JULKISUUSLAKI

Kysymyksiä ja vastauksia julkisuuslain uudistuksesta

Miltä osin nykyinen julkisuuslaki koskee vakuutusyhtiöitä?

Julkisuuslakia sovelletaan vakuutusyhtiöihin silloin, kun ne käyttävät toiminnassaan julkista valtaa. Julkisen vallan käytöksi lasketaan lakisääteisten vakuutusten korvauksia ja vakuuttamista koskeva päätöksenteko. Muu toiminta vakuutusyhtiöissä  ei siten sisällä julkisen vallan käyttöä.

Sellainen päätöksenteko, joka Suomessa katsotaan viranomaistoimintaan rinnastuvaksi, on vain yksi osa yksityisten, kilpailluilla markkinoilla toimivien vakuutusyhtiöiden toimintaa. Ne tehtävät, joissa vakuutusyhtiön on katsottu käyttävän julkista valtaa, ovat nykyään varsin selkeästi erotettavissa vakuutusyhtiön muusta tekemisestä.

Julkisuuslain tulee jatkossakin koskea yksityisiä vahinko- ja työeläkevakuutusyhtiöitä vain silloin, kun ne käyttävät julkista valtaa. Vakuutusyhtiöitä koskevat jo tällä hetkellä useat lakisääteiset avoimuusvelvoitteet ja ne ovat myös Fivan säännöllisen valvonnan piirissä.

Mitä lakisääteisiä vakuutuksia yksityiset vakuutusyhtiöt hoitavat?

Työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen lisäksi lakisääteisiä vahinkovakuutuksia ovat liikennevakuutus ja potilasvakuutus. Myös työeläkevakuutus on lakisääteinen, ja sitä hoitavat yksityisellä sektorilla muun muassa yksityiset keskenään kilpailevat työeläkevakuutusyhtiöt, eläkesäätiöt, eläkekassat, Maatalousyrittäjien eläkelaitos sekä Merimieseläkekassa.

Mitä julkisuuslain uudistuksessa halutaan säätää?

Oikeusministeriö haluaa laajentaa julkisuuslain soveltamisalan julkisen hallintotehtävän hoitamiseen vakuutusyhtiöissä. Koska julkisen hallintotehtävän käsite on hyvin tulkinnanvarainen, käytännössä lain soveltamisalan nykyistä laajemmat rajat selviäisivät vasta tietopyyntöjä koskevien oikeudenkäyntien kautta. Suomessa lain sisällön tulisi kuitenkin ensi sijassa selvitä kirjoitetun lain perusteella. Koska julkisuuslailla asetetaan oikeudellisia velvollisuuksia sen soveltamisalaan kuuluville, on näille toimijoille oltava jo lain voimaantullessa selvää, miltä osin laki koskee niitä.

Mikä uudistuksessa on ongelmallista?

Sekä vahinkovakuuttaminen että yksityinen työeläkevakuuttaminen eivät kumpikaan ole viranomaistoimintaa vaan yksityistä kilpailtua liiketoimintaa. Julkisuuslaki koskee jo nyt vahinko- ja työeläkevakuutusyhtiöitä niiltä osin, kun ne käyttävät julkista valtaa. Julkisuuslain soveltamisalan laajentamiselle ei ole esitetty olevan tarvetta. Lisäksi esimerkiksi laki työeläkevakuutusyhtiöistä sisältää jo useita avoimuussäännöksiä ja sisäpiirisääntely koskee kaikkia yhtiöitä, ja vakuutusyhtiöiden myös ei-julkiset asiat kuuluvat Finanssivalvonnan säännöllisen valvonnan piiriin.

Nykyinen soveltamisala on riittävä ja selkeä ja se kattaa julkisen hallintotehtävän pääsisällön sekä vahinko- että työeläkevakuutusyhtiöissä.

Jos soveltamisalasta tulee nykyistä epäselvempi, saatetaan julkisuuslain piiriin kuuluvaksi yrittää katsoa sellaisiakin asioita, jotka eivät sinne kuulu. Tällaisia ovat esimerkiksi sijoituspäätökset tai yrityksen yhtiöoikeudellinen päätöksenteko. Yksityiseen liiketoimintaan kuuluu paljon sellaisia asioita, joiden ei haluta päätyvän kilpailijoiden tietoon. Julkisuuslain piirissä olevat tiedot ovat kuitenkin minkä tahansa tahon vapaasti saatavilla. 

Miksi uudistus olisi haitallinen vahinkovakuutusyhtiöille?

Vahinkovakuutusyhtiöissä hoidetaan tyypillisesti lakisääteisiä ja vapaaehtoisia vakuutuksia, kuten lakisääteistä liikennevakuuttamista ja vapaaehtoista ajoneuvovakuutusta. Monet yhtiön toiminnot, kuten tietojärjestelmät, asiakaspalvelu ja myyntiorganisaatio palvelevat samaan aikaan useita vakuutuslajeja, ja rajanveto siitä, mikä osa toiminnasta olisi julkista ja mikä ei, olisi hyvin vaikeaa. Ehdotettu muutos lisäisi tulkinnallista epäselvyyttä, mikä on ristiriidassa ehdotuksen tavoitteen kanssa luoda nykyistä selkeämpi ja toimivampi julkisuuslaki. Nykytila tulisikin säilyttää.

Vakuutusliiketoiminta on kansainvälistä, ja uudistuksessa tulisi ottaa huomioon rajat ylittävä vakuutustoiminta. EU-sääntelyssä vakuutustoiminta, myös ns. lakisääteiset vakuutukset, on yksityistä vakuutustoimintaa, eikä suomalainen lainsäätäjä voi todellisuudessa tehokkaasti ulottaa esim. julkisuuslakia, virkavastuuta tai muutakaan suomalaista viranomaissääntelyä ulkomaisen vakuutusyhtiön ulkomailla tapahtuvaan hallinnointiin, kuten esimerkiksi ylimmän johdon rekrytointeihin tai liiketoiminnan päätöksentekoon.

Jos ranskalainen vakuutusyhtiö myy Suomessa asuvalle asiakkaalleen liikennevakuutuksen, ei ranskalaista yhtiötä voida käytännössä velvoittaa toimittamaan kuitteja ja muita tietoja vaikkapa suomalaisen median käyttöön suomalaisen lainsäädännön perusteella. Tällaiset vaatimukset kaatuisivat viimeistään EU-tuomioistuimessa: Suomi ei voi soveltaa viranomaisia koskevaa sääntelyä muun EU-alueen yksityiseen liiketoimintaan. Edellä mainittu asettaisi suomalaisille ja ulkomaalaisille vakuutusyhtiöille eri pelisäännöt. Käytännössä sääntelyn vaikutukset tulevat yksipuolisesti kohdistumaan vain suomalaisiin vakuutusyhtiöihin.

Miksi uudistus olisi haitallinen työeläkevakuutusyhtiöille?

Yksityinen työeläkevakuuttaminen ei ole viranomaistoimintaa vaan yksityistä liiketoimintaa. Yksityiseen liiketoimintaan ei pidä soveltaa viranomaistoimintaan tarkoitettua sääntelyä. Vakuutusten rahoitus perustuu yksityisen sektorin työntekijöiden ja työnantajien maksamiin työeläkevakuutusmaksuihin, jotka ovat nimensä mukaisesti vakuutusmaksuja, eivät veroja. Tämä järjestämistapa on ollut nimenomainen tietoinen valinta yksityisen sektorin eläkejärjestelmää aikoinaan perustettaessa.

Työeläkeyhtiöt kilpailevat keskenään eikä kilpaillulla yksityisellä toimialalla monetkaan asiat voi olla vapaasti esim. kilpailijoiden saatavilla. Suuri osa tällaisista asioista onkin salassa pidettäviä liikesalaisuuksia koskevan lainkohdan perusteella, mutta on myös muita kuin suoranaisia liikesalaisuuksia, joiden ei haluta päätyvän kilpailijoiden tietoon, ei ainakaan liian aikaisin. Näitä ovat esimerkiksi rekrytointeihin liittyvät tiedot.

Lisäksi, koska soveltamisalan rajoista on syntymässä epäselvyyttä, joka voidaan selvittää vasta tuomioistuimessa, hallinnollinen taakka tulee lisääntymään. Epäselvyydet olisivat vältettävissä paremmalla ja täsmällisemmällä sääntelyllä.   

Mitä pahaa on julkisuuden lisäämisessä?

On huomattava, että lainsäätäjä ei ole lain nimenomaisella säännöksellä katsonut, että lakisääteisessä vakuutustoiminnassa edes olisi kyse julkisesta hallintotehtävästä. Asia perustuu vain tulkintaan, jonka perusteet eivät ole ainakaan kaikilta osin kovin vankkoja. Lisäksi suomalainen tulkinta yksityisestä vakuutustoiminnasta julkisena hallintotehtävänä on osittain ilmeisessä ristiriidassa EU:n sisämarkkinasääntelyn kanssa. 

Vakuutusyhtiöiden toimintaan kuuluu myös sellaisia tehtäviä, joita ei voida pitää julkisena hallintotehtävänä tai julkisen vallan käyttönä. Näiden tehtävien ei tule jatkossakaan kuulua viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevan lain piiriin. Esimerkiksi vakuutusyhtiön yhtiöoikeudelliseen päätöksentekoon ja hallintoon liittyvät tehtävät sekä sijoitustoiminta eivät ole julkisen hallintotehtävän hoitamista eikä niihin kuulu julkisen vallan käyttöä.