8/7/2015 Mathay Jr vs CA : 124374 : December 15, 1999 : J.

 Ynares­Santiago : En Banc

EN BANC

[G.R. No. 124374. December 15, 1999]

ISMAEL  A.  MATHAY  JR.,  in  his  capacity  as  MAYOR  OF  QUEZON  CITY,
petitioner,  vs.  COURT  OF  APPEALS,  CIVIL  SERVICE  COMMISSION,
EDUARDO  A.  TAN,  LOURDES  M.  DE  GUZMAN,  MANUEL  CHUA,
ANSELMO  MATEO,  CHRISTOPHER  SANTOS,  BUENAVENTURA
PUNAY,  ENRICO  BANDILLA,  FELINO  CAMACHO,  DANTE  E.
DEOQUINO,  JAIME  P.  URCIA,  JESUS  B.  REGONDOLA,  ROMUALDO
LIBERATO,  CESAR  FRANCISCO,  WILLIAM  PANTI,  JR.,  MICHAEL  A.
JACINTO and CESAR DACIO, respondents.

[G.R. No. 126354. December 15, 1999]

CIVIL SERVICE COMMISSION, petitioner, vs. THE HON. COURT OF APPEALS
and ISMAEL A. MATHAY, JR., respondents.

[G.R. No. 126366. December 15, 1999]

ISMAEL  A.  MATHAY,  JR.,  in  his  capacity  as  MAYOR  OF  QUEZON  CITY,
petitioner,  vs.  COURT  OF  APPEALS,  CIVIL  SERVICE  COMMISSION  and
SANDY C. MARQUEZ, respondents.

D E C I S I O N
YNARES­SANTIAGO, J.:

Before this Court are three consolidated petitions[1] filed under Rule 45 of the Revised Rules of Court.
The facts behind the consolidated petitions are undisputed.

During his term as Mayor of Quezon City, Mr. Brigido R. Simon appointed private respondents[2] to
positions in the Civil Service Unit (CSU) of the local government of Quezon City. Civil  Service  Units
were created pursuant to Presidential Decree No. 51 which was allegedly signed into law on November
15 or 16, 1972.

http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/dec99/124374.htm 1/9
8/7/2015 Mathay Jr vs CA : 124374 : December 15, 1999 : J. Ynares­Santiago : En Banc

On  February  23,  1990,  the  Secretary  of  Justice  rendered  Opinion  No.  33,  stating  that  Presidential
Decree  No.  51  was  never  published  in  the  Official  Gazette. Therefore,  conformably  with  our  ruling  in
Tanada vs. Tuvera[3] the presidential decree is deemed never in force or effect and therefore cannot at
present, be a basis for establishment of the CSUs . . . .[4]
On June 4, 1990, the Civil Service Commission issued Memorandum Circular No. 30, directing all
Civil Service Regional or Field Offices to recall, revoke and disapprove within one year from issuance of
the said Memorandum, all appointments in CSUs created pursuant to Presidential Decree No. 51 on the
ground  that  the  same  never  became  law. Among  those  affected  by  the  revocation  of  appointments  are
private respondents in these three petitions.
For  Quezon  City  CSU  employees,  the  effects  of  the  circular  were  temporarily  cushioned  by  the
enactment of City Ordinance No. NC­140, Series of 1990, which established the Department of Public
Order and Safety (DPOS).
At the heart of these petitions is Section 3 of the Ordinance which provides:

Sec. 3. The present personnel of the Civil Security Unit, Traffic Management Unit, Anti­Squatting and
Surveillance and Enforcement Team, and Disaster Coordinating Council are hereby absorbed into the
department of public order and safety established under Section one hereof to be given appropriate
position titles without reduction in salary, seniority rights and other benefits. Funds provided for in the
1990 Budget for the absorbed offices shall be used as the initial budgetary allocation of the Department.
(Underscoring ours).

Despite the provision on absorption, the regular and permanent positions in the DPOS were not filled
due to lack of funds for the new DPOS and the insufficiency of regular and permanent positions created.
Mayor  Brigido  R.  Simon  remedied  the  situation  by  offering  private  respondents  contractual
appointments for the period of June 5, 1991 to December 31, 1991. The appointments were renewed by
Mayor Simon for the period of January 1, 1992 to June 30, 1992.
On May 11, 1992, petitioner Ismael A. Mathay, Jr. was elected Mayor of Quezon City. On July 1,
1992,  Mayor  Mathay  again  renewed  the  contractual  appointments  of  all  private  respondents  effective
July 1 to July 31, 1992. Upon their expiry, these appointments, however, were no longer renewed.
The non­renewal by Quezon City Mayor Ismael A. Mathay, Jr. of private respondents appointments
became the seed of discontent from which these three consolidated petitions grew.
We discuss the merits of the petitions of Mayor Ismael A. Mathay, Jr. jointly.

G.R. No. 124374 and G.R. No. 126366

After the non­renewal of their appointments, private respondents in these two petitions appealed to
the  Civil  Service  Commission. The  CSC  issued  separate  resolutions  holding  that  the  reappointment  of
private respondents to the DPOS was automatic, pursuant to the provision on absorption in Quezon City
Ordinance  No.  NC­140,  Series  of  1990,[5]  and  ordering  their  reinstatement  to  their  former  positions  in
the DPOS.[6] Petitioner  brought  petitions for certiorari to this Court,[7]  to  annul  the  resolutions  but,  in
accordance  with  Revised  Administrative  Circular  No.  1­95,  the  petition  were  referred  to  the  Court  of
Appeals. As stated, the Court of Appeals dismissed the petitions for certiorari.
In the instant petition for review, petitioner asserts that the Court of Appeals erred when it ruled that
respondent Civil Service Commission has the authority to direct him to reinstate private respondents in
http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/dec99/124374.htm 2/9
8/7/2015 Mathay Jr vs CA : 124374 : December 15, 1999 : J. Ynares­Santiago : En Banc

the DPOS.
We agree with petitioner.
The law applicable is B.P. 337 or the old Local Government Code and not the Local Government
Code  of  1992  which  became  effective  only  on  January  1,  1992,  when  the  material  events  in  this  case
transpired.
Applying  the  said  law,  we  find  that  the  Civil  Service  Commission  erred  when  it  applied  the
directives  of  Ordinance  NC­140  and  in  so  doing  ordered  petitioner  to  reinstate  private  respondents  to
positions in the DPOS. Section 3 of the said Ordinance is invalid for being inconsistent with B.P. 337.
We note that Section 3 of the questioned Ordinance directs the absorption of the personnel of the defunct
CSU into the new DPOS. The Ordinance refers to personnel and not to positions. Hence, the city council
or sanggunian, through the Ordinance, is in effect dictating who shall occupy the newly created DPOS
positions.  However,  a  review  of  the  provisions  of  B.P.  337  shows  that  the  power  to  appoint  rests
exclusively with the local chief executive and thus cannot be usurped by the city council or sanggunian
through the simple expedient of enacting ordinances that provide for the absorption of specific persons to
certain positions.
In  upholding  the  provisions  of  the  Ordinance  on  the  automatic  absorption  of  the  personnel  of  the
CSU into the DPOS without allowance for the exercise of discretion on the part of the City Mayor, the
Court  of  Appeals  makes  the  sweeping  statement  that  the  doctrine  of  separation  of  powers  is  not
applicable to local governments.[8] We are unable to agree. The powers of the city council and the city
mayor are expressly enumerated separately and delineated by B.P. 337.
The  provisions  of  B.P.  337  are  clear. As  stated  above,  the  power  to  appoint  is  vested  in  the  local
chief executive.[9] The power of the city council or sanggunian, on the other hand, is limited to creating,
consolidating and reorganizing city officers and positions supported by local funds. The city council has
no power to appoint. This is clear from Section 177 of B.P. 337 which lists the powers of the sanggunian.
The power to appoint is not one of them. Expressio unius est exclusio alterius.[10] Had Congress intended
to grant the power to appoint to both the city council and the local chief executive, it would have said so
in no uncertain terms.
By  ordering  petitioner  to  reinstate  private  respondents  pursuant  to  Section  3  of  the  Ordinance,  the
Civil Service Commission substituted its own judgment for that of the appointing power. This cannot be
done. In a long line of cases,[11] we have consistently ruled that the Civil Service Commissions power is
limited  to  approving  or  disapproving  an  appointment.  It  does  not  have  the  authority  to  direct  that  an
appointment  of  a  specific  individual  be  made. Once  the  Civil  Service  Commission  attests  whether  the
person  chosen  to  fill  a  vacant  position  is  eligible,  its  role  in  the  appointment  process  necessarily  ends.
The Civil Service Commission cannot encroach upon the discretion vested in the appointing authority.
The  Civil  Service  Commission  argues  that  it  is  not  substituting  its  judgment  for  that  of  the
appointing power and that it is merely implementing Section 3 of Ordinance NC­140.
The Ordinance refers to the personnel of the CSU, the identities of which could not be mistaken. The
resolutions  of  the  Civil  Service  Commission  likewise  call  for  the  reinstatement  of  named  individuals.
There being no issue as to who are to sit in the newly created DPOS, there is therefore no room left for
the exercise of discretion. In Farinas vs. Barba,[12] we held that the appointing authority is not bound to
appoint  anyone  recommended  by  the  sanggunian  concerned,  since  the  power  of  appointment  is  a
discretionary power.
When the Civil Service Commission ordered the reinstatement of private respondents, it technically
issued a new appointment.[13] This task, i.e. of appointment, is essentially discretionary and cannot be controlled even

http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/dec99/124374.htm 3/9
8/7/2015 Mathay Jr vs CA : 124374 : December 15, 1999 : J. Ynares­Santiago : En Banc

by the courts as long as it is properly and not arbitrarily exercised by the appointing authority.

In  Apurillo  vs.  Civil  Service  Commission,  we  held  that  appointment  is  essentially  a  discretionary
power and must be performed by the officer in which it is vested.[14]
The above premises considered, we rule that the Civil Service Commission has no power to order
petitioner Ismael A. Mathay, Jr. to reinstate private respondents.
Petitioner  similarly  assails  as  error  the  Court  of  Appeals  ruling  that  private  respondents  should  be
automatically absorbed in the DPOS pursuant to Section 3 of the Ordinance.
In its decision of March 21, 1996 the Court of Appeals held:

It is clear however, that Ordinance No. NC­140, absorbing the present personnel of the Civil Security
Agent Unit in the DPOS was earlier enacted, particularly on March 27, 1990, thus, private respondents
were still holders of de jure appointments as permanent regular employees at the time, and therefore, by
operation of said Ordinance private respondents were automatically absorbed in the DPOS effectively as
of March 27, 1990.[15] (Underscoring ours.)

The decision is based on the wrong premise.
Even assuming the validity of Section 3 of the Ordinance, the absorption contemplated therein is not
possible. Since the CSU never legally came into existence, the private respondents never held permanent
positions. Accordingly, as petitioner correctly points out,[16] the private respondents appointments in the
defunct CSU ­ ­ ­

were invalid ab initio. Their seniority rights and permanent status did not arise since they have no valid
appointment. For them to enter the Civil Service after the revocation and cancellation of their invalid
appointment, they have to be extended an original appointment, subject again to the attesting power of
the Civil Service Commission.

Being then not members of the Civil Service as of June 4, 1991, they cannot be automatically
absorbed/reappointed/appointed/reinstated into the newly created DPOS. (Underscoring ours)

It is axiomatic that the right to hold public office is not a natural right. The right exists only by virtue
of a law expressly or impliedly creating and conferring it.[17] Since Presidential Decree 51 creating the
CSU never became law, it could not be a source of rights. Neither could it impose duties.  It  could  not
afford any protection. It did not create an office. It is as inoperative as though it was never passed.
In Debulgado vs. Civil Service Commission[18] we held that a void appointment cannot give rise to
security of tenure on the part of the holder of the appointment.
While the Court of Appeals was correct when it stated that the abolition of an office does not mean
the invalidity of appointments thereto,[19] this cannot apply to the case at bar. In this case, the CSU was
not abolished. It simply did not come into existence as the Presidential Decree creating it never became
law.
At the most, private respondents held temporary and contractual appointments. The non­renewal of
these  appointments  cannot  therefore  be  taken  against  petitioner.  In  Romualdez  III  vs.  Civil  Service
Commission[20] we treated temporary appointments as follows:

The acceptance by the petitioner of a temporary appointment resulted in the termination of official
relationship with his former permanent position. When the temporary appointment was not renewed, the

http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/dec99/124374.htm 4/9
8/7/2015 Mathay Jr vs CA : 124374 : December 15, 1999 : J. Ynares­Santiago : En Banc

petitioner had no cause to demand reinstatement thereto. (Underscoring ours.)

Another argument against the concept of automatic absorption is the physical and legal impossibility
given the number of available positions in the DPOS and the number of personnel to be absorbed.[21] We
note that Section 1 of Ordinance NC­140 provides:

There is hereby established in the Quezon City Government the Department of Public Order and Safety
whose organization, structure, duties, functions and responsibilities are as provided or defined in the
attached supporting documents consisting of eighteen (18) pages which are made integral parts of this
Ordinance.

A review of the supporting documents shows that Ordinance No. NC­140 allowed only two slots for
the position of Security Officer II with a monthly salary of P4,418.00 and four slots for the position of
Security  Agent  with  a  monthly  salary  of  P3,102.00.  The  limited  number  of  slots  provided  in  the
Ordinance  renders  automatic  absorption  unattainable,  considering  that  in  the  defunct  CSU  there  are
twenty  Security  Officers  with  a  monthly  salary  of  P4,418.00  and  six  Security  Agents  with  a  monthly
salary of P3,102.00. Clearly,  the  positions  created  in  the  DPOS  are  not  sufficient  to  accommodate  the
personnel of the defunct CSU, making automatic absorption impossible.
Considering that private respondents did not legally hold valid positions in the CSU, for lack of a
law  creating  it,  or  the  DPOS,  for  lack  of  a  permanent  appointment  to  the  said  agency,  it  becomes
unnecessary  to  discuss  whether  their  acceptance  of  the  contractual  appointments  constitutes  an
abandonment or waiver of such positions. It escapes us how one can relinquish or renounce a right one
never possessed. A person waiving must actually have the right which he is renouncing.

G.R. 126354

In this case, petitioner, Civil Service Commission seeks the reversal of the decision of the Court of
Appeals of July 5, 1996, which overturned CSC Resolution Nos. 955040 and 932732 and held that the
Civil Service Commission has no authority to compel the mayor of Quezon City to reinstate Jovito C.
Labajo to the DPOS.
The standing of petitioner Civil Service Commission to bring this present appeal is questionable.
We note that the person adversely affected by the Court of Appeals decision, Jovito C. Labajo has
opted not to appeal.
Basic is the rule that every action must be prosecuted or defended in the name of the real party in
interest.[22] A real party in interest is the party who stands to be benefited or injured by the judgment in the suit, or the
party entitled to the avails of the suit.

In Ralla vs. Ralla we defined interest as material interest, an interest in issue and to be affected by
the decree, as distinguished from mere interest in the question involved, or mere incidental interest.[23] As
a general rule, one having no right or interest to protect cannot invoke the jurisdiction of the court as a party­plaintiff in an
action.

In the case at bar, it is evident that Jovito C. Labajo, not the Civil Service Commission, is the real
party  in  interest.  It  is  Jovito  C.  Labajo  who  will  be  benefited  or  injured  by  his  reinstatement  or  non­
reinstatement.
We  are  aware  of  our  pronouncements  in  the  recent  case  of  Civil  Service  Commission  v.  Pedro
Dacoycoy[24] which overturned our rulings in Paredes vs. Civil Service Commission,[25] Mendez vs. Civil
http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/dec99/124374.htm 5/9
8/7/2015 Mathay Jr vs CA : 124374 : December 15, 1999 : J. Ynares­Santiago : En Banc

Service  Commission[26]  and  Magpale  vs.  Civil  Service  Commission.[27]  In  Dacoycoy,  we  affirmed  the
right  of  the  Civil  Service  Commission  to  bring  an  appeal  as  the  aggrieved  party  affected  by  a  ruling
which may seriously prejudice the civil service system.
The aforementioned case, however, is different from the case at bar. Dacoycoy was an administrative
case involving nepotism whose deleterious effect on government cannot be overemphasized. The subject
of the present case, on the other hand, is reinstatement.
We fail to see how the present petition, involving as it does the reinstatement or non­reinstatement of
one obviously reluctant to litigate, can impair the effectiveness of government. Accordingly, the ruling in
Dacoycoy does not apply.
To be sure, when the resolutions of the Civil Service Commission were brought before the Court of
Appeals, the Civil Service Commission was included only as a nominal party. As a quasi­judicial body,
the Civil Service Commission can be likened to a judge who should detach himself from cases where his
decision is appealed to a higher court for review.[28]
In instituting G.R. No. 126354, the Civil Service Commission dangerously departed from its role as
adjudicator  and  became  an  advocate.  Its  mandated  function  is  to  hear  and  decide  administrative  cases
instituted by or brought before it directly or on appeal, including contested appointments and to review
decisions and actions of its offices and agencies,[29] not to litigate.
Therefore, we rule that the Civil Service Commission has no legal standing to prosecute G.R. No.
126354.
WHEREFORE,  the  petitions  of  Ismael  A.  Mathay  in  G.R.  No.124374  and  G.R.  No.  126366  are
GRANTED and the decisions of the Court of Appeals dated March 21, 1996 and January 15, 1996 are
REVERSED and SET ASIDE.
The petition of the Civil Service Commission in G.R. No. 126354 is DISMISSED for lack of legal
standing  to  sue.  The  assailed  decision  of  the  respondent  Court  of  Appeals  dated  July  5,  1996  is
AFFIRMED.
No costs.
SO ORDERED.
Davide, Jr., C.J., Bellosillo, Puno, Kapunan, Mendoza, Panganiban, Quisumbing, Purisima, Pardo,
Buena, Gonzaga­Reyes, and De Leon, Jr., JJ., concur.
Melo, and Vitug, JJ., in the result.

[1]  In  G.R.  No.  124374,  petitioner  Mayor  Mathay  questions  the  decision  of  the  Court  of  Appeals  which  upheld
Resolution  No.  95­3003  dated  April  25,  1995  of  the  Civil  Service  Commission  and  ordered  the  reinstatement  of  private
respondents  to  their  former  positions  at  the  Department  of  Public  Order  and  Safety  (DPOS)  under  permanent  status  or  to
comparable positions in the said agency.
In G.R. No. 126354, petitioner Civil Service Commission assails the decision of the Court of Appeals which annulled and
set aside its Resolution Nos. 955040 and 93­2732.
In G.R. No. 126366, the assailed decision of the 15th Division of the Court of Appeals found no grave abuse of discretion
amounting  to  lack  or  excess  jurisdiction  on  the  part  of  public  respondent  Civil  Service  Commission  when  it  issued
Resolution Nos. 92­1974 and 94­0902 ordering petitioner Ismael A. Mathay to reinstate private respondent Sandy Marquez
to a position in the DPOS without dimunition in salary or position.
[2]  In G.R. No. 124374 Private respondents are Eduardo A. Tan, Lourdes M. de Guzman, Manuel Chua, Anselmo Mateo,
Christopher Santos, Buenaventura Punay, Enrico Bandilla, Felino Camacho, Dante E. Deoquino, Jaime P. Urcia, Jesus B.
http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/dec99/124374.htm 6/9
8/7/2015 Mathay Jr vs CA : 124374 : December 15, 1999 : J. Ynares­Santiago : En Banc

Regondola, Romualdo Liberato, Cesar Franciso, William Panti Jr., Michael A. Jacinto and Cesar Dacio. In G.R. No. 126366
private respondent is Sandy Marquez. In G.R. No. 126354 there is no private respondent (Jovito C. Labajo did not appeal
from the order of the Court of Appeals).
[3] 148 SCRA 446 (1986).

[4] Opinion No. 33 of the Secretary of Justice, February 1991.

[5] CSC Resolution No. 92­1974 (G.R. No. 126366).

[6] CSCResolution No. 95­3003 (G.R. Jo. 124374).

[7] G.R. Nos. 114320 and 120442.

[8]  Page 8 of the Fifteenth Division of the Court of Appeals Decision dated January 15, 1996 citing Sinco, Political Law,
1949 ed. pp. 154­155 citing State vs. City of Maulcato, 136 N.W. 164, 41 L.R.A.N.S. 111; People vs. Provinces 35 Cal. 520.
[9]  Section 1719 of B.P. 337 provides that, the city mayor shall...appoint in accordance with Civil Service law, rules and
regulations all officers and employees of the city, whose appointments are not otherwise provided in this Code.
[10] The express mention of one thing in a law will, as a general rue, mean the exclusion of others not expressly mentioned.
This rule as a guide to probable legislative intent is based upon rules of logic and the natural workings of the human mind
(Tavora vs. Gavina, 79 Phil. 421).
[11]  Orbos vs. Civil Service Commission, 189 SCRA 459 (1990); Villanueva vs. Balallo, 9 SCRA 407 (1963); Santos vs.
Chito, 25 SCRA 343 (1968); Said Benzar Ali vs. Teehankee, 46 SCRA 728 (1972); Luego vs. Civil Service Commission, 143
SCRA 327 (1986); Central Bank vs. Civil Service Commission, 171 SCRA 741 (1989).
[12] 256 SCRA 396 (1996).

[13] Gloria vs. Judge de Guzman, G.R. No. 116183, October 6, 1995.

[14] 227 SCRA 320 (1994).

[15] Rollo (G.R. 124374), p. 47.

[16] Rollo (G.R.12633), p. 32.

[17] Aparri vs. Court of Appeals, 127 SCRA 234 (1984).

[18] 263 SCRA 184 (1996).

[19] Rollo (G.R. 126366), p. 21.

[20] 197 SCRA 168 (1991).

[21] The defunct CSU consisted of 64 positions, to wit:

Number of Positions Title of Position Monthly Salary
1 Office Head P12,650.00
1 Assistant Dept. Head III P11,385.00
2 Security Officer IV P 8,250.00
20 Security Officer II P 4,418.00
2 Security Agent II P 3,102.00
9 Security Agent I P 2,752.00

http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/dec99/124374.htm 7/9
8/7/2015 Mathay Jr vs CA : 124374 : December 15, 1999 : J. Ynares­Santiago : En Banc

24 Security Guard II P 2,355.00
1 Clerk III P 2,473.00
2 Clerk II P 2,250.00
1 Driver P 2,250.00
1 Utility Worker P 2,000.00
­­­­­­­­­­­­
64 Positions
While the Intelligence and Security Division of the DPOS created to replace the defunct CSU (p. 1 of Ordinance NC­130) is
composed of the following positions:
Number of Positions Title of Position Monthly Salary
1 Chief, Intelligence &
Security Officer P10,135.00
1 Asst. Chief Intelligence
& Security Officer P 8,250.00
1 Security Officer III P 5,670.00
1 Special Police Area
Supervisor P 5,670.00
1 Security Officer II P 4,418.00
1 Asst. Spl. Police Area Sv P 4,418.00
4 Security Agent II P 3,102.00
60 Security Agent I P 2,752.00
1 Clerk III P 2,473.00
10 Special Police Corporal P 2,473.00
1 Clerk II P 2,250.00
200 Special Policemen P 2,250.00
________
282 Positions
[22] Rule 3, Section 2, 1997 Rules on Civil Procedure.

[23] 199 SCRA 497 (1991)

[24] G.R. No. 135805, April 29, 1999.

[25] 192 SCRA 84 (1990).

[26] 204 SCRA 965 (1991).

[27] 215 SCRA 389 (1992).

[28] Judge Calderon vs. Solicitor General, 215 SCRA 876 (1992)

[29] Chapter 3, Section 12 (11). The Revised Administrative Code of 1987 on the Civil Service Commission.
http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/dec99/124374.htm 8/9
8/7/2015 Mathay Jr vs CA : 124374 : December 15, 1999 : J. Ynares­Santiago : En Banc

http://sc.judiciary.gov.ph/jurisprudence/1999/dec99/124374.htm 9/9