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Presidencialismo Fuerte en Ecuador (1979/1998/2008)

Chapter · February 2015

DOI: 10.13140/RG.2.1.4843.1449

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Pablo Valdivieso Kastner

The London School of Economics and Political Science
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 PRESIDENCIALISMO FUERTE EN ECUADOR (1979/1998/2008)

Pablo Valdivieso Kastner1

Pontificia Universidad Católica del Ecuador

Luis Fernando Rivera2

Universidad San Francisco de Quito

Abstract:
In the 90’s, there was a heated debate in the academy about the benefits of
parliamentarism versus presidentialism, based on the capacity that provides each regime, to
the existence of a stable democracy. Subsequently, the discussion focused on measuring how
strong region presidents were. Although research leaned back in the late 90’s, the rise of
governments like those of Venezuela, Bolivia and Ecuador qualified as "hyper presidential"
replace this issue on the research agenda. On this basis, this paper proposes a theoretical
discussion about the presidential system and how to measure it. From this theoretical
construction we apply to the Ecuadorian case a new empirical way to measure president’s
strength.

In the first section we offer a review of literature on presidentialism, focusing on those

found gaps both in the definition of presidentialism and methodological strategies used for its
measurement. In the second part, we present a theoretical framework that allows us not only
capture the main features of different types of presidentialism, but also adds another key
variable, such as presidential approval. The third part analyzes the Ecuadorian case from a
comparative historical perspective of the "democratic period," while raising the
methodological strategies used and analyze the information obtained. Finally, last section
offers some conclusions and proposes a research agenda in this regard.

1 Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Investigador en Center for Latin American Data
(CELAD). Dirigir correspondencia a: [email protected]
2 Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Msc (c) Universidad San Francisco de Quito. Abogado

en libre ejercicio Lex Artis Estudio Jurídico. Dirigir correspondencia a [email protected]

1
Resumen:
En la década de los noventas, se dio un fuerte debate en la academia sobre las
bondades del parlamentarismo versus el presidencialismo, en función de la capacidad, que
brinda cada uno de estos regímenes, para la existencia de una Democracia estable.
Posteriormente, dicha discusión se centró en la medición de cuán fuertes son los presidentes
de la región. Aunque la investigación tendió a disminuir a fines de los noventa, el surgimiento
de gobiernos -como los de Venezuela, Bolivia o Ecuador- calificados como “hiper
presidencialistas” vuelve a colocar este tema sobre la agenda de debate. Sobre dicha base, este
artículo propone una discusión teórica respecto del presidencialismo y la forma de medirlo. A
partir de dicha construcción teórica, se plantea una medición empírica, que se aplica al caso
ecuatoriano.

En la primera parte se ofrece una revisión de la literatura desarrollada sobre el tema,

focalizando en los vacíos hallados, tanto en la definición de presidencialismo como en las
estrategias metodológicas utilizadas para su medición. En la segunda parte, se ofrece un
marco teórico que permite no sólo capturar los principales rasgos de los diferentes tipos de
presidencialismo, sino que además agrega otra variable clave, como la aprobación
presidencial. La tercera parte analiza el caso ecuatoriano desde una perspectiva histórica
comparativa del “periodo democrático”, al tiempo que plantea las estrategias metodológicas
utilizadas y el análisis de la información obtenida. Finalmente, la última sección ofrece algunas
conclusiones y plantea una agenda de investigación al respecto.

I. Presidencialismo

Aun cuando existen diversos tipos de presidencialismo, y las diferencias entre ellos
pueden llegar a ser tan grandes como las diferencias con el parlamentarismo3, Mainwaring y
Shugart, definen al presidencialismo como una forma de gobierno en la que el presidente es
siempre jefe del ejecutivo, se lo elije de forma popular directa o indirectamente; y, tanto su
período como el de la legislatura es fijo (Mainwaring & Shugart, 2002). Así mismo, Sartori ha
definido algunas condiciones básicas para considerar a un sistema político como presidencial.
Estas condiciones son tres: a) Elección popular directa del Presidente; b) El Presidente
nombra con autonomía del Congreso a su gabinete; y c) Existe una línea de autoridad clara
desde el Presidente hacia abajo, es decir, que el Presidente dirige el Ejecutivo (Sartori, 1994:
97-98). Estos criterios pueden variar en su aplicación concreta pero no en su esencia. Los tres

3 Al respecto, los trabajos más importantes son: Linz, (1994); Mainwaring & Shugart, (2002). Lijphart, (1992).

2
principios definen y configuran lo que Sartori denomina la “lógica sistémica” del
presidencialismo. A la idea del mandato fijo ya citada por estos autores, Linz, agrega la doble
legitimidad de la que gozan tanto el Ejecutivo como el Legislativo por ser elegidos en forma
directa (Linz, 1994). Sin embargo, lo señalado no constituye un rasgo definicional sino más
bien un efecto derivado del sistema presidencial.

Así mismo, Mainwaring y Shugart añaden como característica la supervivencia

separada del ejecutivo y del legislativo - dado que ninguno de los dos poderes puede acortar el
período del otro (Mainwaring & Shugart, 1997). No necesariamente todos estos criterios se
cumplen para cada uno de los diferentes sistemas presidenciales. Sin embargo, los rasgos
esenciales comunes que definen a todos los tipos de presidencialismo son la elección popular
separada–directa o indirecta- y los periodos fijos tanto del Ejecutivo como del Legislativo.

Las definiciones de presidencialismo que han sido mencionadas se encuentran dadas

por oposición a lo que sería la forma de gobierno parlamentaria. Así, mientras en el
presidencialismo el jefe del ejecutivo es elegido popularmente, en el parlamentarismo dicha
designación es el resultado de un acuerdo entre las mayorías legislativas. Por otro lado,
mientras en el presidencialismo los mandatos son fijos, en el parlamentarismo a través del
voto de confianza se puede dar por terminado anticipadamente el período tanto del primer
ministro como de su gabinete, o en su defecto estas autoridades pueden estar en funciones
por un tiempo más o menos indeterminado. Estos conceptos son básicos a la hora de realizar
un análisis comparativo entre el parlamentarismo y el presidencialismo, no obstante no nos
permiten tener una idea certera al momento de conceptualizar los tipos de presidencialismo –
ya que hay varios- y la fuerza de cada uno de ellos.

Al respecto, la mayoría de la literatura que analiza la intensidad de los

presidencialismos en América Latina parte de la idea de que esta forma de gobierno se asienta
en un sistema de frenos y contrapesos -ckecks and balances- tendiente a mantener la
separación de poderes mediante el equilibrio (Hamilton, et. al, 1990). Lo dicho implica asumir
que paulatinamente, o bien se ha suprimido la representación de intereses diversos de cada
rama del poder, o bien se han moderado sus capacidades de bloqueo mutuo, en la mayoría de
los casos, a favor del Ejecutivo. Es decir, que bajo estas condiciones, la intensidad del
presidencialismo iría en aumento. Consecuentemente, existirá un presidencialismo más fuerte

3
en aquéllos contextos en los que los jefes del ejecutivo han ampliado de forma considerable su
esfera de influencia política formal respecto a los otros poderes del Estado (Nino, 1992;
Negretto, 2009, 2010; Penfold, 2010). Sobre de lo dicho, en América Latina, se han dado casos
recientes como son Ecuador, Venezuela y Bolivia.

En general se puede decir que hay cierto grado de consenso en los métodos para
medir el poder presidencial. La literatura especializada, hace notar que habitualmente, se
emplean dos estrategias básicas. La primera, es el método usado por Shugart y Carey (1992)4,
donde se evalúan los poderes de los presidentes elegidos popularmente a través de 10
categorías, cada una de las cuales se mide en una escala que va de 0 a 4. El esquema de
medición puede ser desglosado en dos partes. La primera contiene los poderes legislativos, es
decir, prerrogativas constitucionales otorgadas a los presidentes para ser parte del proceso
legislativo, por ejemplo: veto total, veto parcial, decretos presidenciales, potestad legislativa
exclusiva. La segunda parte, tiene que ver con los poderes no legislativos definidos como las
facultades de las que goza el presidente para la conformación de su gabinete, censura de
ministros, disolución de la legislatura (Shugart & Carey, 1992: 148-147).

El segundo enfoque de la medición consiste en un inventario de las prerrogativas

formales, propuesto originalmente por Duverger (1978). Desde entonces, varios
colaboradores han planteado esquemas de medición en base a listas más o menos amplias de
los poderes presidenciales, donde cada prerrogativa toma el valor de 1 si la Constitución le
confiere dicha facultad y toma el valor de 0 en el caso contrario. En este sentido, Frye (1997) y
Lucky (1993) han propuesto una lista de 27 y 38 prerrogativas, respectivamente, donde se
identifican diferentes tipos de poderes presidenciales para clasificar los regímenes de los
países post-comunistas. Si bien esta metodología ha tenido cierta preeminencia en dichas
latitudes, no lo ha hecho en América Latina, donde el referente por excelencia, continúa siendo
el citado estudio de Shugart y Carey (1992).

Además de los poderes constitucionales que se han mencionado, existen importantes

aportes que han evidenciado el valor que tiene para los presidentes el contar con un apoyo
más o menos relevante dentro de la legislatura (Cox & Morgenstern, 2001). A pesar de que se
sigue considerando al presidente como un actor clave dentro del universo jurídico-político, la

4 El método de Shugart y Carey, fue modificado posteriormente por Metcalf Lee (2000).

4
posibilidad de un veto por parte de la Legislatura, condiciona una gran parte de sus actos de
gobierno. En otras palabras, en la medida en que los presidentes latinoamericanos prevén las
reacciones de los legisladores, su estrategia variará dependiendo del tipo de legislatura a la
que se enfrenten. Al hablar sobre poderes partidistas –también llamados poderes informales-,
tales autores apuntan que la fuerza de la bancada oficialista en la legislatura –expresada en el
número de asientos que ocupan dentro de la misma- influye decisivamente para incrementar
la capacidad del ejecutivo para aprobar las políticas públicas incluidas en su agenda de
gobierno(Mainwaring & Shugart, 2002). En este mismo sentido, Negretto menciona que la
conjunción de poderes formales y partidistas da cuenta de la fortaleza que puede llegar a
tener un sistema presidencial (Negretto, 2009).

De otro lado, los desarrollos teóricos sobre el presidencialismo Norteamericano, han

señalado que la capacidad del presidente para influir en la opinión pública, como su estilo de
liderazgo (Hager & Sullivan, 1994) o la utilización de sus relaciones con los medios de
comunicación (Canes-Wrone, 2001; Woessner, 2005), para alcanzar la aprobación de una
propuesta legislativa también son variables cuya presencia incide en el incremento o
disminución de la fuerza del presidencialismo. En este sentido, se ha evidenciado que estas
variables adquieren una importancia tal que han demostrado que presidentes débiles –
institucionalmente- pueden reforzar su desempeño y al mismo tiempo promover su agenda
de gobierno en la medida en que tengan una buena imagen ante la opinión pública, lo que se
traduciría en una alta popularidad (Morgenstern et.al, 2013). Aun cuando el trabajo de
Morgenstern y otros, plantea un ejercicio de vinculación entre variables institucionales y otras
de contexto en su análisis comparado entre los presidencialismos de América Latina y el de
Estados Unidos, el sesgo hacia lo institucional se mantiene.

En definitiva, lo que se desprende de los párrafos precedentes, es que para hacer una
verificación, lo más cercana posible a la realidad, sobre la fuerza del presidencialismo, no
basta con el análisis de los poderes constitucionales e informales ya mencionados, sino que es
necesario considerar otro tipo de variables del entorno político que podrían incidir sobre la
fuerza con la que se manifiesta uno u otro régimen presidencial. Frente a este vacío en la
medición, en la siguiente sección se ofrece un marco teórico que sugiere dos dimensiones, que
a su vez integran dos grupos de variables cada una, cuya interacción permite la identificación
de distintos tipos de presidencialismo, en función de sus poderes formales, informales y otras
variables del entorno político. Dicha herramienta teórica posibilita también observar cómo los

5
presidentes podrían modificar su acción pública en la medida en la que su aprobación
ciudadana y el estado de la economía les resulten favorables.

II. Poderes políticos y contextuales

Siguiendo la tipología propuesta por Basabe, se plantea que el concepto de

presidencialismo se encuentra integrado por dos dimensiones de análisis. La primera,
relacionada con los poderes políticos del presidente; y, la segunda, referida a sus poderes
contextuales (Basabe, 2013).

Mientras la primera dimensión incide sobre la capacidad del presidente para llevar a
cabo su propia agenda política, la segunda influye en el grado de control del presidente sobre
actores e instituciones que no necesariamente se encuentran alineados con su proyecto
político. La dimensión de los “poderes políticos” integra a su vez, dos partes: la primera
compuesta por lo que Shugart y Carey llaman “poderes legislativos” y “poderes no
legislativos”. Y la Segunda, compuesta por los referidos “podres partidistas”. Mientras tanto, la
dimensión “poderes contextuales” vincula al conjunto de recursos materiales o simbólicos
que, asumidos como poderes informales o no institucionales, le otorgan al presidente una
mayor capacidad de maniobra en la arena política respecto a actores críticos con su gestión
(Basabe, 2013).

Ahora bien, la dimensión “poderes contextuales” está conformada un factor que

constituye un punto de apalancamiento y consolidación de la gestión presidencial: el apoyo
ciudadano que se traduce en aceptación presidencial. Así, la presencia de un presidente
ampliamente respaldado por el pueblo, no sólo torna viables sus proyectos, –incluso por la vía
de referéndum- sino que a la par disminuye la incidencia e intensidad de la conflictividad
social que podrían propiciar actores e instituciones no alineados con su proyecto político.
Dependiendo del caso, los presidentes podrían utilizar esta herramienta política contextual
como el eje legitimador de estrategias orientadas a disminuir el impacto que podrían llegar a
tener la opinión pública crítica, los medios de comunicación o las agremiaciones de sociedad
civil frente a las decisiones políticas asumidas desde el ejecutivo.

Si bien, existe investigación científica -con hallazgos empíricos contradictorios- sobre

la influencia que ejerce el nivel de aceptación popular de los presidentes sobre sus posibilidad
de obtener éxito en la aprobación de leyes y la consecuente ejecución de su agenda de política
pública (Canes-Wrone & DeMarchi, 2002; Cohen, 2003; Woessner, 2005). A continuación,

6
reproducimos algunos de los criterios usados por Basabe, en la definición de su tipología de la
intensidad del presidencialismo en América Latina (Basabe, 2013).

Si se conjuga las tres variables ya descritas, estas dan lugar a ocho posibles escenarios
que expresan la mayor o menor fortaleza del presidencialismo. Sin embargo, para una mejor
comprensión, se han agrupado estas posibilidades en 4 grupos tal como aparece a
continuación5.

Figura 1 Tipología del presidencialismo

Fuente: Elaboración propia, 2015.

En el primer caso de Hiperpresidenciaslimo, se presenta la confluencia de tres

condiciones: una cuantificación importante de poderes presidenciales, una mayoría favorable
al presidente dentro del Congreso y además un gran apoyo de parte del pueblo. Bajo estas
consideraciones, el presidente goza de amplias facultades para promover su agenda
legislativa y de política pública sin mayores contratiempos. A la par, la alta popularidad del

5 PF equivale a Poderes formales; PP equivale a Poderes Partidistas; AP equivale a Aprobación presidencial.

7
presidente incrementa las probabilidades de que las acciones de bloqueo de parte de actores e
instituciones no alineadas con el gobierno se vean reducidas a su mínima expresión. En
escenarios de este tipo, la dirección que imprime el presidente sobre sus políticas no requiere
de acuerdos con otras fuerzas dentro del Legislativo pues, al mantener una bancada legislativa
amplia, la necesidad de acuerdos y de negociación se reduce casi al límite. En otras palabras
basta ponerse de acuerdo con los miembros del partido para aprobar un proyecto de ley.

Es este contexto, la alta popularidad del presidente le permite omitir las peticiones o
demandas que se podrían generar desde otro tipo de actores políticos y sociales no conformes
o críticos con su gestión. De hecho, se podrían dar casos en los que desde el gobierno se
intente perseguir o limitar la voz de quienes no sean afines al proyecto oficialista. Cámaras de
empresarios, sindicatos, organizaciones de sociedad civil, medios de comunicación, e incluso
organismos internacionales serían flanco de este ataque presidencial. A pesar de que el
presidente goza de amplios poderes políticos y contextuales la necesidad de ampliar aún más
los espacios de poder podría llevar a los ejecutivos a tensionar las relaciones con cualquier
opinión opositora hasta el extremo en el que la tolerancia política desaparece.

El segundo escenario, de un presidencialismo moderado, se pueden encontrar algunas

combinaciones: un presidente muy popular, con un apoyo legislativo importante, pero con
poderes formales escasos; un presidente con amplias atribuciones, pero con poco apoyo
legislativo y con mucho respaldo del electorado; y un presidente con poderes políticos
significativos, y muy impopular. Como se ve, las condiciones no son suficientes para que un
presidente pueda usar su poder de forma omnímoda. Por el contrario, tendrá que actuar
estratégicamente para poder sortear los obstáculos, ya sea dentro del legislativo o frente a la
opinión pública. Este tipo de gobiernos tienden a negociar y ceder ciertos espacios a
miembros de partidos cercanos ideológicamente, además de tener en cuenta las demandas de
los distintos grupos sociales.

Por otro lado, en el caso de un presidente con una cantidad importante de poder
institucional y aceptación popular, tendería a gobernar unilateralmente mediante decretos, o
convocando a consultas populares –aprovechando su gran aceptación popular- de modo que
estaría pasando por alto las atribuciones del legislativo en el proceso de formulación de
política pública. Esto, a su vez, ahondaría más las diferencias entre el ejecutivo y el legislativo
y además crearía tensiones con la ciudadanía. El contexto descrito se presta para que el Jefe de
Estado ponga en práctica modos de socavar la capacidad de acción del congreso, o bien en

8
procura de ganar la próxima elección legislativa, o bien, propiciando modificaciones
estructurales que podrían devenir en reformas constitucionales agresivas o abiertamente en
la convocatoria a Asambleas Constituyentes y consecuentemente pasar a un modelo
hiperpresidencialista.

El tercer caso está representado por un presidencialismo débil, aquí se ofrecen

configuraciones de tal forma que dos de los tres tipos poderes presentan baja valoración a
diferencia del tercero. En este tipo de situaciones se suelen encontrar diseños institucionales
que ofrecen importantes herramientas de gobierno a los presidentes, sin embargo, existe una
bancada oficialista mínima, y además la aceptación popular del presidente es baja. En otras
palabras, si bien los poderes políticos del jefe de Estado son considerables, los demás no
ofrecen un ambiente propicio para que se apruebe la agenda del ejecutivo sin considerar las
limitaciones económicas o sociales impuestas. Los presidentes no pueden viabilizar su agenda
de gobierno pues tienen restricciones severas en la legislatura ya que se les dificulta formar
coaliciones que sostengan la aprobación de proyectos de ley. La baja aceptación ciudadana
incrementa la conflictividad social, que sumada a los constantes aprietos de la legislatura con
el presidente, suelen llevar a puntos de inmovilidad y bloqueo político, de modo que el
sistema democrático pierde en gobernabilidad.

Un escenario de este tipo, puede llevar a la ruptura del régimen democrático, ya sea a
través de un golpe de Estado propiciado por la oposición política y apoyado por la ciudadanía,
ya sea a través de la instauración de una dictadura de quien ostenta el poder, usualmente con
apoyo de la rama militar y otros poderes fácticos.

Finalmente, en el otro extremo podremos encontrar el escenario del presidencialismo

impotente en el que los presidentes gobiernan con diseños institucionales que les ofrecen
pocas herramientas para su gestión y además gozan de una limitada representación
legislativa. En estos casos el presidente está obligado a negociar y ceder muchos espacios de
acción política a la oposición, con el objetivo de mantener cierta estabilidad en el gobierno.
Consecuentemente, la mayor parte de la política pública se produce a través de proyectos de
ley venidos de Congreso, y aupados por la oposición, que pasa a tener un papel proactivo,
mientras que el presidente tiene un rol de observador. Así, la labor del primer mandatario
depende esencialmente de la coyuntura política del momento, propiciándose inestabilidad de
las políticas públicas y resultados incoherentes entre las decisiones del ejecutivo y del
legislativo. Finalmente, la impopularidad del presiente –por su baja capacidad de gestión de la

9
política- combinada con la fuerza de la oposición, harían que esta última promueva procesos
de revocatoria de mandato.

III. El caso ecuatoriano

Con el fin de explicar el desarrollo de los diferentes tipos de presidencialismo que

presenta el caso ecuatoriano, en esta sección haremos un análisis del mismo con una visión
histórico-comparada. Se tomarán en cuenta las condiciones que ha tenido cada uno de los
gobiernos en lo tocante a la popularidad presidencial y la conformación de la cámara
legislativa, poniendo especial atención en las tres Constituciones del último periodo
democrático y las prerrogativas a favor del Jefe del Ejecutivo. Para verificar las afirmaciones,
ofreceremos referencias empíricas de cada una de las variables ya mencionadas6.

Para realizar nuestro análisis con mayor profundidad, es necesario revisar las
atribuciones que constitucionalmente se le han otorgado al presidente para ejercer sus
funciones. Hemos considerado las últimas 3 Constituciones expedidas en el Ecuador: 19797,
19988 y 20089, que es la que actualmente se encuentra en vigencia.

Posteriormente, se clasificará el tipo de atribuciones en “Legislativas”, “No Legislativas”

dependiendo de si tiene alguna vinculación con las atribuciones que por concepto le
corresponderían a la Función Legislativa, según lo plantean los citados autores Shugart y
Carey (1992) y adhiriendo por nuestras parte, una nueva categoría de “otras facultades” que
según el caso ecuatoriano no entrarían en ninguna de las anteriores. Finalmente, se otorgará
una puntuación a cada una de las atribuciones, con la intención de contabilizar cuán
presidencialista es cada texto constitucional.

6 NB. Se excluye el periodo de 1979-1988 toda vez que ha sido imposible conseguir información confiable acerca
del nivel de aceptación que tuvieron los gobiernos de Roldos, Hurtado y Febres Cordero.
7 Publicada en el Registro Oficial Nro. 800 del 27 de Marzo de 1979.
8 Publicada en el Registro Oficial Nro. 1 del 11 de Agosto de 1998.
9 Publicada en el Registro Oficial Nro. 449 del 20 de Octubre del 2008.

10
 Tabla No. 1

FACULTADES PRESIDENCIALES
Constituciones
Capacidades legislativas del Presidente Valor
1979 1998 2008
Poder de veto
Veto total 2 x x x
Veto parcial 3 x x x
Veto por inconstitucionalidad 1 x x
Decretos
Estado de excepción con control constitucional y legislativo 1 x x
Estado de excepción sin control legislativo 2 x
Decretos con fuerza de ley10 3 x
Potestades Legislativas
Proyectos de ley de urgencia económica 3 x x
Iniciativa legislativa 2 x x x
Iniciativa legislativa exclusiva 4 x x
Potestad reglamentaria 1 x x x
Potestades Económicas
Elaboración presupuesto anual 1 x x x
Endeudamiento público sin autorización de la legislatura 1 x x x
Potestad de consultar al electorado
Convocatoria de consulta popular 1 x x x
Convocatoria referéndum para reformar la Constitución 2 x x x
Capacidades no legislativas del presidente
Designación del gabinete
Designación de gabinete sin ratificación de la legislatura 1 x x x
Censura del gabinete
Censura del gabinete por el Congreso, sin destitución 2 x x x
Censura del gabinete por el Congreso, con destitución 1 x

10 Se trata de los decretos con carácter de urgencia económica que el Presidente puede emitir una vez que ha
disuelto la Asamblea según el artículo 148, los hemos considerado como decretos con fuerza de ley ya que en
términos prácticos, son emitidos sin ningún control mientras se cumplen los plazos establecidos en la Constitución,
permiten al Presidente afectar la normativa según su voluntad.

11
 Libre remoción de Ministros de Estado 1 x x x
Disolución del Congreso
Disolución de la Asamblea 1 x
Indulto
Indultar o conmutar penas 1 x x
Revocatoria del Mandato
No posibilidad de revocatoria del mandato 1 x x
Otras capacidades
Reelección presidencial por una sola vez 2 x
Reelección presidencial indefinida esperando un periodo11 1 x x
Total 22 29 33
Fuente: Constituciones del Ecuador, elaboración propia, 2015.

De este primer análisis, podemos determinar que la Constitución de 2008, acumula un

mayor puntaje (33) respecto de sus antecesoras (29 y 22) y viabiliza el ejercicio de un
presidencialismo fuerte, al menos en lo referente a sus potestades presidenciales. El único
presidente que ha gobernado con la mencionada Constitución es Rafael Correa Delgado.

Haciendo una lectura general, las 3 Constituciones presentan potestades a favor del
Ejecutivo, que evidencian la tradición del presidencialismo fuerte en la historia constitucional
del Ecuador; donde las extensas facultades en materia legislativa de las que está investido
quien preside el Ejecutivo han sido siempre una característica de nuestro ordenamiento
jurídico. Facultades como el poder de iniciativa exclusiva, la reserva legal, los decretos de
emergencia, y los vetos, son la mejor evidencia de la fuerte carga presidencialista de las
disposiciones que nos rigen.

Debemos tomar en cuenta que para que un Estado esté sujeto a un sistema de
gobierno específico, no dependerá únicamente de lo establecido en la normativa, sino también
de factores políticos que se presentan y varían según las coyunturas. Tal como, la coexistencia
de partidos políticos distintos, uno dirigiendo el gobierno y otros con poder decisorio en la
Función Legislativa o el caso contrario de un régimen con mayoría absoluta en la legislatura.

11En el caso de la Constitución de 1979, ésta no prohibía expresamente la posibilidad de reelección presidencial y
se mantuvo así hasta las reformas que tuvieron lugar en 1993.

12
 Indudablemente el papel que tiene el texto constitucional para condicionar el ejercicio
político en un sistema de gobierno específico no puede minimizarse. Las últimas 3
Constituciones vigentes en el Ecuador y aquí analizadas, demuestran que en ningún momento
se ha modificado sustancialmente el sistema de gobierno. Potestades como el veto
presidencial, decretos de excepción, iniciativa legislativa exclusiva así como las capacidades
“no legislativas” recogidas en el cuadro anterior, se han mantenido en la mayoría de casos,
intactas en las 3 Constituciones y se puede evidenciar que desde 1998, se fortalece dicho
sistema, con nuevas atribuciones.

El caso del veto presidencial -parcial y total- es un ejemplo de atribuciones que se

mantienen sin modificaciones en las 3 Constituciones; entendido como la facultad que tienen
los Jefes de Estado para oponerse a una ley o decreto, es sin duda una de las mayores
evidencias del poder que tiene como colegislador. En el caso ecuatoriano, si el presidente veta
una ley totalmente, ésta solo puede ser reconsiderada por la Asamblea Nacional dentro de un
año; mientras que si la veta parcialmente, la Asamblea Nacional debe allanarse a las
correcciones del Ejecutivo con mayoría simple u oponerse al veto con dos tercios de
aprobación, formula mantenida desde 1979. Un veto parcial constituye una poderosa forma
de introducir y viabilizar la agenda del presidente, ya que es muy poco probable que en el
Congreso se logre formar una mayoría calificada para insistir en el proyecto original. Así
mismo el presidente podría vetar estratégicamente, cambiando los ciertos puntos del
proyecto de ley, desarticulando la mayoría legislativa en torno a la cual se construyó el mismo.
Cabe señalar que desde 2008, se incluye un veto presidencial motivado en razones de
constitucionalidad12.

Sobre los decretos de excepción, desde la Constitución de 1998 se incluye el control

constitucional y legislativo, lo cual crea una revisión de parte del órgano de justicia
constitucional con el fin de evitar que se cometan excesos y violaciones a los derechos
humanos durante el estado de excepción. Visto así, estas restricciones limitan la facultad
omnímoda que antes existía sobre a ésta atribución presidencialista. En cuanto a los decretos
con fuerza de ley, como se indicó anteriormente, son posibles únicamente al amparo de la
Constitución actual, y además deben pasar por un pronunciamiento de la Corte Constitucional
y la Asamblea los puede modificar.

12 Según Valdivieso (2015), este tipo de veto aún no ha sido utilizado por el Presidente.

13
 Otros aportes de la Constitución de 1998 que se mantuvieron en la de 2008 son la
iniciativa legislativa exclusiva y los proyectos de ley de urgencia económica, indudablemente
potestades legislativas que refuerzan las ya reconocidas en 1979 como la iniciativa legislativa
y la potestad reglamentaria.

En temas económicos, se han mantenido invariables en las 3 Constituciones, las

potestades referentes a la elaboración del presupuesto anual a cargo del presidente y de igual
manera, que éste no requiera autorización de la legislatura para aumentar la deuda pública.
Cabe señalar que siempre ha sido una facultad del poder legislativo señalar el techo de
endeudamiento. Otra potestad que se mantiene sin variaciones en las 3 cartas fundamentales,
es la posibilidad de que el presidente convoque a consulta popular por cualquier tema que
estime pertinente, así como plantear reformas constitucionales. Esto ha sido utilizado, en
algunos casos, para legitimar cierto tipo de políticas y decisiones cuestionables.

Sobre las “capacidades no legislativas” del Presidente, se mantiene la disposición que

habilita al Jefe de Estado a ser quien designe libremente al gabinete sin que los ministros
deban ser ratificados por la legislatura. Sobre los procesos de destitución y censura hubo una
modificación en la Constitución de 1998 respecto de su antecesora. En la Constitución de
1979 la censura implicaba la destitución del funcionario, en 1998 se mantiene la posibilidad
de censura pero dejando la destitución como potestad exclusiva del presidente, sin embargo,
ésta figura se modificó en la Constitución de 2008, ya que la censura sí acarrea destitución,
previo juicio político, pero al mismo tiempo es muy poco probable que esto suceda debido a la
complejidad de formar una coalición que sostenga la mayoría calificada requerida.

De igual manera, una modificación importante, propia de los regímenes

semipresidencialistas, incluida en la Constitución vigente y no contemplada anteriormente es
la disolución de la Asamblea por parte del Presidente. Se trata de una potestad de suma
importancia ya que en determinado momento del ejercicio del poder, el presidente puede
prescindir de la Asamblea cuando, a su solo juicio, ésta se hubiera arrogado funciones que no
le competan constitucionalmente (requiere de un dictamen favorable de la Corte
Constitucional), si de forma reiterada e injustificada la Asamblea obstruye la ejecución del
Plan Nacional de Desarrollo, o por una grave crisis política y conmoción interna. Sin duda esto

14
nos coloca ante uno de los poderes más fuertes que tiene el Presidente, que al menos en teoría
se utilizaría, en forma de amenaza o para pasar puntos de bloqueo institucional generado por
el profundo desacuerdo entre el Legislativo y el Ejecutivo, sin olvidar que la misma
Constitución, le otorga un poder similar a la Asamblea.

La Constitución además, señala que dicha facultad podrá ser ejercida por una sola vez
en los tres primeros años de su mandato y que en un plazo máximo de siete días después de la
publicación del decreto de disolución, el Consejo Nacional Electoral debe convocar a
elecciones. Resulta importante señalar que el texto constitucional dictamina que hasta la
instalación de la Asamblea Nacional, el presidente puede expedir decretos-leyes de urgencia
económica que podrán ser aprobados o derogados por el órgano legislativo posteriormente.

Finalmente, existen otras disposiciones que evidencian la naturaleza presidencialista

de las Constituciones analizadas, la Constitución de 1979 inicialmente no plantea ésta
posibilidad, en la reforma constitucional codificada en 1984 incluso se reduce el período
presidencial de 5 a 4 años sin modificar el tema de la reelección. Pero en las reformas
codificadas en 1993 ya se plantea la posibilidad de reelección con la condición de que se
espere un período entre candidaturas, lo mismo se conserva en la Constitución de 1998 y en la
de 2008 se propone la reelección sin que medie un período pero por una sola vez.13

Otras atribuciones que hemos considerado incluir en nuestro análisis, son la

posibilidad de indulto presente en las Constituciones de 1998 y 2008 y la propuesta de
revocatoria de mandato que existe exclusivamente en la Constitución de 2008. Se debe tomar
en cuenta que la revocatoria presidencial requiere del respaldo de un número no inferior al
quince por ciento de inscritos en el registro electoral, cinco por ciento más que lo exigido para
el resto de autoridades de elección popular.

Luego de éste análisis, podemos concluir que las constituciones del periodo
democrático del Ecuador tienen un fuerte carácter presidencialista, que se ha conservado en
las diversas reformas constitucionales y en los nuevos textos constitucionales. Los cambios

13Mientras este artículo se escribe, se está discutiendo sobre la posibilidad de una reforma constitucional de cara a
introducir la reelección indefinida en el ordenamiento nacional. Reforma calificada por muchos de nociva para la
Democracia. Cabe notar que como antecedente más próximo se tiene el caso de Venezuela en el periodo de Chávez.

15
que se hacen no modifican el sistema de gobierno sino que lo fortalecen diversificando los
diversos tipos de atribuciones que le corresponden al líder de la función ejecutiva.

De todas maneras, éstas variables nos muestran únicamente el sustento legal de lo que
un presidente está autorizado o no a hacer. Ahora bien, es necesario involucrar lo
previamente analizado respecto de los “poderes partidistas” y “poderes contextuales”. El
siguiente cuadro nos muestra, en términos numéricos, la relación que existe entre las tres
variables presentadas:

Tabla No. 2
Porcentaje de escaños del Partido de gobierno; Aceptación presidencial y
Poderes constitucionales
Partido % Asientos Popularidad Poderes
Presidente
presidente Congreso presidencial14 formales
42,25% -3,64 22
RBC ID
19,44% -3,07 22
23,37% -4,17 22
SDB PUR-PC
14,28% -0,64 22
ABO PRE 24,39% -1,32 22
FAR FAR 2,44% 0,36 22
JMW DP-UDC 30,58% -8,19 29
GNB - 30,58% 15 1,73 29
LGB PSP-PCK 23% 16 -2,03 29
APG - 23% 0,21 29
0% 29
RCD AP 61,54%17 6,25 29
60,53% 18 33
RCD AP 47,58% 5,22 33
RCD AP 72,99% 6,28 33
Fuente: Archivo Asamblea Nacional, Informe Confidencial, elaboración propia, 2015.

14
Los datos de aceptación presidencial están medidos en una escala que toma un valor -10 en el caso del menor
grado de aceptación de un Presidente, y toma un valor de +10 en caso de mayor grado de aceptación del mismo.
Adicionalmente se obtuvo un promedio de las diversas mediciones mensuales para establecer una media del
periodo presidencial de cada mandatario.
15
NB. Para los casos de los Presidentes Gustavo Noboa y Alfredo Palacio, se asumió que contaban con el respaldo
de los legisladores que formaron parte del partido del anterior Jefe de Estado, UDC y PSP respectivamente.
16 Aquí se considera la alianza entre PSP-PCK y otras agrupaciones de Izquierda. El partido de Gutierrez (PSP) por

sí solo alcanzó sólo el 3% de escaños.

17 Este periodo corresponde a la Asamblea Constituyente.
18 Este periodo corresponde a la Comisión Legislativa y de Fiscalización.

16
 En una primera impresión se puede notar claramente que el Ecuador ha sido un país
con niveles de presidencialismo importantes, y que han crecido progresivamente, –en cuanto
a la parte formal. Esto se traduce en la cantidad de poderes que ostenta el Jefe de Estado,
mismos que tienden al “caudillismo” y que en numerosos casos se han otorgado en función de
aumentar el nivel de gobernabilidad dentro del país, sin embargo, la evidencia ha demostrado
que mientras más atribuciones tienen los presidentes, más se afecta el régimen Democrático
(Salgado, 2012).

Por otro lado, el país también se ha caracterizado por tener una gran cantidad de
partidos y una legislatura bastante atomizada (Pachano, 2007; Conaghan, 1994; Burbano &
Rowland, 1998; Mejía, 2004; Sánchez, 2004). En la etapa analizada -25 años- únicamente en el
periodo de Rafael correa ha existido una mayoría absoluta (61.54% y 72.99%), la única que le
sigue es la formada por la ID (Izquierda Democrática) de Rodrigo Borja durante su primer
periodo legislativo19 (42.25%), el resto de Legislaturas han presentado una baja
representatividad del partido oficialista.20 A partir de esto se puede entender, en parte, la
creciente pugna de poderes que se ha venido dando desde la década de los 80 y que ha
devenido en tres rupturas del régimen democrático.

En cuanto a la aceptación presidencial, los datos revelan que por regla general los
presidentes han gozado de poca aceptación a su gestión, lo que nos permite entender el
contexto de creciente descontento popular para con los gobernantes. Este se debe a las
medidas económicas impopulares que tuvieron que tomar cada uno en su momento, así como
desacuerdos políticos y escándalos de corrupción. La excepción a la regla viene dada por el
actual gobierno, que se ha mantenido en el poder más que ningún otro durante el periodo
democrático, y que al mismo tiempo ha gozado de una amplia aceptación popular.

A partir de los datos presentados, en la tabla anterior podemos establecer los tipos de
presidencialismo que ha tenido el Ecuador, según cada gobierno.

19 Para la época la Constitución preveía periodos de dos años para los diputados, por consiguiente se entretenían
elecciones legislativas a mitad del periodo presidencial.
20 Para la realización de esta investigación, no se han tomado en cuenta las diferentes coaliciones legislativas que

existieron en las diversas conformaciones del Congreso, ya que en todos los casos, éstas tuvieron corta duración, o
se unieron sólo de forma coyuntural. Para profundizar al respecto ver: Mejía Acosta (2004).

17
 Tabla No. 3
Tipos de presidencialismo en Ecuador
Intensidad del
Presidente
presidencialismo
Moderado
RBC
Débil
Débil
SDB
Débil
ABO Débil
FAR Moderado
JMW Débil
GNB Moderado
APG Moderado
Moderado
RCD Hiper
Hiper
RCD Hiper
RCD Hiper
Fuente: Elaboración propia, 2015.

Ecuador es uno de los países que, durante las últimas dos décadas, ha oscilado entre
un presidencialismo débil y un presidencialismo moderado, para finalmente adherirse a lo
que hemos llamado hiper-presidencialismo. Estás oscilaciones se deben principalmente a los
factores aceptación presidencial y conformación del congreso ya que, si bien los poderes
constitucionales aumentan, no lo hacen de forma drástica. Se puede decir, entonces, que los
presidentes que gobernaron con la Constitución de 1979, no experimentaron rompimientos
del régimen democrático, pero sí tuvieron problemas para lidiar con la oposición y la falta de
aceptación popular. Además, un contexto económico en el que aumentaba exponencialmente
el endeudamiento público, obligó a tomar medidas económicas fuertes e impopulares.
Adicionalmente se debe tener en cuenta que el que el país se encontraba permanentemente
alerta frente al conflicto limítrofe con el vecino Perú. Sobre la base de lo dicho se afirma, que
el Ecuador entre 1988 y 1997 se mantuvo como un presidencialismo débil con picos y por
cortos periodos moderado (Burbano & Rowland, 1998).

Ahora bien, partiendo de una Constitución como la de 1998 que en términos de

poderes institucionales no tiene mayor diferenciación con la actual (29 y 33 respectivamente),
las variaciones sustantivas respecto a la realidad actual tienen que ver con el poder partidista

18
del ejecutivo en la legislatura y el grado de aprobación ciudadana al presidente. Si bien en los
gobiernos de los Presidentes Alarcón, Noboa, y Palacio se observa que la intensidad del
presidencialismo aumenta, esto se debe principalmente a que sus antecesores terminaron
siendo muy impopulares y el pueblo apostó por estos nuevos gobernantes. La principal razón
para que se den dichas diferencias fueron que el régimen democrático se rompió en tres
ocasiones en menos de una década (1996, 2000, 2005), los presidentes Bucaram, Mahuad y
Gutiérrez tuvieron que aplicar duras medidas en el campo de la economía, la deuda pública
aumentaba cada vez más, la inflación subía y la moneda se devaluaba. A esto se sumaban los
escándalos de corrupción dentro de los gobiernos y además las frecuentes pugnas del
Ejecutivo y el Legislativo. La sumatoria de todas estas condiciones llevó a una crisis
institucional y Democrática cuyo punto más caótico se vivió en la llamada “crisis de 1999” con
el feriado bancario. Como resultado el país era casi ingobernable, tornando casi imposible
llevar a cabo la aprobación de las diferentes agendas de gobierno. En definitiva, se observa
que esta etapa osciló entre un presidencialismo débil y uno moderado, cuyas diferencias se
deben principalmente a la aceptación popular del Jefe de Estado de turno (Pachano, 2007).

La llegada al poder del Presidente Correa trajo consigo no sólo la remoción del sistema
político ecuatoriano sino también la aprobación de una nueva Constitución política. Amparado
en su amplio apoyo ciudadano, el presidente utilizó dicho respaldo no sólo para conseguir una
Consulta Popular que viabilizara su proyecto político, sino también para destituir de forma
inconstitucional a más de la mitad de los legisladores de oposición (Basabe et.al, 2010). Así, en
un escenario de ausencia de apoyo partidista en la legislatura pero con mucho apoyo popular
y una economía en relativa bonanza, el primer período del Presidente Correa (2007-2008)
puede ser considerado como un caso de presidencialismo moderado como paso de transición
hacia un modelo hiperpresidenciaslita (Basabe, 2013).

Finalmente, la Constitución ecuatoriana de 2008 es la que más poderes otorga al

presidente en relación a sus antecesoras; la bancada oficialista en la legislatura es lo
suficientemente amplia como para aprobar la agenda gubernamental con facilidad (60.53% y
72.99%). Así mismo, la alta aceptación popular del presidente ha constituido un punto de
apoyo esencial para la estrategia del jefe del ejecutivo en cuanto a la promoción de las
políticas de estado y la reducción de la esfera de acción de actores e instituciones críticas al
gobierno. Los medios en manos del gobierno y los “enlaces nacionales” de televisión y radio

19
han sido uno de los mecanismos más utilizados por el presidente para atacar a periodistas,
medios de comunicación, actores políticos o sociales, gremios y asociaciones y, en general, a
todos quienes presentan una opinión no consistente con la visión del gobierno.

Este apoyo popular amplio le ha permitido al presidente triunfar en las urnas ya sea
en la elección de funcionarios públicos o en consulta popular o referéndum. Sin embargo, en
este año -2014- el mismo ha sufrido un revés en las elecciones seccionales ya que las
principales ciudades del país están siendo gobernadas por líderes de otros partidos
opositores. Además en este momento se están preparando sendos proyectos de reformas
constitucionales, donde la principal es que permite que exista reelección indefinida para todos
los cargos de elección popular. A nuestro juicio es un intento por mantenerse el poder en
desmedro de los principios de alternabilidad propios de un sistema democrático. En definitiva
el caso de hiperpresidencialismo que atraviesa el Ecuador, amenaza con avanzar hacia un
autoritarismo, como el caso Venezolano.

IV. Conclusiones

Este artículo ofrece una reconceptualización preliminar del presidencialismo y una

medición empírica de los diferentes gobiernos del periodo democrático del Ecuador. Aunque
se consideran los aportes provenientes de la literatura desarrollada en este campo, sobre todo
los referidos a la distinción entre poderes formales y partidistas, la tipología que se ofrece
incluye variables de contexto a la medición. En efecto, se plantea que los diferentes tipos de
presidencialismo dependen de la interacción de las dimensiones poderes formales, partidistas
y la aceptación presidencial. De esa forma se argumenta que mientras la dimensión los
poderes políticos –formales y partidistas- influye sobre el éxito presidencial en la aprobación
de su agenda de gobierno, la dimensión contextual incide sobre la forma en que se relaciona el
ejecutivo con la oposición política, los medios de comunicación y diversos actores de la
sociedad civil en oposición/apoyo al gobierno.

A través de la medición objetiva de cada una de las variables antes mencionadas, este
artículo provee una descripción de cuan presidencialistas han sido los distintos gobiernos del
país. De esta manera se realizó un ejercicio de verificación empírica que arrojó como
resultados que el Ecuador ha tenido una etapa de presidencialismo débil ente 1988 y 1996,

20
otra que oscila entre presidencialismo débil y moderado entre 1998 y 2007, y finalmente una
fase de hiperpresidencialismo desde 2008 a la actualidad. De este ejercicio podemos extraer,
que no solo el diseño constitucional afecta a la configuración política de un país, sino que otro
tipo de factores como los poderes partidistas y la aceptación presidencial juegan un papel
muy importante a la hora de definir la fuerza de un régimen presidencial. Un caso de
hiperpresidencialismo como el ecuatoriano tiene grandes posibilidades de convertirse en un
gobierno autoritario y radical, violando así los principios democráticos, la separación de
poderes, y ciertas libertades públicas.

Si bien el presidencialismo, como forma de gobierno de la región, ofrece algunas

ventajas y limitaciones –al igual que el parlamentarismo- presenta tendencias convertirse en
un sistema hiperpresidencialista, como bien se puede observar en los casos de Venezuela y
Bolivia, donde han existido sucesivas reformas constitucionales tendientes a reforzar las
atribuciones del Ejecutivo.

El estudio de los factores que influyen en la fuerza de un régimen presidencial debe

ser ampliado -intentando que se acerque lo más posible a la realidad- de ahí que es uno de los
temas para futuras agendas de investigación. La introducción de elementos como el estudio de
las condiciones económicas –medidas a través de variables macro como el PIB o la deuda
pública- no se pueden dejar de lado al ser determinantes para un país como el nuestro. Así
también la introducción de variables que enfoquen el entorno internacional puede influir de
uno u otro modo en la forma del presidencialismo.

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