ agar tidak kehilangan

genggaman mereka atas konsep negara hukum dari para ‘ekonom’, yang cenderung
berfokus hanya pada hak kepemilikan (Ohnesorge dalam Antons 2003: 92-93).
10 Konvensi tentang Penghapusan Diskriminasi terhadap Perempuan PBB (UN-
Convention on Eliminating Discrimination Againts Woman) (diadopsi pada 1979).
11 Holmes 1995: 100-103; Holmes menyusun argumennya sebagai kajian alternatif
dari Jean Bodin. Inti dari gagasannya adalah ketika kuasa daulat secara normatif
terbebaskan, secara empirik ia hanya bisa efektif jika ia merasa sebagai kekuasaan
yang sah oleh yang terikat dengannya. Cara yang paling efektif untuk mencapai ini
adalah melalui bentuk organisasi rasional-formal dalam pelaksanaannya.
12 Faktanya telah tersaji dalam proyek-proyek awal dalam gerakan Hukum dan
Pembangunan (Gardner 1980; O’Donnell 1998: 2).
49
Adriaan W. Bedner
Definisi-definisi yang bersaing

Perbedaan di antara definisi-definisi negara hukum pada dasarnya
mencerminkan pandangan-pandangan atas keinginan atau keperluan
untuk memiliki ‘instrumen’ tertentu dalam rangka mempromosikan dua
fungsi kembar yang telah dibahas di atas, yaitu melindungi warga dari
negara dan melindungi warga yang satu dari warga lainnya. Pilihan-
pilihan tersebut terinspirasi oleh pandangan mengenai instrumen-
instrumen mana yang paling pas untuk mewujudkan keseimbangan
optimal antara pembatasan kekuasaan negara dan perlindungan atas
kepemilikan dan kehidupan warga.
Hal ini menimbulkan beberapa pertanyaan yang menohok pada
jantung perdebatan mengenai definisi-definisi negara hukum. Pertama,
instrumen-instrumen mana yang potensial menawarkan jaminan
terbaik terhadap perlindungan warga dari negara dan warga lainnya,
dan hubungan apa yang hadir di antara keduanya. Pada saat instrumen
inti, yang membatasi negara dengan hukum, menguntungkan tiap
warga, maka hal ini adalah ‘suatu kebaikan kemanusiaan tanpa
syarat’ (Thompson dikutip dalam Tamanaha 2004: 137), meskipun
hal ini tak dapat diterapkan terhadap sebagian besar kalangan yang
lain. Terlepas dari pertanyaan bagaimana membatasi negara dengan
hukum, kita mungkin bertanya-tanya tentang seberapa pentingkah
memiliki peradilan yang independen, seberapa pentingkah memiliki
perlindungan hak asasi manusia dalam konstitusi tertulis, dan
apakah masuk akal memiliki peradilan yang independen tanpa ada
hak asasi manusia yang bisa dilindungi oleh peradilan itu. Jawaban-
jawaban atas pertanyaan-pertanyaan tersebut sulit disajikan, karena
semuanya bergantung pada konteks dari negara dan masyarakat yang
ada (Bdk., Peerenboom 2004a: 11). Pertanyaan-pertanyaan itu perlu
dikontekstualisasikan, sehingga membuka peluang menjadi operasional
–paling tidak untuk sebagian – dan untuk mengukur efektifitas dari
unsur-unsur tertentu secara empiris.13
Pertanyaan kedua adalah manakah dari kedua fungsi negara
hukum tersebut yang sedianya lebih diprioritaskan jika mereka
saling bertentangan? Apakah mungkin untuk melindungi warga dari
serangan teroris tanpa mengurangi hak-hak pribadi mereka? Haruskah
13 Beberapa pakar memilih untuk mencegah perbandingan ‘internal’ dengan meninggal-

kan beberapa instrumen secara keseluruhan. Sebagai misal, mereka memilih untuk
tidak memasukkan demokrasi atau hak asasi manusia di dalam definisi negara
hukum mereka, yang memperkenankan mereka untuk menyusun kesimpulan tentang
negara hukum tanpa tahu menahu apakah demokrasi ini. Sebuah contoh dari sebuah
argumen yang kuat dalam garis ini adalah Hiil (2007). Tak mengejutkan, pendekatan
ini dikritik oleh beberapa peserta pertemuan di mana laporan dipresentasikan, yang
lebih menghargai definisi yang lebih inklusif, yang ‘bercita-cita tinggi’.
50
kita tidak memberikan mandat yang luas dan kabur pada negara untuk
memastikan bahwa hal ini dapat mengefektifkan perlindungan bagi
hak-hak kelompok minoritas?
Ini sebuah permasalahan normatif dan terlepas dari evaluasi empiris
lintas-kasus. Menjadikannya sebagai masalah preferensi ideologis dan
pilihan politik berarti memasuki ranah filsafat politik daripada kajian
sosio-legal. Padahal, studi sosio-legal dapat membantu memprediksi
atau menjelaskan konsekuensi-konsekuensi dari pilihan-pilihan
tersebut. Pada saat beberapa orang lebih suka untuk mengorbankan
efisiensi negara dalam mewujudkan perlindungan maksimum bagi
warga terhadap negara, kelompok yang lain lebih memilih untuk
meningkatkan efisiensi dan mengorbankan perlindungan. Studi
sosio-legal dapat membantu menyediakan bahan-bahan yang dapat
digunakan untuk menilai akibat-akibat yang mungkin dari pilihan
kebijakan dalam suatu konteks tertentu, namun studi ini tidak akan
pernah bisa memberi pembenaran atas pilihan-pilihan tersebut.
Suatu masalah penting untuk diperhatikan dalam isu ini adalah
banyak lembaga donor yang mempromosikan pengembangan negara
hukum berpura-pura mempromosikan sesuatu yang ‘melampaui
politik’. Versi mereka mengenai negara hukum ditampilkan sebagai
‘kebaikan universal’, padahal banyak di antaranya yang tidak. Beberapa
donor bahkan menghilangkan instrumen-instrumen ‘inti’ negara
hukum tertentu yang berseberangan dengan kepentingan mereka,
biasanya kepentingan itu adalah untuk tujuan ekonomi. Cara ini lebih
baik bagi tujuan mereka daripada menerima kenyataan bahwa beragam
instrumen negara hukum itu bisa jadi saling berkompetisi. 14
Sejumlah rezim otoritarian mengangkat hal ini lebih jauh lagi;
meregangkan definisi negara hukum sebegitu jauhnya sampai kita
heran apakah masih ada yang tersisa darinya. Mereka bisa saja
mengabaikan komponen-komponen utama dari negara hukum seperti
peradilan yang independen, namun tetap mengklaim bahwa mereka
menjalankan doktrin-doktrin negara hukum secara keseluruhan.
Hal ini dapat dijelaskan dengan gampang dari daya tarik universal
istilah ‘negara hukum’. Menolak negara hukum seluruhnya berarti
14 Bdk., Kleinfeld, ‘Competing Definitions of the Rule of Law’, hlm. 32-34 untuk poin ini.
Ia berpendapat bahwa pada basis dari definisi alternatif lembaga donor yang terlibat
dalam proyek-proyek rule of law adalah mereka menawarkan suatu fokus praktis
terhadapnya. Meskipun itu mungkin benar untuk sebagian, saya pikir Ohnesorge
benar dalam memperlihatkan bahwa yang menggarisbawahi fokus ini adalah agenda
yang bertujuan pembangunan ekonomi- yang menilai fungsi rule of law kedua lebih
tinggi dari yang pertama. Untuk analisis kritis terhadap poin ini lihat J. Faundez, ‘The
Rule of Law Enterprise – Towards a Dialogue between Practitioners and Academics’,
2005, CSGR Working Paper No. 164/05.
51
Adriaan W. Bedner
mengambil risiko yang terkait dengan legitimasi internal dan eksternal

dari rezim, sama dengan menolak sepenuhnya demokrasi. Bahkan
suatu keuntungan politik untuk mengklaim bahwa anda tetap di
dalam batasan negara hukum, meskipun hanya berada pada ‘jenis yang
berbeda’ dari negara hukum (Tamanaha 2004: 3; Peerenboom 2004a: 1).
Untuk ini, pemerintah akan selalu menemukan advokat konstitusi yang
siap untuk menyokong klaim tersebut dengan argumen teoretisnya.
Kesimpulan pokok yang bisa diambil dari diskusi pendek ini adalah
bahwa bertentangan dengan kesepakatan atas fungsi-fungsi negara
hukum, pijakan bersama dari definisi-definisi negara hukum itu sangat
tipis. Akan mustahil menemukan sebuah definisi yang memuaskan bagi
semua dan karenanya memilih definisi yang lain sepertinya tidak akan
banyak menjernihkan perdebatan tentang negara hukum.
Membedah definisi-definisi negara hukum

Jika kita berangkat dari dua fungsi yang telah dibahas di atas, kita
semestinya mampu menemukan sebuah solusi alternatif terhadap
permasalahan yang dikemukakan dalam tulisan ini. Usul yang saya
ajukan relatif sederhana: daripada membicarakan ‘negara hukum’
layaknya konsep yang tak bervariasi (monomorphous) demi tujuan
analisis kita harus memilahnya ke dalam elemen-elemen.
Ini bukan sebuah ide baru. Berbagai penulis telah mengupayakan
pendekatan berbasis klasifikasi berdasarkan pada apa yang dapat
dilabeli sebagai elemen-elemen,15 namun kebanyakan dari mereka
tidak menawarkan pendekatan yang sistematis dan tidak secara jernih
menjelaskan mengapa mereka memasukkan elemen-elemen tertentu
dan membuang yang lainnya.
Selama ini ada dua pendekatan untuk mewujudkan suatu klasifikasi
yang lebih sistematis.16 Yang pertama adalah apa yang sekarang dikenal
dengan pembedaan antara versi-versi negara hukum yang formal dan
substantif – versi formal mengacu kembali pada tradisi Yunani dan versi
substantif pada pendekatan hak-hak fundamental Lockean. Versi formal
memberi perhatian pada hukum sebagai suatu instrumen dan dasar bagi
pemerintah, namun bungkam pada apa yang harus diatur oleh hukum.
Versi substantif, di sisi lain, menyusun standar-standar untuk muatan-
muatan suatu norma, yang harus terjustifikasi secara moral.
Pendekatan kedua dibangun atas cara pandang bahwa definisi
negara hukum terentang dari yang mengekang (sempit) sampai
15 Missalnya Hager 2000.

16 Untuk hal ini, lihat Tamanaha 2004: 91.
52
terelaborasi (luas), dan bahwa ada urutan tertentu dalam rentangan itu.
Sebuah contoh dari definisi yang ‘sempit’ dikemukakan oleh Raz:
The rule of law mengandung arti harafiah apa yang dinyatakannya: the
rule of laws. Mengambil makna yang paling luas darinya berarti bahwa
masyarakat harus taat pada hukum dan diatur olehnya (Raz 1979: 210-
232).
Definisi yang lebih ‘luas’ umumnya adalah definisi sempit dengan

menambahkan beberapa elemen. Hal ini dapat terlihat, misalnya, dalam
pernyataan yang cukup rinci dari Thomas Carothers di bawah ini:
Rule of law dapat didefinisikan sebagai suatu sistem di mana hukum-hukum

dipahami oleh publik, jernih maknanya, dan diterapkan secara sama
pada semua orang. [Hukum] menjaga dan menyokong kebebasan sipil
dan politik yang telah memperoleh status sebagai hak-hak asasi manusia
universal lebih dari setengah abad terakhir. Secara khusus, siapapun
yang disangka atas satu kejahatan memiliki hak atas perlakuan yang adil
(prompt hearing) dan praduga tak bersalah sampai dinyatakan bersalah.
Lembaga-lembaga utama dari sistem hukum, termasuk pengadilan,
kejaksaan, dan polisi, mesti adil, kompeten, dan efisien. Para hakim
bersikap imparsial dan independen, tidak dipengaruhi atau dimanipulasi
oleh politik. Mungkin yang terpenting, pemerintah menyatu dalam suatu
kerangka hukum yang menyeluruh, para pejabatnya menerima bahwa
hukum akan diterapkan pada perilaku mereka sendiri, dan pemerintah
berupaya untuk taat-hukum (Carothers 2006: 4).
Baik Randall Peerenboom maupun Brian Tamanaha, menggunakan

dua klasifikasi ini untuk menghasilkan selayang pandang elemen-
elemen dalam versi formal dan substansi (Peerenboom 2004a: 1-13,
Tamanaha 2004: 93). Tulisan ini memoles lebih jauh model mereka
dengan menaruh perhatian tersendiri pada mekanisme kontrol dan
menyuguhkannya ke dalam sebuah format yang ringkas-jelas sehingga
bisa langsung diterapkan. ‘Model elementaris negara hukum’ ini
dibangun di atas pembedaan ‘formal-substantif’ dan kontinum ‘sempit-
luas’.
Walau demikian, sebelum menjabarkan model ini, kita pertama-
tama perlu menimbang pendekatan lain yang dipromosikan oleh
Kleinfeld. Ia membedakan antara cara dan tujuan dari negara hukum
dan berpendapat bahwa akan lebih masuk akal untuk memberi ciri
berbeda pada tujuan, daripada cara. Menurut Kleinfeld ada lima tujuan:
pemerintah yang dibatasi hukum, kesetaraan dihadapan hukum,
ketertiban, keadilan yang terprediksi dan efisien, dan ketiadaan
pelanggaran hak asasi manusia oleh negara. Meski perspektifnya orisinil,
kategori Kleinfeld mengidap hal yang sama yakni kurang spesifik (lack
53
Adriaan W. Bedner
of specificity) seperti pembedaan formal-substantif dan sempit-luas.

Selain itu, kesemuanya kurang luas untuk menampung elemen-elemen
negara hukum yang kerap diperdebatkan untuk jadi bagian darinya,
misalnya demokrasi. Yang lebih problematis lagi adalah klaim Kleinfeld
yang menyatakan bahwa kategori-kategorinya tidak bisa direduksi satu
sama lain. Sebagai contoh, ‘ketiadaan pelanggaran hak asasi manusia
oleh negara’ sepertinya mensyaratkan bahwa pemerintah dibatasi oleh
hukum dan warga negara setara di hadapan hukum (Kleinfeld 2006:
34-46).
Sesungguhnya, tujuan negara hukum dari Kleinfeld dapat dengan
mudah dikaitkan dengan dua fungsi, yang telah disebut sebelumnya:
pemerintah yang dibatasi hukum, kesetaraan di hadapan hukum dan
ketiadaan pelanggaran hak asasi manusia oleh negara sebagai hasil
dari fungsi ‘perlindungan warga dari negara’. Hukum dan ketertiban
dan keadilan yang terprediksi serta efisien terkait dengan fungsi
‘perlindungan warga dari warga lainnya’. Cara-cara yang diajukan
Kleinfeld untuk tujuan ini dengan demikian cocok dengan skema yang
berikut ini akan dijelaskan secara garis besar.
Pengembangan model ini terdiri dari tiga langkah. Yang mendasari
pendekatan ini adalah analisis menyeluruh terhadap konsep-konsep
negara hukum dalam literatur.17 Langkah pertama ini murni heuristis:
argumennya bukan bahwa elemen-elemen tertentu harus jadi bagian
dari konsep negara hukum, namun lebih pada elemen mana yang
diklaim menjadi bagian dari negara hukum menurut literatur.
Langkah kedua adalah mengklasifikasi elemen-elemen yang
ditemukan dalam tiga kategori. Ini yang dikenal dengan kategori
elemen-elemen formal dan substantif, namun demi kejernihan,
ditambahkan lagi kategori ketiga. Biasanya kategori ini tersembunyi
dalam elemen-elemen formal. Akan tetapi, kategori ketiga ini yakni
‘mekanisme kontrol’ mempunyai karakter yang berbeda dan karenanya
penting untuk diklasifikasikan tersendiri.
Hasil dari ini adalah sebuah kerangka konseptual negara hukum
yang mengakomodasi konsep-konsep negara hukum yang ada.
Kerangka ini menjadi dasar bagi langkah yang ketiga dan terakhir,
yakni yang menyediakan suatu titik berangkat untuk penelitian negara
hukum. Dalam langkah ini terdapat tambahan pertanyaan untuk setiap
elemen. Sebagian dari pertanyaan itu berkarakter hukum, sebagian lagi
empiris dan mesti dipoles, ‘dipecah-pecah’ dan disesuaikan dengan
kasus atau bidang hukum yang dikaji.
17 Artikel review oleh Marianne Termorshuizen (2004: 77-119) telah membantu sebagai
titik berangkat untuk tujuan ini.
54
Langkah ketiga ini menggiring kita pada isu terakhir yang

perlu dibahas sebelum menjelaskan modelnya. Isu dimaksud adalah
pembedaan antara norma dan fakta. Masalahnya bukan pada akan ada
ketidaksepakatan mengenai persoalan apakah negara hukum hadir
ketika sebuah negara dibatasi hanya secara hukum namun tidak dalam
praktik, atau bahwa hak-hak warga hanya dijamin di atas kertas. Tiap
orang akan sepakat bahwa negara yang tidak mematuhi aturannya
sendiri bukanlah negara hukum. Walau demikian, sebagian besar -
jika bukan semuanya - definisi juga menganggap bahwa warga negara
secara umum juga taat pada hukum agar negara hukum itu hadir,
meskipun sasaran pertamanya adalah negara.
Bila kita melihat fungsi pertama, kondisi ini terasa berlebihan.
Demi melindungi warga dari negara tidak perlu mensyaratkan warga
untuk mematuhi hukum. Suatu pengecualian adalah warga tersebut
gagal menggunakan sarana-sarana yang disediakan oleh hukum untuk
perlindungan mereka, tetapi hal ini agak dibuat-buat. Namun demikian,
jika berhubungan dengan fungsi kedua, hasilnya menjadi berbeda. Jika
warga tidak taat pada hukum yang ditujukan untuk melindungi sesama
warga dari pelanggaran atas kehidupan dan kepemilikan mereka, ini
berarti negara gagal untuk mewujudkan fungsinya. Dengan demikian,
terasa ada betulnya untuk melihat pula kepatuhan warga pada hukum
ketika mencoba mengukur elemen-elemen negara hukum yang
ditujukan untuk menyokong fungsi kedua.
Bagian berikut akan membahas elemen-elemen tersebut per
kategori.
Kategori pertama: Elemen prosedural

– Pemerintahan dengan hukum (rule by law)
– Tindakan negara harus tunduk pada hukum
– Legalitas formal (hukum harus jelas dan pasti muatannya, mudah
diakses dan bisa diprediksi pokok perkaranya, serta diterapkan
pada semua orang).
– Demokrasi (persetujuan menentukan atau mempengaruhi muatan
dan tindakan hukum)
Pemerintahan dengan hukum (rule by law)

Kategori elemen prosedural berkaitan dengan corak tata pemerintahan
dan keabsahannya. Hadir dalam tiap definisi negara hukum – walaupun
hanya tersirat– adalah elemen pertama dari kategori tersebut, yakni
negara memerintah dengan hukum (rules by law). Asal-mula elemen ini
menjadi bagian terpisah dari negara hukum kurang begitu jelas, sejak
55
Adriaan W. Bedner
para pemikir awal negara hukum, seperti Plato dan Aristoteles lebih
memberi perhatian pada isu mengenai pemerintah yang bertanggung
jawab pada hukum (Tamanaha 2004: 8-9), yang merupakan elemen
berikutnya. Walau demikian, ketika Joseph Raz menulis bahwa ‘rule
of law’ mengandung arti harafiah yang dinyatakannya: rule by law (Raz
1979: 210-232), dia mengacu terutama pada persyaratan ini. Hukum di
sini harus dipahami sebagai aturan-aturan umum dan bukan keputusan
individual dan sepihak. Di samping itu, pemerintahan dengan hukum
mensyaratkan paling kurang derajat minimum dari kesetaraan di
hadapan hukum.
‘Pemerintahan dengan hukum’ umumnya dilawankan dengan
‘pemerintahan oleh orang-orang (rule by men), yang mengandung
konotasi kesewenang-wenangan.18 Dalam artian ini negara hukum
memang dasar utama dari segala upaya untuk mengekang pelaksanaan
kekuasaan negara. Di sisi lain, ‘pemerintahan dengan hukum’
sering disandingkan dengan negara hukum (rule of law). Akibatnya,
membawa pada makna yang agak negatif terhadapnya. Sesungguhnya,
‘pemerintahan dengan hukum’ menyiratkan bahwa negara mempunyai
hukum sebagai senjata yang dahsyat tanpa jadi sasaran dari segala
pembatasan yang secara inheren terkandung di dalamnya (Tamanaha
2004: 92). Walau demikian, jika kita membayangkan bahwa pemerintah
memerintah dengan hanya keputusan individual sehingga jelaslah
bahwa persyaratan rule of law adalah vital. Negara semacam Republik
Rakyat Cina sudah hampir mengakui versi paling sempit ini dari
negara hukum19 dan tidak sulit untuk melihat kelebihannya ketika kita
membandingkannya dengan situasi pada masa Revolusi Kebudayaan.
‘Pemerintahan dengan hukum’ lebih jauh lagi menganjurkan
bahwa hukum pada prinsipnya harus bersifat umum dalam muatannya
dan harus diketahui. Keperluan bagi hukum yang bersifat umum
menjadi sangat jelas dari kritik terhadap rezim yang ‘memerintah
dengan pengecualian’ (rule by exception). Dalam situasi ini hukum-
hukum yang bersifat umum disisihkan untuk memberi jalan bagi
keputusan individual, yang menyingkirkan jaminan pada kepastian
yang ada di dalam persyaratan dari pemerintahan dengan hukum.
Tindakan yang dilakukan dalam ‘pemerintahan dengan pengecualian’
menyiratkan bahwa ‘pemerintahan dengan hukum’ dapat dikurangi
dengan cara-cara legal (Jayasurya 2001: 108-124). Bahwa negara
menggerogoti elemen ini jika bertindak dengan cara-cara yang tidak
18 Lihat sebagai contoh D. Ivison (2007), ‘Decolonizing the Rule of Law: Mabo’s Case and
Postcolonial Constitutionalism’, Oxford Journal of Legal Studies, 17: 262.
19 Untuk pertimbangan yang lebih bernuansa, lihat Peerenboom 2004b: 113-145.
56
berdasar secara hukum sama sekali, misalnya dengan memanfaatkan

preman untuk mengusir warga dari tanahnya, adalah jelas. Tetapi jika
negara meremehkan aturan-aturannya sendiri dengan memanfaatkan
keputusan-keputusan individual juga akan memberikan hasil yang
sama.
Catatan akhirnya bahwa kita tidak harus meragukan manfaat
‘pemerintahan dengan hukum’ bagi seorang penguasa. ‘Pemerintahan
dengan hukum’ adalah langkah pertama menuju legitimasi yang
berbasis pada pemerintahan legal-rasional. Menggunakan peraturan
yang bersifat umum adalah lebih krusial untuk sebuah pemerintahan
atas sejumlah besar orang dalam rangka menciptakan kejelasan dan
stabilitas di mana regulasi-mandiri (self-regulation) tidak diinginkan
atau dikesampingkan. Tiap kasus mengenai pengembangan negara
pada titik tertentu mensyaratkan pengintroduksian pemerintahan
dengan hukum, tak peduli seberapa memihak atau canggungnya upaya
ini dilihat dari perspektif kontemporer.20
Mirip dengan itu, Shapiro telah mengungkap bagaimana dalam
penyelesaian perselisihan, kesepakatan para pihak mengenai aturan
yang akan diterapkan dan kesepakatan tentang pihak ketiga yang
akan memutus sengketa telah tergantikan oleh hukum dan jabatan.
Tindakan ini harus dilakukan pemerintah agar dapat mengendalikan
masyarakat dengan memutus sengketa sesuai aturan yang telah dibuat
oleh pemerintah. Hal ini juga menyiratkan bahwa segala bentuk
kewenangan yang tersentralisasi akan berhadapan, pada derajat
tertentu, dengan negara hukum (Shapiro 1981).21
Tindakan negara tunduk pada hukum

Elemen kedua dalam kategori prosedural dapat dilabeli sebagai inti
bersama (common core) dari semua definisi negara hukum. Tambahan
pertamanya terhadap elemen ‘pemerintahan dengan hukum’ adalah
mensyaratkan landasan hukum untuk tiap tindak-tanduk negara,
20 Lihat sebagai contoh Huxley (2001: 113-142) tentang hukum orang Burma, atau Ball
(1982) tentang hukum orang Jawa. Sebagaimana tepat dikemukakan oleh pengkaji
anonim, poin ini mengingatkan pada karya Nonet dan Selznick mengenai tipe-tipe
hukum (atau sistem hukum), viz. hukum represif, otonom and responsif (Nonet &
Selznick 1978). Tipe-tipe hukum yang diacu di sini adalah hukum represif, namun
harus dicatat bahwa, sebagaimana Nonet dan Selznick menyatakan, bahkan hukum
represif didefinisikan dalam istilah legitimasi daripada paksaan ‘mentah’. Elemen
yang dibahas berikutnya berarti sebuah pergerakan menuju hukum yang otonom,
sedangkan hukum substantif diasosiasikan dengan pendekatan-hak yang dibahas
dalam kategori berikutnya.
21 Hal ini sangat jelas dari sejarah ekspansi kolonial; dari bentuk yang paling terbatas
yakni ‘repugnancy clause’ sampai kategori samar-samar tatanan hukum di Hindia
Belanda. Untuk contoh, lihat Mommsen & De Moor 1992.
57
Adriaan W. Bedner
biasa disebut prinsip legalitas. Pembentukan hukum juga memerlukan

landasan hukum. Kedua, adanya persyaratan bahwa pemerintah patuh
pada aturannya sendiri. Sebagaimana telah dikemukakan, persyaratan
ini mengacu kembali pada Plato dan Aristoteles serta terkait erat dengan
konsep Jerman ‘Rechtsstaat’ yang disusun dalam format ‘finalnya’
oleh Carl Schmitt, dengan ketiadaan elemen-elemen substantif dan
demokrasinya (Schmitt 1928). Pada awalnya, pendapat dominan
menyatakan bahwa kekuasaan tidak bisa dibatasi oleh hukum, karena
penguasa dapat mengubah hukum sekehendaknya, tetapi kemudian
persyaratan prosedural memungkinkan hukum, demokrasi, dan ide-
ide tentang hukum alam digunakan untuk mengatasi permasalahan ini.
Persyaratan tentang tiap tindakan negara memiliki landasan
hukum dapat tak bermakna jika landasan hukum ini kurang spesifik.
Wilayah tradisional dari persaingan ini adalah isu kekuasaan bertindak
(discretionary power), yang lebih baik mungkin diekspresikan dalam
konsep Jerman mengenai ‘freies ermessen’. Freies ermessen melekat pada
lingkup pemerintahan yang secara leluasa menentukan kebijakannya
tanpa harus mempertanggungjawabkannya secara hukum. Hal ini
berarti mengakui suatu kemustahilan dan ketidaknyamanan bahwa
pembentuk undang-undang menentukan tiap tindakan pemerintah
secara terperinci sebelumnya. Namun, di sisi lain hal ini menciptakan
bahaya bahwa pemerintah akan bertindak sewenang-wenang.22 Sama
halnya dengan isu ketertundukan pada hukum, masalah ini telah
diselesaikan oleh ahli hukum dengan persyaratan kualitas hukum yang
inheren dalam elemen berikutnya dikategori ini, serta konsep hukum
administrasi sebagai prinsip pemerintahan yang baik.
Masalah lain yang terkait dengan legalitas adalah apa yang
dikenal dengan ‘konsep terbuka’ dalam hukum, seperti ‘kepentingan
umum’, ‘kebaikan bersama’ dan lain-lainnya, yang dapat dimuati oleh
pemerintah sesuai keinginan dan pilihannya sendiri. Mungkin tiada
gagasan yang telah disalahgunakan sesering ‘kepentingan umum’,
meskipun memang mustahil untuk memerintah tanpa konsep seperti
itu atau yang setara dengannya. Konsep kepentingan umum mirip
halnya dengan konsep freies ermessen. Kedua-duanya menunjuk bahwa
dalam kenyataannya ‘hukum’ sebagai kategori terlalu umum bila
kita menginginkan pengawasan yang baik atas kekuasaan negara.
Pernyataan sederhana bahwa tindak-laku negara harus tunduk pada
hukum terlalu luas untuk menjamin tanggung-gugat yang efektif. Oleh
karenanya gagasan ini terjalin erat dengan elemen selanjutnya, yang
merinci bagaimana hukum seharusnya.
22 Lihat, mis., Wimmer 2004: 198; dan seterusnya.
58
Legalitas juga dapat digerogoti oleh negara melalui pembentukan

berbagai undang-undang, yang menyediakan landasan hukum untuk
tindakan tertentu yang berlaku surut. Ini bukan mengacu pada
pemahaman yang lebih umum mengenai prinsip tidak berlaku surut
(non-retroactivity), yang berarti bahwa tindak-tanduk warga negara
dapat dihukum berdasarkan aturan yang dibuat setelah peristiwa
terjadi. Hal ini lebih mirip dengan ‘pemerintahan dengan pengecualian’
yang menyediakan pembenaran hukum bagi negara ketika tindakannya
tidak berlandaskan hukum. Isu ini jarang mendapat perhatian, tetapi ini
memang suatu cara yang secara mendasar bermasalah karena negara
bisa melonggarkan ikatan hukumnya sendiri.
Ada hal lain dari prinsip legalitas, yang tidak melibatkan
penggunaan hukum dan hanya dapat secara terbatas ditanggulangi
oleh hukum. Prinsip ini juga berkaitan dengan persyaratan bahwa
penyelenggaraan pemerintahan selalu berdasar hukum, namun hal
ini lebih sulit diselesaikan daripada masalah sebelumnya dalam hal
bahwa prinsip ini bahkan tidak ada pura-pura memandang tindakan
itu sah secara hukum dengan melegalisasi tindakan berlaku surut. Ia
melibatkan dua situasi di mana aparat negara bertindak tanpa landasan
hukum apa saja dan situasi di mana negara memanfaatkan ‘warga
kebanyakan’ untuk tujuan ini, misalnya preman. Tentu saja bisa dibuat
peraturan-peraturan dan prosedur untuk mengendalikan pemerintah
dalam isu ini, namun jika perilaku tersebut telah meluas maka prosedur
paling ‘liberal’ yang diterapkan oleh peradilan paling independen
sekalipun tidak dapat efektif. Pada akhirnya perilaku lembaga-lembaga
negara sendiri yang akan menentukannya. Di sebagian besar, jika bukan
semua konsep-konsep negara hukum, ini adalah tes lakmus utama
untuk memastikan apakah sebuah negara dapat disebut negara hukum
atau tidak.
Hal ini juga diterapkan pada apakah negara mengikuti aturan dan
prosedurnya sendiri. Karena negara hukum secara tradisional adalah
konsep hukum, segi ‘praktis’ dari negara hukum ini sering diabaikan.
Di sisi lain, mereka yang mengembangkan indikator negara hukum
bisa jadi hilang pandangannya pada isu-isu hukum dan hanya terfokus
pada penyelenggaraan negara saja.23 Khususnya dalam hal ini adalah
pentingnya untuk membedakan antara segi hukum dan empiris dari
konsep negara hukum.24
23 Satu contoh adalah Kaufmann, Kraay, dan Zoidio-Lobaton, ‘Agregating

Governance Indicator’, World Bank, http://www-wds.worldbank.org/external/
default/WDSContentServer/IW3P/IB/1999/10/23/00009494_99101105050593/
additional/115515322_20041117135531.pdf.
24 Indikator negara hukum paling canggih yang sejauh ini pernah dibuat
59
Adriaan W. Bedner
Legalitas formal
Sebagaimana telah diindikasikan dalam bagian sebelumnya, hukum
harus mengikuti persyaratan tertentu jika ingin efektif dalam membatasi
penyelenggaraan kekuasaan. Legalitas formal memungkinkan warga
untuk merencanakan tindakannya, karena mereka dapat memprediksi
bagaimana negara akan merespon. Pada kenyataannya, dua elemen
sebelumnya tidak ada artinya bila legalitas formal tidak didudukkan
pada tempatnya.
Legalitas formal mempunyai sebuah sejarah panjang di bidang
seperti hukum pidana, di mana ia menyediakan dasar-dasar bagi
mandataris negara untuk menghukum warga. Saat ini para teoretikus
telah mulai memfokuskan diri pada pentingnya legalitas formal bagi
tindak-tanduk warga di ruang ekonomi. Artinya, ada pergeseran dari
fungsi pertama ke fungsi kedua dari negara hukum. Hal ini merujuk
pada pemikiran Max Weber, yang pertama kali menulis secara
mendalam mengenai pentingnya hukum yang formal-rasional bagi
perilaku ekonomi, namun sesungguhnya para ahli hukum di masa
Kekaisaran Romawi yang menjabarkan dan menyesuaikan aturan-
aturan hukum perdata-lah yang merupakan pengusung awal ide ini.
Gagasan bahwa legalitas formal bersama-sama dengan hak atas
kepemilikan dan peradilan yang independen, elemen-elemen dalam
kategori kedua dan ketiga, mendukung pembangunan ekonomi
sangat berpengaruh dalam lingkaran donor internasional dan menjadi
dasar bagi banyak proyek di lapangan ini. Memang benar bahwa bagi
sebuah negara modern legalitas formal dapat menjadi perangkat yang
sangat dahsyat dalam rangka memperkenalkan prasyarat kepastian
untuk pembangunan ekonomi, dengan Singapura sebagai contoh yang
mungkin paling meyakinkan. Meskipun demikian, ada cara-cara lain
pula untuk memperoleh kepastian, sebagaimana ada jalan mencapai
legitimasi selain daripada cara formal-rasionalitas.
Kendati demikian, secara umum ada kesepakatan bahwa legalitas
formal dapat menyokong tujuan ini secara baik pada sistem politik
apapun dan mungkin bukan hanya di negara-negara modern di mana
peraturan-peraturan yang terkodifikasi secara jelas memberikan jaminan
terbaik bagi transaksi antar-warga masyarakat yang tidak punya ikatan
hubungan keluarga atau klan. Pertanyaannya adalah apakah hal ini
dapat dicapai dengan cara-cara selain kodifikasi dan putusan hakim.
Meski melampaui tulisan ini untuk masuk pada persoalan tersebut,
mempertimbangkan dengan baik hal ini. Lihat Agrast dkk. ‘The world justice
project rule of law index: Measuring the rule of law around the World’, lihat www.
worldjustice.org.
60
ada banyak contoh sistem-sistem semacam itu yang pernah efektif dan
bukan sekadar di masyarakat skala kecil.25 Walaupun demikian, di
bawah kondisi tertekan, apakah itu karena migrasi, guncangan politik,
atau alasan-alasan lain, peraturan umum dan putusan hakim adalah
cara yang paling wajar untuk mewujudkan hal ini, khususnya pada
skala yang lebih luas.26
Ini berlaku terutama dalam rangka mengendalikan negara.
Semakin samar aturannya, semakin sulit penerapannya. Hanya satu
bangsa di dunia ini yang tidak memiliki konstitusi tertulis, Kerajaan
Inggris, dan itu mungkin karena proses pembangunan tatanan
hukumnya guna mewujudkan negara yang bertanggung-gugat dimulai
sejak awal mula sejarah dan karenanya begitu mengakar kuat.27 Dalam
arti ini legalitas formal memang dinilai sebagai suatu ‘kebaikan
universal’. Sebagaimana dicatat oleh Thompson, ‘ini inheren di dalam
karakter istimewa hukum, sebagai bangunan aturan dan prosedur,
bahwa ia harus menerapkan kriteria yang logis dengan mengacu pada
standar universalitas dan keadilan’ (Thompson 1975: 262). Dengan kata
lain, legalitas formal kelihatannya inheren dalam ide hukum itu sendiri.
Sama halnya dengan dua elemen sebelumnya, ada sisi hukum
dan kelembagaan pada legalitas formal. Menentukan apakah aturan-
aturan sudah jelas dan konsisten adalah esensi dari pengkajian hukum,
sama halnya dengan membuat hukum bisa diakses. Sangat jelas bahwa
banyak perdebatan mengenai cara mana yang paling memadai untuk
mencapai hal ini, misalnya apakah hukum harus tertulis, terkodifikasi,
dikukuhkan atau dihasilkan melalui putusan hakim. Namun, pada
dasarnya semua metode ini bisa digunakan untuk menghasilkan
hukum yang jelas, pasti, mudah diakses dan stabil. Pada sistem hukum
manapun kesemuanya akan jadi titik berangkat bagi para ahli hukum,
apakah mereka mengkompilasi undang-undang, memutuskan perkara,
atau menyusun kontrak.
Hal ini menyiratkan suatu prasyarat kelembagaan yang penting
untuk legalitas formal: keberadaan profesi hukum yang berbagi cara
25 Jepang adalah contoh yang mungkin paling terkenal.

26 Meskipun demikian, proses transisi akan hampir selalu berlarut-larut, menyakitkan
dan penuh masalah. Menjejalkan aturan ‘asing’ ke dalam suatu masyarakat selalu
sangat bermasalah, yang jelas dari kajian-kajian tentang negara kolonial, tetapi juga
dari kajian tentang Prancis di abad ke-18 dan 19. Di sisi lain, mengkodifikasi aturan-
aturan lokal juga adalah kegiatan yang rentan dan akan tak terelakkan menyeret
sengketa dan membingkai ulang relasi kuasa dalam masyarakat tersebut. Sayangnya,
jalan antara yang menyediakan ‘pengukuhan’ tak mengikat dari hukum adat,
sebagaimana diajukan oleh Van Vollenhoven di Hindia Belanda telah terbukti sangat
sulit pula, terkait dengan penerapannya.
27 Tentang pentingnya konstitusi dalam hal ini, lihat Sartori 1997.
61
Adriaan W. Bedner
pandang sama terhadap hukum. Jika perbedaan serius terjadi di antara

profesi hukum itu, masalah yang tak terelakkan terkait legalitas formal
akan muncul. Untuk beberapa hal, ini juga menjelaskan masalah-
masalah yang berhubungan dengan transplantasi hukum, bila aturan-
aturan tersebut tidak ‘terjahit’ dengan baik dengan kondisi negeri
penerima (Seidman & Seidman 1994). Walaupun demikian, sebelum
profesi hukum dapat melakukan kerjanya, kondisi-kondisi dasar
tertentu harus dipenuhi dulu. Jika putusan hakim tidak terpublikasi,
ia tidak dapat diatur ulang, dan jika undang-undang tidak terpublikasi
maka undang-undang itu tidak dapat dikomentari. Isu-isu mendasar
tersebut menentukan apakah sebuah sistem hukum dapat berfungsi
atau tidak.28
Legalitas formal juga terkait dengan isu-isu yang membumi seperti
apakah hukum diketahui oleh para sasarannya. Rentang ini dari sarana
yang paling dasar seperti pengumuman ‘narkoba melanggar hukum’
di bandara Jakarta, lewat komik menjelaskan hak atas tanah kepada
masyarakat adat sampai ketersediaan bantuan hukum, terutama bagi
kaum miskin dan yang tak beruntung. Legalitas formal-lah yang pada
gilirannya menyediakan rantai pertama yang langsung antara konsep
negara hukum yang terpusat pada negara dengan pendekatan akses
pada keadilan yang terpusat pada warga negara.
Demokrasi
Sementara elemen-elemen sebelumnya pada kategori ini kurang lebih
secara umum diterima sebagai elemen-elemen esensial untuk negara
hukum, demokrasi kurang disambut seperti itu. Meskipun sedikit yang
akan menyangkal bahwa demokrasi dan negara hukum secara dekat
terhubung satu sama lain – misalnya, dalam banyak negara adalah
suatu hal yang umum untuk berbicara mengenai ‘negara hukum yang
demokratis’ dan bukan mengenai negara hukum saja – banyak yang
tidak memasukkan demokrasi sebagai elemen dari definisi negara
hukum.
Hal ini memiliki sisi teoretis dan praktis. Pertama, demokrasi
terkadang digunakan untuk menambah elemen substantif dalam daftar
persyaratan formal. Perspektif teoretis menyatakan bahwa hukum akan
adil apabila dibentuk dengan persetujuan umum. Versi paling canggih
dari argumen ini dikemukakan oleh Habermas, yang berargumentasi
bahwa karena ketiadaan hukum alam, prosedur demokratis adalah satu-
satunya jaminan keadilan hukum yang adil yang kita miliki. Walaupun
ada kebenaran dalam argumen ini, demokrasi pada akhirnya hanyalah
28 Untuk Indonesia, lihat misalnya Churchill 1992.
62
suatu prosedur, yang tidak akan dapat menjamin hasil yang secara
substantif adalah adil. Tamanaha telah menunjukkan bahwa untuk
alasan inilah demokrasi tetap menjadi konsep yang ‘kosong’ dan lebih
jauh lagi, demokrasi dapat menghasilkan hukum yang sangat tidak adil
(Tamanaha 2004: 99-101).
Alasan praktis untuk tidak memasukkan demokrasi ke dalam
konsep negara hukum adalah bahwa apabila seseorang bermaksud
untuk mengatakan sesuatu tentang negara hukum di suatu negara,
maka (memasukkan demokrasi sebagai elemen) akan membuat tugas
yang sudah menakutkan menjadi lebih menakutkan lagi. Demokrasi
sendiri adalah suatu bidang penelitian yang sangat besar dan seseorang
dapat dengan mudah berlebihan membebani dirinya sendiri dengan
memasukkannya dalam konsep dan kemudian berusaha untuk
mengatakan sesuatu yang berguna tentang negara hukum dalam
suatu negara. Dalam studi ilmu politik dan pembangunan, demokrasi
memiliki tempatnya sendiri dan ini merupakan satu lagi alasan praktis
untuk tidak memasukkannya di bawah bendera negara hukum.
Meskipun demikian, apabila kita kembali kepada fungsi yang
dilayani oleh negara hukum, jelas bahwa demokrasi – setidaknya
demokrasi liberal – juga melayani fungsi melindungi warga negara
dari negara. Membuat pemerintah responsif terhadap warga negara
juga merupakan cara untuk membatasi kekuasaannya,29 sementara itu
sebuah argumen yang kuat dapat diajukan bahwa kesempatan yang
diberikan oleh demokrasi kepada warga negaranya untuk mengejar
sasaran-sasaran mereka melalui cara-cara pemilihan kemungkinan
besar dapat mengurangi pelanggaran terhadap hak dan kepemilikan
sesama warga negara.30 Walapun demikian, cara-cara demokrasi bukan
merupakan sesuatu yang cara hukum, namun lebih sebagai cara-cara
politis – meskipun aturan-aturan demokratis dapat juga dimasukkan
ke dalam hukum dan ada hubungan empiris antara demokrasi dan
penghormatan terhadap hak asasi manusia (Diamond 1999: 5). Apabila
negara hukum digunakan sebagai gagasan ideal atau sebagai cara
inventoris untuk mengendalikan negara, maka masuk akal untuk
memasukkan demokrasi ke dalam negara hukum. Lebih jauh lagi, agar
efektif, demokrasi memerlukan banyak pengawasan yang tersirat dalam
elemen-elemen yang sebelumnya telah dibahas, dan juga kebebasan
fundamental yang akan dibahas pada kategori berikutnya.31
29 Bdk., Diamond 1999: 3.

30 Ini, dapat dinyatakan, menyebabkan pemisahan antara kaum sosial-demokrat yang
‘revisionis’ dan kaum sosialis radikal yang menganjurkan revolusi.
31 Lihat, misalnya, O’Donnel 2004: 32-46.
63
Adriaan W. Bedner
Seseorang dapat juga memasukkan suatu bentuk demokrasi

yang lebih terbatas dalam konsep negara hukum. Hal ini berarti
memperhatikan pembentukan hukum dan pembuatan keputusan oleh
pemerintah pada tingkat lokal dan pengaruh yang dapat dimiliki oleh
warga negara terhadap hukum-hukum yang secara langsung dapat
mempengaruhi mereka. Suatu contoh tentang penggunaan konsep itu
adalah prosedur-prosedur untuk berpartisipasi dalam perancangan
suatu rencana tata ruang atau prinsip bahwa seorang warga negara akan
didengar sebelum keputusan hukum yang akan mempengaruhinya
diambil oleh pemerintah. Dalam contoh yang terakhir ini, demokrasi
diterjemahkan sebagai peralatan prosedural, yang cukup dekat artinya
dengan prinsip-prinsip pemerintah yang baik yang digunakan untuk
membatasi penerapan diskresi kepemerintahan.
Kategori kedua: Elemen-elemen substantif

- Subordinasi semua hukum dan interpretasinya terhadap prinsip-
prinsip fundamental dari keadilan
- Perlindungan hak asasi dan kebebasan perorangan
- Pemajuan hak asasi sosial
- Perlindungan hak kelompok
Subordinasi semua hukum dan interpretasinya terhadap prinsip-prinsip

fundamental dari keadilan
Apabila kategori sebelumya berkutat dengan prosedur dalam rangka
mencegah penyalahgunaan kekuasaan, kategori yang ini melakukan
hal yang sama dengan memperkenalkan standar-standar substantif.
Meskipun tidak termasuk definisi yang ‘sempit’ dari negara hukum,
mekanisme ini dapat ditemukan sepanjang sejarah negara hukum.
Baik bangsa Yunani maupun bangsa Romawi mengenalnya dalam
bentuk hukum alam. Pada kenyataannya, tidaklah terlalu sulit untuk
menghubungkan menurunnya standar ini dengan menurunnya hukum
alam dan melambungnya teori-teori hukum positif.
Sekalipun demikian, banyak dari mereka yang tidak setuju
dengan teori-teori hukum alam masih mengakui elemen-elemen
substantif sebagai bagian dari negara hukum. Elemen paling ‘relatif’
dari elemen-elemen tersebut terdiri dari prinsip-prinsip keadilan,
moralitas, dan proses peradilan yang baik (due process). Prinsip-prinsip
tersebut beragam dari satu tempat ke tempat lainnya dan dalam kurun
waktu tertentu sehingga memungkinkan adanya interpretasi secara
kontekstual. Peerenboom mengamati bahwa bahkan versi-versi negara
hukum yang terlemah sekalipun mencakup suatu bentuk ‘konteks’ yang
64
substantif, yang dapat diajukan berdasarkan elemen ini (Peerenboom

2004a: 5-6). Hal ini juga bermanfaat untuk kondisi-kondisi dimana
hukum adat lebih berpengaruh, sehingga suatu sistem dapat dinilai
berdasarkan ketentuan-ketentuannya sendiri.
Kerelatifan dari pendekatan ini pada saat yang bersamaan juga
membuatnya paling rentan disalahgunakan. Tidak selalu mudah
untuk mendefinisikan apa yang seharusnya dianggap sebagai prinsip-
prinsip fundamental dalam suatu ranah sosial yang ada – dan sudah
pasti tidak ketika menyangkut suatu negara yang memiliki kebudayaan
beragam. Bahkan dalam konteks yang lebih kecil dan homogen, akan
sulit untuk menentukan prinsip-prinsip mana yang dikenal secara luas
sehingga dapat dikualifikasikan sebagai ukuran untuk mengevaluasi
tindakan-tindakan pihak yang berwenang. Hal ini biasa dihadapi
oleh para antropolog hukum, namun kehati-hatian dan waktu yang
dipersyaratkan untuk tujuan tersebut seringkali melampaui kapasitas
mereka yang harus menguji apakah memang para pihak yang berwenang
telah mematuhi prinsip-prinsip tersebut. Di sisi lain, apabila prinsip-
prinsip tersebut dapat ditentukan, maka prinsip-prinsip tersebut akan
cenderung lebih stabil dari pada hasil-hasil demokratis yang lebih
rentan terhadap perubahan-perubahan politik.
Dapat juga ditambahkan bahwa elemen ini menjadi sangat penting
bagi legitimasi sistem hukum di hadapan warga negara. Bagaimanapun
baiknya elemen-elemen prosedural telah diikuti, elemen-elemen tersebut
tidak dapat menjamin hasil penerapan hukum secara substantif.32 Dan
apabila banyak yang menganggap hasil hukum sebagai ketidakadilan,
maka keseluruhan sistem tersebut bisa jadi dalam bahaya.
Perlindungan hak asasi dan kebebasan perorangan

Dalam definisinya tentang negara hukum banyak pihak memasukkan
hak asasi manusia. Hak asasi manusia dalam banyak hal memasukkan
berbagai aspek dari kategori sebelumnya yang diterjemahkan menjadi
berbagai hak, seperti hak atas proses pengadilan yang adil. Diterima
oleh hampir semua negara-negara di dunia dan bahkan sering dianggap
sebagai hukum kebiasaan internasional, hak dan kebebasan perorangan
kurang fleksibel dibandingkan dengan prinsip-prinsip keadilan dan
moralitas yang dibicarakan di atas. Hal ini sekaligus menjadi kelebihan
dan kekurangannya. Berkembangnya literatur antropologi tentang hak
asasi manusia mengungkapkan pentingnya untuk meletakkan hak
asasi manusia dalam konteks ketika menggunakannya sebagai batasan-
32 Bdk., gagasan hukum ‘responsif’ dari Nonet & Selznick (1978).
65
Adriaan W. Bedner
batasan terukur untuk perilaku negara33 dan argumen ini dapat secara
sebanding diterapkan untuk penggunaan hak asasi manusia dalam
kerangka negara hukum.
Mungkin alasan utama untuk memasukkan hak asasi manusia
ke dalam kerangka negara hukum adalah karena ranah ini telah menjadi
tema pengarah sentral dari kerja sama dalam pembangunan dan secara
bertahap menjadi jelas bahwa dalam rangka mencapai perbaikan
apapun untuk mewujudkan hak asasi manusia – apakah itu menyangkut
hak atas kebebasan pers atau atas makanan – diperlukan suatu sistem
hukum yang efektif untuk mencapai hal tersebut. Bersatunya hak azasi
manusia dengan sistem yang efektif dalam satu konsep bermanfaat
untuk menunjukkan secara singkat kepada kesejahteraan manusia dan
kerangka hukum yang diperlukan untuk mencapai hal tersebut.
Kita juga selanjutnya harus menyadari bahwa ideologi neoliberal
yang mendasari sebagian besar dari kegiatan-kegiatan organisasi seperti
Bank Dunia menjadikannya sangat menarik untuk mengejar agenda
tersebut dibawah istilah negara hukum. Sebagaimana telah disinggung
sebelumnya dalam tulisan ini, donor internasional cenderung
mengikuti definisi yang sangat terbatas tentang negara hukum, yaitu
yang menekankan pada hak atas kepemilikan, kebebasan untuk
berkontrak dan mekanisme-mekanisme hukum untuk menegakkan
hak-hak tersebut (Ohnesorge 2003). Faundez telah menunjuk pada
berbagai masalah yang secara nyata disebabkan oleh kegagalan Bank
Dunia untuk secara memadai membahas relasi antara sasaran-sasaran
pembangunan yang dituju dan kerangka hukum (Faundez 2005: 5-8).
Memasukkan hak asasi manusia ke dalam definisi negara hukum pada
akhirnya dapat saja memberikan manfaat, karena dapat memaksa
organisasi donor dan para pakar untuk memikirkan hubungan antara
hak asasi manusia dan lembaga-lembaga hukum secara hati-hati.
Meskipun demikian, hal tersebut secara tidak langsung menyatakan
konsep hak asasi manusia harus lebih luas daripada yang dipilih oleh
Bank Dunia.
Kekurangan dalam memasukkan hak asasi manusia ke dalam
definisi negara hukum telah dibicarakan dalam konteks demokrasi:
yang merupakan ranah tersendiri yang sangat luas sehingga dengan
memasukkannya (ke dalam pembahasan) akan menjadikannya sulit
untuk mengatakan sesuatu yang ‘umum’ tentang negara hukum. Di
sisi lain, relasi langsung antara berbagai kebebasan fundamental seperti
kebebasan untuk berekspresi, berkumpul, pengadilan yang adil, dan
sebagainya dengan elemen-elemen dari kategori formal sudah cukup
33 Lihat, misalnya, Goodale (2008: 1-38) dan Merry (2005).
66
jelas dan tidak perlu dibicarakan lagi.34
Pemajuan hak-hak asasi sosial

Sementara hak asasi manusia dapat ditemukan dalam definisi-definisi
negara hukum yang terkini, tidak demikian halnya dengan yang disebut
sebagai hak-hak asasi ‘sosial’. Hal ini tidak mengejutkan, karena hak-hak
sosial tersebut tidak secara langsung berhubungan dengan pencegahan
penyalahgunaan kekuasaan dengan cara yang sama sebagaimana
elemen-elemen yang telah dibahas sebelumnya: hak-hak sosial ini
menimbulkan kewajiban negara secara lebih jauh untuk menggunakan
kekuasaannya bagi kepentingan warga negaranya, yang memberikan
hak atas makanan, perlindungan, pendidikan, dan sebagainya. Apakah
kebutuhan-kebutuhan tersebut harus dirumuskan dalam bentuk hak,
adalah suatu pertanyaan yang sering diperdebatkan, namun pada
praktiknya kurang lebih ditetapkan dengan cenderung mengadopsi
hak-hak tersebut ke dalam perjanjian internasional dan dalam banyak
konstitusi di dunia.
Sebuah definisi penting yang mencakup hak-hak asasi manusia
‘generasi kedua’ ini adalah yang dirumuskan oleh International
Commission of Jurists dalam kongresnya di tahun 1959:
Negara hukum memang benar-benar menjaga dan memajukan hak-hak

sipil dan politik perorangan dalam suatu masyarakat yang bebas; namun
ia juga berkaitan dengan pembentukan kondisi-kondisi sosial, ekonomi,
pendidikan dan budaya oleh negara yang mendasari aspirasi dan
martabat manusia yang sah dan sehingga mungkin untuk diwujudkan.
Kebebasan berekspresi tidak memiliki arti apapun bagi mereka yang buta
huruf; hak untuk memilih dapat secara sesat diubah menjadi instrumen
tirani yang dijalankan oleh para penghasut terhadap pemilih yang tidak
tercerahkan; kebebasan dari campur tangan pemerintah jangan sampai
berarti kebebasan untuk lapar bagi kaum miskin dan melarat.
Argumen paling kuat untuk memasukkan hak-hak sosial ke dalam

definisi negara hukum adalah yang kedua: bahwa bagian-bagian lain
dari negara hukum hanya dapat berfungsi secara efektif apabila hak-
hak sosial dipenuhi dan dengan demikian definisi negara hukum yang
tidak memasukkannya tidak berarti banyak bagi kaum miskin dan
terpinggirkan.
Pendekatan ini ditentang secara kuat oleh Tamanaha, yang
berargumen bahwa negara hukum cenderung kehilangan seluruh nilai
34 Sebagaimana dianjurkan oleh seorang pengkaji anonim, akan masuk akal untuk
membangun suatu sub-kategorisasi dari hak-hak asasi manusia yang secara khusus
terkait dengan negara hukum.
67
Adriaan W. Bedner
analisisnya apabila dijabarkan secara luas seperti itu (Tamanaha 2004:

113). Meskipun argumen ini ada benarnya, di sisi lain saat ini konsep
negara hukum tidak begitu efektif secara analitis sama sekali karena
begitu beragamnya definisi yang ada. Dengan kata lain, negara hukum
harus selalu didefinisikan secara jelas sebelum dapat digunakan untuk
tujuan tersebut. Jika, di lain pihak, negara hukum digunakan sebagai
suatu sistem hukum yang ideal, memandu program dan orang menuju
masa depan yang lebih baik, maka suatu gagasan yang menyeluruh
dapat memberikan suatu kepraktisan yang efektif bagi keseluruhan
mekanisme dan gagasan yang secara potensial berkontribusi dalam
melayani kedua fungsi yaitu melindungi warga negara terhadap
negara dan melindungi warga negara dari warga negara lainnya. Sisi
sebaliknya dari hal ini tentunya adalah bahwa negara hukum akan
kehilangan hampir seluruh dari nilai analitisnya.
Perlindungan terhadap hak kelompok

Argumen yang menentang tercakupnya hak-hak asasi sosial dalam
suatu definisi negara hukum terdapat lebih kuat terhadap hak kelompok.
Tidak banyak yang mendefinisikan negara hukum memasukkan hak
kelompok ke dalam konsep mereka, karena hak kelompok kontroversial
untuk dikualifikasikan sebagai hak asasi manusia.35
Di sisi lain, ada yang melakukan hal tersebut, dan tampaknya lebih
mudah untuk memasukkan hak kelompok ke dalam definisi negara
hukum daripada memasukkan kategori sebelumnya. Hak kelompok
pada hakikatnya lebih mendekati (konsep) hak dan kebebasan
perorangan daripada hak-hak sosial, dalam arti bahwa hak kelompok
bertujuan untuk menahan negara ikut campur tangan dalam ranah
privat dari kelompok-kelompok warga tertentu, sedangkan hak-hak
sosial terkait dengan penerapan kekuasaan oleh negara secara aktif
untuk memajukan kesejahteraan warga. Hanya berbeda apabila hak-
hak dimengerti sebagai tersiratnya kewajiban bagi negara untuk secara
aktif memajukannya. Suatu contoh dari interpretasi yang terakhir
tersebut adalah negara dapat diminta menyediakan dana untuk
mendukung penggunaan bahasa tertentu daripada hanya sekedar
membolehkan beberapa kelompok untuk menggunakan bahasa-
bahasa tersebut dalam komunikasi formal. Alasan paling meyakinkan
untuk memasukkan hak kelompok ke dalam konsep negara hukum
adalah bahwa hak-hak tersebut dapat menjadi senjata yang ampuh
35 Misalnya, Kuper 2004: 389-402. Tetap saja ada banyak referensi untuk hak kelompok
sebagai bagian dari negara hukum, sebagian besarnya melihat sebagai perluasan
alamiah dari konsep. Lihat, misalnya, Brownlie 1985: 105-106.
68
dalam melawan pelanggaran negara atas hak-hak warga negara atau

pelanggaran oleh warga negara lainnya, yang biasanya terjadi dalam
bentuk perusahaan-perusahaan besar. Ketidakadilan yang dilakukan
dengan cara tersebut terhadap masyarakat asli atau kelompok lainnya
memberikan alasan kuat untuk memperhatikan hak kelompok dalam
usaha untuk mewujudkan fungsi-fungsi yang diusahakan oleh negara
hukum.
Kategori ketiga: Mekanisme kontrol (lembaga-lembaga pengawal

negara hukum)
- Lembaga peradilan yang independen (terkadang diperluas menjadi
trias politica)
- Lembaga-lembaga lain yang memiliki tanggung jawab dalam
menjaga dan melindungi elemen-elemen negara hukum
Suatu lembaga peradilan yang independen

Sebagaimana dijelaskan secara garis besar di atas, independensi
peradilan pada umumnya dikenal sebagai elemen formal dari negara
hukum, namun hakikat kelembagaannya menurut saya, menjadikannya
lebih cocok untuk dibicarakan di bawah kategori yang terpisah.
Dapat juga ditambahkan bahwa peradilan tidak hanya berurusan
dengan penjagaan dan perlindungan elemen-elemen formal dalam
negara hukum. Hal ini tidak hanya terjadi dalam praktiknya: pakar
pengadilan manapun akan memberitahukan kita bahwa para hakim
akan menggunakan segala macam teknik mediasi untuk mendapatkan
suatu hasil yang dapat diterima oleh para pihak yang bersengketa. Pada
umumnya para teoretikus hukum dapat menerima bahwa para hakim
harus mencoba untuk mencapai suatu hasil yang secara substantif adil36
- dan tentu saja mereka harus mempertimbangkan hak asasi manusia.
Peradilan tidak hanya membatasi dirinya dalam mengendalikan
apakah pemerintah telah mempertimbangkan elemen-elemen formal
dari negara hukum. Lebih jauh lagi, tidak seperti elemen-elemen
formal dan substantif yang telah dibahas sebelumnya, peradilan adalah
seorang aktor, yang memiliki tugas untuk menjamin pemerintah dan
warga negaranya mematuhi batasan-batasan yang ditentukan untuk
menjalankan kekuasaannya. Dengan demikian, masuk akal untuk
menempatkannya dalam kategori ‘aktor’ yang terpisah dan yang terdiri
dari mekanisme-mekanisme kontrol.
Secara kebetulan, peradilan yang independen juga tidak setua
elemen-elemen lain yang sebelumnya telah dibahas dalam kategori
36 Wakil yang paling terkenal saat ini tentu saja Dworkin.
69
Adriaan W. Bedner
elemen formal. Meskipun ketidakpercayaan Plato dan Aristoteles

terhadap demokrasi sudah menunjuk pada perlunya otoritas
independen untuk penerapan hukum, baru Montesquieu yang secara
penuh menyusun argumen tentang hal ini. Setelah Montesquieu,
beberapa teoretikus bahkan memberikan definisi yang melampaui
independensi peradilan dan memasukkan juga pemisahan antara
eksekutif dan legislatif ke dalam definisi negara hukum.
Walaupun ada sumber yang relatif ‘baru’, penulisan riwayat proses-
proses hukum pada abad ke-17 oleh para pakar sejarah, seperti Hay
dan Thompson menunjukkan bagaimana pentingnya, bahkan sebelum
Montesquieu, gagasan tentang independensi peradilan terhadap
negara hukum. Dalam konteks ini, pengetahuan utama yang didapat
dari analisis mereka adalah bahwa penerapan suatu hukum yang
keberpihakan pada kelas yang berkuasa secara jelas mengarah pada
hasil-hasil yang tidak adil, namun hal ini dapat dikurangi oleh suatu
lembaga peradilan yang independen, yang dapat memastikan bahwa
setidaknya hukum dapat sekali-sekali melawan orang perorangan yang
berasal dari kelas yang berkuasa tersebut – dan hal ini terbukti dengan
adanya hukuman mati yang kadang-kadang juga dijatuhkan terhadap
individu dari kelas atas yang sangat menyalahgunakan posisi mereka
(Hay dalam Beirne & Quinney 1982: 103-129).
Suatu peradilan yang independen adalah bagian dari seluruh
definisi tentang negara hukum, kecuali definisi yang diberlakukan
dalam negara-negara otoriter, seperti Vietnam atau Cina. Definisi-
definisi yang terdapat pada negara-negara tersebut berargumentasi
bahwa peradilan harus senantiasa melayani kepentingan negara, yang
tujuannya tidak berbeda dari negara-negara nonotoriter, namun negara-
negara otoriter tersebut kemudian berasumsi bahwa negara sama
artinya dengan eksekutif. Meskipun demikian, selain dari pandangan
tersebut, suatu peradilan yang independen secara umum dianggap
sebagai elemen yang esensial dari negara hukum.
Fakta bahwa definisi selalu berbicara tentang independensi
peradilan daripada ketidakberpihakannya (impartiality) mencerminkan
bahwa prioritas sebagian besar definisi tentang negara hukum masih
dihubungkan dengan perlindungan atas warga negara terhadap
eksekutif (dan terhadap badan legislatif walaupun tidak sejauh seperti
terhadap badan eksekutif). Independensi adalah cara-cara untuk
mencapai ketidakberpihakan, suatu konsep yang secara mengejutkan
tidak banyak dibahas dalam literatur teoretis.37 Tidak demikian
halnya dengan independensi, yang telah mendapat perhatian dari
37 Pengecualiannya adalah Larkins 1996; Russel & O’Brien 2001.
70
para ahli filsafat politik sampai para pembuat instrumen untuk para
penggiat reformasi hukum. Meskipun sebagian besar literatur tersebut
membahas pengadilan-pengadilan, beberapa dari literatur tersebut
memperhatikan masalah independensi yang berkaitan dengan
mediasi dan bentuk-bentuk alternatif penyelesaian sengketa lainnya,
yang biasanya menghasilkan peringatan-peringatan tentang adanya
perbedaan kekuasaan antara pihak yang bersengketa.38
Untuk menjadi efektif, peradilan tidak hanya harus independen
namun juga harus mudah diperoleh, suatu kualitas kedua yang
disyaratkan oleh elemen ini. Hal ini berarti bahwa keseluruhan per-
debatan tentang ‘akses terhadap peradilan’ dan bagaimana hal tersebut
dapat dicapai memang relevan dengan konteks negara hukum. Oleh
karena sebagian besar literatur memang terkait dengan akses terhadap
pengadilan, hal ini menjadi wajar. Perkembangan terakhir yang
menjadikan akses terhadap keadilan sebagai akses terhadap ragam
lembaga yang lebih luas, termasuk lembaga-lembaga nonpemerintah,
menunjuk pada dua masalah yang relevan dengan pembahasan ini:
pertama, bahwa peradilan tidak memiliki monopoli atas keadilan,
dan kedua, bahwa relasi antara peradilan dan lembaga penyelesaian
sengketa lainnya juga relevan dengan perdebatan tentang negara
hukum. Meskipun demikian, hanya sedikit yang berpendapat bahwa
pada akhirnya suatu lembaga peradilan yang independen dapat
dikesampingkan.39
Elemen-elemen yang sejauh ini telah dibahas memiliki ‘sisi
hukum’ yang setidaknya sama penting dengan sisi empirisnya, tetapi
baik independensi dari dan akses terhadap peradilan lebih terarah
kepada soal empiris. Hal ini kurang lebih tercermin pada tren umum
dalam reformasi hukum di negara-negara berkembang. Tren tersebut
biasanya memusatkan perhatian utama pada reformasi pengadilan
dan belakangan ini pada akses terhadap keadilan – sehingga dengan
demikian lebih memperhatikan masalah-masalah praktis dan struktural.
Lembaga-lembaga pengawal negara hukum lainnya

Semakin kompleksnya organisasi negara telah mengarah pada
meningkatnya spesialisasi dalam menjalankan fungsi negara.
38 Mungkin bintang untuk tulisan semacam itu, baik tentang pengadilan maupun
penyelesaian sengketa alternatif adalah Mark Galanter. Contoh utama dari karyanya
terhadap isu ini adalah Galanter (1974), ‘Why the ‘haves’ come out ahead: Speculations
on the limits of legal change’ dalam Law & Society Review 9: 95-160 mengenai
pengadilan; Galanter & Krishnan (2004: 789-834) mengenai penyelesaian sengketa
alternatif di India.
39 Lihat untuk kilasan mengenai literatur akses terhadap keadilan, Sandefur 2008: 339-
358.
71
Adriaan W. Bedner
Perkembangan ini telah melebar sampai pada sisi kelembagaan dari

beberapa definisi negara hukum. Contoh yang baik tentang hal ini
adalah lembaga-lembaga nasional untuk hak asasi manusia, yang
jumlahnya telah bertambah dari hanya beberapa sekitar dua puluh
tahun yang lalu hingga 120 di masa kini.40 Lembaga penting lainnya
adalah Ombudsman, yang telah berhasil memasuki banyak sistem,
namun banyak juga institusi lain yang mengawasi tindakan-tindakan
negara.41
Alasan untuk memasukkan lembaga-lembaga tersebut ke
dalam definisi negara hukum adalah bahwa dalam banyak kasus,
lembaga peradilan saja tidak cukup untuk melindungi warga negara,
dan ini juga merupakan suatu hasil logis dari bangkitnya negara
kesejahteraan. Aspek khusus lainnya dari lembaga-lembaga tersebut
adalah bahwa mereka sering adalah hasil dari proses internasional atau
transnasional. Dengan demikian, lembaga-lembaga hak asasi manusia
nasional dipromosikan secara gencar oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa,
sementara Ombudsman diadopsi oleh banyak negara dari model
Skandinavia, yang disesuaikan dengan kondisi dari masing-masing
negara.
Aspek menarik lainnya dari lembaga-lembaga tersebut adalah
bahwa terkadang mereka diperkenalkan untuk menggantikan lembaga
peradilan yang tidak berfungsi. Meskipun tidak ada keraguan bahwa
suatu lembaga peradilan yang independen tetap merupakan inti dalam
mengontrol eksekutif, pada beberapa situasi dan ranah peran mereka
telah diambil alih sebagian setidaknya oleh Ombudsman, Komisi
Nasional Hak Asasi Manusia, Pengadilan Tindak Pidana Korupsi,
dan sebagainya, baik sebagai langkah sementara atau sebagai langkah
permanen. Dengan demikian, meskipun lembaga-lembaga tersebut
tidak secara eksplisit disebut sebagai bagian dari negara hukum, mereka
menjadi sangat penting dalam mewujudkan fungsi pertama dari negara
hukum, khususnya di berbagai tempat dan oleh karena itu harus lebih
diperhatikan.
Model elementer negara hukum sebagai sebuah perangkat penelitian

Setelah pemaparan tentang kategori dan elemen-elemen yang
termuat di dalamnya, bagian ini menawarkan langkah pertama dalam
menggunakan model ini untuk penelitian. Tujuannya bukan untuk
40 Untuk sebuah daftar lihat http://www.nhri.net/nationaldatalist.asp, diakses pada 21

April 2009.
41 Ini termasuk panitia pemilihan umum, lembaga-lembaga anti-monopoli, badan-badan
pengawas praktik perdagangan yang adil, komisi-komisi penyelia legalitas operasi
badan-badan intelijen, dan lain-lain.
72
memberikan daftar yang lengkap tentang ‘indikator-indikator negara

hukum’, namun lebih sebagai panduan praktis bagi mereka yang ingin
melakukan penelitian yang terkait hukum (meskipun membantu juga
dalam melakukan penilaian terhadap skema-skema indikator negara
hukum). Bagian ini juga dapat membuat para peneliti peka terhadap
instrumen-instrumen tertentu yang digunakan untuk mengekang
kekuasaan pemerintah atau untuk menyediakan gagasan-gagasan bagi
mereka yang ingin mengajukan rekomendasi kebijakan atas masalah
ini.
Model ini pada hakikatnya bersifat interdisipliner karena
pertanyaan-pertanyaan penelitiannya memperhatikan elemen-elemen,
baik dari perspektif legal maupun empiris. Pertanyaan-pertanyaan
empiris tidak dapat dikesampingkan sama sekali untuk memperoleh
informasi yang dapat diandalkan tentang keadaan dari suatu elemen
tertentu. Misalnya, jika kita sedang membicarakan tentang independensi
peradilan, kita harus tahu tentang kondisi-kondisi dimana para hakim
melakukan tugasnya untuk menilai apakah mereka independen secara
efektif atau tidak. Misalnya, bagaimana karir yudisial dikelola pada
praktiknya, apakah para hakim terpapar teror, apakah mereka dapat
mengetahui hasil banding terhadap putusan-putusan mereka, dan
sebagainya. Hasilnya adalah suatu pemahaman tentang relasi antara
elemen-elemen negara hukum dan faktor-faktor kontekstual yang
seringkali kurang dalam banyak penelitian. Oleh karena itu, pendekatan
ini berusaha untuk mengakomodir observasi Martin Krygier bahwa
‘norma-norma yang terlembaga harus dapat diberlakukankan sebagai
suatu sumber pengendalian dan suatu sumber daya normatif, dan
dapat dipergunakan dan dengan semacam kepastian rutin memang
dipergunakan dalam kehidupan sosial’ (Krygier 2008: 60).
Kategori pertama: Elemen-elemen prosedural – Pertanyaan penelitian

terkait
Pemerintahan dengan hukum

- Sejauh mana pemerintahan berjalan tanpa menggunakan hukum?
- Sejauh mana pemerintah menggunakan langkah-langkah insidentil
daripada aturan-aturan umum?
- Sejauh mana pemerintah mengatur relasi antara subjek-subjeknya
dengan hukum?
- Sejauh mana hukum-hukum tersebut dipatuhi?
73
Adriaan W. Bedner
Tindakan-tindakan negara yang tunduk pada hukum

- Sejauh mana hukum memberikan ruang untuk apa yang disebut
sebagai ‘vrij bestuur’/
- Apakah ada klausul-klausul pengecualian yang membolehkan
pengaturan-pengaturan khusus?
- Apakah pemerintah pada praktiknya mendasarkan tindakan-
tindakannya pada hukum (atau dengan kata lain apakah
pemerintahan berjalan di luar jalur hukum)?
Legalitas formal
- Apakah hukum secara yuridis jelas?
- Apakah ada hukum yang retroaktif?
- Apakah ada pengecualian-pengecualian dalam legislasi?
- Apakah hukum stabil (tidak berubah seiring dengan waktu)?
- Apakah hukum diterapkan secara umum (tanpa diskriminasi?)
- Apakah hukum dapat diakses?
- Apakah hukum diterbitkan?
- Apakah hukum ditulis dengan bahasa yang dapat dimengerti?
- Apakah hukum disosialisasikan?
Demokrasi
- Apakah ada mekanisme bagi partisipasi pemangku kepentingan
dalam pembuatan peraturan?
- Apakah ada mekanisme bagi partisipasi pemangku kepentingan
dalam pembuatan keputusan-keputusan perorangan?
- Apakah mekanisme-mekanisme tersebut dapat diakses?
- Apakah mekanisme itu efektif?
Kategori kedua: Elemen-elemen substantif – pertanyaan penelitian terkait
Subordinasi semua hukum dan interpretasinya terhadap prinsip-prinsip

fundamental keadilan
- Apa saja prinsip-prinsip keadilan dan prinsip-prinsip administrasi
negara yang baik yang tertulis dan dapat diberlakukan?
- Apa saja prinsip-prinsip keadilan dan prinsip-prinsip administrasi
negara yang baik serta prinsip-prinsip moral yang tertulis dan dapat
diberlakukan?
- Sejauh mana mereka bertentangan?
- Sejauh mana hukum dan interpretasinya secara efektif tersubordinasi
74
terhadap prinsip-prinsip tersebut?
Perlindungan hak asasi dan kebebasan perorangan

- Sejauh mana hak dan kebebasan tersebut dijamin (termasuk
pertanyaan tentang sejauh mana hak dan kebebasan tersebut
diberlakukan dalam relasi antarwarga negara)?
- Sejauh mana jaminan-jaminan hukum tersebut dilaksanakan?
Pemajuan hak asasi sosial

- Sejauh mana hak sosial dijamin?
Perlindungan atas hak kelompok

- Sejauh mana hak kelompok tersebut dijamin?
Kategori ketiga: Mekanisme kontrol – Pertanyaan penelitian
Adanya peradilan yang independen

- Apakah ada lembaga peradilan yang independen (dengan kata
lain ada kepastian jabatan hakim, masalah-masalah manajemen
peradilan, dan sebagainya)?
- Apakah peradilan tidak memihak (dengan kata lain apakah ada
jaminan yang cukup untuk ‘insulasi’ dari tekanan luar pada suatu
perkara)?
- Apakah warga negara memiliki akses yang efektif terhadap
peradilan (dalam hal memiliki dasar sebagai pihak (standing), jarak
(yang harus ditempuh) untuk sampai ke pengadilan, biaya-biaya,
pengetahuan, bantuan hukum, dan sebagainya)?
- Apakah warga negara memperoleh proses pengadilan yang adil dan
tepat waktu?
- Apakah peradilan menunjukkan kekuasaan yudisial dan pemulihan
yang cukup?
- Apakah putusan dilaksanakan?
Adanya lembaga-lembaga lain yang memiliki tanggung jawab untuk menjaga

elemen-elemen negara hukum
- Apakah lembaga-lembaga tersebut ada dan apa yang menjadi
mandat hukum mereka?
- Bagaimana lembaga-lembaga tersebut melaksanakan fungsinya dan
75
Adriaan W. Bedner
apakah mereka efektif?

Kesimpulan
Tulisan ini telah berusaha untuk memaparkan dan melakukan
sistematisasi lebih jauh terhadap pendekatan-pendekatan Peerenboom
dan Tamanaha untuk ‘membedah’ konsep negara hukum ke dalam
elemen-elemen, dengan menggunakan pembedaan antara ‘sempit’
dan ‘luas’ serta antara ‘formal’ dan ‘substantif’ sebagai titik mula
pembahasan. Hal ini telah menghasilkan suatu kerangka kerja yang
diharapkan dapat menyumbang pada kejelasan konsep, membantu
para peserta dalam perdebatan negara hukum untuk merinci secara
lebih jelas apa yang mereka bicarakan. Lebih jauh lagi, hal ini telah
memberikan kesempatan bagi perbandingan yang berarti antara
berbagai sistem, karena berbeda dengan elemen-elemennya, sistem-
sistem tersebut secara keseluruhan tidak dapat diperbandingkan.
Kerangka kerja ini juga dengan demikian dapat membantu
menjelaskan relevansi negara hukum dalam konteks tataran normatif
alternatif, misalnya yang berdasarkan hukum Islam atau hukum
‘tradisional’. Elemen-elemen negara hukum juga bisa relevan dalam
mengawasi penyelenggaraan kekuasaan dalam tatanan negara non-
modern. Mengingat adanya penurunan dari banyak negara-negara
kuat dan kebangkitan kembali atau penemuan kembali struktur-
struktur tradisional (kebiasaan) dan bentuk-bentuk tataran normatif,
hal ini secara khusus menjadi relevan. Penelitian empiris dalam bidang
ini juga dapat membantu untuk menilai apakah beberapa elemen
negara hukum tertentu memiliki nilai universal dalam mengekang
penggunaan kekuasaan dan sejauh mana terdapat mekanisme-
mekanisme alternatif. Hasilnya adalah bahwa elemen-elemen
negara hukum dapat dievaluasi dalam konteks mereka dan bahwa
pembuangan suatu elemen dalam konteks tertentu tidak selalu harus
mengarah pada penyangkalan keseluruhan konsep negara hukum.
Sekali lagi, saya ingin menggarisbawahi bahwa tujuan dari kerangka
kerja ini adalah tidak untuk menawarkan suatu definisi, namun hanya
untuk memberikan elemen-elemen yang potensial untuk itu.
Sebagaimana kerangka kerja konseptual lainnya, kerangka ini
juga memiliki kelemahan-kelemahan dan harus dilihat sebagai suatu
permulaan daripada sebagai instrumen penelitian yang telah mapan.
Langkah berikutnya yang jelas adalah untuk memikirkan relasi dari
berbagai elemen yang terdaftar – dan potensi penambahannya –
terhadap kedua fungsi yang ditetapkan di awal. Tidak semua elemen
sama pentingnya untuk mewujudkan masing-masing fungsi tersebut.
Kedua, pertanyaan-pertanyaan penelitian secara jelas harus lebih
76
jauh dikembangkan. Demikian pula halnya tentang pemikiran untuk

menambahkan suatu kategori aktor spesial untuk eksekutif, yang
– tidak seperti badan yudikatif – tidak pernah dimasukkan secara
terpisah dalam definisi-definisi negara hukum. Sekalipun demikian,
saya masih berharap bahwa dalam bentuknya yang sekarang, model
ini dapat turut menyumbang dalam mencari dan menyusun informasi
tentang praktik-praktik negara hukum yang seringkali jarang, tersebar
di mana-mana dan tidak sistematis.
77
Adriaan W. Bedner
Daftar pustaka
Agrast, M.A. dkk., The world justic project rule of law index: Measuring the rule of
law around the world. www.worldjustice.org.
Ball, J. (1985), Indonesian Legal History 1602–1848. Sydney: Oughtershaw Press.
Barber, N.W. (2003), ‘The rechtsstaat and the rule of law’, University of Toronto
Law Review, 443-455.
Brownlie, I. (1985), ‘Rights of peoples in modern international law’, Bulletin of
the Australian Society of Legal Philosopy. Special Issue: The Rights of Peoples,
104-119.
Carothers, T. (2006), ‘The problem of knowledge’, dalam T. Carothers (ed.),
Promoting the rule of law abroad: In search of knowledge. Washington DC:
Carnegie Endowment for International Peace.
Churchill, G. (1992), ‘The development of legal information systems in
Indonesia’, Research paper report 1. Leiden: Van Vollenhoven Institute
for Law and Administration in Non-Western Countries.
Diamond, L.J. (1999), Developing Democracy: Toward Consolidation. Baltimore: The
John Hopkins University Press.
Faundez, J. (2005), ‘The rule of law enterprise – towards a dialogue between
practitioners and academics’, CSGR Working Paper 164(05)
Galanter, M. (1974), ‘Why the “Haves” come out ahead: Speculations on the
limits of legal change’, Law and Society Review 9:95-160.
Galanter, M. & J.K. Krishnan (2004), ‘Bread for the poor: Access to justice and
the rights of the needy in India’, Hastings Law Journal 55: 789-834.
Gardner, J.A. (1980), Legal imperialism: American lawyers and foreign aid in Latin
America. Madison: The University of Wisconsin Press.
Goodale, M. (2008), ‘Introduction: Locating rights, envisioning law between the
global and the local’, dalam M. Goodale & S.E. Merry (eds.), The practice
of human rights: Tracking law between the global and the local. Cambridge:
Cambridge University Press.
Hager, B. (2000), ‘The Rule of law: A Lexicon for policy makers’. Washington
DC: Mansfield Center for Pacific Affairs, ADD.
Hay, D. (1982), ‘Property, authority and the criminal law’, dalam P. Beirne dan
R. Quinney (eds.), Marxism and Law. New York/Chichester/Brisbane/
Toronto/Singapore: John Wiley and Sons.
HiiL (2007), ‘Rule of Law Inventory Report, Academic Part’, Discussion Paper for
the High Level Expert Meeting on the Rule of Law, April 20, 2007.
Holmes, S. (1995), Passions and Constraints: On the theory of liberal democracy.
Chicago: The University of Chicago Press.
Huxley, A. (2001), ‘Positivists and Buddhists: the rise and fall of Anglo-Burmese
Ecclesiastical law’, Law and Society Inquiry 26 (1): 113-142.
Ivison, D. (2007), ‘Decolonizing the rule of law: Mabo’s case and postcolonial
78
constitutionalism’, Oxford Journal of Legal Studies 17: 253-279.

Jayasurya, K. (2001), ‘The exception becomes the norm: Law and regimes of
exception in East Asia,’ Asian-Pacific Law and Policy Journal 2:108-124.
Kaufmann, D. A. K. & P. Zoido-Lobaton, ‘Aggregating Governance Indicators’,
World Bank, lihat /external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/1999/
10/23/00009494_99101105050593/additional/115515322_20041117135531.
pdf.
Kleinfeld, R. (2006), ‘Competing definitions of the rule of law’, dalam T.
Carothers (ed.), Promoting the rule of law abroad: In search of knowledge,
Rule of Law Series, Volume 34, 31-74. Washington: Carnegie Endowment
for International Peace.
Kranenburg, R. (1925), Het Nederlands staatsrecht, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink
& Zn.
Krygier, M. (2008), ‘The rule of law: Legality, teleology, sociology’, dalam G.
Palombella dan N. Walker (eds.), Re-locating the rule of law. Oxford/
Portland/ Oregon: Hart Publishing.
Kuper, A. (2004), ‘The return of the native’, Current Anthropology 44(3): 389-402.
Larkins, C.M. (1996), ‘Judicial independence and democratization: A theoretical
and conceptual analysis’, The American Journal of Comparative Law 44: 605-
627.
Merry, S.E. (2005), Human rights and violence against women. New York: New York
University Press.
Mommsen, W.J. & J.A. De Moor (1992), European expansion and law: The encounter
of European and indigeous law in 19th and 20th century Africa and Asia.
Dordrecht: Foris.
Nonet, P. & P. Selznick (1978), Law and society in transition: Toward responsive law.
New York: Harper & Row.
O’Donnell, G. (2004), ‘Why the rule of law matters’, Journal of Democracy 15 (4):
32-46.
O’Donnell, G. (1998), ‘Horizontal accountability on new democracies’, Journal of
Democracy 9(3): 112-126.
Ohnesorge, J. (2003), ‘The rule of law, economic development and developmental
States in Asia’, dalam C. Antons (ed.), Law and development in East and
Southeast Asia. London and New York: RoutledgeCurzon.
Peerenboom, R. (2004a), ‘Varieties of rule of law: An introduction and provisional
conclusion’, dalam R. Peerenboom (ed.), Asian discourses on rule of law:
Theories and implementation of law in twelve Asian countries, France and the
U.S. London: RoutledgeCurzon.
Peerenboom, R. (2004b), ‘Competing conceptions of rule of law in China’,
dalam R. Peerenboom (ed.), Asian discourses on rule of law: Theories and
implementation of law in twelve Asian countries, France and the U.S. London:
RoutledgeCurzon.
Raz, J. (1979), ‘The Rule of Law and its Virtue’, dalam: J. Raz (ed.), The Authority
79
of Law: Esays on Law and Morality. Oxford: Clarendon Press.
Russel, P.H. & D.M. O’Brien (2001), Judicial independence in the age of democracy:
Critical perspectives from around the world. Charlottesville/London:
University Press of Virginia
Sandefur, R. (2008), ‘Access to civil justice and race, class and gender inequality’,
Annual Review of Sociology 34: 339-358.
Sartori, G. (1997), Comparative constitutional engineering: An inquiry into structures,
incentives and outcomes. London: MacMillan Press Ltd.
Schmitt, C. (1928), Verfassungslehre. München: Duncker & Humblott
Seidman, B. & A. Seidman (1994), State and law in the development process:
Problem-solving and institutional change in the Third World. Basingstoke:
MacMillan.
Shapiro, M. (1981), Courts: A comparative and political analysis. Chicago: Chicago
University Press.
Tamanaha, B. Z. (2004), On the rule of law: History, politics, theory. Cambridge:
Termorshuizen, M. (2004), ‘The concept of rule of law’, Jentera 2(3): 77-119.
Thompson, E.P. (1976), Whigs and hunters: The origins of the Black Act. New York:
Pantheon.
Waldron, J. (2002), ‘Is the rule of law an essentially contested concept (in
Florida)?’, Law and Philosophy 21(2): 137-164.
Wimmer, N. (2004), Dynamische Verwaltungslehre: Ein Handbuch der
Verwaltungsreform. Wien/New York: Springer Verlag.
80
4
SEBUAH KERANGKA ANALISIS
UNTUK PENELITIAN EMPIRIS
DALAM BIDANG AKSES TERHADAP
KEADILAN1
Adriaan Bedner & Jacqueline Vel
1. Pendahuluan
T ulisan ini membahas mengenai kritik akademik atas gagasan yang

menyatakan bahwa usaha mewujudkan ‘negara hukum’ dan akses
terhadap keadilan tidak ditunjang oleh keberadaan konsep yang jelas
serta minimnya penelitian yang menyeluruh. Bagian pertama dari
tulisan ini membahas mengenai sejarah perkembangan penelitian akses
terhadap keadilan seperti yang tercermin dalam definisi dari konsep
tersebut, dan mengajukan sebuah definisi proses akses terhadap
keadilan yang berfokus kepada para pencari keadilan yang miskin
dan terpinggirkan. Selanjutnya, definisi tersebut diterjemahkan ke
dalam metodologi penelitian empiris akses terhadap keadilan. Dengan
menggunakan metodologi penelitian tersebut, para peneliti didorong
untuk melakukan analisa yang bertitik tolak dari masalah hidup
masyarakat yang berada di lapisan terbawah, daripada mengkategorikan
masalah keseharian tersebut ke dalam tema-tema yang berorientasi
pada prosedur hukum. Bagian kedua dari tulisan ini menjelaskan
mengenai kerangka ‘ROLAX’2, dengan beberapa tahapan yang dimulai
dari masalah hidup pencari keadilan sampai pada bentuk keadilan
yang berhasil diperoleh. Pada bagian terakhir, penulis menambahkan
analisis negara hukum ke dalam metodologi ini. Analisis tersebut
bertujuan untuk menilai kualitas dari instrumen hukum yang tersedia
1 Tulisan ini merupakan terjemahan dari versi bahasa Inggris yang berjudul: ‘An
analytical framework for empirical research on Access to Justice’, yang telah dimuat
dalam Journal Law, Social Justice and Global Development (LGD) 1, 2010.
2 ROLAX merupakan singkatan dari Rule of Law and Access to Justice (Negara Hukum
dan Akses Terhadap Keadilan).
81
Adriaan W. Bedner & Jacqueline Vel
– peraturan perundang-undangan, prosedur, lembaga – dalam situasi

konkret yang dialami oleh para pencari keadilan yang bersangkutan.
Dengan melakukan hal tersebut, metode ini dapat digunakan untuk
mengindikasikan jenis perubahan apa dalam sistem hukum yang
diperlukan untuk meningkatkan akses terhadap keadilan bagi kaum
miskin.
Definisi dan kerangka konseptual akses terhadap keadilan dari
UNDP menjadi titik tolak untuk mengembangkan alat-alat konseptual
dan metodologis sebagaimana yang diajukan dalam tulisan ini (UNDP
2007: 5). Kerangka dari UNDP tersebut terbukti berguna untuk
menyeragamkan struktur penelitian dan laporan hasil penelitian akses
terhadap keadilan. Akan tetapi, kerangka tersebut juga membatasi
fokusnya pada hal-hal yang dapat diselesaikan melalui intervensi-
intervensi bantuan hukum dan pemberdayaan hukum. Sebaliknya,
perspektif pencari keadilan menjadi sentral dalam pendekatan yang kami
gunakan. Perspektif ini sering berbeda dengan apa yang diasumsikan
oleh perantara (intermediary) atau penyedia bantuan hukum.
Sebelum kami membahas definisi akses terhadap keadilan, kami
terlebih dahulu akan membahas beberapa konsep akses terhadap
keadilan yang telah digunakan dalam berbagai penelitian. Berangkat
dari perspektif pencari keadilan, definisi akses terhadap keadilan
merujuk kepada proses untuk mengakses mekanisme pemulihan
dan juga tujuan akhir dari proses tersebut. Hal ini bertujuan untuk
memperluas pandangan para peneliti agar tidak semata-mata berfokus
kepada persoalan akses terhadap lembaga bantuan hukum dan
pengadilan-pengadilan negara.
Kedua, kerangka ROLAX berusaha untuk memetakan secara
sistematis bagaimana seorang pencari keadilan menemukan jalannya
melalui perangkat hukum – atau ia, dengan berbagai alasan, justru
memilih untuk menghentikan proses pencarian keadilan. Setiap tahap
akan kami jelaskan secara singkat untuk memberikan keterangan
kepada para peneliti mengenai berbagai terminologi yang digunakan
dalam skema akses terhadap keadilan dan bagaimana tahapan tersebut
saling berhubungan. Untuk setiap tahap, tulisan ini menyediakan
beberapa teori yang dapat dimanfaatkan dan kemudian dikembangkan
oleh para peneliti di dalam topik penelitiannya. Para peneliti juga dapat
menggunakan kerangka ROLAX untuk memposisikan subjek penelitian
mereka pada satu tahapan proses akses terhadap keadilan.
Ketiga, artikel ini memberikan panduan bagaimana konsep negara
hukum dapat digunakan dalam penelitian akses terhadap keadilan,
tanpa mengabaikan nuansa yang dibutuhkan ketika konsep tersebut
82
4. Sebuah kerangka analisis untuk penelitian empiris ...
diterapkan pada situasi yang berbeda. Negara hukum merupakan

bagian dari definisi akses terhadap keadilan yang kami ajukan dan
dalam praktiknya hal ini tidak selalu dapat dipahami oleh para peneliti.
Oleh karena itu, kami akan menjelaskan konsep negara hukum secara
terpisah. Kami tidak menawarkan satu definisi mengenai negara
hukum, tetapi menggunakan unsur-unsur dari beberapa definisi
konsep negara hukum untuk membangun kerangka analisis yang dapat
digunakan dalam menganalisis kualitas berbagai sistem hukum. Dalam
hal ini, konsep negara hukum bukan dimaksudkan sebagai satu konsep
yang dapat diterapkan secara seragam di segala situasi dan akan
menghasilkan ‘akses terhadap keadilan yang baik’, melainkan sebagai
alat untuk melihat dan menangani penyalahgunaan kekuasaan dalam
proses-proses akses terhadap keadilan.
2. Mendefinisikan akses terhadap keadilan

2.1. Gambaran umum definisi akses terhadap keadilan
Sebelum tahun 70-an sebagian besar definisi akses terhadap keadilan
merujuk kepada model akses terhadap pengadilan-pengadilan negara
yang diperoleh melalui bantuan hukum. Sampai saat ini, sebagian besar
penelitian dalam isu akses terhadap keadilan juga masih membahas
mengenai topik tersebut.3 Namun, kedudukan utama pengadilan
negara sebagai satu-satunya sarana ‘untuk memperoleh keadilan’ tidak
didukung oleh fakta-fakta empiris. Pada tulisan-tulisan sebelumnya
juga telah dinyatakan bahwa keadilan tidak hanya diperoleh melalui
lembaga-lembaga negara dan pengacara bukan merupakan satu-
satunya akses terhadap sistem tersebut. Sebagai contoh, pada tahun
1962 Orison Marden (1962: 154) selaku Ketua Himpunan Pengacara
Kota New York berpendapat:
Pengacara tidak dapat menjamin bahwa keadilan dapat diperoleh dalam

kasus yang mereka tangani, tetapi mereka dapat menjamin terwujudnya
persamaan akses terhadap keadilan bagi setiap klien karena keahlian
dan jaringan yang mereka miliki [...] banyak dari orang-orang yang
membutuhkan nasehat atau pendampingan hukum baik dalam kasus
pidana maupun perdata tidak dapat mengakses jasa layanan gratis
(prodeo) seorang pengacara.
Jadi, secara implisit, gagasan bahwa keadilan merupakan sesuatu yang

diperoleh melalui pengadilan-pengadilan (negara) terlihat dengan
jelas dalam pemikiran beberapa penulis seperti yang tercermin dalam
3 Sebagai contoh lihat: Kritzer 2008.
83
kutipan di atas. Sehingga mereka tidak merasa perlu untuk membuat

sebuah definisi yang jelas mengenai konsep keadilan.
Hal ini sekarang sudah berubah. Dengan meningkatnya ragam
mekanisme pemulihan di negara-negara modern maka konsep akses
terhadap keadilan telah diperluas secara progresif dengan memasukkan
bentuk-bentuk ‘keadilan’ yang lain. Hazel Genn (1999) dalam
karyanya mengenai sistem hukum di Inggris ‘Paths to Justice’, tidak
hanya menggambarkan akses terhadap pengadilan dan bagaimana
kasus-kasus tersebut diproses, tetapi juga membahas mengenai akses
terhadap mekanisme alternatif (yang digunakan) ketika berhadapan
dengan ketidakadilan, seperti mediasi. Lima belas tahun sebelumnya,
Cappelletti dan Garth (1978: 6) berpendapat bahwa:
Akses terhadap keadilan memiliki fungsi untuk menggarisbawahi dua

tujuan dasar dari sistem hukum – sistem hukum yang diakses oleh
masyarakat untuk mempertahankan haknya dan/atau menyelesaikan
sengketa di bawah supervisi umum negara. Pertama, sistem hukum harus
dapat diakses secara seimbang oleh setiap orang. Kedua, sistem hukum
tersebut harus mengarah kepada hasil yang adil, baik untuk individu
maupun masyarakat.
Dengan demikian, sistem hukum tidak hanya terdiri dari peradilan

semata. Dalam konteks di negara berkembang seperti Indonesia,
menjadi wajar untuk mengikuti alur berpikir semacam itu. Alasan
utamanya karena berbagai pengadilan dan lembaga negara dalam
proses penanganan sengketa tidak memiliki peran sepenting institusi
serupa di negara-negara tempat asal konsep akses terhadap keadilan.4
Pada umumnya, literatur hukum dan sosio-legal yang membahas
mengenai hukum di Indonesia memberikan perhatian yang besar pada
berbagai bentuk alternatif penyelesaian sengketa (yang tidak disediakan
oleh negara). Banyak penulis telah menunjukkan bahwa kedua (atau
lebih) mekanisme penyelesaian sengketa itu saling bertentangan (lihat:
Benda-Beckmann 1984). Demikian pula yang digambarkan dalam
laporan penelitian Bank Dunia (2008) ‘Forging the Middle Ground’, banyak
dari mereka yang terlibat pada kasus-kasus yang ada di dalam laporan
ini lebih memilih untuk menggunakan mekanisme alternatif (non-
official mechanism) daripada mekanisme yang secara formal memang
4 Penelitian sosio-legal yang telah berlangsung lebih dari setengah abad, membuktikan
bahwa peran pengadilan-pengadilan negara dalam penyelesaian sengketa telah
dinilai terlalu tinggi (sebagai contoh lihat: Miller & Sarat 1981; Galanter 1981).
Meskipun demikian, sistem hukum negara biasanya juga mempengaruhi mekanisme
dari alternatif penyelesaian sengketa, karena orang-orang yang bersangkutan
memperhitungkan kedudukan hukum mereka. Pengaruh ini secara umum disebut
sebagai ‘bayangan dari hukum’ (shadow of the law) (Mnookin & Kornhauser 1979).
84
diperuntukkan untuk tujuan tersebut.

Namun, siapapun tidak boleh meremehkan arti penting negara
dalam setiap bentuk penyelesaian sengketa atau pertahanan hak.
Sebagian besar literatur menunjukkan bahwa kita akan menemukan
berbagai bentuk hibrida, daripada melakukan pendikotomian
aktor negara dan non-negara yang berada secara pararel. Misalnya,
pengadilan negara dapat mengakui yurisdiksi pengadilan adat
secara efektif, meskipun jika hal ini bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan dan doktrin hukum (Pompe 1999). Kondisi yang
lebih umum ditemukan adalah aparat pemerintah memiliki peranan
yang penting dalam menangani keluhan dari warga negaranya.
Misalnya: kepala desa, camat dan bupati, polisi atau aparat dari instansi
pemerintah tertentu, mungkin terlibat dalam berbagai bentuk mediasi
(Nicholson 2001) atau dalam menerima dan memproses keberatan.
Penting untuk diperhatikan bahwa langkah formal untuk mendapatkan
keadilan melalui pengadilan tidak selalu diikuti, dan dengan demikian
mereka akan menggunakan berbagai bentuk penyelesaian dan (hukum)
hibrida.5 Pada dasarnya, hal ini menjadi alasan yang cukup untuk
menggunakan definisi akses terhadap keadilan yang luas, setidaknya
jika peneliti memang berniat untuk menangkap keseluruhan mekanisme
penanganan keluhan warga negara. Contoh definisi semacam itu adalah
definisi yang diajukan oleh UNDP (2005: 5):
Akses terhadap keadilan adalah kemampuan seseorang [atau masyarakat]

untuk mencari dan mendapatkan solusi melalui lembaga keadilan formal
atau informal, dan selaras dengan nilai-nilai hak asasi manusia.
Dibandingkan definisi yang dibuat oleh Capelletti dan Garth, perbedaan

signifikan yang pertama adalah bahwa definisi yang diajukan oleh
UNDP secara eksplisit mengacu pada ‘lembaga informal’. Kedua, istilah
‘pertahanan hak’ atau ‘penyelesaian sengketa’ diganti dengan istilah
yang lebih jelas, yaitu ‘pemulihan’. Dan akhirnya tujuan penyelesaian
yang ‘dianggap adil oleh individu dan masyarakat’ diubah ke dalam
konsep yang lebih abstrak, yaitu ‘hak asasi manusia’.
Meskipun definisi akses terhadap keadilan yang diajukan oleh
UNDP dapat dikatakan elegan, definisi itu menimbulkan beberapa
pertanyaan. Pertama, gagasan mengenai pemulihan membutuhkan
beberapa pertimbangan. Dalam definisi yang lebih sempit mengenai
akses terhadap keadilan, pilihan menggunakan pengadilan sebagai
sarana utama untuk mendapatkan keadilan mengandaikan bahwa
5 Hal ini cukup jelas terlihat pada literatur antropologi hukum dan sosiologi hukum
yang lebih kontemporer (sebagai contoh lihat: Davidson & Henley 2007; Bedner 2007).
85
pemulihan hanya dapat diperoleh melalui putusan pengadilan yang

merupakan hasil akhir dari proses pencarian keadilan. Dan jika
pengadilan bukan merupakan satu-satunya objek penelitian akses
terhadap keadilan maka kita juga harus menelusuri berbagai bentuk
pemulihan lainnya. Misalnya: kesepakatan proses mediasi, perintah
polisi, keputusan dewan kelurahan, dll. Dengan demikian, ‘lembaga
keadilan’ tidak hanya merujuk kepada lembaga yang khusus bertugas
untuk menyelesaikan sengketa, tetapi juga merujuk kepada semua
lembaga yang menyediakan pemulihan. Namun, tidak dapat diketahui
dengan jelas apakah hal itu merupakan tujuan dari definisi akses
terhadap keadilan yang diajukan oleh UNDP.
Sama halnya dengan pertentangan di atas, definisi yang diajukan
oleh UNDP juga tidak merujuk pada pemulihan seperti apa yang dibu-
tuhkan oleh pencari keadilan. Jika kita mengasumsikan bahwa UNDP
mengacu kepada suatu ketidakadilan, maka hal ini dapat meliputi se-
tiap bentuk ketidakadilan yang dialami oleh seseorang dan tidak terkait
dengan sistem normatif spesifik apapun. Hal ini membuat pembahasan
menjadi sangat luas dan membutuhkan lebih banyak klarifikasi.
Meskipun konsep hak asasi manusia menawarkan standar yang
jelas untuk mengevaluasi solusi yang tersedia,6 namun kita dapat
mempertanyakan apakah konsep hak asasi manusia menyediakan
dasar yang paling tepat untuk mengevaluasi kualitas prosedur
pencarian keadilan. Jika kita memahami hak asasi manusia sebagai
konsep yang juga meliputi hak seseorang atas proses pengadilan yang
adil, maka tampaknya hal ini sudah memadai. Akan tetapi, karena kami
telah memperluas pemahaman lembaga keadilan dengan tidak semata-
mata terbatas pada pengadilan, maka menjadi wajar untuk menilai
kinerja lembaga keadilan dari prinsip negara hukum, misalnya: prinsip
legalitas, dan pemerintahan yang taat hukum.7 Dengan demikian, dan
sejalan dengan definisi dari UNDP, maka kami tidak hanya terpaku pada
lembaga negara tetapi kami juga memasukkan lembaga tradisional,
lembaga agama, serta berbagai bentuk lembaga hibrida.
Akhirnya, ide mengenai ‘solusi’ seharusnya tidak terbatas pada
pengambilan keputusan, kesepakatan yang telah dibuat, atau peraturan
yang disahkan. Akan tetapi, diperluas pada tahapan implementasi untuk
6 Setidaknya jika kita mengambil titik tolak dari standar hukum yang ada di dalam
sistem hukum nasional.
7 Kami setuju dengan pemikiran bahwa konsep negara hukum merupakan bagian dari
hak asasi manusia. Akan tetapi, kami memilih untuk melakukan hal yang sebaliknya
– untuk alasan historis, untuk mengkaitkan tulisan kami dengan literatur mengenai
kerja sama dalam kerangka negara hukum, dan untuk alasan praktis yang akan kami
bahas pada bagian keempat dari tulisan ini.
86
menjamin tindak penanganan keluhan. Selain itu, kami berpendapat

bahwa keberlanjutan dari situasi yang baru juga menjadi penting untuk
diamati, dengan memandang akses terhadap keadilan sebagai sebuah
konsep jangka panjang. Definisi dari UNDP tidak secara spesifik
membahas mengenai keberlanjutan. Penekanan kami pada persoalan
keberlanjutan dimaksudkan agar penelitian akses terhadap keadilan
menjadi lebih relevan untuk pembuatan rekomendasi kebijakan.
2.2. Definisi tentang proses akses terhadap keadilan

Jika kita ingin membuat definisi yang mencakup segala bentuk akses
terhadap keadilan yang berguna bagi setiap orang yang hendak
mengatasi permasalahan hidup sehari-hari, maka kita memerlukan
definisi akses terhadap keadilan yang luas dan detail. Keberatan utama
terhadap pendefinisian semacam itu adalah akses terhadap keadilan
menjadi konsep yang terlalu longgar, yang meliputi proses-proses
politik dalam arti terluas. Membuat definisi yang terlalu luas dapat
berisiko pada tercapainya hasil-hasil penelitian yang tidak relevan. Hal
ini dapat bermasalah, tetapi kami pikir hal ini dapat diatasi dengan
berhati-hati memilih topik-topik penelitian yang ada di dalam bidang
akses terhadap keadilan. Permasalahan ini akan kami bahas pada
bagian selanjutnya.
Alasan untuk mengadopsi definisi yang berdasarkan keberlanjutan
adalah definisi tersebut membantu peneliti untuk fokus pada setiap
tahap dalam proses akses terhadap keadilan yang mereka teliti.
Dengan demikian hal ini dapat membuat peneliti menjadi lebih peka
terhadap semua aspek proses akses terhadap keadilan, yang mungkin
tersembunyi jika peneliti menggunakan definisi yang lebih sempit.
Berdasarkan pertimbangan-pertimbangan di atas, kami mengaju-
kan sebuah definisi yang awalnya dirancang oleh Otto.8 Selanjutnya
kami akan membahas unsur-unsur dari definisi tersebut.
‘Akses terhadap keadilan ada (menjadi nyata) jika:
• Perorangan atau kelompok, terutama yang miskin dan
terpinggirkan,
• Mengalami ketidakadilan,
• Memiliki kemampuan,
• Untuk membuat keluhan mereka didengarkan,
• Dan memperoleh penanganan yang layak terhadap keluhan
mereka,
8 Pada awalnya definisi ini dikembangkan oleh Jan Michiel Otto selama persiapan
proyek Akses terhadap Keadilan di Indonesia (2010) dan pada perkembangannya
sedikit dimodifikasi oleh penulis.
87
• Oleh lembaga negara atau nonnegara,

• Yang menghasilkan pemulihan dari ketidakadilan yang dialami,
• Berdasarkan prinsip atau aturan hukum negara, hukum agama
atau hukum adat,
• Sesuai dengan konsep negara hukum’
Perorangan atau kelompok, terutama yang miskin dan terpinggirkan.

Hal pertama yang harus diperhatikan adalah definisi ini berfokus
kepada perorangan atau kelompok, bukan warga negara, seperti yang
sering menjadi fokus definisi akses terhadap keadilan yang lain. Alasan
kami adalah karena istilah “warga negara” merujuk pada pengakuan
atas status hukum seseorang oleh negara, dan hal ini dapat meniadakan
grup tertentu. Istilah ‘miskin’ mempunyai tradisi yang panjang dalam
penelitian akses terhadap keadilan, seperti yang tercermin dalam
kecenderungan untuk mereduksi akses terhadap keadilan semata-mata
menjadi penyediaan layanan hukum bagi ‘kaum miskin’ secara gratis.
Kami telah menambahkan istilah ‘kaum yang terpinggirkan’ untuk
menekankan bahwa akses terhadap keadilan bukan hanya merupakan
masalah uang, melainkan meliputi modal dalam bentuk lainnya
(Bourdieu 1986; Vel & Makambombu 2010). Kami memilih istilah ‘yang
terpinggirkan’ dibandingkan ‘subordinat’, ‘rentan’, atau ‘terkucilkan’
karena istilah ‘yang terpinggirkan’ menunjuk kepada individu atau
kelompok yang termarginalkan atas dasar keberadaanya pada kategori
tertentu. Misalnya: berdasarkan gender, status perkawinan, etnis atau
generasi.
Mengalami ketidakadilan
Unsur yang kedua membawa kita kepada istilah ketidakadilan
yang sering mengacu kepada gagasan pelanggaran hak, walaupun
pengertiannya sering terasa samar. Seperti yang sudah disebutkan di
atas, unsur ini tidak mudah untuk didefinisikan. Permasalahan yang
terlihat sangat tidak adil menurut pandangan orang luar, misalnya
peneliti, mungkin terlihat baik-baik saja bagi orang atau kelompok
yang bersangkutan – dan sebaliknya. Demikian pula ketika beberapa
orang yang berada dalam kondisi (ketidakadilan) yang sama dapat
mengkategorikan ketidakadilan yang mereka alami secara berbeda.
Oleh karena itu, kerangka ROLAX akan berangkat dari masalah hidup
pencari keadilan daripada persoalan ketidakadilan.
Memiliki kemampuan untuk membuat keluhan mereka didengarkan

Ketika seseorang mulai berpikir untuk menghubungi orang lain
88
atau lembaga tertentu untuk menangani ketidakadilan yang ia alami,

langkah pertama yang dilakukan adalah menyalahkan orang lain. Hal ini
akan mengalihkan ketidakadilan menjadi keluhan. Artikel monumental
dari Felstiner, Abel dan Sarat (1981: 5) tentang transformasi sengketa
membahas mengenai definisi keluhan: ‘jika seseorang menghubungkan
kerugian yang ia derita dengan kesalahan orang lain atau entitas sosial
yang lain’. Langkah kedua adalah melayangkan gugatan kepada
sumber penyelesaian yang terdekat dan paling tepat.
Memperoleh penanganan yang layak terhadap keluhan mereka

Kami memahami definisi ‘perlakuan yang layak’ dalam dua cara.
Pertama, sebagai sebuah perlakuan yang layak sesuai dengan sifat
keluhan. Dengan demikian hal ini akan berpotensi mengarah kepada
hasil penyelesaian yang adil. Kedua, untuk melihat apakah pencari
keadilan diperlakukan dengan layak oleh lembaga yang menanganinya.
Kedua cara tersebut tidak selalu berjalan beriringan. Selain itu,
pemahaman subjektif dari pencari keadilan mengenai ‘perlakuan yang
layak’ bisa saja berbeda dengan pandangan yang lebih objektif dari
peneliti.
Oleh lembaga negara atau non-negara

Dalam hal ini, definisi yang kami gunakan jelas mengikuti definisi
dari UNDP atau pendekatan serupa lainnya, yaitu tidak membatasi
forum penyedia keadilan hanya pada lembaga negara. Sebagaimana
telah ditunjukkan dalam banyak penelitian akses terhadap keadilan
– dan penelitian antropologi hukum pada umumnya – banyak orang
lebih memilih untuk membawa keluhan mereka ke lembaga non-
negara, termasuk pemimpin agama atau pemuka adat, serikat buruh,
LSM, dll. Lembaga-lembaga ini tidak hanya berfungsi sebagai tempat
penyelesaian sengketa, tetapi juga dapat berfungsi sebagai perantara
dengan forum penyelesaian sengketa yang lain, termasuk forum yang
dimiliki oleh negara.
Kedua, definisi ini hanya menyangkut lembaga, untuk
mengecualian individu yang terkadang berperan sebagai penyelesai
sengketa. Lembaga yang kami maksud dalam tulisan ini merujuk
kepada forum penyelesaian sengketa yang bekerja menurut aturan
formal atau informal.
Yang menghasilkan pemulihan dari ketidakadilan yang dialami

Walaupun konsep pemulihan tidak senormatif konsep ‘layak’,
namun proses pendefinisiannya tidak semudah yang kita bayangkan
89
di awal. Proses tersebut membutuhkan subjektivitas: apa yang menjadi

bentuk pemulihan bagi pencari keadilan yang satu mungkin akan terasa
mengecewakan bagi pencari keadilan yang lain. Selain itu, menurut
pandangan kami, pemulihan tidak hanya menyangkut keputusan
positif yang dihasilkan oleh sebuah forum, tetapi juga menyangkut
persoalan implementasi. Hal ini berjalan beriringan dengan konsep
‘kepastian hukum yang nyata’ dari Otto (lihat Bab 6), yang meliputi
implementasi hak seseorang berdasarkan keputusan yang dihasilkan.
Di sini, dapat ditambahkan unsur yang telah kami sebutkan sebelumnya:
keberlanjutan.
Hal yang menjadi perhatian kami selanjutnya adalah persepsi
ketidakadilan dan pemulihan yang dapat berubah seiring berjalannya
proses (penyelesaian sengketa). Misalnya, korban pencemaran
atau kerusakan lingkungan hidup memiliki kecenderungan untuk
mengubah tujuan (penyelesaian sengketa), dari pemulihan kerusakan
atau pencemaran lingkungan hidup menjadi ganti rugi finansial
(Nicholson 2009; Bedner 2007). Akhirnya, dalam banyak kasus, sebuah
ketidakadilan erat hubungannya dengan ketidakadilan yang lain. Sama
pentingnya dengan mengurai berbagai bentuk ketidakadilan yang
ada, juga menjadi penting untuk melihat ketidakadilan yang mana
yang diselesaikan melalui prosedur yang ada, dan bagaimana hal ini
berhubungan dengan pemulihan dari ‘ketidakadilan yang utama’.
Berdasarkan prinsip atau aturan hukum negara, hukum agama, dan hukum
adat
Penggunaan unsur ‘berdasarkan prinsip atau aturan’ menunjukkan
bahwa akses terhadap keadilan membutuhkan aturan atau prinsip
sebagai panduan dalam prosedur yang harus dijalankan. Dalam batasan
tersebut, kami akan menggunakan pendekatan pluralisme hukum,
dimana norma yang berasal dari berbagai sistem hukum (hukum
negara-hukum agama atau hukum adat) mempunyai peranan masing-
masing dan saling berinteraksi. Selain itu, ‘adat’ juga harus dipahami
sebagai ‘adat yang modern’ dan dilihat sebagai sesuatu yang dinamis,
bukan sebagai hal yang statis dan dalam cara yang tradisional seperti
yang cenderung sering ditafsirkan oleh banyak orang.
Sesuai dengan konsep negara hukum

‘Negara hukum’ bukan merupakan konsep yang ketat dan oleh
karena itu kita dapat berpendapat bahwa konsep ini sebaiknya tidak
digunakan sebagai bagian dari sebuah definisi akses terhadap keadilan.
Meskipun demikian, justru karena lunaknya definisi negara hukum
90
sehingga konsep ini menjadi layak untuk kami gunakan dalam penelitian
akses terhadap keadilan.9 Sesungguhnya, kami tidak mengusulkan
sebuah definisi dari negara hukum, tetapi kami menggunakan unsur-
unsur dari definisi negara hukum untuk membangun sebuah kerangka
analisis dalam rangka menilai kualitas sistem hukum. Hal ini akan
kami bahas pada bagian keempat. Dua tujuan utama negara hukum
– yaitu mencegah penyalahgunaan kekuasaan oleh negara terhadap
warga negaranya dan mencegah penyalahgunaan kekuasaan oleh
individu yang satu terhadap yang lain – menjadi inti dari unsur-
unsur tersebut.
3. Menuju kerangka analisis penelitian akses terhadap keadilan

Bagian ini membahas mengenai kerangka analisis penelitian akses
terhadap keadilan berdasarkan definisi kami atas akses terhadap
keadilan dan kerangka yang digunakan oleh UNDP (UNDP 2006:
5). Terinspirasi oleh pendekatan Felstiner, Abel, dan Sarat (1981),
kami memandang akses terhadap keadilan pada dasarnya sebagai
sebuah proses: kerangka analisis akses terhadap keadilan berangkat
dari perspektif ‘kaum miskin dan terpinggirkan’ dan menganalisis
pilihan-pilihan yang mereka ambil ‘melalui perangkat hukum’ demi
mendapatkan keadilan yang diinginkan. Ringkasan pada Gambar 1
menjelaskan struktur dari kerangka analisis ini.
Gambar 1. Ringkasan dari kerangka ROLAX
9 Hal ini juga berlaku untuk konsep hak asasi manusia (lihat: Goodale 2007).
91
Karakteristik pertama dari kerangka ini adalah diberikannya

perhatian yang cukup besar untuk bagian ‘mendefinisikan ketidakadilan
(naming)’ termasuk ‘kesadaran’ (awareness), ‘mengkategorikan’ (catego-
rizing) dan ‘memformulasikan keluhan’ (defining grievances), yang di
dalam banyak kajian akses terhadap keadilan tidak banyak dibicarakan.
Pemulihan juga diberikan porsi bahasan yang cukup besar dalam
kerangka ini. Karakteristik ketiga adalah penilaian terhadap kedudukan
hukum pencari keadilan sebelum ia menghadapi forum (yang dipilih),
tetapi setelah ia ‘mendefinisikan ketidakadilan’. Pertanyaannya adalah:
apa yang akan ditawarkan oleh ‘perangkat hukum’ (dalam arti yang
luas) kepada pencari keadilan, seberapa jauh mereka mengetahui
perangkat hukum tersebut, dan apakah berbagai unsur yang ada
didalam perangkat hukum selaras dengan unsur-unsur negara hukum.
Kerangka ini tidak secara eksplisit merujuk pada peran ‘perantara’
(intermediaries). Namun, dalam banyak kasus perantara memiliki peran
yang penting dalam membentuk gagasan dan tindakan para pencari
keadilan. Oleh karena itu, para peneliti harus menyadari potensi
pengaruh mereka di setiap tahap.
Poin terakhir adalah mengenai sifat dasar dari kerangka ROLAX.
Kami sangat menyadari bahwa kronologis yang runut dengan mengikuti
tahapan dari kiri ke kanan (lihat Gambar 1) jarang ditemukan dalam
realita. Pada praktiknya, tahapan dari proses kerangka ROLAX sangat
sulit untuk dibatasi. Beberapa tahapan mungkin saja tidak dilewati,
dan proses yang tercantum pada kolom yang satu mungkin telah
dilaksanakan pada tahap-tahap proses di kolom yang lain. Selain itu,
para peneliti akan sering berada pada situasi dimana subjek penelitian
mereka justru dikategorikan pada tahap ‘memformulasikan keluhan’
atau tahap ‘mengajukan gugatan’ (tahap keempat atau kelima dalam
kerangka ini). Oleh karena itu, fokus pada perspektif pencari keadilan
yang mendasari kerangka ini akan mendorong para peneliti tersebut
untuk mempertimbangkan tahapan sebelumnya, dan dengan demikian
mereka akan menjalani tahap-tahap dalam kerangka ROLAX dengan
urutan yang terbalik. Meskipun demikian, kami telah mengalami bahwa
kerangka ini dapat bekerja dengan baik sebagai sebuah alat analisis.
Halaman selanjutnya menunjukkan ROLAX secara detail,
dilengkapi dengan klarifikasi untuk setiap kolom. Harus dijelaskan
terlebih dahulu bahwa kerangka ini meliputi baris tambahan (di
bagian bawah), untuk mengusulkan beberapa pertanyaan penelitian
yang muncul dari sudut pandang ‘etic’ peneliti.10 Hal ini bertujuan
10 Dalam antropologi, perbedaan perspektif dari peneliti (outsider) dan subjek penelitian-
nya (insider) disebut sebagai perspektif ‘etic’ dan ‘emic’. Yang dimaksud dengan ‘emic’
92
untuk menekankan adanya perbedaan antara temuan penelitian, yang

berfokus pada perspektif pencari keadilan, dan analisis yang dilakukan
oleh para peneliti. Pada penelitian akses terhadap keadilan pembagian
‘etic’ dan ‘emic’ jarang ditaati dan pada akhirnya dapat menyebabkan
kebingungan mengenai apa yang sesungguhnya dipikirkan oleh para
pencari keadilan. Laporan UNDP Justice for All misalnya, memuat
beberapa bagian dimana para peneliti meringkas dan membahasakan
ulang masalah hidup dari pencari keadilan menjadi kategori hukum.
Sementara pencari keadilan cenderung memahami masalah hidup
tersebut secara berbeda (Vel 2010). Sementara itu, para peneliti akses
terhadap keadilan, yang sebagian besar memiliki latar belakang di
bidang bantuan hukum, cenderung untuk berfokus pada pertanyaan:
‘apa yang bisa dilakukan untuk memperbaiki kondisi yang ada’,
daripada meneliti secara mendalam pengalaman dan perilaku orang-
orang yang bersangkutan.
adalah: didefinisikan oleh para aktor yang bersangkutan, dalam cara-cara yang sesuai
dengan konteks sosial, ekonomi dan budaya mereka. Sementara ‘etic’ merujuk kepada
interpretasi dan pendekatan dari peneliti.
93
94
Gambar 2. Kerangka kerja ROLAX
Dari masalah hidup menjadi ketidakadilan menjadi keluhan Menelusuri perangkat hukum Memperoleh akses terhadap keadilan
Masalah hidup
Kesadaran Mengkategorikan Memformulasikan Kerangka Implementasi Akses terhadap Menangani Pemulihan dari
pencari keadilan
keluhan normatif norma-norma forum yang layak keluhan ketidakadilan
Masalah Kesadaran Tipologi Terutama dalam Analisa dari Apakah Forum-forum yang Penanganan Tercapai solusi yang
hidup yang terhadap permasalahan: bentuk pelanggaran perspektif hukum tersedia yang layak memuaskan
didefinisikan oleh hak-haknya Apakah masalah norma di dalam prosedural: diterapkan menurut (keputusan +
subjek (percaya hidup dianggap sebuah system * apakah ada atau tidak subjek implementasi/
(= perorangan diri) (oleh subjek) hukum tertentu kerangka normatif? eksekusi)
atau sebagai suatu * apakah konsisten?
kelompok yang ketidakadilan? dll

bersangkutan)
Deskripsi / Kesadaran Mengkategorikan Diformulasikan Analisa dari Kualitas dari Kendala-kendala Efek dari Bentuk-bentuk
analisa subjek ( = politis (percaya permasalahan secara politis, perspektif implementasi (fisik, finansial, proses ini pemulihan: solusi
perorangan atau diri) sebagai: terutama substantif: kategorial, terhadap secara langsung /
kelompok yang * individual / merupakan * menjelaskan kepercayaan = masalah meningkatkan daya
bersangkutan) * gender / permasalahan substansi norma- apakah merupakan awal dan tawar /
mengenai * kelas / kekuasaan norma yg forum yang layal akibat-akibat merubah peraturan
penyebab * etnis (oleh (kebutuhan relevan menurut subjek) yang lain (perundang-
subjek) untuk aksi politis, undangan)
kekerasan,
ketidakpatuhan)
Strategi: Keberlanjutan /
Forum shopping menangani masalah
/ memperbaiki hidup
lembaga /
mengaktivasi
lembaga /
membuat forum
atau mekanisme
yang baru
Aktivitas penelitian dan pertanyaan dari perspektif peneliti
Deskripsi / Penjelasan Mendefinisikan Penjelasan dari Penjelasan dari Penjelasan Mengkategorikan Mengkate- Mengkatego-
analisa mengenai mengenai dan alasan untuk pilihan situasi hukum dari kualitas forum, termasuk gorikan rikan solusi
penyebab- kesadaran dan mengkategorikan yang dilakukan oleh implementasi penilaian penanganan
penyebab oleh pengetahuan oleh peneliti subjek (hukum atau kelayakannya Evaluasi dari
peneliti subjek oleh politis) perspektif Negara
peneliti hukum
Penjelasan Mengevaluasi Menjelaskan Menjelaskan Menjelaskan bentuk
mengenai kerangka pilihan dan strategi bentuk dan pemulihan dan
kategorisasi oleh hukum dan efek keberlanjutan
peneliti implementasinya
dari perspektif
Negara hukum
95
Masalah hidup dari pencari keadilan

Kerangka ROLAX bertitik tolak dari ‘masalah hidup’, daripada
‘permasalahan hukum’ atau ‘ketidakadilan’. Alasannya, agar semua
orang – termasuk mereka yang miskin dan terpinggirkan – dapat
(dengan mudah) bercerita mengenai permasalahan mereka, karena
memformulasikan ketidakadilan akan lebih sulit untuk dilakukan.
Memetakan masalah hidup dapat dilakukan dengan cara merekam
atau mencatat pandangan dan penjelasan dari orang-orang yang
bersangkutan – ‘kaum miskin dan terpinggirkan’– yaitu: menurut
pendapat mereka apakah persoalan utama yang mereka hadapi dan
apakah penyebab dari permasalahan tersebut? Siapa yang dimaksud
dengan ‘ kaum miskin dan terpinggirkan’ harus diindetifikasi terlebih
dahulu dan hal ini merupakan tugas yang tidak mudah. Kelompok
yang kita identifikasi sebagai ‘kaum miskin dan terpinggirkan’ di
awal penelitian, pada perkembangannya mungkin perlu digolongkan
kembali, atau ternyata malah berada pada posisi yang relatif lebih
beruntung atau mampu daripada yang kita perkirakan. Hal ini patut
diberikan perhatian ekstra. Vel dan Makambombu (2010) mengusulkan
konsep ‘bentuk-bentuk modal’ (forms of capital) dari Bourdieu (1986)
untuk membedakan ‘yang terpinggirkan’. Mereka berpendapat bahwa
keberadaan dalam kelompok ‘terpinggirkan’ tidak hanya disebabkan
oleh kurangnya akses ekonomi, tetapi juga disebabkan karena
kurangnya kontak dengan individu yang bermanfaat (modal sosial/
social capital) dan keterbatasan status dan pengetahuan (modal budaya/
cultural capital).
Dalam sebagian besar penelitian akses terhadap keadilan, masalah
hidup dari pencari keadilan erat hubungannya dengan tema tertentu
yang telah dipilih pada tahap awal. Hal tersebut mungkin dapat
menimbulkan masalah yang lain, karena beberapa tema yang telah
dipilih oleh peneliti bukan merupakan masalah yang penting bagi
para pencari keadilan (peneliti mungkin juga akan menemukan sebab
dan permasalahan yang berbeda dari yang disebutkan oleh subjek
penelitiannya). Potensi perbedaan pandangan ini merupakan hal
yang penting untuk dipertimbangkan pada tahap selanjutnya dalam
kerangka ROLAX, karena penyebab yang diidentifikasi oleh seseorang
untuk menjelaskan permasalahan yang ia hadapi cenderung menjadi
prediksi yang penting dari tingkah laku selanjutnya.
Misalnya, jika kita mengambil tema penelitian ‘identitas hukum’
maka dua masalah hidup yang sering diasosiasikan dengan tema
identitas hukum kaum miskin adalah malnutrisi dan penyakit. Namun,
untuk mendapatkan akses terhadap pertolongan yang diharapkan maka
96
mereka akan membutuhkan kartu identitas karena hal itu berkaitan

erat dengan akses terhadap pelayanan pemerintah. Pertanyaannya
kemudian adalah: apakah kaum miskin yang bersangkutan berusaha
untuk menghubungkan antara malnutrisi, penyakit dan kartu identitas?
Kesadaran
Kesadaran adalah kemampuan untuk menilai situasi seseorang
dalam kerangka kognitif yang luas. Kesadaran adalah faktor yang
menentukan bagaimana perorangan atau kelompok melukiskan dan
menjelaskan masalah hidup yang mereka hadapi, dan apakah mereka
melihat masalah tersebut sebagai sebuah ketidakadilan. Agar mereka
tidak menerima begitu saja permasalahan yang ada, dibutuhkan paling
tidak kesadaran atas apa yang menjadi haknya. Dengan demikian,
masalah tersebut akan berubah menjadi ketidakadilan.
Kami membedakan antara ‘kesadaran tentang hak’ dan ‘kesadaran
politik’. Walaupun sulit untuk membedakan keduanya dalam praktik
sehari-hari, kedua hal tersebut berhubungan erat dengan langkah
selanjutnya yang akan diambil oleh pencari keadilan. Jika subjek
penelitian mendefinisikan penyelesaian masalah sebagai bagian dari
perwujudan haknya, maka ia akan cenderung mengambil penyelesaian
yang lebih ‘prosedural’. Beda halnya jika ia mendefinisikan permasalahan
yang ia hadapi sebagai sebuah masalah ketimpangan relasi kuasa dan
kepentingan. Meskipun demikian, kedua bentuk kesadaran tersebut
cenderung mengarah pada bentuk percaya diri dan sikap mengambil
tindakan.
Pada tahap ini, kita mungkin sudah menemukan keberadaan
para perantara yang juga dapat memiliki peran penting pada tahap
lainnya, misalnya LSM hak asasi manusia, organisasi bantuan hukum,
dll. Para aktor tersebut mempengaruhi bagaimana pencari keadilan
mempersepsikan sebab permasalahan mereka, dan pada beberapa
kasus, bahkan turut mempengaruhi bagaimana pencari keadilan
mendefinisikan permasalahannya.11
Agar dapat menjelaskan kesadaran dari para pencari keadilan,
kami menggunakan ‘modal hukum’ (legal capital) sebagai penambahan
dari bentuk-bentuk modal yang dibicarakan oleh Bourdieu. Modal
hukum merupakan sub-kategori dari modal budaya, namun menjadi
penting untuk membedakan keduanya dalam penelitian akses terhadap
keadilan. Modal hukum meliputi pengetahuan dan keahlian untuk
11 Mungkin bermanfaat jika kita membuat pendekatan yang terstruktur untuk

mengidentifikasi semua kekuatan yang berperan dalam pembagian masyarakat
menjadi ‘arena-arena’ dengan aktor-aktornya (lihat: Hyden, Court & Mease 2004).
97
dapat menggunakan hukum negara, hukum adat dan hukum agama

dalam melalui seluruh tahap proses akses terhadap keadilan. Dan
perantara, tidak pelak lagi, berperan penting dalam memberikan modal
hukum kepada pencari keadilan.
Pengkategorian
Ada hubungan yang logis antara kesadaran dan proses
mengategorikan sebuah masalah sebagai ‘masalah biasa’ atau sebuah
‘ketidakadilan’. Pengkategorian sebagai bentuk ketidakadilan harus
merujuk kepada kerangka normatif. Jika hal ini tidak dilakukan maka
akan terjadi pembiaran terhadap masalah, atau permasalahan justru
akan diselesaikan melalui cara-cara di luar lingkup akses terhadap
keadilan. Jika ini yang terjadi, peneliti harus mempertimbangkan
dengan hati-hati alasan yang mendasarinya: ketiadaan norma atau asas,
kurangnya kesadaran atau takut.
Bentuk lain dari pengkategorian adalah melihat sebuah persoalan
sebagai permasalahan perorangan atau bersama. Jika mereka yang
bersangkutan menganggap sebagai permasalahan bersama maka apakah
penanda identitas komunal yang mereka gunakan: gender, etnis, kelas
atau atribut lainnya? Mengidentifikasi persoalan sebagai permasalahan
bersama untuk kategori tertentu, cenderung menghasilkan aksi politik
yang legal atau justru anarkis. Hal ini juga mempengaruhi bagaimana
keluhan diformulasikan dan pilihan mekanisme pemulihan. Menarik
untuk diperhatikan bahwa pada masa awal kemunculan akses terhadap
keadilan, konsep ini hanya memberikan perhatian kepada persoalan
perorangan, walaupun persoalan itu juga dialami oleh sebagian besar
masyarakat. Kemudian dicari penyelesaian masalah bagi orang yang
bersangkutan, sebagai bagian dari masyarakat, melalui akses terhadap
sistem hukum. Cara tersebut membuat banyak permasalahan yang
dialami secara bersama menjadi permasalahan perorangan. Pada masa
itu, kaum Marxisme mengkritik pendekatan ini sebagai sebuah bentuk
kepura-puraan atau kepalsuan, karena mengalihkan permasalahan
dari persoalan kekuasaan yang mendasarinya. Mungkin tidak terlalu
mengherankan ketika para akademisi seperti David Mosse (2004) dan
Tania Li (2006) melancarkan kritik serupa terhadap program-program
yang terkait akses terhadap keadilan neo-liberal dari Bank Dunia.
Memformulasikan keluhan
Pengkategorian merupakan tahapan terakhir yang merujuk
pada ‘mendefinisikan keadilan’ (naming) dari Felstiner, Abel dan Sarat
(1981). Dengan memformulasikan keluhan maka kita melangkah ke
98
tahap yang mereka sebut ‘mencari penyebab’(blaming). ‘Keluhan’

menyiratkan bahwa korban menganggap orang lain yang bertanggung
jawab atas ketidakadilan yang terjadi. Jika kemudian ketidakadilan
diformulasikan dalam sebuah sistem normatif tertentu, maka keluhan
cenderung berkembang menjadi gugatan hukum. Jika gugatan hukum
itu ditolak maka akan menimbulkan sengketa. Menurut Miller dan
Sarat (1981: 527):
Sebuah gugatan adalah keluhan yang didaftarkan untuk mengomuni-

kasikan hak-haknya kepada sumber pemulihan yang terdekat, yaitu pihak
dianggap bertanggung jawab [atas ketidakadilan yang terjadi]. Sengketa
muncul ketika gugatan yang didasarkan pada keluhan ditolak [oleh pihak
yang dianggap yang bertanggung jawab], baik untuk seluruhnya maupun
sebagian. Hal ini menjadi sengketa hukum perdata jika menyangkut hak
atau sumber daya yang dapat dikabulkan atau ditolak oleh pengadilan.
Sebaliknya, jika ketidakadilan yang diderita dilihat sebagai konsekuensi

dari perbedaan relasi kuasa dan kepentingan, maka keluhan akan
cenderung berkembang menjadi sengketa politik.
Informasi dari luar sering berperan penting dalam mengubah
keluhan menjadi gugatan dan juga dibalik proses pengajuan gugatan
tersebut. Dalam negara yang cenderung menyelesaikan masalah hanya
melalui jalur hukum (juridicised countries), pada tahap inilah nasehat
hukum paling banyak dibutuhkan oleh seseorang yang mengajukan
keluhan sebelum mereka membuat keputusan – apakah mereka akan
mencoba bermediasi, pergi ke pengadilan, mengabaikan permasalahan
(‘lump’ the matter), atau mengorganisir demonstrasi. Dengan penelitian
empiris kita dapat melihat sejauh mana hal ini juga terjadi di
Indonesia dan sejauh mana lembaga bantuan hukum (seperti berbagai
organisasi atau perantara) membantu para pencari keadilan untuk
memformulasikan gugatan menuju ke arah tertentu.
Menelusuri perangkat hukum

Untuk mendapatkan pandangan yang jelas mengenai pilihan-
pilihan yang tersedia bagi perorangan atau kelompok yang memiliki
keluhan, peneliti harus terlebih dahulu melihat berbagai sistem
normatif yang ada dan menilai proses pengajuan gugatan, menurut
terminologi-terminologi normatif dari sistem tersebut. Misalnya, dalam
kasus pencemaran sungai karena adanya aktivitas pertambangan yang
menyebabkan penyakit kulit bagi masyarakat yang tinggal di sepanjang
daerah aliran sungai. Masyarakat dapat memilih untuk mengajukan
gugatan dengan merujuk pada hukum adat, yang menyatakan bahwa
daerah aliran sungai merupakan tanah adat dan oleh karena itu
99
aktivitas pertambangan tidak boleh dilakukan di wilayah tersebut;

atau alternatif yang lain adalah mengacu pada Undang-undang
Pengelolaan Lingkungan Hidup sebagai bagian dari hukum negara.
Hal ini juga termasuk mengidentifikasi forum-forum yang potensial
untuk melakukan pemulihan dan bagaimana forum-forum tersebut
berhubungan dengan aturan dan prinsip yang diterapkan dalam kasus
ini.
Langkah kedua adalah melakukan penelitian empiris mengenai
bagaimana para pencari keadilan menelusuri perangkat hukum yang
tersedia dan membuat pilihan-pilihan strategis antara norma dan
forum. Mereka mungkin lebih memilih norma dan forum dari satu
sistem normatif, namun dapat juga menggabungkan hukum negara,
hukum adat dan hukum agama supaya gugatan yang diajukan
menjadi lebih kuat. Dalam hal ini, forum shopping mungkin akan
terlihat menarik (Benda-Beckmann 1984: 37). Meneliti strategi semacam
itu menunjukkan sejauh mana pencari keadilan telah memahami
kompleksitas aturan dan lembaga yang berperan penting dalam kasus
mereka, seperti yang diidentifikasi dalam tahap pertama. Peneliti juga
harus mempertimbangkan pengaruh penerapan hukum oleh pencari
keadilan. Misalnya, jika seseorang mengetahui bahwa ia berhak atas
sebidang tanah, baik menurut hukum negara maupun hukum adat,
tetapi jika penerapan hukum adat tidak pernah diakui oleh lembaga
eksekusi maka menjadi jelas pilihan hukum yang mana yang akan ia
ambil.
Akses terhadap forum yang layak

Tahap ini merupakan inti dari banyak literatur ‘klasik’ mengenai
akses terhadap keadilan: apakah tersedia forum yang layak dan apakah
pencari keadilan bisa mengakses forum tersebut?
Makna inti dari forum yang layak adalah apakah forum yang
dimaksud mampu menawarkan jenis penyelesaian yang dibutuhkan
oleh pencari keadilan. Misalnya, banyak masyarakat Indonesia yang
secara keliru datang ke pengadilan tata usaha negara untuk mendapatkan
hak atas tanah. Dalam hal ini, pengadilan hanya dapat memerintahkan
tergugat untuk mempertimbangkan kembali penolakannya terhadap
gugatan yang diajukan oleh penggugat. Pengadilan tata usaha negara
tidak memiliki kewenangan untuk memutuskan apakah pencari keadilan
berhak mendapatkan tanah yang diperkarakan. Dalam hal ini, forum
yang layak adalah pengadilan perdata (pengadilan negeri). Namun,
persoalan sesungguhnya tidak hanya mengenai masalah yurisdiksi
atau kewenangan mengadili. Dalam kaitannya dengan sengketa, titik
100
tolak yang bermanfaat untuk menilai kelayakan dari sebuah forum

dan prosedur untuk menangani sengketa tertentu, dapat kita temukan
pada teori relational distance, terutama mengenai ‘style of social control’
oleh D.J. Black (1976). Argumentasi utama yang diajukan oleh Black
adalah jarak sosial (social distance) antara para pihak yang terlibat dalam
sengketa akan menjadi faktor penting dalam menentukan prosedur
seperti apa yang akan mereka tempuh. Selain itu, jarak sosial juga dapat
menjadi faktor yang penting dalam menentukan pendekatan atau gaya
penyelesaian sengketa yang paling layak bagi para pihak yang terlibat.
Asumsi yang tersirat adalah sebuah forum ditandai oleh satu gaya
penyelesaian – rekonsiliasi, ganti rugi atau hukuman pidana – tetapi hal
ini mungkin akan berbeda jika diterapkan dalam konteks budaya yang
lain. Meskipun demikian, teori dari D.J. Black dapat menjadi hipotesa
yang dapat diuji dalam penelitian empiris akses terhadap keadilan.
Apakah jarak sosial memang menentukan gaya penyelesaian sengketa?
Apakah jarak sosial juga menentukan pilihan terhadap forum? Di
samping itu, kerangka negara hukum seperti yang akan diuraikan di
bawah juga dapat digunakan karena kategori pelembagaan yang ada
di dalam kerangka tersebut berisi rangkaian indikator bagi seorang
peneliti untuk menilai ‘kelayakan’ dari sebuah forum.
Akhirnya, para pencari keadilan sendiri mungkin tidak menyadari
perangkap yang terkait dengan pilihan mereka atas forum yang akan
digunakan untuk mendapatkan akses terhadap keadilan. Sekali lagi,
peneliti harus dapat membandingkan penilaian dari pencari keadilan
mengenai ‘kelayakan’ dengan hasil penelitiannya sendiri.
Pertanyaan kedua dalam bagian ini menyangkut berbagai
hambatan untuk mengakses sebuah forum. Hambatan itu merupakan
hambatan yang terkenal dan meliputi: hambatan fisik, finansial,
psikologis dan aspek budaya.12 Sebagian besar persoalan terjadi begitu
saja tanpa membutuhkan klarifikasi, misalnya: jumlah biaya formal
dan informal yang terkait dengan sebuah forum dan jarak yang harus
ditempuh oleh para pihak untuk sampai di sebuah forum. Terkadang
terabaikan bahwa hal-hal tersebut juga berhubungan dengan masalah
prosedur. Misalnya, jika sebuah kasus membutuhkan banyak proses
persidangan sebelum hakim dapat mengambil keputusan maka
persoalan jarak tempuh dapat menjadi persoalan yang lebih besar.
Pertanyaan ketiga adalah mengenai alasan dibalik penentuan
pilihan untuk sebuah forum tertentu. Persepsi dari pencari keadilan,
yang ditentukan oleh berbagai faktor dan aktor, akan menyebabkan
pencari keadilan memilih sebuah strategi tertentu. Kami sudah
12 Misalnya: lihat UNDP 2005: 4.
101
menyinggung mengenai forum shopping (atau norm shopping), tapi hal

ini hanya satu diantara banyak strategi lainnya. Kadang pengabaian
suatu forum tertentu juga merupakan sebuah strategi yang diambil
jika tidak tersedia, atau dianggap tidak ada, forum yang layak.
Dalam kondisi seperti itu maka pencari keadilan dapat, misalnya,
mengorganisir demonstrasi atau menggunakan forum lain yang
biasanya tidak digunakan untuk menyelesaikan keluhan semacam itu.
Hal ini bahkan dapat menyebabkan para pencari keadilan untuk benar-
benar mencoba membuat forum atau mekanisme yang baru, dalam
rangka menghindari permasalahan yang ada dalam forum yang mereka
gunakan sebelumnya.
Menangani keluhan
Tahap ini membahas mengenai penanganan keluhan oleh forum
yang dipilih. Bentuk dasar dari penanganan tersebut berhubungan
dengan jenis forum yang telah dipilih. Dengan demikian, pilihan yang
sudah dibuat dalam tahap sebelumnya sangat berpengaruh di tahap
ini. Misalnya, seorang individu tidak dapat mengharapkan pengadilan
untuk melakukan mediasi dengan cara yang sama yang dilakukan oleh
pejabat lingkungan hidup pemerintah daerah. Walaupun menurut
peneliti sifat-sifat dari forum akan mempengaruhi bagaimana keluhan
ditangani, hal ini sering tidak disadari oleh pencari keadilan. Kategori
‘unsur prosedural negara hukum’ yang akan dibahas pada bagian
selanjutnya mungkin dapat membantu untuk menganalisa persoalan
ini.
Kedua, proses penanganan keluhan dapat mengubah substansi
keluhan awal. Hal ini dapat terjadi jika ditemukan informasi baru
selama proses berlangsung, atau ketika para pihak yang berperkara
mengubah posisi mereka. Misalnya, seorang tenaga kerja yang
kehilangan pekerjaan melihat kasusnya berubah menjadi sebuah
sengketa mengenai legitimasi serikat pekerja (Tjandra 2010). Akhirnya,
peneliti harus peka terhadap pengaruh eksternal dalam proses
penanganan keluhan, misalnya perubahan persepsi dari pihak lawan
atau perubahan opini publik.
Pemulihan Ketidakadilan
Tahap terakhir dari analisis akses terhadap keadilan meliputi
pengkajian ulang permasalahan terkait dengan mendefinisikan atau
mengevaluasi pemulihan. Hal ini mungkin tidak semudah yang kita
bayangkan, karena pemulihan yang dinilai baik oleh seorang pencari
keadilan mungkin dirasa mengecewakan oleh pencari keadilan yang
102
lain. Salah satu alasannya karena pihak luar (outsider) tidak selalu
dapat mengetahui dengan jelas apa yang ingin diraih oleh pencari
keadilan. Misalnya, para peneliti dari UNDP cukup terkejut dengan
situasi di mana perempuan miskin yang bercerai di pengadilan agama
merasa cukup puas, walaupun gugatan nafkah yang telah dikabulkan
oleh pengadilan tidak dapat dieksekusi. Tampaknya kemaslahatan
sosial dari sebuah proses perceraian yang dilakukan secara resmi telah
diremehkan oleh para peneliti, dan hal ini ternyata menjadi penting
setidaknya untuk sekelompok perempuan yang menjadi sampel dari
penelitian tersebut (Sumner 2007).13
Contoh ini juga menunjukkan adanya persoalan implementasi.
Otto (2003: 23), untuk alasan ini, telah menciptakan konsep ‘kepastian
hukum yang nyata’ (real legal certainty) yang meliputi pelaksanaan atas
keputusan yang berakibat pada pemenuhan hak seseorang. Sementara
beberapa peneliti mungkin tergoda untuk menganggap keputusan
positif yang diambil oleh sebuah forum sebagai bentuk pemulihan,
peneliti yang lain mungkin terbutakan oleh asumsi bahwa solusi hanya
dapat diperoleh melalui implementasi keputusan positif. Persoalan lain
terkait pemulihan adalah berubahnya anggapan pencari keadilan atas
bentuk pemulihan yang layak seiring berjalannya prosedur. Misalnya,
korban pencemaran atau kerusakan lingkungan hidup memiliki
kecenderungan untuk mengubah tujuan (pemulihan) dari perbaikan
kerusakan atau pencemaran lingkungan hidup menjadi kompensasi
ganti rugi (Nicholson 2010).
Seperti yang sudah dibahas sebelumnya, sebuah ketidakadilan
acap kali berhubungan erat dengan ketidakadilan yang lain. Selain
penting untuk mengurai keterkaitan yang ada dalam berbagai bentuk
ketidakadilan yang dialami pencari keadilan, juga menjadi penting untuk
melihat ketidakadilan yang mana yang diselesaikan melalui prosedur
pemulihan dan bagaimana hal ini berkaitan dengan ‘ketidakadilan yang
utama’. Dengan demikian, seperti yang telah kami bahas dalam contoh
sebelumnya mengenai ketidakmampuan sekelompok orang untuk
mengakses dokumen hukum, maka kita tidak boleh hanya terpaku
kepada keberhasilan memperoleh dokumen hukum tersebut. Namun,
kita juga harus melihat sejauh mana hal itu dapat mendekatkan pencari
keadilan ke tujuan utama proses pemulihannya, yaitu memperoleh
manfaat sosial. Hal ini juga menunjukkan bahwa pemulihan bisa
terwujud dalam berbagai bentuk: tidak harus berupa keputusan
yang pada akhirnya dapat diimplementasikan, namun dapat berupa
perubahan hukum (dalam arti yang luas).
13 Van Huis (2010) mengambil hasil temuan ini sebagai titik awal penelitian mendalamnya.
103
Akhirnya, kerangka ROLAX menyinggung ‘keberlanjutan’ dari

pemulihan, menekankan pada implementasi atau pelaksanaan dari
pemulihan dan dimensi waktunya. Banyak kajian akses terhadap
keadilan atau penyelesaian sengketa yang berhenti pada putusan
pengadilan, perjanjian mediasi, atau bentuk solusi apapun sebagai
hasil langsung dari prosedur yang mereka jalani. Akan tetapi, untuk
kelayakan evaluasi proses pemulihan kita juga harus memperhatikan
pelaksanaan atau implementasi dari hasil pemulihan dan bagaimana
pengaruhnya terhadap masalah awal. Kemudian muncul aspek durasi
waktu dari proses ini: berapa lama hasil pemulihan akan berlangsung
dan apakah hasil yang dicapai dapat dilaksanakan dalam jangka
pendek, menengah atau jangka panjang? Unsur-unsur negara hukum
yang akan kami bahas dalam bagian selanjutnya sangat bermanfaat
untuk mengevaluasi hal ini.
4. Kerangka negara hukum untuk penilaian kualitas penelitian

akses terhadap keadilan
Pada bagian sebelumnya kami telah menjelaskan bagaimana peneliti
dapat menganalisa proses yang digunakan oleh seseorang yang
mengalami ketidakadilan untuk mencari solusi melalui perangkat
hukum. Setelah pencari keadilan telah atau sedang memformulasikan
keluhannya, ia akan mulai menelusuri pemulihan seperti apa yang
disediakan oleh sistem hukum yang ada. Lembaga mana yang dapat ia
akses? Argumentasi hukum apa yang dapat ia gunakan? Apa strategi
terbaik yang harus diikuti? Penelitian empiris akan memperlihatkan
jawaban-jawaban dan pilihan-pilihan dari pencari keadilan. Namun,
untuk melihat apakah jawaban dan pilihan yang telah diambil oleh
pencari keadilan tersebut merupakan hasil terbaik yang dapat ia
peroleh, maka diperlukan peninjauan terhadap seluruh perangkat
hukum yang tersedia serta penilaian terhadap kualitas sistem-sistem
hukum yang bersangkutan.
Kebutuhan akan standarisasi proses penilaian tersebut menjadi
alasan kami memasukkan unsur ‘sesuai dengan negara hukum’ pada
definisi akses terhadap keadilan. Menyadari bahwa negara hukum
merupakan sebuah konsep yang pada dasarnya terus diperdebatkan,
maka kami tidak menggunakan definisi yang tunggal untuk konsep
tersebut. Kami memilih untuk menyeleksi dan menyusun unsur-unsur
dari berbagai definisi konsep negara hukum yang kami temukan di
literatur akademik. Unsur-unsur tersebut akan kami kelompokkan
menjadi tiga kategori dan hal ini menghasilkan kerangka analisa yang
selanjutnya akan kami uraikan dan jelaskan pada bagian ini. Tujuan
104
umum dari kerangka ini adalah untuk menyediakan alat yang dapat
digunakan untuk menilai kualitas (dari seluruh atau sebagian) sistem
hukum yang sedang diteliti. Pada penelitian akses terhadap keadilan,
hal ini dapat membantu peneliti untuk mengevaluasi tahapan dalam
proses akses terhadap keadilan secara sistematis. Misalnya, ketika
seorang peneliti mengkaji fase ‘penanganan keluhan’ maka ia akan:
mendokumentasikan apa yang terjadi dalam praktik dan menganalisa
apakah sebuah pengadilan atau forum mediasi adalah (lembaga yang)
independen; menganalisa apakah aturan yang diterapkan sudah
diketahui sebelumnya oleh para pihak yang berperkara; apakah
lembaga yang berwenang mengambil tindakan di luar hukum; atau
apakah standar hak asasi manusia dianut oleh para pihak yang terlibat.
Sebelum kami menguraikan kerangka negara hukum, kami akan
menjelaskan konsep tersebut dan menyajikan beberapa persoalan yang
ada dalam perdebatan negara hukum, yang kami pikir relevan untuk
penelitian empiris akses terhadap keadilan.
4.1. Apa yang dimaksud dengan ‘negara hukum’?

Pejabat pemerintahan di seluruh dunia mengadvokasi konsep negara
hukum. Hal ini menggambarkan adanya persetujuan bahwa ketaatan
pada negara hukum merupakan sebuah ukuran terhadap legitimasi
pemerintahan (Tamanaha 2004: 2-4). Namun, para politisi tersebut
jarang mendefinisikan apa yang dimaksud dengan negara hukum dan
sampai saat ini para akademisi juga tidak dapat mencapai konsensus
atas sebuah definisi yang tunggal. Definisi yang paling sederhana dari
konsep negara hukum dapat dirumuskan sebagai berikut:
Negara hukum secara harafiah berarti sebagaimana yang tertulis: negara

hukum. Dalam arti yang terluas berarti masyarakat harus mematuhi
hukum dan diatur oleh hukum (Raz 1979: 210-211).
Pada dasarnya, negara hukum mensyaratkan bahwa pejabat pemerintah

dan warga negara terikat oleh hukum dan bertindak menurut hukum
(Tamanaha 2007). Persyaratan dasar itu memerlukan seperangkat
karakteristik minimal: tidak berlaku surut (be prospective), dipublikasikan,
dibuat secara umum, pasti, dan diterapkan untuk semua orang menurut
ketentuan-ketentuannya. Jika beberapa karakteristik tersebut tidak ada
maka negara hukum tidak dapat terpenuhi. Hal ini merupakan definisi
formal negara hukum. Teori formal akan berfokus kepada sumber dan
bentuk legalitas dan bertitik tolak dari prosedur hukum. Sebaliknya,
teori substantif memasukkan persyaratan mengenai muatan atau isi
dari hukum. Definisi substantif negara hukum juga mengacu kepada
105
hak fundamental dan kriteria dari keadilan atau hak, sebagaimana yang
dikatakan oleh Thomas Carothers (2006: 4):
Negara hukum dapat didefinisikan sebagai sebuah sistem di mana

hukum merupakan bagian dari pengetahuan publik, mempunyai makna
yang jelas dan diterapkan setara untuk semua orang. Mereka [hukum]
menjamin dan menjunjung tinggi kebebasan politik dan kebebasan sipil
yang telah memperoleh status sebagai bentuk hak asasi manusia yang
universal selama lebih dari setengah abad terakhir. Khususnya, siapa
pun yang dituduh melakukan tindak kejahatan berhak atas sidang yang
adil dan jujur, dan dianggap tidak bersalah sampai ia terbukti bersalah.
Lembaga-lembaga yang sentral bagi sistem hukum, termasuk pengadilan,
jaksa penuntut, dan polisi, merupakan lembaga yang adil, kompeten
dan efisien. Hakim-hakim tidak boleh memihak dan independen, tidak
tunduk pada pengaruh politik atau manipulasi. Mungkin [hal] yang
paling penting adalah pemerintahan yang berakar pada sebuah kerangka
hukum yang komprehensif dan aparat pemerintah menyetujui bahwa
tindakan mereka harus tunduk pada hukum dan pemerintah mewujudkan
pemerintahan yang taat hukum.
Meskipun tidak terdapat konsensus mengenai definisi negara hukum

dan pilihan atas versi formal atau substantif, pada hakikatnya semua
pihak menyetujui dua fungsi yang dijalankan oleh negara hukum.
Fungsi yang pertama adalah untuk membatasi penggunaan kekuasaan
negara yang sewenang-wenang dan tidak adil. Konsep negara hukum
kemudian dapat dipahami sebagai sebuah konsep payung untuk
berbagai instrumen hukum dan lembaga dalam rangka melindungi
warga negara terhadap kekuasaan negara. Fungsi kedua dari negara
hukum adalah untuk melindungi kepemilikan dan kehidupan
(keselamatan) warga negara dari pelanggaran atau serangan warga
negara lainnya. Sesungguhnya, kedua tujuan tersebut sesuai dengan
tujuan ‘akses terhadap keadilan’, yaitu keadilan yang dapat diakses
oleh setiap warga negara.
Terlepas dari perbedaan antara formal dan substantif, terdapat
jenis negara hukum yang ‘luas’ (thick) dan ‘sempit’ (thin). Jika sebuah
definisi negara hukum hanya memerlukan beberapa persyaratan maka
akan disebut sebagai jenis negara hukum yang ‘sempit’. Sementara
definisi yang membutuhkan banyak persyaratan disebut sebagai
jenis negara hukum yang ‘luas’. Biasanya jenis negara hukum yang
lebih luas akan memasukkan aspek-aspek utama dari jenis yang lebih
sempit, kemudian mengembangkannya secara kumulatif. Tamanaha
(2004: 91) telah menyediakan sebuah skema dari perumusan alternatif
konsep negara hukum (terlepas dari rezim pemerintahan tertentu) dan
memposisikannya dalam skala kompleksitas (dari sempit ke luas):
106
Tabel 1. Skema perumusan alternatif negara hukum oleh Tamanaha
Jumlah
Jenis formal Jenis substantif
persyaratan
Sedikit = ‘sempit’ Diatur oleh hukum: hukum Hak-hak individual:
sebagai instrumen dari properti, kontrak, privasi,
tindakan pemerintah otonomi
Lebih = ‘lebih luas’ Legalitas formal: + Hak-hak atas martabat dan

+ umum, tidak berlaku keadilan
surut, pasti untuk semua
warga negara
Banyak = ‘luas’ Demokrasi dan legalitas: + Kesejahteraan sosial:
+ persetujuan menentukan persamaan substantif,
isi/content dari hukum kesejahteraan, perlindungan
atas hak-hak kultural
Dalam skema tersebut ‘demokrasi’ disebut sebagai bagian dari

karakteristik jenis negara hukum yang formal. Tamanaha berpendapat
bahwa ‘demokrasi secara substantif merupakan hal yang hampa karena
tidak mengatur mengenai apa yang harus menjadi isi atau substansi dari
hukum. Namun, demokrasi merupakan sebuah prosedur pengambilan
keputusan yang mengatur bagaimana menentukan isi atau substansi
dari hukum’.
4.2. Model pemerintahan yang berdasarkan negara hukum (The Rule

of Law led Governance Model/ROLGOM)
Berdasarkan gagasan-gagasan di atas, Bedner telah mengembangkan
kerangka negara hukum yang dapat digunakan untuk penelitian (lihat
Bab 4). Setelah membagi konsep negara hukum menjadi beberapa unsur,
Bedner kemudian menyusun unsur-unsur tersebut menjadi tiga kategori:
unsur prosedural, unsur substantif, dan mekanisme kontrol. Di dalam
ketiga kategori ini semua unsur digolongkan ke dalam ‘sempit’, ‘lebih
luas’ atau ‘terluas’. Untuk tulisan ini, Jacqueline Vel telah memperluas
skema negara hukum dari Bedner dengan menambahkan sebuah
kategori khusus, yaitu lembaga-lembaga pelaksana. Hal ini dilakukan
mengingat pentingnya faktor implementasi sebagai (cerminan) bentuk
kepatuhan yang mendasar kepada konsep negara hukum.
Dibandingkan dengan skema dari Tamanaha dalam tabel 1,
ROLGOM memiliki dua kolom tambahan: mekanisme kontrol dan
lembaga pelaksana. Skala vertikal mengindikasikan gradasi yang
ada dalam skema ROLGOM, yang disusun dari ‘sempit’ ke ‘terluas’
mengikuti terminologi yang dibuat oleh Tamanaha. Di samping kolom
‘unsur utama’ terdapat kolom ‘kriteria kualitas’. Kriteria kualitas
107
merupakan gagasan yang sangat sederhana untuk membantu peneliti

mengevaluasi sebuah aspek dari kasus yang ia teliti, dalam kaitannya
dengan unsur negara hukum pada tabel 2. Akan tetapi, berbagai
persoalan tersirat dalam kriteria kualitas, seperti ‘peraturan perundang-
undangan yang jelas’. Namun untuk alasan praktis maka kami tidak
akan membahas persoalan tersebut dalam kerangka ROLGOM.
Seperti yang kami sebutkan sebelumnya, tujuan dan konteks dari
kasus yang sedang diteliti akan menentukan unsur ROLGOM yang
digunakan untuk mengevaluasi apakah tahapan dalam proses akses
terhadap keadilan sesuai dengan konsep negara hukum. Berikut ini
adalah skema ROLGOM dan beberapa catatan penggunaannya.
108
Table 2. Model Pemerintahan yang Berdasarkan Negara Hukum (Rule of Law led Governance Model/ROLGOM)
Tipe dari Unsur-unsur formal dari berbagai definisi Unsur-unsur Substantif dari berbagai Unsur-unsur Kelembagaan/Institusional
unsur-unsur negara hukum definisi Negara Hukum (substansi (lembaga-lembaga hukum)
dalam (prosedural) hukum) Mekanisme kontrol Lembaga-lembaga pelaksana
berbagai
definisi
Negara
Hukum
Kompleksitas Unsur-unsur Kriteria Kualitas Unsur-unsur Kriteria Kualitas Unsur-unsur Kriteria Kualitas Unsur-unsur utama Kriteria Kualitas
utama utama utama
Sempit Hukum sebagai - Adanya peraturan Subordinasi - Adanya Adanya Apakah lembaga Lembaga-lembaga Apakah lembaga-
alat dari perundang- semua prinsip-prinsip peradilan yang peradilan: eksekutif memiliki lembaga tersebut:
pemerintahan undangan hukum dan keadilan, adil (terkadang - independen? kewenangan yang - ada?
(pemerintahan - Apakah interpretasinya moral dan diperluas - tidak memihak? cukup untuk - memiliki
dengan hukum) pemerintahan terhadap administrasi menjadi ‘trias - dapat diakses mengimplementasikan kewenangan
berjalan tanpa prinsip-prinsip negara yang politica’) oleh warga negara hukum yang cukup
menggunakan fundamental baik (dalam hal jarak, untuk
hukum? keadilan, - Sejauh mana biaya-biaya, dll)? menjalankan
- Sejauh mana moral dan prinsip-prinsip - memberikan proses tugas sesuai
pemerintah administrasi tersebut pengadilan yang dengan mandat
menggunakan negara yang bertentangan? adil dan tepat hukumnya?
langkah-langkah baik - Sejauh mana waktu? - melaksanakan
insidentil hukum dan - menunjukkan fungsinya dan
daripada aturan- interpretasinya kekuasaan yudisial apakah mereka
aturan umum secara efektif dan pemulihan yang efektif?
tersubordinasi cukup?
terhadap
prinsip-prinsip
tersebut?
109
Lebih luas Tindakan - Sejauh mana Hak asasi - Hak perorangan Implementasi - Dapat Lembaga-lembaga - Diimplementasikan
negara harus hukum perorangan dijamin oleh dan pelaksanaan diimplementasikan eksekutif menjalankan sesuai dengan
110
tunduk kepada memberikan hukum dari keputusan- - Secara efektif tugasnya sesuai dengan hukum
hukum ruang untuk - Jaminan keputusan - Dapat dilaksanakan hukum - Tidak ada intervensi
‘discretionary hukum atas pengadilan - Efektif
powers’? hak perorangan
- Apakah ada dapat
klausul-klausul dilaksanakan
pengecualian yang
membolehkan
pengaturan-
pengaturan
khusus?
Hukum harus Apakah peraturan Hak asasi sosial - Hak sosial Spesialisasi - Ada Lembaga-lembaga - Ada mekanisme
berlaku untuk perundang-undangan: dijamin oleh peradilan untuk - Memiliki eksekutif melaksanakan internal kontrol
umum, tidak - jelas? hukum mengamankan kewenangan yang kontrol internal dan dapat
berlaku surut, - stabil (tidak - Negara hak-hak tertentu cukup terhadap tindakan- dilaksanakan
jelas dan pasti berubah seiring mengambil - Tidak memihak tindakan melanggar - Efektif
muatannya dengan waktu)? tindakan- - Independen hukum
(legalitas - diterapkan secara tindakan untuk - Dapat diakses
formal) umum? mewujudkan - Mampu
- ada yang hak-hak sosial melaksanakan
retroaktif? fungsinya
- dapat diakses - Efektif
(diterbitkan,
dengan bahasa
yang dapat
dimengerti,
disosialisasikan)?
Paling luas Demokrasi: Apakah mekanisme Hak-hak - Dijamin oleh Mekanisme - Ada prosedur Lembaga-lembaga Standar-standar
Persetujuan partisipasi: kultural dan hukum eksternal lainnya untuk mencegah eksekutif memenuhi yang ditetapkan oleh
akan - ada/tersedia? grup - Jaminan hukum yang ditujukan penyalahgunaan standar ISO organisasi internasional
menentukan - dapat diakses? atas hak-hak untuk mencegah kekuasaan untuk melakukan
substansi dari - efektif? kultural dan tindakan - Mampu standarisasi
hukum grup dapat pemerintah melaksanakan
dilaksanakan yang melanggar fungsinya
hukum - Memiliki
kewenangan yang
cukup
- Tidak memihak
- Efektif
5. Kesimpulan: Menggabungkan ROLAX dan ROLGOM pada

penelitian empiris dalam kajian akses terhadap keadilan
Skema ROLGOM dapat digunakan untuk menilai kualitas dari
perundang-undangan, peraturan, prosedur, dan aktivitas dari berbagai
lembaga pada setiap tahap proses akses terhadap keadilan. Atau dengan
kata lain, pada setiap tahap dalam kerangka ROLAX. Tidak pelak lagi,
ROLGOM paling baik diterapkan untuk menilai perangkat hukum. Hal
ini merujuk kepada tahap dalam ROLAX dimana para pencari keadilan
mencari aturan dan peraturan perundang-undangan yang dapat mereka
gunakan untuk mendapatkan akses terhadap keadilan. Selain itu, para
peneliti juga dapat menggunakan skema ROLGOM sebagai sebuah
alat periksa (checklist) untuk tahapan lainnya dalam kerangka ROLAX.
Misalnya: ketika menilai kesadaran hukum dari pencari keadilan atau
atau menilai bagaimana kinerja pengadilan negeri sebagai sebuah
forum pemulihan bagi pencari keadilan.
Bagi kami, kebutuhan untuk menggunakan kerangka ROLAX
dan ROLGOM dalam penelitian akses terhadap keadilan sangat
jelas. Dengan menggunakan kedua kerangka tersebut para peneliti
dapat membandingkan berbagai kasus dan mengeliminasi hasil-hasil
penelitian yang tidak relevan. Walaupun kami sadar bahwa tidak
selalu mudah untuk menggolongkan data empiris ke dalam kerangka
ROLAX dan ROLGOM, kami berpendapat bahwa kedua kerangka
tersebut sangat berguna untuk mengurai dan membuat gambaran
proses yang rumit menjadi jelas dan mengingatkan peneliti untuk
mempertimbangkan tahap-tahap yang mungkin terlupakan.
Menurut pendapat kami, hal inilah yang secara khusus menguatkan
pemikiran-pemikiran yang kami hadirkan dalam tulisan ini. Orang-
orang yang melakukan riset akses terhadap keadilan mungkin merujuk
pada pengertian-pengertian lain dari konsep akses terhadap keadilan,
atau menyusun kategori dan tahapan yang berbeda. Namun demikian,
kerangka kami mengenai akses terhadap keadilan mungkin akan
berguna sebagai titik berangkat bagi mereka yang melakukan riset
akses terhadap keadilan. Tulisan ini selain menampilkan pandangan
menyeluruh dari literatur mengenai akses terhadap keadilan, juga
membuat pemikiran-pemikiran yang ada dalam literatur tersebut
menjadi lebih mudah untuk dipahami.
Kami berharap para peneliti dapat memperoleh inspirasi dari
pendekatan ini dan turut berkontribusi terhadap pemikiran dalam
bidang akses terhadap keadilan, sehingga akan semakin memperkaya
ilmu pengetahuan dalam bidang ini.
111
Daftar pustaka
Bedner, A.W. (2010), ‘An Elementary Approach to the Rule of Law’, The Hague
Journal on the Rule of Law 2 (1): 48-74.
Bedner, A.W. (2007), ‘Access to Environmental Justice in Indonesia’, dalam A.
Harding (ed.), Access to Environmental Justice. The Hague/London/Boston:
Kluwer Law International.
Benda-Beckmann, K. von (1984), The Broken Stairways to Consensus: Village Justice
and State Courts in Minangkabau. Dordrecht: Foris.
Black, D.J. (1976), The Behaviour of Law. New York: Academic Press.
Bourdieu, P. (1986), ‘The Forms of Capital’, dalam J. G. Richerson (ed.), Handbook
of Theory and Research for Sociology of Education. New York: Greenwood
Press.
Bruce, J. (2007), ‘Legal Empowerment of the Poor: From Concepts to Assessment’,
diunduh dari <http://www.ardinc.com/upload/photos/676LEP_Phase_
II_FINAL.pdf>, diakses pada 4 Maret 2009.
Cappelletti, M. & B. Garth (1978), ‘Access to Justice: The Worldwide Movement
to Make Rights Effective: A General Report’, dalam Cappelletti, M. and B.
Garth (eds.), Access to Justice, Volume 1. Milan: Dott A. Giuffre´ Editore.
Carothers, T. (2006), ‘The Problem of Knowledge’, dalam T. Carothers (ed.),
Promoting the Rule of Law Abroad. In Search of Knowledge. Washington DC:
Carnegie Endowment for International Peace.
Davidson, J. & D. F. Henley (eds.) (2007), The Revival of Tradition in Indonesian
Politics: The Deployment of Adat from Colonialism to Indigenism. London:
Routledge Curzon.
Felstiner, W., R. Abel, & A. Sarat (1981), ‘The Emergence and Transformation of
Disputes: Naming, Blaming, Claiming’, Law & Society Review 15: 631-654.
Galanter, M. (1981), ‘Justice in Many Rooms: Courts, Private Ordering, and
Indigenous Law’, Journal of Legal Pluralism 1(19): 1–48.
Genn, H. (with S. Beinart) (1999), Paths to Justice: What People Do and Think about
Going to Law. Portland, OR: Hart Publishing.
Goodale, M. (2008), ‘Introduction: Locating Rights, Envisioning Law between
the Global and the Local’, dalam M. Goodale & S.E. Merry (eds.), The
Practice of Human Rights: Tracking Law between the Global and the Local.
Cambridge: Cambridge University Press.
HiiL (2007), ‘Rule of Law Inventory Report, Academic Part’, Discussion Paper for
the High Level Expert Meeting on the Rule of Law, April 20, 2007.
Hyden, G., J. Court & K. Mease (2004), Making Sense of Governance. London:
Lynne Rienner Publishers.
Kritzer, H.M. (2008), ‘To Lawyer or Not to Lawyer: Is that the Question?’, Journal
of Empirical Legal Studies 5 (4): 875-906.
112
Li, T.M. (2006), ‘Neo-Liberal Strategies of Government Through Community:

The Social Development Program of the World Bank in Indonesia’, New
York, Institute for International Law and Justice, New York University
School of Law, IILJ Working Paper 2006/2.
Marden, O.S. (1962), ‘Equal Access to Justice - The Challenge and the
Opportunity’, Washington & Lee Law Review 19: 153-162.
Mnookin, R.H. and L. Kornhauser (1979), ‘Bargaining in the Shadow of the Law:
The Case of Divorce’, The Yale Law Journal 88: 950–997.
Miller, R. & A. Sarat (1981), ‘Grievances, Claims and Disputes: Assessing the
Adversary Culture’, Law and Society Review 15 (3-4): 525-566.
Mosse, D. (2004), ‘Is Good Policy Unimplementable? Reflections on the
Ethnography of Aid Policy and Practice’, Development and Change 35(4):
639–671.
Nicholson, D.F. (2009), Environmental Dispute Resolution in Indonesia. Leiden:
KITLV Press.
Nicholson, D.F. (2001), ‘Environmental Litigation in Indonesia’, Asia Pacific
Journal of Environmental Law 6 (1): 47-78.
Otto, J.M. (2002), ‘Toward an Analytical Framework: Real Legal Certainty
and Its Explanatory Factors’, dalam J. Chen, Y. Li & J.M. Otto (eds.),
Implementation of Law in the People’s Republic of China. The Hague: Kluwer
Law International.
Pompe, S. (1999), ‘Between Crime and Custom: Extra-Marital Sex in Modern
Indonesian Law’, dalam T. Lindsey (ed.), Indonesia: Law and Society.
Sydney: The Federation Press.
Raz J. (1979), ‘The Rule of Law and its Virtue’, dalam J. Raz (ed.), The Authority
of Law: Essays on Law and Morality. Oxford: Clarendon Press.
Sumner, C. (2007), Providing Justice to the Justice Seeker. A Report on the Indonesian
Religious Courts, Access and Equity Study. Jakarta: Mahkamah Agung and
AusAID.
Tamanaha, B. Z. (2007), ‘A Concise Guide to the Rule of Law’, diunduh dari
<http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1012051>, diakses
pada 17 November 2010.
Tamanaha, B. Z. (2005), On the Rule of Law: History, Theory, Politics. Cambridge:
UNDP (in co-operation with Bappenas and the Center for Rural and Regional
Development Studies of the Gadjah Mada University) (2007), Justice
for All? An Assessment of Access to Justice in Five Provinces of Indonesia’.
Jakarta: UNDP.
UNDP (2005), Programming for Justice: Access for All. Bangkok: United Nations
Development Programme.
UNDP (2004), ‘Access to Justice Practice Note’ diunduh dari <http://www.undp.
org/governance/docs/Justice_PN_En.pdf>, diakses pada 3 December
2008.
113
World Bank (2008), Forging the Middle Ground: Engaging Non-State Justice in
Indonesia. Jakarta: World Bank Indonesia, Social Development Unit,
Justice for the Poor Program.
114
5
KEPASTIAN HUKUM YANG NYATA
DI NEGARA BERKEMBANG1
Jan Michiel Otto
Pengantar
K urang lebih seratus tahun yang lalu mr. Cornelis van Vollenhoven
di ruangan yang sama2 menyampaikan pidato pengukuhanya
sebagai guru besar. Orasi ini disampaikannya tidak lama setelah Politik
Etis dikumandangkan.3 Melalui kebijakan ini pemerintah Belanda
secara resmi menunjukkan kepeduliannya pada kesejahteraan dan
kemaslahatan penduduk Hindia-Belanda. Guru besar berusia muda
ini hendak menyumbangkan sesuatu pada ihwal penyelenggaraan
hukum dan keadilan (administration of justice).4 Tatkala pemerintah
mempertimbangkan untuk memberlakukan hukum keperdataan
1 Tulisan ini merupakan pidato pengukuhan Prof. Jan Michiel Otto dalam rangka
penerimaan jabatan sebagai guru besar dalam bidang kajian Law and Admistration in
Developing Countries di Universitas Leiden pada tanggal 16 Juni 2000. Tulisan ini adalah
versi modifikasi dari versi yang sudah diterbitkan oleh Komisi Hukum Nasional
Republik Indonesia pada tahun 2003 dengan judul yang sama.
2 Tanggalnya adalah 2 oktober 1901. Bidang kajian Van Vollenhoven mencakup hukum
tata negara dan hukum administrasi dari koloni-koloni Belanda serta Hukum Adat (di)
Hindia Belanda. Hidup dan karya Van Vollenhoven didiskusikan dalam bibliografi
yang ditulis De Beaufort (1954), De Kanter-Van Hettinga Tromp dan Eyffinger (1992),
serta tulisan yang lebih kritis dari Burns (1999). Burns menyatakan bahwa ‘terlepas
dari sejumlah keunggulan pribadinya, Van Vollenhoven berjalan – dan pengikut-
pengikutnya masih terus berjalan – dengan langkah tegas dan penuh keyakinan ‘ke
arah yang keliru’ (Burns 1999: 309). Lihat juga Otto & Pompe (lihat Bab 2).
3 Mengenai muatan isi dan makna dari Politik Etis periksa lebih lanjut Ricklefs (1981);
Fasseur (1993: 411) menyebut Van Vollenhoven sebagai ‘pendeta agung’ dari Politik
Etis.
4 Tujuannya adalah menjamin bahwa pengadilan tingkat pertama di Hindia Belanda,
landraden, menyelenggarakan peradilan bagi kepentingan golongan bumiputera
dengan cara sedemikian rupa sehingga dapat mewujudkan kepastian hukum, keadilan
sosial, dan otentitas. Tujuan-tujuan serupa diupayakan pula di koloni lainnya. Untuk
telaahan tentang British Indies (India di bawah Inggris) dan kiprah Nelson, yang
sepemikiran dengan Van Vollenhoven, lihat Kolff (1992).
115
Jan Michiel Otto
Barat (di Hindia Belanda), ia dengan tegas menentangnya. Menurut

hematnya, hukum keperdataan barat tidak cocok bagi kalangan inlander
(golongan pribumi).5
Sebagai alternatif, ia mengembangkan hukum adat; keseluruhan
aturan kebiasaan setempat yang ditata menjadi satu sistem.6 Di bawah
arahannya aturan-aturan demikian, dari Aceh sampai dengan Papua,
didokumentasikan agar kemudian dapat dirujuk dan diterapkan oleh
aparat pemerintahan maupun pengadilan.7 Hukum adat ini, oleh Van
Vollenhoven, dipandang sebagai bagian dari (tatanan) hukum nasional
yang pada gilirannya merupakan bagian dari hukum internasional.8
Menurut pandangannya, tri-tunggal ini sedianya menjadi landasan
hukum bagi penataan dan pengaturan (masyarakat) dunia.9
5 Satu contoh terkenal ialah rancangan Kitab Undang-Undang Perdata (Burgerlijk

Wetboek) yang dibuat di bawah pimpinan Mr. Cowan, Direktur (setingkat menteri)
Kehakiman (Directeur van Justitie) di Batavia (Ball 1985: 39). Keberatan Van Vollenhoven
terhadap ikhtiar ini dan kebijakan-kebijakan serupa berkenaan dengan unifikasi dan
westernisasi hukum di koloni telah didokumentasikan di dalam sejumlah karyanya,
seperti “De ontdekking van het Adatrecht” (Penemuan Hukum Adat, Van Vollenhoven
1928: 142, 151-155).
6 Sistem demikian dibuat mengikuti, antara lain, pembagian wilayah nusantara ke
dalam sembilan belas ‘rechtskringen’ (lingkaran hukum). Van Vollenhoven juga
mengkonstruksikan pembagian berdasarkan sejumlah tematik berbeda di mana
ia akan memperkenalkan peristilahan baru jika tidak ditemukan konsep Belanda
yang sepadan. Satu konsep yang terkenal ialah ‘beschikkingsrecht’ komunal atau hak
menguasai negara. Untuk ulasan atas hukum adat sebagai suatu sistem periksa
Holleman (ed.) (1981).
7 Panduan untuk melakukan riset lapangan dapat kita temukan di dalam Adatwijzer
(Pedoman Adat) yang termuat di dalam Adatrechtbundel I (Van Vollenhoven 1910: 16-
20). Total 45 bundels (kumpulan tulisan) tentang hukum adat telah dipublikasikan. Di
dalamnya ‘hukum adat yang berlaku’ di setiap lingkaran hukum didokumentasikan.
Di samping itu, karya Van Vollenhoven dalam tiga jilid berjudul ‘Het adatrecht van
Nederlands-Indië’ (Hukum Adat Hindia Belanda, 1918, 1931, 1933) merupakan sinopsis
luar biasa di dalamnya hukum adat dikategorisasikan berdasarkan wilayah (Bagian I)
dan tematik (Bagian II). Kumpulan tulisan lainnya disusun berdasarkan tematik ialah
“Pandecten van het adatrecht” (Pandekten Hukum Adat, Van Vollenhoven 1914-1936).
8 Perhatian besar dan luas dari Van Vollenhoven atas bidang kajian hukum internasional,
hukum nasional dan hukum lokal termanifestasi pada fakta bahwa di hari yang
sama, 13 Mei 1898, ia lulus dan menjadi doktor tidak saja untuk bidang ilmu hukum
melainkan juga untuk bidang kajian ilmu politik. Disertasinya yang kedua berjudul:
‘Omtrek en inhoud van het internationale recht’ (‘Lingkup dan Isi Hukum Internasional’).
9 Pada 1910, Van Vollenhoven menuliskan pandangannya itu di dalam jurnal ‘De Gids’.
Ia mengajukan argumen perlu adanya ‘suatu otoritas memaksa yang berkedudukan
di atas Negara-negara, (…) hakim internasional (…), kekuatan militer dunia (…).’
Ia mengajukan pandangan agar Belanda mengambil peran sebagai pembuka
jalan, dalam hal menyediakan angkatan bersenjatanya sebagai bagian dari ikhtiar
membentuk kekuatan kepolisian tingkat dunia. Pandangan tersebut ia ajukan secara
tertulis maupun lisan dalam Kongres Dunia 1913. Tatkala Perang Dunia I berakhir
di awal 1918, Van Vollenhoven menyelenggarakan kursus di hadapan Volksuniversiteit
(setara dengan universitas terbuka sekarang ini) dengan judul “Drie treden van het
Volkenrecht” (Tiga Tangga Hukum Kebangsaan), usulan provokatif bagi terbentuknya
sistem hukum internasional yang kuat (De Beaufort 1954: 85-97).
116
5. Kepastian hukum yang nyata di negara berkembang
Mengikuti jejak langkahnya, maka di Leiden dikembangkan

sejumlah bidang kajian untuk hukum non-Barat.10 Sebab itu pula tidak
mengherankan bahwa lembaga kita ini untuk menghormatinya diberi
nama Van Vollenhoven Instituut.11 Juga dengan ini dapat diterangkan
kenyataan bahwa bidang kajian ‘hukum dan pemerintahan di negara-
negara berkembang’, untuk mana saya menerima pengangkatan
sebagai guru besar, tidak begitu saja diturunkan dari langit. Hukum
dan pemerintahan (bestuur) tidak dapat dipandang terlepas satu
dari lainnya.12 Namun, dalam bidang kajian yang saya bina sebagai
guru besar tentunya hukum akan dikedepankan. Oleh karena itu,
sekarang ini13 saya hendak berbicara tentang hukum di negara-negara
berkembang.
Kebanyakan dari negara-negara berkembang memperoleh
kemerdekaan mereka setelah dekolonisasi Asia dan Afrika pasca-
10 Di antara mereka yang mengisi jabatan tersebut ialah F.D. Holleman (Hukum Adat
Hindia Belanda Timur), J.E. Jonkers (Hukum Pidana Hindia Belanda), R.D. Kollewijn
(Hukum Antargolongan), F. M. Baron van Asbeck (Hukum Tata Negara Hindia
Belanda), J.H.A. Logemann (Hukum Tata Negara dan Hukum Administratif Hindia
Belanda, Surinam dan Curaçao), M.H. van der Valk (Hukum Cina), V. E. Korn (Hukum
Adat), J. Keuning dan J.F. Holleman (Hukum Internasional dan Perkembangan Hukum
di Masyarakat Non-Barat), E.A.B. van Rouveroy (Negara Dan Hukum di Afrika).
11 The Van Vollenhoven Institute for Law, Governance and Development in Non-Western
Societies atas usulan penulis mendapatkan namanya sekarang ini pada 1989. Untuk
pertama kalinya lembaga ini didirikan pada 1978 sebagai pusat studi untuk hukum
di Asia Tenggara dan Karibia (Dutch Research Centre for Law in Southeast Asia and
the Caribbean (NORZOAC) sebagai kerja sama antara Universitas Leiden dengan
KITLV (Royal Institute of Linguistics and Anthropology). Selanjutnya pihak universitas
menambahkan Documentatiebureau voor Overzees Recht (Documentation Office for
Overseas Law) yang terdiri dari satu orang pengajar dan satu sekretaris paruh waktu.
KITLV menyumbangkan koleksi buku-buku dari Adatrechtstichting (Yayasan Hukum
Adat) yang jatuh ketangannya setelah yayasan ini dilikuidasi pada 1974.
12 Di negara-negara modern, hukum dimengerti baik dalam kerangka formal yang
melandasi pengaturan oleh pemerintah dan sekaligus menjadi instrumen kebijakan
yang utama dari pemerintah. Sistem hukum yang berfungsi baik mengasumsikan
adanya pemerintahan yang berkuasa dengan ragam kewenangan dalam hukum publik
serta kewajiban-kewajiban yang terkait dengannya, hal mana juga diperlukan dalam
rangka penegakan hukum perdata. Dalam studi tentang negara-negara berkembang
perkaitan antara hukum dengan administrasi (pemerintahan) kerap diabaikan. Di
Amerika Serikat dapat kita temukan tumbuh kembangnya tradisi penelitian yang
terpisah antara kedua topik di atas. Karya-karya Robert & Ann Seidman (1978, 1994,
2001) merupakan satu pengecualian menarik dalam tradisi tersebut. Di samping itu,
meningkatnya perhatian pada kelembagaan hukum (legal institutions) muncul pula di
dalam penelitian-penelitian ilmiah yang dikembangkan dalam kerangka kerja sama
internasional. Ilustrasi dari yang disebut terakhir ialah Jayasuriya (1999). Lembaga
penelitian Van Vollenhoven juga sudah sejak 1991 berkiprah di bidang penelitian
tersebut di atas.
13 Tanggal disampaikannya orasi ini tepat dua belas tahun enam bulan setelah tanggal
penulis mempertahankan disertasinya dalam bidang administrasi publik di tempat
yang sama.
117
Jan Michiel Otto
Perang Dunia II.14 Pada 1900 terdata adanya 48 negara, namun setelah
proses dekolonisasi serentak jumlahnya bertambah dengan kurang lebih
150 negara baru, masing-masing dengan sistem hukum nasionalnya
sendiri.15 Sekalipun 4/5 dari keseluruhan penduduk dunia hidup di
negara-negara berkembang,16 kenyataan menunjukkan pula bahwa ilmu
hukum kita (Belanda dan Eropa) umumnya kurang memberi perhatian
terhadap sistem hukum negara-negara berkembang tersebut.17
Padahal bagi dunia barat bukannya tidak penting untuk mencari
tahu bagaimana rupa dan bekerjanya sistem hukum negara-negara
berkembang itu. Pengetahuan tersebut akan sangat berperan tatkala
kita dihadapkan pada persoalan permintaan suaka dan juga bagi
(perkembangan) putusan peradilan nasional di dalam masyarakat
multikultural Belanda.18 Lagipula dunia usaha kita sangat tertarik
14 Tentunya hal ini tidak berlaku untuk semua negara berkembang. Sejumlah negara-
negara Amerika Latin sudah mendeklarasikan kemerdekaan mereka pada paruh
pertama abad ke-19. Beberapa negara di Asia, seperti Cina, Jepang dan Thailand tidak
pernah mengalami kolonisasi oleh negara-negara Eropa. Beberapa negara lain (seperti
misalnya Mesir) yang kurang lebih mengalami kolonialisasi sudah mendapatkan
kemerdekaan mereka sebelum berakhirnya Perang Dunia II. Meskipun demikian,
kebanyakan negara berkembang mendapat kemerdekaan setelah tuntasnya perang
tersebut. Patut disebut ialah tahun 1960, saat tercatat munculnya 17 negara baru.
15 Tampaknya sulit untuk memastikan berapa jumlah negara berkembang. Daftar resmi
yang disusun oleh the Development Assistance Committee of the Organization for Economic
Co-operation and Development (OECD) pada Januari 2000 memuat sebagian negara yang
secara tradisional tergolong negara berkembang yang akan menerima bantuan resmi
dana pembangunan (official development aid), namun daftar tersebut juga memuat
nama satu negara Eropa Timur yang sudah jauh lebih berkembang dan negara-negara
berkembang lainnya yang berhak mendapatkan bantuan resmi (official aid). Ada total
187 negara penerima bantuan, di antaranya (152) dapat kita kategorikan sebagai
negara berkembang tradisional, yaitu berdasarkan nilai yang mereka peroleh atas
dasar perhitungan sejumlah indikator pembangunan. 35 negara lainnya sekarang ini
dinamakan negara transisional (transition countries). Indiktor pembangunan negara-
negara tersebut menyamai negara-negara maju (http://www.oecd.int/dac/indicators).
Arnold (1994: 178-194) menyimpulkan adanya 157 negara berkembang yang tersebar
di beberapa wilayah sebagai berikut: Asia: 43; Timur Tengah: 16; Afrika: 55; Amerika
Latin dan Karibia: 39; Eropa: 4.
16 Menurut the World Bank Development Indicator tahun 1997, dari total jumlah penduduk
dunia sejumlah 5.673 miliar pada 1995, sekitar 4.771 miliar tinggal di Negara-negara
dengan pendapatan bawah-menengah; seluruhnya 84% (World Bank 1997: 36).
17 Ilmu hukum (legal science) umumnya merupakan cabang ilmu yang lebih introvert
(melihat ke dalam) dibanding disiplin ilmu lainnya. Ini antara lain karena kerap
membatasi diri sendiri hanya pada yurisdiksi suatu negara, warga negara tertentu dan
lingkup bahasa tertentu saja. Pengecualian adalah pada studi hukum internasional dan
dari hukum asing dalam perbandingan hukum. Dalam bidang kajian perbandingan
hukum di Belanda fokusnya terutama pada perbandingan antara sistem hukum Eropa
dengan hukum Amerika Utara. Hal ini nyata antara lain dari terbitan Nederlandse
Vereniging voor Rechtsvergelijking (Dutch Comparative Law Association)
18 Selama penilaian atau evaluasi permohonan suaka, maka persoalan tentang
aspek status hukum dari pemohon akan selalu muncul. Pengadilan Belanda kerap
dihadapkan pada persoalan-persoalan hukum keluarga dari masyarakat negara-
118
pada emerging markets, yang direpresentasikan negara-negara ber-

kembang dan artinya terhadap sistem hukum nasional negara-negara
itu.19 Bahkan juga dalam urusan hubungan luar negeri kita akan
selalu bersinggungan dengan hukum negara-negara berkembang:
dalam perundingan multilateral dalam konteks WTO, dalam urusan
pengembangan kebijakan hak asasi, kebijakan lingkungan dan dalam
pengelolaan kerja sama bantuan luarnegeri.20 Bahkan juga kebanyakan
negara-negara donor, di bawah kepemimpinan Bank Dunia, dalam
waktu 10 tahun kebelakang dalam konteks pengembangan tata kelola
pemerintahan yang baik (good governance) telah memprioritaskan
penguatan (fungsi dan peran) hukum di negara-negara berkembang.21
2. Hukum di negara-negara berkembang

Pada umumnya hukum di negara-negara berkembang secara historis
terbentuk oleh empat lapisan.22 Lapisan terdalam terdiri dari aturan-
aturan kebiasaan yang diakui (sebagai hukum oleh masyarakat yang
bersangkutan), di atasnya ialah lapisan aturan-aturan keagamaan
yang diakui, kemudian aturan-aturan hukum dari negara kolonial
dan lapisan paling atas ialah hukum nasional modern yang terus
berkembang.23 Sejak beberapa puluh tahun ke belakang kemudian
negara berkembang – di antaranya mereka yang menganut kepercayaan Hindu atau

Islam – dan dalam kasus-kasus hukum pidana dengan ihwal ‘pembelaan atas dasar
budaya’ (cultural defence). Pengetahuan tentang hukum di negara-negara Islam juga
secara sistematis telah dikumpulkan di Belanda oleh Vereniging tot Bestudering van
het Recht van de Islam en het Midden Oosten (Association for the Study of Islamic Law and
the Law in the Middle East/RIMO) yang telah mempublikasikan koleksi artikel dari
simposium tahunan sejak 1984.
19 Untuk beberapa negara berkembang yang dianggap penting telah dipublikasikan
dan tersedia panduan yuridis: ‘How to do business in …’. Sebagai ilustrasi Kluwer
pada tahun 80-an menerbitkan satu serial bertajuk ‘fiscale en juridische documentatie
voor het internationaal zakendoen’ (dokumentasi yuridis dan fiskal/perpajakan untuk
kepentingan berbisnis di tataran internasional). Kantor Layanan Informasi Ekonomi
Belanda (Economisch Voorlichtingsdienst/EVD) menerbitkan kertas-kertas kerja (working
papers) tentang, antara lain, berbisnis melalui Uni Eropa, Bank Dunia, dan Inter-
American Development Bank. Menurut penelitian skala besar yang dilakukan Ernst &
Young (1994) perihal tingkat investasi korporasi di pasar negara-negara berkembang
(emerging markets) ketidakpastian tentang hukum yang berlaku dan penerapannya
dipandang sebagai salah satu dari tiga hambatan (Ernst & Young 1994: 3).
20 Contoh dari apa yang disebut di atas, antara lain, ialah putaran perundingan WTO:
Cassela (1997), Li (1998); Human Rights Policy: Hingorani (1984); Environmental Law:
Magraw (1990); Development Co-operation: Faundez (1997).
21 Lihat World Bank 1995; Seidman et al. (eds.) 1999; Faundez 1997.
22 Model empat lapisan (sistem hukum) telah diulas dan dianotasi secara kritis dalam
Otto (1991).
23 Berkenaan dengan dua lapisan terdalam kita dapat secara tegas berbicara tentang
aturan, namun berkenaan dengan persoalan apakah kita betul dapat berbicara tentang
119
Jan Michiel Otto
ditambahkan lapisan kelima, yaitu hukum internasional. Bagaimana

hubungan dan pencampuran antara lapisan-lapisan di atas berbeda
dari satu negara ke negara lain, untuk tiap wilayah hukum, dan dalam
konteks waktu. Namun demikian, terlepas dari bagaimana hukum
terbentuk di negara berkembang, kendala utama yang sertamerta
muncul ialah kenyataan bahwa hukum demikian di dalam praktiknya
tidak berfungsi (sebagaimana mestinya).24
Tidak berfungsinya hukum sebagaimana mestinya di dalam
praktik merupakan masalah serius, baik bagi rakyat biasa maupun
penguasa. Kebanyakan orang di negara-negara berkembang dalam
kehidupan sehari-hari harus menghadapi kekuatiran dan ketidakpastian
tentang apa yang mereka alami maupun yang masih akan mereka
hadapi. Kekuatiran dan ketidakpastian ini berkenaan dengan jaminan
keamanan dan keberlanjutan sumber penghidupan, perlindungan
keamanan hartabenda, tanah, rumah dan keluarga dari diri mereka.
Hukum di sana tidak (mampu) berfungsi sebagai jaring pengaman
yang dapat diandalkan jika keadaan darurat muncul.25
Bagi pihak penguasa ketiadaan sistem hukum yang efektif
merupakan kendala utama bagi pengembangan dan pelaksanaan
kebijakan pembangunan yang dicanangkan.26 Kegagalan fungsi
hukum menjadi penghalang utama yang menghambat keberhasilan
pelaksanaan dan pencapaian tujuan kebijakan pembangunan. Hukum
lagipula terbukti mutlak diperlukan untuk memastikan keberhasilan
hampir semua program-program pembangunan terpenting: keamanan,
pertumbuhan ekonomi, pemerataan, demokratisasi, pengelolaan
‘rule of law’ (aturan hukum yang berkuasa), akan ditemukan perbedaan pandangan.
Penulis sendiri berkecenderungan untuk mencadangkan pengertian aturan hukum
hanya untuk aturan-aturan yang diterbitkan, dinegosiasikan atau diakui oleh, atau
untuk dan atas nama negara, berdasarkan peraturan (proses pembentukan) yang
telah ditetapkan terlebih dahulu, dan yang penaatannya pada instansi terakhir dapat
dipaksakan oleh aparat negara. Bilamana negara mengakui ‘hukum Islam’ atau
‘hukum hukum adat’ dalam artian umum, melalui hukum (negara) atau yurisprudensi,
pertanyaan yang muncul ialah aturan manakah (di antara kedua aturan berbeda itu)
yang in concreto dianggap sebagai hukum yang berlaku.
24 Dalam teorinya tentang masyarakat prismatik (prismatic society), Riggs (1964: 15-19)
menyebut kesenjangan antara apa yang secara resmi ditetapkan (sebagai hukum) dan
apa yang dalam kenyataan dipraktikkan sebagai karakteristik yang segera tampak
dari masyarakat yang berada dalam tahapan peralihan atau diantara tradisional
dengan modern. Kebanyakan penelitian sosio-legal maupun antropologi hukum di
negara-negara berkembang menguatkan hipotesis Riggs di atas.
25 Satu masalah penting dalam hukum di negara-negara berkembang ialah fakta bahwa
struktur tradisional tidak lagi mampu berfungsi sebagai jaring pengaman sosial yang
handal. Konsekuensi situasi ini dalam hal hukum keluarga telah digambarkan dengan
sangat baik oleh Mtengeti-Migiro (1991).
26 Untuk definisi ‘development’ (pembangunan) dan keterkaitan antara ‘development’
dengan hukum, lihat Otto (1999: 18-19).
120
lingkungan. Tiap perbincangan tentang dan perumusan kebijakan

pada akhirnya akan berujung pada himbauan, bahkan tuntutan
dikembangkannya mekanisme dan struktur formal yang baru. Bila itu
semua ternyata kemudian tidak berfungsi, maka apa yang terjadi ialah
kita bertitik tolak dari posisi yang sangat tidak menguntungkan dan
pada akhirnya kita hanya melanggengkan ketertinggalan.27
Alasan tidak efektifnya hukum memiliki sebab-sebab yuridis dan
nonyuridis. Para praktisi atau pengemban hukum di negara-negara
berkembang, mengingat adanya ketidak-lengkapan sumber-sumber
hukum, acap mengalami kesulitan mencari dan menemukan aturan
hukum mana yang seharusnya berlaku dalam suatu situasi konkrit.
Lebih lagi mereka juga mengalami kesulitan memastikan bagaimana
semua aturan yang tersedia dan ditemukan yang ada seharusnya
ditafsirkan dan dimaknai.28 Singkat kata, ada ketidakpastian tentang
apa yang seharusnya menjadi hukum, tidak ada kepastian hukum
dalam arti formil-yuridis.29 Kendati begitu, sekalipun kepastian hukum
demikian ternyata ada, maka kepastian hukum yang muncul kerapkali
hanyalah berupa kepastian hukum yuridis atau teoretikal belaka.
Karena di dalam praktik, baik instansi pemerintahan maupun para
27 Sekalipun dalam banyak situasi hukum kerap tidak berfungsi dengan baik, tidak
seorangpun akan menyangkal atau membantah bahwa struktur hukum yang
paling mendasar akan diperlukan bahkan niscaya. Evaluasi atas program-program
pembangunan sektoral sering berakhir pada kesimpulan bahwa sistem hukum harus
diperbaiki dan/atau diperbaharui.
28 Kurangnya sumber-sumber hukum yang tersedia berkaitan tidak saja dengan muatan
isinya melainkan juga dengan kemudahan mendapatkannya atau keterjangkauannya
oleh pencari keadilan. Kualitas hukum dan pengadilan di banyak negara
(berkembang) harus diakui berada di bawah standar, hal mana akan diulas lebih rinci
dalam paragraf 4 tulisan ini. Aksesabilitas, berkaitan dengan penyediaan informasi
hukum merupakan satu persoalan tersendiri yang patut diberi perhatian lebih. Untuk
analisis dari makna penting dan kekurangan dalam penyediaan informasi yuridis di
Indonesia periksa lebih lanjut: Gray (1991) dan Churchill (1992). Penulis yang disebut
terakhir mengulas pentingnya keterjangkauan dan ketersediaan informasi yuridis
(hukum) dalam rangka penciptaan kepastian hukum.
29 Di dalam kamus hukum dari Fockema Andreae (Rechtsgeleerd Handwoordenboek,
Algra & Gokkel 1981: 511) kepastian hukum didefinisikan sebagai: ‘keyakinan yang
(seyogianya) dimiliki anggota masyarakat bahwa pemerintah akan memperlakukan
dirinya berlandaskan pada aturan-aturan hukum yang berlaku dan tidak secara
sewenang-wenang, tanpa membeda-bedakan (sejauh memungkinkan), kepastian
tentang substansi dari aturan (muatan isi dan bagaimana aturan dimaknai dalam
praktik). Dalam kalimat terakhir ini, kepastian hukum (legal certainty) merupakan
satu persyaratan bagi pemberlakuan/penerapan hukum’. Di dalam diskursus
hukum, konsep legal certainty acap dimaknai sebagai prinsip bahwa warga pencari
keadilan boleh berharap dan yakin bahwa peraturan hukum akan diterapkan dan
diinterpretasikan dengan cara yang terduga sebelumnya. Prinsip ini kemudian
memunculkan norma hukum yang tertuju secara langsung pada abdi negara (pegawai
negeri). Namun demikian, di sini, penulis akan membatasi pengertian tersebut hanya
pada bagian pertama dari definisi di atas: kepastian atau keyakinan faktual yang
(selayaknya) dimiliki anggota masyarakat.
121
Jan Michiel Otto
pihak belum tentu betul tunduk dan taat terhadap hukum. Kadang
bahkan dapat dikatakan bahwa penaatan pada hukum jarang atau sama
sekali tidak terjadi. Antara perundang-undangan dengan kenyataan
kita temukan adanya jurang yang lebar. Dengan kata lain, hanya ada
sedikit ‘kepastian hukum yang nyata’ (real legal certainty).30
Kepastian hukum nyata sesungguhnya mencakup pengertian
kepastian hukum yuridis, namun sekaligus lebih dari itu. Saya men-
definisikannya sebagai kemungkinan31 bahwa dalam situasi tertentu:
- tersedia aturan-aturan hukum yang jelas, konsisten dan mudah
diperoleh (accessible), diterbitkan oleh atau diakui karena (ke-
kuasaan) negara;32
- bahwa instansi-instansi pemerintah menerapkan aturan-aturan hu-
kum itu secara konsisten dan juga tunduk dan taat terhadapnya;33
- bahwa pada prinsipnya bagian terbesar atau mayoritas dari
warga-negara menyetujui muatan isi dan karena itu menyesuaikan
perilaku mereka terhadap aturan-aturan tersebut;34
- bahwa hakim-hakim (peradilan) yang mandiri dan tidak berpihak
(independent and impartial judges) menerapkan aturan-aturan hukum
tersebut secara konsisten sewaktu mereka menyelesaikan sengketa
30 Istilah atau pengertian ‘real legal certainty’ (kepastian hukum nyata) sepanjang yang
saya ketahui belum pernah dipergunakan siapapun juga sebelumnya. Makna dari
konsep ini kurang lebih mendekati apa yang penulis-penulis lain sebut sebagai ‘rule
of law’ atau ‘rechtsstaat’ (negara hukum; negara yang berlandaskan rule of law). Sebagai
contoh: Shihata 1999: xviiii. Namun demikian pengertian yang pertama disebut lebih
terfokus pada negara karena tataran analisisnya adalah negara. Sedangkan konsep
kepastian hukum nyata terutama difokuskan pada situasi individual konkrit.
31 Dengan ini saya mengikuti pandangan sosiolog Max Weber yang mendefinisikan
pengertian-pengertian abstrak seperti ‘hubungan sosial’ (social relations) dan
‘kekuasaan’ (power) atas dasar konsep ‘kemungkinan’ (chance).
32 Saya menggunakan istilah negara (state) dalam dua pengertian. Pertama dalam
konteks masyarakat (1) dengan atau mencakup hubungan-hubungan kekuasaan,
(2) di dalam mana sekelompok manusia bertempat tinggal dalam wilayah tertentu,
(3) dengan mengikuti aturan-aturan perilaku yang bersifat umum dan tetap, (4) di
bawah kendali pemerintahan, (5) yang menjalankan otoritas domestik (memiliki
kuasa untuk mengatur) orang dan benda, dan (6) melaksanakan hubungan-hubungan
internasional dengan masyarakat (negara) lainnya. Kedua, konsep negara dimengerti
dalam konteks otoritas (authority) dan kelembagaan (institutions) yang tercipta dan
dilengkapi dengan kemampuan atau kewenangan (competences) membuat dan
melaksanakan keputusan-keputusan atas nama masyarakat tersebut.
33 Konsep ini menjadi titik tolak dari pengertian negara konstitusional sebagai negara di
dalam mana organ-organnya serta lembaga-lembaga pemegang kekuasaan dibatasi
kiprahnya oleh hukum. Konsep ini dapat dilawankan dengan ‘power state’ (negara
dilandaskan kekuataan semata).
34 Konsep ini memgaitkan hukum, legitimasi, dan komunitas. Pada prinsipnya hal ini
meniscayakan penerimaan negara hukum (keberlakuan aturan hukum) oleh mayoritas
penduduk. Pengembangan lebih lanjut dan penerapan dari kriteria ini kiranya kita
harus menyadari perbedaan antara’norma ideal’ dengan ‘norma dalam praktiknya’.
122
hukum yang dibawa kehadapan mereka;35

- bahwa keputusan peradilan secara konkrit dilaksanakan.36
Semakin baik suatu negara hukum berfungsi, maka semakin tinggi

tingkat kepastian hukum nyata. Sebaliknya bila suatu negara tidak
memiliki sistem hukum yang berfungsi secara otonom,37 maka kecil pula
tingkat kepastian hukum. Terlepas dari negara (berkembang) manapun
yang menjadi fokus kajian, kita akan segera kembali berhadapan
dengan pertanyaan pokok seperti: sejauh mana atau pada tingkat apa
kita dapat temukan kepastian hukum nyata? Faktor-faktor yuridis dan
non-yuridis apakah yang menentukan hal ini? dan apa yang dapat kita
lakukan untuk memperbesar tingkat kepastian hukum nyata demikian?
Di sini dapat dikatakan bahwa tingkat kepastian hukum nyata
hampir selalu dapat digambarkan beranjak dari tiga jenis faktor. Pertama
dari aturan-aturan hukum itu sendiri,38 kedua dari instansi-instansi
(kelembagaan/institutions)39 yang membentuk dan memberlakukan
serta menerapkan hukum dan yang bersama-sama dengan hukum
membentuk sistem hukum, dan ketiga dari lingkungan sosial yang
35 Konsep ini dikenal dengan nama ‘kemandirian yudisial’ (judicial independence) dapat
diuji dengan dua kriteria, pertama pengujian dalam wujud konsistensi dari putusan-
putusan hakim (pengadilan). Kedua, pengujian sosio-legal berkenaan dengan bagai-
mana hakim menafsirkan hukum serta metode kerja yang digunakannya. Contoh baik
dari pengujian ganda demikian muncul dalam disertasi doktoral Bedner (2000).
36 Konsep ini dicakupkan sebagai unsur ‘kepastian hukum nyata’ setelah penulis
melakukan ragam penelitian di beberapa negara berbeda, termasuk ke dalamnya
Cina, Indonesia dan Tanzania. Temuan yang muncul ialah kerap persoalan bagaimana
putusan pengadilan justru tidak dieksekusi namun dikesampingkan begitu saja.
37 Dengan istilah sistem hukum saya maksudkan sekumpulan aturan-aturan hukum,
aktor-aktor mana di dalamnya bertindak dalam lingkup sosial mereka. Di samping
individu, juga lembaga merupakan aktor penting dalam sistem hukum. Dalam
pustaka berbahasa Inggris kita biasa berbicara tentang ‘legal institutions’. Saya sendiri
menggunakan istilah ‘rechtsinstellingen’. Otonomi dari satu sistem hukum berkenaan
dengan kebebasan atau kemandirian kelembagaan hukum demikian untuk membuat,
memproses, memberlakukan dan menyampaikan informasi hukum. Melalui interaksi
dan komunikasi yang terjalin antara ragam aktor, maka seolah-olah satu sistem
hukum akan berfungsi sebagai mesin yang berjalan otomatis yang membentuk,
mengembangkan, mengumumkan, memberlakukan, menegakkan, mengajarkan,
meneliti, mengevaluasi dan memperbaharui norma-norma hukum.
38 Di kebanyakan negara berkembang pengaruh dari kekuatan-kekuatan sosial-
kemasyarakatan dan politik acap mengakibatkan ketidakpastian dan inkonsistensi
berkenaan dengan pemaknaan (termasuk pemberlakuan dan penegakan) aturan-
aturan hukum. Lebih jauh lagi, lembaga-lembaga (kelembagaan) hukum kerap tidak
memiliki keahlian maupun sumberdaya cukup untuk mengonstruksikan sistem
hukum yang konsisten dan terjangkau oleh masyarakat.
39 Di dalam pidato inagurasi ini, istilah Belanda ‘instelling’ diprioritaskan daripada
‘institute’. Istilah ‘institute’ sekarang ini dipergunakan dalam studi institutional economy,
administrasi publik dan sosiologi-organisasi dalam pelbagai makna. Istilah ‘instelling’
sebaliknya hanya merujuk pada pengertian ‘organisasi’ (kelembagaan atau lembaga).
123
Jan Michiel Otto
lebih luas: faktor-faktor politik, ekonomi dan sosial-budaya.40 Sebab itu

pula kajian-kajian (hukum) yang biasa kita lakukan, entah mengenai
pengaturan tata guna air atau kebebasan pers, mencakup tiga lapis
analisis: yuridis, ilmu (administrasi) pemerintahan (bestuurkundige),
dan analisis ilmu-ilmu sosial yang lebih luas.
Untuk analisis demikian terhadap bekerjanya secara praktikal
hukum (actual functioning), maka pertama-tama dibutuhkan penge-
tahuan hukum. Selanjutnya juga perlu diketahui (atau dikuasai) bahasa
dan budaya negara yang bersangkutan,41 termasuk juga konsep-konsep
dan metodologi dari sosiologi dan antropologi hukum.42 Kemudian
untuk kepentingan menelaah bagaimana tepatnya pranata atau
kelembagaan huum berfungsi disyaratkan pula penguasaan atas ilmu
pemerintahan (public administration)43 dan ilmu politik (political science).44
Sebab itu pula saya sependapat dengan pandangan Logemann. Ia
dalam orasinya yang disampaikan pada 1947 sudah menegaskan bahwa
40 Faktor-faktor tersebut umumnya dirangkum sebagai kata kumpulan ‘environment’

(lingkungan) atau ‘context’ (konteks) dari hukum. Dalam disiplin ilmu administrasi
publik dari negara-negara berkembang, banyak perhatian sistematik diberikan pada
faktor-faktor kontekstual, antara lain, seperti yang dilakukan Riggs (1964) dalam
bukunya ‘Ecology of Administration’ dan Esman (1991) dalam karyanya ‘Institution
Building Universe’.
41 ‘Language and Culture’ (Taal en cultuur) adalah istilah yang dipergunakan Fakultas
Sastra di Universitas Leiden untuk merujuk semua bidang kajian non-Barat.
Tumbuh kembangnya kajian hukum adat dan aliran pemikiran tentang ini di Leiden
dilandaskan pada penelaahan berlanjut terhadap hukum dan bahasa serta budaya.
42 Kebanyakan pustaka (bidang kajian) sosiologi hukum menyoal hukum dan masyarakat
di negara-negara Barat. Sebaliknya antropologi hukum justru terfokus pada masyarakat
di negara-negara non-Barat. Disiplin ilmu ini sejak lama dikarakteristikkan oleh
perhatian pada masyarakat skala kecil (di-) pedesaan dan persoalan-persoalan seperti
‘pluralisme hukum’. Kendati demikian, sejauh dan sepanjang studi tentang hukum di
negara berkembang terfokus terutama pada lembaga-lembaga negara (pranata hukum
formal) dan bagaimana sistem hukum bekerja di luar konteks masyarakat skala kecil,
maka yang digunakan sebagai titik tolak ialah konsep-konsep serta teori-teori yang
berkembang dalam ranah sosiologi hukum. Sekalipun sebenarnya konsep serta teori
demikian awal mulanya dikembangkan untuk menelaah masyarakat di Barat.
43 Di sini saya secara khusus berpikir tentang ilmu administrasi publik di negara-negara
berkembang, atau ilmu administrasi pembangunan (development administration) yang
setelah mengalami pertumbuhan pesat di era tahun 1920-an dan 1930-an sekarang
ini kembali menjadi pusat perhatian. Sekadar karena alasan praktis, disiplin ilmu
ini tidak memberi perhatian pada lembaga-lembaga hukum (legal institutions) (Riggs
1964: 57-60; Esman 1991: 19). Kekosongan perhatian ini hendak dijembatani dengan
pengembangan studi hukum dan administrasi di negara-negara berkembang.
44 Di kebanyakan negara berkembang, pengaruh dan dampak politik terhadap
berfungsinya sistem hukum sangatlah besar. Ini tidak saja berlaku bagi ihtiar
perancangan peraturan perundang-undangan (legislasi) dan administrasi publik
(penyelenggaraan pemerintahan), namun juga terhadap penyelenggaraan peradilan.
Ini kiranya dapat menjelaskan mengapa para pemerhati dan pengamat asing
terkemuka dari hukum di negara berkembang tertentu justru adalah sarjana ilmu
politik, seperti Lev (Indonesia), Hill (Mesir), dan Potter (Cina).
124
untuk bidang kajian ini kita memerlukan bantuan dari pelbagai cabang
ilmu pengetahuan.45 Melakukan penelitian ilmu hukum yang multi-
disipliner bukan pekerjaan ringan,46 namun jelas akan sangat berguna
(dan mencerahkan), lagipula mutlak perlu. Bahkan bagi peneliti yang
niscaya memandang penting konteks sosial dari hukum di negara-
negara berkembang, cara ini secara faktual merupakan satu-satunya
pendekatan yang relevan.
Lantas apa yang kemudian kita bisa pelajari dari kajian terhadap
hukum di negara-negara berkembang? Untuk kesempatan ini saya tidak
akan memfokuskan diri pada satu negara atau wilayah hukum tertentu,
namun akan mencoba menampilkan suatu sketsa, gambaran umum, dari
perkembangan hukum di negara-negara tersebut. Sekalipun tiap negara
pasti jauh berbeda satu sama lain, dengan melakukan perbandingan47
kita dapat temukan adanya sejumlah pola dan kecenderungan-
kecenderungan umum. Cerita yang akan digambarkan di bawah
merupakan kilas balik kurang lebih lima puluh tahun kebelakang. Saya
dengan sengaja memilih menempatkan cerita di masa lampau dan akan
merupakan kisah tentang kemunculan hukum nasional, perlawanan
terhadap kebangkitan hukum nasional, impasse (masa kemandekan),
dan daya dorong (impuls) baru yang kemudian muncul. Saya akan
mulai dengan awal lahir dan berkembangnya hukum nasional.
3. Hukum setelah kemerdekaan: Awal yang cepat

Penghujung masa kolonialisme pada paruh akhir abad ke-20 menandai
awal dari perkembangan yang cepat dari banyak sistem hukum negara-
45 Baik Van Vollenhoven maupun Logemann dalam pidato pengukuhan mereka masing-
masing sebagai guru besar secara panjang lebar menjelaskan ragam pendekatan
ilmu lainnya yang diperlukan dalam kajian studi yang mereka bina. Tidak saja
keduanya secara tegas mendukung digunakannya pendekatan sejarah hukum dan
perbandingan hukum, namun mereka juga merekomendasikan pengamatan ilmiah
(scientific observation) terhadap cara bagaimana norma-norma hukum dipraktikkan
dalam kehidupan nyata. Singkat kata serupa dengan pendekatan yang dikembangkan
dalam antropologi atau sosiologi (Lihat juga Logemann 1947: 7).
46 Satu pemilihan berguna dalam konteks ini adalah antara pendekatan internal-yuridis
dengan kebalikannya eksternal-sosiologis. Pembahasan menarik tentang kontras
antara kedua pendekatan tersebut dapat kita temukan dalam penelaahan Brouwer
tentang pidato inagurasi (pengukuhan sebagai guru besar) yang disampaikan
A.J.K.M. Strijbosch (1995). Brouwer menyatakan bahwa kedua perspektif tersebut
pada prinsipnya (sekalipun) eksklusif satu terhadap lainnya, namun pada saat sama
juga cocok satu sama lain (compatible), namun dengan syarat perbedaan tajam antara
keduanya tetap dipertahankan.
47 Pola yang sama dapat ditengarai dalam ratusan publikasi tentang hukum di ‘negara-
negara berkembang’ (developing countries) atau hukum di ‘Dunia ketiga’ (Third World).
Untuk ulasan umum atas kepustakaan demikian, periksa bibliografi dari Tamanaha
(1995b: 6)
125
Jan Michiel Otto
negara di Asia-Afrika.48 Pada waktu itu kebanyakan penduduk di

negara-negara berkembang tersebut masih tinggal dan bermukim
di pedalaman dan/atau pedesaan.49 Sedangkan pada masa kolonial,
kekuasaan langsung terhadap kehidupan mereka terwujudkan dalam
kepemerintahan kepala suku. Ia pula yang tatkala menghadapi sengketa
di antara anggota masyarakatnya merujuk pada dan menerapkan
norma-norma yang berlaku dalam perikehidupan masyarakat pribumi
dan aturan-aturan tradisional.50 Sebaliknya, di wilayah perkotaan
di negara-negara berkembang tersebut kita temukan pelapisan dan
pemisahan sosial-ekonomi khas pemerintahan masa kolonial. Hal mana
juga berpengaruh terhadap struktur dualistik hukum keperdataan:
hukum Barat untuk masyarakat golongan Eropa dan ‘hukum yang
dilandaskan pada adat-istiadat setempat’ bagi masyarakat selebihnya.51
Tatkala kekuasaan kolonial berhasil dihapuskan dan kemudian muncul
kebutuhan untuk membentuk stelsel hukum baru, maka terlihat pula
ada silang pendapat dan ketegangan di kalangan elite nasional baru
yang kemudian muncul.52
Beberapa dari mereka berkehendak agar hukum modern,
sekuler yang semula hanya berlaku bagi golongan Eropa sekarang
diberlakukan saja bagi semua. Lainnya lagi berpendapat bahwa justru
48 Tidak termasuk ke dalamnya ialah negara-negara yang tidak pernah dikolonisasi

(dijajah) seperti Cina, Turki dan Thailand. Bahkan juga tidak mencakup negara-negara
yang sudah merdeka sebelumnya seperti negara-negara di Amerika Latin. Namun
bagian terbesar dari kisah yang saya sampaikan berlaku mutatis mutandis bagi negara-
negara itu pula.
49 Prosentase dari penduduk yang bermukim di pedesaan pada 1950-an adalah 85,4%
(Afrika); 84,7% (Asia); 58,6% (Amerika Latin). Pada 1995 angka-angka tersebut
berubah jauh menjadi 65,1% (Afrika); 67% (Asia) dan 26,6% (Amerika Latin) (O’Meara
1999: 136).
50 Norma-norma tersebut berubah sewaktu zaman kolonial. Pertama karena penguasa
kolonial hanya mengakui keberadaan sejumlah kecil lembaga-lembaga dalam hukum
kebiasaan (adat) seperti kepala suku (ketua adat) sebagai pihak yang menyelesaikan
sengketa. Kedua, karena adanya fakta bahwa di kebanyakan koloni dibuka peluang
untuk mengajukan banding terhadap putusan kepala suku atau ketua adat kehadapan
pengadilan (court of law). Badan-badan peradilan ini hanya akan menerapkan
hukum kebiasaan (masyarakat tradisional atau hukum adat) jika hukum demikian
tidak bertentangan dengan prinsip-prinsip hukum yang diterima dan diakui
keberlakuannya secara umum oleh masyarakat. Di samping itu, hakim-hakim di
pengadilan demikian tidak memiliki pemahaman cukup dan dalam perihal hukum
kebiasaan (adat) tersebut sehingga para pihak dapat menggunakan aturan dalam
hukum kebiasaan dengan cara yang paling sesuai dengan keyakinan hukum mereka
(Mommsen & De Moor 1992; Allott 1980).
51 Untuk pembahasan tentang dualisme kolonial di pelbagai negara di Asia-Afrika, lihat
Mommsen & De Moor (1992).
52 Tentang kejatuhan elite pada tahapan ini, lihat Allott (1980: 195) dan Heady (1996:
297-298). Contoh dari tegangan seperti ini yang kemudian terejewantahkan dibahas
di dalam Otto (1995).
126
hukum adat atau hukum agama-lah yang seharusnya dikembangkan

menjadi hukum nasional. Segolongan hendak mendirikan negara
kesatuan dengan (dukungan) stelsel unifikasi hukum. Sedang yang
lainnya justru ingin adanya pengakuan atas keragaman dan otonomi
daerah. Beberapa menginginkan dikembangkannya stelsel hukum
sosialistik meniru model Uni Soviet, yang membuka kemungkinan bagi
campurtangan negara (dalam kehidupan ekonomi-sosial-politik) dan
konsentrasi kepemilikan modal pada Negara dan Kooperasi, sedangkan
lainnya lagi justru hendak meniru model barat yang menjamin hak
milik pribadi dan kebebasan berkontrak. Berhadapan dengan silang
pendapat yang sengit tersebut sulit untuk mencapai konsensus terutama
karena masyarakat negara-negara berkembang, juga setelah sistem
dualistik dihapuskan, masih tetap sangat heterogen.53 Baik kalangan
elite maupun masyarakat terpecah-pecah berdasarkan garis pembatas
tajam berupa kesukuan, tingkat perekonomian maupun kecondongan
paham politik. Artinya masing-masing kelompok masyarakat tersebut
memiliki dan memelihara acuan norma yang jauh berbeda-beda.54
Lebih jauh lagi, mayoritas dari masyarakat negara-negara berkembang
50 tahun yang lalu setidak-tidaknya merupakan masyarakat pedesaan
(rural), tradisional, miskin dan buta huruf.
Pada akhirnya elite politik memotong simpul-simpul masalah,
membuat kompromi-kompromi, dan mengumandangkan undang-
undang dasar yang merumuskan hubungan baru antara warga dan
lembaga-lembaga negara.55 Pilihan yang dibuat acap kali tertuju pada
pengembangan hukum modern, sekuler, yang mengambil model
53 ‘Heterogenitas’ dirangkum oleh Riggs (1964) sebagai salah satu dari tiga karakteristik
utama dari model masyarakat prismatik yang dirancang khusus untuk mempelajari
negara-negara berkembang. Dikatakan secara sederhana, istilah ini ia maknai dalam
artian sejauh mana ciri-ciri modern dan tradisional dari struktur sosial tercampur
satu sama lain. Kumpulan warna dari ragam kelompok etnis yang mencirikan banyak
negara berkembang didefinisikan Riggs sebagai ‘polycommunalism’. Baik heterogenitas
(keberagaman) maupun poli-komunalisme menghambat tercapainya konsensus
perihal bagaimana membentuk dan wujud dari hukum nasional seharusnya.
54 Istilah ‘polynormativism’ merupakan istilah yang paling tepat untuk menggambarkan
situasi dan kondisi yang ada dan berlakunya secara berdampingan ragam norma dan
sistem norma pada saat (dan di wilayah) yang sama. Sedangkan istilah ‘pluralisme
hukum’ (legal pluralism) yang juga digunakan dalam konsteks ini pada intinya secara
tidak langsung mengaitkan predikat ‘hukum’ (law) pada sejumlah norma-norma sosial
yang sebenarnya tidak umum dipandang sebagai norma hukum. Menurut hemat saya
inilah satu kelemahan utama yang muncul dari penggunaan istilah ini.
55 Hampir semua konstitusi (undang-undang dasar) mencakupkan ketentuan yang
mengatur pemisahan kekuasaan dan membedakan kewenangan legislatif, eksekutif
dan yudisial. Dalam banyak konstitusi juga ditemukan ketentuan perihal perlindungan
hak asasi manusia.
127
Jan Michiel Otto
hukum barat, biasanya dengan kecondongan sosialistik.56 Sejumlah

negara Islam menempatkan keyakinan agama sebagai landasan pijak
pengembangan hukum.57 Hampir semua pembuat undang-undang
terinspirasikan dan membiarkan diri dituntun oleh gambaran ideal
unifikasi (hukum) dan modernisasi. Kebanyakan undang-undang dasar
mencantumkan gagasan ideal negara hukum, the rule of law. Hampir
semua termaktub di dalamnya: supremasi hukum, asas legalitas,
kemandirian hakim (peradilan), dan persamaan kedudukan warga
dihadapan perundang-undangan.
Bila kita melakukan kilas balik, maka dapat dikatakan bahwa
introduksi stelsel hukum baru demikian merupakan suatu Big-Bang,
seolah-olah suatu ‘kontrak sosial’ yang sama sekali baru dibentuk,
sekalipun sebenarnya hal itu diturunkan dari atas.
Betul bahwa di dalam mukadimah banyak undang-undang
dasar sering rakyat seolah-olah dibiarkan menyuarakan pandangan
mereka sendiri: ‘We, the people.’ Kendati demikian di dalam praktiknya
tingkat partisipasi masyarakat dalam pembuatan undang-undang
dasar demikian sangat kecil. Banyak undang-undang dasar baru (di
negara-negara berkembang) karena itu terkesan tidak membumi dan
agak menggantung di udara, simbol yang berkilau-kilau dan pantulan
cahayanya hanya sekejap-kejap menyentuh bumi.
Dengan cepat mesin pembuat undang-undang (nasional) mulai
bekerja. Lagipula Negara baik secara nasional maupun internasional
dipandang sebagai motor pembangunan.58 Sebab itu penguasa merasa
perlu mengurus dan melibatkan diri dalam segala urusan. Akibatnya
ialah perkembangan pesat bidang hukum administrasi.59 Dengan
56 Pada 1950-an dan 1960-an, sosialisme merupakan ideologi besar (payung) yang
diterapkan di lusinan negara-negara berkembang. Karena itu pula kita dapat
berbicara tentang Sosialisme Arab atau Sosialisme Afrika. Selain itu, India di zaman
pemerintahan Nehru dan Indonesia di bawah Soekarno kurang lebih juga memiliki
kecenderungan sosialis.
57 Posisi ortodoks yang sangat kentara dipertahankan oleh Arab-Saudi yang tidak
menandatangani Universal Declaration of Human Rights dan yang tidak merasa butuh
suatu konstitusi. Argumen yang diajukan sebagai alasan ialah bahwa Q’uran sudah
mempostulasikan semua aturan yang dibutuhkan. Sebaliknya posisi sekuler yang
tegas dipilih oleh Turki. Kebanyakan negara Islam mengambil posisi yang lebih
moderat, di antara kedua ekstrim di atas.
58 Sebagaimana diamati juga oleh Esman (1991: 7-8) yang berbicara tentang ‘state-centered
paradigm’.
59 Bidang-bidang hukum yang secara tradisional masuk ke dalam ranah hukum
keperdataan seperti misalnya hukum benda, perikatan dan dagang, di negara-negara
baru merdeka ditundukkan pada intervensi pemerintah. Campur tangan pemerintah
dalam bidang-bidang hukum tersebut muncul dalam bentuk perizinan, persetujuan,
sertifikasi tidak keberatan, dll. Nasionalisasi dari perusahaan-perusahaan (modal
asing) besar turut berperan dalam tumbuh kembangnya hukum administrasi ekonomi.
128
banyak cara kepemilikan privat dan kebebasan berkontrak dibatasi. Di

banyak negara muncul perundang-undangan yang mengatur ikhwal
redistribusi kepemilikan tanah, hubungan kekeluargaan (perkawinan)
dan hukum waris, dan banyak hubungan kemasyarakatan lainnya.60
Allott, yang pada tahun 1980 menelaah-ulang proses pengembangan
hukum demikian kemudian mengkritik elite pembuat undang-undang
dan menyebut mereka angkuh dan tidak sabaran. Setidak-tidaknya
mereka sangat ambisius. Mereka hendak menggunakan hukum
modern sebagai program untuk merombak dengan cepat dan radikal
masyarakat tradisional yang merupakan mayoritas warga-negara.61
Di dalam kurun waktu yang sama, pada era 1960-an, mulai juga
dikembangkan program-progam bantuan pembangunan.62 Apakah
negara-negara Barat tersebut juga memberikan dukungan dan bantuan
bagi pengembangan stelsel hukum yang baru muncul tersebut?
Perhatian terhadap hal itu ternyata justru memperburuk iklim politik
dengan sangat cepat. Perlu kita ingat bahwa (ihwal pengembangan)
hukum terutama di negara baru merdeka (berkembang) ternyata terkait
erat dengan gagasan kedaulatan yang diperjuangkan dengan berat
dan juga belum lama diperoleh. Sebab itu Eropa justru harus bersikap
menahan diri. Situasinya berbeda dibandingkan dengan pemikiran
yang berkembang di Amerika Serikat. Sekelompok ilmuwan dan para
konsultan hukum justru melihat pentingnya penguatan hukum dan
pranata-pranata hukum dan tanpa canggung menyebut diri mereka
sebagai gerakan Law and Development. Gerakan ini menyebar dan
berkembang dengan cepat, kerap dengan sokongan dana bantuan dari
Amerika.63
60 Hukum di negara berkembang dipandang sebagai warisan dari sistem kolonial.

Pada awalnya, dekolonisasi politik hanya berdampak pada direformasinya hukum
konstitusi (dibuatnya undang-undang dasar baru). Langkah berikut merupakan upaya
untuk merombak seluruh sistem hukum yang ada. Karena di kebanyakan negara baru
merdeka masyarakat kebanyakan masih tinggal di pedesaan, maka reformasi agraria
menjadi prioritas agenda pemerintah. Ke dalam kebijakan ini tercakup pembatasan
luas kepemilikan lahan, redistribusi kepemilikan tanah, terutama untuk kepentingan
petani tanpa tanah, penguatan penguasaan atas tanah, peletakan landasan bagi
pengembangan kemitraan di bidang usaha pertanian melalui pemberian kredit lunak
atau pendampingan dalam pengelolaan usaha. Lihat lebih lanjut ulasan tentang ‘Land-
Reform’ dalam buku Tamanaha (1995: 141-143).
61 Di dalam bab berjudul ‘Law as a Programme’, Allott (1980: 175-179) menggambarkan
‘prinsip-prinsip berpengaruh’ (informing principles) mana yang berada di balik
ihtiar reformasi hukum: unifikasi, modernisasi, sekularisasi, regresi, liberalisasi dan
modernisasi.
62 Lihat Nekkers, Malcontent & Baneke 1999.
63 Lihat Faundez 1997: 10-12. Dengan cara serupa, gerakan pembangunan (oleh)
administrasi (the development administration movement) mencoba mengembangkan
mekanisme pemerintahan yang kuat.
129
Jan Michiel Otto
Namun demikian, justru di Amerika sendiri pada pertengahan

1970 gerakan Law and Development mengalami kebangkrutan dan
dimatikan. Tamanaha (1995a) merekonstruksi bagaimana hal ini terjadi
sebagai akibat gerakan (tandingan) dari sekelompok ilmuwan yang
merupakan bagian dari Critical Legal Studies.64 Menurut pandangan
mereka ekspor atau transplantasi hukum dari negara maju ke negara-
negara berkembang adalah tindakan keliru. Lagipula, hukum harus
cocok dengan masyarakat yang bersangkutan. Hukum di negara-negara
barat dikembangkan beranjak dari penghormatan atas kebebasan
individu (yang tidak serta merta identik dengan individualisme).
Dengan perkataan lain, dilandaskan pada bagaimana relasi antara
warga dengan negara, antara lembaga-lembaga negara, dan antara
warga satu sama lain dipahami dan dikembangkan masyarakat barat.
Pengandaian tersebut, menurut mereka, tidak berlaku bagi (masyarakat
di-) negara-negara berkembang (dunia ketiga).65 Karena itu menurut
hemat mereka export hukum ke negara-negara berkembang adalah
kebijakan naif dan sangat ethnocentris. Lebih lagi menurut pandangan
mereka rezim pemerintahan yang selama ini menikmati bantuan yuridis
acap merupakan rezim yang cenderung otoriter-tiranikal.66 Kritikan di
atas sangat berpengaruh terhadap kebijakan pembangunan. Keran uang
(bantuan luar negeri) ditutup dan gerakan Law and Development dengan
cepat kehilangan sokongan dan kemudian bangkrut. Penghentian
proyek-proyek bantuan demikian barang tentu sangat merugikan mitra,
kelompok yuris yang mulai muncul di negara-negara berkembang.
Mereka itu sedang sibuk membangun suatu sistem hukum dengan
menggunakan landasan yang kemudian justru ditinggalkan oleh
pihak-pihak lain. Dalam mengupayakan hal itu tentu masih banyak
pertanyaan belum terjawab. Lebih lagi, di dalam negeri-pun mereka
64 Lihat Tamanaha (1995a) yang memberikan peran penting terhadap tulisan David
Trubek & Marc Galanter yang dipublikasikan dalam Wisconsin Law Review pada 1974
dengan judul ‘Scholars in Self-Estrangement: Some Reflections on the Crisis in Law-and-
Development Studies in the United States’.
65 Dalam tulisan mereka, Trubek & Galanter, merumuskan tujuh asumsi berkenaan
dengan aktor serta proses dalam sistem hukum yang kiranya valid di negara maju
seperti Amerika Serikat, namun tidak berlaku bagi negara-negara berkembang.
Asumsi-asumsi tersebut mereka namakan ‘legal liberalism’.
66 Para ahli-ahli ilmu sosial di negara-negara Barat pada era 1970-an dan 1980-an
sangat dipengaruhi pemikiran Marxis. Untuk studi-studi non-Barat hal ini berarti
mendominasinya pemikiran dependensia. Dalam teori (pelestarian) ketergantungan
ini, hukum dipandang tidak lebih sebagai instrumen sekunder yang digunakan oleh
elite kolonial atau neokolonial. Di kalangan akademisi, muncul dan berkembang
kritikan tajam terhadap kerja sama dalam bidang ilmu hukum dengan negara-negara
berkembang.
130
masih harus berhadapan dengan arus balik (counter-forces)67 yang justru

menghambat upaya pengembangan kepastian hukum nyata. Bentuk-
bentuk arus balik apa saja yang harus mereka hadapi?
4. Arus balik yang menciptakan kendala bagi (pencapaian) kepastian

hukum nyata dan kemandekan (impasse)
Seorang advokat hak asasi manusia di Liberia pernah menyampaikan
pada saya bahwa semua klien yang datang padanya sebenarnya
menghadapi dua lawan utama: tradisi dan politik.68 Pemikiran ini,
bahwa dua arus balik tersebutlah yang merupakan kendala utama
yang menghalangi pengembangan sistem hukum otonom, dapat kita
temukan kembali dalam teori klasifikasi dari Mattei.69 Ia membedakan
tiga kelompok sistem hukum nasional:
1. sistem hukum yang didominasi oleh tradisi yang bersifat religius
ataupun lainnya;
2. sistem hukum yang didominasi oleh intervensi (campurtangan)
politik;
3. sistem hukum otonom yang dikuasai dan dijalankan oleh yuris-
yuris profesional.
Sistem hukum di negara-negara barat masuk ke dalam kelompok 3.

Negara-negara berkembang ke dalam kelompok 1 atau 2.70 Untuk
menembus dan digolongkan ke dalam kelompok 3 harus dilakukan
sejumlah dobrakan untuk lepas dari kungkungan tradisi dan politik.71
Namun, seperti telah dikatakan keduanya merupakan arus balik
dengan kekuatan menghambat yang sangat besar.
Saya melanjutkan kilas balik ini dengan menguraikan secara
umum empat arus balik utama yang selama setengah abad ke belakang
67 Lihat Dias et al. (eds.) (1981) tentang pekerjaan yang mengecewakan yang dilakukan
para ahli hukum di negara-negara dunia ketiga selama 1960-an dan 1970-an.
68 Samuel Woods, LL.M. mahasiswa Leiden, Maret 2000.
69 Mattei (1997) menolak klasifikasi yang dikenal umum yang dikembangkan oleh David
maupun Zweigert & Kötz. Ia menyatakan bahwa klasifikasi tersebut tidak cocok bagi
banyak negara di dunia, khususnya negara-negara berkembang.
70 Mattei (1997) mengajukan sejumlah usulan di dalam tulisannya untuk
mengklasifikasikan negara-negara berkembang ke dalam kelompok 1 atau 2. Namun
sampai sekarang ia belum membuat kriteria yang dapat digunakan untuk melakukan
penggolongan tersebut tanpa menimbulkan kesan bahwa penggolongan itu dilakukan
seolah-olah secara acak.
71 Mattei (1997: 15-19) menggunakan istilah ‘macro-comparative revolutions’ untuk setiap
terobosan demikian. Dalam penelaahan atas kepastian hukum nyata di negara-negara
berkembang, ikhtiar mencari terobosan-terobosan serupa kiranya merupakan fokus
utama.
131
Jan Michiel Otto
menghalangi kemunculan sistem hukum otonom di negara-negara

berkembang.
Pertama ialah tradisi. Kehidupan tradisional bereaksi terhadap
banyak dari pembaharuan yang hendak dicapai melalui perundang-
undangan yang dibuat oleh kelompok elite baru baik dengan melakukan
perlawanan aktif maupun protes diam-diam.72 Kebanyakan reformasi di
bidang agraria atau pertanahan menghadapi kegagalan.73 Selanjutnya
juga tampak adanya kesulitan untuk melakukan perombakan melalui
perundang-undangan di bidang hukum keluarga, khususnya bilamana
menyangkut persoalan-persoalan peka seperti poligami, talak-cerai,
putus hubungan keluarga (verstoting), hak waris bagi perempuan, dan
hak perwalian (asuh) bagi para ibu.74 Arus balik demikian dapat kita
temukan mengakar baik pada agama/kepercayaan maupun adat dan
kebiasaan.
Di puluhan negara berkembang, dari arus balik yang bersumberkan
agama, dapat dikatakan bahwa Islam dalam penafsirannya yang
ortodoks memunculkan kekuatan perlawanan yang serius.75 Bahkan
di beberapa negara kita temukan dimaktubkannya di dalam undang-
undang dasar ataupun perundang-undangan ketentuan yang menegas-
kan bahwa aturan kehidupan islamiyah atau shari’a merupakan sumber
dari segala hukum.76 Dengan cara demikian, pemerintahan negara
bersangkutan memperoleh legitimitas dihadapan masyarakat penganut
agama tersebut, namun ketentuan-ketentuan seperti di atas sekaligus
merupakan kuda troya, karena juga akan sekaligus menggerus
72 Lihat Allott (1980: 196-202) tentang ‘resistance to transformation’ (keenganan atau

perlawanan terhadap trasformasi).
73 Ilustrasi yang sangat dikenal dari hal tersebut adalah India dan Indonesia. Untuk
ulasan lihat Powelson & Stock (1990).
74 Kelompok elite di negara-negara berkembang menyadari bahwa reformasi dalam
bidang-bidang tersebut ternyata secara politis sangat sensitif, bahkan dapat
mengancam stabilitas sosial. Lagipula, mereka sering bergantung sebagian pada
dukungan yang diberikan pimpinan masyarakat keagamaan atau ketua-ketua adat
(pimpinan masyarakat) tradisional. Padahal justru mereka itu yang akan teralienasi
dengan dijalankannya reformasi radikal tersebut.
75 Sistem normatif dari Islam (hukum Islam atau sharia), seperti halnya sistem hukum
nasional, berangkat dari asumsi bahwa mereka berada di atas sistem norma lainnya.
Apabila kita bersikukuh mempertahankan gagasan fundamental ini, maka konflik
antarsistem norma tidak akan terhindarkan. Untuk penjelasan yang mencerahkan
tentang penafsiran sharia dari pendekatan ortodoks versus pendekatan modern serta
dampaknya terhadap hukum, lihat Al-Nowaihi (1997).
76 Lihat, antara lain, ketentuan Pasal 2 dari Konstitusi Mesir 1980, Pasal 4 Konstitusi
Iran 1979, Pasal 3(2) Konstitusi Siria 1973, Pasal 3 Konstitusi Yemen 1990, Pasal 230
D Konstitusi Pakistan 1985 yang memberikan kewenangan pada pengadilan Sharia
tingkat federal untuk memeriksa dan memutus apakah perundang-undangan
nasional bertentangan dengan Islam atau tidak. Jika ada pertentangan demikian,
maka peraturan perundang-undangan nasional tersebut dinyatakan tidak berlaku.
132
supremasi sistem hukum yang bersangkutan.77

Kedudukan aturan-aturan kebiasaan yang mengakar dalam,
acap juga dinamakan hukum kebiasaan, tampaknya di kebanyakan
negara-negara berkembang, khususnya di Afrika, terjalin erat dengan
peran pemimpin lokal atau pimpinan adat. Sering merekalah yang
menguasai dan mengelola kehidupan politik regional. Bahkan juga bila
perundang-undangan mencoba mencabut (atau membatasi) pengaruh
mereka dengan menciptakan kelembagaan negara baru, tidak jarang
mereka tetap enggan melepas fungsi tradisional yang menguntungkan
yang mereka emban di bidang penyelesaian sengketa maupun alokasi
kepemilikan tanah.78 ‘Hukum Barat tidak cocok untuk diberlakukan di
sini’ begitu kilah mereka tatkala berhadapan dengan politisi negara yang
mencoba mengupayakan modernisasi. Mereka juga menambahkan:
‘masyarakat lagipula tidak butuh hukum modern tersebut, kami punya
hukum sendiri yang berbeda’. Pandangan yang tidak teramat salah bila
kita lihat kenyataan di kebanyakan negara berkembang pada era 60-an
dan 70-an.
Kiranya cukup uraian tentang tradisi – agama/kepercayaan dan
kebiasaan – sebagai arus balik pertama. Arus balik kedua ialah politik.
Dengan cepat tampak bahwa banyak rezim pemerintahan baru hampir-
hampir tidak berhasil menjaga stabilitas negara mereka sendiri.79
Mereka dihadapkan pada rangkaian kudeta dan gerakan-gerakan
separatis. Di samping itu, kemajuan sosial-ekonomi, nation-building
juga menjadi tujuan pokok, dengan militer yang diperankan sebagai
penjaga (stabilitas).80 Dengan begitu, kerap tujuan dari demokrasi
dan kepastian hukum dikorbankan, sering atas nama ideologi
pembangunan yang dianut. Banyak pimpinan negara ketiga berpikir
sejalan dengan Soekarno bahwa dengan para yuris revolusi tidak dapat
dilangsungkan.81 Juga di dalam (pengembangan) hukum kita acap
temukan semangat unifikasi yang agak obsesif dan terjadi penindasan
terhadap kelompok-kelompok minoritas.
Sedangkan berkenaan dengan kegiatan yang dinamakan pemilih-
an umum, ‘demokrasi sentralisme’ model Uni Soviet sering dijadikan
77 Dengan demikian, ketentuan dalam konstitusi ini memunculkan banyak perdebatan

panjang dan sengit baik di parlemen maupun di ruang-ruang pengadilan. Perdebatan
mana mengguncang sistem bangunan hukum sampai akar-akarnya.
78 Untuk ilustrasi yang secara umum mencerminkan hal ini lihat Lund & Hesseling
(1990) tentang Nigeria. Juga Van Rouveroy van Nieuwaal (1995) untuk mendapatkan
gambaran umum dan publikasi di tahun 2000 khususnya tentang Togo.
79 Lihat Heady 1996: 294-297.
80 Lihat Heady 1996: 291 et seq.
81 Lihat Ball 1985: 279.
133
Jan Michiel Otto
acuan.82 Stelsel satu partai (partai tunggal) berhasil mereduksi banyak

instansi pembuat undang-undang menjadi sekadar mesin tepuk
tangan, yang dengan mudah dan cepat memberi stempel persetujuan
parlementer pada setiap rancangan perundang-undangan buatan
pemerintah.83
Kemandirian hakim diterobos oleh politisi dibanyak negara dengan
pelbagai cara.84 Misalnya, dengan membatasi kewenangan peradilan
melalui ketentuan perundang-undangan, melalui memanipulasi
kebijakan pengangkatan, penempatan dan mutasi hakim, melalui
intimidasi, dan juga dengan cara secara tegas menolak pelaksanaan
eksekusi putusan-putusan pengadilan.85 Bahkan pada 1969, Presiden
Nasser dari Mesir dengan satu tarikan pena memecat semua hakim.86
Di banyak negara advokat dan jurnalis yang mengkritik rezim
pemerintahan demikian kerap harus mengalami pencabutan lisensi.
Barangsiapa mencari keadilan dan perlindungan hukum di dalam
sistem hukum demikian menghadapi ancaman tuduhan subversi. Di
banyak negara pula keberhasilan institusi pendidikan dan penelitian
hukum diukur sekadar dari loyalitas politik mereka pada rezim yang
berkuasa.87 Kesemua ini mengakibatkan rendahnya tingkat kepastian
hukum nyata. Hanya sejumput individu, seperti advokat hak asasi
manusia Buyung Nasution, di Jakarta, memiliki keberanian berdiri
teguh.88 Di barat kemudian muncul gerakan-gerakan hak asasi yang
bertujuan mendukung perjuangan perseorangan tersebut. Akan tetapi
82 Alderfer (1964) menyatakan bahwa pemerintahan negara-negara berkembang

umumnya memiliki peluang untuk memilih di antara empat model desentralisasi:
model Prancis; Inggris; Uni Soviet; atau model yang lebih tradisional. Sistem politik
nasional kerap dirancang mengikuti struktur dan proses pemerintahan Eropa Timur.
Dalam sistem demokrasi terpusat (democratic centralism) demi menjaga kesatuan dan
persatuan, calon pimpinan diseleksi dari dan dipilih oleh kader-kader partai. Dalam
praktiknya, sering hanya tersedia satu calon untuk dipilih dan diangkat.
83 Lihat Heady 1996: 294-308; Boynton & Kim (eds.) 1975: 15-28.
84 Lihat Tiruchelvam & Coomaraswamy (eds.) 1987.
85 Untuk ulasan sistematis dari metode-metode tersebut, lihat Wambali & Peter (1987).
Ghai (1993) dalam konteks Afrika berbicara tentang ‘patrimonialism’ dari hukum,
hal mana dicapai dengan mensubordinasikan hukum (negara) pada kendali atau
kekuasaan patrimonial yang otokratik.
86 Peristiwa ini dalam sejarah hukum di Mesir dikenang sebagai ‘the massacre of judges’
(pembantaian para hakim) (Roy & Irelan 1989: 169).
87 Tidak banyak ulasan sekaligus dipublikasikan di dalam pustaka internasional perihal
pendidikan hukum di negara-negara berkembang. Kendati begitu kita dapat temukan
laporan umum kinerja per negara. Satu ilustrasi menarik bagaimana studi hukum
terpolitisasi dalam kurun waktu itu adalah tulisan dari Wignjosoebroto (1992) tentang
pendidikan hukum di Indonesia.
88 Lihat Lev (2000) tentang peran Nasution dalam perancangan program bantuan dan
perlindungan hukum di Indonesia.
134
elite politik di negara-negara berkembang mengembangkan kecurigaan

dalam terhadap kepedulian dan campurtangan pihak ketiga pada
politik dan hukum mereka.
Di samping dua arus balik yang sudah kita bahas di atas, tradisi
dan politik, kita dapat ajukan dua arus balik lainnya: ekonomi dan
pemerintahan. Banyak penyelundupan hukum di negara-negara
berkembang terkait erat dengan masalah kemiskinan serta semangat
mengejar kekayaan dengan cepat. Tiga macam strategi tindakan
ekonomis, dari warga maupun perusahaan, menggerus fundamen
kepastian hukum. Pertama-tama tentunya ‘kriminalitas biasa’ yang
di banyak negara berkembang – terpikirkan di sini negara-negara
narkotika di Amerika Latin – yang menghancurkan sistem hukum.
Kemudian ada elite ekonomi yang enggan melepaskan kekayaan
yang sudah mereka miliki atau dengan menghalalkan segala cara ingin
meningkatkan jumlah kekayaan mereka.89
Namun bukan hanya mereka yang kaya dan berkelimpahan yang
dengan tindakan-tindakan ilegal menimbulkan masalah-masalah
sosial. Masalah lebih rumit dari segi yuridis maupun pemerintahan
bersumber dari kecenderungan mayoritas penduduk miskin untuk
dalam skala besar karena alasan-alasan ekonomi melanggar peraturan
perundang-undangan yang sedianya berlaku terhadap dan mengikat
mereka semua. Kita sekarang mengenal dan menilai positif dinamika
sektor informal berkat hasil penelitian De Soto terhadap ekonomi
perkotaan di negara-negara berkembang.90 Biaya yang harus dibayar
untuk kepentingan registrasi resmi dan legalisasi dari kegiatan usaha
(ekonomi) ternyata bagi banyak orang menjadi terlalu mahal dan tidak
dapat ditanggungkan. Sehingga sektor informal dari sudut pandang
kepentingan ekonomi merasa lebih baik tetap informal. Lagipula hal ini
lebih cocok dengan relasi ‘tolong-menolong’ dalam kehidupan sehari-
hari, serta dengan jaringan dan sistem patronage yang telah ada.
Informal berarti tidak terdaftar (teregistrasi), dan kerap juga illegal.
Lebih dari setengah dari total penduduk perkotaan di negara-negara
ketiga hidup sebagai ‘squatter’ di daerah kumuh, tanpa kepemilikan
tanah, tanpa izin bangunan, dan sebab itu juga tanpa fasilitas-fasilitas
yang terkait dengan sistem perizinan tersebut.91 Bahkan juga ke dalam
89 Satu ilustrasi terbaik dari hal ini ialah kelompok elite dari penguasa tanah skala
besar yang di banyak negara, seperti India, menghindari pemberlakuan peraturan
perundang-undangan tentang reformasi agraria terhadap mereka, dengan cara
meregistrasi tanah-tanah mereka atas nama anggota keluarga atau kerabat bahkan
pembantu.
90 Lihat De Soto 1989.
91 Lihat Payne 1984. Van der Linden telah meneliti persoalan ini selama beberapa tahun
135
Jan Michiel Otto
kelompok penambang liar, pendudukan tanah negara dan pencurian

kayu kita temukan banyak petani-gurem tak bertanah dan orang miskin
dari perkotaan yang berjuang mencari penghasilan penyambung
nyawa. Strategi tindakan usaha ekonomi illegal demikian secara
masal ditenggang karena persoalan ini dari sudut pandang politik
dinilai sangat eksplosif (ancaman terhadap stabilitas politik), penjabat
pemerintahan kerap justru menarik keuntungan darinya, dan secara
yuridis juga sulit untuk dicari jalan keluarnya.
Ditenggangnya situasi demikian dalam skala besar sangat
merugikan upaya penciptaan kepastian hukum nyata, antara lain, dalam
bidang pengelolaan lingkungan hidup dan tata guna tanah. Kebakaran
hutan skala besar pelbagai pulau di Indonesia dan kerusakan cadangan
air tanah di Asia-Selatan merupakan ilustrasi baik dari buruknya
permasalahan ini.92
Arus balik ke-empat, sangat mencengangkan, justru timbul dari
aparat penguasa sendiri, yang bersama-sama dengan masyarakat
darimana mereka berasal justru melakukan pembangkangan. Rata-
rata aparatur pemerintah di negara-negara berkembang dikenal tidak
cukup diperlengkapi dengan dukungan sarana atau prasarana, tidak
terorganisir secara baik dan tidak memiliki disiplin yang memadai.93
Ada banyak titik lemah: personalia, uang, instrumen (sarana dan
prasarana), motivasi, keterbukaan, kepemimpinan, koordinasi, kontrol.
Sebagai efek ikutan dari perkembangan hukum administrasi yang
begitu luas perilaku korupsi juga turut berkembang dan meluas.94
Struktur organisasi dan jumlah aparatur penguasa terus berkembang
dan selanjutnya sebagai dampak melakukan penetrasi semakin jauh
ke dalam kehidupan masyarakat, namun sekaligus kerap tidak efektif.
Kesemua ini tidak saja dapat dikatakan tentang pemerintahan pusat
melainkan juga berlaku bagi pemerintahan regional dan lokal. Berlaku
tidak saja bagi penguasa pemegang kekuasaan eksekutif tetapi juga
bagi kekuasaan legislatif dan kekuasaan peradilan. Sistem hukum yang
selalu terbangun dari ragam institusi ternyata hanyalah sekuat rantai
di Karachi dan melaporkan hasil temuannya dalam banyak publikasi, misalnya dalam
Sultan & Van der Linden (1991) dan Van der Linden (1995).
92 Lihat Moench (ed.) (1995), khususnya bab tentang India dan Cina, dan Van Steenbergen
(1997) tentang Pakistan.
93 Lihat Klitgaard 1996: 487-489; Grindle 1997: 3; Heady 1996: 317-321; World Bank 1997: 23, 79.
94 Lihat Heady 1996: 320; Klitgaard 1988; Riggs 1964; dan Scott 1972; telah memberikan
ulasan berharga tentang latar belakang sosiologis, administrasi publik dan sejarah
politik dari fenomena ini. Di samping itu kita dapat temukan banyak tulisan tentang
ihtiar pemberantasan korupsi di era 1990-an, misalnya oleh Richter et al. (eds.) (1990);
Robinson 1998; Ofosu-Amaah et al. (eds.) 1999; Tanzi 1994; World Bank 1997.
136
terlemahnya.95 Mata rantai terlemah bisa berarti lembaga pembuat

undang-undang, pengadilan, kepengacaraan, pemerintahan, kejaksaan,
polisi, pendidikan hukum, penelitian atau penyediaan informasi. Di
kebanyakan negara berkembang kesemua ini merupakan kelembagaan
yang lemah. Paling kentara dari itu semua acapkali ialah polisi korup
dan tumpukan perkara di pengadilan.96
Sejauh ini kilas balik global yang saya tawarkan tentang empat
arus balik utama yang menghalangi serta menghambat pengembangan
sistem hukum otonom dan efektif di negara-negara berkembang. Hasil
akhirnya bagi warga orang perorang ialah rendahnya tingkat kepastian
hukum nyata. Bagi kebanyakan orang di negara berkembang situasi
demikian menimbulkan ambivalensi dan sikap skeptis terhadap hukum,
perasaan masuk ke dalam kemandekan.97 Lagipula stelsel norma-
norma lama secara perlahan digerogoti atau dibongkar, sedangkan
sistem hukum baru masih sedang dibuat.98 Big-Bang juridikal yang
dahulu terjadi pada awal kemerdekaan negara-negara berkembang
ternyata tidak berhasil mencapai tujuan yang dicita-citakannya semula.
Tampaknya juga baik aparatur negara maupun masyarakat sendiri
belum siap untuk itu.
Kiranya jelas bagi para pembaca bahwa bagian terbesar dari kilas
balik yang dipaparkan di atas juga gayut bagi situasi kontemporer. Kita
kini masih temukan skeptisisme dan kemandekan. Tapi hal ini bukan
gambaran yang menyeluruh. Terutama jika kita melihat perubahan-
perubahan yang terjadi dalam kurun waktu 20 tahun ke belakang, maka
95 Suatu sistem hukum yang efektif (mangkus) mengandaikan atau tepatnya men-
syaratkan, antara lain, adanya lembaga-lembaga hukum yang berfungsi secara efektif,
yang secara bertimbal balik memperkuat lembaga tersebut satu sama lain dengan cara
menyebarluaskan, menerima, menafsirkan dan menerapkan informasi hukum. Satu
gambaran berguna tentang sistem hukum yang cocok dengan uraian di atas ialah
sistem yang merujuk diri sendiri (self referential system), elemen-elemen pembentuknya
saling terkait berkelindan melalui atau oleh ‘hypercycles’ (Teubner 1993: 37).
96 Lihat Bakker 1998.
97 Kemandekan dan krisis adalah dua pengertian yang kerap kali muncul tatkala kita
menilai situasi hukum di negara-negara berkembang; lihat sebagai contoh Adelman
& Paliwala (eds.) (1993). Kedua pengertian ini merujuk pada banyak hal. Ada
kemandekan dalam arti sistem norma tradisional tidak lagi berfungsi, sedangkan
norma pengganti dalam bentuk peraturan perundang-undangan sudah diundangkan
namun belum (dapat atau mungkin) diimplementasikan. Satu ilustrasi menarik
dari Tanzania diberikan oleh Mtengeti-Migiro (1991). Sedangkan konsep krisis acap
dipergunakan oleh ilmuwan untuk melihat bagaimana teori ilmiah mereka tentang
hukum dan pembangunan ditantang validitasnya oleh teori baru atau fakta yang
kemudian muncul (Tamanaha 1995a).
98 Dalam pertemuan pertama saya dengan pakar sosiologi hukum Indonesia, Prof. Dr.
Satjipto Rahardjo pada 1984, ia secara konsisten mengoreksi saya bila berbicara tentang
sistem hukum Indonesia. Ia terus menambahkan kata masih dalam proses pembentukan
(in the making) bila saya menyinggung hal itu.
137
Jan Michiel Otto
menjadi jelas bahwa gambaran di atas perlu dikoreksi dan ditambah di

sana-sini.
5. Yuridikasi
Kiranya cukup banyak tanda yang menunjukkan bahwa di kebanyakan
negara berkembang perlawanan tradisi dan politik terhadap hukum
mulai berkurang. Sekaligus tampak adanya kecenderungan ke arah
yuridikasi.99 Hal juga kerap berjalan seiring dengan konstitusionalisasi
dari hukum, yakni semakin mengakarnya dan berpengaruhnya
undang-undang dasar dalam mengatur hubungan-hubungan hukum
antarwarga.100
Untuk sebagian hal di atas tampak dari pengkajian atas sistem
hukum yang sudah lebih lama memiliki otonomi dalam batas tertentu
yang juga diperlengkapi dengan yuris pembuat perundang-undangan
yang terlatih dan hakim-hakim yang dihormati.101 India misalnya sudah
sejak lama memiliki budaya hukum yang mapan. Undang-undang
dasar India tahun 1947 mencakup Bill of Rights- nya sendiri sedangkan
99 Sekalipun jumlah total perilaku manusia yang bisa atau tidak bisa diatur atau
dikendalikan oleh hukum tidak bisa dikuantifikasi, saya akan menggunakan
argumentasi kualitatif dalam rangka menunjukkan bagaimana pengaruh hukum
telah meluas dan berkembang dalam beberapa dekade kebelakang di Cina, India
dan seluruh wilayah Asia, Afrika dan Amerika Latin. Dengan mengikuti Shapiro
(1993) saya merujuk pada globalisasi perusahaan-perusahaan multinasional dengan
hukum kontrak, bisnis dan investasinya, globalisasi hukum publik seperti hak asasi
dan perlindungan hukum terhadap warga negara dalam segala bentuknya, seperti
dalam perlindungan konsumen atau perburuhan. Gejala ‘global acceleration of law
and lawyers’ (percepatan global dari hukum dan praktisi hukum) (Shapiro 1993: 54)
juga dapat kita cermati dalam negara berkembang. Di Belanda perdebatan, tentang
‘juridification’ yang terjadi sejak 1996, yang melibatkan pakar-pakar sosiologi hukum
seperti Schuyt dan Bruinsma. Fokus perdebatan itu adalah sejauh mana perilaku
manusia dikendalikan oleh hukum, dan dampak sosial dari itu. Kecemasan bahwa
proses ini dilakukan terlalu jauh muncul dalam penggunaan konsep seperti ‘budaya
menggugat’ (claim culture) dan ‘situasi Amerika’ (American condition). Gerakan atau
arus balik termanifestasikan, antara lain, dalam perhatian dan dikembangkannya
mediasi dan metode alternatif penyelesaian sengketa (ADR). Bila kita pertimbangkan
satu dan lain hal pada tataran global, maka menarik mencermati bagaimana negara-
negara berkembang menemukan dirinya sendiri berada pada tahapan perkembangan
hukum yang sama sekali berbeda. Apa yang disebut sebagai alternatif di negara-
negara barat, di masyarakat negara berkembang diberi label tradisional, sedangkan
apa yang disebut sebagai tradisional dalam negara-negara Barat – proses perancangan
peraturan perundang-undangan dan penyelenggaraan pemerintahan yang
independen – hal yang dianggap klasik, justru di negara-negara berkembang belum
berakar dan masih harus dikembangkan.
100 Tentang konstitusionalisme di Asia periksa Beer (1992). Sedangkan untuk
konstitusionalisme di Afrika baca Zoethout et al. (eds.) (1996) dan tentang
konstitusionalisme di Amerika Latin periksa Horn & Weber (eds.) (1989).
101 Di sini kita akan teringat pada sejumlah sistem hukum yang ada di negara-negara
Amerika Latin, seperti Venezuela, beberapa dari Afrika seperti Ghana dan Afrika
Selatan, negara Timur Tengah seperti Mesir dan sejumlah negara-negara Asia seperti
India dan Jepang.
138
hak uji materiil dari Supreme Court yang memang cukup luas sudah
sering didayagunakan.102 Hakim-hakim India dikenal karena public
interest litigation dan judicial activism mereka.103 Demikian, Supreme Court
India dalam suatu kasus lingkungan yang terkenal tahun 1996 berhasil
memaksakan pelaksanaan rencana penutupan sejumlah industri
pencemar, padahal pemerintah sendiri berpendapat bahwa biaya
ekonomis dan sosial rencana penutupan tersebut akan terlalu besar.104
Di lingkup kawasan Timur Tengah yang terkenal dengan sejumlah
rezim pemerintahan yang represif, Mesir, sebagai negara berbahasa
Arab terbesar dan paling berpengaruh, juga memiliki sistem hukum
yang relatif maju, dengan Mahkamah Konstitusi yang cukup kuat.
Mahkamah inilah di era tahun 80-an dan 90-an pada masa-masa genting
berhasil mempertahankan dan melindungi otonomi sistem hukum
(nasional).105
Meskipun demikian perubahan menuju yuridikasi dan
konstitusionalisasi akan semakin kentara bila yang kita kaji adalah
sistem-sistem hukum yang belum memiliki tradisi sebagaimana
digambarkan di atas, terutama di beberapa negara yang dalam beberapa
puluh tahun kebelakang mengalami perubahan-perubahan besar. Di
Asia, mata kita segera tertuju pada Cina yang dalam dua puluh tahun
kebelakang, kurang lebih dari nol berhasil mengembangkan perundang-
undangan dan kelembagaan hukum mereka.106 Proses tersebut berbeda
dengan yang biasa kita bayangkan sebenarnya terjadi penuh dengan
perdebatan dan secara memadai telah mempertimbangkan semua
aspek yang terkait. Konvensi-konvensi Hak Asasi Manusia terpenting
baru-baru ini telah ditandatangani oleh pemerintah Cina, jumlah yuris
meningkat pesat, dan kita temukan juga pertumbuhan jurnal-jurnal
hukum yang tidak lagi takut mengkritik ketidakbecusan di dalam
102 Lihat Bakker (1998: 11-15); Reede (1982), Dhar (1993).

103 Lihat antara lain tulisan dari Bhagwati, Baxi & Coomaraswamy dalam Tiruchelvam
& Coomaraswamy (eds.) (1987); Reede (1982); Dhar (1993).
104 Lihat Bakker 1998: 13.
105 Lihat Edge 1991.
106 Tentang ini periksa Lubman (1996) dan Otto et al. (eds.) (2000). Konstruksi ini awalnya
terhambat oleh perdebatan ideologis skala besar perihal pro-kontra hukum sebagai
alternatif terhadap kebijakan (policy) yang dirumuskan oleh fungsionaris partai (Keith
1994: 1-27). Dalam perdebatan yang berlangsung, ‘rule of law’ kerap dibenturkan
pada ‘rule by law’ (legalisme otoritarian) dan ‘the rule of men’ (pemerintahan yang
dikendalikan oleh penguasa yang baik) yang acap terinspirasi oleh gagasan-gagasan
Marxis atau juga Konfusianisme. Secara umum diasumsikan bahwa perdebatan
demikian dimenangkan oleh kubu yang mendukung hukum dan rule of law. Dalam
hal ini Kongres ke lima belas dari Partai Komunis Cina pada 1997 dianggap sebagai
batu penjuru dalam proses tersebut.
139
Jan Michiel Otto
penyelenggaraan negara, seperti hakim-hakim korup.107

Bahkan juga di Indonesia setelah 30 tahun berkuasanya rezim Orde
Baru kembali bertiup angin segar di lingkup terbesar sistem hukum.108
Krisis moneter berhasil memperlihatkan kebobrokan mekanisme
hukum administrasi (di bidang perekonomian = hukum ekonomi) dan
hukum kepailitan.109 Reformasi telah membawa keterbukaan dalam
berpendapat dan tulisan. Kekuasaan parlemen diperbesar dan proses
pembuatan perundang-undangan menjadi lebih transparan.110 Baru
107 Informasi ini saya peroleh dari serangkaian pembicaraan yang saya lakukan dengan
sejumlah yuris dari RRC yang bekerja di Institute for Law di Chinese Academy for Social
Sciences di Beijing. Satu contoh dipresentasikan dalam tulisan (mantan) Direkturnya,
Dr. Xia Yung. Sekarang ini lusinan jurnal hukum diterbitkan dan beredar di Cina.
Juga kita temukan harian yuridis yang menyediakan informasi hukum harian. Ulasan
tentang tulisan yang mengkritik praktik yang ditemukan dalam penyelenggaraan
administrasi pemerintahan dapat ditemukan di dalam tulisan Li (2000).
108 Selama masa pemerintahan Soeharto (1966-1998), otonomi sistem hukum sangatlah
dibatasi, terutama melalui campur tangan politik. Pemikiran yuridis dikekang
dalam batas-batas koridor dari apa yang dianggap dapat diterima oleh pemerintah
yang berkuasa dengan merujuk pada ideologi Pancasila dan UUD 1945 yang
disakralkan. Di samping itu, sistem hukum yang sakit akibat korupsi di bawah
pemerintahan Soeharto membuka jalan bagi gerakan reformasi (Budiman et al.
1999). Gerakan ini pertama-tama merupakan ihtiar demokratisasi dan kemudian
merupakan perlawanan terhadap korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). Setelah
pemilihan anggota DPR pada 1999, banyak partai politik baru memasuki ajang
perebutan kekuasaan politik, dan DPR yang sama mengundangkan serangkaian
peraturan baru berkenaan dengan konstitusi maupun di bidang-bidang lainnya.
Penggantian dan penunjukan pejabat-pejabat baru juga berhasil menggantikan rupa
wajah dari pemerintahan dan pengadilan. Komisi Hukum Nasional dibentuk untuk
memprakarsai dan mengarahkan perdebatan luas tentang arah perkembangan
hukum. Keterbukaan dan sikap kritis media dalam ulasan-ulasan mereka tentang
negara dan hukum berkembang lebih baik daripada di zaman Soeharto. Di fakultas-
fakultas hukum juga terbuka ruang bagi diskusi yang lebih terbuka. Saya di sini
hendak merangkum semua perkembangan di atas ke dalam istilah angin segar,
sekalipun pada saat yang sama tidak dapat diabaikan ada dan berdampingannya
metode lama dan baru bersamaan, khususnya pada 1999 dan 2000.
109 Pada 1997 Indonesia terkena krisis moneter yang sekarang dikenal sebagai Asian
Financial Crisis. Paul Krugman, seorang ekonom terkemuka dari Massachussets
Institute of Technology (MIT) menjelaskan bahwa krisis tersebut disebabkan oleh dua
faktor. Pertama, hutang-hutang dari lembaga keuangan di Asia tampaknya dijamin
oleh pemerintah, baik atas dasar kebijakan resmi atau sekadar karena koneksi
personal. Kedua, peraturan perundang-undangan yang mengatur sector keuangan
kualitasnya buruk (http://web.mit.edu/krugman). Ketika International Monetary Fund
(IMF) kemudian merancang paket bantuan penyelamatan bagi Indonesia, maka
apa yang diprioritaskan ialah pembuatan undang-undang kepailitan baru serta
pembentukan pengadilan niaga.
110 Meningkatnya kekuasaan parlemen (DPR) sejak 1999 tampak sehari-hari dalam
pemberitaan di media masa. Anggota DPR kerap mengkritik pejabat-pejabat
tinggi pemerintahan bahkan juga presiden. Berkenaan dengan legislasi, ruang
gerak bagi inisiatif parlemen yang sangat kecil pada masa pemerintahan Soeharto,
sekarang terbuka lebar. Pada 1998 dan 1999 diundangkan aturan baru perihal
proses perancangan peraturan perundang-undangan yang justru mengurangi peran
dari sekretaris Negara. Lihat Keputusan Presiden No.188/1998 tentang Prosedur
Pengajuan Rancangan Perundang-undangan dan Keputusan Presiden No.44/1999
140
sekarang ini sejak tahun 1945, Undang-Undang Dasar 1945 ditelaah

secara serius sebagai kontrak sosial. Hal lain yang juga menguntungkan
bagi proses demikian ialah pemahaman Islam secara moderat yang
dianjurkan (mantan) Presiden Wahid dan ketidaksukaannya pada
stelsel hukum theokratis.
Selama 20 tahun kebelakang yurisprudensi di negara-negara
Afrika menunjukkan kemunculan sejumlah putusan yang tatkala pada
akhirnya berhadapan dengan tradisi yang menindas (represif) justru
memihak dan memberikan perlindungan kepada perempuan dan
anak.111 Hakim kerap melakukan hal ini dengan merujuk pada hak-
hak asasi yang dimaktubkan di dalam sejumlah undang-undang dasar.
Pemahaman terhadap hak asasi demikian kiranya telah menyebar ke
seluruh pelosok benua.112 Satu tonggak penting di penutup abad ke-20
ialah bagaimana hukum di Afrika Selatan telah berubah. Sejalan dengan
itu kita temukan satu proses langka dari pembentukan undang-undang
dasar yang terjadi secara inklusif, terbentuknya komisi pencarian
kebenaran dan rekonsiliasi, integrasi cermat dari hukum kebiasaan
ke dalam stelsel (hukum) nasional, dan pembentukan Mahkamah
Konstitusi yang baru-baru ini telah memperluas kompetensinya.113
Semua perkembangan di atas bukan merupakan peristiwa yang
terisolasi satu sama lain, namun merupakan bagian dari beberapa
megatrends mondial. Pertama, dapat disebutkan kemajuan pesat di
tentang implementasi (prosedur baru tersebut).

111 Contoh dari Tanzania diberikan oleh Wambali & Peter (1987) dan Mtengeti-Migiro
(1991), dari Botswana oleh Rembe (1996) dan dari Nigeria oleh Chaibou (1998).
Dalam salah satu edisi Alfa Magazine (Juli-September 2000) perhatian diberikan pada
hak-hak perempuan di Afrika. Di tahun-tahun terakhir perlindungan hukum dari
kelompok perempuan mendapat dukungan dari sejumlah besar proyek-proyek kerja
sama bantuan luar negeri. Novib (Oxfam, Belanda), sebagai ilustrasi, mendukung
asosiasi pengacara perempuan di Uganda. Mereka ini memberikan bantuan pada
klien (istri yang ditinggalkan) untuk mengajukan gugatan hukum demi mendapatkan
hak untuk dirawat dan dipelihara dalam komunitas oleh kaum pria. Di dalam
Internationale Samenwerking (1999 No.6: 38-40) suatu tulisan terbit tentang “Property
Grabbing in Zambia” ditulis oleh pihak keluarga mantan suami dari para janda, dan
tentang peluang melawan perbuatan tersebut dengan hukum. Sekalipun begitu, itu
semua tidak serta-merta meniadakan banyaknya putusan-putusan pengadilan yang
masih mendukung tindakan represif yang dilakukan atas nama tradisi (adat). Satu
ilustrasi terkenal dari itu ialah kasus Otieno yang terjadi di Kenya pada 1986-1987
(Carleton Howell 1994).
112 Lihat Kante and Pieteraat-Kros (eds.) (1998) and Sinjela (1998).
113 Lihat Constitutional Courts of South Africa–CCT 31/99, 2000(2) SA 674 (CC); 2000
(3) BCLR 241 yang didiskusikan oleh dr. Ian Curry dalam kuliah-kuliahnya tentang
politik hukum diselenggarakan di Van Vollenhoven Institute pada 18 maret 2000.
Untuk ulasan lebih umum tentang sistem hukum di Afrika Selatan pasca perubahan
lihat Oomen (1998).
141
Jan Michiel Otto
bidang pendidikan.114 Betul bahwa yang terimbas pendidikan hukum

hanya sebagian kecil dari generasi muda, namun di negara-negara
berkembang setidaknya kurang lebih ratusan ribu orang mengambil
studi hukum dan kemudian menjadi yuris.115 Para yuris tersebutlah
yang kemudian tampak bekerja dan mulai menyebar pengaruh mereka.
Kemudian saya juga dapat menyebut gejala individualisasi.
Dengan runtuhnya pola masyarakat tradisional yang murni maka
muncul kebutuhan akan hak-hak subjektif, hukum yang memberikan
hak dan perlindungan kepada individu satu persatu, misalnya yang
berkaitan dengan perempuan dan hak kepemilikan mereka terhadap
tanah.116 Tradisi memang masih memiliki kekuatan mengikat yang
dapat memunculkan baik ikatan dan persatuan antaranggota kelompok
masyarakat maupun sekaligus ketegangan antaretnik, namun dalam
banyak hal, tradisi (dan adat) tidak lagi merupakan suatu alternatif
memadai yang dapat disandingkan sejajar dengan (peran dan fungsi)
hukum dan negara. Dalam artian seperti di ataslah dapat dikatakan
adanya kebangkrutan dari ajaran pluralisme hukum sebagai paradigma
utama bagi (pengembangan) hukum di negara-negara berkembang.117
114 Meningkatnya secara berlanjut jumlah murid di sekolah dasar, menengah maupun
tinggi yang ditengarai terjadi di Asia, Amerika Latin dan bagian terbesar Afrika
dicatat oleh organisasi internasional seperti UNESCO dan World Bank. Pengaruh
positifnya terhadap proses pembangunan tidak dapat diabaikan begitu saja. Sen
(1999: 6-7, 12, 15) berbicara tentang ‘strategi timur’ tatkala merujuk pada penekanan
keluarga di Asia Tenggara dan Timur akan pentingnya edukasi (formal). Kendati
begitu partisipasi dalam edukasi tampak mengalami penurunan di beberapa
negara berkembang terutama Afrika dalam kurun waktu 1980-an dan 1990-an.
Hal ini kiranya berkaitan dengan menurunnya anggaran belanja pemerintah yang
dialokasikan bagi sector pendidikan, hal mana merupakan akibat dari pemberlakuan
Structural Adjustment Policies (kebijakan penyesuaian struktural) oleh para donor.
115 Juga di RRC setiap tahunnya lulus puluhan ribuan sarjana hukum. Jumlah pengacara
meningkat dari 2000 pada 1986 menjadi hampir 100.000 pada 1996 (People’s Republic
of China Year Book 1996/1997: 464; Trubek and Cooper (eds.) (1991: 110).
116 Lihat Adinkrah (1990) dan Mtengeti-Migiro (1991). Selama beberapa dekade
ke belakang, keseimbangan tradisional antara tiadanya hak-hak subjektif dari
perempuan dan tanggung jawab mantan suami untuk memelihara dan merawat
istri dan anak-anaknya di dalam komunitas pada lain pihak, telah terganggu atau
terputus. Di kebanyakan negara Afrika, para laki-laki mengabaikan kewajibannya
untuk memelihara dan merawat anak-anak dan perempuan dalam komunitas,
namun itu dilakukan dengan tetap mempertahankan monopoli mereka atas hak-hak
subjektif. Barang tentu situasi demikian memunculkan kebutuhan atas perlindungan
hukum dan kepastian hukum nyata.
117 Istilah ‘legal pluralism’ merupakan konsep inti dari satu aliran pemikiran ilmiah.
Dalam aliran pemikiran ini tradisi dipresentasikan sebagai alternatif yang masuk
akal bahkan lebih baik dari hukum maupun negara. Pandangan demikian kiranya
beranjak dari keragaman asal mula atau sumber validitas norma-norma hukum yang
teramati di negara-negara berkembang. Untuk kepentingan analisis yuridis dari
sistem yang sangat heterogen tersebut, maka sangat bermanfaat untuk menggunakan
apa yang saya sebut singkatnya sebagai ‘five layer model’. Kelima lapisan tersebut
menggambarkan sekumpulan norma hukum yang berasal atau bersumber dari:
142
Selanjutnya kita dapat sebut meningkatnya intensitas komunikasi.

Di negara-negara seperti Cina dan India, dengan memanfaatkan
kemajuan teknologi-informatika, perundang-undangan sudah tersedia
on-line sehingga dapat diperoleh siapa saja dengan mudah, dan chat-
groups di seluruh pelosok dunia bertukar-pikiran tentang perkembangan
hukum (yang terjadi di mancanegara).118
Gelombang demokratisasi sepuluh tahun terakhir yang melanda
dunia berkait dengan ini semua. Sejak 1970 prosentase negara demokratis
di dunia bertambah lebih dari dua kali lipat.119 Perkembangan ini
memberikan landasan lebih baik bagi instansi-instansi hukum (di
dalam negara) untuk mewujudkan upaya mereka mengembangkan
kepastian hukum nyata. Sekarang ini lebih ketimbang tahun-tahun
kebelakang kebanyakan negara berkembang telah siap menerima dan
mengembangkan sistem pengawasan yang bebas terhadap legitimitas
tindakan-tindakan penguasa, misalnya melalui mekanisme peradilan
tata usaha negara atau ombudsman.120 Kegiatan pengawasan keuangan
meningkat pesat dan itu membawa konsekuensi bahwa sekarang ini,
berbeda ketimbang 10 tahun lalu, perhatian lebih sungguh-sungguh
telah diberikan terhadap (upaya penanggulangan) masalah korupsi
(1) sistem (hukum) kebiasaan (custom) atau adat-istiadat; (2) sistem religi (agama/
kepercayaan); (3) sistem kolonial yang terorientasi pada prinsip-prinsip (hukum)
Eropa; (4) sistem negara merdeka (berdaulat) dengan ideologi pembangunan;
dan (5) hukum internasional. Baik dalam pembentukan hukum di negara-negara
berkembang maupun studi ilmiah tentangnya, kita tengarai muncul dan tampilnya
pakar utama serta pendukung dari masing-masing lapisan di atas. Beberapa dari
mereka merasa perlu mengembangkan ‘lapisan hukum’ yang mereka tekuni dan
bertempur melawan kubu lainnya. Sebagai ilustrasi dapat dikenali satu kelompok
yang mengusung pandangan perlunya norma hukum diturunkan dari sistem
(hukum) kebiasaan. Mereka memusatkan perhatian pada komunitas lokal yang
otentik (asli) yang menumbuhkembangkan secara organik aturan-aturan perilaku
yang ditegakkan oleh institusi pemegang otoritas di tingkat lokal. Istilah pluralisme
hukum sejak 1970-an dimengerti sebagai suatu agenda akademik, suatu gerakan,
aliran pemikiran dominan dalam lingkup antropologi hukum. Gerakan ini secara
berlanjut memperjuangkan pengakuan dan penghargaan kembali dari (hukum)
kebiasaan dan agama/kepercayaan, serta menentang penerimaan prinsip-prinsip
hukum positif nasional sebagai ‘grundnorm’. Suatu penegasan luas dari keberlakuan
aturan-aturan yang berasal dari kebiasaan (hukum adat) dalam hal ini merupakan
prinsip utama. Dalam pandangan pribadi saya, kiranya akan lebih bermanfaat untuk
berbicara tentang pluralisme norma (normative pluralism) atau ‘poly-normativism’
daripada pluralisme hukum dan mencadangkan istilah ‘hukum’ hanya untuk
merujuk pada aturan-aturan yang diakui sebagai negara sebagai hukum. Untuk
komentar kritis yang mendasar terhadap pluralisme hukum lihat juga Brouwer
(1995) dan Tamanaha (1993).
118 Lihat Otto, Polak, et al. (eds.) (2000: 220) dan artikel ‘Toverdoos verovert Indiaas
Platteland’, di dalam NRC Handelsblaad, 24 Maret 2000.
119 World Bank (2000: 8-9, 28, 43).
120 Lihat Zhang (1997), International Ombudsman Institute (1996) dan Jacoby (1999).
143
Jan Michiel Otto
di lingkungan pemerintahan.121 Kontribusi penting juga diberikan

kebebasan pers terhadap meningkatnya kesadaran dan pemahaman
masyarakat akan hukum.122 Hal yang sama dapat dikatakan tentang
peran dari puluhan ribu lembaga swadaya masyarakat yang karena
kebebasan yang mereka nikmati dapat memberikan bantuan hukum,
penyuluhan hukum, dan melakukan lobby untuk mempengaruhi proses
pembuatan perundang-undangan.123 Bersamaan dengan penyebaran
mendunia dari prinsip-prinsip pasar bebas, setelah hilangnya daya
pesona sosialisme model Uni Soviet, menyebar pula gagasan-gagasan
hukum keperdataan yang terkait erat dengannya.124 Peningkatan jumlah
perjanjian-perjanjian internasional sekaligus juga mempengaruhi terus
menerus perkembangan hukum publik di negara-negara berkembang.
Dengan latarbelakang megatrends sebagaimana telah diuraikan
di atas, kita dapat katakan bahwa pleidoi Van Vollenhoven perihal
pemberlakuan hukum adat untuk keseluruhan masyarakat timur dalam
oratio-nya satu abad lalu sudah tidak lagi dapat dipertahankan.125
Masyarakat di negara-negara berkembang betul masih heterogen,
namun sektor-sektor (kehidupan masyarakat) yang membutuhkan
pengembangan hukum modern terus bertambah dan meningkat.126
121 Lihat sebagai contoh SIGMA/Transparency International Anti-Corruption Directory

di http://transparency.de. Lihat juga Ofomu-Amaah et al. (eds.) (1999); Richter et al.
(eds.) (1990); Tanzi (1994).
122 Dalam penelitiannya tentang pengadilan tata usaha negara di Indonesia, Bedner
(lihat Bab 8) menunjukkan pentingnya peran dan pengaruh dari media masa
terhadap status dan efektivitas dari pengadilan tersebut.
123 Lembaga-lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) itu pada mulanya menempatkan diri
berhadapan dengan negara. Namun sekarang ini lembaga-lembaga tersebut juga
memberi perhatian pada masalah administrasi kepemerintahan dan hukum (Opello
and Rosow 1999: 254).
124 Untuk contoh dari Cina lihat Li (1998).
125 Meskipun demikian, masih juga dapat kita tengarai adanya tuntutan kebutuhan
sebagian masyarakat untuk mempertahankan keberlakuan norma yang bersumber
pada (hukum) kebiasaan (adat) atau tradisi di sejumlah bidang kehidupan tertentu
atau yang berakar dalam konteks kehidupan masyarakat. Sebagai ilustrasi, hal
ini tampak muncul di sejumlah masyarakat Islam dalam hal mempertahankan
keberlakuan norma-norma dalam hukum perkawinan Islam. Lembaga kepemilikan
komunal dari tanah juga masih bertahan di banyak negara-negara Afrika atau
masyarakat pedesaan di Asia.
126 Berkenaan dengan ini kita akan berhadapan dengan sektor-sektor masyarakat di mana
hubungan ekonomi modern secara dominan berlaku dan di mana dipergunakan
teknologi modern. Terpikirkan di sini bidang-bidang kehidupan perkotaan modern
di mana industri, perdagangan barang dan jasa. Namun di pedesaan-pun hukum
modern dapat difungsikan sebagai solusi yang membebaskan mereka dari penindasan
dan keterkungkungan. Hal ini khususnya relevan bagi kelompok masyarakat paling
rentan seperti istri yang diceraikan dan janda. Perlindungan alam dan lingkungan
juga membutuhkan adanya hukum atau peraturan perundang-undangan baru.
Norma-norma tradisional kiranya di sini tidak terlalu bermanfaat.
144
Hukum telah berkembang jauh sedemikian sehingga menjadi bagian

yang telah memiliki akar sendiri di negara-negara yang bersangkutan.
Mereka sekarang kembali terbuka untuk berkomunikasi dengan yuris
dari negara-negara barat, namun pada tataran yang sederajat.
Saya mengandaikan bahwa akibat perubahan-perubahan besar
di atas, maka rakyat biasa di negara-negara berkembang sekarang ini
dapat melihat dan merasakan adanya peningkatan kepastian hukum
nyata dibeberapa bagian dari sistem hukum.
Pandangan ini tidak saja diperkuat oleh berita-berita dari koran
melainkan juga dari studi kepustakaan dan studi lapangan, serta
melalui perbincangan yang dilakukan antara kami dengan dengan
kolega-kolega di pelbagai negara yang telah disebutkan di atas.
Arus balik yang sebelumnya telah kita bahas tetap penting dan tidak
bisa diabaikan. Kadangkala dalam jangka pendek arus balik tersebut
tidak tertanggulangi dan keseimbangan yang tercipta susah payah
kemudian goyah atau menjadi sangat rentan. Kendati begitu bilamana
di dalam negara-negara berkembang kelembagaan hukumnya lemah,
maka dalam jangka panjang tiada pilihan lain yang terbuka terkecuali
memperkuatnya (memberdayakan). Apabila mayoritas penduduk
suatu kota terdiri dari squatters, dalam jangka panjang acap hanya
terbuka satu solusi: legalisasi. Bila sumberdaya alam seperti air tanah
habis dan kemudian muncul masalah pembagian sumberdaya yang
semakin langka tersebut, maka terbuka hanya satu alternatif: regulasi.
Untungnya kondisi-kondisi yang dipersyaratkan untuk memastikan
keberhasilan kedua alternatif di atas sekarang ini lebih baik ketimbang
lima puluh tahun lalu.
6. Kerja sama dalam pengembangan hukum

Kita dapat lihat bahwa pada era 1990-an, di dalam lingkup kerja sama
internasional, perhatian terhadap aspek-aspek pemerintahan dan hukum
telah muncul kembali.127 Peningkatan perhatian ini merupakan reaksi
terhadap apa yang terjadi pada tahun 80-an tatkala dukungan terhadap
prinsip-prinsip pasar bebas sedemikian luas sehingga terlupakan
bahwa prinsip-prinsip tersebut tanpa adanya negara, pemerintahan
dan hukum, sama sekali tidak berguna. Perkembangan ini selanjutnya
dapat kita mengerti dalam konteks ketidaksukaan masyarakat terhadap
kekuasaan birokrasi yang begitu besar di tahun 60-an dan 70-an yang
kemudian mematikan inisiatif rakyat (melumpuhkan kemampuan
masyarakat mengurus diri sendiri). Demikian, maka dapat kita cermati
127 Lihat World Bank (1992); World Bank (1995); Faundez (1997); Otto (1997).
145
Jan Michiel Otto
gerak pendulum kebijakan (progam) pembangunan internasional.128

Pada periode 1990-an, setidak-tidaknya, pihak donor, di bawah
kepemimpinan Bank Dunia, telah memutuskan bahwa hukum
bersama-sama dengan pemerintahan harus dipandang sebagai satu
bagian integral dari proses pembangunan (pengembangan masyarakat
dan negara).129 Pembalikan pandangan ini diargumentasikan dengan
dukungan temuan pakar-pakar ekonomi yang dengan angka-angka
telah membuktikan peran penting hukum bagi keberlansungan
pertumbuhan ekonomi.130 Selama beberapa puluh tahun terakhir, satu
gelombang bantuan yuridis telah melanda baik negara-negara eks
rezim komunis maupun negara-negara berkembang.131 Proyek-proyek
bantuan ini pada akhirnya dimaksudkan untuk menunjang pranata
atau kelembagaan hukum yang saya sebutkan di atas. Kerja sama
pengembangan hukum sekarang ini merupakan bagian dari paket
progam bantuan yang lebih besar yang lebih dikenal sebagai kebijakan
untuk memajukan Good Governance (tata kelola pemerintahan yang
baik).
Kembali muncul pertanyaan: apakah semua itu akan berhasil?
Apakah hukum Barat betul dapat diekspor ke negara-negara lain?132
Gerakan Law and Development 25 tahun lalu dikritik demikian keras
sehingga kemudian mati begitu saja. Apakah risiko yang sama juga
mengancam kerja sama internasional pengembangan hukum yang
sekarang dikembangkan?133 Saya harus mengakui bahwa risiko demikian
memang ada. Akan tetapi, kita sebenarnya dari sejarah negara-negara
berkembang dapat belajar, apa yang sebenarnya sudah kita ketahui
dari pengalaman di negara-negara Barat, bahwa: pembaharuan hukum
128 Lihat Esman (1991: 6-13).

129 Lihat World Bank (1995); OECD (1995).
130 Lihat North (1990).
131 Lihat Faundez (1997).
132 Suatu perbandingan sejarah hukum tentang penyebaran dan perluasan hukum
Eropa di era kolonialisme dan reaksi yang muncul darinya kiranya dengan
sendirinya muncul ke muka (lihat Mommsen & De Moor 1992; Allott 1980: 174-196).
Dalam bidang studi sosiologi hukum dan perbandingan hukum muncul dan masih
berlangsung perdebatan sengit tentang seberapa jauh hukum dapat ditransplantasi.
Seidman & Seidman (1994: 46) mengembangkan konsep hukum tentang tidak dapat
ditransplantasikannya suatu kaedah (hukum) (law of the non-transferability of law).
Teori yang dikembangkan Watson tentang ‘legal transplant’, dan praktik sehari-hari
sebaliknya mengasumsikan bahwa dalam situasi dan kondisi tertentu hukum asing
dapat ditransplantasi ke masyarakat negara lain (lihat Bab 7).
133 Tentang keruntuhan dari gerakan Law and Development lihat Tamanaha (1995a).
Untuk ulasan tentang risiko dari program kerja sama dalam bidang pengembangan
hukum dan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance programs and juridical
co-operation) lihat Otto (1997).
146
butuh waktu.
Kepentingan untuk mewujudkan kepastian hukum nyata, baik
bagi warga biasa, penguasa di negara-negara berkembang maupun
dunia Barat, sekarang ini mensyaratkan nafas yang sangat panjang.
Situasi di negara-negara berkembang saat ini, sebagaimana saya
sudah indikasikan, sekarang ini lebih menguntungkan (kondusif)
ketimbang di masa lalu. Jadi adalah bagus bahwa hukum sekarang ini
di sini diberi tempat dalam kerja sama (bantuan) pembangunan, namun
harus sekaligus ditambahkan bahwa program tersebut harus mampu
mengolahnya dengan baik.
Demi kepentingan mengembangkan kerja sama (bantuan)
pembangunan yang berdayaguna, maka negara-negara donor tidak
hanya harus mampu memberikan pengetahuan teknik yuridis, namun
lebih dari itu juga harus memahami bagaimana di negara-negara
penerima bantuan tersebut sistem hukum yang berlaku dibentuk,
bagaimana kelembagaan yang ada difungsikan, dan bagaimana dan
seberapa besar tingkat arus balik yang muncul dari masyarakat.
Ini semua menuntut dari kita suatu perubahan sikap dan
pandangan. Bukan sikap tegas dan jumawa memberikan penilaian
terhadap kinerja pemerintahan negara berkembang: good governance
atau bad governance. Apa yang justru disyaratkan ialah kerendahan-
hati, pengetahuan mendalam dan keterlibatan yang diukur dalam
rentang tahun. Juga dituntut, last but not least, dilakukannya kajian
multidisipliner terhadap hukum dan kelembagaan hukum.
Barang tentu salah satu fungsi bidang kajian kita ini ialah
untuk menyediakan dan memenuhi kebutuhan akan penelitian serta
pendidikan-pelatihan dasar maupun lanjut. Terbukti pula bahwa
orang-orang kita yang terlibat dalam proyek-proyek kerja sama antara
juris belanda dan negara-negara berkembang memenuhi satu fungsi
tambahan: mendokumentasikan, menterjemahkan, mencari tahu,
menyelidiki, menjadi penengah, dan kesemuanya tanpa melupakan
kebutuhan akan kepastian hukum nyata. Kesemua ini tentunya
kerapkali dilakukan dalam konteks kerja sama dengan kolega-peneliti
dari negara-negara berkembang.
Terlepas dari penerapan praktikal di atas, penelitian-penelitian
ilmiah dan pendidikan (hukum) yang ditawarkan bidang kajian ini akan
tetap terfokus pada permasalahan mendasar perihal kepastian hukum
nyata, dan dalam konteks itu akan melintas dan mencakup ragam
bidang-bidang hukum, seperti misalnya hukum administrasi, hukum
lingkungan, hukum keluarga, dll. Penyesuaian dari tradisi dan kontrol
terhadap kekuasaan politik menarik perhatian kami. Selanjutnya kami
147
Jan Michiel Otto
juga melakukan serangkaian kajian dalam rangka mencari solusi yuridis

terhadap pembiaran massal (budaya permisif) di dalam bidang hukum
lingkungan, hukum tanah, dan hukum administrasi negara.
Dalam kesemua itu bagaimana kerja pranata atau kelembagaan
hukum tetap menjadi objek studi utama. Berkenaan dengan ini perhatian
kami terutama tertuju pada pembuatan regulasi, pemerintahan dan
peradilan pada tingkat lokal.134 Karena, justru pada tataran ini, tataran
lokal, hukum di negara-negara berkembang harus memenuhi fungsi
nya dalam konteks abad ke-21, yakni tetap sebagai bagian dari tri-
tunggal: hukum internasional, hukum nasional dan hukum lokal.
134 Sekalipun hukum dan administrasi berurusan dengan aturan-aturan yang umumnya
absah, tujuan dan (pembagian) tugas, pemahaman yang mumpuni tentang bagaimana
keduanya bekerja mensyaratkan dimilikinya pengetahuan tentang situasi lokal yang
bersifat khusus (locally-specific-knowledge). Untuk gambaran tentang ketegangan
antara ‘global doctrine’ dengan ‘local knowledge’ dalam studi tentang hukum di negara-
negara berkembang, saya merujuk karya Andrew Harding dan mitra kerjanya di
Law Department (Fakultas Hukum) dari School of Oriental and African Studies (SOAS),
khususnya Harding (2000). Pentingnya studi yang terfokus pada tataran lokal antara
lain muncul dari sejumlah proyek penelitian di Van Vollenhoven Institute, baik
yang sudah tuntas maupun masih berlangsung. Studi demikian mencakup telaahan
tentang pemerintahan lokal pada tingkat pedesaan (Oomen 2000a; Otto 1987, 1999),
tentang administasi pemerintahan lokal (Niessen 1999), tentang yurisprudensi lokal
(Bedner 2001; Buskens 1999; Oomen 2000b), tentang hukum (peraturan perundang-
undangan) tingkat lokal (Niessen 1999) dan tentang penegakan hukum pada tingkat
lokal (Rooij 2001).
148
Daftar pustaka
Adelman, S. & A. Paliwala (eds.) (1993), Law and Crisis in the Third World, African
Discourse Series 4, Centre of Modern African Studies. London: Hans Zell
Publishers.
Adinkrah, K.O. (1990), ‘Folk Law is the Culprit : Women’s ‘Non-rights’ in
Swaziland’, Journal of Legal Pluralism 30-31: 9-31.
Alderfer, H.F. (1964), Local Government in Developing Countries. New York:
McGraw-Hill.
Al-Nowaihi, M. (1997), ‘Problems of Modernisation in Islam’, in S.E. Ibrahim
and N. Hopkins (eds.) Arab Society in Transition. Cairo: The American
University in Cairo, 581-591.
Algra, N.E. & H.R.W. Gokkel (1981), Fockema Andreae’s Rechtsgeleerd
Handwoordenboek. Alphen aan den Rijn.
Allott, A. (1980), The Limits of Law. London: Butterworth.
Arnold, G. (1994), The Third World Handbook. Trowbridge: Redwood Books.
Beer, L.W. (ed.) (1992), Constitutional Systems in Late Twentieth-Century Asia.
London, University of Washington Press.
Bakker, J.W.A. (1998), The Independence of the Judiciary: Summary of Four Case
Studies, Interdisciplinary Research Programme on Causes of Human
Rights Violations (PIOOM), Leiden.
Ball, J. (1985), Indonesian Law Commentary and Teaching Materials, Vol. 1, Faculty
of Law. Sydney: University of Sydney.
Beaufort, H.T.L. de (1954), Cornelis van Vollenhoven. Haarlem: Tjeenk Willink en
Zn.
Bedner, A.W. (2001), Administrative Courts in Indonesia: A Socio-Legal Study. The
Hague, London & Boston: Kluwer Law International.
Beer, L.W. (1992), Constitutional Systems in Late Twentieth Century Asia. Seattle:
University of Washington Press.
Boynton, G. & C.L. Kim (eds.) (1975), Legislative Systems in Developing Countries.
Durham NC: Duke University Press.
Brouwer, P.W. (1995), ‘Recensie van Strijbosch, F., Aan de Grenzen van
het Rechtspluralisme: Over de Sociale en Juridische Betekenis van
Migrantenrecht in Nederland’, Rechtspluralisme en Migrantenrecht 16 (1):
79-88.
Budiman, A., B. Hatley & D. Kingsbury (eds.) (1999), Reformasi: Crisis and Change
in Indonesia. Clayton: Monash Asia Institute.
Burns, P.J. (1999), The Leiden Legacy: Concepts of Law in Indonesia. Jakarta: Pradnya
Paramita.
149
Jan Michiel Otto
Buskens, L. (1999), Islamitisch Recht en Familiebetrekkingen in Marokko. Amsterdam:

Bulaaq.
Carleton Howell, R. (1994), ‘The Otieno Case: African Customary Law Versus
Western Jurisprudence’, dalam Dundes-Renteln, A. & A. Dundes (eds.),
Folk Law: Essays in the Theory and Practice of Lex Non Scripta. New York:
Garland Publishing, 827-844.
Casella, P.B. (1997), ‘The Results of the Uruguay Round in Brazil: Legal and
Constitutional Aspects of Implementation’, dalam J.H. Jackson & A. Sykes
(eds.), Implementing the Uruguay Round. Oxford: Clarendon Press.
Chaïbou, A. (1998), ‘La Jurisprudence Nigérienne en Droit de la Famille et
l’Émergence de la Notion de ‘Coutume Urbaine’’, Journal of Legal Pluralism
42: 157-170.
Churchill, G. (1992), ‘The Development of Legal Information Systems in
Indonesia’, Research report 1. Leiden: Van Vollenhoven Institute for Law
and Administration in Non-Western Countries.
Davidson, F. (1984), ‘Ismailia: Combined Upgrading and Sites and Services
Projects in Egypt’, dalam G.K. Payne (ed.), Low-income Housing in the
Developing World, Chichester, GB.
Dhar, P. (1993), Indian Judiciary. Allahabad: The Law Book Company.
Dias, C.J., R. Luckham, D.O. Lynch & J.C.N. Paul (eds.) (1981), Lawyers in the
Third World: Comparative and Developmental Perspectives. Sweden: Uppsala
Offset Centre AB.
Edge, I. (1991), ‘An Assessment of the Jurisprudence of the Supreme Constitutional
Court of Egypt’, dalam Recht van de Islam 9, makalah dipresentasikan pada
symposium RIMO, 7 Juni 1991, Maastricht.
Ernst and Young (1994), Global Investment in Emerging Markets, Opportunity
versus Risks. Ernst and Young International Limited.
Esman, M.J. (1991), Management Dimensions of Development: Perspectives and
Strategies. West Hartford, Conn.: Kumarian Press.
Fasseur, C. (1993), De Indologen: Ambtenaren voor de Oost 1825-1950. Amsterdam:
Bert Bakker.
Faundez, J. (1997), ‘Legal Technical Assistance’, dalam J. Faundez (ed.), Good
Government and Law : Legal and Institutional Reform in Developing Countries.
The British Council, MacMillan Press: Houndmills.
Fox, G. (1999), ‘Strengthening the State’, Indiana Journal of Global Legal Studies 7,
1: 35-77.
Ghai, Y. (1993), ‘Constitutions and Governance in Africa: a Prolegomenon’,
dalam S. Adelman & A. Paliwala (eds.), Law and Crisis in the Third World.
London: Hans Zell Publishers.
Gray, C.W. (1991), ‘Legal Process and Economic Development : a Case-study of
Indonesia’, dalam World Development 19, 7: 763-778.
150
Grindle, M.S. (ed.) (1997), Getting Good Government: Capacity Building in the
Public Sectors of Developing Countries, Harvard Institute for International
Development. Harvard: Harvard University Press.
Harding, A. (2000), Global Doctrine and Local Knowledge : Law in South East Asia,
the 8th Tun Abdul Razah Memorial Lecture, Shangri-La Hotel, 21 June
2000. London: School of Oriental and African Studies.
Heady, F. (1996), Public Administration: A Comparative Perspective. New York:
Marcel Dekker.
Hingorani, R.C. (1984), ‘Human Rights in Developing Countries’, dalam A.
Grahl-Madsen & J. Toman (eds.), The Spirit of Uppsala, Joint UNITAR-
Uppsala University Seminar on International Law and Organisation for a
new World Order. Berlin: De Gruyter.
Holleman, J.F. et al. (eds.) (1981), Van Vollenhoven on Indonesian Adat Law. The
Hague: Martinus Nijhoff.
Horn, H.R. & A. Weber (eds.) (1989), Richterliche Verfassungskontrolle
in Lateinamerika, Spanien und Portugal. Baden-Baden: Nomos
Verlagsgesellschaft.
International Ombudsman Institute (1996), Ombudsman Office Profiles.
Jacoby, M.D. (1999), The Development of the Ombudsmediator on Global Scale,
International Ombudsman Institute.
Jayasuriya, K. (1999), Law, Capitalism and Power in Asia : the Rule of Law and Legal
Institutions. London/New York: Routledge.
Kante, B. & M. Pietermaat-Kros (eds.) (1998), Towards the Renaissance of
Constitutionalism in Africa. Dakar: Goree Institute.
Kanter-Van Hettinga Tromp, B.J.A. de & A.E. Eyffinger (1992), Cornelis van
Vollenhoven 1874-1933. The Hague: T.M.C. Asser Instituut.
Keith, R. (1994). Rule of Law in China. London: MacMillan Press.
Klitgaard, R. (1988), Controlling Corruption. Berkeley: University of California
Press.
Klitgaard, R. (1996), ‘Cleaning up and Invigorating the Civil Service’, Public
Administration and Development 4: 77-98.
Kolff, D.H.A. (1992), ‘The Indian and the British Law Machines: Some Remarks
on Law and Society in British India’, dalam W.J. Mommsen & J.A. de Moor
(eds.), European Expansion and Law, The Encounter of European and Indigenous
Law in 19th- and 20th –Century Africa and Asia. Oxford: Berg Publishers.
Lev, D.S. (2000), Legal Evolution and Political Authority: Selected Essays. The Hague:
Li, Y. (1998), ‘Fade-away of Socialist Planned Economy: China’s Participation
in the WTO’, dalam F. Weiss, E. Denters & P. de Waart (eds.), International
Economic Law with a Human Face. The Hague: Kluwer Law Internationaal.
151
Jan Michiel Otto
Li, Y. (2000), Court Reform in China: Problems, Progress and Prospects, makalah
dipresentasikan pada konferensi ‘Implementation of Law in the People’s
Republic of China’, November 8-10, 2000, Leiden University.
Linden, J.J. van der (1985), Ghousia Colony: the Upgrading of a Stagnating Basti.
Amsterdam: Vrije Universiteit.
Logemann, J.H.A. (1947), Wegen der Wetenschap, Oratie, Rijksuniversiteit Leiden.
Lubman, S. (ed.) (1996), China’s Legal Reforms. Oxford: Oxford University Press.
Lund, C. & G. Hesseling (1999), ‘Traditional Chiefs and Modern Land Tenure
Law in Niger’, dalam E.A.B. van Rouveroy van Nieuwaal & R. van Dijk
(eds.), African Chieftaincy in a New Socio-Political Landscape. Hamburg: Lit.
Verlag.
Magraw, D.B. (1990), ‘Legal Treatment of Developing Countries: Differential,
Contextual and Absolute Norms’, Colorado Journal of International
Environmental Law and Policy 1: 69-99.
Mattei, U. (1997), ‘Three Patterns of Law: Taxonomy and Change in the World’s
Legal Systems’, The American Journal of Comparative Law 45: 5-44.
Moench, M. (1995), ‘Approaches to Groundwater Management: To Control
or to Enable?’, dalam M. Moench (ed.), Groundwater Law: The Growing
Debate, VIKSAT Pacific Institute Collaborative Groundwater Project,
Ahmedabad.
Mommsen, W.J. & J.A. de Moor (eds.) (1992), European Expansion and Law: the
Encounter of European and Indigenous Law in 19th- and 20th -Century Africa and
Asia. Oxford: Berg Publishers.
Mtengeti-Migiro, R. (1991), ‘Legal Developments on Women’s Rights to Inherit
Land Under Customary Law in Tanzania’, Verfassung und Recht in Übersee
24 (1): 362-371.
Nekkers, J.A., P.A.M. Malcontent & F.A.J. Baneke (eds.) (1999), De Geschiedenis
van Vijftig Jaar Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999. Den Haag: Sdu
Uitgevers.
Niessen, N. (1999), Municipal Government in Indonesia: Policy, Law, and Practice
of Decentralization and Urban Spatial Planning. Leiden: CNWS Publishers.
North, D. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance. New
York: Cambridge University Press.
OECD (1995), Participatory Development and Good Governance, Development Co-
operation Guideline Series. Paris: OECD.
Ofosu-Amaah, W. Paatii, R. Soopramanien & K. Uprety (eds.) (1999), Combating
Corruption: A Comparative Review of Selected Legal Aspects of State Practice
and Major International Initiatives. Washington, DC: The World Bank.
O’Meara, M. (1999), ‘Exploring a New Vision for Cities’, dalam State of the World
1999: A Worldwatch Institute Report on Progress Toward a Sustainable Society.
New York: W.W. Norton & Company.
152
Oomen, B.M. (1998), Inleiding Recht en Bestuur in Zuid-Afrika, Van Vollenhoven

Instituut en Onderzoekschool CNWS. Leiden: CNWS.
Oomen, B.M. (2000a), Tradition on the Move: Chiefs, Democracy and Change in Rural
South Africa, Netherlands Institute for Southern Africa.
Oomen, B.M. (2000b), ‘Traditional Woman-to-Woman Marriages and the
Recognition of Customary Marriages Act’, dalam Tydskrif vir Hedendaagse
Rooms-Hollandse Reg 63, No. 2, 274-282.
Opello, W.C. & S.J. Rosow (1999), The Nation-state and Global Order: a Historical
Introduction to Contemporary Politics. London: Lynne Rienner Publishers.
Otto, J.M. (1987), Aan de Voet van de Piramide, Overheidsinstellingen en
Plattelandsontwikkeling in Egypte: een Onderzoek aan de Basis, Dissertatie
Rijksuniversiteit Leiden. Leiden: DSWO Press.
Otto, J.M. & S. Pompe (1989), ‘The Legal Oriental Connection’, dalam W.
Otterspeer (ed.), Leiden Oriental Connections 1850-1950. Leiden: E.J. Brill.
Otto, J.M. (1991), ‘Recht in Ontwikkelingslanden: Object en Benaderingswijzen’,
dalam Societas Iuridica Grotius (ed.), Eruditia Ignorantia, Vijftien
opstellen bij het vijftiende lustrum van Societas Iuridica Grotius en de
vierhonderdentiende geboortedag van Grotius. Arnhem: Gouda Quint
BV.
Otto, J.M. (1992), Conflicts Between Citizen and State in Indonesia: the Development
of Administrative Jurisdiction, Research Report no. 92/1, Leiden: Van
Vollenhoven Institute for Law and Administration in Non-Western
Countries.
Otto, J.M. (1995), ‘Jurists, Nation Building and Social Tensions in Egypt’, dalam
B. Galjart & P. Silva (eds.), Designers of Development; Intellectuals and
Technocrats in the Third World. Leiden: CNWS.
Otto, J.M. (1997), ‘Good Governance: Bestuur en Recht in de Nederlandse
Ontwikkelingssamenwerking’, Beleid en Maatschappij 24 (4): 189-200.
Otto, J.M. (1998), ‘The Supreme Court of Niger and Polynormativism in Urban
Centres : a Comment on Abdourahaman Chaïbou’, dalam Journal of Legal
Pluralism 42: 171-177.
Otto, J.M. (1999), Lokaal Bestuur in Ontwikkelingslanden: Een Leidraad voor Lagere
Overheden in de Ontwikkelingssamenwerking. Bussum: Uitgeverij Coutinho.
Otto, J.M., M.V. Polak, J. Chen & Y. Li (eds.) (2000), Law-Making in the People’s
Republic of China. The Hague: Kluwer Law International.
Payne, G.K. (ed.) (1984), Low-Income Housing in the Developing World. John Wiley
& Sons Ltd.
People’s Republic of China Year Book (1996/1997). Beijing: People’s Republic of
China Year Book Limited.
Peters, R. (1987), ‘God’s Wet of Mensen’s Wet: de Egyptische Politiek en de
Toepassing van het Islamitische Recht’, dalam Recht van de Islam 9, makalah
153
Jan Michiel Otto
dipresentasikan pada RIMO-symposium, 22 mei 1987, Maastricht.

Powelson, J.P. & R. Stock (1990), The Peasant Betrayed: Agriculture and Land Reform
in the Third World. Washington DC: Cato Institute.
Reede, J.L. de (1982), Rechterlijke Toetsing van Grondwetsherziening in India,
dissertatie Universiteit van Amsterdam. Amsterdam: Rodopi.
Rembe, N. (1990), ‘Éman basadi’: Women, Sex Discrimination and the
Constitution of Botswana, Lesotho Law Journal 6 (2): 155-165.
Richter, W.L., F. Burke & J.W. Doig (eds.) (1990), Combating Corruption,
Encouraging Ethics: A Sourcebook for Public Service Ethics. Washington DC:
The American Society for Public Administration.
Ricklefs, M.C. (1981), A History of Modern Indonesia. London: Macmillan Press.
Riggs, F.W. (1964), Administration in Developing Countries, The Theory of Prismatic
Society. Boston: Houghton Mifflin Company.
Robinson, M. (ed.) (1998), Corruption and Development. London: Frank Cass
Publishers.
Rooij, B. van (2001), ‘Implementing Chinese Environmental Law through
Enforcement: The Shiwu Xiao and Shuang Dabiao Campaigns’, dalam J.
Chen, Y. Li & J.M. Otto (eds.), Implementation of Law in the People’s Republic
of China. The Hague: Kluwer Law International.
Rouveroy van Nieuwaal, E.A.B. van et al. (1995), Proceedings of the Conference
on the Contribution of Traditional Authorities to Development, Human Rights
and Environmental Protection: Strategies for Africa. Leiden: African Studies
Centre.
Rouveroy van Nieuwaal, E.A.B. van (2000), L’État en Afrique face à la Chefferie : Le
Cas du Togo. Leiden: African Studies Centre
Roy, D.A. & W.T. Irelan (1989), ‘Law and Economics in the Evolution of
Contemporary Egypt’, Middle Eastern Studies 25 (2): 163-169.
Scott, J.C. (1972), Comparative Political Corruption. Englewood Cliffs: Prentice-
Hall.
Seidman, R.B. (1978), The State, Law and Development. New York: St. Martin’s
Press.
Seidman, A. & R.B. Seidman (1994), State and Law in the Development Process :
Problem-solving and Institutional Change in the Third World. Basingstoke:
Macmillan.
Seidman, A., R. B. Seidman & T. Wälde (eds.) (1999), Making Development Work:
Legislative Reform for Institutional Transformation and Good Governance. The
Hague: Kluwer Law International.
Seidman, A., R.B. Seidman & Nalin Abeyesejkere (2001), Legislative Drafting for
Democratic Social Change: a Manual for Drafters. The Hague: Kluwer Law
International.
154
Sen, Amartya (1999), Beyond the Crisis: Development Strategies in Asia, Asia and
Pacific Lecture Series, No. 2, Singapore: Institute of Southeast Asian
Studies.
Shapiro, M. (1993), ‘The Globalisation of Law’, dalam Global Legal Studies Journal
1 (7), 37-64.
Shihata, I.F.I. (1999), ‘Good Governance and the Role of Law in Economic
Development’, dalam A. Seidman, R.B. Seidman & T. Wälde (eds.), Making
Development Work, Legislative Reform for Institutional Transformation and
Good Governance. The Hague: Kluwer Law International.
Sinjela, M. (1998), ‘Constitutionalism in Africa: Emerging Trends’, The Review/
International Commission of Jurists, No. 60, 23-28.
Soto, H. de (1989), The Other Path: The Invisible Revolution in the Third World,
Bogota.
Steenbergen, F. van (1997), Institutional Change in Local Water Resource Management:
Cases from Baluchistan, PhD-dissertation, State University Utrecht.
Strijbosch, F. (1986), Een Leven Lang Verbonden met de Grond. Nijmegen: Instituut
voor Volksrecht.
Sultan, J. & J.J. van der Linden (1991), Squatment Upgrading in Karachi: A Review
of Longitudinal Research on Policy, Implementation and Impacts. Amsterdam:
Vrije Universiteit.
Tamanaha, B.Z. (1993), ‘The Folly of the ‘Social Scientific’ Concept of Legal
Pluralism’, Journal of Law and Society, 20 (2): 192-217.
Tamanaha, B.Z. (1995a), ‘The Lessons of Law-and-Development Studies’, dalam
American Journal of International Law 89 (2): 470-486.
Tamanaha, B.Z. (1995b), Bibliography on Law and Developing Countries, Van
Vollenhoven Institute for Law and Administration in Non-western
Countries. The Hague: Kluwer Law International.
Tanzi, V. (1994), Corruption, Governmental Activities and Markets 1, IMF Working
Paper.
Teubner, G. (1993), Law as an Autopoietic System. Oxford: Blackwell Publishers.
Tiruchelvam, N. & R. Coomaraswamy (eds.) (1987), The Role of the Judiciary in
Plural Societies. London: Frances Pinter.
Trubek, L.G. & J. Cooper (eds.) (1999), Educating for Justice around the World: Legal
Education, Legal Practice and the Community. Aldershot: Dartmouth.
Vollenhoven, C. van (Bagian 1 (1910) - bagian 45 (1955)) Adatrechtbundels: Bezorgd
door de Commissie voor het Adatrecht, Koninklijk Instituut voor Taal-, Land- en
Volkenkunde van Nederlandsch-Indië. Den Haag: Nijhoff.
Vollenhoven, C. van (1914-1936), Pandecten van het Adatrecht. Amsterdam:
Koloniaal Instituut.
155
Vollenhoven, C. van (1918 bagian I, 1931 bagian II, 1933 bagian III), Het Adatrecht
van Nederlands-Indië. Leiden: E.J. Brill.
Vollenhoven, C. van, De Ontdekking van het Adatrecht. Leiden: E.J. Brill.
Wambali, M.K.B. & C.M. Peter (1987), ‘The Judiciary in Context: The Case of
Tanzania’, dalam N. Tiruchelvam & R. Coomaraswamy, The Role of the
Judiciary in Plural Societies. London.
Wignjosoebroto, S. (1992), Legal Development and Legal Education in Post-War
Indonesia (1942-1992), Research Report 97/3. Leiden: Van Vollenhoven
Institute.
World Bank (1992), Governance and Development. Washington DC: The World
Bank.
World Bank (1995), The World Bank and Legal Technical Assistance, Initial Lessons.
Washington DC: The World Bank’s Legal Department.
World Bank (1997), The State in a Changing World, World Development Report
1997. New York: Oxford University Press.
World Bank (2000), Entering the 21st Century, World Development Report
1999/2000. Oxford: Oxford University Press.
Zhang, Y. (1997), Comparative Studies on the Judicial Review System in East and
Southeast Asia. The Hague: Kluwer Law International.
Zoethout, C.M., M.E. Pietermaat-Kros & P.W.C. Akkermans (eds.) (1996),
Constitutionalism in Africa: A Quest for Autochthonous Principles, SI-EUR-
reeks, bagian 10, Sanders Instituut. Deventer: Gouda Quint.
156
6
PLURALISME HUKUM
DALAM PERSPEKTIF GLOBAL1
Pengantar
S ebagai suatu konsep akademik, pengertian pluralisme hukum terus

berubah dan dipertajam melalui berbagai perdebatan ilmiah dari
para ahli dan pemerhati dalam ranah hukum dan kemasyarakatan
(socio-legal studies). Pengertian pluralisme hukum pada masa awal
sangat berbeda dengan masa sekarang. Pada masa awal pluralisme
hukum diartikan sebagai ko-eksistensi antara berbagai sistem hukum
dalam lapangan sosial tertentu yang dikaji, dan sangat menonjolkan
dikotomi antara hukum negara di satu sisi dan berbagai macam hukum
rakyat di sisi yang lain (Griffiths 1986). Dalam hal ini para ahli ´sekadar´
melakukan pemetaan terhadap keanekaragaman hukum dalam
lapangan kajian tertentu (mapping of legal universe).
Namun pada saat ini pendekatan pluralisme hukum yang
baru memandang pendekatan lama itu tidak dapat digunakan lagi.
Paradigma baru dalam pluralisme hukum dikaitkan dengan ´hukum
yang bergerak´ dalam ranah globalisasi. Sepanjang sejarah kita dapat
mengidentifikasi adanya fenomena globalisasi melalui ekspansi yang
hegemonik, penyebaran agama (Kristen dan Islam), dan perdagangan.
Oleh karenanya menjadi sangat penting untuk melihat globalisasi
dalam konteks sejarah. Pada saat sekarang globalisasi yang ditandai
oleh perdagangan bebas sejak berakhirnya Perang Dingin, memiliki
karakteristik yang baru. Narasi besar tentang pluralisme hukum
mengalami re-definisi, sama seperti banyak pemikiran teoretis dan
implikasi metodologisnya dalam banyak cabang ilmu sosial lain yang
1 Tulisan ini pernah disampaikan dalam Kursus Socio-Legal Studies bagi para dosen di
13 Fakultas Hukum di Indonesia, pengajar mata kuliah antropologi hukum, sosiologi
hukum, hukum adat, program kerja sama antara Bagian Hukum dan Masyarakat
FHUI, Van Vollenhoven Institute, Universitas Leiden, HuMa, di Hotel Makara, UI,
5 sampai 12 Juni 2007. Tulisan ini juga telah dimuat dalam: Irianto, S. (ed.) (2009),
Hukum yang Bergerak: Tinjauan Antropologi Hukum. Jakarta: Yayasan Obor Indonesia.
157
memerlukan penjelasan baru karena adanya fenomena globalisasi.

Dalam pendefinisian ulang ini, diperlihatkan bahwa hukum dari
berbagai aras dan penjuru dunia bergerak memasuki wilayah-wilayah
yang tanpa batas dan terjadi persentuhan, interaksi, kontestasi, dan
saling adopsi yang kuat di antara hukum internasional, nasional, dan
lokal (ruang dan konteks sosio-politik tertentu). Terciptalah hukum
transnational dan transnationalized law sebagai akibat dari terjadinya
persentuhan dan penyesuaian diri, dan pemenuhan kepentingan akan
kerja sama antarbangsa. Dalam keadaan ini tidak mungkin lagi dapat
dibuat suatu pemetaan seolah-olah hukum tertentu (internasional,
nasional, lokal) merupakan entitas yang jelas dengan garis-garis batas
yang tegas dan terpisah satu sama lain (Woodman 2004).
Pluralisme hukum dalam perspektif global

Berbagai perdebatan dan diskusi telah melahirkan pemikiran-pemikiran
baru tentang pluralisme hukum yang lebih tajam dan berarti dalam
menganalisis fenomena hukum dalam masyarakat di berbagai belahan
dunia.2 Bagaimana globalisasi dalam bidang ekonomi, politik, budaya,
dalam konteks sejarah dapat menjelaskan globalisasi (dan glokalisasi)
dalam bidang hukum?
Dalam era perdagangan bebas ini telah terjadi pertukaran uang,
barang dan jasa melalui berbagai aktivitas bisnis secara besar-besaran.
Kemajuan teknologi informasi yang sangat pesat telah memungkinkan
peristiwa tersebut. Kebijakan pasar bebas ´diprakarsai´ terutama oleh
negara-negara maju (kaya dan berkuasa/´powerful´). Tampaknya the
powerful tidak hanya negara Barat, tetapi juga negara di Asia seperti
Jepang dan Cina yang menjadi kekuatan baru dunia. Aktivitas ini
telah menyebabkan kita menjadi suatu warga pasar dunia yang besar.
Hampir semua barang dan jasa dari manapun dapat ditemukan
berbagai penjuru dunia.
Tidak hanya korporasi multinasional (multi-national corporation)
yang bisa melakukan bisnis transnasional, tetapi juga individu. Sebagai
contoh, nelayan di sekitar wilayah Batam menjadi pemasok ikan bagi
pedagang ikan besar di Singapura setidaknya sejak tahun 1970-an:
Kecamatan Belakang Padang di Batam ini jaraknya hanya 7 mil atau 15-
20 menit dari Singapura, dengan kapal feri atau 40 menit dengan boat
2 Diskusi dan perdebatan akademik dan sharing pengalaman tersebut terjadi dalam
kongres dan pertemuan internasional yang terutama diselenggarakan oleh the
Commission on Folk Law and Legal Pluralism. Komisi ini beranggotakan 500 orang dari
seluruh dunia, terdiri dari para ahli hukum, antropologi, sosiologi, filsafat hukum,
hukum adat dari dunia akademik, juga para aktivis muda dari NGO yang bergerak
dalam bidang advokasi dan pendampingan terhadap komunitas adat.
158
6. Pluralisme hukum dalam perspektif global
tradisional, kapal kayu dengan mesin sangat sederhana. Nelayan dari

daerah ini membawa ikan ke Singapura (Jurong Fish), dan kembali lagi
dengan mengangkut kebutuhan pokok sehari-hari seperti beras dan lauk
pauk. Dalam hubungan ini terdapat dua pihak yaitu nelayan Indonesia
penangkap dan pengumpul ikan yang melakukan pekerjaannya secara
tradisional, dan toke Singapura yang menampung hasil ikan dan kemudian
memperdagangkannya dengan cara modern. Setelah diberlakukan zona
batas laut ke dua negara, maka nelayan tidak bisa lagi bebas berdagang
seperti dulu karena harus ada paspor dan izin. Mereka yang melanggar
biasanya ditahan beberapa bulan, atau membayar denda. Oleh karena
itu muncul pihak lain, yaitu nelayan dan pengirim lintas batas, yang
mempunyai kapal pengangkut besar dan peti penyimpanan dan es
pendingin. Hanya nelayan ini yang boleh mengangkut ikan secara resmi
ke Singapura (Simon 2005)
Transaksi dagang ini berjalan terus secara ‘alamiah’, khususnya sebelum

ada zona laut internasional yang membatasi wilayah kedua negara.
Namun setelah ada batas zona laut, maka nelayan harus melengkapi
diri dengan paspor dan izin. Transaksi bisnis ini bahkan diikuti oleh
kunjungan kekeluargaan dan persahabatan di antara kedua pihak pada
peristiwa perayaan tertentu (Simon 2005). Di antara kedua pihak tercipta
perjanjian dagang transnasional (transnational law). Contoh lain, adalah
hukum yang mengatur bidang transportasi yang dianut di wilayah
Bogota, Kolumbia, misalnya, yang ‘dipinjam’ oleh warga Jakarta untuk
diterapkan di wilayahnya sendiri. Dalam transnationalized law semacam
ini ada legal borrowing (Wiber 2005).
Seiring dengan terjadinya pertukaran ekonomi, terjadi juga
pertukaran dalam bidang politik, melalui berbagai aktivitas dan kerja
sama politik bilateral maupun multilateral. Kerja sama diplomatik,
termasuk diadakannya perjanjian ekstradisi, atau perjanjian penang-
gulangan perdagangan manusia, pencucian uang, terorisme, dsb,
menjadi contoh di mana kerja sama dalam bidang politik terjadi.
Pendeknya, hampir tidak ada lagi negara yang dapat menjalankan
politik tertutup secara absolut. Borderless state menjadi salah satu atribut
globalisasi.
Bagaimana dengan globalisasi hukum?

Globalisasi tidak lagi dapat diartikan sebagai ‘perjalanan satu arah
dari Barat ke Timur’ melalui penyebaran nilai dan konsep demokrasi,
hak asasi manusia, beserta instrumen hukumnya. Namun globalisasi
adalah juga persebaran nilai, konsep, dan hukum dari berbagai penjuru
dunia menuju berbagai penjuru dunia. Globalisasi juga diiringi oleh
proses glokalisasi di mana nilai-nilai ‘lokal’ (seting politik dan konteks)
159
dibawa dari satu tempat ke tempat lain (Benda-Beckmann et al. 2005:

8). Dengan demikian misalnya, konsep hak asasi manusia yang klasik
digugat kembali (Woodman 2006) dan diberi perluasan pemaknaan
berdasarkan pengalaman-pengalaman Dunia Ketiga. Konsep HAM
juga dipertanyakan dari perspektif perempuan.
Globalisasi tidak hanya diindikasikan oleh borderless state, tetapi
juga borderless law. Hukum dari wilayah tertentu dapat menembus
ke wilayah-wilayah lain yang tanpa batas. Hukum internasional dan
transnasional dapat menembus ke wilayah negara-negara mana pun,
bahkan wilayah lokal yang mana pun di akar rumput. Atau sebaliknya,
bukan hal yang mustahil bila hukum dan prinsip-prinsip lokal diadopsi
sebagian atau seluruhnya menjadi hukum berskala internasional (Merry
2005). Bila hari ini lapangan praktik hukum modern mengembangkan
Alternative Dispute Resolution (ADR), ada baiknya untuk mencermatinya
sebagai bidang yang bersentuhan dengan studi sengketa yang terus
dipelajari dari perspektif antropologi hukum. Prinsip-prinsip dalam
ADR dapat ditemukan dalam karakter sengketa yang dipelajari
secara antropologis. Penyelesaian sengketa bertujuan untuk mencapai
win-win solution, di mana semua pihak merasa diuntungkan dan
dimenangkan (Nader & Todd 1978).3 Sekarang ADR banyak dipelajari
dan dikembangkan di berbagai masyarakat mana pun di dunia ini.
Bisa juga terjadi mekanisme penyelesaian sengketa di masyarakat lokal
tertentu ‘dipinjam’ oleh masyarakat lokal yang lain (borrowing modes of
dispute resolution, Benda-Beckmann et al. 2005: 2).
Ide-ide mengenai ‘keadilan’ dari berbagai penjuru dunia, atau
lokal, dapat menjadi bagian dari instrumen hukum internasional
yang dirumuskan secara bersama oleh banyak delegasi negara dan
mengikat bagi negara-negara yang meratifikasinya. Sally Merry,
dalam suatu tulisan yang indah menceritakan tentang etnografi
persidangan lembaga dunia, yang memperlihatkan bagaimana ide-
ide keadilan dari perspektif perempuan lokal, berasal dari berbagai
bangsa, dinegosiasikan untuk bisa masuk ke dalam pembahasan
perumusan instrumen hukum internasional (Merry 2005). Barangkali
tidak banyak yang tahu, apa yang tercatat dalam risalah suatu
persidangan internasional dalam rangka proses kelahiran Konvensi
3 Berbeda dengan sengketa dalam hukum Eropa Barat (atau yang mengadopsinya), yang
dilandasi prinsip equality before the law, siapapun diperlakukan sama di muka hukum.
Konsekuensinya dalam sengketa adalah, siapa saja yang bersalah akan dinyatakan
kalah dan sebaliknya yang benar akan menang. Sebaliknya pada masyarakat dengan
sistem hukum ‘non-Barat’, prinsip win-lose di akhir sengketa tidak diinginkan, karena
adanya budaya malu, atau takut kehilangan muka. Itu sebabnya banyak sekali sengketa
yang diputuskan oleh pengadilan negara, bahkan pada tingkat kasasi sekalipun, tetapi
dalam praktiknya sungguh-sungguh tidak mendamaikan para pihak yang berselisih.
160
CEDAW.4 Gagasan perumusan pasal 14 dalam Konvensi tersebut, yaitu

mengenai larangan diskriminasi terhadap wanita pedesaan dilahirkan
oleh seorang putri Indonesia, ibu Suwarni Saljo. Hal ini menunjukkan
bahwa globalisasi tidak bersifat centrifugal, tetapi juga centripetal. Nilai-
nilai dari ruang politik dan konteks lokal dapat diadopsi dan menjadi
instrumen hukum internasional.
Contoh lain adalah kebijakan dan program internasional yang
dikenal sebagai MDG’s (Millenium Development Goals), dengan delapan
tujuannya yang ditargetkan akan tercapai pada tahun 2015, yaitu: (1)
mengurangi kemiskinan, (2) pendidikan untuk semua, (3) kesetaraan
gender, (4) mengurangi kematian anak, (5) memperbaiki kesehatan
ibu, (6) memberantas penyakit, (7) pelestarian lingkungan, dan (5)
kerja sama global. Negara-negara anggota PBB terikat pada kebijakan
bersama ini. Globalisasi hukum tidak saja memunculkan persoalan-
persoalan global, tetapi juga menyebabkan hukum internasional tidak
hanya mengatur soal-soal kenegaraan saja, tetapi juga mengatur kerja
sama nonkenegaraan yang berkaitan dengan intervensi humanitarian,
promosi nilai-nilai demokrasi, ‘rule of law’, dan ‘transnational
accountability’ (Benda-Beckmann et al. 2005: 5)
Pertanyaan kemudian adalah, bagaimanakah ketika hukum dan
kebijakan internasional diimplementasi dan berhadapan dengan entitas
regional, etnik dan keagamaan? Menurut Benda-Beckmann et al. ‘… the
incoming law may be locally reproduced as a recognizably distinct and ‘foreign’
body of law, it may remain somewhat distinct but may also become hybridized,
creolized with local legal forms or vernacularized, or it may be absorbed and
becomes an inseparable part of the existing legal structures’ (2005: 10).
Sangat menarik untuk melihat bagaimana hukum dari ‘luar’
ketika masuk ke dalam wilayah nasional. Tanggapan bisa beragam,
bisa jadi hukum internasional akan direproduksi, meskipun mungkin
tetap dianggap sebagai hukum asing. Atau bisa juga hukum ‘asing’
itu menjadi hukum hibrida, terlebur dan terserap sebagai bagian yang
tidak terpisahkan dalam struktur hukum nasional. Gambaran mengenai
hal ini banyak sekali ditemukan dalam hukum Indonesia, khususnya
dalam bidang hak asasi manusia dan hak asasi perempuan, yang terbit
sesudah era Reformasi.
4 Sampai saat ini sudah ada lebih dari 180 negara anggota PBB yang meratifikasi
Konvensi CEDAW (tidak termasuk Amerika Serikat). Artinya, mereka diharapkan
membuat instrumen hukum di negara masing-masing yang berkesesuaian dengan
prinsip-prinsip larangan diskriminasi terhadap perempuan. Di samping itu, mereka
diwajibkan untuk mengubah hukum nasional yang tidak cocok dengan prinsip-
prinsip tersebut. Negara penandatangan juga diwajibkan membuat laporan berkala
tentang implementasi Konvensi CEDAW di negara masing-masing, yang diserahkan
kepada Komite.
161
Di antara berbagai instrumen hukum yang berdimensi hak asasi

manusia, yang di dalamnya sedikit banyak dapat ditemukan adanya
‘hibrida hukum’ adalah: UU No. 39/1999 tentang Hak Asasi Manusia,
(Pasal 45 menyebutkan hak asasi perempuan sebagai hak asasi manusia);
UU No. 23/2000 tentang Peradilan Anak; Instruksi Presiden No. 9/2000
tentang Gender Mainstreaming dalam Pembangunan Nasional; UU No.
12/2003 tentang Pemilu, Pasal 65 (1) mengatur kuota politik perempuan
dalam parlemen, dan UU No 10/2008 tentang Pemilu; UU No. 23/2004
tentang Penghapusan Kekerasan dalam Rumah Tangga; UU No. 17/2006
tentang Kewarganegaraan; UU No. 13/2006 tentang Perlindungan
Saksi; dan UU No. 21/2007 tentang Pemberantasan Tindak Pidana
Perdagangan Orang; UU no 12/2005 tentang Ratifikasi Konvensi Hak
Sipil Politik dan UU No. 13/2005 tentang Ratifikasi Hak Ekonomi Sosial
Budaya. Instrumen hukum penting yang terbit sebelum Era Reformasi
adalah Konvensi CEDAW (Convention on the Elimination of Violence
Against Women) yang diratifikasi melalui UU No. 7/1984 dan UU No.
3/1997 tentang Perlindungan Anak
Kemudian, bagaimana tanggapan masyarakat di tingkat lokal?
Dalam situasi ini latar belakang sosial dan politik tingkat lokal sangat
menentukan bagaimana mereka menanggapi hukum dari ‘luar’. Dalam
hal ini bisa terjadi kontestasi (Wiber 2005), atau justru nilai-nilai
lokal mengalami reframing, revitalisasi, reproduksi dalam kerangka
penyesuaian diri terhadap prinsip-prinsip dari hukum internasional
tersebut. Dalam hal terjadinya kontestasi, Melanie Wiber memberi contoh
tentang kasus perikanan di Scotia Fundy, Kanada, di mana epistemic
community mendorong terjadinya privatisasi, sehingga terjadi kontestasi
antara kepentingan privatisasi dengan kepemilikan komunal (Wiber
2005). Di Indonesia juga selalu dapat kita jumpai adanya penolakan
dari kelompok tertentu terhadap ide-ide hak asasi manusia universal,
yang dianggap merupakan ide-ide Barat, dan dipertentangkan dengan
ide hak asasi manusia Timur. Namun sebenarnya hal itu dapat dilihat
secara kritikal dalam konteks politik kepentingan yang lebih luas: ada
apa dibalik penolakan?
Siapa aktor yang menyebabkan hukum bergerak?

Dalam ‘globalisasi hukum’ dapat dijumpai adanya mobilitas aktor dan
organisasi yang menjadi media bagi lalu lintas bergeraknya hukum.
Contohnya adalah para (buruh) migran yang ‘membawa’ hukumnya
sendiri ke negara tujuan, orang-orang yang sering berada di berbagai
negara (pedagang, ekspatriat), pegawai negeri (yang bertugas mewakili
negara/para diplomat?), NGO internasional, multi-national corporation,
162
dan mereka yang dapat berhubungan dengan dunia luar karena fasilitas
alat komunikasi (internet). Aktor-aktor inilah yang membuat hukum
bergerak. Merekalah aktor yang penting dalam proses globalisasi
dan glokalisasi hukum. Di antara para aktor itu ada yang sangat
‘bergerak’ dan mencurahkan sebagian waktunya untuk membuat
hukum ‘bergerak’. Namun di lapangan di mana para aktor itu terlibat
terdapat orang-orang yang meskipun tidak bergerak, tetapi menjadi
penerima (recipient) dan terkadang ‘korban’ dari hukum yang bergerak.
Contoh, buruh migran yang bermigrasi dari desa ke kota dalam suatu
negara membawa hukum adatnya ke wilayah urban, dan hukum lokal
diaplikasikan dalam kondisi yang sangat baru. Dia menjadi aktor
yang penting dalam terjadinya perubahan hukum lokal di tempat asal.
Mungkin hal ini tidak dapat dianggap sebagai proses globalisasi, tetapi
hal itu terjadi dalam kondisi globalisasi hukum (Benda-Beckmann et al.
2005: 3)
Dalam globalisasi hukum, dampak sosial dan politik dari
kewarganegaraan berdasarkan hukum negara tentulah sangat penting.
Namun ‘kewarganegaraan’ yang didefinisikan secara lokal berdasarkan
ikatan kepada desa asal maupun etnisitas dalam hukum lokal mungkin
lebih penting daripada yang ditentukan oleh negara. Banyak orang
yang melalui berbagai sebab, terutama perkawinan campuran dengan
orang asing, dan tinggal di negara lain, memiliki identitas baru. Dalam
hal ini terlihat sekali bahwa kewarganegaraan dianggap sebagai
persoalan administrasi belaka, mereka tetap mengidentikkan diri secara
kuat kepada identitas keagamaan dan budaya di mana mereka berasal.
Demikian juga migrasi antarnegara, barangkali di sini ada batas-batas
yang lebih relevan yaitu etnisitas dan keagamaan, dibandingkan
dengan batas negara. Tentu saja hal ini menjadi sangat penting bagi
kajian antropologi.
Dalam hal ini ada suatu kelompok dalam masyarakat yang sangat
penting untuk dicatat peranannya dalam menyebabkan pergerakan
hukum. Epistemic community adalah suatu entitas di mana para
akademisi, ahli, ilmuwan atau perancang undang-undang (legal drafter)
saling berinteraksi melintasi batas-batas negara untuk menghasilkan
konsep norna-norma global yang digunakan sebagai solusi atas suatu
masalah.
Implikasi metodologis: Multi-spatial, multi-sited ethnography

Berbagai tulisan dalam Mobile People, Mobile Law memperlihatkan
pentingnya melihat mata rantai interaksi yang menghubungkan para
aktor transnasional, nasional dan lokal yang melakukan negosiasi dalam
163
arena multi-sited, dan didasarkan pada relasi-relasi kekuasaan. Sangat

penting untuk melihat bagaimana relasi kekuasaan itu menstrukturkan
interaksi, dan bagaimana interaksi diproduksi dan diubah oleh aktor-
aktor tersebut (Benda-Beckmann et al. 2005: 9). Hal di atas sangat
berkaitan dengan perspektif baru dalam metodologi antropologi,
khususnya etnografi, dalam mempelajari globalisasi hukum, di mana
pendekatan pluralisme hukum mendapatkan perspektif yang ‘baru’.
Etnografi konvensional yang didasarkan pada studi mikro lokal,
yang hanya berpusat pada kehidupan suatu desa, dibatasi oleh batas
geografi dan teritorial dianggap tidak relevan lagi, karena tidak dapat
menjawab tantangan yang diajukan oleh globalisasi hukum. Dengan
demikian pengetahuan masyarakat tidak dapat dibatasi lagi hanya
sebatas pengetahuan yang terjadi dalam relasi sosial yang face-to-face,
tetapi juga harus dapat dilihat bagaimana masyarakat dihubungkan
oleh teknologi komunikasi (internet), pola konsumsi global, konfigurasi
geopolitik yang terus berubah. Hal yang diperbincangkan adalah
dimensi spasial dan temporal dari globalisasi hukum dan penelusuran
terhadap muncul, mengalir dan pengaruh dari hukum transnasional
terhadap arena sosial yang kecil (Benda-Beckmann et al. 2005: 9)
Metode penelitian semacam ini pernah ditunjukkan oleh para
antropolog yang muncul sebelumnya. Sangatlah signifikan untuk
menunjukkan hubungan antara peristiwa pada skala yang lebih
luas (makro) dengan peristiwa pada tingkat lokal (mikro), hubungan
antara negara dengan individu seperti yang dikemukakan oleh Sally
Falk Moore: ‘… links local and large-scale matters, the individual and the
state, hints at the wide networks and persistent advantage of an elite, and the
importance of the division of knowledge’ (Moore 1994: 370). Dalam hal ini
adalah, bagaimanakah peristiwa sosial, politik dan hukum pada tingkat
makro (nasional), termasuk yang dituangkan melalui kebijakan negara,
berdampak pada masyarakat lokal.
Berbicara mengenai hubungan antara peristiwa pada skala luas
(nasional) dengan peristiwa pada tingkat mikro (lokal), adalah berkaitan
dengan keberadaan suatu masyarakat yang dipandang tersusun
atas berbagai semi-autonomous social field (SASF).5 Bagaimanakah
aturan-aturan atau kebijakan yang berasal dari dunia internasional,
negara (khususnya dalam bidang pengaturan masalah sumber daya)
berdampak pada SASF-SASF masyarakat sekitarnya. Dalam hal ini
dapat dijelaskan bagaimanakah individu menanggapi peristiwa hukum
pada tingkat nasional, internasional, dan berdasarkan pengalamannya
atau apa yang diketahuinya mengenai bidang hukum pada tingkat
5 Dapat dibaca dalam Sulistyowati Irianto (2000: 47 – 50)
164
yang makro itu, apakah yang ia lakukan, ketika ia sendiri berhadapan

dengan masalah hukum.
Di samping itu, peristiwa tertentu yang terjadi pada waktu tertentu
dapat dihubungkan dengan peristiwa lain yang terjadi pada waktu yang
lain, dan dapat dipandang sebagai suatu rangkaian (Moore 1994: 364):
It has been reliably reported recently that history and ethnography have often been
seen bedded together in the same text. That coupling and complementary of two
distinct forms of knowledge has enlivened and enriched both (Moore 1994: 326)
Moore menjelaskan perlunya memberi perhatian kepada proses

sejarah yang muncul beberapa dekade yang terkait dengan penelitian
arsip. Penelitian lapangan juga merupakan pengalaman sejarah masa
kini, sejarah yang sedang dalam proses pembuatan. Dalam hal ini
hendaknya dijelaskan mengenai kasus-kasus yang berkaitan dengan
konflik mengenai sumber daya, yang pernah terjadi pada masa-masa
sebelumnya. Misalnya, yang terekam dalam arsip, khususnya vonis-
vonis pengadilan, kemudian menghubungkannya dengan kasus-kasus
konflik yang terjadi pada masa sekarang. Dari rangkaian kasus-kasus
tersebut, dapat dilihat bagaimana perkembangan kedudukan hukum
yang mengatur mengenai pengelolaan sumberdaya tersebut.
Pluralisme hukum perspektif global: Seperti apa?

Berdasarkan berbagai penjelasan di atas, maka sampailah kita pada
pengertian pluralisme hukum dalam perspektif baru yang dapat
dirumuskan: ‘...it is mainly understood as the coexistence of state, international
and transnational law, and analysis remains limited to the question of whether
such transnational connection influence state law at the national level’ (Benda-
Beckmann et al. 2005: 6).
Ciri pluralisme hukum dalam perspektif global yang memberi
perhatian pada fenomena globalisasi hukum barangkali akan me-
munculkan pertanyaan, apakah maksudnya bahwa sistem hukum yang
berbeda itu saling berkontestasi atau sebaliknya beradaptasi satu sama
lain, sehingga suatu sistem hukum tertentu tidak dapat dipandang
sebagai suatu entitas yang jelas batas-batasnya karena sudah berbaur
satu sama lain?6
6 Memang karena kondisi interdependensi antara berbagai sistem hukum dari level-level
yang berbeda itu, timbulah kesadaran bahwa konsep pluralisme hukum kehilangan
presisi dalam memberikan karakter yang sistemik. Karena sulitnya merumuskan
definisi pluralisme hukum yang sesuai dengan kondisi saat ini, tidak mengherankan
jika kemudian beberapa ahli mempertanyakan keberadaan pluralisme hukum itu
sebagai pendekatan teori, bukankah ia “hanya” merupakan sensitizing concept (Benda-
Beckmann 2002).
165
Saya akan mengingatkan kembali mengenai konsepsi hukum

yang banyak disepakati di kalangan antropolog hukum, yaitu hukum
adalah proposisi yang mengandung konsepsi normatif dan konsepsi
kognitif (Benda-Beckmann 1986). Sebagai contoh, dalam konsepsi
normatif, tindakan korupsi, perdagangan manusia, pelanggaran hak
asasi manusia, dilarang oleh semua sistem hukum, baik negara, agama,
adat maupun kebiasaan lain. Namun, kognisi tentang apa yang disebut
sebagai ‘korupsi’ atau ‘perdagangan orang’ atau ‘hak asasi manusia’ bisa
sangat berbeda di antara berbagai sistem hukum tersebut. Bagi orang
Madura atau Bugis yang merasa terlanggar harga dirinya, perbuatan
carok atau pembelaan diri karena siri, barangkali tidak akan dimaknai
sebagai perbuatan terlarang. Demikian pula kognisi mengenai ‘korupsi’
menjadi sangat multi tafsir tergantung pada banyak kepentingan dan
relasi kekuasaan.
Pada masa sekarang konsep hukum yang mengacu pada konsepsi
normatif dan kognitif ini dapat digunakan untuk menguraikan
kerumitan dalam menjelaskan kerangka pikir pluralisme hukum ‘baru’.
Hukum dipandang terdiri atas komponen-komponen, bagian-bagian
atau cluster (Benda-Beckmann 2002), yaitu konsepsi normatif, konsepsi
kognitif dan para aktor. Hendaknya kita melihat bahwa cluster atau
komponen dari hukum inilah yang saling bersentuhan, berpengaruh,
dan berinteraksi membentuk konfigurasi hukum ‘baru’.
Pembahasan mengenai kompleksitas pluralisme hukum dalam
perspektif global, disebabkan oleh fakta mengenai konstelasi pluralisme
hukum yang dicirikan oleh besarnya keragaman dalam karakter sistemik
dari tiap-tiap cluster. Seperti yang dikatakan oleh Keebet von Benda-
Beckmann: ‘In fact, many constellations of legal pluralism are characterized
by great diversity in the systemic character of each of its components’ (Benda-
Beckmann 2002: 1). Konteks hukumnya mungkin jelas (hukum negara,
hukum agama, hukum adat, atau hukum kebiasaan), tetapi keberadaan
sistem hukum secara bersama-sama itu menunjukkan adanya saling
difusi, kompetisi, dan tentu saja perubahan sepanjang waktu.
Apa akibatnya? Sebelumnya, orang dapat dengan jelas men-
definisikan hukum (yang terdiri dari komponen atau cluster), sebagai
hukum adat, hukum agama, atau hukum negara. Pada tahun 1950-
an atau 1960-an, menurut Keebet, banyak upaya untuk menunjukkan
bahwa kebiasaan-kebiasaan lokal juga dapat dipandang sebagai hukum.
Meskipun dasar legitimasinya berbeda dari hukum negara, tetapi tidak
ada perbedaan yang mendasar antara hukum negara dan hukum
rakyat. Pada tahun 1978 Holleman mengatakan bahwa di wilayah
urban di negara-negara berkembang, tumbuh bentuk-bentuk hukum
166
baru yang tidak dapat diberi label sebagai hukum negara, hukum adat,
atau hukum agama, sehingga disebut sebagai hybrid law, dan banyak
pengarang lain menyebutnya unnamed law.
Secara mengejutkan kita melihat bahwa apa yang disebut sebagai
hukum adat, hukum lokal ternyata berbeda dari yang dipikirkan.
Dapat terjadi putusan dari peradilan adat di Minangkabau berisi, atau
memberi ruang kepada, substansi hukum negara. Atau sebaliknya
putusan hakim pengadilan negara berisi unsur-unsur adat dan memberi
pengakuan terhadap hukum adat. Bahkan di beberapa daerah banyak
upaya melembagakan hukum adat ‘baru’ dengan format hukum negara,
yaitu menjadi peraturan daerah atau peraturan desa mengikuti stuktur
formal dan logika hukum negara.
Dengan demikian argumen yang mengatakan bahwa lapangan
pluralisme hukum terdiri dari ko-eksistensi antara sistem-sistem hukum
sebagai suatu entitas yang jelas, yang dapat dibedakan batasnya, tidak
laku lagi. Membedakan hukum negara, hukum adat, hukum agama,
dan kebiasaan secara tegas, adalah romantisme masa lalu, yang sudah
‘mati’. Terlalu banyak fragmentasi, overlap dan ketidakjelasan. Karena
batas antara hukum yang satu dan yang lain menjadi kabur, dan hal ini
merupakan proses yang dinamis yang memang terjadi dan tidak dapat
dielakkan.
Pada akhirnya, dapat disimpulkan secara konseptual ada beberapa
pokok bahasan penting dalam pemikiran pluralisme hukum ‘mutakhir’.
Pertama, hukum dipandang sangat memainkan peranan penting
dalam globalisasi, karena hukum bersentuhan dengan domain sosial,
politik, ekonomi. Dapat dipelajari bagaimana hubungan antara relasi
kekuasaan dan hukum, dan bagaimana hukum menjadi kekuatan
yang sangat besar dalam mendefinisikan kepentingan politik dan
ekonomi dalam pergaulan antarkelompok dan bahkan antarbangsa.
Hukum sangat berkuasa, karena mengkonstruksi segala sesuatu dalam
kehidupan kita, menentukan siapa kita dalam relasi dengan orang dan
kelompok lain, dan mengkategorikan perbuatan kita dalam kategori
salah dan benar.
Kedua, ada aktor-aktor yang menyebabkan hukum bergerak.
Mereka adalah para individu maupun organisasi yang sangat ‘mobile’.
Para aktor ini penting dalam proses globalisasi dan glokalisasi, dan
menjadi agen bagi terjadinya perubahan hukum.
Ketiga, pemahaman globalisasi dalam konteks sejarah sangatlah
penting. Globalisasi hukum sudah terjadi sejak dahulu, seiring dengan
terjadinya penjajahan, penyiaran agama, dan perdagangan pada masa
silam. Sepanjang sejarah dapat dilihat bagaimana hukum internasional
167
dan traktat juga menyebabkan hukum ‘bergerak’. Namun pada saat ini
globalisasi memiliki karakter yang berbeda.
Keempat, perkembangan dari pemikiran di atas tidak hanya menye-
babkan perlunya redefinisi terhadap pemikiran mengenai pluralisme
hukum, tetapi juga memiliki signifikansi terhadap munculnya
metodologi antropologi ‘baru’. Etnografi konvensional tidak lagi dapat
menjawab berbagai permasalahan dari bergeraknya hukum melalui
para aktor dan isu-isu globalisasi dan glokalisasi hukum. Oleh karena
itu, penting untuk melakukan kajian antropologi secara multi-spatial
dan multi-sited ethnography
Kesimpulan
Pendekatan pluralisme hukum dalam perspektif global mengajak kita
untuk berhati-hati dalam menyikapi keragaman hukum. Kita tidak lagi
dapat membuat mapping of legal universe, menarik garis batas yang tegas
untuk membedakan suatu entitas hukum tertentu dari yang lain. Kita
sukar untuk menarik batas yang tegas antara hukum internasional,
transnasional, nasional, dan lokal (adat, agama), karena sistem hukum
yang berasal dari tataran yang berbeda-beda itu saling bersentuhan,
berkontestasi, saling mereproduksi dan mengadopsi satu sama lain
secara luas. Pendekatan pluralisme hukum dalam perspektif global juga
menunjukkan kepada kita pentingnya untuk melihat para aktor yang
menyebabkan hukum bergerak, dan kontekstualisasi sejarah globalisasi
hukum.
Secara metodologis, pendekatan pluralisme hukum perspektif
global memberi sumbangan yang sangat berharga karena masyarakat
tidak lagi harus dipelajari dalam ruang geografi dan teritori yang
terbatas. Masyarakat harus dilihat dalam arena yang multi-sited, karena
terhubung oleh relasi bisnis, politik, sosial, dan dihubungkan oleh
penemuan teknologi komunikasi yang sangat menakjubkan.
168
Daftar pustaka
Benda-Beckmann F. von, K. von Benda-Beckmann & A. Griffiths (2005), Mobile

People, Mobile Law: Expanding Legal Relations in a Contracting World.
Benda-Beckmann, K. von (2002), ‘The Context of Law’, makalah dipresentasikan
dalam the 13th international Congress of the Commission on Folk Law
and Legal Pluralism: Legal Pluralism and Unofficial Law in Social,
Economic and Political development, Chiang Mai, April, 2002.
Benda-Beckmann, F. von (1990), ‘Changing Legal Pluralism in Indonesia’,
makalah dipresentasikan dalam the 6th International Symposium
Commission on Folk Law and Legal Pluralism, Ottawa.
Benda-Beckmann, F. von (1985), ‘Some Comparative Generalizations about the
Differential Use of State and Folk Institutions of Dispute Settlement’
dalam A. Allot & G. R. Woodman (eds.), People’s Law and State Law, The
Bellagio Papers. Dordrecht: Foris Publications.
Griffiths, A. (2005), ‘Law in a Transnational World: Legal Pluralism Revisited’,
makalah dipresentasikan dalam the first Asian Intiative Meeting, School
of Industrial Fisheries and School of Legal Studies, Cochin University of
Science and Technology, Kochi, Kerala, 18th – 20th May 2005.
Griffiths, J. (1986), ‘What is Legal Pluralism’, Journal of Legal Pluralism and
Unofficial Law, 24.
Hooker, B. (1975), Legal Pluralism: Introduction to Colonial and Neo-Colonial Law.
London: Oxford University Press.
Kleinhans, M. M. & R. A. Macdonald (1997), ‘What is a Critical Legal Pluralism’,
Canadian Journal of Law and Society, Volume 12, 25-46.
Merry, S. E. (2005), ‘Human Rights and Global Legal Pluralism: Reciprocity and
Disjuncture’, dalam F. von Benda-Beckmann, K. von Benda-Beckmann &
A. Griffits (eds.), Mobile People Mobile Law: Expanding Legal Relations in a
Contracting World. Aldershot & Burlington: Ashgate.
Merry, S. E. (1988), ‘Legal Pluralism’, Law and Society Review, Volume 22, 869-896.
Moore, S. F. (1983), ‘Law and Social Change: The Semi-Autonomous Social
Field as an Appropriate Subject of Study’, dalam S.F. Moore (ed.), Law as
Process: An Anthropological Approach. London: Routledge & Kegan Paul.
Moore, S. F. (1994), ‘The Ethnography of the Present and the Analysis of Process’,
dalam R. Borofsky (ed.), Assessing Cultural Anthropology. McGraw Hill.
Nader, L. & H. Todd (1978), ‘Introduction’, dalam L. Nader & H. Todd (eds.), The
Disputing Process: Law in Ten Societies. New York: Columbia University
Press.
Simon, J. A. (2005), ‘Pluralisme Hukum dalam Perdagangan Lintas Batas Jalur
Laut di Wilayah Batam dan Sekitar’, makalah dipresentasikan dalam
the 4th International Symposium of Journal Anthropology Indonesia:
Indonesia in the Changing Global Context: Building Cooperation and
Partnership: FISIP UI, Depok.
169
Starr, J. & J. F. Collier (1989), ‘Introduction: Dialogues in Legal Anthropology’,

dalam J. Starr & J. F. Collier (eds.), History and Power in the Study of Law.
Ithaca: Cornell University Press.
Tamanaha, B.Z. (1993), ‘The Folly of the ‘Social Scientific’ Concept of Legal
Pluralism’, Journal of Law and Society 20 (2), 192-217.
Wiber, M. G. (2005), ‘Mobile Law and Globalization: Epistemic Communities
versus Community-Based Innovation in the Fisheries Sector’, dalam F.
von Benda-Beckmann, K. von Benda-Beckmann and A. Griffiths (eds.),
Mobile People, Mobile Law: Expanding Legal Relations in a Contracting World.
Woodman, G. R. (2004), ‘Why There Can Be No Map of Law’, dalam R. Pradhan
(ed.), Legal Pluralism and Unofficial Law in Social, Economic and Political
Development, makalah dipresentasikan dalam the 13th International
Congress, 7-10 April Chiang Mai, Thailand. Kathmandu, Nepal: ICNEC
Woodman, G. R. (1993), ‘Historical Development’, bahan materi post Congress
Course Folk Law Today and Tomorrow, Wellington University, 1993.
170
7
PENGGUNAAN TEORI
PEMBENTUKAN LEGISLASI
DALAM RANGKA PERBAIKAN
KUALITAS HUKUM DAN PROYEK-
PROYEK PEMBANGUNAN1
Jan Michiel Otto, Suzan Stoter & Julia Arnscheidt2
Pengantar
H ukum, setelah terdesak ke latarbelakang selama beberapa dekade,

sekarang ini muncul kembali ke depan.3 Ihwal pentingnya hukum
menjadi pusat perhatian dalam kancah perdebatan pembangunan,
kebijakan serta proyek-proyek pembangunan (Faundez 1997:1-
24; Kennedy 2003; Otto 2000). Sekarang ini hukum dianggap vital
dalam ikhtiar pemajuan pertumbuhan ekonomi, hak asasi manusia
dan demokrasi (World Bank 1992; Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) 2001). Terhitung sejak 1990, ratusan, bahkan
ribuan, pakar-pakar hukum dari negara-negara Barat berbondong-
bondong mendatangi negara-negara berkembang dan transisional
1 Tulisan ini merupakan terjemahan dari versi bahasa Inggris yang berjudul: ’Using
legislative theory to improve law and development projects’, telah dimuat dalam J.
Arnscheidt, B. van Rooij & J.M. Otto (eds.) (2008), Lawmaking for Development. Leiden:
Leiden University Press.
2 Para penulis mengucapkan terima kasih kepada Wim Oosterveld yang telah
memberikan komentar berharga terhadap versi-versi awal tulisan ini serta atas
bantuan editorial yang diberikannya.
3 Di sini para penulis hendak mengajukan usulan perlu dibedakannya dua kategori
hukum. Untuk yang pertama hukum merujuk pada sistem aturan sebagaimana
dimaknai oleh Hart yang mengembangkan gagasan primary and secondary rules. Dalam
praktiknya kategori pertama ini akan terutama mencakup hukum negara, yaitu
aturan-aturan yang kekuatan mengikat dan memaksanya dapat ditegakkan pada
instansi terakhir oleh organ negara yang memiliki kewenangan berdasarkan aturan
tetap (hukum), dalam penyelenggaraan kekuasaan pemerintahan maupun peradilan
(ajudikasi), termasuk ke dalamnya monopoli penggunaan kekerasan. Sedangkan ke
dalam kategori kedua tercakup pengertian hukum dalam arti luas, mencakup hukum
adat, hukum agama, hukum lokal non-negara dan lain-lain.
171
Jan Michiel Otto, Suzan Stoter & Julia Arnscheidt
(negara yang mengalami perubahan dari otoritarianisme menjadi

negara yang lebih demokratis).4 Di negara-negara tersebut mereka ter-
libat sebagai konsultan dalam proyek-proyek reformasi hukum mahal.
Kerap kali konsultan-konsultan asing tersebut memiliki penge-
tahuan yang sangat terbatas atas aturan-aturan hukum yang ada di
negara tuan rumah. Juga tidak cukup mengenal dan mengetahui apa
dan bagaimana lembaga-lembaga pembuat peraturan hukum dan
proses sosio-legal yang berada di belakangnya berfungsi di negara-
negara tersebut. Lebih jauh lagi banyak dari mereka sampai sekarang
masih secara keliru beranggapan bahwa mereka berhadapan dengan
negara yang belum memiliki perangkat legislasi. Selanjutnya banyak
dari konsultan-konsultan asing tersebut mengalami dilema berhadapan
dengan dua gagasan yang bertolak belakang: bahwa transplantasi
hukum (dari negara maju) sebenarnya tidak tepat guna bagi negara
tuan rumah, namun pada saat sama, transplantasi hukum biasanya
mendasari pengembangan atau pembangunan hukum.5
Sebagai konsekuensi dari itu semua, keterlibatan konsultan hukum
asing dalam proyek-proyek legislatif di negara-negara berkembang,
memunculkan dua rangkaian persoalan penting: pertama berkenaan
dengan bagaimana sebenarnya proses pembentukan berjalan dan
peran dari pakar-pakar hukum asing yang terlibat sebagai konsultan di
dalamnya (Trubek & Galanter 1974; Seidman & Waelde 1999; Tamanaha
1995) dan kedua, berkenaan dengan efektivitas dari legislasi yang
dihasilkan. Beberapa penulis (termasuk ke dalamnya pasangan suami
istri Seidman) menengarai adanya saling keterkaitan yang kuat antara
kedua persoalan di atas. Berkaitan dengan itu pula mereka kemudian
mengajukan sejumlah rekomendasi dalam rangka menghadapi
persoalan-persoalan yang muncul.
Sekalipun fakta yang ada menunjukkan ada begitu banyak
program-program pembaharuan hukum yang dicanangkan,
kompleksitas permasalahan yang muncul dalam pelaksanaan tugas-
tugas pendampingan hukum, dan besarnya anggaran pembiayaan
aktivitas-aktivitas di atas, secara mengejutkan, ditengarai hanya
sedikit informasi maupun panduan teoretis yang tersedia bagi para
4 Perbedaan nyata dapat ditengarai ada antara ‘negara berkembang’ dengan konsep
yang lebih maju ‘negara transisional’ sebagaimana didefinisikan oleh OECD dan
organisasi internasional lainnya. Para penulis di sini tidak akan membahas lebih
lanjut perbedaan antara keduanya. Namun untuk kepentingan pembahasan dalam
tulisan ini, pengertian ‘negara berkembang’ akan sekaligus mencakup negara-negara
transisional, pecahan dari UniSovyet yang bubar.
5 Seidman memformulasikan pandangan pertamanya dalam hukum tentang tidak
mungkinnya kaedah yang ditransplantasi (law of non-transferability of law) (Seidman
1978a). Pandangan kedua dikemukakan oleh Watson (1974).
172
7. Penggunaan teori pembentukan legislasi...
konsultan asing, khususnya yang terlibat dalam proyek pembangunan

melalui pembaharuan hukum, untuk dapat memahami tantangan dan
hambatan yang muncul di dalamnya.6 Oleh karena itu pula, tulisan ini
bermaksud untuk mengeksplorasi apakah dan bagaimana penguasaan
dan pemahaman yang lebih baik akan teori-teori legislasi (pembentukan
legislasi) dapat meningkatkan kinerja para pakar-pakar hukum asing
yang berkiprah sebagai konsultan dalam proyek-proyek pembaharuan
hukum di negara-negara berkembang atau transisional. Sebagai
pengantar, tulisan ini pertama-tama akan mengulas secara ringkas
bagaimana hukum terkait berkelindan dengan “governance” (tata kelola
pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah dan masyarakat sipil
bersama-sama) dan “development” (pembangunan dalam arti luas) dan
selanjutnya berupaya mengidentifikasi sejumlah persoalan utama dalam
pembentukan legislasi di negara-negara berkembang. Kemudian di
dalam tulisan ini akan dipetakan dan dibuat pengelompokan sejumlah
teori berkenaan dengan pembentukan legislasi yang umumnya ditelaah
oleh pakar-pakar ilmu hukum di Belanda. Beranjak dari itu akan
didiskusikan seberapa jauh teori-teori tersebut akan dapat bermanfaat
bagi pengembangan proyek-proyek pembangunan serta pembaharuan
hukum. Sebagai penutup, akan diajukan sejumlah pandangan umum
tentang apakah dan bagaimana program-program pendampingan
internasional di bidang hukum dapat mengambil manfaat dari
pendekatan yang lebih terpadu, yaitu untuk mendasari proyek-proyek
pembentukan legislasi (sebagai bagian penting dalam pembaharuan
hukum) dengan landasan teoretis yang lebih andal.
Hukum dan pembangunan: Kepastian hukum nyata

Bagaimanapun juga kita harus mendapatkan pemahaman yang tepat
tentang persoalan: bagaimana sebenarnya peran hukum dalam ihtiar
pembangunan? Namun sebelum dapat menjawab itu, kita harus terlebih
dahulu mendapatkan pengertian dasar tentang luas lingkup konsep
6 Sebagai ilustrasi, sekalipun Buku Panduan Komisi Eropa untuk pemajuan tata
kelola pemerintahan yang baik (European Commission’s Handbook on promoting good
governance) dalam kerangka Pembangunan Masyarakat Eropa dan Kerja sama (EC
Development and Co-operation) (2003) memuat satu bagian penuh tentang rule of law
dan penyelenggaraan peradilan, tidak satupun rujukan dibuat pada pembentukan
legislasi. Hal ini sangat mengherankan karena di Belanda maupun di banyak negara
barat lainnya, pembentukan legislasi semakin penting dan menjadi pokok kajian para
ahli hukum maupun pakar-pakar ilmu sosial. Banyak buku ditulis, diselenggarkan
konferensi, bahkan telah dibentuk Academy on Legislation, kesemua sibuk menyoal
dan mendiskusikan teori-teori normatif maupun empiri tentang legislasi. Pada 2003,
Huls dan Stoter mempresentasikan ulasan menyeluruh tentang teori-teori terkini yang
diperdebatkan di Belanda (Huls & Stoter 2003). Kiranya juga jelas bahwa ihtiar akhir
dari semua kajian teoretis di atas adalah bagaimana meningkatkan kualitas legislasi.
173
pembangunan. Esman mengartikan inti pengertian pembangunan

sebagai “steady progress toward improvement in the human condition” (1999).
Karena perbaikan demikian mencakup baik pemenuhan kebutuhan-
kebutuhan dasar manusia maupun pengembangan kebijakan umum
dari setiap negara, di dalam tulisan ini akan dibedakan antara tujuan-
tujuan pembangunan yang berkaitan dengan pemenuhan kebutuhan
dasar dengan tujuan pembangunan yang terkait berkelindan dengan
“governance” (Otto 2001; 2004).
Salah satu tujuan pengembangan kualitas kebijakan suatu negara
adalah untuk menjamin adanya tata kelola pemerintahan yang baik
(good governance). Di sini kita dapat bedakan dua aspek yang muncul
dalam keterjalinan antara tata kelola pemerintahan yang baik dengan
tujuan-tujuan umum dari pembangunan lainnya. Pertama-tama, hampir
semua proses pembangunan umum (apakah terkait dengan ekonomi,
kesehatan, pendidikan, keadilan atau perlindungan lingkungan)
mensyaratkan adanya tata kelola pemerintahan yang baik. Kedua,
beranjak dari pemahaman penulis tentang pentingnya pembedaan
antara tujuan pembangunan secara umum dengan pengembangan
kebijakan negara, maka tata kelola pemerintahan yang baik di sini
muncul sebagai tujuan pembangunan yang berdiri sendiri. Dimensi
hukum dari tujuan ini diekspresikan oleh dan melalui konsep-konsep,
antara lain, negara hukum (Rule of Law) dan hak asasi manusia.
Persoalan kemudian muncul dari fakta bahwa konsep-konsep yang
disebut di atas ternyata lebih terfokus pada hukum ideal sebagaimana
muncul dalam perangkat legislasi daripada hukum sebagaimana
muncul dalam realitas sosial. Lagipula, di negara-negara berkembang,
ditengarai adanya kesenjangan lebar di antara norma-norma yang
dicita-citakan dan praktik nyata (Riggs 1970; Allott 1980; Falk Moore
1978). Dengan demikian dalam konteks pembangunan, langkah-
langkah atau ihtiar yang sekadar berupaya meningkatkan kepastian
hukum (legal certainty) acap tidak berhasil menjamin pencapaian
tujuan-tujuan yang nyata dikaitkan dengannya – menjamin bahwa
legislasi dibuat dengan baik dan dijalankan secara konsisten, bahwa
putusan-putusan pengadilan (case law) serta penafsiran oleh kekuasaan
kehakiman dilakukan secara konsisten dan “predictable” dalam artian
dapat terduga, masuk akal dan konsisten. Tujuan pembangunan nyata
tersebut sejatinya tidak hanya muncul di atas kertas sekadar sebagai
janji, melainkan seharusnya terwujud dalam kehidupan konkret.7
7 Pasangan Seidman karena itu dalam karya-karya tulis mereka (1978, 1999) konsisten
menekankan bahwa proyek pembentukan legislasi untuk pembangunan harus
ditujukan baik pada peningkatan kualitas hukum dalam artian teknis maupun pada
realitas sosial yang hendak diubah atau ditata.
174
Dalam rangka menanggulangi defisit di atas, dikembangkanlah

suatu pengertian dari sudut pandang sosio-legal, yaitu kepastian
hukum nyata (real legal certainty).8 Pengertian ini mencakup lima elemen,
dengan elemen yang pertama langsung terkait dengan pokok bahasan
tulisan ini, sebagai berikut:
- Bahwa pembentuk legislasi merumuskan legislasi yang jelas
(clear), terjangkau dan dapat dimengerti (accessible) serta masuk
akal (realistic);
- Bahwa administrasi pemerintahan menjalankan dan menaati
legislasi tersebut dan mendorong warga masyarakat untuk juga
menaati legislasi yang telah dibuat;
- Bahwa mayoritas masyarakat menerima dan memandang legislasi
tersebut sebagai, pada prinsipnya, berkeadilan (just);
- Bahwa sengketa atau konflik (yang muncul atau berkaitan dengan
implementasi legislasi) secara konsisten di bawa ke muka hakim-
hakim yang berkedudukan bebas (independent) dan tidak berpihak
(impartial), yang memeriksa dan memutus perkara berdasarkan
aturan-aturan tersebut;
- Bahwa putusan-putusan hakim-hakim demikian secara nyata
dipatuhi (Otto 2002).
Di sini para penulis hendak mengajukan argumentasi bahwa untuk

meningkatkan efektivitas ikhtiar mencapai ataupun mewujudkan
tujuan-tujuan reformasi hukum secara lebih bermakna, maka tujuan
dari proyek-proyek pembaharuan hukum maupun pembangunan
secara umum seyogianya dimaknai ulang beranjak dari kelima elemen
yang diurai di atas.
Hambatan dalam pembentukan legislasi di negara-negara berkembang

Semata-mata untuk kepentingan praktikal, tulisan ini hanya akan
mengulas beberapa saja dari persoalan-persoalan utama yang telah
diidentifikasi di dalam kepustakaan perihal pembentuk dan proses
pembentukan legislasi di negara-negara berkembang. Permasalahan
yang ada dikelompokan ke dalam dua rangkaian persoalan yang saling
terkait berkelindan. Rangkaian pertama mencakup faktor-faktor dan
permasalahan berkenaan dengan peran serta legitimasi dari pembentuk
8 Otto (2001). Di dalam tulisan lainnya para penulis telah menguraikan pengertian konsep
ini dalam suatu kerangka analitis. Tujuannya adalah meningkatkan pemahaman akan
keterjalinan antara pranata-pranata hukum satu sama lain serta proses hukum yang
berlangsung di dalamnya dengan masyarakat yang kepentingannya harus diabdi oleh
hukum, dengan turut memperhitungkan konteks politik, ekonomi, sosial-budaya dan
organisasional yang lebih luas (Otto 2002).
175
legislasi maupun proses pembentukan legislasi. Rangkaian persoalan

kedua berkenaan dengan efektivitas dari legislasi dalam masyarakat
yang hendak diatur.
Di sini para penulis hendak mencermati secara khusus lima
rangkaian persoalan yang memunculkan persoalan-persoalan yang
pada gilirannya memperumit dan mengganggu atau menghambat
(proses) pembentukan legislasi secara formal (atau sebagaimana
dikatakan pasangan Seidman: bill-creation sebagai padanan law-making)
sebagai berikut:
- Elite politik dari negara-negara berkembang sering mengejar
tujuan-tujuan pembangunan dengan mengembangkan rencana-
rencana reformasi hukum yang terlalu ambisius. Menerapkan
(implementasi) legislasi baru demikian kerap mengharuskan
adanya perubahan sosial yang cukup radikal. Artinya banyak
ihtiar reformasi hukum kemudian menghadapi penolakan atau
pembangkangan dari masyarakat yang diikuti oleh periode
kemandekan – yang justru menghambat upaya pembaharuan
hukum selanjutnya.
- Anggota Dewan Perwakilan Rakyat (pusat-daerah) sebagai
pembentuk legislasi acap tidak memiliki pengetahuan memadai
maupun perhatian cukup terhadap peran penting mereka dalam
reformasi hukum, yaitu pembentukan legislasi.
- Sistem hukum negara-negara berkembang yang fragmentaris
dan pluralistik mencerminkan sejarah panjang kemunculan dan
perkembangan negara-negara tersebut: secara umum sistem
hukum demikian memuat seluruh atau beberapa elemen: hukum
kebiasaan setempat atau hukum adat dari suku (masyarakat hukum
adat), kaidah-kaidah keagamaan, hukum kolonial, hukum sosialis,
hukum nasional baru, hukum internasional – termasuk hak asasi
manusia – dan unsur-unsur hukum asing. Kiranya jelas merupakan
tantangan berat untuk menyelaraskan, mengkoordinasikan dan
mengintegrasikan keragaman sumber hukum di atas ke dalam
suatu kesatuan sistem hukum yang koheren.
- Bahkan berdekade setelah memperoleh kemerdekaan, di banyak
negara berkembang dapat ditengarai adanya pemilahan tajam
antarranah tradisional, sangat kuat di daerah-daerah perdesaan
dan peri-urban (pinggiran) dengan ranah modern, umumnya
terbatas secara eksklusif hanya di daerah-daerah urban. Khususnya
di Afrika, namun juga di banyak wilayah lainnya, penguasa-
penguasa tradisional seperti kepala suku atau pimpinan agama
(misalnya ulama) memiliki pengaruh politik yang lebih besar di
176
tingkat lokal (akar rumput) daripada yang dimiliki pemerintah

pusat maupun daerah. Pemegang kekuasaan tradisional itu kerap
lebih berhasil mendapatkan dukungan masyarakat daripada aktor-
aktor formal negara yang lingkup pekerjaannya sangat terbatas
hanya pada pembentukan legislasi formal, penyelenggaraan
administrasi pemerintahan dan sistem peradilan.
- Perangkat legislasi baru, kebijakan nasional, prinsip-prinsip, model
ataupun praktik yang mendasarinya dipaksakan atau dipinjam
sukarela dari lembaga-lembaga internasional, lembaga swadaya
masyarakat (Non-Governmental Organizations) ataupun kalangan
pengusaha besar. Transplantasi demikian dilakukan dalam skala
besar. Padahal perangkat legislasi hasil transplantasi kemungkinan
besar tidak cocok dengan kebutuhan nyata masyarakat lokal dan
sebab itu dapat gagal mewujudkan tujuan yang dicanangkan
program pembangunan yang melingkupinya.
Kedua, permasalahan juga muncul terkait dengan kemangkusan

(efektivitas) dari legislasi yang dihasilkan:
- Pembentukan legislasi yang terlalu ambisius justru kerap
memunculkan pembangkangan sosial, ketidakefektifan hukum
(Benda-Beckmann 1986), dan kemudian kemandekan (Otto 1992),
dan selanjutnya tidak dihormatinya negara hukum (negara dan
hukum kehilangan kewibawaannya dihadapan masyarakat).
Bagaimana situasi demikian berkembang bisa jadi diperburuk oleh
ragam faktor kontekstual (bagi hukum), seperti politik, budaya
dan lembaga-lembaga tertentu lainnya.
- Pemegang kekuasaan politik di pelbagai tingkatan pemerintahan,
dengan mengintervensi proses administrasi atau peradilan justru
kerap menghambat penerapan legislasi sebagaimana mestinya.
- Adanya heterogenitas sosial, yaitu ko-eksistensi dari ragam kelas
atau lapisan sosial-ekonomi dalam masyarakat serta komunitas
etnis, di dalam satu negara acap meningkatkan tantangan yang
dihadapi pembentuk legislasi.
- Adanya keterbatasan atau tidak adanya kemampuan masyarakat
untuk mengetahui dan berpartisipasi (kurangnya public access)
dalam rangkaian proses serta kelembagaan yang terlibat dalam
perumusan dan pengimplementasian hukum negara serta tidak
terjaminnya perlindungan yang seharusnya diberikan oleh hukum
negara. Kebanyakan masyarakat tidak memiliki pengetahuan
yang diperlukan, uang, waktu, semangat ataupun keberanian
untuk itu. Lagipula bantuan hukum dan pendidikan hukum
177
hanya tersedia dalam skala yang sangat terbatas. Situasi demikian

acap mengakibatkan tumbuh kembangnya ‘sektor informal’ yang
untuk bagian terbesar tetap berada di sektor illegal.
- Institusi peradilan dan administrasi pemerintahan sering tidak
berfungsi sebagaimana mestinya. Banyak dari pegawai di kedua
lembaga tersebut tidak memiliki ketrampilan yang disyaratkan,
sumber daya, insentif untuk bekerja dengan baik maupun
integritas.
Sebagai rangkuman dapat dikatakan bahwa di negara-negara ber-

kembang tantangan dan kompleksitas pembentukan legislasi sangat
tinggi. Kesemua faktor ini, heterogenitas dan terpecahnya masyarakat,
lemahnya (institusi) negara, fragmentasi hukum dan keterbatasan
dari para pembentuk legislasi, turut berpengaruh dan memperumit
permasalahan pembentukan legislasi, yaitu yang sejatinya difungsikan
sesuai dengan tujuan resmi untuk mana legislasi dibuat. Seberapa jauh
dan bagaimanakah teori legislasi (perancangan peraturan perundang-
undangan) dapat berkontribusi bagi efektivitas produk dan kinerja
para pembentuk legislasi maupun konsultan asing yang mendampingi
mereka?
Teori-teori legislasi
Pada bagian ini akan ditelaah sejumlah teori-teori dan model
pembentukan legislasi terpenting. Beberapa diantaranya acap
diaplikasikan di dalam proses pembentukan legislasi di Belanda dan
beberapa negara Barat lainnya; beberapa lainnya dikembangkan khusus
dalam kerangka mempelajari hukum di negara-negara berkembang.
Beberapa di antaranya memiliki karakter normatif, sedangkan lainnya
dilandasi para penelitian empiris. Dalam konteks tulisan ini, penulis
hanya akan menggambarkan secara ringkas unsur-unsur pokok dari
teori-teori yang akan diajukan di sini. Kategori yang akan digunakan
untuk itu ialah sebagai berikut:
- Teori-teori yang berkenaan dengan proses pembentukan legislasi;
- Teori-teori yang berkenaan dengan dampak sosial dari
pemberlakuan legislasi;
- Teori-teori yang berkenaan dengan desakan reformasi hukum
yang muncul dari luar (internasional).
Harus diakui di sini bahwa kebanyakan teori hanya berkenaan dengan

satu kategori saja. Namun, pandangan sejumlah pakar dan teori-teori
lainnya mencakup ketiga kategori di atas. Pasangan cendekiawan
178
Seidman, misalnya, secara konsisten mengajukan pandangan bahwa

adalah perilaku manusia yang menjadi inti semua persoalan yang
terasosiasi dengan pembentukan legislasi. Misalnya, perilaku dari
para pembentuk legislasi, subjek dari peraturan yang pada akhirnya
dibuat dan perilaku dari konsultan-konsultan asing. Dengan demikian,
hanya dengan memahami perilaku-perilaku aktor-aktor tersebut kita
dapat secara layak menelaah persoalan yang dianggap menghambat
keseluruhan proses pembentukan legislasi. Dari waktu ke waktu, para
penulis di sini akan merujuk pada pandangan mereka.
Teori-teori tentang proses pembentukan legislasi

Pentingnya teori tentang proses pembentukan legislasi terletak pada
fungsinya yang memungkinkan kita mengenali sejumlah faktor relevan
yang berpengaruh terhadap kualitas hukum dan muatan isinya. Teori-
teori berikut ini akan diulas secara berturut-turut:
a) Teori tahapan kebijakan sinoptik (synoptic policy-phases theory)
(Hoogerwerf 1992; Lindblom 1959);
b) Teori pembentukan agenda (agenda-building theory) (Cobb & Elder
1972);
c) Teori ideologi (kelompok) elite (elite ideology theory) (Allott 1980);
d) Teori politik-biro (bureau-politics) atau teori politik organisasi
(organizational politics) (Rosenthal 1988; Allison 1971; Tanner 1996;
Tanner 1999);
e) Teori empat rasionalitas (four rationalities) (Snellen 1987).
Ad. a.
Teori tahapan kebijakan sinoptik memandang proses pembentukan
legislasi sebagai suatu proses pengambilan keputusan yang dikelola
dan diarahkan dengan baik, kesemuanya dengan tujuan mengarahkan
perkembangan masyarakat. Menurut teori ini – yang berbeda dari
teori-teori lainnya dalam hal orientasi normatifnya – kebijakan
dikembangkan oleh dan di bawah kendali lembaga-lembaga yang
memiliki akuntabilitas politik, masing-masing dengan peran yang
berbeda-beda. Adalah aktor-aktor politik yang dalam keseluruhan
proses memegang peran utama, dalam artian bahwa merekalah yang
menentukan muatan isi dari hukum. Pada lain pihak, fungsi utama
pembentuk legislasi adalah memberikan nasehat. Mereka terutama
memainkan peran sebagai penyedia norma. Dalam keseluruhan proses
pembentukan legislasi, mereka ini dari waktu ke waktu diminta nasehat
atau pandangannya. Dalam lintasan waktu, teori tahapan kebijakan
sinoptik berkembang semakin canggih. Antara lain dengan kemudian
179
mencakupkan penilaian atau evaluasi ex-ante dari rancangan legislasi

berkenaan dengan potensi pengimplementasian aturan-aturannya,
penegakannya maupun kecukupan aturan dalam mengatur apa yang
menjadi pokok perhatian dari aturan tersebut. Bahkan lebih jauh lagi
teori ini pun dalam perkembangannya mencakupkan elemen dari
model politik-birokrasi (lihat uraian di bawah ini).
Teori tahapan kebijakan sinoptik pada prinsipnya merujuk pada
kerangka ideal trias politica dan mengasumsikan bahwa birokrasi akan
bersikap netral. Teori ini dapat berguna sebagai titik tolak rujukan
yang mengidentifikasi sejumlah faktor kunci: prosedur pembentukan
legislasi, aktor-aktor formal yang terlibat serta pelbagai tahapan proses
yang ditempuh, prosedur hukum yang digunakan serta standar apa
yang dipergunakan dalam negara tertentu. Dengan demikian, sejauh
faktor-faktor tersebut benar bersifat menentukan terhadap hasil akhir
(determinative of the outcome), kiranya bagi konsultan asing layak dan
perlu untuk secara cermat mempelajari legislasi yang ada dan melihat
bagaimana faktor-faktor tersebut berpengaruh terhadapnya.
Ad.b.
Teori pembentukan agenda dapat digambarkan sebagai pendekatan
dari bawah (bottom-up approach). Dalam teori ini pembentukan legislasi
tidak dipandang sebagai suatu proses yang terkelola maupun terarah
dengan baik dari atas. Namun sebaliknya sebagai hasil akhir dari
suatu proses sosial panjang di mana terjadi perbenturan ragam pihak
dengan gagasan serta kepentingan yang berbeda-beda pula. Di dalam
teori ini dibedakan lima tahapan di mana ketidakpuasan sosial yang
terdifusi secara gradual tersalurkan melalui organisasi dan lembaga-
lembaga kemasyarakatan yang kemudian mendesak pemerintah untuk
menanggapi tuntutan mereka. Tujuan mereka ialah untuk mendapatkan
dukungan dari partai-partai politik. Dengan cara itu pula mereka dapat
secara substansial turut menentukan agenda politik dan mendorong
diajukannya suatu rancangan legislasi baru.
Teori pembentukan agenda mencoba menunjukkan bahwa
pembentuk legislasi bukanlah satu aktor tunggal yang utama, melainkan
bahwa proses pembentukan legislasi merupakan proses transformasi
yang kompleks serta panjang yang melibatkan dan dipengaruhi oleh
ragam aktor dan sejumlah faktor yang berbeda-beda pula.9
9 Mirip dengan itu adalah teori keranjang sampah (garbage can theory) (Cohen et al.
1972). Cf. Kingdon 1984, yang mengajukan argumen bahwa pada akhirnya sebuah
keputusan kebijakan (policy decision) merupakan hasil akhir dari proses kompleks yang
non-rasional di dalam mana para aktor, permasalahan dan solusi yang ditawarkan
berbenturan secara acak.
180
Seberapa jauh teori ini dapat diaplikasikan untuk menelaah proses

pembentukan legislasi di negara-negara berkembang, tergantung pada
tingkat demokratisasi serta kebebasan sosial yang dinikmati masyarakat
bersangkutan. Sebelum 1980-an, di luar negara-negara barat, dapat
dikatakan bahwa seberapa jauh suatu negara terdemokratisasi dan
masyarakatnya menikmati kebebasan sosial tingkatannya sangat
rendah. Pembentukan legislasi kerap merupakan proses politik yang
datang dan muncul dari atas (top-down approach), dalam hal mana
presiden atau ketua partai politik yang berkuasa mengumumkan akan
dijalankan arah kebijakan baru atau diberlakukannya legislasi baru.
Sedangkan tugas para menteri dalam kabinet pemerintahan serta
jajaran birokrasi pemerintahan (pegawai negeri) hanyalah menjalankan
apa yang diperintahkan (dalam dan melalui kebijakan atau perangkat
legislasi yang baru). Tipe pembentukan legislasi tersentralisasi ini
banyak ditemui dan dipraktikan di kebanyakan negara-negara
(berkembang) di Afrika, Asia dan negara-negara sosialis di Amerika
Latin. Galibnya, pembentukan legislasi tidak melibatkan partisipasi
masyarakat. Sebagai akibatnya, di dalam kebanyakan negara demikian
tidak ditemukan adanya peran aktif dari kelas politik menengah (Heady
1996). Bahkan ketika di suatu negara, korporasi besar dan kelompok
etnik dominan dapat mempengaruhi pembentukan agenda politik,
dalam kenyataan tidak dapat dikatakan adanya perbenturan gagasan.
Semua hal ideal itu hanyalah ilusi.
Faktor-faktor sosial internal juga menghambat kemunculan
demokrasi yang betul-betul berakar di masyarakat (bottom-up
democracies). Dalam ranah tradisional, masyarakat sudah sejak awal
munculnya peradaban menganggap diri mereka terutama lebih sebagai
bagian atau anggota suku, klan atau kelompok keagamaan, bukan
individu yang bebas menentukan dan memilih. Kelompok-kelompok
tradisional demikian kerap menuntut solidaritas penuh, dalam
arti kepatuhan mutlak, dari anggota-anggotanya. Oleh karena itu,
pimpinan kelompok-kelompok tradisional tersebut kerap menjalankan
peran sebagai perantara (broker) di ranah politik nasional. Mereka
menawarkan suara dari ’pengikut-pengikut’ mereka sebagai satu
kesatuan utuh dalam rangka mendukung atau menolak politisi tingkat
regional maupun nasional. Dalam situasi demikian dapat dimengerti
mengapa para pimpinan kelompok tradisional maupun para politisi
enggan mendiskusikan secara terbuka masalah-masalah sosial-ekonomi
yang sejatinya menjadi urusan masyarakat bersama.
Khususnya sejak 1990-an, ketika gelombang demokratisasi melanda
negara-negara berkembang dan menumbangkan rezim pemerintahan
181
otoritarian, skematika politik seperti digambarkan di atas mengalami

perubahan radikal. Hal serupa terjadi juga dengan banyak aspek
lainnya dari masyarakat negara berkembang. Urbanisasi, pertumbuhan
ekonomi sebagaimana juga peningkatan tingkat pendidikan (formal)
serta komunikasi yang lebih baik menumbuhkembangkan kelas atau
kelompok masyarakat wirausahawan domestik maupun lembaga-
lembaga swadaya masyarakat lokal. Kedua kelompok masyarakat
tersebut yang muncul di banyak negara berkembang selanjutnya banyak
menjalin kerja sama dengan lembaga-lembaga internasional maupun
pemerintah. Kerja sama dan persentuhan keduanya ditujukan untuk
meningkatkan standar pengelolaan pemerintahan di bidang-bidang
seperti hukum dagang (ekonomi), hubungan industrial (perburuhan)
dan perlindungan-pelestarian lingkungan. Penetrasi gagasan-gagasan
asing merasuk semakin jauh dan dalam, terutama karena masyarakat
lembaga-lembaga donor asing tidak saja mengirimkan konsultan-
konsultan hukum asing sebagai pemberi nasehat dalam proses
pembentukan legislasi baru, namun lebih jauh dari itu mendorong dibuat
dan diberlakukannya sejumlah legislasi baru. Kadang memaksakan
pula dibuatnya legislasi baru, yakni dengan cara menetapkannya
sebagai syarat yang harus dipenuhi bila negara berkembang ingin
menerima pinjaman luar negeri. Dalam rangka itu pula, dikembangkan
dan didorong upaya-upaya khusus untuk mengurangi (dampak dan
pengaruh) kekuatan politik pimpinan kelompok-kelompok tradisional.
Kendati begitu, perubahan yang terjadi ternyata tidak seketika
dan serta-merta. Sebaliknya, kerap terjadi secara bertahap bahkan tidak
tuntas. Pemerintahan demokrasi yang muncul kerap masih rapuh dan
rentan; anasir-anasir otokratik bertahan dan bahkan mereka berupaya
serta acap berhasil menguasai kembali panggung politik. Lebih lagi,
ditengarai bahwa hubungan-hubungan primordial di antara pelbagai
kelompok etnis serta meluasnya kemiskinan masih juga menghambat
banyak warga negara maupun kelompok-kelompok masyarakat untuk
secara bermakna berpartisipasi dalam proses penyusunan agenda
(politik). Mengingat bahwa tingkatan kondisi yang digambarkan di atas
berbeda dari satu wilayah dengan lainnya, konsultan hukum asing yang
berkiprah di bidang pembentukan legislasi sejatinya memiliki informasi
memadai perihal struktur politik masyarakat dan pemerintahan
setempat, serta juga tentang sifat dan kecepatan perubahan yang terjadi
di dalam masyarakat tersebut. Tujuan dari itu semua ialah agar mereka
dapat menilai serta memperhitungkan kekuatan-kekuatan sosial yang
berpengaruh terhadap, dan juga legitimasi dari proyek-proyek yang
melibatkan diri mereka.
182
Ad.c.
Teori Allott tentang ideologi (kelompok) elite (1980) menggambarkan
bagaimana dalam kebanyakan negara-negara berkembang, sekelom-
pok kecil elite politik yang angkuh dan tidak sabar, dengan
mengenyampingkan partisipasi masyarakat, telah mencoba membuat
dan memaksakan berlakunya legislasi baru yang sangat ambisius
(dalam rangka mengubah mereka yang dianggap kurang atau tidak
berkembang). Elite politik tersebut terinspirasi oleh sejumlah ‘prinsip-
prinsip penentu (pedoman)’ seperti unifikasi hukum, modernisasi,
regresi, sekularisasi, liberalisasi dan mobilisasi. Agenda ambisius
yang dikembangkan kelompok tersebut mendapatkan perlawanan
masyarakat, dan ini kemudian diikuti oleh periode kemandekan
(stagnasi). Para konsultan hukum kiranya mengakui bahwa pola
kejadian demikan ternyata, maksimal hanya berhasil memunculkan
sejumlah prinsip penentu yang baru. Prinsip-prinsip demikian harus
dicermati belum diselaraskan dalam rangka memenuhi kebutuhan
konkrit masyarakat lokal. Sikap dan pandangan elite politik yang
demikian ambisius kiranya untuk bagian terbesar belum banyak
berubah.
Ad.d.
Teori bureau-political memandang pembuatan kebijakan (policymaking
yang juga dapat diartikan secara luas mencakup pembentukan legislasi
(lawmaking)) tidak sekadar sebagai hasil dari proses rasional kehendak
pemegang kekuasaan politik di mana bagian-bagian atau faktor-faktor
yang bekerja di dalamnya dapat diidentifikasi satu persatu, namun juga
tidak semata-mata sebagai proses yang muncul dari dan terbentuk oleh
dinamika masyarakat (society driven) dengan nuasa kehendak politik
dibaliknya. Sebaliknya teori ini juga memandang proses perumusan
kebijakan sebagai perbenturan antara ragam sektor (biro) dalam
administrasi pemerintahan. Model ini bertitik tolak dari administrasi
pemerintahan yang ada: setiap biro di setiap kementerian (unit-unit
kerja pemerintahan) dirancang untuk memajukan kepentingan umum.
Namun, bagaimana kewajiban yang terangkum di dalam tugas umum
di atas dipahami dan dimaknai, akan berbeda antara satu biro dengan
lainnya. Jika persoalan baru muncul dan hal itu harus diatur, maka
serta-merta akan muncul perbenturan kepentingan di antara pelbagai
agen pemerintahan yang berbeda satu sama lain serta di dalam biro-
biro yang membentuknya. Masing-masing bagian pemerintahan
yang berbeda-beda ini akan berupaya memasukan urusan mengurus
persoalan di atas ke dalam lingkup kewenangan mereka. Sehingga
183
mereka sendirilah yang dapat memonopoli urusan mendefinisikan,

mendiagnosa dan mengajukan solusi atas persoalan yang muncul.
Dipandang dari perspektif di atas, bagaimana kebijakan pemerintah
terbentuk dianggap sebagai hasil akhir dari proses persaingan dan
perbenturan antara bagian-bagian administrasi pemerintahan dengan
hasil rambang serta yang tidak pernah dapat diduga sebelumnya. Di
dalamnya juga dapat kita cermati bekerjanya gaya sentrifugal pada
tataran inter-departemen. Dapat kita pastikan bahwa teori ini bermanfaat
sebagai instrumen analisis yang berguna untuk menelaah bagaimana
kebijakan (dan legislasi) dibentuk dan dirumuskan di negara-negara
berkembang. Sejarah kemunculan banyak rancangan legislasi menjadi
bukti adanya persaingan dan perseteruan antara pelbagai biro (dalam)
administrasi pemerintahan.
Meskipun demikian, kiranya tidak mudah untuk memperoleh
pemahaman akan kompleksitas keragaman, potensi dan perwujudan
persaingan antarpelbagai biro administrasi pemerintahan. Perbenturan
antara dua tujuan pembangunan seperti pertumbuhan ekonomi
dan perlindungan lingkungan akan muncul dan melatarbelakangi
persaingan antara sejumlah kementerian yang masing-masing
berupaya mengontrol bagaimana persoalan semacam itu seharusnya
ditangani. Namun, dapat ditambahkan, juga di dalam masing-masing
kementrian atau departeman dapat kita tengarai adanya persaingan dan
perbenturan kepentingan antara bagian-bagiannya. Dengan demikian,
konsultan hukum asing harus dapat secara memadai memperkirakan
kekuatan dan pengaruh politik yang dimiliki setiap biro hukum,
diperbandingkan dengan apa yang dimiliki oleh biro kebijakan, dan
juga mengenali bagaimana perebutan kekuasaan di dalam biro hukum
itu sendiri berlangsung. Kendati begitu, banyak faktor lain turut
meningkatkan tantangan yang harus dihadapi.
Di banyak negara berkembang, di dalam birokrasi pada
umumnya hukum secara umum tidak diberikan status yang tinggi
atau prioritas. Banyak biro hukum menghadapi banyak kesulitan
dan tantangan sekadar untuk menyampaikan pesan hukum yang
mereka hendak sampaikan (kepada para birokrat maupun masyarakat
luas) (MacAuslan 1980). Ihtiar dari konsultan hukum asing untuk
mengidentifikasi aktor utama dalam politik-biro (administrasi atau
internal pemerintahan) yang mensyaratkan studi secara mendalam dan
rinci struktur administrasi pemerintahan kiranya akan memunculkan
temuan-temuan yang tidak terduga sebelumnya, yaitu bahwa beberapa
agen pemerintahan yang tidak diperhitungkan justru memegang peran
penting. Sering, pandangan yang diperoleh dari negara asal tentang
184
bagaimana sejatinya kementerian atau departeman berfungsi, harus

ditinggalkan. Sebagai ilustrasi, konsultan hukum asing asal Belanda
akan mengalami kesulitan untuk mendapatkan rujukan (bila bertitik
tolak dari sistem administrasi pemerintahan Belanda) akan bagaimana
dan apa fungsi yang dimainkan Kementerian Agama, Badan Pertanahan
Nasional, Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, kantor wakil
presiden yang begitu besar, Dewan Pertimbangan Agung atau Badan
Penasihat Urusan Pembangunan Ekonomi. Para konsultan asing tidak
punya pilihan lain terkecuali mempelajari secara cermat kebijakan,
praktik dan peran di bidang pembentukan legislasi yang dimainkan
masing-masing lembaga pemerintahan di atas yang dari sudut pandang
mereka pasti tampak sangat asing. Namun begitu, tantangan yang
harus dihadapi konsultan hukum asing masih lebih luas dari itu.
Sekalipun kita terima dan bertitik tolak dari pandangan teori
political-biro di atas, maka kiranya keliru hanya untuk memberi
perhatian sepenuhnya pada kementerian (birokrasi pemerintahan)
sebagai “kekuatan keempat”10 dan begitu saja menerima argumen
bahwa kompetisi internal di dalam setiap kementerian (birokrasi)
merupakan satu-satunya kunci untuk memahami proses pembentukan
legislasi.11 Seorang konsultan asing tidak boleh mengabaikan maupun
mengenyampingkan begitu saja pusat-pusat kekuatan politik lainnya
di luar kementerian. Di beberapa negara dapat kita temukan adanya
rentang yang luas dari dan keragaman agen-agen negara yang berada
lebih dekat dengan pusat kekuasaan politik daripada kementerian
yang ada. Agen negara demikian bisa berupa kantor kepresidenan
atau sekretaris kabinet, badan pusat legislasi nasional, dan komite
pusat dari partai-partai politik. Pusat kekuasaan ideologis, budaya atau
religius juga mungkin besar pengaruhnya. Ilustrasi dari itu ialah Partai
Komunis di Republik Rakyat Cina dan pelbagai lembaga keagamaan di
negara-negara Islam. Donor-donor internasional, LSM, dunia korporasi,
angkatan bersenjata, semuanya patut pula diperhitungkan. Tentunya,
dewan perwakilan rakyat sebagai badan legislatif dan komisi-komisi
di dalamnya serta juga partai-partai politik akan turut memainkan
peran penting. Terakhir tidak boleh dilupakan bahwa kerap kali peran
dari politisi perseorangan, administrator (pegawai negeri) dan juga
10 Pada 1971, Crince LeRoy mempublikasikan analisis revolusioner (pada waktu itu)
perihal peran dan pengaruh korps pegawai negeri. Ia selanjutnya berkesimpulan
bahwa korps pegawai negeri ini dalam kenyataan mewujudkan diri sebagai kekuatan
keempat dalam negara demokratis – di samping kekuasaan legislatif, eksekutif dan
judisiil. Lihat Crince LeRoy (1971).
11 Satu studi terkenal tentang pembentukan legislasi di Cina, misalnya, menunjukkan
bahwa dalam kenyataan banyak aktor lainnya juga membawa pengaruh penting
(Tanner 1999, cf. Otto & Li 2000).
185
warga negara biasa tidak dapat dikesampingkan begitu saja dalam

proses mendorong suatu gagasan yang terangkum di dalam rancangan
legislasi, melampaui keseluruhan proses pembentukan legislasi.
Ad.e.
Teori Snellen tentang empat tipe rasionalitas mengesankan bahwa
kebijakan pemerintah terdiri dari empat sistem atau ranah pemikiran
yang berbeda dan masing-masing memiliki logikanya sendiri. Keempat
sistem demikian dianggap kurang lebih otonom satu sama lain,
namun sebaliknya menjadi terkait satu sama lain tatkala bersentuhan
dengan kebijakan pemerintah: politik, hukum, ekonomi dan ilmu
pengetahuan.12 Rasionalitas yang mendasari keempat ranah tersebut
kerap berjalan seiring dan selaras satu sama lain, namun sering juga
mengajukan tuntutan yang saling berlawanan: seberapa jauhkah apa
yang mungkin diperbuat menurut perkembangan ilmu pengetahuan
terkini, juga dapat dianggap legal dari kacamata hukum? Apakah
suatu solusi hukum terhadap suatu masalah sosial tertentu juga secara
ekonomis dapat dipertanggungjawabkan? Apakah suatu penyelesaian
politik tertentu yang sangat tepat guna juga dapat dikatakan rasional
dari sudut pandang hukum? Pertanyaan-pertanyaan seperti di atas
mengilustrasikan tidak saja betapa menarik serta pentingnya studi
tentang (proses) legislasi, namun sekaligus bahwa studi demikian harus
dilakukan secara interdisipliner.
Sejauh teori ini menelisik secara lebih mendalam proses
pembuatan kebijakan dan pembentukan legislasi sehingga penerapan
atau penggunaannya akan sekaligus memperkaya pemahaman dari
mereka yang mencoba untuk mengerti kompleksitas pembentukan
legislasi di negara-negara berkembang. Tantangan yang menghambat
pembangunan atau sebagaimana yang dikatakan Snellen problematika
under-development memberikan pada kita titik tolak yang tepat-guna.
Bagaimanakah pembentukan legislasi yang efektif dapat dilangsungkan
tatkala pada saat yang sama belum ada kesepakatan tentang bagaimana
seharusnya negara-bangsa dibangun dan dibentuk, tatkala tidak tersedia
cukup perlindungan keamanan terhadap nyawa dan kehidupan,
sebaliknya yang adalah kemiskinan yang meluas, tatkala tidak tersedia
anggaran yang cukup maupun pegawai negeri yang andal untuk
mengimplementasikan kebijakan yang telah dibuat, dan tatkala tingkat
12 Hipotesis ini tentang pengaruh dan kontradiksi dari hukum, politik, ekonomi dan
teknologi dalam proses pembentukan legislasi kiranya sejalan dengan permasalahan
pembentukan legislasi yang ditelaah di bagian lain dari tulisan ini dan juga dengan
kekuatan balik (countervailing forces) yang kerap menghambat pencapaian kepastian
hukum nyata (lihat Bab 5).
186
buta huruf dan ketakacuhan tinggi melanda masyarakat?

Rasionalitas ‘kebijakan’ di negara-negara berkembang kiranya
lebih kasar daripada yang muncul di negara-negara Barat. Ini dalam
artian bahwa perjuangan perebutan kekuasaan yang terjadi di negara-
negara berkembang lebih kerap terkait urusan hidup mati, keniscayaan
mempertahankan ketertiban-keamanan dan perang saudara. Di sini
‘demokrasi’ sebagaimana dibayangkan para pemegang kekuasaan
adalah ‘demokrasi yang harus diperjuangkan dan dipertahankan
dengan darah dan airmata’ (democracy with teeth and claws) – suatu
semi-demokrasi. Rancangan legislasi yang kemudian diberlakukan
mencerminkan kompromi-kompromi politik yang dicapai para politisi
dengan pimpinan tradisional dan semua kekuataan lainnya, dan itu
ditujukan untuk mempertahankan kekuasaan. Dengan demikian,
sekalipun kebanyakan politisi akan sepakat dengan pandangan
Seidman tentang perlu dan pentingnya metodologi pembentukan
legislasi yang menekankan pentingnya penalaran dilandaskan pada
pengalaman, namun sebaliknya dalam praktiknya, para politisi di
negara-negara berkembang cenderung menjalankan strategi pragmatis
dalam rangka terus mempertahankan atau melanggengkan kekuasaan
politik maupun menjamin perlindungan keamanan diri mereka.
Tidak mengherankan pula bahwa rasionalitas dari ‘hukum’ – bila
dibandingkan dengan yang terjadi dikebanyakan negara-negara Barat –
tidak memainkan peran terlalu penting di negara-negara berkembang.
Sebagaimana telah didiskusikan pada bagian ketiga tulisan ini, baik
legislasi (peraturan perundang-undangan) maupun sistem hukum
memiliki otonomi terbatas, karena keduanya sering tidak berfungsi
dengan semestinya (jika memang berfungsi) dan oleh karenanya tidak
begitu dihargai di dalam dan oleh masyarakat.13
Semua ikhtiar yang termuat dalam program-program negara
hukum (Rule of Law) maupun hukum dan pembangunan serta gerakan-
gerakan hak asasi manusia dan ditujukan untuk memperbaiki sistem
yang ada kerap kandas dihadapan masyarakat yang skeptis. Dalam
masyarakat pluralistik, kelompok-kelompok masyarakat tertentu kuatir
13 Mattei mengembangkan teori tentang perbandingan hukum global (global comparative

law) dengan membedakan aturan yang berlaku bagi para professional hukum (the rule
of professional law) dari aturan yang berlaku di ranah hukum politik (the rule of political
law) dan dengan aturan yang bersumber dari hukum tradisional (the rule of traditional
law) (Mattei 1997). Dalam pandangannya, dalam masyarakat berbeda-beda salah satu
dari ketiganya pasti berlaku dominan dan dengan demikian mengurangi otonomi
ranah hukum lainnya. Menurut Mattei, kebanyakan negara berkembang hidup di
bawah bayang-bayang the rule of political law atau dari traditional law. Namun sekaligus
ada begitu banyak perbedaan di antaranya. Derajat otonomi dan profesionalisasi dari
hukum secara tradisional lebih tinggi, misalnya, di India, Malaysia, Mesir daripada di
Cina, Indonesia dan Sudan.
187
perihal rasionalitas apa dan bagaimana yang digunakan serta perangkat

legislasi apa yang akan diamandemen: hukum negara, hukum nasional,
hukum agama atau hukum adat? Ketiadaan konsensus normatif yang
melanda kebanyakan masyarakat dengan ragam etnis-budaya-bahasa
(poly-communal) dan masyarakat heterogen menghambat perwujudan
kemungkinan mengakarnya rasionalitas hukum dalam ranah politik
maupun pembuatan kebijakan.
Sekalipun rasionalitas ‘ekonomi’ pada umumnya dianggap
sangat penting dan diutamakan, acap dapat dipertanyakan betulkah
di negara-negara berkembang dapat kita temukan ‘rasionalitas
ekonomi’ seperti itu. Berkenaan dengan ini dapat kita pertimbangkan
faktor-faktor berikut ini yang membuatnya menjadi sulit memahami
di mana sebenarnya rasionalitas ekonomi yang senyatanya ada di
negara-negara berkembang: di setiap negara dapat dicermati adanya
kesenjangan tinggi antara tujuan-tujuan ekonomi, rencana dan praktik
dari ragam donor maupun dari negara tuan rumah, para politisi yang
memegang tampuk pimpinan dengan warga masyarakat. Strategi yang
dikembangkan lembaga-lembaga donor tidaklah konsisten, sebaliknya
berubah dan berkembang dari tahun ke tahun dan terus berkembang
seiring waktu – pertama terfokus pada perencanaan terpusat (ekonomi
komando) kemudian bergeser mengusung pendekatan ekonomi-pasar
serta pengurangan biaya transaksi. Negara-negara tuan rumah sering
lebih mengkuatirkan persoalan ketersediaan lapangan pekerjaan dan
pertumbuhan pendapatan khususnya berhadapan dengan kelompok
yang dipandangnya sebagai paling strategis (untuk mempertahankan
kekuasaan). Kebijakan ekonomi dari para politisi utama tingkat lokal
di banyak negara berkembang sering ditujukan untuk menguntungkan
kepentingan mereka sendiri serta kelompok pendukungnya. Berkenaan
dengan masyarakat pada umumnya, masih dapat dicermati berlakunya
dualisme ekonomi dari zaman kolonial. Ekonomi pedesaan tradisional
dan ekonomi modern di perkotaan hidup berdampingan dan jarang
bersentuhan satu sama lain (sekalipun sejumlah bagian atau potongan
dari ekonomi perkotaaan masuk ke dalam sektor informal [Soto 2001]).
Ditengarai bahwa kedua ranah ekonomi tersebut berbeda dalam tingkat
pendapatan, penetapan harga dan praktik perdagangan. Juga dapat
dikatakan bahwa di dalam sistem ekonomi demikian bekerja banyak
ragam tangan tidak terlihat (di samping yang disebut oleh Adam
Smith) sekalipun yang satu sering lebih terlihat dibanding lainnya.
Ekonomi informal kerap dibangun dan dilandaskan pada jejaring
ikatan personal dan kelompok, dan menumbuhkembangkan ‘ekonomi
perkoncoan’ (economies of affection; Hyden 1983). Mereka yang secara
188
khusus mencermati dan mempelajari sektor ekonomi informal secara

tepat menggambarkan rasionalitas yang mendasarinya sebagai: hanya
untuk para peserta (‘for participants’).
Studi empiris dan teori-teori perihal efektivitas hukum

Di samping itu kita dapat cermati berkembangnya tradisi penelitian
ilmiah terutama yang menggunakan pendekatan sosio-legal. Studi
demikian terfokus pada dampak dari legislasi. Secara umum studi-
studi yang dilakukan dapat kita kategorikan ke dalam tiga kelompok
berbeda:
1. ‘Studi untuk mengevaluasi legislasi’: dengan pendekatan ini
pejabat negara mengevaluasi kondisi legislasi yang (khususnya
di Belanda) digambarkan sebagai hukum yang dikondisikan oleh
‘legal centralism’;
2. Studi sosiologis yang luas yang menganalisis efektivitas pada
tataran nasional. Pendekatan yang digunakan untuk menelisik
legislasi nasional umumnya berkarater socio-political, kadang
sejarah (Aubert 1967; Witteveen 1991; Hoekema & Manen 2000).
Teori yang tergolong ke dalam kategori ini antara lain teori legislasi
simbolik (symbol-act theory) dari Aubert;
3. Studi-studi kritikal (critical studies). Studi ini dilandaskan pada
riset lapangan dengan pendekatan sosio-legal sebagaimana umum
dilakukan pada tataran lokal oleh peneliti antropologi hukum, dan
acap dilakukan di negara-negara berkembang (Falk Moore 1978;
Griffiths 1996; Benda-Beckmann 1990). Dalam penelitian (dan juga
dalam tipe studi lainnya) titik tolaknya kerap adalah teori-teori
tentang pluralisme hukum dan dampak sosial (social effects theory).
Ad. 1.
Dalam tradisi pemikiran tentang hukum di negara-negara Barat,
studi yang ditujukan untuk mengevaluasi hukum belum berumur
panjang. Dalam hal ini titik tolak studi tersebut adalah sudut pandang
pembentuk legislasi. Legislator kiranya berkepentingan menelisik
sejauh mana legislasi yang dibuat efektif dalam mencapai tujuan-tujuan
yang melandasi pembentukannya. Di negara seperti Belanda, temuan
yang diperoleh dari penelisikan demikian biasanya menegaskan bahwa
tujuan pembentuk legislasi (atau pembuat undang-undang) untuk
bagian terbesar telah tercapai. Umumnya, kesimpulan yang ditarik
bernuansa optimis sekalipun kerap juga kritis; pembuat undang-undang
dianggap menuju arah yang tepat, sekalipun di sana-sini masih terbuka
ruang untuk koreksi dan pengembangan ke arah yang lebih baik.
189
Di negara-negara berkembang, banyak pembuat kebijakan menolak

dilakukannnya analisis dan evaluasi terhadap legislasi yang mereka
hasilkan. Jika suatu kebijakan atau produk legislasi gagal mencapai
tujuan pembentukannya, maka pengambil kebijakan sering, daripada
menyelidiki akar masalahnya, lebih tertarik untuk segera mengganti
kebijakan atau legislasi tersebut dengan yang ‘lebih baik’. Sekalipun
demikian, diperkenalkannya secara bertahap studi evaluasi sosial
yang layak kiranya akan banyak bermanfaat bagi upaya pembaharuan
hukum. Dapat dikatakan bahwa dalam proses pembangunan hukum
tersebut, kerangka analisis yang dilandaskan pada konsep kepastian
hukum nyata akan sangat berguna sebagai instrumen analisis (lihat Bab
5).
Ad. 2.
Di dalam ranah studi sosio-legal yang begitu luas, tulisan ini hanya
akan menelaah dua teori yang terfokus pada efektivitas legislasi.
Teori yang pertama, teori legislasi simbolik dari Aubert (Aubert
1967). Sebagaimana teori tersebut dikembangkan lebih jauh oleh
Aalders (1984), argumen utama yang melandasinya ialah bahwa
pembentukan legislasi sering digunakan terutama untuk meredam
atau menuntaskan konflik antarkelompok. Cara yang digunakan untuk
melakukan hal ini ialah pertama, suatu kelompok, terdiri dari mereka
yang hendak mereformasi situasi tertentu dan mendorong adanya
perubahan, memperoleh kemenangan simbolik, yakni dalam arti bahwa
(rancangan) legislasi (undang-undang) yang mereka dukung ternyata
merangkum dan mencerminkan nilai-nilai dan standar tertentu.
Namun kelompok lainnya yang lebih konservatif berhasil merumuskan
dan mencakupkan ke dalam legislasi tersebut (mekanisme penegakan
hukum dan ketentuan pidana) yang kemungkinan besar berpotensi
menghambat pencapaian penuh tujuan-tujuan pembentukan legislasi
sebagaimana dikehendaki oleh kelompok pertama.
Teori di atas dengan demikian membuat perbedaan antara
efektivitas politik, substantif dan formal. Mekanisme dalam bentuk
kompromi legislatif, penting dalam pencapaian efektivitas politis,
acap menghasilkan legislasi yang dari segi substansi sama sekali tidak
efektif, yakni dalam artian sama sekali tidak dapat mencapai tujuan
pembentukan legislasi. Dalam hal ketentuan-ketentuan pokok tidak
ditaati, maka dikatakan bahwa legislasi demikian juga tidak memiliki
efektivitas formal. Hasil akhir seperti ini mendorong kelompok reformis
untuk mengajukan kritik bahwa undang-undang harus dibuat lebih
jelas dan lebih ketat. Dalam hal demikian pembentuk legislasi biasanya
190
menanggapi kritik tersebut dengan mengambil sejumlah tindakan yang

ditujukan untuk mengurangi ruang gerak bagi penggunaan diskresi
dan pengimplementasian secara administratif perangkat legislasi
tersebut dengan lebih baik. Dengan cara demikian, maksud dan tujuan
kelompok reformis yang termuat dalam legislasi untuk bagian terbesar
akan tercapai secara bertahap.
Mekanisme seperti digambarkan di atas nyata muncul di banyak
negara berkembang. Beberapa bidang persoalan yang umumnya
ditargetkan untuk direformasi ialah dalam hukum keluarga (menjadi
lebih liberal) dan hukum perburuhan atau lingkungan (menjadi lebih
progresif). Pada lain pihak, kelompok konservatif kerap terlalu berhasil
menghambat pencapaian tujuan-tujuan reformasi hukum di atas dalam
bidang hukum pertanahan, legislasi dalam hukum keluarga serta dalam
sejumlah besar legislasi yang tertuju pada demokratisasi. Sehingga
tahap akhir reformasi – di mana hukum diharapkan dapat berfungsi
lebih efektif – justru tidak pernah sepenuhnya dapat tercapai.
Teori yang dikembangkan Aubert sangat berharga bagi kita untuk
dua alasan. Pertama, proposisi adanya keterkaitan antara pembentukan
legislasi dengan efektivitasnya merupakan hipotesis yang masuk akal
(plausible hypothesis). Alasan kedua ialah bahwa teori tersebut juga
mengungkap makna atau fungsi simbolik dari pembentukan legislasi.
Proses dan hasil akhir yang dalam dirinya sendiri dapat dianggap
penting: bahkan bila pengimplementasian dan penegakannya sekarang
ini sangat buruk, peraturan tersebut tetap berharga sebagai rujukan bagi
pengembangan upaya implementasi ataupun pembentukan legislasi
yang lebih baik di masa depan. Tentu harus segera ditambahkan
bahwa studi evaluasi lanjutan harus dilakukan untuk menunjukkan
bagaimana dan sejauh mana fungsi simbolik dari legislasi beroperasi
dalam praktiknya.
Teori yang kedua, teori komunikasi dari Witteveen (Otto 1992)
menelaah persoalan efektivitas hukum dari sudut pandang yang
berbeda sama sekali. Teori ini beranggapan bahwa dampak utama dari
hukum adalah mendorong debat publik. Dengan mengembangkan
pengertian dan konsep-konsep (hukum) yang otoritatif, pembentuk
legislasi mendorong anggota masyarakat agar saling berbicara dan
mendengarkan pandangan mereka satu sama lain.
Teori komunikasi di atas dalam konteks negara berkembang
berharga untuk dipergunakan. Pendekatan yang digambarkan di atas
terhadap reformasi yang mencoba menggunakan legislasi baru sebagai
program transformasi masyarakat secara radikal (Allott 1980) untuk
sebagian dapat dikatakan gagal karena justru tidak berhasil mendorong
191
adanya perdebatan atau dialog publik antara anggota-anggota

masyarakat dari kelompok yang berbeda-beda. Sebaliknya legislasi
tersebut cenderung menempatkan masyarakat sebagai anak-anak kecil
yang perlu dididik dan mendapatkan pencerahan.
Kendati demikian, implikasi yang muncul bahwa negara harus
mendengarkan dan menanggapi suara rakyat tidak serta-merta berarti
bahwa demokratisasi, pemilihan umum dan liberalisasi, sebagaimana
muncul dan mengikuti proses serupa di negara-negara Barat, akan
memberikan solusi terbaik bagi semua segmen masyarakat. Sebagai
ilustrasi, dapat dikatakan bahwa untuk dapat menjangkau masyarakat
pedesaan di Afrika dan meningkatkan efektitivas kebijakan pemerintah,
maka strategi yang seyogianya digunakan ialah kombinasi jalur-
jalur tradisional dan adat istiadat yang berlaku dengan mekanisme
demokrasi modern.
Ad. 3.
Hipotesis utama dari teori dampak sosial (social-effects theory) yang
dikembangkan oleh, antara lain, Falk Moore dan Griffiths (Falk Moore
1973; Griffiths 1996) ialah bahwa legislasi (peraturan perundang-
undangan) tidak mungkin langsung dan seketika berdampak terhadap
perilaku masyarakat. Dengan kata lain, hukum nasional tidak akan
seketika mengubah dan dapat memaksa masyarakat mengubah perilaku
atau kebiasaannya. Argumen yang melandasi hipotesis ini ialah bahwa
masyarakat tidak menaati hukum sebagai individu-individu otonom
karena pada dasarnya mereka semua adalah makhluk sosial. Struktur
sosial di mana masyarakat hidup, dinamakan ruang sosial semi otonom
(semi-autonomous social fields [SASFs]), memunculkan aturan-aturan
internal yang mengatur perilaku dan interaksi anggota masyarakat
bersangkutan dan dari dalamnya pula aturan-aturan eksternal (misalnya:
hukum nasional) ditelaah serta dimaknai. Sehingga hasil perjumpaan
(dan perbenturan) dari aturan internal dengan aturan eksternal dalam
masyarakat adalah dirumuskannya tujuan strategis masyarakat yang
berbeda dari yang semula dimaksud pembentuk legislasi.
Para pendukung teori di atas umumnya pesimis memandang
persoalan seberapa jauh pemerintah dapat mengarahkan perkembangan
masyarakat: legislasi tidak pernah benar-benar menjangkau akar
rumput dan dapat mengakar, satu dan lain karena terdistorsi oleh ragam
ruang sosial semi otonom yang hidup dalam masyarakat bersangkutan.
Sehingga tujuan legislasi sebagaimana dirumuskan pembentuk legislasi
tidak pernah dapat tercapai.
Tradisi pemikian di atas sangat jauh berkembang di Belanda dan
192
untuk sebagian dapat ditelusuri kembali pada mazhab hukum adat yang
dikembangkan Van Vollenhoven. Penelitian-penelitian yang dilandasi
teori ini acap berujung pada kesimpulan bahwa di negara-negara
berkembang (lebih daripada di negara-negara Barat), kebanyakan
ruang sosial dalam masyarakat sering justru bersifat sangat otonom.
Alhasil muncul dan berlaku aturan-aturan internal yang khusus berlaku
di dalamnya. Faktor inilah yang menjadi penyebab utama semakin
tidak efektifnya legislasi nasional. Von Benda-Beckmann dan pakar-
pakar lainnya mencermati bahwa dalam situasi yang digambarkan di
atas ini pemberlakuan legislasi negara yang baru justru menggangu
dan mengancam prediktabilitas hukum lokal yang sudah ada terlebih
dahulu. Lebih jauh lagi, para pakar tersebut di atas mengajukan
pandangan bahwa ketergantungan pada atau sikap mengandalkan
hukum rakyat (people’s law) kerap lebih bermanfaat daripada ihtiar
menciptakan kepastian hukum baru melalui hukum negara. Dengan
kata lain, dalam banyak situasi, pembentukan hukum baru yang terbaik
sejatinya dilakukan dengan tidak membuat hukum (legislasi) baru
sama sekali.
Teori ini tidak dikembangkan di negara-negara Barat, melainkan
tumbuh berkembang dari studi-studi lapangan yang dilaksanakan di
negara-negara berkembang. Teori ini jelas sangat berpengaruh dalam
studi-studi sosio-legal. Teori SASF memberikan perhatian khusus
pada perilaku strategis individu dan kelompok-kelompok masyarakat
terutama ditujukan untuk melanggengkan kelompok SASF. Individu
dan kelompok-kelompok tersebutlah yang secara berlanjut menafsirkan
ulang sinyal yang disampaikan pemerintah berkenaan dengan
pengaturan dan penataan kembali hubungan-hubungan sosial primer
yang sangat penting bagi mereka.
Potensi teori ini untuk memberikan penjelasan yang berguna bagi
pembentuk legislasi dan konsultan terkait, acap dipertanyakan karena
dua hal. Pertama penekanan utama pendekatan ini pada pluralisme
hukum dan, kedua, tidak adanya studi-studi kasus yang mampu
dihasilkan untuk menunjukkan adanya satu legislasi tingkat nasional
yang berhasil-guna atau setidak-tidaknya memberikan sedikit manfaat
bagi masyarakat. Harus diakui dan dikatakan di sini bahwa penelitian
yang terfokus pada pola-pola relasi tradisional dalam masyarakat serta
pada bidang-bidang hukum yang terkait dengan urusan perkawinan,
pertanahan dan proses penyelesaian sengketa informal (dalam konteks
masyarakat hukum adat atau berdasarkan kebiasaan masyarakat
lokal) akan cenderung mendukung proposisi bahwa hukum nasional
memiliki relevansi yang sangat terbatas. Namun, kesemua itu
193
tidak serta-merta merefleksikan keseluruhan spektrum persoalan

masyarakat yang dapat ditangani oleh hukum nasional secara efektif.
Bagaimanapun juga dapat ditunjukkan di sejumlah bidang kapan dan
bilamana hukum nasional dapat berperan sebagai sarana efektif untuk
mengubah masyarakat. Kiranya tetap dapat ditemukan sektor-sektor
kehidupan masyarakat dan bidang-bidang hukum lainnya di mana
ada lebih sedikit keragaman norma (legal pluralism). Dalam praktiknya
hukum dagang diberlakukan secara efektif untuk mengatur transaksi-
transaksi bisnis yang dijalankan kalangan pengusaha. Selanjutnya,
hukum administrasi merupakan bidang kajian utama dan kerap tidak
diperhitungkan. Melalui hukum administrasi, banyak legislasi yang
ditujukan pada pemajuan pembangunan berhasil diimplementasikan.
Sekalipun tidak ada alasan khusus untuk bersikap sepenuhnya
optimis, teori di atas yang cenderung memunculkan temuan-temuan
suram berkenaan dengan dampak sosial dari legislasi masih harus
terus diujikan terhadap bidang-bidang hukum lainnya. Khususnya di
mana tradisi yang mengakar tidak akan terlalu menghambat efektivitas
pemberlakuan legislasi baru.
Dipertanyakannya kemanfaatan teori di atas terjadi pula karena
adanya perubahan-perubahan besar yang terjadi di negara-negara
berkembang. Situasi dan kondisi negara berkembang jauh berbeda
dari yang ada seabad lalu. Masyarakat negara berkembang tidak lagi
terutama atau hanya terdiri dari komunitas-komunitas tradisional
homogen yang hidup di daerah pedesaan. Sebaliknya masyarakat
negara berkembang sekarang ini dicirikan oleh heterogenitas tinggi:
campuran masyarakat tradisional, modern dan pinggiran. Pengujian
teori dampak sosial dalam kehidupan masyarakat modern heterogen
demikian sedianya akan meningkatkan kemanfaatan teori tersebut
dalam mengungkap dan memahami potensi hukum nasional di negara-
negara berkembang.
Teori tentang reformasi hukum yang diprakarsai dari luar (internationally-

driven law reform)
Bagian tulisan ini akan menelaah tiga teori perihal reformasi hukum
yang diprakarsai dari luar (oleh masyarakat atau lembaga internasional):
1. Teori transplantasi hukum dari Watson (Watson 1993);
2. Teori yang mengritisi proyek-proyek pembangunan dan
(pembaharuan) hukum yang mengandalkan transplantasi hukum
(Trubek & Galanter 1974; Shapiro 1993; Dezalay & Garth 2002);
3. Teori yang mempromosikan dibuatnya legislasi yang diselaraskan
dengan kebutuhan dan permasalahan khusus negara-negara
194
berkembang. Artinya secara prinsipiil menentang transplantasi

hukum (Seidman, Seidman & Waelde 1999).
Ad.1
Teori Watson tentang transplantasi hukum sangat dikenal oleh para
peneliti sejarah perbandingan hukum (comparative legal history). Menurut
Watson (1974) bahkan pada tataran teoretis, tidak dapat ditunjukkan
adanya korelasi sederhana antara masyarakat dengan (sistem) hukum-
nya. Hubungan antara keduanya jauh lebih kompleks. Sudut pandang
ini mengimplikasikan bahwa pembaharuan hukum dapat dilakukan
dengan meminjam aturan-aturan hukum atau sistem hukum dari satu
negara dan mentransplantasikannya ke (dalam) negara lain. Bahkan
menurut hematnya transplantasi adalah cara utama bagi suatu sistem
hukum untuk tumbuh-kembang. Sekali terjadi transplantasi, maka
sistem hukum yang sama akan kembali menjadi rujukan. Terlepas
dari apakah suatu aturan hukum yang ditransplantasi ternyata dalam
praktik cocok atau tidak, sekali dan semakin kerap suatu sistem
hukum asing dijadikan rujukan, maka semakin baik untuk terus
meminjam darinya. Watson dalam hal ini tidak menganggap bahwa
kriteria sosial dapat dijadikan panduan efektif untuk reformasi hukum.
Sebaliknya, ia berpendapat bahwa ukuran keterjangkauan, kebiasaan
dan mode (accessibility, habit and fashion) harus menjadi kriteria utama
untuk memilih aturan-aturan hukum mana yang dapat dipinjam serta
ditransplantasikan ke dalam sistem hukum sendiri.
Watson menyimpulkan: jika meminjam adalah cara utama (sistem)
hukum suatu negara bertumbuhkembang, dan jika elite pembentuk
legislasi terikat pada budaya hukumnya (oleh apa yang mereka ketahui),
maka selanjutnya dapat disimpulkan bahwa kualitas pendidikan hukum
memainkan peran penting dan berpengaruh terhadap keberhasilan
atau kegagalan ikhtiar reformasi hukum. Dengan demikian, program
beasiswa pertukaran pelajar yang membawa mahasiswa dari
negara-negara Asia-Afrika ke dalam lingkup pendidikan hukum di
universitas-universitas negara-negara Barat, dalam pandangannya,
akan mengakibatkan transplantasi gagasan-gagasan hukum yang
berkembang di negara maju ke negara asal mereka.
Kiranya dengan cepat para pengamat dan pemerhati proses
legislatif di negara-negara berkembang akan mengenali gambaran di atas.
Pada sisi penawaran (supply), banyak lembaga-lembaga internasional,
program bantuan bilateral, kalangan pengusaha, lembaga swadaya
masyarakat dan kelompok penekan domestik mendorong pemerintah
untuk memberlakukan legislasi baru dan untuk itu memberikan pada
195
pemerintah contoh dari negara-negara lain.14 Pada saat yang sama, dari
sisi permintaan (demand), banyak menteri, pejabat-pejabat tinggi dan
lembaga swadaya masyarakat mengeluhkan buruknya kualitas legislasi
yang diberlakukan di negaranya. Mereka kerap mengirim permintaan
bantuan segera dalam ihtiar perbaikan legislasi. Kesemuanya itu
dilandasi kepercayaan bahwa solusi tepat guna tersedia dan dapat
diambil dari ‘sistem hukum yang jauh lebih maju’, dari negara-negara
di mana hukum tampaknya bekerja dengan lebih baik daripada yang
terjadi di negaranya sendiri. Watson telah mendokumentasikan proses
sejarah ini. Ia lebih jauh lagi berpandangan bahwa itulah jalan yang
harus ditempuh. Kemudian beranjak dari itu mengajukan argumen
provokatif bahwa tesis cermin (mirror thesis) – yang menyatakan bahwa
hukum merefleksikan nilai-nilai dan kebutuhan dari masyarakat yang
bersangkutan – ternyata keliru.
Para penulis paper ini sebaliknya berpendapat bahwa teori
Watson sangat andal sebagai teori deskriptif. Namun kegunaan teori
tersebut terbatas hanya pada telaahan kerangka hukum yang ada dan
teknik bagaimana meningkatkan dan menjaga agar kerangka hukum
tersebut tetap konsisten (dan koheren). Teori yang dikembangkan
Watson tidak menelaah persoalan seberapa jauh dan bagaimana kita
dapat mengevaluasi apakah hukum yang ditransplantasi dapat berlaku
efektif, dalam artian berhasil mencapai tujuan-tujuan kemasyarakatan
untuk mana hukum tersebut dibuat dan diberlakukan.
Ad. 2
Banyak teoretikus kemudian menulis kritikan terhadap persoalan
hukum dan pembangunan dan sekaligus mempertanyakan efektivitas
transplantasi hukum Barat ke negara-negara berkembang. Pada
pertengahan 1970’an, Trubek dan Galanter (1974) melancarkan serangan
keras terhadap gerakan hukum dan pembangunan (Law and Development
Movement) dalam bentuknya yang ada pada saat itu. Tujuan dari
gerakan tersebut yang disponsori USAID ialah terutama mendorong
dilakukannya transplantasi utuh legislasi serta institusi-institusi hukum
yang terkait dengannya dari luar ke dalam negara-negara berkembang
(Tamanaha 1995). Para kritikus dari gerakan hukum dan pembangunan
tersebut mengecamnya sebagai naïf, ethnocentric dan tidak efektif
14 Satu hal yang perlu dikuatirkan dalam kaitan dengan itu ialah bahwa banyak
transplantasi hukum berasal dari Amerika Serikat yang menganut tradisi common
law. Tidak cukup perhatian diberikan pada fakta apakah negara penerima sebenarnya
mengacu pada sistem eropa continental dan karena itu memiliki kerangka hubungan
negara-masyarakat yang lebih selaras dengan negara-negara Eropa Barat daripada
dengan Amerika Serikat.
196
dan selanjutnya menyatakan bahwa asumsi yang melandasi para

pembaharu hukum demikian keliru total. Selanjutnya beberapa penulis
dari tahun yang lebih baru, seperti Shapiro, Faundez (1997) dan Garth
juga mempertanyakan gejala Amerikanisasi hukum (Americanization
of laws) yang menyebar keseluruh dunia dan model (sistem) ekonomi
yang terkait dengannya (Newton 2004).
Ad.3.
Di dalam karya mereka Making Development Work, pasangan Seidman
menganjurkan pendekatan ‘hands-on lawmaking for development’
(campurtangan penuh kegiatan pengembangan hukum untuk
pembangunan). Dalam pendekatan ini penekanannya adalah pada
pentingnya membuat rancangan legislasi yang secara khusus
ditujukan untuk menjawab persoalan dan tantangan yang khas dari
setiap negara. Teori yang mereka kembangkan menyoal problematika
proses pembentukan legislasi, dampak sosial dari legislasi, termasuk
juga pemindahan atau transplantasi internasional dari legislasi
asing. Kesemua itu diringkas secara padat dalam prinsip yang
dirumuskan Seidman, yaitu ‘kaedah tentang tidak mungkinnya hukum
ditransplantasikan’ (law of the non-transferability of law) (Seidman 1978a).
Harus dicatat di sini bahwa teori Seidman di atas secara khusus
dilandaskan pada ketertarikan mereka pada ihwal efektivitas legislasi
dalam memajukan pembangunan. Metodologi yang dikembangkan
Seidman berkenaan dengan pembentukan legislasi mensyaratkan
dilakukannya analisis menyeluruh terhadap perilaku problematis
tertentu yang hendak diatur, upaya-upaya untuk menjelaskan
latarbelakang atau sebab-musabab perilaku demikian, evaluasi
pengimplementasian aturan hukum lama dan penjelasan atas kegagalan
atau hambatan terhadapnya, dan terakhir, pengembangan sejumlah
alternatif melalui mana situasi yang disasar hendak diatur. Dengan
demikian, mereka jauh melampaui kritikan biasa yang ditujukan
terhadap hukum dan pembangunan. Teori menyeluruh yang pasangan
Seidman kembangkan kiranya sangat berguna bagi siapapun yang
secara praktis terlibat dalam kegiatan perumusan rancangan legislasi
demi pencapaian tujuan pembangunan tertentu. Meskipun demikian,
untuk menanggapi persoalan-persoalan penting yang telah diangkat,
teori tersebut tetap harus di-reevaluasi, satu dengan lain dengan
menggunakan studi-studi kasus terkini. Alasannya adalah karena studi
lapangan yang menghasilkan temuan serta data yang melandasi teori
Seidman dikompilasi antara tahun 1960 dan 1990. Apakah gambaran
terdahulu tentang pembentuk legislasi yang pasif (passive drafter),
197
mereka yang gagal atau abai terhadap persoalan-persoalan kebijakan

(sosial-politik-ekonomi) masyarakat yang bersangkutan dan membabi-
buta meniru hukum asing, masih tepat untuk mendeskripsikan
situasi sekarang ini di negara-negara berkembang? Apakah model
pembentukan legislasi yang mereka kembangkan (lebih dikenal dalam
bentuk akronimnya: Roccipi) masih tepat guna sebagai variabel pokok
untuk mengevaluasi penaatan terhadap hukum? Apakah metoda
penyelesaian masalah masih paling tepat guna bagi pengembangan
proyek-proyek legislasi? Kritikan terhadap teori Seidman telah diajukan
(MacAuslan 1980; Tamanaha 2001), namun sampai dengan sekarang
belum ada alternatif praktikal lainnya yang diajukan sebagai pengganti?
Dengan beranjak dari teori-teori yang menyentuh ihwal
transfer internasional (transplantasi) dari hukum, maka di sini dapat
dipertanyakan apakah teori yang dikembangkan Watson tidak serta-
merta berbenturan diametral dengan hukum Seidman tentang tidak
mungkinnya transplantasi hukum (non-transferability of law). Dalam
pandangan para penulis, Watson maupun Seidman sebenarnya
memandang proses pembentukan legislasi dari sudut pandang yang
berbeda dan juga mengajukan pertanyaan-pertanyaan yang berbeda
pula. Artinya kedua teori tersebut sesungguhnya saling melengkapi
satu sama lain dan bukan saling bertabrakan. Ketertarikan Watson
adalah pada keseluruhan gejala pasca proses teknis-legal pembentukan
legislasi serta preferensi pembentuk legislasi terhadap satu sistem
hukum dibanding lainnya. Sebaliknya pasangan Seidman lebih tertarik
pada perilaku nyata dari pembuat undang-undang serta dampak sosial
dari (pemberlakuan) legislasi.
Beberapa kesimpulan tentang kemanfaatan teori-teori legislasi

Bangkitnya kembali perhatian pada reformasi hukum di masyarakat
donor internasional mendorong dibuatnya pedoman (guidelines) dan
daftar uji petik (checklist) dalam rangka membuat dan mengevaluasi
proyek-proyek pembangunan dan pembaharuan hukum. Kendati begitu
masih banyak yang harus dikerjakan. Sebagai ilustrasi, Buku Pedoman
pemajuan tata kelola pemerintahan yang baik yang dikembangkan
Komisi Eropa untuk Pembangunan dan Kerja sama (internasional)
betul memuat pedoman atau arahan untuk itu. Namun, di dalam
bagian tentang penguatan negara hukum (Rule of Law) tidak disebutkan
bagaimana menanggapi kendala dan hambatan yang mungkin muncul
dalam ihtiar reformasi legislasi. Tidak tersedianya arahan atau pedoman
demikian sangat mengherankan mengingat apa yang telah diketahui
dan diungkap tentang keragaman faktor yang mempengaruhi proses
198
legislasi yang begitu kompleks. Tingkat kerumitan yang begitu tinggi

dalam keseluruhan proses legislasi, dalam pandangan para penulis
di sini, tidak hanya mensyaratkan digunakannya pendekatan inter-
disipliner. Lebih dari itu, kenyataan tersebut sejatinya mendorong semua
orang yang terlibat dalam proyek-proyek legislasi di negara-negara
berkembang untuk menggunakan teori-teori yang ada, terutama untuk
memperoleh pemahaman yang lebih baik perihal proses pembentukan
legislasi, dampak legislasi yang dibuat serta tentang peran potensial
transplantasi hukum asing di negara-negara berkembang.15
Teori-teori tersebut di atas kiranya dapat lebih bermanfaat bagi
konsultan para pembentuk legislasi jika dikonsolidasikan ke dalam
metodologi yang koheren dan komprehensif. Metodologi demikian
sejatinya merangkum dan meliputi ke-lima tahapan yang diurai di
bawah ini:
– Evaluasi terhadap efektivitas legislasi yang ada sebelum melakukan
upaya memperbaiki atau menggantikannya. Pada umumnya,
negara-negara berkembang enggan melakukan evaluasi tersebut
sendiri karena mungkin dapat mengungkap hal-hal sensitif
seperti praktik korupsi. Sedangkan lembaga-lembaga donor
asing menunjukkan keengganan serupa sekalipun dengan alasan
berbeda, yaitu karena ihtiar demikian memakan waktu dan biaya.
Alhasil, donor-donor asing memilih untuk langsung mendorong
dibentuknya legislasi baru sebagai pengganti. Hal ini kiranya
masuk akal dalam hal sebelumnya tidak tersedia perangkat legislasi
berkenaan dengan hal yang hendak diatur atau ditata. Namun, di
kebanyakan negara berkembang situasinya tidaklah seperti itu.
Lembaga-lembaga donor seharusnya – sebelum memutuskan
mendorong amandemen atau penggantian peraturan – melakukan
upaya untuk memahami terlebih dahulu apa dan bagaimana
legislasi yang sudah ada bekerja dan selanjutnya menelaah apakah
ketentuan-ketentuan di dalamnya konsisten, sejauh mana relevan
dengan atau memajukan kepentingan kelompok target (addressat)
dan terakhir menilai sejauh mana semua mekanisme legal yang
terkait terjangkau oleh masyarakat umum.
– Pemajuan upaya memahami mengapa hukum efektif (atau
justru tidak efektif) beranjak dari teori dampak sosial maupun
15 Untuk mempertahankan relevansi demikian, para penulis menganjurkan agar

dilakukan studi sosio-legal lebih lanjut terhadap (proses) pembentukan legislasi dan
pengimplementasiannya di negara-negara berkembang. Studi-studi kasus baru harus
terus dihasilkan dan pengembangan teori yang lebih baik harus terus dimunculkan
sedemikian sehingga dapat menjadi sumbangan bermakna bagi semua yang terlibat
dalam proyek-proyek pembangunan termasuk pembaharuan hukum.
199
pluralisme hukum, teori Aubert perihal legislasi simbolik, dan

juga model pembentukan legislasi dari pasangan Seidman. Teori
Aubert mensyaratkan ditelaahnya proses implementasi dari kedua
sudut pandang. Selanjutnya, teori ini memaksa kita juga untuk
memperhatikan kenyataan bahwa keberhasilan atau kegagalan
dipengaruhi pelbagai faktor institusional (sumberdaya, struktur
internal, kepemimpinan) dan kepentingan kelompok target
(kepentingan, access, keterjangkauan dan kekuatan atau daya
tekan). Kesemua itu pada gilirannya dipengaruhi oleh faktor-
faktor kontekstual (sejarah, politik, ekonomi, budaya, organisasi,
teknologi dan geografi).16 Sekalipun dikembangkan dalam konteks
administrasi pembangunan, model ini berhasil menunjukkan
kemanfaatannya dalam menganalisis proses hukum dan
kelembagaan seperti pengadilan (Bedner 2001; Pompe 1996; Otto
1992). Para penulis di sini hendak menganjurkan diadaptasikannya
model ini lebih lanjut untuk diselaraskan dengan studi-studi yang
secara khusus menyasar lembaga-lembaga pembentuk legislasi
dan relasi mereka dengan addressat dari peraturan tersebut. Ini
sejatinya dilakukan baik dalam konteks pembentukan legislasi
maupun berkaitan dengan persoalan penaatan (compliance).
– Analisis dari permasalahan yang hendak ditata melalui perangkat
legislasi. Dalam hal ini dengan menggunakan metodologi
penyelesaian masalah yang dikembangkan pasangan Seidman,
kita harus mengidentifikasi perilaku apa yang sebenarnya hendak
diubah. Ikhtiar ini terdiri dari empat langkah:
• Identifikasi dari tingkat kesulitan yang dihadapi: karena
legislasi hanya mungkin menyasar perilaku manusia, maka
para pembentuk legislasi harus mampu mengidentifikasi
perilaku apa yang memunculkan masalah sosial yang hendak
ditata dan juga peran dari mereka (kelompok sasaran) yang
perilakunya menimbulkan masalah. Singkat kata, masalah
sosial yang hendak ditata harus diidentifikasi terlebih dahulu
sebagai titik tolak kegiatan membentuk legislasi;
• Menganalisis dan mengajukan uraian menjelaskan mengapa
dan bagaimana masalah sosial tertentu muncul; pembentuk
legislasi harus secara sistematis memeriksa dan turut
16 Model kelembagaan warga negara (institution-citizen model) mengkombinasikan teori

tentang jagad penguatan kelembagaan (Institution-Building universe) dengan teori
tentang access dan partisipasi (Esman 1995; Otto 1987). Di dalamnya implementasi
kebijakan dimaknai sebagai proses yang melibatkan transaksi antara warga
perseorangan dengan lembaga-lembaga pemerintah pada akar rumput (street-level
government institutions). Model ini merujuk pada teori transaksi (transactionalism) yang
dikembangkan oleh Frederic Barth.
200
mempertimbangkan hipotesis alternatif perihal sebab-

musabab atau akar masalah dari perilaku sosial yang dianggap
bermasalah;
• Mengajukan usulan pemecahan masalah (solusi): dengan
dukungan bukti-bukti, pembentuk legislasi seyogianya
merumuskan tindakan-tindakan legislatif apa yang sebaiknya
dilakukan, termasuk mengajukan usulan rancangan peraturan
baru. Dalam hal itu, mereka juga harus memperhitungkan
biaya sosial-ekonomi yang potensial muncul dari tiap aturan
yang dibuat, yaitu untuk dapat menentukan elemen mana
yang harus dimasukkan atau justru dikesampingkan dalam
perancangan aturan yang hendak diusulkan;
• Pengawasan dan evaluasi terhadap implementasi: terakhir para
pembentuk legislasi seyogianya membangun suatu mekanisme
pengawasan dan evaluasi implementasi ke dalam rancangan
legislasi yang dibuat.
– Analisis dari proses pembentukan legislasi yang melibatkan

konsultan asing sedianya juga beranjak dari teori-teori normatif
perihal ‘pembentukan legislasi yang baik’, seperti teori tahapan
kebijakan sinoptik (synoptic policy-phase theory) dan Pedoman
pembentukan legislasi (di-) Belanda (Staatscourant 1992). Dalam
konteks ini pula, para penulis selanjutnya merekomendasikan
bahwa dalam setiap proyek-proyek pembaharuan hukum, setiap
usulan penyelesaian masalah berupa rancangan legislasi baru
tetap membuka cukup ruang bagi diferensiasi hukum. Pentingnya
hal ini adalah karena: studi-studi kasus yang terfokus pada situasi
khusus di tingkat masyarakat lokal kerap mengindikasikan adanya
keragaman atau heterogenitas dalam kadar tinggi; lebih lanjut
pendekatan lama yang dahulu menjadi andalan pengembangan
legislasi (termasuk unifikasi, modernisasi, sekularisasi dan
liberalisasi) sejauh ini tidak pernah berhasil menyelesaikan
persoalan keragaman tata nilai dan kompleksitas pengelompokan
(fragmentasi) dalam masyarakat. Kesemua itu menunjukkan bahwa
bentuk atau model legislasi baru harus dikembangkan (Newton
2004). Hal ini dapat mencakup pengembangan diferensiasi legislasi,
ketentuan-ketentuan experimental, dan delegasi kewenangan
yang lebih besar ke tingkat regional atau lokal, termasuk pada
para pemegang kekuasaan tradisional.17 Mungkin dengan agak
17 Pendekatan satu suap sekali makan (piece-meal approach) sebagaimana digunakan di

Republik Rakyat Cina memberikan sejumlah ilustrasi menarik (Otto & Li 2000).
201
mengejutkan kebijakan hukum yang dikembangkan dalam

konteks hukum kolonial dapat kita jadikan rujukan untuk mencari
alternatif solusi (hukum) baru untuk menjawab tantangan dalam
situasi dan kondisi yang berbeda. Pelibatan dan derajat partisipasi
yang lebih tinggi dari para pemangku kepentingan dalam dan
melalui diskusi maupun debat terbuka kiranya dapat menjadi
sarana untuk medorong ihtiar pembentukan hukum yang lebih
terdiferensiasi (differentiated lawmaking). Sejauh memungkinkan,
konsultasi (publik) demikian harus didayagunakan sebagai sarana
untuk mengidentifikasikan masalah-masalah sosial yang secara
potensial betul perlu direformasi. Pembentukan legislasi yang
lebih partisipatoris demikian seharusnya meningkatkan kadar
demokratis dan legitimasi peraturan yang dihasilkan. Pendekatan
dari bawah (bottom-up approach) berkaitan dengan pembentukan
legislasi negara, diprakarsai pada tingkat lokal, merupakan
fenomena penting dan baru muncul di banyak negara berkembang.
Lebih lanjut, karena pendekatan ini bagaimanapun juga dimulai
di tingkat sub-nasional di mana sumberdaya dibanding di tingkat
pusat lebih langka, maka justru di tingkat lokal inilah yang
membutuhkan dukungan dari masyarakat donor. Hal ini antara
lain untuk memastikan bahwa produk akhir keseluruhan proses
pembentukan legislasi betul dimanfaatkan sebagaimana mestinya
untuk mencapai tujuan pembentukan legislasi dimaksud.
- Suatu analisis terhadap kelayakan dari ikhtiar pembentukan
legislasi dari sudut pandang teori-teori yang diulas di sini:
pembuatan agenda, ideologi (kelompok) elite, politik-biro dan
empat lapisan rasionalitas. Analisis demikian sedianya dilakukan
sekaligus dengan penelahaan kritis terhadap pertanyaan apakah
dan seberapa jauh transplantasi hukum justru merupakan
solusi terbaik terhadap permasalahan sosial yang muncul. Hal
ini mensyaratkan adanya kemampuan dari konsultan asing
untuk tidak saja kritis terhadap diri sendiri, namun juga untuk
menyadari bahwa sejumlah teori yang dikembangkan di dunia
Barat (seperti model tahapan kebijakan sinoptik, dan dalam kadar
tertentu, teori pembentukan agenda) dilandaskan pada asumsi-
asumsi mengenai dinamika masyarakat dan politik di negara-
negara maju. Dengan kata lain, teori-teori demikian dilandasi
asumsi-asumsi yang berlaku di masyarakat negara maju dan
sebab itu tidak mencerminkan realitas sosial di banyak negara
berkembang. Asumsi-asumsi demikian mencakup: 1) bahwa
dapat ditemukan konsensus tentang keniscayaan pembentukan
202
legislasi yang partisipatoris dan demokratis; 2) bahwa warga

masyarakat memiliki kebebasan dan keberanian untuk secara
terbuka turut serta dalam debat publik tentang apapun juga.
Lepas dari pengawasan atau kendali afiliasi kesukuan-keagamaan
atau tanpa perlu takut terhadap ancaman yang datang dari
pemegang kekuasaan (formal atau informal). Selanjutnya bahwa
masyarakat pada umumnya memiliki derajat pendidikan yang
cukup serta dalam derajat tertentu tidak (lagi) hanya terorientasi
pada kepentingan kelompok atau dirinya sendiri, melainkan
juga mampu memperjuangkan kepentingan bersama; 3) bahwa
pihak eksekutif yang memprakarsai dan memimpin proses
pembentukan legislasi bertanggungjawab terhadap dewan
perwakilan daerah yang pada gilirannya mengartikulasikan
kepentingan dari masyarakat banyak; 4) bahwa ada dan terjaga
situasi dan kondisi politik yang relatif stabil yang memungkinkan
terselenggaranya debat terbuka perihal elemen-elemen terpenting
dari ideologi negara maupun kebijakan resmi negara. Di samping
itu juga berfungsinya media yang efektif tetapi sekaligus cukup
netral, untuk menyalurkan informasi pada masyarakat luas; dan 5)
bahwa tersedia cukup sumberdaya, personel dan anggaran yang
memungkinkan proses pembentukan legislasi yang partisipatoris,
dipersiapkan dengan baik oleh para pengambil kebijakan maupun
pembentuk legislasi.
Singkatnya, teori-teori pembentukan legislasi yang dipaparkan di sini

– teori pembentukan agenda, teori ideologi elite, teori politik-biro, dan
teori empat lapisan rasionalitas – beranjak dari asumsi-asumsi mengenai
perikehidupan masyarakat negara-negara Barat. Dimaksud dengan
itu ialah – setidaknya sebagaimana sebagian besar mengalaminya –
masyarakat yang sudah sejak lama mengalami transisi dari kelompok
kecil yang kehidupannya saling terjalin erat (mekanik), tradisional
dan otoritatian dan berubah menjadi masyarakat skala besar, modern,
demokratis, terindividualisasi dan bebas (liberal).18 Sekalipun begitu,
sebagaimana dicermati di atas, di kebanyakan negara berkembang
transisi demikian (modernisasi) kerap tidak terjadi secara tuntas, itupun
hanya berlaku untuk lapisan kecil masyarakatnya. Di samping itu juga
hanya menyentuh bagian tertentu dari lingkup kehidupan mereka.
Tuntutan tradisi lainnya, loyalitas etnis (suku, ras-keagamaan), politik
18 Sejauh migrasi yang sekarang ini terjadi ke negara-negara Barat menyebabkan

masyarakat (seperti yang terjadi di Belanda) menjadi lebih heterogen dan poly-
communal, maka telaahan dalam tulisan ini kiranya juga relevan bagi proses
pembentukan legislasi di masyarakat Barat yang mengalami perubahan.
203
etnik (primordialisme) dan politik-uang sampai dengan sekarang masih

juga mempengaruhi perilaku banyak pembentuk legislasi di negara-
negara berkembang.
Sebagai penutup, dapat dikatakan bahwa metodologi koheren
yang diusulkan di atas, dari sudut pandang para penulis di sini,
tidak hanya akan sangat membantu namun lebih dari itu akan sangat
diperlukan oleh konsultan (hukum) asing yang diundang untuk terlibat
dalam proyek-proyek pembaharuan hukum baik di negara berkembang
maupun negara transisional. Metodologi yang dipaparkan di atas
kiranya dapat sekaligus membantu kita mengembangkan pemahaman
perihal peran hukum maupun pranata hukum (kelembagaan) dalam
masyarakat yang berbeda-beda serta juga peran yang dapat dimainkan
konsultan asing di dalamnya. Kesemua ini memungkinkan konsultan
asing untuk merefleksikan proses pembentukan legislasi yang nyata
muncul dalam praktik, dan beranjak dari itu mengantisipasi dampak
sosial-politik dari pemberlakuan legislasi tertentu. Kemampuan
demikian seyogianya sekaligus meningkatkan kualitas pekerjaan
mereka serta menjamin keberhasilan sumbangsih legislasi pada proses
pembangunan.
204
Daftar pustaka
Aalders, M.V.C. (1984), Industrie, Milieu en Wetgeving: De Hinderwet tussen

Symboliek en Effectiviteit. Amsterdam: Kobra.
Allison, G.T. (1971), Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis.
Boston: Little, Brown.
Allott, A. (1980), The Limits of Law. London: Butterworths.
Aubert, V. (1967), ‘Some Social Functions of Legislation’, Acta Sociologica,Vol.
10: 97-120.
Benda-Beckmann, F. von. (1990), ‘Rechtsantropologie, Rechtssociologie en
Rechtspluralisme Bezien vanuit Rechtsantropologisch Perspectief’, Recht
der Werkelijkheid, Vol 1: 47-64.
Benda-Beckmann, F. von. (1986), ‘Leegstaande Luchtkastelen: over de Pathologie
van Grondenrechtshervormingen in Ontwikkelingslanden‘, dalam W.
Brussaard, et al. (eds.), Recht in Ontwikkeling: Tien Agrarisch-Rechtelijke
Opstellen. Deventer: Kluwer.
Cobb, R.W. & C.D. Elder (1972), Participation in American Politics: The Dynamics
of Agenda-Building. Boston: Allyn and Bacon.
Cohen, M.D., J.C. March & J.P. Olsen (1972), ‘A Garbage Can Model of
Organizational Choice’, Administrative Science Quarterly, Vol. 17: 1-25.
Crince le Roy, R. (1971), De Vierde Macht: De Ambtelijke Bureaucratie als Machtsfactor
in de Staat. Baarn: Het Wereldvenster.
Dezalay, Y. & B.G. Garth (2002), Global Prescriptions: The Production, Exportation,
and Importation of a New Legal Orthodoxy. Ann Arbor: University of
Michigan Press.
Esman, M.J. (1999), ‘Public Administration and Conflict Management in Plural
Societies: The Case for Representative Bureaucracy’, Public Administration
and Development: The International Journal of Management Research and
Practice, Vol. 19 (4): 353-366.
Esman, M.J. (1995), Ethnic Politics. Ithaca: Cornell University Press.
European Commission (2003), Handbook on Promoting Good Governance in EC
Development and Co-operation. Brussels: European Commission, EuropeAid
Cooperation Office,Thematic Network on Good Governance.
Falk Moore, S. (1978), Law as Process: An Anthropological Approach. London:
Routledge & K. Paul.
Falk Moore, S. (1973), ‘Law and Social Change: The Semi-Autonomous Social
Fields as an Appropriate Subject of Study’, Law & Society Review, Vol. 7
(4): 719-746.
Faundez, J. (1997), Good Government and Law: Legal and Institutional Reform in
Developing Countries. Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Macmillan
Press.
205
Griffiths, J. (ed.) (1996), De Sociale Werking van Recht: Een Kennismaking met de
Rechtssociologie en Rechtsantropologie. Nijmegen: Ars Aequi Libri.
Hoekema, A. & J.N.F. van Manen (2000), Typen van Legaliteit: Ontwikkelingen in
Recht en Maatschappij. Deventer: Kluwer.
Hoogerwerf, A. (1992), Het Ontwerpen van Beleid: Een Handleiding voor de Praktijk
en Resultaten van Onderzoek. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk
Willink.
Huls, N.J.H., & S. Stoter (2003), ‘Hoe Vernieuwend is het Wetgevingsbeleid van
Minister Donner?’, Regelmaat, Vol. 5: 165-177.
Hyden, G. (1983), No Shortcuts to Progress. London: Heinemann.
Kennedy, D. (2003), ‘Laws and Developments’, dalam J. Hatchard, A. Perry-
Kessaris, & P. Slinn (eds.), Law and Development: Facing Complexity in the
21st Century. London: Cavendish.
Kingdon, J.W. (1984), Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little,
Brown.
Lindblom, C.E. (1950), ‘The Science of “Muddling Through”’, Public
Administration Review, Vol. 19(1): 78-88.
MacAuslan, P. (1980), The Ideologies of Planning Law. Oxford [etc.]: Pergamon
Press.
Mattei, U. (1997), ‘Three Patterns of Law: Taxonomy and Change in the World’s
Legal Systems’, The American Journal of Comparative Law Vol. 45 (1): 5-44.
Newton, S. (2004), ‘Law and Development, Law and Economics and the Fate of
Technical Legal Assistance’, Van Vollenhoven Institute Research Report, Vol.
4 (2).
Otto, J.M. (2004), ‘Real Legal Certainty in Developing Countries: A Missing Link
between Law, Social Reality, and Development’. Paper presented at ‘the
Conference on Implementation of Law in China’, Copenhagen 24-25 May
2004.
Otto, J.M. (2002), ‘Towards an Analytical Framework: Real Legal Certainty
and its Explanatory Factors’, dalam J. Chen, Y. Li, & J.M. Otto
(eds.), Implementation of Law in the People’s Republic of China. The Hague:
Otto, J.M. (2001), Goed Bestuur en Rechtszekerheid als Doelen van Ontwikkeling:
Preliminary Advice to the Dutch Scientific Council for Government Policy. Den
Haag: Dutch Scientific Council for Government Policy.
Otto, J.M. (2000), Law-making in the People’s Republic of China. The Hague: Kluwer
Law International.
Otto, J.M. (1992), Conflicts between Citizen and State in Indonesia: The Development
of Administrative Jurisdiction. Leiden: Van Vollenhoven Institute for Law
and Administration in Non-Western Countries.
Otto, J.M. (1987), Aan De Voet van de Piramide: Overheidsinstellingen en
206
Plattelandsontwikkeling in Egypte: Een Onderzoek aan de Basis. Leiden: DSWO

Press.
Otto, J.M. & Y. Li (2000), ‘An Overview of Law-Making in China’, dalam J.M.
Otto, M.V. Polak, J. Chen & Y. Li (eds.), Law-making in the People’s Republic
of China. The Hague: Kluwer Law International.
Riggs, F.W. (1970), ‘The “Sala Model” and Comparative Administration’, dalam
A.J. Heidenheimer (ed.), Political Corruption: Readings in Comparative
Analysis. New York: Holt Rinehart & Winston.
Rosenthal, U. (1988), Bureaupolitiek en Bureaupolitisme: Om het Behoud van een
Competitief Overheidsbestel. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk
Willink.
Seidman, R.B. (1978a), The State, Law, and Development. New York: St. Martin’s
Press.
Seidman, R.B. (1978b), ‘Why Do People Obey the Law? The Case of Corruption
in Developing Countries’, British Journal of Law and Society, Vol. 5 (1): 45-68.
Seidman, A.W., R.B. Seidman & T. Wälde (1999), Making Development Work:
Legislative Reform for Institutional Transformation and Good Governance. The
Shapiro, M. (1993), ‘The Globalization of Law’, Indiana Journal of Global Legal
Studies, Vol. 1 (1): 37-64.
Snellen, I.T.M. (1987), Boeiend en Geboeid: Ambivalenties en Ambities in de
Bestuurskunde. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink.
Soto, H., de (2001), The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West
and Fails Everywhere Else. London: Black Swan.
Staatscourant (1992), ‘Aanwijzingen voor de Regelgeving’, Staatscourant, Vol.
230.
Tamanaha, B.Z. (1995), ‘The Lessons of Law-and-Development Studies’, American
Journal of International Law, Vol. 89 (2): 470-486.
Tanner, M.S. (1999), The Politics of Lawmaking in Post-Mao China: Institutions,
Processes, and Democratic Prospects. Oxford: Clarendon Press.
Tanner, M. S. (1996), ‘How a Bill Becomes a Law in China’, dalam S. B. Lubman,
(ed.), China’s Legal Reforms. Oxford: Oxford University Press.
Trubek, D.M. & Galanter, M. (1974), ‘Scholars in Self-Estrangement: Some
Reflections on the Law and Development Studies in the United States’,
Wisconsin Law Review, Vol. 4: 1062-1102.
Watson, A. (1993), Legal Transplants: An Approach to Comparative Law. Athens:
University of Georgia Press, 2nd edition.
Watson, A. (1974), Legal Transplants: An Approach to Comparative Law. Edinburgh:
Scottish Academic Press.
Witteveen, W. J. (1991), Evenwicht van Machten. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.
207
WRR (2001), Ontwikkelingsbeleid en Goed Bestuur. Den Haag: Wetenschappelijke

Raad voor het Regeringsbeleid.
World Bank (1992), Governance and Development. Washington D.C.: World Bank.
208
8
‘SHOPPING FORUMS’:
PENGADILAN TATA USAHA NEGARA
INDONESIA1
Adriaan W. Bedner
Pendahuluan
J ika ada lembaga negara di Indonesia yang terus mengalami pasang

surut pada masa sebelum dan setelah kemerdekaan, maka lembaga
tersebut adalah lembaga peradilan. Pergumulan dalam bidang tata
usaha negara pada masa kolonial untuk mewujudkan ‘kedamaian dan
ketertiban’ dan untuk menanggapi permintaan akan adanya peradilan
yang berdasarkan prinsip negara hukum membutuhkan perluasan
terus-menerus dari sistem peradilan negara. Namun, proses tersebut
terkendala oleh kondisi warisan kolonial dan kurangnya aparatur
yang andal, sehingga pengadilan-pengadilan adat kembali memainkan
peranan penting.
Situasi ini berubah setelah kemerdekaan Indonesia. Pemerintah
Indonesia yang silih berganti pada rentang tahun 1950 dan 1980, telah
membuat banyak pengadilan baru menggantikan pengadilan adat yang
telah dihapus selama masa revolusi maupun setelah kemerdekaan.
Sayangnya hal ini berakibat pada ‘penghancuran besar-besaran
terhadap badan peradilan’, terkait dengan masalah kurangnya dana
dan aparatur yang terlatih.2 Kombinasi dari pembentukan banyaknya
pengadilan yang baru dan penghancuran independensi peradilan
secara sengaja di bawah pemerintahan Soekarno dan Soeharto,
pada akhirnya menghasilkan situasi di mana pemulihan terhadap
independensi peradilan sangat sulit dilakukan, terutama untuk
kasus-kasus yang menyangkut kepentingan-kepentingan pemerintah
1 Tulisan ini merupakan terjemahan dari versi bahasa Inggris yang berjudul ‘Shopping
forums: Indonesia’s administrative courts’, yang telah dimuat dalam A. Harding & P.
Nicholson (eds.) (2009), New Courts in Asia. Oxford: Hart Publishing.
2 Lihat Pompe 2005.
209
Adriaan W. Bedner
(lembaga eksekutif).3
Hasilnya, semasa tahun 1970-an, para reformis mulai memikirkan
pilihan-pilihan alternatif. Salah satu yang ide yang paling menonjol
adalah untuk membuat pengadilan-pengadilan baru, terpisah dari
sistem peradilan umum yang sudah ada, untuk menangani bidang-
bidang khusus dalam hukum. Dengan demikian, kemandirian dan
kekhususan harus menjadi kunci perbaikan peradilan. Hasil pertama
yang terlihat jelas dari strategi ini adalah munculnya Pengadilan Tata
Usaha Negara (untuk selanjutnya akan disingkat menjadi PTUN)
yang pembentukannya diatur melalui undang-undang tahun 1986 dan
mulai beroperasi pada tahun 1991. Selanjutnya diikuti oleh reformasi
Pengadilan Agama (1989), Pengadilan Niaga (1998),4 Pengadilan Pajak
(1999), Pengadilan Hak Asasi Manusia (2000),5 Mahkamah Konstitusi
(2004),6 Pengadilan Tindak Pidana Korupsi/Tipikor (2005),7 Pengadilan
Hubungan Industrial (2006) dan Pengadilan Perikanan (2007). Dalam
jangka waktu dekat, pengadilan khusus untuk masalah tanah dan
lingkungan hidup mungkin akan turut dibentuk.
Tulisan ini akan mengevaluasi sejauh mana PTUN telah
memberikan perbaikan peradilan dalam bidang tata usaha negara.
Kami akan menyajikan terlebih dahulu gambaran singkat pembentukan
pengadilan tata usaha negara, dilanjutkan dengan analisa dari kinerja
pengadilan tersebut. Fokus bahasan dalam tulisan ini tidak hanya
terbatas pada persoalan-persoalan hukum, namun juga membahas
pemulihan-pemulihan yang benar-benar ditawarkan oleh pengadilan
kepada para penggugat.
Dengan dasar analisis ini maka saya berpendapat jika kompetensi
pengadilan-pengadilan khusus tersebut tidak dirancang dengan matang
maka berbagai akibat atau efek negatif dapat menghantui prestasi
yang dapat dicapai. Persoalan ini mungkin terasa masuk akal, namun
diragukan apakah kekhawatiran yang sama juga dirasakan oleh orang-
orang yang turut merancang terbentuknya pengadilan-pengadilan
khusus tersebut.
3 Lihat Pompe 2005: 136-141.

4 Lihat Linnan (2009).
5 Lihat Cammack (2009).
6 Lihat Hendrianto (2009).
7 Lihat Tahyar (2009).
210
8. Shopping Forums: Pengadilan Tata Usaha Negara Indonesia
Alasan-alasan untuk membentuk Pengadilan Tata Usaha Negara8

Alasan-alasan untuk membentuk PTUN tidak dapat direduksi semata-
mata sebagai usaha untuk membuat sebuah lembaga yang baru, khusus
dan independen. Membentuk pengadilan-pengadilan yang baru
merupakan persoalan politis dan, meskipun dalam pembentukan PTUN
sebagian besar reformis secara jelas menganut tujuan sebagaimana yang
saya bahas pada bagian pendahuluan, aktor-aktor yang lain mengejar
kepentingan-kepentingan lainnya, seperti yang akan saya paparkan
melalui tulisan ini.
Meskipun demikian, ide ‘ideologis’ utama yang mendasari
pembentukan PTUN adalah bahwa pengadilan umum dianggap tidak
efektif dalam menangani tindakan-tindakan melanggar hukum yang
dilakukan oleh pemerintah. Kompetensi pengadilan negeri terhadap
masalah yang terkait dengan persoalan tata usaha negara dianggap
terbatas dan mereka telah gagal untuk menjalankan kekuasaan mereka
miliki secara penuh. PTUN dengan hakim-hakimnya yang memiliki
keahlian khusus dianggap sebagai jawaban yang paling sesuai
untuk menyelesaikan permasalahan ini. Ide semacam ini mengakar
pada sejarah hukum perdata dimana PTUN dikembangkan sebagai
lembaga yang digunakan untuk menangani gugatan-gugatan terhadap
pemerintah. Pendekatan reformasi yudisial semacam ini dapat sampai
ke Indonesia melalui ide-ide ahli hukum pada zaman kolonial.9
Bahkan, dapat diperdebatkan sejak awal apakah perubahan
hukum merupakan cara yang paling tepat untuk menangani perma-
salahan-permasalahan yang diasosiasikan dengan proses litigasi yang
menempatkan pemerintah sebagai pihak lawan. Tindakan yang dibawa
ke pengadilan negeri atas dasar perbuatan melanggar hukum oleh
negara berpotensi menghasilkan pemulihan non-finansial; misalnya:
perintah untuk melakukan sebuah tindakan tertentu atau untuk
menyediakan pemulihan yang cepat dalam bentuk sebuah keputusan
berdasarkan pada gugatan sementara. Namun, dalam praktiknya
kekuasaan-kekuasaan itu jarang atau bahkan tidak pernah dijalankan
sehingga menimbulkan kesan bahwa sistem yang ada tidak memadai.10
8 Untuk keterangan lebih lanjut lihat Bedner 2001a, Bab 2.

9 Lihat Bedner 2001a: 11-15.
10 Sebuah survei dari perkara-perkara di pengadilan negeri tentang perkara perbuatan
melanggar hukum oleh negara, menunjukkan bahwa kinerja pengadilan negeri lebih
baik dari yang diperkirakan oleh banyak orang. Akan tetapi, dengan diangkatnya
Oemar Seno Adji sebagai Ketua Mahkamah Agung pada tahun 1974, performa
pengadilan negeri menurun dalam menangani perkara-perkara semacam ini (Pompe
2005: 120). Hal ini menunjukkan bahwa persoalan sesungguhnya adalah mengenai
persoalan kebijakan pemerintah dan bukan mengenai keterbatasan kompetensi dari
211
Adriaan W. Bedner
Pemikiran semacam itu berjalan beriringan dengan cetak biru

hukum untuk lembaga peradilan di Indonesia, sebagaimana yang
tertuang dalam Undang-Undang No.14/1970. Undang-undang ini
menolak semua tuntutan yang dibuat oleh koalisi pengacara dan hakim
yang meminta diterapkannya konsep negara hukum pada tahun-
tahun pertama berkuasanya rezim Orde Baru.11 Akan tetapi, UU No.
14/1970 telah mengatur terbentuknya sebuah badan khusus PTUN,
meskipun jika hal itu hanya dimaksudkan sebagai pengaturan di atas
kertas.12
Selama 16 tahun sebelum diundangkannya Undang-Undang
Peradilan Tata Usaha Negara (selanjutnya disingkat menjadi UU
PTUN) pada tahun 1986, keberadaan PTUN menjadi target utama dari
para reformis. Naiknya Orde Baru yang otoritarian menyingkirkan
kemungkinan untuk mengajukan perubahan-perubahan yang berarti.
Fakta bahwa PTUN juga disebutkan di dalam UU No.14/1970 sebagai
sebuah cabang yang terpisah dari peradilan umum, telah memberikan
legitimasi kepada perubahan yang sedang diusung dan hal ini membuat
pemerintah semakin sulit untuk membuat jarak dengan gagasan
perubahan tersebut. Selain itu, tidak semua Menteri Kehakiman yang
bertugas pada masa pemerintahan Soeharto menolak pembentukan
PTUN, meskipun dukungan yang diberikan juga didasari oleh berbagai
macam alasan. Mochtar Kusumaatmadja, yang menjabat sebagai Menteri
Kehakiman pada tahun 1973-1978, mengambil beberapa tindakan untuk
mempersiapkan rancangan UU PTUN, dengan berkeyakinan bahwa
kontrol yudisial atas jalannya pemerintahan pada dasarnya merupakan
hal yang baik.
Ismail Saleh, Menteri Kehakiman yang akhirnya berhasil
mendirikan PTUN, mungkin juga turut termotivasi oleh sentimen
serupa namun dengan tujuan utama yang mungkin berbeda. Menurut
Saleh, keberadaan PTUN tidak akan menjadi ancaman yang serius
untuk pemerintahan Orde Baru, tetapi justru akan menjadi alat yang
cukup efektif untuk menyokong keabsahannya.
Ada sedikit keraguan bahwa hal itu merupakan alasan politis
utama untuk mendirikan PTUN.13 Baik secara internal maupun eksternal,
adanya kontrol yudisial terhadap badan eksekutif akan memberikan
pencitraan yang baik terhadap rezim Orde Baru, dan memungkinkan
pengadilan negeri.
11 Lihat Lev 1978: 37-71.
12 Lihat Bedner 2001a: 26–28.
13 Lihat Bourchier 1999: 233-252; Bedner 2001a: 30, 50.
212
terciptanya ketertiban dan pemerintahan yang taat hukum.

Perencanaan tersebut tentu berakibat pada cara PTUN dibentuk.
Pertama, kompetensi dari pengadilan dan kekuasaan untuk melakukan
uji hukum (judicial review) harus dibatasi. Kontrol pengadilan atas
program pembangunan yang dianggap penting oleh pemerintah Orde
Baru dikurangi, sebagaimana yang terlihat dalam beberapa kasus di
mana pengadilan negeri tidak dapat menjalankan fungsinya dengan
maksimal. Jangan sampai ada lagi kasus seperti kasus Kedung Ombo
(perkara gugatan terhadap pemerintah yang dianggap telah lalai
untuk memberikan kompensasi ganti rugi yang layak dalam kasus
penggusuran tanah), yang berubah menjadi publisitas buruk bagi rezim
Soeharto.14
Kedua, pembentukan PTUN yang terpisah merupakan jalan yang
lebih baik untuk membentuk legitimasi Orde Baru. Hal ini menegaskan
mengapa pemerintah akhirnya memilih untuk mendirikan PTUN secara
terpisah daripada menambahkan badan khusus ke dalam peradilan
negeri. Meskipun Ismail Saleh, selaku Menteri Kehakiman pada masa
itu, ingin menunjukkan bahwa UU No. 14/1970 mensyaratkan perlunya
pembentukan PTUN yang terpisah dari lembaga peradilan negeri, hal ini
bukanlah satu-satunya jalan keluar.15 Pembentukan lembaga peradilan
baru membutuhkan biaya yang mahal dan membawa sejumlah
permasalahan organisasional baru, misalnya: masalah kepegawaian
dan sarana perumahan untuk para pegawai tersebut. Alasan utama
diperlukannya lembaga peradilan tata usaha negara yang mandiri
adalah karena hal ini lebih kelihatan daripada semata-mata membentuk
badan khusus dan kemudian memasukkannya ke dalam peradilan
negeri. Agar Ismail Saleh dapat mewujudkan dampak penglegitimasian
kekuasaan sepeti yang ia cita-citakan, maka ia membutuhkan lembaga
peradilan tata usaha negara yang mandiri.16
Pada akhirnya, dengan dibentuknya PTUN secara khusus maka
pemerintah dapat mengontrol jumlah pengadilan yang dimaksud.
Sesungguhnya, bagi banyak warga negara pembentukan PTUN
merupakan sebuah kemunduran yang signifikan dalam pemberian
perlindungan. Sejak pengadilan negeri tidak lagi memiliki kompetensi
untuk mengadili keputusan-keputusan tata usaha negara, maka para
14 Lihat Pompe 2005: 148-153.

15 Pasal 10 ayat (1) UU No. 14/1970 menyatakan bahwa terdapat empat bentuk peradilan,
yaitu Peradilan Negeri, Peradilan Agama, Peradilan Militer, dan Peradilan Tata Usaha
Negara.
16 Seperti halnya pembentukan Komisi Nasional Hak Asasi Manusia, beberapa tahun
kemudian.
213
Adriaan W. Bedner
penggugat harus membawa kasusnya ke PTUN tingkat pertama yang

terletak ribuan kilometer dari tempat domisili mereka, karena pada
awal pembentukannya hanya terdapat lima atau enam buah PTUN.17
Pembentukan lembaga peradilan tata usaha yang mandiri membuat
pemerintah mendapatkan dukungan dari kalangan reformis, yang
berpendapat bahwa pembentukan lembaga tersebut dapat membantu
menciptakan hakim-hakim yang independen, memiliki pemahaman
yang lebih baik mengenai bidang tata usaha negara daripada para
hakim peradilan negeri dan lebih tidak rentan terhadap masalah
korupsi. Meskipun di satu sisi para reformis tersebut menginginkan
kompetensi yang lebih luas untuk PTUN yang baru dibentuk, namun
di sisi lain, mereka siap berkompromi mengenai persoalan tersebut
tanpa sepenuhnya menyadari akibat-akibat yang ditimbulkan terhadap
efektivitas sistem peradilan tata usaha negara itu sendiri.
Logika yang sama melatarbelakangi keputusan dimungkinkannya
pengangkatan hakim-hakim ad hoc di lingkungan PTUN, walaupun
keputusan ini ditentang oleh para hakim. Hakim ad hoc adalah orang-
orang yang berasal dari luar lingkungan badan peradilan, yang ditunjuk
untuk menjalankan tugas sebagai hakim di pengadilan yang baru
dibentuk. Dengan demikian, hal tersebut akan membuka peradilan
Indonesia yang pada dasarnya bersifat ‘tertutup’ dengan memasukkan
perspektif dan keahlian lain dibandingkan yang biasanya dimiliki oleh
para hakim karier.
Pada akhirnya, salah satu faktor yang menentukan dalam proses
pembentukan PTUN adalah adanya program kerja sama di bidang
hukum dengan pemerintah Belanda. Pentingnya kerja sama tersebut
tidak terlepas dari fakta bahwa PTUN di negeri Belanda waktu itu
memiliki kompetensi yang sangat terbatas, dan hal ini sejalan dengan
keinginan pemerintah Orde Baru. Program kerja sama ini juga memiliki
peran yang krusial terhadap pembentukan UU PTUN yang mengacu
pada prosedur yang ada dalam Undang-Undang tentang Peradilan
Tata Usaha Negara (Administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen/
AROB). Sistem ini hanya menerima kasus berupa tindakan hukum tata
usaha negara yang bersifat konkret, individual dan final. Terbatasnya
kompetensi PTUN dianggap penting oleh pembuat undang-undang.
Hal ini antara lain terlihat dari keengganan pembuat undang-undang
untuk mengadopsi prinsip-prinsip tata usaha negara yang layak sebagai
dasar untuk melakukan uji material.18
17 Dua pengadilan didirikan di Sumatra (Medan dan Palembang), dua di Jawa (Jakarta
dan Surabaya) dan satu di Sulawesi (Ujung Pandang, sekarang disebut Makassar).
18 Pada akhirnya ketentuan-ketentuan ini berhasil dimasukkan melalui jalan belakang.
214
Tidak mengherankan jika hasil dari proses ini adalah campuran

dari pembatasan dan kesempatan. Banyak pihak memiliki harapan yang
besar atas hadirnya PTUN namun juga ada kekhawatiran. Komentar-
komentar yang tersaji di banyak surat kabar menunjukkan kesadaran
akan adanya kendala-kendala politik yang harus dihadapi oleh PTUN
dan menekankan perlunya kemandirian yudisial untuk menghadapi
kendala-kendala tersebut.19
Peradilan Tata Usaha Negara dalam pengaturan dan praktiknya:

Persoalan-persoalan hukum
Kompetensi
Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, pengadilan tata usaha negara
memiliki kompetensi yang sangat terbatas. Pengadilan hanya berhak
meninjau tindakan hukum tata usaha negara yang bersifat konkret,
individual, dan final, yang akan mengecualikan seluruh tindakan-
tindakan faktual serta akibat-akibat yang ditimbulkan, termasuk
seluruh aturan yang lebih umum. Dengan demikian, uji material untuk
tindakan-tindakan faktual dan aturan-aturan yang lebih umum akan
dilakukan melalui pengadilan negeri dalam kerangka gugatan kerugian
karena adanya perbuatan melanggar hukum oleh negara.20 Penjelasan
resmi tidak dimilikinya kompetensi untuk menangani gugatan-gugatan
tersebut adalah karena PTUN tidak memiliki keahlian yang memadai
untuk menangani kerugian-kerugian yang akan sering muncul dari
gugatan semacam itu. Penjelasan ini tidak meyakinkan karena pada
dasarnya semua perkara tata usaha negara merupakan hal yang baru
bagi PTUN. Alasan yang lebih meyakinkan adalah karena pemerintah
tidak tahu apa yang akan mereka hadapi jika PTUN beroperasi dan oleh
karena itu pemerintah memilih untuk membatasi jumlah perkara yang
masuk ke PTUN.
Dalam perkembangannya, menjadi jelas bahwa peradilan
tata usaha negara tidak akan pernah kebanjiran perkara. Semenjak
kemunculannya, PTUN cenderung kurang populer dan sepi, bahkan
Ketentuan-ketentuan tersebut tidak secara tegas dimasukkan ke dalam pasal 53 – pasal

yang relevan – tetapi hanya disebutkan secara implisit di dalamya (Indroharto1993:
311). Sebagai perbandingan yang lebih detil antara PTUN di Belanda dan Indonesia,
lihat Bedner 2001b: 149–56.
19 Dalam sebuah survei dari komentar-komentar masyarakat yang terangkum di surat
kabar pada tahun 1991 (ketika PTUN mulai beroperasi) menunjukkan bahwa harapan
masyarakat terhadap lembaga peradilan itu tidaklah ekstrem.
20 Pada tahun 1993, Mahkamah Agung menerbitkan sebuah Surat Edaran (No. 1/1993)
yang memperbolehkan tindakan langsung atas peraturan yang bersifat umum, juga
meliputi peraturan yang lebih rendah daripada peraturan perundang-undangan,
untuk diajukan ke Mahkamah Agung.
215
Adriaan W. Bedner
juga untuk pengadilan yang terletak di kota-kota besar seperti Jakarta

dan Surabaya. Menghadapi hal ini pengadilan tingkat pertama tata
usaha negara berusaha untuk memperluas kompetensi mereka,
meskipun dalam cara yang tidak jelas dan tidak pasti, tanpa didukung
oleh Mahkamah Agung yang kemudian justru menolak hampir seluruh
keputusan yang dihasilkan oleh pengadilan tingkat pertama tersebut.
Target pertama dari perluasan kompetensi PTUN adalah tentang
definisi keputusan-keputusan administratif yang diartikan sebagai
keputusan-keputusan yang diambil oleh badan atau pejabat tata usaha
negara.21 Yang dapat dianggap sebagai pembuat keputusan dalam
lingkup tata usaha negara, secara harafiah menunjuk pada badan atau
pejabat tata usaha negara. Sehingga PTUN mengizinkan masuknya
gugatan atas keputusan-keputusan yang dihasikan oleh BUMN,
universitas-universitas swasta, badan-badan koordinasi pemerintah
daerah yang tidak memiliki kewenangan untuk membuat keputusan,
badan intelijen, partai-partai politik dan notaris.22
Tidak diketahui dari awal bahwa Mahkamah Agung akan
menolak interpretasi semacam itu dan tidak semua hakim bersedia
mengikuti alur interpretasi tersebut. Akan tetapi, dalam banyak perkara
– misalnya yang menyangkut mengenai kasus BUMN – para hakim
yang menangani perkara harus menyadari bahwa keputusan mereka
tidak bisa dipertahankan. Hal ini disebabkan karena Indroharto, selaku
Ketua Muda Mahkamah Agung bidang Tata Usaha Negara, telah
mengeluarkan buku yang didalamnya dinyatakan bahwa ketua-ketua
BUMN bukan merupakan pejabat tata usaha negara.23
Penafsiran-penafsiran serupa yang ditujukan untuk memperluas
kompetensi PTUN, menyangkut unsur-unsur dari keputusan-
keputusan tata usaha negara, juga sudah pernah diusulkan. Oleh karena
itu, PTUN juga menerima gugatan-gugatan terhadap keputusan-
keputusan yang bersifat umum. Sebagai contoh, PTUN Medan
menganggap penunjukkan sebuah badan swasta sebagai pengelola
permintaan sertifikat dalam proyek pertanahan sebagai sebuah
keputusan yang ‘individual’, meskipun pada kenyataannya keputusan
itu mempengaruhi warga negara dalam jumlah yang tidak ditentukan
(yaitu bahwa keputusan itu memiliki sifat umum).24
Demikian pula yang terjadi ketika PTUN berusaha untuk
21 UU PTUN pasal 1 ayat (3).

23 Lihat Indroharto (Buku I) 1993: 68.
24 No. 16/G/1991/PTUN-Mdn.
216
mengambil kompetensi terhadap risalah-risalah pelelangan yang

dikeluarkan oleh Kantor Lelang Negara, yang mungkin merupakan
‘serangan’ paling luar biasa atas kompetensi pengadilan negeri. Kantor
Lelang Negara bertindak di bawah otoritas ketua pengadilan negeri
tingkat pertama dalam mengeksekusi putusan-putusan pengadilan,
dan dengan demikian lembaga ini jelas berada di bawah pengawasan
pengadilan negeri. Namun, dalam beberapa kesempatan PTUN
tetap menerima kasus-kasus yang diajukan melawan Kantor Lelang
Negara dan bahkan menangguhkan risalah-risalah pelelangan yang
dikeluarkan oleh lembaga itu. Keputusan-keputusan PTUN semacam
ini selanjutnya ditolak oleh Mahkamah Agung.25
Kisah serupa juga terjadi mengenai pembatasan masa pengajuan
gugatan. Meskipun batas waktu pengajuan gugatan relatif cukup lama
(90 hari), hal ini jelas-jelas ditujukan untuk menghalangi timbulnya
ketidakpastian pemerintahan. Jalannya roda pemerintahan akan
bermasalah jika gugatan atas keputusan tata usaha negara (selanjutnya
disingkat menjadi KTUN), yang pada umumnya menjadi dasar bagi
tindakan pemerintah selanjutnya, dapat diajukan kapanpun.
Namun, baik pendapat semacam itu ataupun adanya pasal tentang
pembatasan masa pengajuan gugatan tidak dapat menghalangi para
hakim – melalui beberapa kasus yang mereka tangani – untuk mencoba
membuat doktrin-doktrin baru yang dapat memberikan kekuasaan tidak
terbatas untuk menghindari unsur pembatasan waktu. Contoh kasus
yang paling ekstrem adalah Dahniar dll melawan Kepala Badan Pertanahan
Nasional. 26 Dalam perkara ini, para hakim diminta untuk membatalkan
akta jual beli yang dikeluarkan pada tahun 1967 mengenai sebidang
tanah di daerah Jakarta Pusat. Akta jual beli itu melibatkan serangkaian
KTUN. Keputusan tata usaha negara yang pertama dikeluarkan pada
tahun 1972 mengenai sertifikat kepemilikan tanah, dan hanya KTUN
yang terakhirlah, tentang izin penggunaan tanah (SIPPT), yang
memenuhi unsur batas waktu pengajuan gugatan (90 hari). Akan tetapi,
PTUN tetap menerima perkara tersebut dengan berpendapat bahwa
jika pemerintah mengeluarkan sebuah keputusan yang masih berkaitan
dengan keputusan-keputusan yang telah dikeluarkan sebelumnya,
maka seluruh ‘rangkaian’ keputusan tersebut dapat dianggap sebagai
satu kesatuan dalam pengajuan gugatan. Seperti pada perkara lainnya,
putusan ini kemudian ditolak oleh Mahkamah Agung.27

26 No. 10/G/1991/PTUN-Jkt.
27 No. 5K/TUN/1992. PTTUN tidak selalu sependapat dengan PTUN dalam menangani
perkara-perkara semacam ini, tetapi dalam banyak kasus mereka tidak mengubah
217
Adriaan W. Bedner
Satu-satunya area perluasan kompetensi yang diperbolehkan

oleh Mahkamah Agung adalah mengenai hukum pertanahan. Pada
umumnya hukum pertanahan tidak termasuk dalam kompetensi
PTUN karena tidak memenuhi syarat sebagai KTUN. Ide ini tentu
tidak berasal dari contoh AROB Belanda. Keputusan dalam hukum
pertanahan biasanya berbentuk sertifikat-sertifikat tanah dan akta-akta
terkait, yang biasanya menunjukkan hubungan keperdataan. Sebagai
akibatnya, PTUN seharusnya tidak menangani kasus-kasus semacam
ini. Akan tetapi, alih-alih menyerahkan perkara-perkara yang memiliki
unsur keperdataan kembali ke pengadilan negeri, PTUN justru memilih
untuk menangani sendiri perkara-perkara itu. Mahkamah Agung
sampai saat ini masih memperbolehkan hal tersebut.28
Kompetensi PTUN perlahan-lahan juga telah dikurangi di
beberapa area, terutama yang menyangkut perkara-perkara yang
diambil dalam banding administratif. Menurut pasal 48, keputusan-
keputusan demikian terbuka untuk proses uji PTUN. Perkara-perkara
itu mendominasi perkara Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara
(selanjutnya disingkat PTTUN) di Jakarta, yang juga menjadi tempat
berlokasinya Pengadilan Pajak dan P4P. Namun, baik sengketa pajak
maupun perburuhan saat ini telah diselesaikan melalui kompetensi
pengadilan khusus lainnya. Pengadilan Pajak dibentuk melalui UU
No. 9/1994 (selanjutnya diubah dengan UU No. 14/2002), sementara
Pengadilan Hubungan Industrial yang menangani sengketa-sengketa
perburuhan dibentuk melalui UU No. 2/2004. Kondisi ini memunculkan
kritik tajam dari para pendukung PTUN. Selain melontarkan keberatan
atas pelanggaran terhadap struktur sistem peradilan Indonesia,29
mereka juga berpendapat bahwa pencabutan sebagian kompetensi
PTTUN Jakarta – terutama dalam hal sengketa perburuhan – akan
berdampak pada berkurangnya jumlah perkara di PTTUN.30
Singkat kata, kecenderungan PTUN untuk memperluas kom-
petensi tidak berhasil dilakukan. Mahkamah Agung secara konsisten
menolak keputusan-keputusan yang melewati batas-batas kompetensi
putusan PTUN tersebut (Bedner 2001a: 53–92).

28 Salah satu penjelasannya adalah bahwa Mahkamah Agung memilih untuk menye-
lesaikan perkara daripada mengembalikan perkara tersebut yang disertai dengan
pertanyaan-pertanyaan hukum ke pengadilan negeri dan PTUN. Hal ini juga akan
sulit diterangkan kepada penggugat. Akan tetapi, dari sudut pandang kompetensi, hal
ini bukan merupakan kebijakan yang bijaksana (Bedner 2001a: 169–70).
29 Lihat Lotulung 1996: 28-31.
30 ‘Perkara Perburuhan masih mendominasi Peradilan TUN’, (http://www.hukumonline.
com/detail.asp?id=12073&cl=Berita). Menurut panitera PTTUN Jakarta, sekitar 80%
dari total perkara yang mereka tangani adalah mengenai sengketa perburuhan.
218
PTUN, kecuali dalam perkara-perkara di bidang hukum pertanahan.

Ditanganinya perkara pertanahan oleh PTUN telah menciptakan
masalah kompetensi yang serius antara PTUN dengan pengadilan
negeri, yang akhirnya menghasilkan ketidakpastian hukum bagi orang-
orang yang berperkara.
Akibat dari perkembangan demikian adalah jumlah perkara yang
ditangani oleh PTUN hanya sedikit dan sebagian besar dari perkara-
perkara tersebut adalah tentang hukum pertanahan. Menurut perkiraan
seorang hakim PTUN, 95% dari seluruh perkara yang mereka tangani
adalah perkara mengenai masalah pertanahan,31 dan sebenarnya
perkara-perkara tersebut seharusnya ditangani oleh pengadilan negeri.
Hakim-hakim PTUN yang bertugas di berbagai kota besar seperti
Jakarta, Bandung, Semarang, Surabaya, Makassar dan Medan mungkin
masih memiliki perkara yang cukup, namun tidak demikian halnya
dengan hakim-hakim yang bertugas di kota-kota yang lebih kecil
seperti Denpasar, Kupang dan Jayapura. Di kota-kota yang lebih kecil
tersebut, PTUN dihadapkan pada kelangkaan jumlah perkara.32 Hal ini
dapat berimplikasi pada seluruh aspek kinerja peradilan dan situasi
psikologis mereka, seperti yang diungkapkan oleh salah seorang hakim
yang saya wawancarai pada tahun 2000: ‘Saya senang memancing...
Tetapi, jika kamu tidak memiliki hobi apapun, misalnya memancing,
tenis, olah raga lainnya, dll, maka kamu bisa stres. Kamu hanya duduk
menunggu seharian di kantor.’33
Oleh karena itu, kita mungkin dapat memahami mengapa PTUN
terus berusaha untuk mencoba mencari perkara-perkara baru, dan
mengabaikan putusan-putusan yang dikeluarkan oleh Mahkamah
Agung. Hal ini jelas terlihat dari daftar perkara. Belakangan ini PTUN
kembali mencoba memperluas kompetensi mereka melalui perkara
Analisa Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL),34 keputusan untuk
mengulang prosedur tender, keputusan untuk membangun jalan,
keputusan penggunaan dana pemerintah daerah untuk pembelian
mobil baru bagi anggota dewan perwakilan daerah, keputusan untuk
menaikkan tarif parkir.35
31 Wawancara dengan hakim PTTUN, Juni 2007.

32 Jumlah perkara untuk wilayah Denpasar pada rentang tahun 2006-2008 adalah 18,
16, dan 11 perkara; untuk wilayah Kupang adalah 17, 14, dan 21, dan untuk wilayah
Jayapura adalah 6, 10, dan 13. Data dikumpulkan oleh hakim PTUN Maftuh Effendi
dan Irfan Fachruddin. Jumlah perkara untuk wilayah Denpasar juga dapat diakses
melalui internet di: http://ptundenpasar.net/Direktori%20Putusan.html.
33 Wawancara dengan hakim PTUN Bandung, Juli 1999.
34 Lihat Wijoyo (2004).
35 Lihat ‘PTUN Jakarta Perintahkan PLN Tunda Tender Ulang’, Kompas 1-8-2000,
219
Adriaan W. Bedner
Kondisi tersebut diperburuk dengan status yang tidak jelas

dari yurisprudensi di Indonesia. Meskipun di semua negara civil
law yurisprudensi yang dihasilkan oleh pengadilan tertinggi
secara efektif mengikat atau setidaknya dijadikan acuan kuat oleh
pengadilan-pengadilan di bawahnya, beberapa hakim di Indonesia
telah mengembangkan teori yang lain. Para hakim ini berpendapat
bahwa Indonesia bukanlah negara common law dan dengan demikian
hakim-hakim tidak terikat oleh yurisprudensi atau preseden.36 Akan
tetapi, sebagian besar hakim itu mungkin akan menerima perkara
tertentu yang dihasilkan oleh Mahkamah Agung sebagai sebuah
yuriprudensi yang mengikat – setidaknya secara informal – terhadap
perkara-perkara yang telah dua kali diputuskan dengan menggunakan
penafsiran yang sama. Oleh karena itu, para hakim tidak merasa terikat
dengan perkara-perkara yang kemudian ditolak dalam proses kasasi.
Hal ini menjelaskan mengapa Mahkamah Agung pada tahun 2005
menerbitkan sebuah buku yurisprudensi mengenai beberapa putusan
tentang subjek penafsiran dan semuanya terkait masalah kompetensi.
Buku ini mungkin telah menghalangi munculnya penyimpangan-
penyimpangan yang ganjil dari doktrin-doktrin penafsiran kompetensi.
Namun, persoalan penafsiran kompetensi mungkin hanya dapat
diselesaikan dengan melakukan perluasan kompetensi yang cukup
besar di lingkup PTUN.
Bahkan, Paulus Lotulung selaku Ketua Muda Mahkamah Agung
bidang Tata Usaha Negara tahun 2009 menjanjikan adanya penambahan
kompetensi. Ketika ditanya mengenai konsekuensi dari ditanganinya
sengketa perburuhan di pengadilan hubungan industrial, profesor
Lotulung mengatakan bahwa PTUN tidak perlu mengkhawatirkan
hal demikian karena ia membayangkan PTUN akan mendapatkan
kompetensi untuk menangani semua perkara yang melibatkan
perbuatan pemerintah yang melanggar hukum. Rencana ini yang
seyogianya akan secara kuat mendorong perluasan kompetensi PTUN
harus diwujudkan melalui pembentukan undang-undang yang baru di
bidang tata usaha negara.37 Akan tetapi, banyak pihak mengkhawatirkan
‘Kalangan DPR tak Setuju Dana APBN untuk OPIC’, Kompas 4-8-2000, ‘Sidang
Lapangan Perambahan TNGL Hakim Dihadang Massa’, Kompas 6-3-2000, ‘Soal Dana
Yatim Piatu: 43 Pengacara PTUN-kan Gubernur dan DPRD Sumsel’, Kompas 13-10-
2000 and ‘Pemda –DPRD akan Naikkan Tarif Parkir’, Kompas 16-5-2002.
36 Seperti yang sudah saya paparkan di dalam tulisan yang berjudul ‘Administrative
Courts in Indonesia’, Mahkamah Agung sendiri yang harus bertanggung jawab atas
ketidak-konsistenan yang dilakukan dalam memutuskan perkara (Bedner 2001a: 216-
217). Lihat juga Pompe 2005: 428–438.
37 Wawancara: Paulus E. Lotulung: Hakim PTUN Tak Usah Takut Kehilangan
Perkara’, Hukumonline 17-1-2006 (http://www.hukumonline.com/detail.
220
bahwa rancangan undang-undang ini tidak dapat disetujui dalam waktu

dekat karena adanya masalah tentang model dasar dari rancangan
undang-undang tersebut. Sebagai akibatnya, PTUN mungkin akan
terus secara kreatif membuat perluasan kompetensi.38
Kekuasaan uji material

Pasal 53 UU PTUN menyebutkan adanya tiga alasan untuk melakukan
uji material: pertama, bertentangan dengan peraturan perundang-
undangan yang berlaku; kedua, penyalahgunaan wewenang; dan
ketiga, kesewenang-wenangan. Jika kita membandingkan aturan ini
dengan peraturan AROB Belanda maka terdapat satu perbedaan besar:
peraturan AROB juga memasukkan ‘prinsip-prinsip dasar administrasi
yang baik’. Dalam notulensi rapat perumusan UU PTUN antara anggota
DPR dan pemerintah, terlihat bahwa pemerintah menyetujui jika PTUN
menerapkan prinsip-prinsip tersebut. Namun, karena alasan politis
mereka tidak menginginkan prinsip-prinsip dasar administrasi yang
baik dimuat secara eksplisit sebagai salah satu alasan untuk melakukan
uji material. Jika hal ini dilakukan maka dapat memancing perlawanan
dari kekuatan-kekuatan politik tertentu dan pada akhirnya dapat
menghambat pengesahan rancangan UU PTUN.39
PTUN sejak awal telah meminta diterapkannya prinsip-prinsip
dasar administrasi yang baik sebagai alasan untuk melakukan uji
material, dengan menggunakan daftar terinci yang disusun oleh
Indroharto sebagai pedoman,40 yang termuat di dalam bukunya yang
terkenal mengenai peradilan tata usaha negara. Mahkamah Agung
sejauh ini telah menerapkan dua prinsip yang ada di dalam daftar
tersebut: kehati-hatian dan kesetaraan.41 Dalam beberapa wawancara
yang saya lakukan pada tahun 1994, semua hakim yang bersangkutan
menyatakan persetujuannya agar PTUN memiliki kompetensi untuk
asp?id=14224&cl=Wawancara).
38 Menurut Direktur Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan Departemen Ke-
hakiman, Wicipto Setiadi, rancangan UU PTUN yang baru telah dikembangkan
melalui kerja sama dengan Lembaga Pembangunan dari Jerman, GTZ, dan karena
rancangan UU yang baru dibuat berdasarkan hukum tata Negara di Jerman maka di
dalam rancangan UU tersebut termuat beberapa ketidaksesuaian dengan UU PTUN
yang ada. Persoalan ini harus diselesaikan terlebih dahulu sebelum rancangan UU
yang baru dapat diajukan ke tahap selanjutnya (diskusi dengan penulis, September
2006).
39 Lihat Bedner 2001a: 42.
40 Hal ini meliputi kehati-hatian formal, fair play, pertimbangan hukum, kepastian
hukum formal, kepastian hukum substantif, kepercayaan, kesetaraan, kehati-hatian
substantif dan proporsionalitas.
41 No. 10/K/TUN/1992 (Nov. 1994, 6, Gema Peratun).
221
Adriaan W. Bedner
menerapkan daftar dari prinsip-prinsip administrasi yang baik yang

dibuat oleh Indroharto, secara penuh.
Masalah yang timbul adalah sedikitnya keseragaman mengenai
penafsiran atau penerapan prinsip-prinsip tata usaha negara yang
baik. Mahkamah Agung telah gagal memandu pengadilan-pengadilan
di tingkat bawah dalam melakukan penafsiran. Mahkamah Agung
hanya mengeluarkan putusan-putusan yang didalamnya memasukkan
penerapan dari kedua prinsip di atas dan tidak dengan prinsip-prinsip
lainnya serta tidak pernah mengeluarkan panduan berupa surat
edaran pelaksanaan prinsip-prinsip tersebut.42 Oleh karena itu, tidak
mengherankan jika sifat kebaruan dari bahasan ini telah menimbulkan
penafsiran yang berbeda-beda. Namun, keberagaman penafsiran
tersebut mungkin membuat kita bertanya-tanya apakah hakim-hakim
yang bersangkutan sesungguhnya paham akan tujuan dari penerapan
prinsip-prinsip tersebut. Sebagai contoh, dalam sebuah kasus di PTUN
Bandung para hakim yang menangani kasus membatalkan sebuah KTUN
atas dasar ‘fair play’.43 Prinsip fair play didefinisikan oleh Indroharto
sebagai berikut: pejabat yang menerbitkan keputusan tidak akan
berusaha untuk mencegah kemungkinan seseorang yang berkepentingan
untuk mendapatkan keputusan yang menguntungkannya.44 Hakim
yang menangani perkara tersebut justru menafsirkan prinsip fair play
menjadi ‘semua kemungkinan yang ada yang dapat digunakan oleh
warga negara untuk melindungi kepentingannya tidak akan dihalangi
oleh tindakan-tindakan formal sesuai dengan hukum yang dibuat
oleh pemerintah.’ Jika kita melihat masalah ini dengan lebih seksama
maka hal ini memiliki arti pelarangan total bahkan terhadap tindakan-
tindakan sah yang dilakukan oleh pemerintah. Persoalan serupa lainnya
dalam hal penafsiran adalah tentang prinsip kepercayaan dan prinsip
didengarkan keterangan.45
Namun, terlepas dari jalinan komunikasi yang bermasalah
antara pengadilan yang lebih tinggi dengan pengadilan-pengadilan
di bawahnya, kita berharap agar masalah ini dapat diselesaikan di
masa mendatang – baik melalui kursus-kursus maupun publikasi
42 Lihat juga Pompe 2005: 252–255.

43 No. 54/G/BPTUN-Bdg./1993.
44 Indroharto (Buku II) 1993: 179.
45 Prinsip ‘didengar keterangannya’ maksudnya: pejabat negara yang bersangkutan
harus memberikan kesempatan kepada pihak yang berkepentingan untuk memberikan
keterangannya, sebelum pejabat negara tersebut mengambil sebuah keputusan yang
mungkin dapat merugikan pihak yang berkepentingan tersebut. Pada prinsip ini
bahkan mungkin dapat diterapkan contra legem (Bedner 2001a: 99-100; Hamidi 1999:
146-156).
222
putusan-putusan. Para hakim tidak memiliki kepentingan untuk

mempertahankan penafsiran semacam itu, karena hal ini tidak dapat
memperluas lingkup diskresi mereka. Akan tetapi, kesempatan untuk
melakukan penafsiran di atas telah dihilangkan oleh undang-undang.
Perkembangan yang perlu diapresiasi adalah dibentuknya UU
PTUN No. 32/2004 yang merupakan amandemen terhadap UU tahun
1986 dengan memasukkan prinsip-prinsip dasar administrasi yang
baik sebagai alasan melakukan uji material. Hal ini menegaskan
perkembangan praktik yudisial sejak masa awal didirikannya PTUN.
Prinsip-prinsip dasar administrasi yang baik tidak didefinisikan di
dalam UU No. 32/2004, namun hakim juga tidak memiliki diskresi
untuk menafsirkan prinsip-prinsip tersebut. Penjelasan prinsip-prinsip
dasar administrasi yang baik justru mengacu pada UU No. 28/1999
tentang Anti Korupsi yang didalamnya dimasukkan enam prinsip
dasar administrasi yang baik, yang sebelumnya tidak dikenal dalam
praktik peradilan tata usaha negara. Hanya dua dari enam prinsip
tersebut yang sesuai dengan prinsip yang dibuat oleh Indroharto:
prinsip kepastian hukum dan prinsip proporsionalitas. Prinsip-prinsip
lainnya merupakan prinsip yang masih baru untuk praktik PTUN,
yaitu: pemerintahan yang disiplin, keterbukaan, profesionalisme,
akuntabilitas.46
Selain keseragaman penafsiran yang belum tercapai, penerapan
prinsip-prinsip tersebut dalam konteks PTUN juga terlihat sulit untuk
dilakukan. Ini disebabkan karena penerapan keenam prinsip tersebut
dalam UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU PTPK) memiliki
tujuan yang berbeda dengan UU PTUN, yaitu untuk pengurusan
internal dari negara, bukan mengatur hubungan eksternal dengan
warga. Sebagai contoh, kita dapat membandingkan definisi prinsip
proporsionalitas dalam UU PTPK dan UU PTUN. Di satu sisi, dalam
UU PTPK prinsip proporsionalitas mengacu pada proporsionalitas
antara dampak dari keputusan yang digugat dengan tujuan yang
ingin dicapai. Di lain sisi, prinsip proporsionalitas dalam Penjelasan
UU PTPK didefinisikan sebagai: proporsionalitas adalah prinsip
yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban dari
penyelenggara negara. Definisi itu bukan merupakan definisi yang jelas
46 Prinsip ‘kepentingan publik’, yang juga dicantumkan dalam Penjelasan UU

Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, telah dikeluarkan dari daftar. Alasannya
mungkin adalah, jika PTUN bisa menerapkan prinsip ini sebagai dasar dilakukannya
uji material maka uji material yang dilakukan akan menjadi uji hukum ‘sepenuhnya’
atas efektivitas dari KTUN yang bersangkutan, daripada hanya sebagai ‘pengetahuan
tambahan’. Perancang amandemen UU PTUN tampaknya tidak mempertimbangkan
perkembangan dalam praktik PTUN, tetapi mereka jelas-jelas telah memastikan
bahwa kompetensi yang luas tidak akan diberikan kepada PTUN.
223
Adriaan W. Bedner
dan mengatur persoalan yang berbeda.

Karena terbatasnya ketersediaan data, tidak dapat diketahui
dengan jelas bagaimana perubahan-perubahan itu diselesaikan. Ini
berarti bahwa perkembangan penafsiran yang konsisten dari prinsip-
prinsip tersebut harus dimulai dari awal dan dalam kondisi yang kurang
menguntungkan dibandingkan tahun 1991. Pada masa itu, setidaknya
tersedia informasi mengenai pelaksanaan prinsip-prinsip administrasi
yang baik dengan merujuk pada perkembangan penerapannya di negeri
Belanda.
Kemampuan pengadilan memberikan pemulihan yang efektif

Penundaan
Salah satu perkembangan penting dalam UU PTUN untuk para pencari
keadilan dalam perkara gugatan melawan negara adalah dimasukannya
pengaturan mengenai perintah pengadilan. Walaupun dalam hukum
acara perdata dikenal kemungkinan untuk melakukan gugatan
tambahan dalam perkara-perkara pelanggaran oleh pemerintah,
kesempatan ini nyaris tidak pernah digunakan. Diperbolehkannya
pengajuan permintaan penundaan pelaksanaan keputusan yang
digugat sebagaimana yang diatur dalam pasal 67 tampaknya dapat
memperkuat posisi para penggugat.
Meskipun penggugat meminta penundaan, keputusan yang
digugat tidak lantas kehilangan keabsahannya. Hal ini dapat menjadi
permasalahan yang serius dalam perkara-perkara di mana keputusan
yang digugat mengizinkan tindakan pemerintah yang tidak dapat
dibatalkan, atau hanya dapat dibatalkan dengan risiko kerugian yang
besar atau sangat sulit untuk dilakukan. Sebagai contoh, perintah
pembongkaran atau penggusuran yang sering dibawa ke PTUN untuk
dimintakan penundaan.47
Namun, tidak hanya perintah-perintah semacam itu yang
telah ditunda. Dalam tahun-tahun pertamanya, PTUN telah
mengembangkan praktik penundaan yang cenderung mirip dengan
kebijakan memperluas kompetensi, yang dilakukan secara besar-
besaran. Menanggapi situasi itu, Mahkamah Agung berusaha mencegah
tendensi tindakan PTUN untuk mengabulkan penundaan. Persoalan
utama yang menggarisbawahi praktik semacam ini adalah karena pasal
67 UU PTUN tidak dirancang dengan cukup jelas. Pasal ini menyatakan
bahwa penundaan dari keputusan yang digugat tetap dilakukan
sampai pengadilan mengeluarkan putusan yang berkekuatan hukum
224
tetap. Persoalannya, perkara-perkara yang menyertakan penundaan di

dalamnya sering melewati tahapan banding dan kasasi, dan oleh karena
itu biasanya akan memakan waktu lebih dari dua tahun. Penundaan
akhirnya menjadi senjata yang dahsyat yang digunakan untuk
memberikan keuntungan bagi para hakim atau beberapa penggugat.
Meskipun demikian, Mahkamah Agung telah berhasil memberikan
batasan bagi para hakim PTUN dalam hal mengeluarkan penundaan.
Melalui Surat Edaran No. 2/1991 hal.VI-2a Mahkamah Agung
memberikan kuasa kepada hakim ketua sidang untuk membatalkan
perintah penundaan. Dalam Tanumihardja melawan PLN, Mahkamah
Agung menyatakan bahwa jika PTUN memutuskan untuk menolak
gugatan maka hakim ketua sidang berkewajiban untuk membatalkan
penundaan.48
Namun, batasan lainnya yang dikeluarkan oleh Mahkamah Agung
mengenai perintah penundaan tidak ditaati secara konsisten oleh para
hakim PTUN. Pedoman No. 051/Td./TUN/III/1992 yang menyatakan
bahwa permintaan penundaan bisa diserahkan paling lambat bersama
dengan pembelaan tergugat, telah beberapa kali dilanggar.49 Mahkamah
Agung pada praktiknya sulit untuk mengontrol hal ini karena hanya
sedikit atau bahkan nyaris tidak ada perkara (seperti yang dimaksud
di atas) yang dibawa ke tahap kasasi. Hal serupa juga terjadi dalam
pertimbangan yang melandasi perintah penundaan. Dalam banyak
perkara para hakim mengabulkan penundaan tanpa memberikan
pertimbangan sama sekali, atau hanya memberikan keterangan seperti
‘karena perkara belum sepenuhnya jelas’50 atau ‘karena belum terbukti
jelas dalam pemeriksaan persiapan di mana letak kesalahan kedua
belah pihak’.51
Penjelasan utama dari ketidaktertiban hakim PTUN pada tingkat
pertama dalam memberikan perintah penundaan adalah karena, dalam
beberapa perkara, dikeluarkannya perintah semacam itu menjadi
tujuan utama pihak penggugat. Alasan yang sederhana karena hal
48 No. 15K/TUN/1992. Sepertinya putusan MA ini diikuti secara umum. Hal ini tidak
mengherankan jika kita mempertimbangkan bahwa salah satu alasan penting bagi
hakim untuk mengesampingkan batasan kompetensi atau batasan pemberian
pemulihan adalah perilaku hakim yang tidak layak – misalnya: mereka telah
menerima suap dari salah satu pihak yang berperkara. Dalam perkara-perkara di
mana mereka telah mengabulkan perintah penundaan karena telah menerima suap,
maka biasanya hakim akan memastikan bahwa pihak yang telah memberikan suap
akan memenangkan perkara. Dengan demikian, tidak akan sampai melakukan
pembatalan perintah penundaan.
49 Lihat misalnya: No. 140/G/1992/PTUN-Jkt.
50 No. 140/G/1991 /PTUN-Jkt.
51 No. 45/G/1993/PTUN-Jkt.
225
Adriaan W. Bedner
tersebut dapat meningkatkan posisi tawar salah satu pihak. Sebagai

contoh, dalam kasus di Bandung, pihak pengembang dianggap oleh
pihak Walikota telah melanggar batas rencana pembangunan karena
memperbesar ruang bawah tanah sampai ke bawah trotoar. Karena
perintah pembongkaran di tempat telah dihapus oleh perintah
penundaan, maka penggugat dapat menyelesaikan masalah ini dengan
cara membuat perjanjian dengan pihak kecamatan.52
Dalam perkara-perkara lainnya, perintah penundaan memberikan
ruang bagi penggugat untuk melakukan tindakan-tindakan pada
waktunya sebelum perkara yang digugat mulai berlaku. Ini pada
umumnya terjadi pada perkara penggusuran di mana ‘peluang
pemberian waktu ekstra’ yang disediakan oleh perintah penundaan
dapat digunakan oleh penggugat untuk menyelamatkan harta miliknya,
menyadari bahwa ia pada akhirnya tidak dapat memenangkan perkara.
Pada masa awal berdirinya PTUN, ketika mereka masih mengklaim
kompetensi atas risalah yang dikeluarkan oleh Kantor Lelang Negara
(lihat penjelasan di atas), pemilik dari properti yang akan dilelang juga
membawa kasusnya ke PTUN dengan alasan yang sama. Misalnya,
pemilik salon kecantikan (yang usahanya bangkrut) disarankan agar
ia yang menjual sendiri salonnya demi mendapatkan harga yang lebih
baik dan menghindari pelelangan. Hal ini dapat ia lakukan jika ia
berhasil mendapatkan perintah penundaan dari PTUN.53
Bagaimanapun juga, penundaan merupakan sebuah jalan
pemulihan yang menarik untuk banyak penggugat dalam PTUN, dan
para hakim sangat sadar akan hal ini. Kontrol hierarkis atas penggunaan
perintah penundaan bersifat tidak langsung atau bahkan tidak ada.
Sebagai akibatnya, praktik penundaan tidak dilakukan secara konsisten
atau berhati-hati dan biasanya hakim tidak memberikan alasan yang
cukup untuk perintah penundaan yang mereka keluarkan. Oleh karena
itu, tidak mengherankan jika banyak tergugat cenderung tidak menaati
perintah penundaan dan sering menimbulkan pelanggaran, seperti
yang akan dibahas pada bagian selanjutnya.
Isi Putusan
Meskipun penggunaan penundaan memiliki nilai tambah bagi pihak
penggugat, proses pemulihan lainnya yang bisa ditawarkan oleh PTUN
cenderung terbatas. Seperti yang sudah saya bahas dalam bagian awal
52 Wawancara dengan salah seorang pegawai dari penggugat, Oktober 1994.

53 Sebuah fakta ia sampaikan mengenai kecurangan dalam prosedur lelang, yaitu bahwa
kesepakatan-kesepakatan di bawah tangan biasanya sudah dibuat oleh para peserta
lelang (Wawancara dengan salah seorang pegawai dari penggugat, Oktober 1994).
226
dari tulisan ini, perbedaan utama yang muncul setelah didirikannya

PTUN adalah bahwa PTUN dapat memerintahkan tergugat untuk
mencabut keputusan yang digugat, sementara dalam perkara tindakan
pelanggaran oleh pemerintah hanya berujung pada pemberian ganti
rugi. Namun, karena pengadilan negeri memberikan penafsiran yang
sangat luas kepada konsep kerugian maka kompetensi yang mereka
miliki dalam hal tersebut menjadi setara dengan kompetensi PTUN.54
Jika kita tidak membaca pasal 116 dengan cermat maka akan
menimbulkan kesan bahwa PTUN tidak memiliki cukup kompetensi,
dalam hal hanya terbatas pada perintah pencabutan atau pembatalan
atas keputusan yang disengketakan. Jika tergugat menolak untuk
memenuhi kewajiban tersebut maka PTUN dapat menyampaikan
penolakan ini kepada atasan tergugat. Namun, PTUN tidak dapat
tergantung secara hukum kepada atasan tergugat, karena jika tergugat
tetap mengabaikan putusan pengadilan selama empat bulan maka
KTUN yang disengketakan itu ‘tidak mempunyai kekuatan hukum
lagi’.55
Perkembangan penting yang ada dalam lingkup PTUN
adalah penafsiran pasal 116 ayat (9) yang memperbolehkan PTUN
memerintahkan tergugat untuk membuat keputusan baru. Dalam
bukunya, Indroharto berpendapat bahwa hakim dapat memberikan
panduan kepada tergugat ketika membuat keputusan baru, dengan
cara menetapkan bahwa keputusan yang baru itu harus dibuat sesuai
dengan pertimbangan dalam putusan yang dikeluarkan oleh hakim.56
Mengingat kecenderungan umum PTUN untuk memperluas
kompetensi mereka, maka tidak mengherankan jika PTUN telah
menafsirkan pendapat Indroharto tersebut dengan lebih luas lagi.
54 Hal ini lebih merupakan persoalan teknis, di mana pada prinsipnya pengadilan
negeri bisa mengizinkan ganti rugi dalam bentuk non-finansial. Bahkan, ada
beberapa preseden dimana pengadilan negeri menghancurkan keputusan-keputusan
pemerintah atas dasar perbuatan melanggar hukum oleh negara, misalnya: izin
mendirikan bangunan (No. 278/1953 dalam Yurisprudensi Indonesia Tentang Perbuatan
Melanggar Hukum Oleh Penguasa (Onrechtmatige Overheidsdaad): Tahun 1950 s\d Tahun
1977 ed. C. Ali (Bandung: Binacipta, 1978) atau perintah penggusuran (No. 95/K/
Sip/1962 in Yurisprudensi Indonesia Tentang Perbuatan Melanggar Hukum Oleh Penguasa
(Onrechtmatige Overheidsdaad): Tahun 1950 s\d Tahun 1977, ed. C. Ali (Bandung:
Binacipta, 1978). Contoh-contoh lainnnya dapat ditemukan dalam kumpulan-
kumpulan perkara yang sama.
55 UU PTUN pasal 116 ayat (2). Persoalan ini mengangkat semua jenis permasalahan
mengenai konsekuensi dari pembatalan. Tidak dapat diketahui dengan pasti apakah
sebuah keputusan harus diasumsikan tidak pernah dikeluarkan atau justru harus
dianggap berlaku sampai peraturan tersebut kehilangan kekuatan hukumnya. Hal ini
memiliki konsekuensi-konsekuensi yang penting untuk menentukan kerugian karena
belum ada doktrin-doktrin hukum yang telah dikembangkan mengenai hal ini.
56 Indroharto (Buku I) 1993: 245-246.
227
Adriaan W. Bedner
Para hakim tidak akan membuat keputusan baru untuk menggantikan

keputusan yang digugat, namun dalam beberapa kasus mereka telah
benar-benar merumuskan apa yang harus menjadi isi KTUN yang baru
kepada tergugat.57
Terkadang para hakim itu sendiri tidak memahami konsekuensi
yang ditimbulkan dari putusan mereka yang membatalkan keputusan
yang digugat. Dengan demikian, dalam putusan yang diapresiasi
banyak pihak, Tempo melawan Menteri Penerangan, PTUN Jakarta tidak
hanya memerintahkan tergugat untuk membatalkan pencabutan izin
penerbitan (SIUPP) majalah Tempo, namun juga memerintahkan agar
tergugat menerbitkan kembali SIUPP yang baru. Tampaknya para
hakim tidak menyadari bahwa pembatalan pencabutan izin penerbitan
tersebut dengan sendirinya akan mengembalikan keberlakukan
SIUPP yang dicabut. Sesungguhnya hal ini bukan hal yang serius,
namun pada akhirnya hal-hal ini akan menjadi persoalan jika kita
mempertimbangkan berapa banyak permasalahan yang muncul dalam
hal penerapan putusan PTUN, seperti yang akan saya paparkan di
bawah.
Ganti rugi dan rehabilitasi

Dengan perlawanan yang cerdas dari Ismail Saleh, yang berhasil
meloloskan pengaturan mengenai ganti rugi dengan memberikan
informasi yang kurang akurat kepada anggota DPR, pasal yang
mengatur mengenai ganti rugi dalam UU PTUN tahun 1986 memiliki
lingkup yang sangat terbatas.58 Ganti rugi diatur dalam pasal 97 ayat (10)
yang tidak mengatur banyak selain menetapkan bahwa hal ganti rugi
akan diatur lebih lanjut melalui peraturan pemerintah (PP). Peraturan
pemerintah yang dimaksud kemudian disahkan dalam waktu singkat,
namun isinya ternyata hanya ‘pepesan kosong belaka’: jumlah ganti rugi
dibatasi hanya sampai Rp 5 juta, yang pada tahun 1991 bernilai sekitar
USD 2.000 dan saat ini nilai ini hanya setara dengan USD 530. Gugatan
lebih lanjut yang diajukan tergugat terhadap kerugian harus diterima
oleh pengadilan negeri. Pendek kata, ketidakmampuan PTUN untuk
‘membayarkan kompensasi’ atas kerugian yang terjadi merupakan
contoh lain dari efektifnya pengurangan perlindungan warga negara
dari tindakan pemerintah. Kali ini dengan membuat prosedur yang
rumit dan berbelit-belit.59
57 Lihat No. 04/G/TUN/1994/PTUN-Smg; No. 25/G/PTUN-Bdg./1993; No. 06/G/

TUN/1994/PTUN-Smg.
59 Jauh lebih sulit untuk menghitung jumlah kerugian yang diderita karena
228
Setelah membaca pasal 117 dan 121 ayat (2) tentang rehabilitasi
bagi PNS yang berhasil memenangkan gugatan (untuk mendapatkan
rehabilitasi) atas pemutusan hubungan kerja, kita mendapatkan kesan
bahwa pembuat undang-undang dalam hal ini telah menyediakan
perlindungan, berbeda halnya dengan ganti rugi. Pasal-pasal tersebut
menyediakan prosedur detil untuk mengembalikan PNS yang telah
di PHK secara melawan hukum ke posisi awalnya dan juga aturan-
aturan yang jelas mengenai ganti rugi. Dapat kita bayangkan bahwa
prosedur ini tidak menjadi preferensi bagi pemerintah pada saat itu,
dan Ismail Saleh sangat menentang keberlakuannya. Namun dalam hal
ini, DPR telah kebal dan tidak menggubris argumen yang ia lontarkan.60
Menyadari bahwa ia tidak dapat mempertahankan rancangan undang-
undangnya, Saleh kemudian berusaha membuat batasan mengenai
rehabilitasi melalui jalan belakang dengan mengeluarkan PP No.
32/1991. Bertentangan dengan UU PTUN yang memberikan ketentuan
mengenai ganti rugi penuh, peraturan subordinat ini menetapkan
pengaturan ganti rugi sebesar Rp 2 juta yang harus diberikan kepada
penggugat jika ia tidak bisa dikembalikan ke posisi awalnya. Dengan
jumlah ganti rugi yang amat terbatas maka pemerintah dapat
menghindari pemberian rehabilitasi secara penuh.
Kemampuan pengadilan memberikan pemulihan yang efektif:

Pelaksanaan gugatan
Sebagai ringkasan, PTUN telah menyediakan perluasan perlindungan
bagi warga negara dalam hal pemberian ganti rugi. Namun, terlepas
dari hal ini PTUN tidak memberikan lebih banyak perlindungan
dibandingkan pengadilan negeri. Dengan pengaturan kompetensi
yang semakin rumit dan secara efektif membatasi akses (terhadap
pengadilan), pemerintah sepertinya telah mengurangi posisi pencari
keadilan.
Namun, tidak berarti bahwa PTUN tidak dapat memberikan
perlindungan sama sekali. Pertama, melalui keberadaan dan jarak
pandangnya PTUN telah mendorong adanya tindakan pencegahan bagi
pejabat negara supaya tidak digugat ke pengadilan. Dalam beberapa
kasus hal ini telah menghasilkan perubahan prosedural, seperti
dikeluarkannya kewajiban bagi instansi pemerintahan agar terlebih
dahulu menyerahkan keputusan TUN yang mereka buat ke bagian
permasalahan-permasalahan yang telah disebutkan di atas, dalam menentukan waktu

sebuah keputusan yang disengketakan harus dianggap telah kehilangan konsekuensi-
konsekuensi hukumnya.
229
Adriaan W. Bedner
biro hukum sebelum menerbitkan keputusan tersebut. Demikian pula,

sejumlah pejabat negara menyatakan kepada saya – dalam kerangka
penelitian yang lain – bahwa setelah disahkannya UU PTUN mereka
menjadi lebih berhati-hati dalam menerbitkan keputusan-keputusan.
Akan tetapi, pertanyaannya kemudian: sejauh mana PTUN memberikan
rasa keadilan dalam kasus-kasus perorangan? Apakah PTUN telah
mengabulkan/menerima gugatan dengan cara yang konsisten dan
apakah hal ini kemudian diikuti dengan pengeksekusian hak-hak
penggugat?
Pertanyaan pertama adalah seberapa sering PTUN telah
menerima gugatan yang diajukan oleh penggugat. Sayangnya, data-
data yang dibutuhkan untuk menjawab pertanyaan itu tidak dapat
ditemukan dengan mudah. Website Mahkamah Agung saat ini telah
dilengkapi dengan mesin pencari perkara, namun tidak memberikan
data yang cukup untuk bisa menjawab pertanyaan tersebut. Oleh
karena itu, saya harus mengandalkan data yang saya kumpulkan
sendiri pada awal tahun 90-an dan data mengenai PTUN Bandung
yang terkompilasi dalam penelitian yang dilakukan Irfan Fachruddin.61
Hal ini mengindikasikan bahwa pengajuan gugatan dalam prosedur
peradilan tata usaha negara merupakan upaya yang tidak dapat diduga/
diperkirakan akhirnya, tetapi tidak sia-sia, dalam rangka mendapatkan
pemulihan dari perbuatan melanggar hukum oleh negara.
Data di bawah ini akan menunjukkan bahwa penggugat masih
memiliki kesempatan untuk memenangkan kasusnya di PTUN tingkat
pertama. Meskipun kepentingan politik selama pemerintahan Orde
Baru jauh berlawanan dengan (posisi) PTUN, namun agar PTUN
dapat mempertahankan eksistensinya maka mereka harus berani
berhadapan dengan pejabat-pejabat negara. Menolak semua gugatan
yang diajukan akan menimbulkan kesan bahwa PTUN tidak berani
melakukan tindakan apapun. Hal ini tercermin dari jumlah perkara
yang dimenangkan oleh penggugat di PTUN Jakarta, Bandung dan
Semarang antara tahun 1991 dan 1995. Tabel 10.1 menunjukkan hasil
dari perkara-perkara yang diajukan ke PTUN, sejauh perkara-perkara
tersebut telah diputus pada tahun 1995.
61 Lihat Fachruddin 2004.
230
Tabel 10.1. Hasil dari perkara di PTUN yang telah diputus pada tahun
1995
Pengadilan Jumlah Perkara Diselesai- Dinyatakan tidak Ditolak Dikabul-
perkara yang ditarik kan dapat diterima kan
kembali oleh atau melewati
penggugat batas waktu
Jakarta 73 7 15 21 14 16
Bandung 45 23 7 4 6 5
Semarang 64 15 7 27 10 5
Total 182 45 29 52 30 26
Jika kita melihat jumlah gugatan yang diterima dibandingkan

dengan jumlah kasus seluruhnya maka kesempatan penggugat untuk
memenangkan kasus tidak terlalu besar, hanya sekitar 15%. Meskipun
demikian, jika kita mengurangi jumlah total perkara dengan perkara
yang ditarik kembali oleh penggugat dan yang diselesaikan, maka kita
akan mendapatkan persentase yang lebih besar, yaitu mencapai hampir
25%. Jika kemudian kita turut mempertimbangkan bahwa gugatan-
gugatan yang dinyatakan tidak diterima atau melewati batas waktu
adalah karena benar-benar berada di luar kompetensi PTUN, maka
kesimpulannya adalah jika penggugat mengajukan perkara yang benar-
benar berada dalam kompetensi PTUN, ia memiliki kesempatan yang
cukup besar (hampir 50%) untuk memenangkan perkara tersebut di
pengadilan tingkat pertama.
Namun, hasil dari perkara-perkara yang diajukan di tingkat
pertama ternyata bukan merupakan indikator yang dapat diandalkan
untuk memprediksi hasil di tingkat banding. Baik penggugat maupun
tergugat tidak menerima begitu saja putusan pengadilan di tingkat
pertama. Hampir setengah dari total perkara yang diputus oleh
PTUN tingkat pertama berujung pada proses naik banding. Tabel 10.2
memberikan gambaran dari seluruh kasus yang diajukan ke tahap
banding (baik yang naik bandingnya diajukan oleh penggugat maupun
tergugat).
Akan tetapi, jika kita bertitik tolak dari jumlah perkara yang
benar-benar diputuskan oleh PTUN tingkat pertama atas dasar
substansi perkara (kasus yang ditolak ditambah dengan perkara yang
dikabulkan, lihat tabel 10.1) maka gambarannya akan jauh berbeda:
dari 56 perkara yang diadili, 44 perkara diantaranya dimintakan proses
banding (hampir 80%).
Tidak mengherankan jika perkara-perkara yang diputuskan pada
tingkat pertama dengan mudah diajukan ke proses banding. Hampir
setengah dari jumlah permohonan di tahap banding akan dikabulkan
oleh PTTUN. Namun, sekali lagi, jika kita melihat hanya pada perkara-
231
Adriaan W. Bedner
perkara yang diputuskan berdasarkan substansi perkaranya maka ini

akan menjadi mayoritas dari perkara banding.
Tabel 10.2 Kasus-kasus banding dari Pengadilan Tinggi Tata Usaha

Negara
Pengadilan Jumlah putusan PTUN Jumlah perkara Banding Banding
yang dapat dimintakan yang naik ditolak diterima
banding banding
Jakarta 51 26 16 10
Bandung 15 3 2 1
Semarang 52 26 3 6
Total 118 55 21 17
Kasasi tidak sepopuler tahap banding. Namun, dalam rentang

tahun 1991 dan 1995, lebih dari setengah putusan yang dikeluarkan
oleh hakim banding kemudian dibawa ke Mahkamah Agung untuk
proses kasasi.62 Jumlah perkara yang ditolak pada tahap ini berkisar
20% dan cenderung menurun dibawah 15% pada tahun 2000. Ini
sepertinya mengindikasikan adanya peningkatan kepastian hukum,
atau setidaknya kemampuan meramalkan hasil akhir. 63
Salah satu permasalahan dalam proses kasasi adalah proses ini
bisa memakan waktu yang lama; bahkan permohonan kasasi dapat
dijadikan sebagai sebuah strategi oleh aparat negara yang kalah dalam
tahap banding untuk menunda perkara yang tidak disertai perintah
penundaan. Meskipun penimbunan perkara dalam lingkup tata usaha
negara di Mahkamah Agung tidak seserius yang terjadi pada kasus
perdata, namun 831 perkara tata usaha negara menunggu untuk
diputus pada akhir tahun 2000.
Meskipun demikian, sebuah putusan kasasi di Indonesia bukan
merupakan keputusan final seperti yang mungkin kita asumsikan. Pada
awalnya ditujukan sebagai sebuah langkah hukum untuk perkara-
perkara luar biasa, putusan peninjauan kembali telah berkembang
menjadi semacam tingkat keempat dalam sistem peradilan Indonesia.
Pada rentang tahun 1991-1999, lebih dari 20% putusan tata usaha
negara di tingkat kasasi diajukan ke tahap peninjauan kembali dan satu
dari sepuluh permohonan tersebut dikabulkan peninjauan kembalinya.
Menurut hemat saya, tidak konsistennya Mahkamah Agung dalam
62 Terdapat 167 perkara naik banding pada rentang tahun 1991-1995.

63 Data-data ini berasal dari Komisi Pengawas Pengadilan Niaga dan Persiapan
Pendirian Pengadilan Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Badan Perencanaan
dan Pembangunan Nasional (Bappenas), 2004.
232
memutuskan perkara lebih mengkhawatirkan dibandingkan jumlah

putusan banding yang ditolak dalam tahap kasasi. Dengan demikian,
hal ini akan mendorong para pihak untuk menjelajahi semua arena
yang tersedia dalam melakukan langkah-langkah hukum lanjutan.
Bagaimanapun angka-angka tersebut memperlihatkan adanya
indikasi bahwa penafsiran dari UU PTUN dalam perkara-perkara
individual cenderung beragam pada setiap tingkat. Catatan Mahkamah
Agung menunjukkan bahwa keberagaman penafsiran ini bahkan terjadi
di dalam satu tingkat pengadilan. Hal ini menunjukkan ketiadaan
konsistensi dalam memutuskan perkara, yang dapat menjadi salah satu
indikator profesionalisme dari lembaga peradilan.
Meskipun angka-angka tersebut memberikan beberapa indikasi
mengenai keadaan peradilan tata usaha negara namun angka-angka
itu tidak menandakan seberapa besar kemungkinan penggugat untuk
memenangkan perkaranya, apalagi sampai melihat sejauh mana PTUN
menyediakan langkah hukum yang efektif berdasarkan penerapan
hukum yang layak. Penilaian-penilaian hukum dari putusan PTUN
tidak terlalu baik,64 dan tuduhan-tuduhan adanya praktik korupsi
dalam lembaga ini terus dikumandangkan.
Kemampuan pengadilan memberikan pemulihan yang efektif:

Masalah noneksekusi
Menurut hakim-hakim PTUN sendiri, tidak dapat dieksekusinya putusan
yang mereka hasilkan merupakan permasalahan paling serius yang
harus mereka hadapi. Hal ini cukup beralasan mengingat kerugian yang
mungkin ditimbulkan oleh masalah noneksekusi terhadap efektivitas
pengadilan dalam menyediakan pemulihan. Mengingat kelangkaan
perkara di lingkup PTUN, tantangan atas kompetensi PTUN tersebut
merupakan ancaman langsung terhadap keberadaan PTUN.
Penelitian tentang PTUN di Indonesia pada awal tahun 1990-
an menunjukkan bahwa hanya sedikit putusan yang bisa dieksekusi.
Laporan dari media massa menunjukkan bahwa di dalam tiga
perkara – dua tentang kepemilikan tanah dan satu tentang izin untuk
membudidayakan sarang burung walet – tergugat tidak mengeksekusi
putusan hakim. Pada waktu itu para hakim mengeluhkan masalah
eksekusi, namun hal ini tidak menyangkut putusan akhir melainkan
perintah penundaan (berdasarkan data yang saya miliki terdapat 26
perkara noneksekusi).65
64 Lihat Bedner 2001a: 191; Hamidi 1999: 171-173.

65 Lihat Bedner 2001a: 230-232.
233
Adriaan W. Bedner
Disertasi doktoral dari Irfan Fachruddin memberikan lebih banyak

informasi mengenai hal ini.66 Menurut Fachruddin, yang melakukan
penelitiannya di PTUN Bandung, sejak tahun 1994 – ketika PTUN mulai
beroperasi – sampai dengan 1999, 25 putusan layak dieksekusi; jumlah
ini hanya 5% dari seluruh gugatan.
Fachruddin kemudian memaparkan bahwa dari 25 putusan
tersebut hanya 8 putusan yang akhirnya benar-benar dieksekusi: empat
putusan ditunda eksekusinya, dalam 13 perkara yang lain tergugat
menolak untuk melakukan eksekusi. Jika kita persentasekan, dapat kita
simpulkan bahwa satu dari 33 penggugat memperoleh hasil akhir yang
diinginkan ab initio.67
Untuk memperoleh gambaran yang benar, juga menjadi penting
untuk melihat alasan dibalik masalah non-eksekusi. Bagian paling
berharga dari analisa yang dibuat oleh Fachruddin adalah wawancara
yang ia lakukan kepada pejabat negara yang bersangkutan. Wawancara
tersebut menunjukkan bahwa masalah non-eksekusi berkaitan dengan
kompetensi pengadilan dan bukan mengenai masalah pejabat negara
yang korup atau arogan, yang melawan konsep ‘negara hukum’. Ini
menunjukkan bahwa kesalahan dalam merancang PTUN menghambat
semua aspek operasional PTUN itu sendiri.
Berdasarkan wawancara yang dilakukan oleh Fachruddin, alasan
pertama dari noneksekusi menyangkut tiga perkara sertifikat tanah.
Menurut narasumbernya, situasi faktual dalam perkara tersebut telah
berubah sehingga sertifikat yang disengketakan tidak bisa dicabut.
Mereka berpendapat, dengan tidak adanya sistem pendaftaran tanah
yang terpercaya maka pihak ketiga yang telah memperoleh tanah yang
disengketakan berhak mendapatkan perlindungan hukum.68 Masalah
ini semakin rumit jika PTUN beroperasi di luar kompetensinya dengan
memutuskan hal-hal yang berkaitan dengan hukum perdata.
Dua perkara yang lain tidak dapat dieksekusi karena putusan
yang saling bertentangan dari PTUN dan pengadilan negeri. Satu
dari perkara itu adalah mengenai pembatalan izin pembebasan tanah
oleh PTUN. Tergugat kemudian berhasil mengajukan keberatan atas
66 Lihat Fachruddin (2004).

67 Sayangnya, tidak ada penelitian yang dapat digunakan untuk memberikan informasi
mendalam mengenai bagaimana para penggugat menilai pengalaman mereka
berperkara di PTUN, atau mengapa mereka pada awalnya memutuskan untuk pergi
ke PTUN.
68 No. 8/G/PTUN-Bdg./1995 jo. no. 68/B/1995/PTTUN.Jkt jo. no. 285K/TUN/1995; No.
12/G/PTUN-Bdg./1995 jo. no. 02/B/1996/PTTUN Jkt jo. no. 310/K/TUN/1999; No.
27/G/PTUN-Bdg./1994 jo. no. 41/B/1994/PT.TUN.JKT jo. no. 108K/TUN/1994 jo. no.
14PK/TUN/1996); No. 60/G/PTUN-BDG/1997 jo. no. 60/B/1998/PT.TUN.JKT jo. no.
277K/TUN/1998.
234
eksekusi putusan PTUN tersebut melalui pengadilan negeri.69 Dalam

perkara lainnya, tergugat melakukan strategi yang sama. Perbedaannya,
objek sengketa – hipotek – jelas berada di luar kompetensi PTUN.70
Meskipun demikian, dalam hal ini pengadilan negerilah yang
sebenarnya melanggar batas kompetensinya, dengan mengintervensi
eksekusi putusan PTUN. Akan tetapi, dari perspektif tergugat, dapat
dimengerti bahwa dalam kondisi semacam itu mereka akan mengambil
jalan yang paling mudah, yaitu dengan tidak melakukan eksekusi
putusan pengadilan.71 Hal ini juga diterapkan pada perkara PTUN yang
menyangkut pembatalan hak pakai sementara proses hukumnya masih
terus berjalan di pengadilan negeri.72
Kondisi sebaliknya juga terjadi dalam perkara mengenai
hak kepemilikan tanah, ketika PTUN memerintahkan penundaan
dari eksekusi putusan pengadilan negeri sampai perkara tersebut
berkekuatan hukum tetap (in kracht).73 Namun, karena tergugat secara
tepat telah memutuskan bahwa PTUN tidak memiliki kompetensi untuk
memerintahkan penundaan eksekusi tersebut maka ia tidak mengikuti
perintah PTUN.
Contoh serupa namun kurang ekstrem adalah perkara di
mana PTUN memerintahkan tergugat untuk menerbitkan perintah
pembongkaran karena penggugat berpendapat bahwa tembok yang
disengketakan telah dibangun di atas tanahnya.74 Tentu saja hal ini
merupakan persoalan hukum perdata dalam hal penggugat kemudian
berusaha untuk mengubahnya menjadi persoalan hukum tata usaha
negara. Oleh karena itu, tergugat menolak untuk mengeksekusi putusan
tersebut.
Alasan ketiga untuk non-eksekusi juga menyangkut kompetensi
PTUN dan pengadilan negeri. Pada dua perkara, PTUN memerintahkan
tergugat untuk menghancurkan akta notaris: di satu perkara, karena
akta tersebut dibuat pada saat hari libur nasional; pada perkara yang
lain, karena pengadilan negeri telah memerintahkan pembatalannya.
Notaris pada perkara pertama berpendapat bahwa PTUN tidak
memiliki kompetensi atas akta notaris – dalam hal ini ia benar – maka
69 No. 59/G/PTUN-Bdg/1995 jo. no. 145/B/1996/PT.TUN.JKT jo. no. 240K/TUN/1997.

70 No. 42/G/PTUN-Bdg/1999.
71 Di dalam kedua perkara, tergugat tidak termasuk sebagai salah satu pihak yang
berperkara pada sengketa aslinya.
72 No. 68/G/PTUN-BDG/1999 jo. no. 109/B/2000/PT.TUN.JKT jo. no. 152K/TUN/2001.
73 No. 100/G/PEN/2000/PTUN-BDG jo. no. 100/G/PTUN-BDG/2000.
74 No. 10/G/PTUN-BDG/1995 jo. no. 88/B/1995/PT.TUN.JKT jo. no. 91K/TUN/1996.
235
Adriaan W. Bedner
ia memutuskan untuk tidak menghancurkan akta yang telah ia buat.75

Pada perkara kedua, notaris menolak untuk mengeksekusi putusan
PTUN karena akta yang ia buat telah dibatalkan oleh pengadilan
negeri sehingga ia merasa tidak perlu menghancurkan akta tersebut.76
Demikian juga, Kantor Urusan Agama (KUA) menolak untuk
membatalkan akta cerai karena KUA berpendapat hal ini merupakan
bagian dari hukum perdata.77
Alasan keempat dari non-eksekusi menyangkut makna ganda dari
fakta perkara. Dalam satu perkara nomor sertifikat yang didaftarkan
berbeda dengan nomor sertifikat yang disengketakan.78 Dihadapkan
pada perkara yang serupa, tergugat memulai rehabilitasi administrasi
dari data yang ia serahkan dan pada akhirnya ia menyerahkan sertifikat
yang baru kepada penggugat.79 Sementara itu, pada perkara ketiga
putusan PTUN belum dapat dieksekusi karena rehabilitasi administrasi
belum diselesaikan.80
Alasan kelima sama sekali tidak berhubungan dengan persoalan
kompetensi. Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) Kabupaten
Cianjur menolak untuk mencabut sertifikat kepemilikan karena menurut
mereka fakta hukum yang digunakan sebagai dasar pertimbangan
dalam memutuskan perkara tidak akurat.81 Alasan selanjutnya
terkesan mengada-ada. Salah satu pegawai BPN Bandung mengatakan
bahwa ia tidak melakukan eksekusi karena ketua pengadilan belum
mengeluarkan perintah eksekusi (padahal seharusnya putusan
pengadilan sudah cukup sebagai dasar melakukan eksekusi).82
Singkat kata, kecuali dua perkara terakhir, responden yang
diwawancara oleh Fachruddin memiliki alasan yang cukup untuk
menolak eksekusi putusan pengadilan. Dalam sebagian besar perkara
tersebut, kompetensi memainkan peran yang sentral. Kecenderungan
PTUN untuk menangani persoalan hukum perdata tentang tanah telah
menghantui prestasi PTUN dalam bidang yang lain – pada akhirnya
75 No. 18/G/2001/PTUN-Bdg.
76 No. 62/G/PTUN-Bdg/1995.
77 No. 74/G/PTUN-Bdg/1996 jo. no. 38/B/1998/PT.TUNJKT jo. no. 210 K/TUN/1998. Alasan
para penggugat menginginkan pembatalan akta adalah karena mereka menyesalkan
keputusan mereka untuk bercerai. Jika akta itu tidak dibatalkan maka mereka harus
menikah kembali.
78 No. 52/G/PTUN-Bdg./1995 jo. no. 132/B/1996/PTTUN-Jkt. jo. no. 340 K/TUN/1998.
79 No. 18/G/PTUN-Bdg./1998 jo. no. 178/B/1998/PTTUN Jkt jo. no. 359 K/TUN/1999.
80 No. 161/G.TUN/1999/PTUN-JKT jo. no. 103/B/2000/PT.TUN.JKT jo. no. 66K/TUN/2001.
81 No. 17/G/PTUN-BDG/1998 jo. no. 06/B/PT.TUN.JKT jo. no. 358K/TUN/1999.
82 No. 46/G/PTUN-Bdg/1999 jo. 66/B/2000/PT.TUN.JKT jo. 289 K/TUN/2001.
236
penggugat sering pulang dengan tangan hampa dan PTUN semakin

rentan menjadi sasaran kritik. Untuk mengklarifikasi: hampir semua
perkara PTUN yang berhasil dieksekusi adalah perkara yang jelas
berada di luar kompetensi pengadilan negeri.83
Seperti yang sudah dibahas di atas, persepsi tentang non-eksekusi
tidak banyak berhubungan dengan persoalan yang mendasarinya,
tetapi lebih mengenai penggambaran pejabat negara sebagai pihak
yang korup dan arogan. Hal ini telah berujung pada amandemen
UU PTUN yang sekarang menambahkan aturan mengenai denda
harian atau uang paksa dalam hal tidak dilaksanakannya putusan,84
dan juru sita bertugas mengumpulkan uang denda tersebut.85 Karena
kompetensi juru sita belum pernah dijelaskan maka menjadi tidak jelas
apa yang harus ia lakukan jika ada pejabat negara yang menolak untuk
membayar uang denda. Tentu saja terdapat perkara-perkara yang
benar-benar berada dalam kompetensi PTUN di mana pejabat negara
menolak untuk melaksanakan putusan PTUN.86 Untuk perkara-perkara
tersebut keberadaan denda dan juru sita merupakan tindakan yang
layak. Akan tetapi, jika kita mengambil data yang dikumpulkan oleh
Fachruddin sebagai ukuran, sebagian besar perkara non-eksekusi di
PTUN disebabkan karena ketidakjelasan kompetensi.
Kesimpulan
Setelah lima belas tahun setelah PTUN mulai beroperasi, kesimpulan
yang tidak terelakkan adalah bahwa pengadilan ini belum memberikan
perbaikan-perbaikan yang diasosiakan dengan kekhususan dan
kemandirian. Sebaliknya, dengan merancang sebuah sistem yang
kompetensinya tidak cukup luas ataupun selaras dengan kompetensi
pengadilan negeri, pembuat undang-undang sepertinya justru malah
menciptakan permasalahan peradilan. Logika politik dari keputusan
rezim Orde Baru untuk mengintrodusir PTUN menjelaskan mengapa
PTUN dirancang dengan kompetensi seperti itu. Akan tetapi, tidak
83 Fachruddin menyediakan sebagian besar data pada hal ini. Tiga putusan
tentang penunjukkan para penggugat sebagai anggota DPRD Jawa Barat (No.
64/G/1999/PTUN-Bdg. jo. no. 69/B/2000/PTTUN Jkt. Jo. No. 207K/TUN/2001; No.
64/ PEN/G/1999/PTUN-Bdg; No. 80/G/2000/PTUN-Bdg.), satu putusan mengenai
sebidang tanah (No. 18/G/PTUN-BDG/1994), satu putusan mengenai pencabutan izin
mengadakan acara yang disertai suara hingar-bingar (No. 58/G/PEN/1998/PTUN-
BDG and 58/G/PTUN-BDG/1998)
84 UU PTUN pasal 116 ayat (4).
85 UU PTUN pasal 39 ayat (A-E).
86 F.H. Winarta, ‘Pelaksanaan Putusan PTUN dan Perwujudan Civil Society’, Sinar
Harapan 26-7-2004 (http://www.sinarharapan.co.id/berita/0407/26/opi01.html).
237
Adriaan W. Bedner
seorang pun akan menduga bahwa untuk menyelesaikan perkara-

perkara yang ‘biasa’ PTUN justru mempersulit hal ini sedemikian rupa.
Kelangkaan perkara telah mendorong para hakim untuk terus-
menerus melakukan perluasan kompetensi dan menjadi ‘shopping
forums’ yang merugikan kepastian hukum. Hal ini tidak saja terlihat
dari banyaknya putusan yang ditolak oleh Mahkamah Agung atas
dasar gugatan yang tidak dapat diterima, namun juga dari banyaknya
kasus yang ditolak pada tahap banding, kasasi dan akhirnya pada tahap
peninjauan kembali. Akhir-akhir ini telah muncul beberapa perbaikan
terhadap persoalan ini, namun kurangnya komunikasi yang efektif di
dalam sistem peradilan telah memperlambat proses perbaikan tersebut
secara signifikan. Intervensi legislatif seperti memasukkan prinsip-
prinsip baru tata usaha negara yang layak daripada mengkodifikasi
segala hal yang berkenaan dengan praktik PTUN justru telah
menghalangi langkah-langkah perbaikan.
Permasalahan yang paling besar mungkin menyangkut persoalan
kompetensi yang telah melebar pada tahap eksekusi dari putusan PTUN.
Meskipun keluhan mengenai persoalan non-eksekusi sering diungkap
dalam berbagai media massa di Indonesia, dan biasanya menyalahkan
arogansi kekuasaan, analisa dari perkara-perkara tersebut telah
menunjukkan bahwa banyak pejabat negara yang bertanggung jawab
atas eksekusi tidak melakukan kewajibannya karena memiliki alasan
yang layak. Seperti yang dipaparkan, sebagian besar dari perkara yang
tidak dapat diimplementasikan itu menyangkut sengketa pertanahan di
mana PTUN mengabaikan persoalan hukum perdata yang ada didalam
perkara-perkara tersebut – terkadang putusan yang dikeluarkan
oleh PTUN bahkan bertentangan dengan putusan pengadilan negeri.
Bagaimanapun juga, saya meragukan bahwa penerapan sistem baru
tentang denda harian (uang paksa dalam hal tidak dilaksanakannya
putusan) yang dikumpulkan oleh juru sita akan memperbaiki situasi
tersebut.
Gambaran ini menunjukkan bahwa tugas pertama bagi para
perancang lembaga peradilan yang baru dalam suatu bidang hukum
yang khusus adalah: memberikan perhatian serius dalam hal
pengharmonisasian kompetensi antara lembaga yang baru dengan
lembaga yang sudah ada. Dalam melakukan proses ini mereka juga
harus menyadari kondisi-kondisi praktis yang dihadapi oleh para
hakim. Membatasi kompetensi menjadi terlalu sempit (termasuk
membatasi kompetensi untuk melakukan uji material), dan terlalu
sedikitnya jumlah perkara yang ditangani, akan menyebabkan hakim
menjadi rentan untuk melakukan shopping forums. Tidak cukupnya gaji
238
para hakim, penyebaran korupsi, dan kurangnya kontrol hierarkis akan

memperkuat proses shopping forums dan akhirnya menyebabkan situasi
di mana pengadilan-pengadilan justru mempersulit persoalan daripada
memecahkannya.
Ini memunculkan pertanyaan apakah sebaiknya kita kembali
kepada unifikasi dari sistem peradilan dengan menghilangkan PTUN.
Akan tetapi, terlepas dari semua hasil pengamatan yang kurang baik
mengenai kinerja PTUN, sesungguhnya PTUN telah menghasilkan
prestasi-prestasi penting. Fungsi mereka sebagai sebuah simbol
perlawanan atas kekuasaan negara tidak boleh diremehkan dan
keberadaan PTUN telah mendorong banyak pejabat dan lembaga
negara untuk menjalankan tugasnya dengan lebih hati-hati. Selain
itu, rekam jejak PTUN dalam kasus-kasus di lingkup kompetensinya
tidaklah buruk. Sebelum kita memutuskan untuk menghilangkan
sebuah lembaga peradilan seperti PTUN, maka kita perlu melakukan
kajian atas perkara-perkara yang jelas-jelas berada dalam lingkup
kompetensinya.
Oleh karena itu, usulan yang paling tepat tampaknya adalah
mencabut kompetensi PTUN dalam perkara di bidang pertanahan,
dan di saat yang bersamaan memperluas kompetensi PTUN dengan
keputusan yang bersifat umum dan kompetensi penuh untuk
menetapkan ganti rugi. Jika perubahan-perubahan tersebut tidak juga
memberikan perbaikan, maka sebaiknya PTUN disatukan kembali
dengan lembaga-lembaga peradilan lainnya. Namun, hal itu sepertinya
tidak akan terjadi dalam waktu dekat. Prediksi saya, kita akan melihat
didirikannya lembaga peradilan khusus yang lain, yaitu Peradilan
Pertanahan yang akan menangani tidak hanya aspek hukum perdata
namun juga aspek tata usaha negara dalam sengketa pertanahan.
Lembaga ini mungkin akan dilebur dengan PTUN.
239
Adriaan W. Bedner
Daftar pustaka
Ali, C. (ed.) (1978), Yurisprudensi Indonesia tentang Perbuatan Melanggar Hukum

oleh Penguasa (Onrechtmatige Overheidsdaad): Tahun 1950 s\d Tahun 1977.
Bandung: Binacipta.
Bedner, A.W. (2001a), Administrative Courts in Indonesia: A Socio-Legal Study. The
Bedner, A.W. (2001b), ‘De Indonesische Bestuursrechtspraak: Een Windmolen
tussen de Sawah’s?’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 6 : 149–56.
Bourchier, D. (1999), ‘Magic Memos, Collusion and Judges with Attitudes:
Notes on the Politics of Law in Contemporary Indonesia’, dalam K.
Jayasurya (ed.), Law, Capitalism and Power in Asia: The Rule of Law and Legal
Institutions. London: Routledge.
Cammack, M. (2009) ‘The Indonesian Human Rights Court’, dalam Harding, A.
and P. Nicholson, New Courts in Asia. Oxford: Hart Publishing.
Fachruddin, I. (2004), Pengawasan Peradilan Administrasi Terhadap Tindakan
Pemerintah. Bandung: P.T. Alumni.
Hamidi J. (1999), ‘Penerapan Asas-asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan Yang
Layak (AAUPPL) di Lingkungan Peradilan Administrasi Indonesia’. Bandung:
Citra Aditya Bakti.
Hendrianto (2009) “Institutional Choice and The New Indonesian Constitutional
Court.” dalam Harding, A. and P. Nicholson, New Courts in Asia. Oxford:
Hart Publishing.
Indroharto (1993), Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha
Negara. Buku I: Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara. Jakarta:
Pustaka Sinar Harapan.
Indroharto (1993), Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha
Negara. Buku II: Beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara. Jakarta: Pustaka
Sinar Harapan.
Lev, D.S. (1978), ‘Judicial Authority and the Struggle for an Indonesian
Rechtsstaat’, Law & Society Review 12 (13): 37–71.
Linnan, D. K. (2009) ‘Reading the Tea Leaves in the Indonesian Commercial
Court: A Cautionary Tale, But for Whom?’ dalam Harding, A. and P.
Nicholson, New Courts in Asia. Oxford: Hart Publishing.
Lotulung, P. (1996), ‘Development of the Administrative Jurisdiction on Tax
Cases in Indonesia’, Indonesian Law and Administration Review 1: 28-31.
Pompe, S. (2005), The Indonesian Supreme Court: A Study of Institutional Collapse.
Ithaca: Cornell Southeast Asia Program.
Tahyar, B. (2009) ‘The Politics of Indonesia’s Anti-Corruption Court.’ dalam
Harding, A. and P. Nicholson, New Courts in Asia. Oxford: Hart Publishing.
Wijoyo, S. (2004), ‘AMDAL Dalam Gugatan Hukum: Studi Kasus Gugatan
Terhadap AMDAL Reklamasi Pantura Jakarta’, makalah dipresentasikan
dalam seminar yang diselenggarakan oleh LP3ES, Jakarta, 27 Januari.
240
INDEKS
A biro hukum 184, 229

Black, D.J. 80, 101, 112, 207
Aalders, M.V.C. 190, 205 Boeke, J. 37, 44
Abel, R. 89, 91, 98, 112 Bogota 155, 159
adat-recht 30 Bourdieu, P. 88, 96, 97, 112
Adatrechtbundels 35, 36, 42, 155 Brand, J. van den 27
Afrika Selatan 42, 138, 141 Bugis 2, 166
akses terhadap keadilan ix, xii, 71, 81–94, bumiputera 19, 23–27, 34, 38–43, 115
96–98, 100–102, 104–106, 108, 111, BUMN 216
243, 244 Buyskes, A.A. 22
Algemene Rechtsleer 12. Lihat juga Al- Buyung Nasution, A. 134
gemene Rechtswetenschappen
Algemene Rechtswetenschappen 12 C
Alternative Dispute Settlement 12
Amerika 3, 4, 48, 117, 118, 126, 129, 130, Cappelletti, M. 84, 112
135, 138, 141, 161, 181, 196 carok 2, 166
analisis wacana 5 Carothers, T. 1, 47, 53, 78, 79, 106, 112
Anglo Saxon 46 Center for Migration Law 13
Anti Discrimination Law 12 Center for State and Law 13
Antropologi Hukum 1, 4, 14, 17, 157, 243 Cina 13, 32, 56, 70, 117, 118, 123, 124,
Aristoteles 48, 55, 58, 69 126, 136, 138–140, 143, 144, 158,
Asia Selatan 7 185, 186, 188, 202
Asia Timur 35 Comparative Legal Cultures 12
Aubert, V. 189, 190, 191, 200, 205 Cotterrell, R. 10, 11
cultural studies 5
B
D
badan yudikatif 76
bahasa Arab 22 Damsté, H.T. 42
Bali iv, 37 Dayak 37
Banakar, R. 6 De Jong, J.de 42
Bandung 219, 222, 226, 227, 230, 231, 232, Delden, C.H. van 26, 27
234, 236, 240 Delft 21, 244
Bank Dunia 66, 84, 98, 119, 145 Deli 26, 27
bantuan hukum x, 62, 75, 82, 83, 93, 97, demokrasi 50, 52, 54, 58, 62–66, 69, 107,
99, 144, 178 133, 134, 159, 161, 171, 181, 182,
Batam 158, 169 187, 192
Batavia 10, 21, 22, 32, 35, 42, 116. Lihat Den Haag 32, 36, 152, 155, 206, 208
juga Jakarta De Soto, H. 135
Baud, J.C. 20 Deventer, C.Th. van 27, 38, 156, 205, 206
Bedner, A.W. ix–xii, 45, 81, 85, 90, 107, Dewan Perwakilan Rakyat xiii, 176
112, 123, 144, 148, 149, 200, 209,
E
211, 212, 215–218, 220–222, 224,
228, 229, 233, 240, 243 Engelbrecht, W.A. 22
Belanda v era Reformasi 161
Benda-Beckmann F. von viii, 2, 7, 17, 18, Eropa v, 3, 19, 32, 40, 118, 119, 126, 129,
160, 161, 163-166, 169, 170, 193, 134, 142, 146, 160, 173, 196, 199
205
Benda-Beckmann K. von viii, 2, 17, 18, F
84, 100, 122, 160, 161, 163-166, 169,
170, 193, 205 Fachruddin, I. 219, 230, 234–237, 240
Berg, L.W.C. van 22, 25, 151, 152 Falk Moore, S. 164, 174, 189, 192, 205
Bertling, C.T. 43 Fallon, R. 46
241
Indeks
Faundez, J. 51, 66, 78, 119, 129, 145, 146, hukum nasional 86, 116, 119, 125– 127,
150, 171, 197, 205 131, 132, 148, 161, 176, 188, 192,
Felstiner, W. 89, 91, 98, 112 194
filsafat hukum 11, 158 hukum negara x, 2, 4, 84, 88, 90, 98, 100,
fragmentasi hukum 178 118, 119, 125, 157, 163, 166, 167,
171, 176, 178, 188, 193
G hukum positif 64, 143
hukum sosialis 176
Garth, B. 84, 85, 112, 195, 197, 205 hukum tanah 147, 244
Gender dan Hukum 15
Genn, H. 84 I
globalisasi 13, 138, 157–159, 161–165,
167, 168 Idema, H.A. 42
glokalisasi 158, 159, 163, 167, 168 Idenburg, A.W.F. 38
glokalisasi hukum 163, 168 Ihromi, T.O. viii, 10, 14, 17
Gondokoesoemo 38 independensi peradilan 69, 70, 73, 209
Good Governance 146, 152, 153, 154, India 34, 71, 78, 115, 127, 132, 135, 136,
155, 205, 207 138, 139, 143, 151, 154, 188
Graaff, S. de 39 Indische rechtswetenschap 21, 22
Griffiths, A. 7, 17, 18, 157, 169, 170, 189, Indonesia iv–xii, 1, 3, 7, 9–15, 17, 27, 31,
192, 206 33, 35, 37–40, 43, 45, 46, 48, 62, 78,
84, 87, 99, 100, 112–115, 121, 123,
H 124, 128, 132, 134, 136, 137, 140,
144, 149–157, 159–162, 169, 188,
Haar, B. ter 37, 42 206, 209, 211–214, 218, 220, 227,
Habermas, J. 62 232, 233, 238, 240, 243, 244
hak asasi manusia 7, 49, 50, 53, 54, 63, Indroharto 216, 221–223, 227, 240
65-69, 71, 72, 85, 86, 91, 97, 105,- Inggris 3, 7, 19, 23, 25, 31, 45, 48, 61, 81,
127, 131, 134, 159-162, 166, 171, 84, 115, 123, 133, 171, 209
174, 176, 188 inlander 116. Lihat juga bumiputra
Hay, D. 70, 78 Institute for Sociology of Law 13
Het Adatrecht van Nederlandsch-Indië instrumen hukum 15, 48, 81, 106, 160,
33, 36. Lihat juga Hukum Adat 161, 162
Hindia Belanda Islam 21, 22, 25–27, 31, 33, 35, 76, 118,
Heutsz, J.B. van 34 119, 120, 128, 132, 141, 144, 149,
hibrida hukum 162 150, 153, 157, 186
Hindia Belanda 19–22, 25– 29, 31–36,
38–40, 42, 44, 57, 61, 115–117 J
Hindu 32, 35, 37, 118
History of Law 12 Jakarta iv, 1, 17, 18, 45, 62, 113, 114, 134,
Holleman, J.F. 39, 40, 42, 116, 117, 151, 149, 157, 159, 214, 215, 217–219,
166 228, 230– 232, 240
Holmes, S. 49 Jawa 27, 37, 57, 214, 237
Hukum Adat Hindia Belanda 31, 33, Jepang 42, 61, 118, 138, 158
116, 117 Jerman 42, 48, 58, 221, 243
hukum administrasi 30, 42, 58, 115, 128, Jurisprudensi Feminis 9
136, 140, 147, 194 Justice, Safety and Security 12
hukum administrasi negara 147 Juynboll, T.W. 42
hukum alam 58, 62, 64
hukum bisnis 12 K
Hukum dan Masyarakat 11, 14, 15, 157
Kanada 162
hukum internasional 12, 29, 30, 116, 118,
Katolik 33
120, 142, 148, 158, 160–162, 167,
keadilan gender 5
168, 176
kebebasan pers 66, 124, 144
hukum Islam 21, 22, 25–27, 31, 76, 120,
kelompok elite 132, 135
132
kemandirian yudisial 122, 215
hukum kolonial 22, 23, 29, 38, 39, 41,
kepastian hukum yang nyata ix, x, 90,
176, 202
103, 122
hukum lingkungan 5, 147
242
Indeks
Kitab Undang-Undang Hukum Dagang Minerva 28

20 Montesquieu 69, 70
Kitab Undang-Undang Hukum Perdata Multatuli 27
20 Muslim bumiputera 34
Kleinfeld, R. 46, 48, 51, 53, 54, 79
Koelie Ordonnantie 26 N
Kollewijn, R.D. 42, 117
Nederburgh, C.B. 27, 43
Kolumbia 159
negara berkembang vi, ix, x, xii, 1, 2, 71,
Koninklijke Akademie 21
84, 117– 121, 123, 124, 125–138,
konsepsi normatif 2, 8, 166
142, 143–148, 166, 171–176, 178,
konsultan hukum 41, 129, 172, 182-185
181–184, 186–199, 202–204
kontrak sosial 128, 140
Nehru, J. 128
Korn, V.E. 37, 42, 117
New York 19, 78–80, 83, 112, 113,
korupsi berjamaah 2
149–152, 154, 156, 169, 207
Kristen 34, 157
Nolst Trenité, J.C. 41, 43
Kusuma Atmadja 38
O
L
Ombudsman 18, 72, 143, 151
landasan hukum 57, 58, 59, 116
Oppenheim, J. 29, 34
Law and Culture’ 12, 243
Orde Baru 140, 212, 213, 214, 230, 237
Law and Society 3, 12, 18, 78, 113, 151,
Ossenbruggen, F.D.E. van 31, 42
155, 169, 170, 207
Otto, J.M. ix–xii, 1, 2, 18, 19, 87, 90,
Legalitas formal 55, 60, 62, 74, 107
103, 113, 115, 119, 120, 126, 139,
Legal Systems Worldwide 12
143–146, 148, 153, 171, 174– 177,
Leiden iv, v, 11, 12, 13, 14, 18, 19, 21, 22,
185, 191, 200, 202, 206, 207, 243
24, 28, 29, 30, 31, 34, 35, 36, 37,
38, 40, 41, 42, 43, 44, 78, 113, 115, P
116, 117, 124, 131, 149, 150, 152,
153, 154, 155, 156, 157, 171, 206, Peerenboom, R. 46, 47, 48, 50, 52, 53, 56,
207, 243, 244 64, 76, 79
Lekkerkerker, J.T.C. 37 penelitian hukum vi, vii, 5, 9, 13, 16, 134
lembaga eksekutif 109, 110, 210 penemuan hukum 6
Lith, P.A. van der 19, 20, 21, 22, 23, 24, pengadilan negeri 100, 111, 211, 213, 215,
25, 26, 30 217–219, 227–229, 234–238
Lockean 52 Pengadilan Tata Usaha Negara xiii, 100,
Logemann, J.H.A. 42, 117, 124, 125, 152 210–240
Lotulung, P. 220 Pengadilan Tindak Pidana Korupsi 72,
210
M pengelolaan negara 49
penyuluhan hukum 144
Madagaskar 33
perbuatan melawan hukum 10
Madura 2, 166
Perserikatan Bangsa-Bangsa 49, 72, 161
Mahkamah Agung 20, 38, 113, 211,
Philosophy of Law 12, 13
215–222, 224, 225, 230, 232, 233,
Plato 48, 55, 58, 69
238, 244
pluralisme hukum x, 5, 7, 14, 90, 124, 127,
Mahkamah Konstitusi 139, 141, 210
142, 143, 157, 158, 164–168, 189,
Makambombu, S. 88, 96
193, 200, 243
Malang 14
politik etis 27, 38
Mallinckrodt, J. 37
positivisme hukum 9, 10
Marden, O. 83, 113
primordialisme 204
mazhab Leiden 24, 41
Pound, R. 4
Merry, S.E. 6, 7, 17, 18, 66, 78, 79, 122,
profesi hukum 61, 62
160, 169
proses peradilan yang baik 64
Mesir 118, 124, 134, 139
Protestan 33
Metajuridica 12. Lihat juga Algemene
Pusat Kajian Wanita dan Gender 6
Rechtswetenschappen
putusan hakim 4, 6, 60–62, 123, 167, 175,
Meyer Ranneft, J.W. 42
233
Migration law 12
243
Indeks
R T
Raja Willem I 20 Tamanaha, B. 46-53, 56, 63, 67, 76, 80, 105-
rasa keadilan 4, 6, 24, 230 107, 113, 125, 129, 130, 137, 143,
Ratu Wilhelmina 27 146, 155, 170, 172, 197, 198, 207
Raz, J. 53, 56, 79, 105, 113 Tanzania 123, 137, 141, 152, 156
reformasi hukum 14, 15, 70, 71, 129, 172, Teori Hukum Feminis 9. Lihat juga Juris-
175, 176, 179, 191, 194, 195, 198 prudensi Feminis
regulasi-mandiri 57 Thomas Aquinas vii, 3, 6, 47, 48, 53, 106
relasi kekuasaan 5, 7, 11, 164, 166, 167 Thompson, E.P. 50, 61, 70, 80
Revolusi Kebudayaan 56 Timur Asing 33
ROLAX 81, 82, 88, 91–94, 96, 104, 111 Toewater, J.H. 22
ROLGOM 107, 108, 109, 111
Romawi 60, 64 U
Royen, J.W. van 37
uji hukum 213, 223
rule by exception 56
Undang-Undang Dasar 1945 45, 140
rule by law 55, 56, 139
UNDP 82, 85-87, 89, 91, 93, 101, 103, 113
rule by men 56
Uni Soviet 127, 133, 144
rule of law v, ix, 46–48, 51, 53, 56, 60,
Universitas Amsterdam 11, 12
78–80, 113, 119, 122, 128, 139,
Universitas Brawijaya 14
161, 173
Universitas Diponegoro 14
S Universitas Erasmus-Rotterdam 11
Universitas Indonesia (UI) 1, 6, 14, 15,
Samia Bano 7 157, 170, 243
Sarat, A. 84, 89, 91, 98, 99, 112, 113 Universitas Leiden iv, v, 11, 12, 13, 14, 19,
Scheffer, T. 6 21, 22, 31, 35, 115, 117, 124, 157,
Schmitt, C. 58, 80 243, 244
Scholten van Oud-Haarlem, C.J. 20 10, Universitas Radboud-Nijmegen 11
20 Universitas Utrecht 11, 12, 40, 41
Scotia Fundy 162
Semarang 14, 219, 230–232 V
Seneviratne 6
Vel, J. iv, ix, xii, 81, 88, 93, 96, 107, 244
Singapura 60, 158, 159
Veth, P.J. 21, 22
siri 2, 166
Vietnam 70
sistem hukum vi–xi, 4, 7, 22, 24, 29, 38,
Vollenhoven, C. van vii, 13, 14, 18, 19,
39, 41, 43, 46, 53, 57, 61, 62, 65,
24, 26–28, 30–32, 34–45, 61, 78,
66, 68, 82–86, 90, 91, 98, 104–106,
115–117, 125, 141, 144, 148–151,
116, 118–125, 129, 130–132, 134-
153, 155–57, 193, 206, 243, 244
141, 145, 147, 157, 160, 165-168,
176, 187, 195, 196, 198, 243 W
Skandinavia 72
Smith, A. 189 Wahid, A. 141
Snellen, I.T.M. 179, 186, 207 warga negara ix, x, 46, 48, 49, 54, 55,
Snouck Hurgronje, C. 30, 35, 42 socio- 59, 62–65, 68, 70, 72, 75, 85, 88,
logical jurisprudence 3, 4, 5, 15 105–109, 118, 138, 182, 186, 200,
Sociology of Law 12, 13 213, 216, 222, 228, 229
Soeharto 140, 209, 212, 213 Watson, A. 146, 172, 195, 196, 198, 207
Soekarno 128, 133, 209 Weber, M. 60, 122, 138, 151
Soepomo, R. vii, 35, 38, 40, 45 Wheeler, S. 3
sosiologi hukum 3, 4, 5, 11, 15, 85, 124, Wichers, Jhr. H.L. 20
137, 138, 146, 157 Wignjosoebroto, S. viii, 4, 18, 134, 156
Spanjaard, J. 21 Wilken 31
Srilanka 33 Witteveen 189, 191, 207
Sumatra 26, 27, 214
Surabaya 214, 216, 219 Y
Suriname 34
Suwarni Saljo 161 Yunani 32, 48, 52, 64, 244
244
TENTANG PENULIS
Jan Michiel Otto, profesor ilmu hukum dalam bidang kajian Law
and Governance in Developing Countries dan direktur Van Vollenhoven
Institut, Fakultas Hukum Universitas Leiden. Ia menempuh pendidikan
tinggi hukum di Universitas Leiden dan menulis disertasi tentang
administrasi publik masyarakat pedesaan di Mesir. Sejak tahun 1983,
ia telah melakukan studi-studi komparatif hukum, pemerintahan dan
pembangunan di Asia, Afrika, dan Timur Tengah.
Adriaan W. Bedner adalah dosen tetap hukum Indonesia di Van

Vollenhoven Institut, Fakultas Hukum Universitas Leiden. Dia mulai
berfokus kepada sistem hukum Indonesia pada tahun 1992 dan
penelitian doktoralnya membahas mengenai Peradilan Tata Usaha
Negara di Indonesia. Ia terlibat dalam banyak penelitian sosio-legal
Indonesia lainnya, terutama mengenai lingkungan, akses terhadap
keadilan dan negara hukum. Dalam rangka kegiatan penelitian-
penelitian tersebut, ia bekerja sama dengan banyak institusi di
Indonesia, antara lain Universitas Indonesia, Universitas Parahyangan,
Universitas Padjadjaran, ICEL, HUMA, etc. Ia juga menjabat di beberapa
steering boards dalam program penelitian dan pendidikan mengenai
sistem hukum Indonesia dan membimbing calon S3 dari Indonesia,
Belanda, Australia dan Jerman. Selain mengajar mata kuliah ‘Law and
Governance in Indonesia’ dan ‘Law and Culture’ di Universitas Leiden,
ia juga terlibat dalam beberapa program pendidikan sosio-legal di
Indonesia.
Sulistyowati Irianto adalah guru besar dalam bidang antropologi

hukum di Fakultas Hukum Universitas Indonesia (FHUI). Ia
mendapatkan gelar magister dalam bidang antropologi hukum dari
Universitas Leiden dan Universitas Indonesia pada tahun 1990, serta
gelar doktor dalam bidang yang sama dari UI pada tahun 2000. Ia
mengajar mata kuliah ‘Antropologi Hukum’ dan ‘Perempuan dan
Hukum’ di FHUI. Saat ini menjabat sebagai Ketua Pusat Studi Wanita
dan Jender dan anggota pengurus dari the International Commission on
Legal Pluralism sejak tahun 2006. Ia banyak memberi perhatian pada
kajian-kajian pluralisme hukum serta hukum dan kemasyarakatan. Ia
telah melakukan banyak penelitian pada bidang-bidang tersebut dan
karya penelitian terbarunya meliputi: ‘Akses Keadilan dan Migrasi
Global: Kisah Perempuan Indonesia Pekerja Domestik di Uni Emirat
Arab’ (2008-2011); Negotiating and Contesting Inheritance Law: Socio-
Legal Position of Indonesian Moslem Women (2009-2012).
245
Tentang penulis
Sebastiaan Pompe telah bekerja selama bertahun-tahun di Van

Vollenhoven Institut, Fakultas Hukum Universitas Leiden, di mana
pada saat itu ia telah menghasilkan berbagai karya, salah satunya
adalah disertasi doktoral mengenai Mahkamah Agung Indonesia. Saat
ini, ia bekerja di International Monetary Fund sebagai konsultan reformasi
peradilan di Yunani dan Portugal. Pada tahun 1998-2005 ia pernah
melakukan konsultasi untuk lembaga yang sama untuk reformasi
peradilan di Indonesia.
Jacqueline Vel, meraih gelar doktor dari Universitas Wageningen

(antropologi hukum). Ia memiliki pengalaman panjang sebagai
seorang peneliti sosio-legal tentang Indonesia, khususnya wilayah
Sumba. Sejak 1 Januari 2010 ia bertugas sebagai koordinator program
penelitian ‘JARAK: The commoditization of an alternative biofuel crop
in Indonesia’, yang didanai oleh the Royal Dutch Academy of Arts and
Sciences melalui program the Scientific Programme Indonesia-Netherlands
SPIN). Kini ia terlibat dalam penelitian-penelitian tentang hukum
tanah, akses terhadap keadilan dan aspek sosio-legal dari produksi
biofuel di Indonesia. Bukunya tentang politik lokal dan demokratisasi
di Indonesia bagian Timur berjudul ‘Uma politics: An ethnography of
democratization in West Sumba, 1986-2000’ yang diterbitkan oleh KITLV
Press pada tahun 2008. Pada tahun 2010, versi bahasa Indonesia dari
disertasinya telah diterbitkan dengan judul ‘Ekonomi Uma: Penerapan
adat dalam dinamika ekonomi berbasis kekerabatan’.
Julia Arnscheidt melakukan penelitian tentang hukum dan kebijakan

konservasi lingkungan di Indonesia dalam rangka studi doktoralnya di
Van Vollenhoven Institut, Fakultas Hukum Universitas Leiden. Saat ini
ia memiliki lembaga pelatihan profesional di Schiermonnikoog.
Suzan Stoter adalah dosen hukum tata negara dan tata usaha negara
di Universitas Erasmus Rotterdam dan dosen hukum di Universitas
Teknik Delft. Sebagai ahli hukum tata negara, ia kerap terlibat dalam
pembuatan legislasi di Belanda sebagai konsultan dan peneliti hukum.
246
BANTUAN HUKUM YANG BERGERAK1
Oleh:
Widodo Dwi Putro2
Key questions :
Why should we have legal aid?
- Social gap
Should we have legal aid as a form of charity or as a way of changing social

structure?
One type of legal aid – the status quo - says that the cause of poverty is fate
And to solve this problem, we donate something as a form of charity and provide
legal aid only on an individual case basis.
The second type of legal aid is reform - it assumes that poverty is due to causes like
laziness and lack of participation. As such, this type of reform aims to fix the system;
not transform the system.
The third type of legal aid is social transformation, or structural legal aid.
Under this approach, poverty is posited to result from structural obstacles, so we try
to change the structures causing oppression and transform the social system. This
approach focuses on the following methods:
- alternative legal studies for critical thinking
- encourage broader social counsiousness of the issue, especially organizing
grass roots efforts to increase the political bargaining position of those in
poverty
- To make in-roads with the legal system; for example advocating by legal
standing, class action, and citizen law suits
What is the future of legal aid?
- Social gaps are still the main problem

- The current problems are more complicated due to intolerance, political
identity, and discrimination of minority groups.

1
Makalah disampaikan dalam “Tailor Made Training” dengan salah satu topik “People’s Use of and
Access to The Formal Justice System: The Role of Legal Empowerment and Legal Aid” di Universitas
Indonesia, 20 – 25 Agustus, 2019.
2
Dosen Fakultas Hukum Universitas Mataram
Pengantar
Konstitusi menjamin setiap warga kedudukannya sama di muka hukum.

Persoalannya, basis sosial tempat berpijaknya konstitusi berbentuk piramida, diliputi
ketidaksamaan sosial. Sebagaimana piramida, semakin ke atas jumlah orang yang
bermukim di bagian pucuk piramida semakin sedikit, tapi menguasai dan menikmati
sebagian besar ‘kue’ sumberdaya ekonomi dan politik. Sebaliknya, orang-orang
yang bermukim di dasar piramida, jumlahnya banyak tapi mereka memperebutkan
tetesan sumberdaya ekonomi dan politik.
Jika orang kaya berhadapan dengan orang kaya mungkin tidak menjadi
masalah. Baru bermasalah jika orang kaya berhadapan dengan orang miskin.
Misalnya, dalam sengketa agraria. Si kaya dapat menggunakan jasa pengacara
ternama yang piawai mencari celah hukum, dikelilingi konsultan lulusan doktor
hukum luar negeri yang spesialis menguasai bidang hukum tertentu. Pengacara
besar itu mempunyai jejaring dengan para pejabat, minimal hubungan emosional
saat bermain golf bersama atau pertemuan sosialita lainnya.
Sementara si miskin, jangankan untuk membayar jasa pengacara untuk biaya

beracara saja tidak mampu. Kalau pun si miskin didampingi pengacara, biasanya
pemula yang baru disumpah, belum mempunyai kantor dan baru belajar bagaimana
membuat gugatan. Sebelum berangkat sidang, sarapannya mie instan, sehingga
mengantuk waktu sidang.
Jadi, sejak awal sebelum perkara itu digelar di pengadilan, si miskin

sesungguhnya telah kalah melawan si kaya.3 Analogi sama halnya, harapan hidup
dan kualitas pelayanan kesehatan pasien lebih besar jika ditangani dokter spesialis
berpengalaman dibanding seorang mantri kesehatan.
Ketimpangan sosial yang menyebabkan kesenjangan akses hukum itu lalu

direspon pemerintah. Sejak tahun 1978 pemerintah, dengan alasan pemerataan dan
keadilan sosial, telah memasukkan bantuan hukum dalam Garis Besar Haluan
Negara (GBHN; Ketetapan No IV/ MPR/1978 tentang GBHN).
Para aktivis mempertanyakan: apakah bantuan hukum bagi si miskin sekedar

belas kasihan semata, atau merupakan hak?4 Upaya bantuan hukum yang didanai
oleh pemerintah itu dikritik karena tidak lebih sebagai bantuan hukum tradisional,

3
Baca, Marc Galanter, Vol 9:1 Law and Society Review, 1974. Reprinted (with corrections) in R.
Cotterrell (Ed.) Law and Society, Aldershot, Dartmouth, 1994, hlm. 165-230.
4
Abdurrahman, Beberapa Aspek tentang Bantuan Hukum di Indonesia, Program Penunjang Bantuan
hukum Indonesia (PPBHI) Lembaga Kriminologi UI Jakarta, 1980 hal. 17
yakni membantu warga miskin untuk berperkara di pengadilan, bukan merubah
struktur yang memiskinkan mereka.5
Ketimpangan sosial menggugah para aktivis untuk melakukan diagnosa.

Salah satu diagnosanya, ketimpangan struktural yang menyebabkan ketidakadilan.
Hasil diagnosa itu mematangkan gagasan bantuan hukum struktural (BHS) yang
tidak sekedar memberi bantuan hukum, tapi juga bermaksud melakukan
transformasi struktural. Karena itu, BHS bukanlah bantuan hukum yang netral,
melainkan berpihak pada mereka yang dimiskinkan secara struktural, sebagaimana
penjelasan Adnan Buyung Nasution :
“Bantuan hukum hakikatnya adalah sebuah program yang tidak hanya

merupakan aksi kultural akan tetapi juga aksi struktural yang diarahkan pada
perubahan tatanan masyarakat yang tidak adil menuju tatanan masyarakat
yang lebih mampu memberikan nafas yang nyaman bagi golongan mayoritas.
oleh karena itu bantuan hukum bukanlah masalah sederhana. Ia merupakan
rangkaian tindakan guna pembebasan masyarakat dari belenggu poleksos
(politik, ekonomi, sosial) yang sarat dengan penindasan”6
Gagasan lain ditemukan dalam Todung Mulya Lubis yang menulis tujuan dari
bantuan hukum struktural adalah mengubah pola penindasan struktural menjadi
struktur sosial yang berkeadilan yang dirumuskan sebagai berikut; 7
1. BHS harus berbeda dari bantuan hukum tradisional yang hanya mendampingi
klien di pengadilan.
2. BHS membuka kemungkinan bantuan hukum kolektif lewat gugatan class
action.
3. BHS tak boleh hanya berorientasi pada masyarakat perkotaan, tapi juga
pinggiran dan desa.
4. BHS harus proaktif, yaitu dengan menjemput kasus-kasus kemiskinan
struktural.
5. BHS harus terbuka terhadap berbagai bentuk advokasi non- hukum, seperti
advokasi budaya
6. BHS harus bekerja sama dengan berbagai organisasi non-hukum
7. BHS harus mengarahkan terbentuknya gerakan sosial dengan menciptakan
power resources di wilayah-wilayah pinggiran.
Pada masa Orde Baru, berkembang apa yang dinamakan kapitalisme semu
(ersatz capitalism). Para pengusaha di Indonesia tidak mampu mandiri dan bersaing
dengan kompetitornya tanpa bantuan pemerintah. Kebanyakan dari mereka,
menurut penelitian Kunio, adalah para pemburu rente (rent seekers) melalui jalinan

5
Todung Mulya Lubis, “Kemiskinan Struktural dan Strategi Bantuan Hukum” dalam T. Mulya Lubis
(ed.), Bantuan Hukum dan Kemiskinan Struktural, Jakarta, LP3ES, 1986, hal. 41.
6
Adnan Buyung Nasution, Bantuan Hukum di Indonesia, Jakarta, LP3ES, 1981
7
Todung Mulya Lubis, Op.Cit, 52-55.
koneksi dengan pemerintah dengan memanfaatkan proteksi, lisensi bisnis,
kebijakan, atau monopoli kegiatan bisnis tertentu dari pemerintah.8 Kapitalisme
semu yang tumbuh dan gemuk di bawah proteksi pemerintah seringkali berhadapan
dengan rakyat dalam kasus penggusuran petani untuk lahan industri, represi buruh
yang menuntut perbaikan upah, dan marjinalisasi kaum miskin di perkotaan untuk
pengembangan pusat perbelanjaan dan fasilitas konsumerisme. BHS sebagai
strategi perlawanan semakin relevan, terutama advokasi pada kasus-kasus rakyat
tersebut akibat dari eksploitasi dan akumulasi kapitalisme semu.
Singkatnya, gagasan inilah yang kemudian dirumuskan ke dalam model

Bantuan Hukum Struktural (BHS) yang berkembang di awal 1980-an. Bantuan
Hukum Struktural, kala itu, muncul sebagai kritik atas gerakan bantuan hukum yang
masih sangat terbatas (terfokus pada individu), dan lebih jauh lagi ingin mengubah
bantuan hukum menjadi gerakan perubahan sosial. Mimpi BHS adalah mengubah
tatanan sosial yang tidak manusia dan tidak adil. Itu sebabnya, gerakan bantuan
hukum harus bisa membebaskan kaum tertindas dari praktek ketidakadilan sistem
ekonomi dan politik.
Teori Gerakan Ornop
Pada 1991 Mansour Fakih memetakan kategori Ornop di Indonesia

berdasarkan definisi masalah, metodologi, program aksi hingga aktivitas lapangan.9
Tipe Ornop yang pertama dikategorikan konformis. Program organisasi bersifat
karitas, program melalui amal bantuan. Ornop ini mengikuti paradigma fungsionalis
dan dicirikan oleh kepedulian untuk menjaga dan merawat status quo, konsensus,
integrasi sosial.10
Kategori kedua adalah reformis. Tipe Ornop semacam modernis ini

mendasarkan pada teori pembangunan. Gerak utamanya adalah meningkatkan
jumlah orang yang berpartisipasi dalam pembangunan. Mereka cenderung tidak
mempertanyakan struktur yang ada dan hegemoni kapitalisme yang tersembunyi di
dalamnya konsep pembangunan. Seperti paradigma modernis, tesis yang berada di
belakang keterbelakangan sebagian besar masyarakat disebabkan sesuatu yang
salah dengan mentalitas dan nilai-nilai masyarakat. Mentalitas yang terbelakang ini
yang dianggap sebagai penyebab utama kurangnya partisipasi mereka dalam
pembangunan.11
Menurut Mansour, perubahan kategori 2 menjadi 3 terjadi karena setelah

hampir 20 tahun menerapkan model pengembangan ini, beberapa Ornop ini mulai
menyadari bahwa tak ada perubahan signifikan dalam situasi politik dan ekonomi.
Kesadaran inilah yang menggerakkan banyak orang untuk mencari paradigma lain.
Kategori terakhir adalah Ornop transformatif, yaitu yang memeriksa kembali

asumsi dasar dan isu ideologis dalam upaya untuk menemukan sebuah alternatif
dari dua pendekatan lainnya. Ornop mulai mempertanyakan paradigma yang ada

8
Kunio Yoshihara, Kapitalisme Semu Asia Tenggara, LP3ES, 1990, hlm. 91-134
9
https://scholarworks.umass.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1001&context=cie_ngo
10
Ibid., hal. 9
11
Ibid.
dan ideologi yang tersembunyi. Pencarian mereka adalah untuk menemukan
paradigma alternatif yang akan mengubah struktur yang menindas dan mendominasi
dan memungkinkan orang untuk mewujudkan potensi manusia mereka. Paradigma
alternatif harus menyediakan struktur yang akan memungkinkan orang
mengendalikan bentuk produksi dan mengendalikan informasi serta produksi
ideologi. Mereka mencari struktur yang akan memungkinkan orang untuk
mengendalikan perkembangan dan sejarah mereka sendiri. Struktur ini akan
menanamkan demokrasi tidak hanya di dalam bidang politik tapi juga dalam
ekonomi juga seperti dalam pembangunan pedesaan dan perkotaan.12
Diilihat dari pemetaan kategori tersebut, tampaknya BHS termasuk dalam

gerakan Ornop yang menekankan perubahan struktural daripada melayani kasus
per kasus.
Program JFP Bank Dunia, Bantuan Hukum Struktural ‘Sejati’?
Bank Dunia meluncurkan Program Justice for The Poor (JFP), salah satunya
mendirikan pos-pos bantuan hukum dan mengembangkan paralegal di masyarakat,
mirip bantuan hukum struktural. Penghisapan dan eksploitasi kapitalisme global di
negara-negara Ketiga yang selalu menjadi sasaran banyak kritik, ternyata
belakangan ini melakukan langkah sebaliknya, yakni mengembangkan sebuah
proyek keadilan untuk kaum lemah dan papa. Bank Dunia, misalnya, melalui
program JFP seolah hendak menjawab semua kritik bahwa tidak benar program-
program Bank Dunia mengedepankan keuntungan semata dan tidak berpihak
kepada kaum miskin dan tertindas.
Program JFP dikreasi oleh Bank Dunia untuk mempromosikan pengurangan

kemiskinan di Indonesia, khususnya strategi pemberdayaan kaum miskin melalui
bantuan hukum. Bagi Bank Dunia, program pemberdayaan dan penyadaran hukum
merupakan instrumen penting rakyat miskin untuk mendapatkan akses keadilan.
Munculnya JFP di Indonesia tak terpisahkan dengan program global dalam Poverty
Reduction Strategy Papers (PRSPs).13
JFP merupakan kreasi hukum canggih Bank Dunia dengan meminjam

pendekatan socio-legal dalam proyeknya, maka dalam rangka kepentingan
melakukan refleksi-kritis kita pun menggunakan pendekatan yang kurang lebih sama
(optik socio-legal) untuk menyingkap selubung-selubung hegemoni dalam proyek ini
dengan memulai sebuah pertanyaan; apa tujuan “sesungguhnya” proyek JFP?14

12
Ibid.
13
Lihat; https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/justice-for-the-poor
14
Ketika kekuasaan hadir dalam wajah yang lebih humanis dan menawarkan bantuan, menjadi sulit untuk
mengkritisinya, apalagi menolaknya. Pelaksanaan kekuasaan memang tidak pertama-tama melalui kekerasan
(Hobbes), bukan dalam represi (Freud) atau pertarungan kekuatan (Machiavelli), melainkan hadir dalam
wujud produktif (Foucault) dan hegemonik (Gramsci). Meminjam konsep hegemoni Gramsci, ide pokok
dibelakang konsep ini adalah klaim, dominasi kelas penguasa tak hanya meliputi sarana-sarana produksi fisik
tetapi juga dominasi atas sarana-sarana produksi simbolik. Penguasaan terhadap kekuatan produksi material
direplikasikan pada tingkat ide-ide, yang terlihat dalam pengusaan sektor-sektor ideologis masyarakat seperti
hukum, pendidikan, media, dan sebagainya. Hasilnya dahsyat; si tertindas menjadi penikmat atas
ketertindasannya.
Pertama, kalau kita cermati program JFP tidak pernah mempersoalkan akumulasi
property right (hak milik) sebagai akar persoalan kemiskinan, bahkan sikap yang
paling moderat (baca: kompromis) sekalipun seperti membicarakan hak kelola
sumber daya alam yang dalam kenyataannya timpang. Padahal salah satu asal-
muasal persoalan adalah ketimpangan hak milik. Dalam masyarakat liberal hak milik
merupakan nyawa kapitalisme. Sekritis apa pun dalam masyarakat liberal (seperti
masyarakat boleh mempersoalkan apa saja tentang keadilan), tetapi hanya satu
yang tidak boleh didebat: eksistensi akumulasi hak milik. Hak milik dan kapitalisme
bagaikan kembar siam yang tidak mudah diceraikan oleh operasi bedah apa pun,
apalagi dinegosiasikan melalui program JFP.15
Program JFP memang bukan ditujukan untuk merombak struktur kemiskinan,

melainkan perkakas strategis yang cocok dikembangkan untuk mengeliminasi konflik
dan radikalisasi massa yang dikhawatirkan mengganggu iklim investasi, bahkan
apabila dibiarkan dapat menghacurkan sistem yang sudah mapan.
JFP “memoderasi” radikalisasi massa dan mencegah kemungkinan

terjadinya gejolak sosial akibat tertutupnya akses masyarakat terhadap hukum
melalui program revitalisasi bantuan hukum, paralegal, otonomi peradilan desa, dan
sebagainya. Kurang-lebih pesannya begini; “apabila ada penggusuran, tidak perlu
melawan dengan cara-cara kekerasan, bukankah rakyat sudah melek hukum dan
tahu bagaimana menyelesaikan sengketa secara litigasi maupun non litigasi ?” JFP
ibarat mengurangi rasa sakit tanpa menghilangkan penyakitnya. Itulah mengapa
program JFP lebih menekankan solusi melalui penyelesaian sengketa alternatif,
paralegal, bantuan hukum, dan sebagainya.
Dalam sungai sejarah, untuk mengeliminasi radikalisasi massa, negara-

negara kapitalisme maju dan lembaga keuangan internasional sebenarnya telah
lama meneteskan dananya kepada rakyat miskin di negara-negara Ketiga dalam
berbagai program pemberdayaan. Bantuan disalurkan untuk pemberdayaan
masyarakat di Negara-negara Ketiga, diantaranya melalui LSM-LSM dan perguruan
tinggi, dalam bentuk proyek pengentasan kemiskinan, good governance, antikorupsi,
legislative drafting, studi hukum, pendidikan demokrasi dan pemilu. Melalui berbagai
proyek pemberdayaan dan bantuan hukum, kontradiksi si kaya dan si miskin ditahan
dan rasa sakit akibat penetrasi kapital dikurangi, supaya tidak meledak menjadi
revolusi sosial.
Kapitalisme tidak hadir dalam wajah aslinya: serakah, melainkan lebih

humanis melalui “tangan kirinya” mengembangkan program “Justice for The Poor”,
“Corporate Social Responsibility ”, dan sebagainya. Program-program humanis
seperti JFP menjadi sangat penting sebagai instrument untuk mendapatkan
legitimasi publik melalui kosensus para pihak. JFP adalah harga yang harus dibayar
oleh agen-agen kapitalisme karena dalam suasana yang relatif demokratis ini tidak
mungkin melakukannya secara otoritarian. Model lama yang represif seperti proyek
Bank Dunia dalam pembuatan waduk Kedung Ombo tidak lagi efektif. Berbeda
dengan jaman rezim otoriter Orde Baru, dirigennya tunggal sehingga memungkinkan
untuk main tunjuk tanpa harus berunding dan meminta persetujuan masyarakatnya.

15
Widodo Dwi Putro, Kritik Proyek Justice For The Poor, Jurnal Arena Hukum, Vol. 5, No. 2, , 2012,
hlm. 148-154.
Kedua, JFP seolah sebagai tindakan kapitalisme melawan dirinya sendiri
dengan berbalik membela kaum miskin yang tertindas. Padahal yang sesungguhnya
terjadi, tidak mengubah hubungan-hubungan yang eksploitatif. Sebagai analogi,
dalam sejarahnya belum pernah peternak menelantarkan sapi perahnya. Peternak
menyediakan rumput yang sehat, kandang yang bersih, dimandikan agar sapi tetap
sehat dan susunya semakin melimpah untuk diperah. JFP ini bersifat ideologis
karena tidak bisa dilihat sebagai program yang otonom dan terpisah dari
kepentingan-kepentingan dan program-program Bank Dunia yang lain seperti pasar
tanah, pengamanan investasi, dan lain-lain, melainkan saling berkait, menguatkan
dan mengakumulasi.16
Dalam masyarakat kapitalis yang relatif demokratis, pendekatan hukum

represif mulai ditinggalkan dan beralih ke tatanan hukum yang lebih responsif dan
humanis. Oposisi dalam masyarakat tidak dicegah atau dibungkam, melainkan
di”biayai” untuk terus mengkritik kelemahan-kelemahan kapitalisme. Kritik justru
dibutuhkan oleh kapitalisme untuk memodifikasi dirinya sedemikian rupa sehingga
gelombang protes justru memiliki efek memperbaiki. Kekuatan-kekuatan
perlawanan, pada akhirnya diintegrasikan dalam sistem sehingga kehilangan sayap
negasinya. Proyek bantuan hukum humanis dan responsif seperti JFP, mampu
mengintegrasikan resistensi terhadap kapitalisme dalam sistem, sehingga orang dan
masyarakat papa seperti tak perlu merubah nasibnya lagi dengan berusaha
membalikan struktur sosial yang berbentuk piramida.
Pelajaran Dari Bantuan Hukum
Bantuan hukum merupakan buku terbuka yang menarik untuk dipelajari.

Strategi bantuan hukum misalnya, tidak hanya menjadikan ruang persidangan
sebagai medan perjuangan hukum untuk memenangkan sebuah gugatan formal,
melainkan juga sebagai bagian dari pendidikan dan pengorganisasian masyarakat,
penggalangan solidaritas dan opini publik, juga mendorong perubahan hukum dan
kebijakan.
Bantuan hukum juga mengembangkan apa yang dinamakan Pendidikan

Hukum Kritis (PHK). PHK tidak hanya transfer pengetahuan, melainkan juga
mendorong kesadaran publik untuk melakukan pengorganisasian rakyat. 17 Bantuan
hukum dalam kasus-kasus penggusuran lahan petani, tidak berhenti pada upaya
litigasi, melainkan juga mendorong kesadaran masyarakat akar rumput membentuk
organisasi-orgaisasi tani seperti Paguyuban Petani Jawa Timur (Papan Jati), Omah
Tani (Batang), SPP (Serikat Petani Pasundan), Serikat Tani NTB, dan sebagainya.
Pengamatan, organisasi-organisasi tani itu di sejumlah tempat menginisiasi petani
mengambil kembali (reclaiming) tanah-tanah petani yang dulu diambil paksa oleh
pemerintah yang berkolaborasi dengan investor, atau mendorong petani-petani tak
bertanah menggarap tanah-tanah yang ditelantarkan oleh perusahaan.

16
Ibid.
17
Rikardo Simarmata.“Pendidikan Hukum Kritis: Asal-Usul, Faham, Prinsip dan Metode”, Jurnal
Hukum Jentera, Edisi Khusus, 2003.
Bantuan hukum juga menggalang solidaritas mjsalnya dalam bentuk amicus
curiae dari para akademisi dan masyarakat luas. Masalah keadilan kemudian
menjadi masalah bersama. Ketika ketidakadilan terjadi, orang perlu menjadikannya
sebagai masalah bersama. Ini juga penting, supaya pola tidak adil yang serupa tidak
terulang lagi di masa depan.
Di era milenial ini, kampanye lewat media sosial terbukti dapat mendorong
perubahan. Media sosial digunakan untuk tempat berkumpul virtual dan secara tak
langsung dapat memobilisasi massa yang memiliki tujuan sama. Orang-orang yang
peduli dengan kasus-kasus ketidakadilan, bisa menyuarakan dengan cara
menandatangani petisi secara daring. Sebagai contoh, platform petisi daring
Change.org ‘memenangkan’ keadilan yang melibatkan jutaan akun yang turut
meneken petisi. Kebanyakan petisi tersebut sebagai respon atas ketidakadilan
diantaranya adalah kasus dr. Romi terkait diskriminasi disabilitas, penolakan
tambang di Pulau Bangka Sulawesi Utara yang merugikan masyarakat lokal, dan
amnesti bagi Nuril perempuan yang mengalami pelecehan seksual di Lombok.
Tusukan-Tusukan Kecil
Mungkin hampir lepas dari pengamatan jika bantuan hukum juga melakukan
tusukan-tusukan kecil yang berusaha menjebol (in-road) kemapanan tatanan dan
prosedur hukum.
YLBHI bersama Wahana Lingkungan Hidup Indonesia (Walhi) melakukan
gugatan dalam kasus lingkungan tahun 1988 dengan mekanisme gugatan legal
standing.18 Gugatan legal standing ditujukan terhadap PT Inti Indorayon Utama (IIU),
Menteri Perindustrian, Menteri Kehutanan, Menteri Dalam Negeri, Menteri
Lingkungan Hidup, dan Gubernur Sumatera Utara. Kasus tersebut mengukir sejarah,
karena untuk pertama kali legal standing Walhi diterima oleh majelis hakim
meskipun saat itu belum ada peraturannya. Artinya, perubahan paradigma dalam
memahami makna ‘partisipasi masyarakat’ dalam pengelolaan lingkungan hidup.
Setelah putusan itu, Pemerintah dan DPR akhirnya mengadopsi konsep legal
standing dalam UU No. 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup.
Pengakuan yang tegas juga dimasukkan dalam perubahan Undang-Undang
tersebut, yakni UU No. 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan
Lingkungan Hidup.
Gugatan class action pertama kali dilakukan adalah kasus R.O. Tambunan
melawan perusahaan rokok PT Bentoel Remaja pada tahun 1987. R.O. Tambunan
mendalilkan dalam gugatannya bahwa Ia tidak hanya mewakili dirinya sebagai orang
tua dari anaknya, tetapi juga mewakili semua remaja yang telah diracuni oleh iklan
rokok Bentoel Remaja.

18
Dalam hukum perdata konvensional, kepentingan hukum itu diartikan secara sempit hanya
kepentingan yang berkaitan dengan kepemilikan atau kepentingan materiil berupa kerugian yang
dialami secara langsung. Dalam legal standing, organisasi lingkungan hidup, kepentingan hukumnya
diartikan sebagai kepentingan pelestarian lingkungan hidup.
Pada tahun 1988, gugatan class action juga dilakukan oleh Muchtar
Pakpahan yang menggugat Gubernur DKI Jakarta dan Kakanwil Kesehatan DKI
Jakarta dalam kasus endemi demam berdarah. Dalam kasus ini, Muchtar Pakpahan
mendalilkan pada gugatannya bahwa Ia bertindak untuk mewakili dirinya sendiri dan
masyarakat DKI Jakarta yang telah terserang wabah penyakit demam berdarah.
Menyusul kemudian pada tahun 1997, LBH Jakarta mengajukan gugatan class
action dalam perkara YLKI (Yayasan Lembaga Konsumen Indonesia) melawan PT.
PLN (Persero) dalam kasus pemadaman listrik se-Jawa Bali pada tanggal 13 April
1997. Gugatan tersebut mengundang discourse di masyarakat, para advokat,
akademisi hukum. Bahkan, gugatan itu berdampak pada terjadinya perubahan
kebijakan, yakni dengan diadopsinya class action dalam terbitnya UU No. 8 tahun
1999 tentang Perlindungan Konsumen.19
Putusan ini kemudian menjadi pedoman bagi LBH untuk menempuh
mekanisme yang sama dikemudian hari. Tercatat beberapa gugatan seperti Kasus
Pelarangan Becak. Sebanyak 5000 penarik becak wilayah DKI Jakarta mengajukan
gugatan perdata (PMH) dengan mekanisme Class Action dengan Class
Representative terdiri dari 139 orang. Gugatan ini diajukan kepada Pemerintah RI
cq Mendagri cq Gubernur DKI Jakarta. Majelis Hakim memutuskan menghukum
Tergugat untuk menyediakan jalur khusus agar penarik becak dapat beroperasi dan
Penggugat dapat melaksanakan pekerjaannya sebagai penarik becak.20 Namun, di
tingkat PT (banding oleh Tergugat), putusan PN dibatalkan dan menolak tuntutan
provisi dari Penggugat.21
Kendati sebagian besar dari gugatan class action dipatahkan di ruang

persidangan, namun langkah gugatan telah berhasil membangun kesadaran dan
partisipasi publik, solidaritas dari berbagai kalangan.
Berikutnya LBH Jakarta juga memperkenalkan Citizen Law suit (CLS) dalam
pengajuan gugatan pegiat HAM dan buruh migrant dalam kasus deportasi massal
TKI Malaysia ke Nunukan22. Majelis Hakim memutuskan mengabulkan gugatan Para
Penggugat sebagian. Majelis menyatakan Para Tergugat belum maksimal dalam
memberikan perlindungan warga negaranya yang menjadi buruh migran di luar
negeri. Putusan tertanggal 10 Juni 2003 itu menghukum Para Tergugat untuk segera
melakukan langkah-langkah konkret pembenahan dan pengawasan mekanisme
kerja dan koordinasi antara Para Tergugat mengenai pengaturan dan pengurusan
BMI dan anggota keluarganya. Kendati gugatan di tingkat banding di tolak, namun
gugatan ini menjadi preseden dan Pengadilan negeri serta belakangan Pengadilan
Tinggi mengakui mekanisme gugatan tersebut. CLS yang bertujuan untuk mendesak
pemerintah mengeluarkan atau menganulir suatu kebijakan merupakan langkah
strategis masyarakat sipil untuk mendesak Negara menghormati hak-hak dasar
warga Negara. Selang setahun setelah gugatan CLS Nunukan, Pemerintah dan
DPR pada akhirnya mengeluarkan UU No. 39 tahun 2004 tentang Penempatan dan
Perlindungan TKI di Luar Negeri.

19
lihat Pasal 46 huruf b UU Perlindungan Konsumen dan penjelasannya.
20
Gugatan No. 50/PDT.G/2000/PN.JKT.PST.
21
Putusan No 646/PDT/2000/PT.DKI tanggal 20 Desember 2000
22
Gugatan No. 28/PDT.G/2003/PN.JKT.PST tanggal 24 Januari 2003.
Salah satu gugatan yang menyita perhatian publik dengan mekanisme CLS
adalah gugatan Ujian Nasional. Pemerhati pendidikan, aktivis, pendidik dan orang
tua murid dari korban Ujian Nasional (UN) tahun 2006 yang berjumlah kurang lebih
398.049 orang mengajukan gugatan dengan mekanisme citizen law suit dengan
dasar bahwa warga negara berhak menggugat pemerintahnya.23 Dari tingkat
pertama sampai tingkat MA gugatan di kabulkan. meski terhambat dalam tingkat
eksekusi, gugatan CLS ujian Nasional telah memaksa pemerintah untuk mereview
kebijakan ujian Nasional yang telah menghambat akses untuk meneruskan jenjang
pendidikan dan mengabaikan hak-hak anak sebagaimana diatur dalam konvensi
Internasional hak-hak anak.
Contoh lain, baru-baru ini Laboratorium/BKBH Unram mendampingi Nuril,
korban pelecehan yang justru dipidana karena merekam pelecehan dan rekaman
tersebut disebar orang lain. Nuril berjuang untuk mendapatkan amnesti dari
Presiden. Sebagian akademisi justru mencibir koleganya di BKBH yang
mendampingi Nuril dengan menuding nalar hukumnya “berjumpalitan” karena dalam
sejarahnya amnesti hanya untuk narapidana politik. Setelah melalui proses hukum
yang melelahkan, Presiden dengan pertimbangan DPR memberikan amnesti kepada
Nuril dengan alasan kemanusiaan dan keadilan.
Refleksi
Struktur sosial masih berbentuk piramida, kesenjangan dan ketimpangan
structural masih tajam sehingga sebagai sebuah pendekatan, hingga sekarang BHS
tetap relevan. Persoalannya, masalah sekarang lebih kompleks, tidak hanya
ketimpangan sosial melainkan juga intoleransi keagamaan, kerusakan lingkungan,
penetrasi kapitalisme global, diskriminasi berdasarkan orientasi seks, sehingga jika
cukup hanya mengandalkan pendekatan BHS.
Konsekuensinya, medan bantuan hukum pun semakin beragam, disamping
soal kesenjangan kelas, fundamentalisme dan politik identitas menjadi tantangan
terbesar kehidupan berbangsa saat ini. Kasus-kasus kekerasan dan pelanggaran
kebebasan beragama dan berkeyakinan terus meningkat. Hal yang sama juga
terjadi dalam pembubaran paksa pertemuan-pertemuan dan penyerangan terhadap
kaum LGBT.
Kondisi tersebut tentu akan mempengaruhi pula program dan cara kerja
bantuan hukum, baik dalam penanganan perkara maupun dalam advokasi
kebijakan.
Bantuan hukum tidak lagi terbatas hanya pada persoalan struktural (buruh,
petani, dan kaum miskin kota), melainkan juga diperluas (post-struktural) pada tubuh
masyarakat yang plural seperti hak kelompok berkebutuhan khusus, kelompok
LGBT, perempuan, kelompok minoritas keagamaan, kelompok konsumen, pencinta
lingkungan, masyarakat adat dan lebih banyak lagi. Bantuan hukum bukan
bangunan yang statis, melainkan harus kreatif dan terus bergerak, sebagaimana
diingatkan oleh Daniel S. Lev berikut:“LBH juga telah berhasil karena ia terus
berpikir – gelisah secara intelektual, terus bergerak dengan gagasan-gagasan baru,

23
Perkara Nomor : 228/PDT.G/2006/PN.JKT.PST
perspektif baru, sasaran baru, analisa baru tentang apa yang diperlukan dan apa
yang harus dikerjakan.”24

24
Daniel S. Lev dalam Kata pengantar buku T. Mulya Lubis, Bantuan Hukum dan Kemiskinan
Struktural, LP3ES, 1986
This article was downloaded by: [Laurens Bakker]
On: 11 July 2014, At: 04:03
Publisher: Routledge
Informa Ltd Registered in England and Wales Registered Number: 1072954 Registered
office: Mortimer House, 37-41 Mortimer Street, London W1T 3JH, UK
The Asia Pacific Journal of

Anthropology
Publication details, including instructions for authors and
subscription information:
http://www.tandfonline.com/loi/rtap20
Between Land Grabbing and Farmers'

Benefits: Land Transfers in West
Kalimantan, Indonesia
Pujo Semedi & Laurens Bakker
Published online: 08 Jul 2014.
To cite this article: Pujo Semedi & Laurens Bakker (2014) Between Land Grabbing and Farmers'
Benefits: Land Transfers in West Kalimantan, Indonesia, The Asia Pacific Journal of Anthropology,
15:4, 376-390, DOI: 10.1080/14442213.2014.928741
To link to this article: http://dx.doi.org/10.1080/14442213.2014.928741
PLEASE SCROLL DOWN FOR ARTICLE
Taylor & Francis makes every effort to ensure the accuracy of all the information (the
“Content”) contained in the publications on our platform. However, Taylor & Francis,
our agents, and our licensors make no representations or warranties whatsoever as to
the accuracy, completeness, or suitability for any purpose of the Content. Any opinions
and views expressed in this publication are the opinions and views of the authors,
and are not the views of or endorsed by Taylor & Francis. The accuracy of the Content
should not be relied upon and should be independently verified with primary sources
of information. Taylor and Francis shall not be liable for any losses, actions, claims,
proceedings, demands, costs, expenses, damages, and other liabilities whatsoever or
howsoever caused arising directly or indirectly in connection with, in relation to or arising
out of the use of the Content.
This article may be used for research, teaching, and private study purposes. Any
substantial or systematic reproduction, redistribution, reselling, loan, sub-licensing,
systematic supply, or distribution in any form to anyone is expressly forbidden. Terms &
Conditions of access and use can be found at http://www.tandfonline.com/page/terms-
and-conditions
The Asia Pacific Journal of Anthropology, 2014
Vol. 15, No. 4, 376–390, http://dx.doi.org/10.1080/14442213.2014.928741
Between Land Grabbing and Farmers’

Benefits: Land Transfers in West
Kalimantan, Indonesia
Pujo Semedi and Laurens Bakker
Downloaded by [Laurens Bakker] at 04:03 11 July 2014
Rapid growth of oil palm cultivation in West Kalimantan, Indonesia has increased both
the pace and size of land transfers from farmers to big companies and city-based
investors. This process has been widely conceptualised as ‘top-down land grabbing’ but
this perspective largely neglects the agency of the farmers. This paper seeks to shed light
on the agency of farmers with respect to how they respond to land transfer schemes.
Through a study of land transfers under nucleus estate schemes (NES), schemes that
were introduced by the Indonesian government in which smallholding farms are
integrated parts of a modern, large size plantation company, we will show that agrarian
dynamics are shaped by notions of what is ‘fair’ and ‘just’.
Keywords: Land Grabbing; Palm Oil; Social Justice; West Kalimantan; Indonesia
Introduction
Land grabbing, ‘the large-scale acquisition of land or land-related rights and resources
by corporate entities’ (White et al. 2012, 619) is not a new phenomenon in the
western half of Kalimantan, Indonesia. In the neighbouring Malaysian regions of
Sarawak and Sabah, land grabbing dates back to the end of the nineteenth century
when British and other European investors laid out extensive tobacco plantations
(Cleary 1992; Doolittle 2003). In the Indonesian provinces of West and South
Kalimantan, Dutch colonial planters established rubber plantations in the 1920s,
while from the late 1960s onwards the logging industry obtained rights to access and
use extensive plots of forest. The scale of logging diminished by the mid-1990s when
the provinces had almost run out of primary rainforest. Whereas loggers grab the
Pujo Semedi is an associate professor at the Department of Anthropology, Faculty of Arts and Humanities,
Gadjah Mada University, Yogyakarta, Indonesia. He teaches Economic Anthropology and in the last four years
he has been focusing his research on the agrarian dynamics in Indonesia. Laurens Bakker is a lecturer and
researcher in anthropology and law at the University of Amsterdam and the Radboud University Nijmegen.
Correspondence to: Pujo Semedi, Faculty of Arts and Humanities, Gadjah Mada University, Yogyakarta,
Indonesia. Email: [email protected]
© 2014 The Australian National University

The Asia Pacific Journal of Anthropology 377
forest rather than the land and move on to new areas after the forest is cleared, the oil
palm plantations that emerged in their wake clearly required the land for a longer
period of time. This obviously had a significant impact on the livelihood of local
farmers as they began to face a sizeable decrease in available farmland and swiddens.
By 2010, 326 oil palm companies held concessions to 4.8 million hectares of land, or
about one third of West Kalimantan’s territory (Setra 2013).
Such numbers can, however, be misleading because much land grabbing is virtual.
Many land grab plans fail to materialise as originally planned (McCarthy, Vel and
Afif 2012, 541) while commercial crops introduced for cultivation in large estates
tend to get adopted by local smallholders. Overall the history of cash crop farming
shows that actors, crops and territories often become mixed, making it impossible to
derive from figures alone which actors are farming which crop on plantation lands.
For example, when rubber (Hevea braziliensis) plantations were introduced in West
Kalimantan in the early twentieth century, local farmers integrated this global market
crop into their plots within a decade (Dove 1998, 25). In other parts of Indonesia
similar adoptions by local farmers of plantation crops such as tobacco, coffee and
sugarcane took place (Pelzer 1982). Today, it is quite common for smallholding
farmers who live near large-scale plantations to grow large amounts of the plantation
crops—either as a private initiative or in the form of contract farming. They tend to
sell their harvest to the plantation company to generate disposable cash income (see,
for example, Ketterings et al. 1999; Simmons, Winters, & Patrick 2005).
The relationship between farmers and investors can be harmonious and beneficial
to both sides but, as we will demonstrate in this article, things depend on both sides
having access to land and control over the crops. While land grabs are often seen as ‘a
regressive land reform where governments take land from the poor and give (or sell
or lease) it to the rich’ (White et al. 2012, 620) and a ‘zero sum game of possession
and dispossession’ (Hall, Hirsch, & Li 2011), it is important to nuance such
generalisations. Following McCarthy, Gillespie, and Zen (2012), we will underpin this
point by focusing on local agency with respect to governance and access and rights.
We will push this point even further by showing that it is illuminating to take into
account notions of justice and fairness as they are expressed by the local farmers in
relation to issues of land control. In doing so, we will consider control over land as
aimed at fixing or consolidating land-based wealth (see Peluso & Lund 2011) which is
closely related to—but not the same as—access to land: that which Ribot and Peluso
(2003, 153) define as the ‘ability to benefit from things’.
Below we will present an overview of the development of nucleus estate oil palm
plantations in the Buayan area in West Kalimantan and discuss the strategies that
local farmers deploy to benefit from both land and plantation companies. We will see
that the farmers frequently move against the interests and intentions of companies
and government alike in ways which they themselves see as just. We will then try to
answer the question as to what these actions tell us about the concept of justice in
relation to farmers’ strategies and will argue that justice is not expected from the state
378 P. Semedi and L. Bakker
or from higher authorities but resides below: in access to land and control over the
fruits of one’s labour.
Buayan and Colonial Ventures

The Buayan area lies in the upper Meliau sub-district of Sanggau Regency, roughly
between the Buayan and Embuwan rivers that are both tributaries of the Kapuas
River. The two rivers stretch some 20 km upstream where smaller streams in the
Perahu Bolah hill range feed them. Between the two rivers lies an area of
approximately 400 square km that is traditionally inhabited by various Dayak tribes
as well as by smaller Malay and Chinese minorities who reside in riverside hamlets
and often work as traders. Amid the Dayak groups live Javanese transmigrants who
arrived mostly in three main migration waves during the 1930s, 1980s and 1990s.
Appell (2008, 244) conceptualises land tenure among the Dayaks as ‘durable
usufruct’ by which he means that once a farmer has cleared a spot of forest land for
housing or cultivation, he obtains the exclusive right to that area and this right is
inherited by his descendants. The farmer plants fruit trees that would form a
tembawang, a fruit garden that remains the exclusive right and symbol of the family’s
ownership, which they continue to hold even if they move to another region later on.
As a result, for swiddens long overgrown following decades of abandonment, aspiring
new cultivators still need permission from the original users and make payments
called pengganti mata beliung to them ‘to indemnify the adze’s edge’ (Semedi &
Binariyanto 1996, 38). At the same time, primary and uncleared forests would also be
subject to claims by locals based on their extraction of resin, latex and wild honey.
And uncultivated lands within a village’s territory are generally reserved for exclusive
future use by villagers, but over time intermarriage and inheritance often causes it to
become the subject of common access (Dove 1993, 139).
The right of the first farmer’s descendants to the land he has cleared is still
recognised locally today, but at present the enforcement of that right comes closer to
an official ownership right than to durable usufruct. This is as a result of the fact that
the current generation is often keen to bequeath or sell such lands to third parties,
which is unlikely to be permitted with land under less certain forms of traditional
ownership (cf. Bakker 2009a). As a result, customary as well as state law derived land
titles exist side by side. Whereas custom tends to emphasise collective land rights of
the community versus the rest of society, state law gives space to individual
enterprise. As such, the collective and the individual become central elements in
delineating the rights, freedoms and the ability to benefit for those involved.
Since its introduction around 1910, rubber rapidly spread into the hinterlands
along the Kapuas River (Dove 1998, 24). Rubber provided a more attractive source of
cash revenue to farmers than other forest products, as rubber tapping involved less
labour, fetched good prices and was therefore a regular and reliable source (see Sellato
2007). As the trading volume increased, traders established permanent shops in
riverside hamlets and these traders became economic patrons, locally known as tokeh
(boss). Tokeh typically provide credit to their clients when rice harvests fail. These
credits are given in exchange for future payments for rubber slabs. The patrons also
often acquired land through payment in cash, goods or in settlement of overdue
debts. In this way, Komeng, a Chinese trader back in the 1930s, managed to
accumulate some fifty rubber tree fields where he employed tappers on a 30:70
sharecropping base. In return the tappers were obliged to sell their rubber slabs to
him. Seemingly inspired by Komeng’s success, Gondir, the chief of the Nek Sawak
hamlet during the Japanese occupation, promised his villagers cash payment for
opening up rubber fields for him. The villagers cleared an area approximately 1 km
long and 100 metres wide. Although Gondir never paid the promised money, the
rubber field made his family the wealthiest household in the village until the 1960s.
The introduction of rubber thus brought about socio-economic differentiation that
became manifest in new titles, new power positions, the accumulation of wealth and
land ownership.
In the early 1930s, the land ownership system in the area was revisited again when
a private Dutch rubber plantation company, NV Kapoewas Rubber Maatschappij,
secured a seventy-five year lease for 12,257 hectares of lands around the hamlet of
Kuala Buayan on the banks of the Kapuas River, roughly 9000 hectares on the south
bank and 3000 hectares on the north bank (Brinkgreve 1947). In those days, leased
lands were governmentally defined as waste lands, but as Kuala Buayan was a lively
trading hub it seems likely that NV Kapoewas’s concession included swiddens and
fallow lands belonging to villagers. This hypothesis is sustained by the fact that the
whole hamlet of Sei Mayam was evicted from the concession land. Sei Mayam
villagers were resettled on the other side of the river, where they can be found today.
Further development of NV Kapoewas was hampered by the global economic
depression in the 1930s. By the mid-1940s, the company had managed to establish
only 652 hectares of rubber fields (Brinkgreve 1947, 49). The remainder of the
concession was used by local farmers who were allowed to lay out swiddens as long as
they would not claim ownership of the land and agreed not to plant rubber in order
to avoid overproduction. As rubber was the main source of cash for the farmers, they
continued its production outside the concession area, in rather remote fields. In
December 1957, NV Kapoewas was nationalised and handed over to the military-
owned company NV Agris. Farmers using the concession land were ordered to pay
30 kg of rice annually by way of rent. Many submitted irregular and smaller amounts,
blaming the deficit on pests and bad harvests.
National Dispossessions
In the early 1980s, PT Perkebunan Nusantara XIII (State Plantation Company XIII)
was granted a lease of 5700 hectares of government land to establish an oil palm
plantation on the north bank of the Kapuas River (PTPN XIII 2008). This concession
included the former NV Kapoewas/Agris land that farmers had begun to use. For
these farmers, their first encounter with oil palm was thus challenging as it brought
about considerable loss of land and crops. The company bluntly refused farmers’
requests for compensation arguing that the farmers had illegally occupied govern-
ment land. Having lost their main means of production, many farmers were
impoverished. Some became plantation labourers, some migrated across the border
to Malaysia, others went to the provincial cities of Sanggau and Pontianak to eke out
a living from whatever job they could find there.
A decade later, two private sister companies, PT Harapan Dharma (HD) and PT
Sawit Permata (SP), arrived on the scene. These companies had obtained permits to
cultivate a total of 38,810 hectares of oil palm—18,576 for PT HD and 20,234 for PT
SP—under nucleus estate schemes (NES) (Bappeda Sanggau 1995). This area roughly
covers all of the Buayan River region and its tributaries. Development in NES means
that 20 per cent of the plantation area is managed directly by the companies to ensure
a minimum harvest and operation of the venture as a model plantation. The land for
this venture is government-owned and leased to the company. The remaining 80 per
cent of the concession is owned, managed and cultivated by smallholder farmers in

what are known as plasma fields. In this plantation model, the company working the
nucleus area provides the farmers owning the plasma field with support and expertise
in exchange for which the farmers sell their harvest to the company. The harvests of
both nucleus and plasma fields are processed in two company-owned CPO processing
plants.
The companies faced two immediate problems. First, the local population of Dayak
and Malays were unfamiliar with oil palm cultivation and overall not very interested
in risking the step of moving from their multi-crop, combined swidden and rubber
garden farming to oil palm monoculture. The farmers were enthusiastic about
clearing unused lands and planting trees for immediate cash payments, but as the
price of palm oil was low and it takes three years for a tree to bear its first fruits, few
cared about the actual cultivation. The resulting labour supply problem was solved by
inviting transmigrant farmers from Java, Bali and East Nusa Tenggara. These
migrants were housed in transmigrant villages in numbers equal to the number of
plasma farmers. Each migrant village was assigned to a farm unit. The second
problem was posed by the companies’ need for plantation land. This was solved
through collaboration with regional government in which local farmers were
subjected to a policy of serah kebun or ‘land handovers’. Farmers possessing land
in areas that were unilaterally designated by the government as suitable for palm oil
were to give up 7.5 hectares in exchange for a package comprising 2 hectares of oil
palm field, 0.5 hectare of housing land, a timber house and living rations for two
years. The remaining 5 hectares would be split into an identical package for
transmigrants, with the remaining 2.5 hectares for a company nucleus field, roads,
offices, a processing plant and housing for plantation staff and workers. Farmers
participating in this scheme were forced to agree to a bank loan of Rp 11.6 million in
order to cover the expenses of converting the old farmlands into oil palm fields.
Most local farmers were reluctant to participate in the scheme. ‘It was blatant
cheating,’ some farmers bitterly said. A few farmers tried to protect their land by
putting up crossed beams as signs of no entry; others patrolled their fields with bare
machetes or cocked matchlocks. All these individual actions failed to achieve the
expected result. All farmers were displaced. They now lament that there had not been
a compact social body and that they failed to organise collective action. When a
farmer rose up against the company, his neighbours stayed back because they were
afraid to offer support. The companies smartly ensured the support of local officials
as land transfers were an official government responsibility and they recruited village
elites and strongmen as foremen and public relations staff tasked with convincing the
rest of the farmers that oil palm cultivation would be good for their future and was
not to be opposed. During a number of so-called sosialisasi (information sessions)
they deployed friendly speech, paternal counsel and often outright coercion.
One way to convince farmers to hand over their lands was by pointing out the state
plantation company’s Javanese workers across the river as example. These workers
lived in good compounds and received regular wages that allowed them to invest in
farmlands and send their children to high schools and colleges. These workers were
considered to have progressed, to be ‘maju’ (developed), and ‘makmur’ (wealthy)
families. As the company public relations staff told the farmers:
See, the Javanese workers in Sungai Dekan, they live a good economic life and they
are merely workers of a plantation, not oil palm field owners. You can calculate
yourself, how affluent you will be if you own oil palm fields.
When soft approaches failed to work, pressure was applied. ‘Pak Samuel, you know
this is a government program. Are you opposing government? That’s fine with me,
but if something happen to your family, don’t blame me,’ recalled Samuel of
Sengkuang Daok as he recited the sub-district head’s words. Intimidated by the
threat, Samuel gave up several pieces of land and advised other farmers to follow suit.
Samuel was immediately rewarded for his change of attitude with a lavish job
contract as a land clearing foreman and an appointment as hamlet chief. He
eventually went on to become chief of the Farm Unit II village of Bakti Jaya.
Justice and Consent

In Buayan, villagers do not consider the arrival of the companies and the
establishment of plantations to be unjust, but they express their dissatisfaction with
this state of affairs becoming normalised. They suggest that they are used to these
kinds of things: outsiders wielding more power and redistribution of resources to
benefit new elites, and limits to access to land (and profit) for the local population.
Samuel’s case shows how his acquiescence lead to improvement in his personal
position, whereas poorer and less wealthy farmers did not pursue this strategy
because of other priorities, and the realisation that not all can obtain a job contract
like Samuel’s due to the particular set of skills required. Next to social status,
geographic location is a key factor in how farmers’ livelihood strategies are enabled or
constrained. With no expectation of redress or immediate benefits, farmers and
Figure 1 Field research site [based on Bakosurtanal 1993].
communities throughout the area attempt to gain maximum benefit from the land
transfers.
When the two companies and the NES arrived on the scene in the early 1990s, the
Buayan farmers were not enthusiastic about oil palm cultivation. They felt that they
were forced to give up land and questioned the idea of focusing on a less profitable
crop. But as the companies had official permission to start operating the farmers were
not given a choice. Dealing with the companies became a matter of maximising gain
and minimising loss, in which the injustice of pressured collaboration brought about
pragmatic calculations of benefits.
An example of this is the collective processing of land transfers in each of the
hamlets. Hamlet chiefs were mandated by the companies to register the lands
transferred to the companies and to list the contributing farmers as capes—candidate
participants of the NES. The registration would then move up to the village, sub-
district and regency offices after which the regency head would issue the provincial
government and the plantation companies with the official list of capes, the locations
of the fields they contributed and the farming units to which they belonged. Farmers
frequently inflated the size of the lands they contributed because measuring land in
hectares was an unknown system to them and no previous surveys had been carried
out. Neither farmers nor chiefs thus knew the exact size of plots and when the
companies required measures in hectares without providing surveying assistance,

plots were often smaller than reported as well as occasionally too large. Hamlet chiefs
were only too happy to learn about the over-reporting of plot size since the more land
they provided, the greater their bonus.
Most of the transferred lands appeared to be unsuitable for oil palm plantation.
Farmers had kept the best lands to themselves and handed over less fertile or
inaccessible plots located in swamps, peat bogs or on steep slopes. Others contributed
good swiddens or rubber fields but located in government-designated forest areas
and, as such, officially not legally accessible for plantation purposes. The hamlet
chiefs were of course aware of the status and conditions of these lands but generally
sided with the farmers by registering the lands contributed and giving the farmers
capes status. Notably in the upstream areas the farmers contributed only the absolute
minimum amount of land required. When company representatives requested more
land, the farmers told them to ‘work on that land first, the rest will come later’.
Many hamlet chiefs opportunistically used the occasion to ensure benefits for
themselves. They inflated the size of their own contribution to obtain candidate status
for their children and other family members. Samuel, for instance, claimed to have
contributed 45 hectares, which would entitle him to six candidate plots for him and
his five children. According to his neighbours, the size of fields concerned did not
even amount to 15 hectares. Chief Ibeng of Dekan Merah adamantly claimed that his
family had handed over more than 60 hectares and was therefore entitled to nine
candidate plots of oil palm fields. Hamlet chiefs could inflate their claims by using the
villages’ land surpluses as well as by registering other farmers’ contributions as less
than they actually were and putting the difference in their own name. Moreover,
chiefs received bribes from farmers to get them registered as candidates without
contributing sufficient (or even any) land. As contributing farmers protested against
such registrations, the chiefs replied that they were just helping poor local farmers to
profit from the companies. In the same way, however, district and sub-district
officials appeared on the hamlet lists as candidates.
Some of the farmers reported that in retrospect, they considered the situation at the
time to be chaotic and comical. No party knew for sure the size of the land they were
giving, what was registered and what they would receive in return. The companies’
business permits were based on a topographic map that did not show the actual land
situation on the ground. Such inaccurate methods allowed villagers to use the
companies’ lack of knowledge to strategically designate contributed lands. Farmers
reflected that the companies were in for a surprise once they realised the land they
had accepted, and that the method of land appropriation by the companies had been
effectively answered by the local population. On the former NV Agris lands, maps
and knowledge reflected the real situation. Here, all the lands on the west side of the
Buayan River—some 3000 hectares in total—were taken by the companies. Most
farmers lost their swidden and rubber fields in exchange for a 2.5-hectare plasma plot.
To the dismay of these farmers a plot of oil palm field proved a poor substitute for
their old fields. As the young oil palms were not yet bearing fruit, they proved a
constant drain on the farmers’ meagre resources due to the need to buy fertilisers and
herbicides. Lacking the financial means to maintain the young palms, 28 per cent or
78 out of 282 farmers in the main farm unit of the area, Farm Unit II Bakti Jaya, lost
their oil palm plots and were reduced to casual work in the nucleus field.
Farmers in the zone beyond the nucleus area were luckier. Especially in the upriver
area where population density is lower, farmers were able to dispose of larger plots to
begin with. They thus managed to retain more remote farmlands where they
continued to cultivate rubber. Some even managed to retain large rubber plots right
in the middle of the area designated for oil palm. Most farmers in the area would thus
come to enjoy revenues from both oil palm and rubber. Revenue from rubber helped
these farmers get through the early stage of oil palm cultivation, allowing far more
farmers here to succeed than in the nucleus field. The fact that they had land to spare
also meant that these farmers were in a good position to expand once the price of
palm oil started to rise.

Farmers on the remote slopes of the Perahu Bolah hill range enjoyed the largest
space for manoeuvre. Here, farmers possessed large plots of land because of the lower
population density, while their distance from the nucleus area put them on the fringe
of the companies’ attention. Many farmers here stated that their participation in the
oil palm estate scheme was motivated more by their desire for road infrastructure
than by the need to earn extra revenue. Before the advent of plantations in the region
their only way of transport out of the area was the river, which meant that they
depended on water levels and paid dearly for petrol. In the dry season or following
heavy rains, this rendered the area isolated. The new road provided better and
cheaper access to health services, educational institutions and the market. Particularly
for the upriver hill farmers, the prospect of a road inclined them to participate in oil
palm cultivation. Farmers ‘guided’ the road by handing over plots along a walking
path connecting hamlets. Although this caused the initial amount of land to be
considerably lower than envisaged by the companies—Farming Unit VIII in the area
started with only 382 hectares whereas 900 where targeted—the rising price of palm
oil and the secure supply of fertilisers and chemicals by road has brought farmers to
expand their plots and increase production.
Farmers in the various parts of the Buayan area sought several ways to profit from
the handing over of their lands. Most saw the companies as parties undeserving of the
lands received as the farmers were pressured into collaboration. As such, they felt that
such an injustice legitimised them to optimise their position by handing over smaller
plots or poor lands only. The mythical idea of justice at play here shows a quid pro
quo approach to the land transfers. Overall, farmers feared that such an agrarian
adventure was highly speculative, and they would be disproportionally disadvantaged
if it failed. At the same time, these farmers’ response to the injustice entailed in the
land transfers also amounts to ‘passive resistance’. Their partial boycotts, their
subversion of the system and their divestment put moral pressure on the companies
and the state.
From Land Transfers to Land Accumulation

At the end of the land transfer period in 1997, the management of PT HD and PT SP
was shocked to realise that of the intended 38,810 hectares for which they had
received permits, the companies had obtained only 20,433 hectares. It became
painfully clear that farmers, especially in the upriver areas, had refused to hand over
more land than absolutely required by government pressure. According to the initial
plans, the target was 6811 hectares of nucleus fields, one third of the total of 20,433
hectares. When palm oil plasma plots were distributed, the companies discovered a
land shortage of hundreds of hectares in relation to the number of farmers who had
contributed land and were listed as participants in the NES. To these farmers the
companies’ land shortage was irrelevant: they demanded fulfilment of the agreement.
Calculations showed that on average, local farmers handed over around 5 hectares
of land rather than the required 7.5 hectares, but this was considered a company
problem that should not stand in the way of the rights of individual farmers. In
several instances, the companies’ lack of control during the registration process came
to be mobilised against them. When a candidate who had not contributed any land
received an oil palm plot, angry farmers pressed the company and said: ‘Why did that
man get a plot, while we who handed over land do not receive anything yet?’.
Embarrassed and worried about possible accusations of corruption and clientelism,
the companies gave in and turned 2978 hectares of the nucleus field into plasma
plots, leaving the companies with 3833 hectares. Farmers who still received no plot
were asked to be patient; the last of them finally received their plot in 2003.
The 16,600 hectares of plasma fields were to be cultivated by 8300 farmer
households of which half would be transmigrants. This number proved hard to reach.
Exact information on the number of transmigrants is hard to obtain, but our
observations indicated that out of the eighteen farming units only eight contained
transmigrant inhabitants next to local farmers. All others were fully local. There are
currently around 1500 transmigrant households living and working in the Buayan
area. Attracted by the prospect of work and land, many more arrived in the early
1990s. During the first two years as plasma farmers, these transmigrants received
basic living rations to sustain them while they raised their oil palms to fruit-bearing
age. Life, however, was hard even with such support. Many of the transmigrants have
an urban background and were thus not familiar with agricultural work. For others,
the conditions of life in the hinterland of West Kalimantan often proved too
uncomfortable. While some succeeded in finding additional work in the nucleus
estate plantation or began to grow vegetables for sale, others gave up and departed
from the area. Transmigrants from Jakarta and other cities in West Java were among
the first to abandon the transmigration hamlets to find easier living in the nearby
towns. From the 125 transmigrant families sent to Kayu Ara, for instance, only two
remained by 2010, while from seventy-five transmigrants given plots in Dekan
Buayan, only four remained.
Although Buayan farmers and transmigrants generally get on well, each migrant
leaving meant a plot of oil palms becoming available for those who stayed. Some
departing transmigrants chose to sell their plots to other transmigrants, which
infuriated Buayan farmers. One farmer told Semedi:
They are welcome here. If they don’t like to stay, that’s also fine. But since they
came without carrying a hand of soil, they don’t have any right whatsoever to sell
the land when they leave. If they leave, the land must be returned to us.
Generally, the local farmers would close ranks and reclaim the field. In order to avoid
conflicts, transmigrant buyers generally accepted this outcome. As a result, most of
the palm oil fields abandoned by transmigrants were taken by local farmers.
Perhaps inspired by the success of such unilateral actions, a group of village
strongmen began to harass transmigrants by forcing them to adhere to customary
land rights that traditionally governed land access in the area. The group exploited
collective indigenous Dayak identity as a political tool (cf. Bakker 2009b), spreading
the rumour that once the plantation concession ended in the late 2020s, the land
would revert back to local indigenous farmers and plantation companies and the
transmigrants would have to leave. A few transmigrants publicly replied that it was
up to the government to decide whether they could stay or must depart, which
resulted in their fields being ransacked and their harvests stolen. Similar actions are
occasionally carried out to intimidate the companies, when Buayan strongmen steal
oil palm fruits from the plantations’ nucleus fields and blend them into their own
harvests.
Whereas the Buayan lands had already been divided up into numerous plots under
the customary land rights system, further fragmentation of lands into thousands of oil
palm plots governed by state law invited accumulation by individuals. Buayan
farmers began to realise that oil palm farming had the potential to make them rich
and this motivated wealthier farmers to invest in more plots. When poor farmers in
the nucleus field area found themselves in financial difficulties in the mid-1990s, local
traders bought up their fields for prices as low as Rp 1.5 million per plot. By the early
2000s, every hamlet had a few wealthy farmers who owned more than five oil palm
plots that had been generally obtained from departing transmigrants or local farmers
who found themselves in financial difficulties. Deo of Kerawing hamlet, for instance,
was initially opposed to oil palm farming but changed his mind once he realised the
potential. He currently cultivates twelve plots that he bought relatively cheaply from
farmers in need of cash. Deo and other wealthy local farmers also have share tenants,
for whom they provide pesticides and fertiliser in exchange for half the harvest. Such
share tenants are frequently obtained through the advance selling of harvest, which is
likely the softest way to accumulate land.
Confronted with a pressing need for cash, a farmer approaches a wealthy
neighbour and obtains cash from him in exchange for his coming harvest. While
this might be one-off and temporary, an ongoing financial need might result in
advance selling moving from one to two months, and so on. In this way, several
unscrupulous farmers have considerably extended their lands as well as their

influence over local farmers. In May 2010, robbers made off with Rp 1.4 billion of
harvest payments from Farming Unit IV. Rumour had it that Buan of the village of
Daok lost many million rupiah in the heist, money he had advanced against the
harvests of fifty plots in the unit.
From 2000 onwards, the rising price of palm oil also brought interested urban
investors to the Buayan area. They purchased plots from plasma farmers through
local middlemen and, when plasma plots became hard to get, moved to buying
swidden and rubber fields to convert into oil palm fields. Nowadays mini oil palm
estates of 50 to 300 hectares are located throughout the area. The turnover of such
small enterprises is not bad as one well-maintained hectare of adult palms produces a
yearly harvest of 24 tonnes on average, which equalled around Rp 26 million (the
equivalent of AUS$ 3750) in 2010. A medium holding of 50 hectares would give IDR
1.3 billion rupiah (the equivalent of AUS$ 187,500) turnover per year. Even if half of
that sum is needed to cover production costs, the profit is still considerable. A decade
into oil palm cultivation under the auspices of the two private companies, the Buayan
area farmers now find themselves living and cultivating in a highly profitable oil palm
area. With trees matured and productive, harvests have increased while the price of
palm oil has continued to rise. In 2010, around 3792 plasma farmers from PT HD
jointly received a monthly average of Rp 6.4 billion for their harvests, or Rp 1.7
million per household per month. People can afford goods they could only dream of
a few years previous, and many farmers have given up swidden rice farming because
they can ‘do swidden in the grocery store’ as one respondent would have it.
The power of the ‘tribal slot’ (cf. Li 2000) is brought to bear on reclaiming ethnic
rights to rural land and threatens the exclusion of non-indigenous farmers. The large,
government-supported companies that run the plantation schemes appear quite
powerless in the face of this claim, as they depend on local farmers’ support for their
production. Moreover, the formation of a local class of village-level land owners who
extend their territories by obtaining the plots of those indebted and in financial need,
act as middlemen to urban investors. Through such ‘piecemeal dispossession’ (Li
2010), poorer farmers and those with only one plot are gradually losing out. While
many Buayan farmers in general have been quite successful in accommodating the
arrival of oil palm plantations into their livelihood strategies and have avoided large-
scale exclusion from land access or expropriation of their farm lands, they are no
longer a group but an evolving economic class. Small-scale farmers are still able to do
comparatively well even with one plot of oil palms, but increasingly run the risk of
losing their land if they become indebted. Increasing economic class difference, it
seems, is currently a key dynamic in Buayan livelihoods.
Conclusion
Oil palm is, as McCarthy (2010, 826) puts it, ‘a rich farmers crop’. It requires
significant financial means because of the need for pesticides and fertilisers.
Moreover, one has to wait a long time until the young palms begin to bear fruit. The
development of oil palm plantations in large company schemes requires access to
uncultivated available lands, or cultivated lands which the users are to some extent
willing to give up. At the same time, the uncertainties and pressure that the projects
entail for the users make them view such developments as tinged with injustice, and
this generates their resistance. The company views the situation with optimism
however. The NES are intended to combine the interests of companies and those of
local farmers and provide the latter with access to the capital and chemicals that
would ordinarily be beyond their reach. They also provide smallholder farmers with
the opportunity to develop a secure lifestyle based on a regular income. From an
agrarian justice perspective, this means that farmers’ access to the means necessary to
produce their crop is limited by the power of the company, which puts the farmers in
a disadvantaged and dependent position. Resisting this injustice, Buayan farmers
report falsely about their land and retain land outside the plantations, which limits
their dependence on the plantation schemes. Not all are successful in pursuing such
strategies: a group of farmers lacking land reserves lost their plots once financial
difficulties arose.
Those with land to spare did not resent the arrival of the companies and did not
resist the new crop. As our discussion shows, farmers throughout the Buayan area
were often willing to exchange lands for infrastructure, or for an increase in revenues.
Rather than experiencing a limitation of their possibilities, for them the trade-off
generated new access to markets and the means to exercise their agency to further
their own needs and interests. The arrival of the oil palm plantations thus benefited
some groups of the population while harming the livelihoods of the less advantaged.
This difference creates an ambiguous situation in which only a relatively small part of
the population is decidedly losing out. This group of landless poor includes migrants
who live with the threat of militants calling for ethnic rights, as well as small holders
who lack the financial means to sustain financial setbacks.
Notions of justice in this context refer to unhampered and sufficient access to land,
to resources and markets, as well as to the capacity to act independently from
plantation companies and landowners. This is not a fixed quality available to all, nor
is it guaranteed or protected by the state. In the Buayan area’s oil palm plantations,
justice starts with access to land. This demands recognition by customary rules—
which are not recognised by the state—in which customary lands are considered
unalienable but which state law allows to be sold as private property. The practice of
achieving what is ‘just’ hence depends on one’s agency in land affairs, and one’s local
power and wealth, as well as on such arbitrary aspects as the geographic remoteness
of one’s village in relation to plantation companies’ nucleus areas. These elements
lack the universal qualities and legal ideal inherent in legalistic approaches to justice,
but are instead formed and maintained by local socio-economic circumstances.
Acknowledgements
Fieldwork for this article was conducted as part of the project ‘Production of Wealth
and Poverty in New Indonesian Rural Economies, 2010–2011’ and involved a number
of students from the Departments of Anthropology at Universitas Gadjah Mada and
the University of Toronto. Pujo Semedi is grateful to Tania Li, the project initiator
and leader, for giving him the opportunity to participate.
Funding
Pujo Semedi’s Fieldwork in West Kalimantan was funded by the Social Sciences and
Humanities Research Council, Canada. Grant number 410091183. Laurens Bakker’s
contribution to this work was supported by WOTRO [grant number W 01.65.334.00]
as part of the research project ‘(Trans)national Land Investments in Indonesia and
the Philippines: Contested Control of Farm Land and Cash Crops’.
References
Appell, G. N. 2008. “The Strange Case of the Missing Village Right to Land: G.C. Wolley’s
Compilation of Customary Law in the Colony of North Borneo.” Borneo Research Bulletin
39: 239–254.
Bakker, L. 2009a. “Life in the Hinterland. Meaning and usage of communality in the mountains
of Pasir (East Kalimantan).” In Locating the Commonweal: Community, Environment and
Local Governance in Indonesia, edited by C. Warren and J. McCarthy, 121–144. London:
Routledge.
Bakker, L. 2009b. “Adat, Land and Popular Democracy. Dayak Politics in East Kalimantan.” Borneo
Research Bulletin 40: 102–120.
Bakosurtanal. 1993. Topographical Map of Indonesia, Piece 1415, TAYAN. Jakarta: Bakosurtanal.
Bappeda Sanggau. 1995. Peta Administrasi dan Pembangunan. Kecamatan Meliau [Administration
and Development Map, Meliau Sub-district]. Sanggau: Bappeda.
Brinkgreve, J. H. 1947. Nota over den landbouw in West Borneo [Notes on Agriculture in West
Borneo]. Pontianak: Djabatan Penerangan Pertanian Kalimantan Barat.
Cleary, M. C. 1992. “Plantation Agriculture and the Formulation of Native Land Rights in British
North Borneo c.1880–1930.” The Geographical Journal 158 (2): 170–181. doi:10.2307/
3059786.
Doolittle, A. 2003. “Colliding Discourses: Western Land Laws and Native Customary Rights in
North Borneo, 1881–1918.” Journal of Southeast Asian Studies 34 (1): 97–126. doi:10.1017/
S0022463403000067.
Dove, M. 1993. “Smallholder Rubber and Swidden Agriculture in Borneo: A Sustainable Adaptation
to the Ecology and Economy of the Tropical Forest.” Economic Botany 47 (2): 136–147.
doi:10.1007/BF02862016.
Dove, M. 1998. “Living Rubber, Dead Land, and Persisting Systems in Borneo: Indigenous
Representation of Sustainability.” Bijdragen tot de Taal-, Land- en Volkenkunde 154 (1):
20–54. doi:10.1163/22134379-90003904.
Hall, D., P. Hirsch, and T. M. Li. 2011. Powers of Exclusion: Land Dilemmas in Southeast Asia.
Singapore: NUS Press and University of Hawaii Press.
Ketterings, Q., T. T. Wibowo, M. van Noordwijk, and E. Penot. 1999. “Farmers’ Perspectives on
Slash-and-burn as a Land-clearing Method for Small-scale Rubber Produces in Sepunggur,
Jambi Province, Sumatra, Indonesia.” Forest Ecology and Management 120: 157–169.
doi:10.1016/S0378-1127(98)00532-5.
Li, T. M. 2000. “Articulating Indigenous Identity in Indonesia. Resource Politics and the Tribal
Slot.” Comparative Studies in Society and History 42 (1): 149–179. doi:10.1017/S0010
417500002632.
Li, T. M. 2010. “Indigeneity, Capitalism, and the Management of Dispossession.” Current
Anthropology 51 (3): 385–414. doi:10.1086/651942.
McCarthy, J. 2010. “Processes of Inclusion and Adverse Incorporation: Oil Palm and Agrarian
Change in Sumatra, Indonesia.” The Journal of Peasant Studies 37 (4): 821–850. doi:10.1080/
03066150.2010.512460.
McCarthy, J., P. Gillespie, and Z. Zen. 2012. “Swimming Upstream: Local Indonesian Production
Networks in ‘Globalized’ Palm Oil Production.” World Development 40 (3): 555–569.
doi:10.1016/j.worlddev.2011.07.012.
McCarthy, J., J. Vel, and S. Afiff. 2012. “Trajectories of Land Acquisition and Enclosure:
Development Schemes, Virtual Land Grabs, and Green Acquisitions in Indonesia’s Outer
Islands.” The Journal of Peasant Studies 39 (2): 521–549. doi:10.1080/03066150.2012.671768.
Peluso, N. L., and C. Lund. 2011 “New Frontiers of Land Control: Introduction.” Journal of Peasant
Studies 38 (4): 667–681. doi:10.1080/03066150.2011.607692.
Pelzer, K. J. 1982. Planters against Peasants: The Agrarian Struggle in East Sumatra, 1947–1958. The
Hague: Martinus Nijhoff.
PTPN XIII. 2008. Annual Report 2008. Pontianak: PTPN XIII.
Ribot, J., and N. L. Peluso. 2003. “A Theory of Access.” Rural Sociology 68 (2): 153–181. doi:10.
1111/j.1549-0831.2003.tb00133.x.
Sellato, B. 2007. “Forest for Food, Forest for Trade—between Sustainability and Extractivism.
The Economic Pragmatism of Traditional Peoples and the Trade History of Northern East
Kalimantan.” In Histories of the Borneo Environment, edited by R. L. Wadley, 61–85. Leiden:
KITLV.
Semedi, P., and B. Binariyanto. 1996. Rumah Panjang Tidak Lagi Terlihat. Perubahan Sosial di
Kalimantan [No more longhouses. Social change in West Kalimantan]. Jakarta: Konphalindo.
Setra, M. S. 2013. “Indigenous Peoples in Indonesia. The Struggle for ‘Legal’ Recognition.” Scaling –
Up Strategies to Secure Community Land and Resource Rights, Interlaken, September 19–20.
Accessed April 7, 2014. http://www.rightsandresources.org/documents/files/doc_6343.pdf.
Simmons, P., P. Winters, and I. Patrick. 2005. “An Analysis of Contract Farming in East Java, Bali
and Lombok, Indonesia.” Agricultural Economics 33: 513–525. doi:10.1111/j.1574-0864.2005.
00096.x.
White, B., S. M. Borras Jr., R. Hall, I. Scoones, and W. Wolford. 2012. “The New Enclosures.
Critical Perspectives on Corporate Land Deals.” The Journal of Peasant Studies 39 (3–4):
619–647. doi:10.1080/03066150.2012.691879.
The Logical Basis for Socio-Legal Research
Dasar Logis Penelitian Socio-Legal
Tuesday, 20 August 2019 || 15.30 – 17.00 ||

Wisma Makara, Universitas Indonesia, Depok
Socio-Legal Studies Course 2019

Master Course on Socio-Legal Studies
Towards a Balanced Legal Certainty and Substantive
Justice: Socio-Legal Theory and Methods
August 20-25, 2019
Lecturer: Gregory Churchill, J.D.
Moderator: Prof. Dr. Dra. Sulistyowati Irianto, M.A.
The Logical Basis for Socio-Legal

20 August 2019 1
Research
Legal Research Styles
APPLIED
(Professional constituency)
^
Law reform | Expository
research | research
(Socio-legal research/ | (Conventional ‘law in
context’) | treatises
| and articles/
| ‘black letter law’)
|
INTERDISCIPLINARY | DOCTRINAL
METHODOLOGY <---------- |------- METHODOLOGY
(Research about law) | (Research in law)
|
Fundamental | Legal theory
Research | research
(Sociology of law, | (Jurisprudence, legal
critical legal studies, | philosophy, etc.)
law & economics, etc.) |
|
PURE
(Academic constituency)
[H.W. Arthurs, Law and Learning (1983) cited in Chapter on Legal Research by Paul
Chynoweth in Advanced Research Methods in the Built Environment (2008)]

20 August 2019 2
Research
Historical Progression of the Social Sciences
It is helpful to think of the influence of the social

sciences on the study of law and law in context by
tracing the development of each discipline over time.
Once the precepts of each discipline solidify, we
begin to see questions about law being raised using
the newly developed tools and methodologies.
• Arts & Humanities
• Classical Studies
• Philosophy
• History
• Political Science
• Anthropology
• Economics
• Sociology
• Psychology & Behavioral
Science
For a detailed timeline see “Social Science History: Time line for the history of society, science
and social science [https://studymore.org.uk/SSHTIM.HTM ]
See also How and Why Do We Write the History of the Social Sciences by George Steinmetz
(2018) [https://www.ias.edu/ideas/steinmetz-history-social-sciences]

20 August 2019 3
Research
Trends in Socio-Legal Thinking
As social scientists turn their attention to questions about law and the
extent to which the lessons learned from the social sciences should be
taken into account in court decision, laws and regulations, and
government policies, a number of sub-disciplines and interdisciplinary
fields of study and research have emerged.
• History
Legal History
History of Legal Institutions
• Political Science
Legal Realism
Social Theory of Law
Governance Reform
• Anthropology
Anthropology of Law
Pluralism and Diversity
Promoting Equality and Discouraging Discrimination
• Economics
Law & Economics
Poverty Reduction
Infrastructure and Equity
Measuring the Law: Statistics
• Sociology
Law & Society
Criminology & Penology
Law as a tool of Social Engineering
Justice & Fairness in Legal Processes
• Psychology & Behavioral Science
Nation Building and Development
Ethics and Anti-Corruption
Fostering Tolerance & Protection of Minorities
Regulatory Impact Analysis

20 August 2019 4
Research
Undertaking Socio-Legal Research
In undertaking socio-legal research, the researcher must evaluate the
research tools that have been developed and tested in the relevant social
sciences with the goal of finding the research steps and methods that will
allow the researcher a) to thoroughly understand the context of the
questions being asked and b) to enhance the level of certainty of the
answers being sought. Research can combine both quantitative and qualitative
methods as long as the use and scope of each method is clearly defined.
The research proposal should contain the following components:
1 Introduction including Title or Research Topic
2 Statement of the nature and history of the problem to be researched
3 Research Questions
4 Objectives of the research
5 Importance of the research
7 Literature Review
8 Research Methodology
8.1 Research Design
8.2 Scope of the Study
8.3 Population and Sampling Design
8.4 Data Collection Methods
8.5 Data Collection Instruments
8.6 Data Processing and Analysis
8.7 Schedule of Research Activities
9 Limitations of the Study including Ethical Concerns
10 Explanation of the contents of each chapter
11 Conclusion
A very useful guide to socio-legal research resources is the research guide published by
the European University Institute (EUI) University
[https://www.eui.eu/Documents/Research/Library/ResearchGuides/Law/EUI-Law-and-
Society-Qualitative-Methods-Reading-List-April-15.pdf ]
20 August 2019 5
Research
Examples of research topics with the goal of engaging in
analytical and evidence based research using socio-legal
methodologies
Social and Anthropological Legal Research (including case
analysis)
Regarding local applications of customary law
Regarding the scope and applicability of customary
criminal law
Regarding regional regulations containing unlawful norms
Regarding treatment of Customary Communities
(Masyarakat Adat)
Regarding connections between levels of criminality and
economic injustice
Regarding local compliance with rules on privacy
Regarding influence of social groups and religions on law
enforcement
Regarding influence of economic power (oligopoly) on law
enforcement
Regarding protection of human rights in every day practice
Regarding protection of women’s rights and welfare
Regarding children’s rights / Problems of child marriage
Regarding protection of vulnerable groups / communities
Regarding protection of cultural property and local cultures
Regarding prevention of domestic violence
Regarding majoritarian privileges and compulsion
Regarding conflicts between local and national
understanding of rights to land
20 August 2019 6
Research
methodologies
Research on Problems in Types and Methods of

Regulation and Legal Policy Making (1)
Problems of excessive bureaucracy and rent-seeking

Problems of over-criminalization
Problems of belief in inherent authority
Problems in the connections between legal authority
and official behavior and accountability
Problems of legal dogma and frozen policies (such as
in Agrarian Law, Manpower Law, Marriage Law) /
Doctrinal Teaching of such dogmas
Problems of discrimination in application of laws and
legal protections
Problems of Identity (Civil Registration, Identity Cards,
Family Cards, Protection of Privacy)
Problems of the scope and legitimacy of regional
regulations
Problems of land registration, land reform and disputes
Problems of land clearance and clearances in the
public interest
Problems of zoning and spatial planning

20 August 2019 7
Research
methodologies
Research on Problems in Types and Methods of

Regulation and Legal Policy Making (2)
Problems of press freedom, religious freedom, and
freedom of assembly
Problems of regulation of private behavior
Problems of shackling of the mentally ill
Problems of fairness for disabled persons
Problems of application of contradictory regulations
Problems of regulations that have not or not yet been
implemented through ancillary regulations [tidak/belum
diatur lebih lanjut]
Problems of implementing regulations with unclear
legal status
Problems of “Juncto” : methods of issuing and
amending rules and regulations that are not
communicative and undermine legal certainty
Problems of RIA (Regulatory Impact Analysis)
Problems in requirements for licenses and permits and
abuse of the old BRO (bedrijfs reglementeering
ordonnansi) by ministries and regulatory agencies
Problems of prevailing laws and regulations in Dutch
without official translations
Problems of public access to government publications
20 August 2019 8
Research
methodologies
Research regarding Evaluation of Policy Implementation
• Evaluation of the use of selection panels, fit & proper tests,
qualifications for office
Evaluation of wealth reporting by state officials
Evaluation of public information obligations
Evaluation of expert testimony in the courts
Evaluation of planning as legislation (GBHN, strategic plans,
blueprints, road maps, etc.)
Evaluation of adherence to Pancasila
Evaluation of implementation of Article 33 UUD
Evaluation of development of state owned enterprises
Evaluation of protection of rights guaranteed by the UUD
Evaluation of programs for the elimination of poverty
Evaluation of bureaucratic reform
Evaluation of supervision and control of banks, capital
markets, and financial institutions
Evaluation of control of illegal logging, mining, and fishing
Evaluation of the influence of ASEAN on Indonesian law
Evaluation of the legal status of non-governmental
organizations, community organizations, foundations and
associations
Evaluation of the status international organizations in
Indonesia

20 August 2019 9
Research
methodologies
Research on the History of Indonesian Law and Legal

Institutions (1)
• History of the Indonesian Constitution

• History of Courts in Indonesia
• History of Indonesian Government
History of Indonesian Cabinets
• History of Indonesian Legislation
Era Revolusi, UUD 1945, UUD-RIS, UUD 1950
(1945-1959)
Era Orde Lama (1959-1968)
Era Orde Baru (1968-1998)
Era Reformasi (such as History of Legal & Judicial
Reform agendas and achievements)
Era Post Reformasi
History of Legal Education / History of Law School
Curricula
History of Economic Regulation
History of Natural Resource Regulation
History of Tax and Budget Regulation
History of Investment Regulation
History of Indonesian Concepts of Criminal Law,
Punishment and Corrections

20 August 2019 10
Research
methodologies
Research on the History of Indonesian Law and Legal

Institutions (2)
History of State Structures and Regional

History of the Role of National Police in State Affairs
History of the Role of the Military in State Affairs
History of Anti-Corruption
History of Internal Supervision of Government and State
Institutions
History of Elections
History of Laws and Regulations on Legal Entities
History of Border Agreements and Treaties
History of Compliance with International Agreements
History of Cross-Border Cooperation in Legal Matters
History of Violations of Human Rights and Reconciliations
• “Historical Remnants“ – Laws and Policies derived from earlier
eras which are still enforced (due to transitional provisions)
Era Hindia Belanda
Era Revolusi
Era Orde Lama
Era Orde Baru
Biographies of Lawyers and Officials influencing the law and
legal policies

20 August 2019 11
Research
methodologies
Research on the Growth and Development of Legal

Institutions (goals and achievements)
The Supreme Court, one roof system chamber system
The Constitutional Court
The Judicial Commission
The Ombudsman
Special Courts (Commercial, Human Rights, Anti-Corruption,
Children’s, Industrial Relations, Fisheries)
The Attorney General’s Office (Prosecutors and State
Attorneys)
The National Police
The Competition Supervisory Commission (KPPU)
The Center for Reporting and Analysis of Financial
Transactions (PPATK)
Bodies and commissions regulating economic and social
affairs
Bodies engaged in censorship
The Law Bureaus of Ministries and other Government
Agencies
Legal Professionals (advocates, notaries, land deed officials,
curators and administrators in bankruptcy and suspension of
payments)
Legal Aid Organizations (private and public
Law Faculties and Study Centers
Non-governmental Organizations focused on law
Arbitration and Mediation Centers
20 August 2019 12
Research
methodologies
Development and Analysis of Legal Statistics
Statistics on the number and types of court cases
Statistics on the number and types of legal educational

institutions, graduates and degrees granted
Statistics on the number and specialties of members of

the legal professions (including both independent
private professionals and officials who are legal
professionals (judges, prosecutors, lecturers) and legal
sector employees (at government law bureaus,
government offices, law firms, in-house counsel offices,
etc.)
Statistics on number of prisoners and other detainees
Statistics on crimes and misdemeanors
Statistics on violations of citizen’s rights
Statistics on number and types of legal entities

20 August 2019 13
Research
methodologies
Analysis of Public Compliance with Court Decisions

Regarding compliance of public officials (national and
regional) with court decisions
Regarding the role and procedures of the national
police in carrying out court orders
Regarding compliance of corrections officers in carrying
out criminal sentences and court orders
Problems encountered in the enforcement of civil law
cases
Problems encountered in the enforcement of arbitration
and or mediation awards
Regarding compliance with international treaty
obligations

20 August 2019 14
Research

Compulsory E-Reader TMT SLS Course 2019 PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Compulsory E-Reader TMT SLS Course 2019 PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Compulsory E-Reader TMT SLS Course 2019 PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

TABLE OF CONTENTS

I. Theory and Method in Socio-Legal Research

Theory and Method in Socio-Legal Research

Article · November 2005

Reza Banakar Max Travers

SEE PROFILE SEE PROFILE

The user has requested enhancement of the downloaded file.

Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=1511112

As we shall argue in chapter 1, too great a concern with following a pre-

Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=1511112

A. SOCIO-LEGAL RESEARCH, LAW AND SOCIAL SCIENCES

and Bryant Garth’s study of international commercial arbitration.13 These

B. THE STRUCTURE OF THIS COLLECTION

Africa, among Bakwena, to document how people experience law in their

research topics, which appeal to socio-legal researchers in some West

We are pleased that the collection contains contributions from socio-legal

View publication stats

xiv, 246 hlm. : 24x15.5 cm.

Edisi Pertama: 2012

Bekerja sama dengan

K ajian sosio-legal, seperti yang tercantum dalam judul buku ini,

lagi. Oleh karena itu, jika seorang akademisi sosio-legal memasukkan

sosial di Indonesia sehingga kajian sosio-legal menjadi semakin relevan

membentuk usaha pencarian akan kepastian hukum yang nyata.

negatif. Meskipun tulisan ini memiliki ruang lingkup pembahasan yang

Bab 1. Memperkenalkan kajian sosio-legal dan implikasi

Bab 2. Aras hukum oriental

Bab 3. Suatu pendekatan elementer terhadap negara hukum

Bab 4. Sebuah kerangka analisis untuk penelitian empiris dalam

Bab 5. Kepastian hukum yang nyata di negara berkembang

Bab 6. Pluralisme hukum dalam perspektif global

Bab 7. Penggunaan teori pembentukan legislasi dalam rangka

Bab 8. Shopping forums: Pengadilan Tata Usaha Negara Indonesia

ADR Alternative Dispute Resolution

Genre “baru” dalam studi hukum Indonesia

S tudi sosio-legal sebenarnya bukan studi yang benar-benar baru.

mengatur tentang penyelesaian sengketa (Otto 2007: 14-15). Dalam

sosial, politik, ekonomi, budaya, di mana hukum itu berada.

dari sosiologi arus utama, dan bertujuan untuk dapat mengkonstruksi

yaitu ekonomi, sosial, relasi kekuasaan, juga religi. Pendekatan yang

Sumbangan metodologis studi sosio-legal terhadap ilmu hukum

Padahal ada ranah paradigma besar lain, yaitu Interpretivisme dan

3 Sebenarnya ada “paradigma baru“ yaitu pascamodernisme, yang sudah sangat

nyata dan kedunya memang berbeda. Namun, bilamana para ilmuwan

kekuasaan dipraktikkan melalui rumusan pasal-pasal? Selanjutnya

Kebutuhan penjelasan akademik hukum dalam konteks kemasyarakatan

menerus, dari interaksi yang kompleks antara individu dan kelompok

Studi sosio-legal di negeri Belanda4

terjadi di Indonesia. Para dosen secara klasik berinduk pada mata

6 Di antaranya adalah komisi internasional yang tergabung dalam Commission on Legal

Hukum dan Sosiologi Hukum adalah alumnus dari program tersebut.

dan konsekuensi metodologisnya. Metode sosio-legal menunjukkan

Jan Michiel Otto & Sebastian Pompe

D i dalam tulisan ini para penulis akan memberikan ulasan

1. Pendahuluan: Sejak kodifikasi sampai dengan pengelolaan

akan mungkin terwujud.

4 Lihat A.A.J. Warmenhoven (1977), ‘De Opleiding van Nederlandse Bestuurambtenaren

doktoral seperti disertasi karya A.A. Buyskes perihal balai harta

2. Periode Van der Lith (1876-1901)