TCU - 034.365-2014-1 _BNDES-exporta__o_

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.
365/2014-1
GRUPO II - CLASSE V - Plenário

TC-034.365/2014-1
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria
Órgão/Entidade/Unidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econô mico e
Social - BNDES
Responsável: Luciano Galvão Coutinho (636.831.808-20).
Representação Legal: Hugo Ribeiro Ferreira (OAB/RJ 58.426) e outros
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE SOBRE

A CONCESSÃO E FINANCIAMENTOS À EXPORTAÇÃO DE SERVIÇOS
A ENTE PÚBLICO ESTRANGEIRO PELO BANCO NACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL - BNDES.
PROCEDIMENTOS RELACIONADOS À CONCESSÃO DE CRÉDITO À
EXPORTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ENGENHARIA, NORMAS
APLICÁVEIS E CONTROLES EXISTENTES. INDÍCIOS DE
INCONSISTÊNCIAS NAS INFORMAÇÕES ANALISADAS.
NECESSIDADE DE MAIOR APROFUNDAMENTO NA ANÁLISE DAS
OPERAÇÕES DE FINANCIAMENTO. CRIAÇÃO DE OITO APARTADOS
CONEXOS A ESTE TRABALHO DE AUDITORIA. DETERMINAÇÕES.
RECOMENDAÇÕES. CÓPIA DO ACÓRDÃO A DIVERSOS ÓRGÃOS.
RELATÓRIO
Adoto, como relatório, a instrução elaborada pela equipe da 3ª Diretoria Técnica da

SecexEstataisRJ:
“(...)
I. Introdução
I.1. Deliberação que originou o trabalho
1. Em cumprimento ao Acórdão 3.603/2014 - Plenário, realizou-se auditoria no Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, no período 12/5/2015 a 16/10/2015.
2. Tal trabalho se deu em consonância com o entendimento do Ministro-Relator em seu voto,
no qual considerou o segmento de financiamento à exportação de serviços como ‘a área mais
sensível dentro dos processos sob a responsabilidade da área de comércio exterior’, devendo ser
priorizado em primeira fiscalização decorrente do levantamento realizado no âmbito do
TC-018.593/2014-3.
I.2. Visão geral do objeto
3. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social-BNDES, um dos cinco bancos
federais do país, foi criado em 20 de junho de 1952, é vinculado ao Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior e tem como objetivo apoiar empreendimentos que contribuam para o
desenvolvimento do país. Dessa forma, o apoio creditício por meio das linhas específicas de
financiamento do BNDES resulta na expansão das exportações brasileiras.
4. No Brasil, as primeiras versões de programas oficiais de apoio às exportações são datadas
da década de 1960 e já tinham o objetivo de diversificar e ampliar a pauta de exportações brasileiras
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.365/2014-1
para maior participação de produtos manufaturados. Mas, até 1990, os esforços concentravam-se
em isenções tributárias e na condução da política cambial, com menor destaque para os
instrumentos de crédito. A partir do início daquela década, o sistema brasileiro de apoio às
exportações foi reestruturado com ênfase no financiamento, criando-se linhas no BNDES e no
Banco do Brasil.
5. O BNDES é a principal fonte de financiamento de médio e de longo prazo às exportações
brasileiras e representa um instrumento de política pública para apoio às empresas brasileiras.
6. O apoio oficial efetivamente promove exportações, quando reduz a incerteza da atuação da
empresa no exterior, e aumenta a eficiência do sistema econômico do país. O processo de
concorrência internacional é um forte ambiente seletivo, e o apoio oficial é utilizado pelos governos
para auxiliar as empresas de seus respectivos países.
7. O BNDES opera com linhas de financiamento direcionadas à exportação há mais de duas
décadas e seu modelo espelha a essência dos modelos de agências de crédito ao exterior vigentes
em outros países. Sua atuação visa promover o aumento da participação brasileira no mercado
externo, na perspectiva do desenvolvimento de um setor exportador mais dinâmico e integrado ao
mercado mundial, com o objetivo de fortalecer o mercado interno, objetivando elevar a
produtividade e a eficiência das empresas brasileiras, bem como, nos momentos de crise,
direcionando sua atuação para políticas anticíclicas, oferecendo recursos para empresas
exportadoras quando ocorre aguda escassez de crédito de mercado.
8. No ambiente do comércio exterior, as agências de crédito à exportação atuam em situações
nas quais a oferta de condições para financiamentos, pelo mercado privado, seja incipiente ou
inexistente. Dentre os mecanismos de crédito, pode-se elencar os seguintes: operações com longo
prazo de amortização, financiamentos e garantias para exportações a países com baixa
disponibilidade de crédito, setores de produto com alto conteúdo tecnológico e/ou forte competição
mundial, transações de elevados valores que não poderiam ser levantados no mercado privado,
dentre outras. Ao ofertar crédito nas mencionadas condições em que não existiria naturalmente um
mercado, as agências possibilitam a comercialização de bens e serviços no exterior que de outro
modo não ocorreria.
9. Em linhas gerais, as agências de crédito ao exportador devem se inserir em nichos onde
não haja interesse do mercado privado em atuar, assumindo riscos para os quais o mercado privado
não esteja preparado ou disposto a assumir. Tais riscos vinculam-se a prazos de financiamento,
volume ou setor produtivo preterido pelo mercado privado para concessão de crédito.
10. Essas operações de agências de crédito são geralmente cobertas ou asseguradas pelos
governos, corroborando que o papel delas em relação ao mercado privado é de
complementariedade, tentando nivelar as condições de financiamento em países desenvolvidos.
11. A atuação em condições não suportadas pelo mercado privado não significa assunção de
riscos que gerem perdas certas para a instituição, mas sim atuação na faixa limítrofe de riscos não
atendidos pelo mercado privado, apesar de administráveis por uma instituição pública.
12. A contração da disponibilidade do crédito à exportação nos mercados financeiros por todo
o mundo, a partir de meados de 2008, ampliou a importância das agências de crédito à exportação.
Por utilizar recursos oficiais, uma agência pode suprir, ao menos em parte, a escassez de crédito no
mercado privado de financiamento à exportação. Adic ionalmente ao papel perene de promoção de
exportações, as agências também têm uma importante atuação anticíclica em períodos de crises
econômicas e de consequente escassez de crédito, caracterizados pela maior aversão a risco nos
mercados privados.
13. A atuação perene revela, ainda, que o apoio às exportações constitui importante
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instrumento de política industrial, promovendo investimentos, emprego e renda.

O apoio do BNDES ao Comércio Exterior e o Planejamento Estratégico do Mdic
14. A diversificação das exportações brasileiras e a relevância da exportação de serviços que,
embora em evolução crescente, ainda seja pouco representativa, constituem um desafio para o
posicionamento do Brasil em termos de comércio exterior.
15. O Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior-Mdic identifica a
melhoria dos instrumentos financeiros e tributários, a consolidação e o aperfeiçoamento de regras
de comércio exterior e a intensificação de iniciativas voltadas para o desenvolvimento da cultura
exportadora e para a promoção comercial, como fatores fundamentais para que as exportações
brasileiras apresentem maior agregação de valor.
16. Além disso, também integra o objetivo estratégico do Mdic, induzir a internacionalização
de empresas brasileiras atualmente concentrada em grandes grupos. Aprofundar a
internacionalização das empresas nacionais, diversificando produtos e mercados é essencial para
aumentar a participação do Brasil no comércio mundial.
17. O Mdic preconiza o estímulo à internacionalização de grupos empresariais do País, a
aquisição de ativos estratégicos no exterior e o fortalecimento das marcas e da imagem brasileira no
mercado internacional.
18. O incremento das exportações é cada vez mais reconhecido não só como mitigador da
vulnerabilidade externa, mas também por seus efeitos multiplicadores de emprego e renda. Mesmo
que não seja adotada uma estratégia de crescimento estritamente orientada a exportações - no jargão
amplamente difundido, export-led growth - as vendas no exterior serão importantes na ampliação da
escala de produção nacional e uma fonte de divisas para os países em desenvolvimento.
19. O apoio à exportação é considerado uma atividade inerente ao Estado. Na grande maioria
dos países, existem programas dedicados a essa atividade, baseados em instrumentos de
financiamento, garantias e seguro de crédito. A atuação dessas instituições é, em geral, direcionada
a bens e serviços considerados estratégicos para o país e que necessitem de prazos e/ou cobertura de
riscos não disponíveis no mercado privado.
20. A tabela abaixo situa a participação nacional em relação a outras agências de crédito à
exportação, com base na média dos desembolsos anuais para a exportação de serviços (US$
bilhões).
Fonte: BNDES
21. As linhas de apoio à exportação do BNDES foram criadas em 1990, apresentando grande
participação, entre as empresas apoiadas, os exportadores de bens de capital e, mais recentemente,
tem se expandido significativamente o apoio às exportações de serviços de engenharia, construção e
software.
22. Até o fim da década de 1990, predominavam as exportações de bens de capital exportados
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de forma individual para os países do continente. Recentemente, as operações tomaram novo

impulso com o financiamento a exportações de bens e serviços brasileiros destinados a projetos de
infraestrutura na região e no continente africano. A carteira de operações com importadores inclui
um grande conjunto de hidrelétricas, gasodutos, aquedutos, metrôs, redes de transmissão de energia
e de distribuição de gás.
Participação de mercado em serviços de engenharia- América Latina e Caribe
Fonte: BNDES
Participação de mercado em serviços de engenharia- África
Fonte: BNDES
23. As exportações de bens e serviços de engenharia e construção relacionados a projetos de

infraestrutura ganharam impulso no mundo durante a boa fase macroeconômica vivenciada
recentemente pelos países em desenvolvimento. A alta do preço das commodities beneficiou a
arrecadação dos governos de muitos países que apresentavam demandas reprimidas por muitos anos
em quase todos os tipos de instalações de infraestrutura. A contração da economia mundial
certamente afetou tal trajetória, mas nos setores provedores de bens e serviços para infraestrutura,
contudo, por estarem relacionados a projetos de longo prazo e, em geral, conduzidos pelos governos
nacionais, tais investimentos são menos suscetíveis a uma reversão tão rápida e profunda quanto em
outros setores da economia. Mesmo no contexto de crise vivido durante o ano de 2009, constatou-se
que grande parte dos projetos continuou a ser executada.
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24. O setor demanda financiamento para as empresas participarem do mercado internacional.

Tal como nas exportações de bens intensivos em conhecimento, a oferta de uma proposta de
financiamento é condição usual para que o exportador consiga conquistar o cliente no exterior.
25. As exportações de serviços de engenharia e construção implicam a produção de bens de
capital no país exportador, constituindo mais um setor da economia intensivo em conhecimento e
com externalidades positivas que ajudam a multiplicar seu efeito gerador de emprego e renda,
porquanto acionam uma grande cadeia de fornecedores locais.
O processo de concessão de crédito à exportação de serviços
26. Os principais componentes do processo de concessão de crédito no BNDES são: cadastro,
enquadramento, análise de projetos, contratação, liberação de recursos, monitoramento, cobrança e
execução, até o recebimento do recurso liberado.
27. As solicitações de apoio financeiro são encaminhadas, inicialmente, à Área de Comércio

Exterior (AEX) que registra a operação no Sistema Exim (sistema próprio da AEX). Há casos em
que as operações são classificadas como ‘em perspectiva’ em função da elevada incerteza quanto à
sua efetivação, principalmente porque: (i) o contrato comercial é apenas uma expectativa para o
exportador, que aguarda o resultado de um processo licitatório ainda em andamento, (ii) a
estruturação das garantias ainda encontra-se em fase muito preliminar, (iii) ou quando a garantia
fundamental da operação é o Seguro de Crédito à Exportação - SCE, com amparo no Fundo de
Garantia à Exportação (FGE), mas o pleito ainda não foi apreciado pelo Comitê de Financiamento e
Garantia das Exportações - COFIG, a ser explicitado mais adiante.
28. Superada essa etapa, a solicitação de apoio financeiro está apta a ser submetida ao
enquadramento, recaindo no fluxo operacional ordinário do BNDES, contemplando a apreciação
das propostas por duas instâncias deliberativas indicadas no diagrama anterior: o Comitê de
Enquadramento, Crédito e Mercado de Capitais (CEC) e a Diretoria do BNDES.
29. A Área de Planejamento - AP, por meio do Departamento de Prioridades e
Enquadramentos - DEPRI, responde pela etapa de enquadramento, centralizando o encaminhamento
de solicitações de apoio cuja alçada de enquadramento cabe ao CEC. As atividades da AP/DEPRI
são segregadas da AEX (área operacional).
30. O CEC aprecia os pedidos constantes das Instruções de Enquadramento, ratificando ou não
a recomendação do DEPRI, bem como as classificações de risco e relatórios cadastrais com
conceito ‘regular’ ou ‘ruim’, definidos pela área de crédito. Em seguida, as decisões do Comitê são
comunicadas à diretoria do Banco em suas reuniões semanais.
31. Em caso de aprovação, a Carta de Enquadramento encaminha o processo à Área de
Comércio Exterior do BNDES que será responsável pela análise e estruturação da operação,
mediante a produção do relatório de análise, cujo resultado é encaminhado à deliberação da
Diretoria do BNDES.
32. Transcorridos os prazos institucionalmente previstos e atendidas todas as condições e
recebida a documentação necessária é elaborado instrumento contratual que firmado pelas partes é
levado aos órgãos competentes para registro.
33. Efetuados os registros e atendidas as condições prévias ao desembolso dos recursos, a
liberação do crédito é realizada de forma parcelada de acordo com as exportações apuradas a cada
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fase da obra.
34. Em termos de participação, o desembolso da Área de Comércio Exterior, para o segmento
de serviços de engenharia e construção a ente público estrangeiro, não vem superando os 2% em
relação aos desembolsos totais do BNDES, conforme o quadro abaixo (peça 148):
I.3. Objetivo e questões de auditoria

35. A presente auditoria teve por objetivo analisar as linhas de crédito de financiamento à
exportação de serviços de engenharia e construção de infraestrutura a ente público estrangeiro, com
foco nos subitens 9.1.1; 9.1.2; 9.1.3; 9.1.4 e 9.1.5 do Acórdão 3.603/2014-TCU-Plenário.
36. A partir do objetivo do trabalho formularam-se as questões adiante indicadas:
1. Quais os critérios utilizados na análise de solicitações para concessão de crédito de
exportação de serviços de engenharia e construção de infraestrutura para ente público estrangeiro?
2. Há concentração em volume de recursos dessas operações para poucos beneficiários?
3. Há carência de avaliação das efetivas externalidades, nos processos de concessão em tela?
4. Qual a sistemática de comprovação da realização das exportações de serviços e de sua
efetiva execução no exterior?
5. Quais os procedimentos de atuação dos departamentos da Área de Comércio Exterior AEX
junto aos exportadores?
37. As questões de auditoria percorrem todos os pontos levantados como possíveis fragilidades
no processo de financiamento, e suas eventuais causas, conforme destacado nos itens do Acórdão
supracitado.
I.4. Metodologia utilizada
38. A estratégia metodológica é a forma geral de investigação suficiente para responder as
questões de auditoria formuladas. No caso da presente auditoria foram utilizadas a observação
direta, análise de dados existentes e compreensão de processos específicos relacionados ao
financiamento à exportação de serviços.
39. Para a análise dos dados foi solicitada listagem das operações dos últimos 10 anos, dos
processos de financiamentos ativos e cancelados. Diante dos dados obtidos foram utilizados
procedimentos específicos para a verificação das operações ativas e canceladas, como detalhado a
seguir.
40. Para as operações ativas e contratadas aplicou-se a materialidade para a escolha da
amostra. A partir dos dados gerais dessas operações foram solicitados relatórios de análise e o
enquadramento dessas operações com valores superiores a US$ 100 milhões no período dos últimos
10 anos. A amostragem garantiu o exame da documentação para esses financiamentos em operações
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que totalizaram US$ 8,3 bilhões. O valor da amostra representou mais de 70% do total contratado
no período que atingiu o montante de US$ 11,7 bilhões.
41. Após o exame preliminar de cada relatório de análise e de enquadramento encaminhados,
houve nova etapa de solicitação pela qual foram pedidos todos os documentos referentes à
contratação do financiamento, a partir da verificação de particularidades nas operações como prazo
superior ao usual, taxa de juros diferenciada, isenção de cobrança de encargos ou de comissão,
novamente materialidade, riscos, entre outros.
42. Ademais, foram solicitadas além da amostra citada, operações que tiveram recente
repercussão na mídia e/ou foram objeto de solicitações do Congresso Nacional ao TCU,
independente da materialidade, de forma a se verificar excepcionalidades nesses financiamentos.
Não foram analisadas a operação de financiamento ao metrô de Caracas na Venezuela, visto que já
é objeto de exame no TC-012.641/2009-2, a operação para financiamento ao metrô do Panamá que
foi cancelada e a operação da hidrelétrica de Chaglia no Peru, por não envolver financiamento a
ente público.
43. Para as operações canceladas o procedimento inicial foi solicitar os processos de
cancelamento também com corte pela materialidade, sendo solicitados financiamentos cancelados
de valores superiores a US$ 450 milhões nos últimos 10 anos. Após análise desses processos,
verificou-se a importância de se analisar casos de cancelamento de pedidos de empresas diferentes
para um mesmo empreendimento. Assim, entendeu-se pertinente realizar nova solicitação de
processos cancelados para casos desse tipo. Nesse contexto, foram solicitados mais 26 processos
para compor a amostra inicial, por meio do Ofício de Requisição 3-152/2015 (peça 12).
44. Com todos os processos solicitados foi possível identificar os financiamentos destinados
para um mesmo projeto, mesmo que com valores diferentes, de forma a se comparar as condições
de financiamento para cada empresa pleiteante. O objetivo foi o de verificar as situações que
ensejaram os cancelamentos de forma a evidenciar casos de cancelamentos indevidos ou
injustificáveis que poderiam indicar situação de se preterir ou privilegiar um ou outro solicitante.
45. O total de processos cancelados na amostra alcançou cerca de US$ 30 bilhões,
representando mais de 60% dos cancelamentos no período, em valores. Foram analisados 58
processos o que representou 32% do número total de processos cancelados nos últimos 10 anos.
46. Prosseguindo com a descrição da metodologia, salienta-se que para entender os
procedimentos adotados pelo Banco de Fomento nas operações examinadas, identificar a forma e a
utilização de sistemas próprios de cada área envolvida no processo e tirar dúvidas sobre o material
apresentado, foram realizadas reuniões co m representantes dos setores responsáveis por temas
atinentes a algumas das questões de auditorias.
47. Neste sentido, pode-se destacar as reuniões com as seguintes áreas: (i) Área de Crédito,
que objetivou conhecer, de forma geral as avaliações realizadas, no âmbito de sua competência,
para o tipo de financiamento em análise, a (ii) Área de Planejamento e (iii) Área de Gestão de
Risco, visando entender o processo de definição e quantificação dos benefícios esperados nesse tipo
de operação, e, finalmente, (iv) a Área de Comércio Exterior (AEX), para entender toda a dinâmica
do objeto dessa fiscalização.
48. Ressalta-se que os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de
Auditoria do Tribunal de Contas da União (Portaria-TCU 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada
pela Portaria-TCU 168 de 30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de
Conformidade estabelecidos pelo TCU (Portaria-Segecex 26 de19 de outubro de 2009).
I.5. Limitações inerentes à auditoria
49. O principal limitador desse exame reside na complexidade e no volume de procedimentos
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relacionados à questão da concessão de financiamentos à exportação de serviços de engenharia, no

período dessa análise que compreendeu os últimos 10 anos.
50. Os casos examinados tratam de serviços de engenharia em grandes empreendimentos no
exterior, sendo o financiamento regrado por leis específicas e normativos do próprio Banco no que
se refere às condições de taxa de juros, garantias, prazos e outros critérios utilizados nessas
operações. Ressalta-se que o presente trabalho analisou de forma geral os procedimentos do
BNDES nessas operações, utilizando-se de conceitos estatísticos e da relação de proporcionalidade
para suas conclusões. Contudo, alguns casos específicos foram usados como exemplo de atuação do
Banco com a finalidade de ilustrar situações encontradas.
51. Quanto ao grande volume de operações ativas e canceladas, foi necessária a adoção de
técnicas estatísticas de forma a permitir as análises dos dados fornecidos e, assim, concluir sobre os
procedimentos do BNDES no que se refere à concessão de financiamentos para a exportação desses
serviços, devendo-se considerar as imprecisões inerentes às técnicas utilizadas. As análises das
operações realizadas no presente trabalho limitaram-se a trazer os elementos necessários para
atendimento das questões apontadas no acórdão originário. Dessa forma, a verificação de casos
específicos e acompanhamento de custos e projetos de engenharia financiados pelo Banco não
contemplaram o escopo dessa auditoria. O que se buscou foi analisar de forma geral, no conjunto de
operações, os critérios, sistemática de controle, externalidades medidas, entre outros aspectos que
compõem o objeto dessa auditoria.
52. Outro ponto a ser destacado refere-se ao fato de que as execuções dos serviços financiados
pelo Banco ocorrem fora do Brasil, sendo realizados com o ente público de países da América
Latina e África que contratam os serviços de empresas brasileiras. Tal situação apresenta
limitações, visto que traz questões de soberania das nações importadoras dos serviços de engenharia
brasileiros, além da distância física no que se refere aos locais dos empreendimentos em exame.
53. Outrossim, cabe salientar que todas as informações e documentos requeridos para a
realização do presente trabalho foram fornecidas tempestivamente pelo ente auditado, não tendo
ocorridos impedimentos para as análises pretendidas.
54. Por último, destaca-se que o processo decisório, parte fundamental do financiamento à
exportação de serviços de engenharia, contempla outras instâncias, além do BNDES, que não fazem
parte das unidades jurisdicionadas dessa unidade técnica, como a Secretaria de Assuntos
Internacionais - SAIN do Ministério da Fazenda, por meio, especialmente, da Câmara de Comércio
Exterior - CAMEX, do Comitê de Financiamento e Garantia da Exportações - COFIG e da
Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação S.A. - SBCE. Por esse motivo, salienta-se que a
participação das entidades citadas está fora do escopo da presente fiscalização.
I.6. Volume de recursos fiscalizados
55. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de US$ 8.298.166.379,47 (valor da
amostra de operações ativas, com valor do financiamento superior à US$ 100 milhões). Conforme
taxa de câmbio em 15/10/2015 obtido na página do Banco Central na internet (US$ = R$ 3,83), o
valor assinalado equivale a R$ 31.781.977.233,37.
II. Relatório de auditoria
Crité rios utilizados na análise de solicitações para concessão de crédito de exportação de
serviços de engenharia e construção de infraestrutura para ente público estrangeiro
56. O presente tópico contempla a análise e verificação dos principais critérios utilizados pelo
BNDES na aprovação das solicitações de apoio financeiro para o segmento de exportações de
serviços de engenharia à ente público estrangeiro.
57. O trabalho tem como referencial as políticas operacionais e normativos que regem o tema
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no âmbito do banco de fomento, bem como as atualizações dessas disposições ao longo dos dez
anos que abarcam o período definido para as operações objeto da presente auditoria, consoante item
9.1.2. do Acórdão 3603/2014 - TCU - Plenário.
58. A definição dos principais critérios utilizados decorre de verificação, realizada pela equipe
de auditoria, das diversas fases que integram todo o processo de concessão de crédito, observado
nas operações que compõem a amostra.
59. De maneira geral, esses financiamentos às exportações, destinados aos projetos de
engenharia, são apoiados por meio da linha BNDES Exim Pós-Embarque. A relação comercial que
justifica a colaboração financeira a ser concedida pelo banco tem origem na escolha e contratação
de empresa brasileira por seus clientes no exterior.
60. Os interessados exportadores fazem contato com a Área de Comércio Exterior (AEX) e
encaminham consulta prévia, contendo as características básicas do projeto e possíveis garantias.
Em sequência, a operação é objeto de enquadramento pela Área de Planejamento, precedida de
verificação pela Área de Crédito do conceito cadastral do solicitante, classificação de risco e
margem disponível do garantidor.
61. Após o enquadramento, o departamento operacional da AEX efetua a análise da operação
em observância às políticas operacionais do banco de fomento, bem como dos respectivos
normativos do pós-embarque (Decisão de Diretoria/BNDES 432/2002 e suas atualizações - peças
14 e 80-83).
62. Essa análise contempla o devedor/importador, o conteúdo brasileiro a ser exportado, contra
garantias exigidas, orçamento das exportações de serviços, outras fontes de financiamento do
projeto (os gastos locais no exterior não são passíveis de financiamento pelo BNDES) e aspectos
ambientais entre outros.
63. O processo de análise e contratação das operações observa, também, o disposto nas
Orientações Básicas e Políticas Transversais (Resolução de Diretoria/BNDES 2080/2011 e
alterações posteriores - peças 14 e 80-83), notadamente no que se refere ao objeto do
financiamento, parcela financiada, garantias aceitas e taxa de crédito cobrada.
64. Consoante as políticas operacionais do banco, destaca-se que, nas operações em que o
risco de crédito seja assumido pela União, não há a incidência de taxa de risco de crédito. Como
veremos adiante, essa condição é observada na quase totalidade das operações objeto da presente
auditoria.
65. Observa-se ainda que, durante a fiscalização, o BNDES informou que estava em processo
de aprovação interna um conjunto de normas específicas para aprimorar e regular as operações de
exportação de serviços de engenharia, no âmbito do Produto BNDES Exim Pós-Embarque, na linha
de serviços.
66. Tal iniciativa já contempla determinados questionamentos e trabalhos desenvolvidos pelo
Tribunal e demais órgãos de controle nesse segmento, e visa consolidar e sistematizar práticas,
definindo condições e procedimentos específicos para as operações de serviços, com destaque para
as seguintes disposições:
- delimitação do montante a ser financiado a título de adiantamento de recursos;
- sistemática de abatimento nas faturas subsequentes do valor recebido pelo exportador a título de
adiantamento;
- exigências aplicáveis à empresa de consultoria independente que auxilia o BNDES no
acompanhamento dos financiamentos;
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- limitação do financiamento de parcela dos custos indiretos a montante no máximo equivalente aos
custos diretos oriundos do Brasil;
- incorporação dos conceitos estabelecidos pela implantação do Siscoserv, em particular o uso da
nomenclatura Brasileira de Serviços - NBS;
- elaboração de formulários específicos para operações de serviços, entre outros.
67. Em 28/7/2015, por meio da Nota AEX 2015/83 (peça 81), o banco encaminhou o novo
conjunto de normas aprovado por sua diretoria, denominado de Normas Operacionais do Produto
BNDES Exim Pós-Embarque, Linhas de Financiamento de Serviços, Bens e Aeronaves, constituído
de seis capítulos.
68. Assim, a partir do referencial normativo do banco verificou-se a aplicação dos seguintes
critérios nas operações objeto da amostra: (i) risco de crédito (ii) condições de financiamento (taxa
e prazo) (iii) orçamento do empreendimento e (iv) governança dos financiamentos (Resolução do
Senado 50/1993).
Risco de Crédito
69. Verifica-se das operações analisadas e da carteira pós-embarque, referente aos serviços de
exportação de engenharia a ente público estrangeiro (peça 89, p.1), que quase a totalidade desses
projetos contempla como garantias e/ou mitigadores de risco o Seguro de Crédito à Exportação
(SCE) com cobertura do Fundo de Garantia a Exportação (FGE), sendo parte desses com curso no
Convênio de Pagamentos e Créditos Recíprocos (CCR), da Associação Latino-Americana de
Integração - ALADI (em torno de 55% das operações com FGE/CCR e, nos demais casos, FGE
com outras garantias).
70. Esse percentual expressivo de utilização (apenas três operações não tiveram o SCE com
lastro no FGE) denota a importância desse produto para o segmento exportador, no sentido de
viabilizar as exportações que dependem de financiamento com grande prazo de maturação.
71. Ao mesmo tempo, essa condição revela que a efetiva gestão de risco das operações objeto
da presente auditoria não está localizada no BNDES, mas sim na Secretaria de Assuntos
Internacionais - SAIN do Ministério da Fazenda, por meio, especialmente, da Câmara de Comércio
Exterior - CAMEX, do Comitê de Financiamento e Garantia da Exportações - COFIG e da
Seguradora Brasileira de Crédito à Exportação S.A. - SBCE (substituída pela Agência Brasileira
Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. - ABGF, em 1/7/2014), empresa contratada para a
prestação de serviços relacionados ao SCE, notadamente a precificação dos riscos comerciais,
políticos e extraordinários das operações objeto de pleito dessa garantia pública.
72. Tal circunstância revela que o eixo decisório da aprovação dessas operações acaba se
deslocando, de forma preponderante, do BNDES para as instâncias acima relacionadas, uma vez
que o critério do risco de crédito é o mais importante nesse tipo de operação, conforme se constata
da análise das operações objeto da amostra selecionada.
73. A dinâmica da aprovação e do cancelamento dessas operações revela que, uma vez
concedida a garantia com base no SCE/FGE e demais mitigadores de risco, é bastante improvável
que a operação seja rejeitada no âmbito do BNDES por conta dos demais critérios, ou seja, as
condições das operações submetidas ao banco de fomento acabam por convergir para os critérios
estabelecidos em seus normativos, seja por interesse na aprovação do pleito pelo
exportador/importador ou por força da negociação do BNDES para tal compatibilização.
74. Verifica-se da análise que apenas uma das operações foi cancelada por motivo de critérios
da alçada do banco de fomento, motivada pelo conceito cadastral ruim do exportador (operação
2007/55 - peça 46, p.15). A constatação é de que, de maneira geral, em sendo aprovada a garantia
com base no SCE/FGE e outros mitigadores de risco, as operações somente não são contratadas por
10
motivo de desistência do exportador ou do importador, em relação às próprias condições da

operação submetidas ao BNDES.
75. Já que a estrutura do risco de crédito das operações, objeto da presente auditoria, encontra-
se em sua quase totalidade atrelada à União, por meio do SCE/FGE, a atuação do BNDES, no que
tange à deliberação acerca das operações por seu Comitê de Enquadramento de Crédito (CEC),
resta bastante reduzida, cingindo-se, de maneira geral, a indicar a rentabilidade mínima requerida na
operação, consoante os normativos do banco (exemplo à peça 140, p. 42).
76. Depreende-se, portanto, que a assunção do risco de crédito é o critério mais relevante no
contexto dessas operações, o que implica, necessariamente, que a decisão acerca da concessão das
garantias do SCE/FGE obedeça a uma lógica de comércio exterior interministerial, consubstanciada
nas instâncias de análise e aprovação da SAIN/MF, da CAMEX, do COFIG e da SBCE (atual
ABGF).
77. Nessa linha, destaca-se que o FGE é um fundo público da União vinculado ao Ministério
da Fazenda, sem personalidade jurídica e meramente contábil. Tem por objetivo prover recursos
para cobertura de garantias prestadas pela União em operações de seguro de crédito à exportação
contra riscos políticos e extraordinários, pelo prazo total da operação, e contra risco comercial, para
operações com prazo superior a dois anos.
78. A CAMEX é um órgão integrante do Conselho de Governo da Presidência da República e
tem por objetivo a formulação, adoção, implementação e coordenação de políticas e atividades
relativas ao comércio exterior de bens e serviços, incluindo o turismo.
79. É composta pelo Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, a
quem cabe a presidência da CAMEX, e pelos Ministros de Estado Chefe da Casa Civil; das
Relações Exteriores; da Fazenda; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; do Planejamento,
Orçamento e Gestão; e do Desenvolvimento Agrário.
80. Tendo em vista a abrangência do tema comércio exterior, diversos órgãos da administração
pública possuem competências relacionadas ao assunto, bem como executam ações e desenvolvem
políticas sobre esta matéria.
81. O COFIG é um colegiado que integra a CAMEX e tem como uma de suas atribuições
estabelecer os parâmetros e as condições para a concessão, pela União, da assistência financeira às
exportações brasileiras e de garantia às operações no âmbito do SCE, tendo a seguinte composição:
- Secretaria- Executiva do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, que
exerce a função de Presidência do Comitê;
- Ministério da Fazenda, representado pela Secretaria de Assuntos internacionais, que exerce a
função de Secretaria-Executiva do comitê e substitui o Presidente em suas ausências;
- Ministério das Relações Exteriores;
- Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
- Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
- Casa Civil da Presidência da República; e
- Secretaria do Tesouro Nacional.
82. Participam, ainda, do COFIG, sem direito a voto, um representante do Banco do Brasil
S.A., do BNDES e da SBCE (mais recentemente a ABGF).
83. Destaca-se, ainda, que a atuação dessas instâncias acima mencionadas, acerca de seu
processo decisório, gestão e precificação de risco, não integra o escopo da presente auditoria. Não
11
obstante, faremos em sequência um apanhado das informações mais relevantes acerca dos relatórios
da SBCE e da gestão do FGE/CCR.
84. Em termos de conformidade, a equipe de auditoria pautou sua análise na verificação do
conteúdo dos relatórios da SBCE e da existência das garantias e contra garantias indicadas pelo
BNDES, principalmente as aprovadas no âmbito do FGE.
85. De maneira geral, o interesse do BNDES é que haja a exata cobertura dos termos da
operação pelo SCE/FGE, inclusive em suas possíveis excepc ionalidades como extensão de prazo,
adiantamento, contra garantias, entre outros.
86. Para as operações selecionadas, o BNDES forneceu os relatórios da SBCE, com as
respectivas atas de aprovação do COFIG e, conforme o caso, da CAMEX.
87. Observa-se que a SBCE produz uma análise das informações que impactam o SCE, por
meio de relatórios executivo e analítico, nos quais discrimina as variáveis que, em última instância,
irão determinar a extensão e natureza dos riscos cobertos e a taxa de prêmio que cobre o risco
médio esperado da operação, sopesados o limite de exposição e Loss-ratio da carteira FGE
(exemplo operação 2013-0357, peça 115, p. 58-72).
88. É nesse momento, portanto, que serão avaliadas na alçada do COFIG/CAMEX, em termos
de risco e exposição, todas as variáveis da operação, principalmente o rating do país importador.
89. Na figura abaixo temos a exposição do FGE, por país, para todas as suas operações,
incluindo as do segmento de exportação de serviços de engenharia.
90. De acordo com o Relatório de Gestão do FGE, exercício 2014 (peça - 149), a relação entre
prêmios arrecadados e indenizações pagas demonstra que o SCE/FGE é um programa sem ônus ao
contribuinte, apesar da exposição a perdas e riscos inerentes à concessão de garantias, ou seja, deve-
se considerar, também, a perspectiva de que os fluxos futuros estão atrelados a determinados riscos,
precificados consoante a sistemática descrita no tópico do risco de crédito.
91. Segundo o BNDES (peça 90), desde 2008 esse fundo vem apresentando índice de
sinistralidade abaixo de 1% devido ao aumento na arrecadação dos prêmios e redução das
indenizações.
92. As operações que envolvem apenas o BNDES correspondem a 96% do total de prêmios
arrecadados e 63% das indenizações pagas, o que determina um índice de Sinistralidade de 2,2%,
menor que os 3,4% do fundo (regime de caixa), em todo seu período, a saber:
12
US$ milhões BNDES Outros Total

Prêmios 1.034,5 46,6 1.081,1
Indenizações 23,1 13,2 36,4
Índice de 2,2% 28,3% 3,4%
Sinistralidade
93. A exposição vigente do fundo está distribuída em 340 operações, para 142 devedores, em
trinta diferentes países, com valor total de US$ 28,4 bilhões, sendo 43,7% destes cursados no CCR.
94. Neste ano, pela primeira vez, um banco privado utilizou o FGE para financiar a exportação
brasileira de serviços, bens e equipamentos para Gana (fonte: Jornal Valor Econômico/SP, de
17/6/2015).
95. No âmbito do BNDES, e de acordo com as informações contidas no boletim de
acompanhamento de pagamentos e inadimplências produzido pela AEX, não há no tocante ao
segmento objeto da presente auditoria parcelas inadimplentes - base junho/2015, devendo ser
considerado que os respectivos vencimentos, das parcelas a serem recebidas, terão seu pico no
período 2016-2020 (peças 89 e 90).
96. Já o CCR constitui um Sistema de Compensação de Pagamentos operacionalizado pelos
bancos centrais participantes, servindo de instrumento de suporte aos exportadores na mitigação do
risco comercial e político relacionado ao comércio exterior. De acordo com o BNDES, não há
registro de inadimplência nessas compensações desde a criação do instrumento, mesmo durante os
períodos de moratória enfrentados por países da América Latina nas década s de 80 e 90.
97. Até o momento, os baixos índices de sinistralidade e inadimplência dos instrumentos de
garantia (de acordo com o BNDES não existe nenhuma renegociação de dívidas), que contemplam
a quase totalidade das operações objeto da presente auditoria, constituem indicador positivo na
gestão dos riscos dessa carteira.
98. Observa-se, portanto, que o atual modelo de análise e aprovação das operações em tela
contempla em sua estrutura duas instâncias com atribuições distintas. A primeira constitui-se pela
CAMEX/COFIG, responsável pela aprovação do SCE/FGE, e a segunda pelo BNDES, responsável
pelo enquadramento/análise do projeto e aprovação do financiamento, consoante os demais critérios
estabelecidos.
99. Infere-se da atual dinâmica de aprovação e cancelamento das operações, objeto da amostra,
que a assunção do risco de crédito, pelo referencial do BNDES, constitui o critério determinante
para a contratação das operações de exportação de serviços a ente público estrangeiro, destacando
que os países importadores possuem, de maneira geral, risco elevado.
100. Como mais de 98% das operações aprovadas estão contempladas pelo SCE/FGE, ou seja, o
risco de crédito é assumido pela União, o foco da atuação do BNDES se restringe, essencialmente,
aos possíveis benefícios da exportação, já que pelo referencial do banco de fomento não há risco de
crédito do exportador ou importador, uma vez deliberada a aprovação do seguro de crédito pela
CAMEX/COFIG.
101. Nesse contexto toma relevo a governança do processo decisório destes atores
(CAMEX/COFIG), notadamente a gestão e precificação de risco relacionada aos países
importadores.
102. Nesse particular, o BNDES aduz que não tem visibilidade quanto às negativas de cobertura
de riscos, a não ser quando registradas nas atas da CAMEX/COFIG. Não obstante, o banco
solicitou à SAIN informações a respeito das operações indeferidas pelo COFIG nesse segmento.
Consoante planilha inserida à peça 143, p. 10, houve um total de quatro operações indeferidas desde
13
2006, para as empresas indicadas no Anexo - item 1 (peça 160, p.1).

103. Constata-se, portanto, que a assunção do risco de crédito constitui o critério determinante
para a aprovação e contratação das operações de exportação de serviços a ente público estrangeiro.
Nesse contexto toma relevo a governança do processo decisório dos mencionados atores
(CAMEX/COFIG), notadamente a gestão e precificação de risco relacionado aos países
importadores.
104. Nessa linha, destaca-se a existência de Produção de Conhecimento encaminhada à
Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura e da Região Sudeste - Coinfra,
nos termos do Memorando-Circular 36/2015 - Segecex, por meio da qual se vislumbra a
possibilidade de realização de fiscalização matricial, com a participação da SecexEsta taisRJ, bem
como das SecexFazenda, Secex Previdência, Secex Desenvolvimento e Seinfras, com o objetivo de
produzir relatório conclusivo sobre definição e implementação de políticas públicas de fomento,
observando, dentre outros aspectos, o funding das operações (FAT, Tesouro, capital próprio e
outros fundos/fontes), as vantagens sociais ou efetividade dos financiamentos/aportes e os eventuais
prejuízos sofridos pelo BNDES ou Tesouro Nacional com os incentivos. Nessa oportunidade poderá
ser avaliada a conveniência de se incluir o tema da governança do processo decisório dos
mencionados atores (CAMEX/COFIG/ABGF), notadamente na gestão e precificação de risco
relacionado às operações analisadas, por meio do FGE.
CONDIÇÕES DE FINANCIAMENTO
Taxa de Juros
105. O BNDES Exim - Pós-Embarque apoia a comercialização de bens e serviços brasileiros no
exterior. O produto dispõe de duas modalidades: supplier´s credit e buyer´s credit. Na modalidade
supplier´s credit, a colaboração financeira consiste no refinanciamento ao exportador, e ocorre por
meio da apresentação, ao BNDES, de títulos ou documentos do principal e juros do financiamento
concedido pelo exportador ao importador. Esses títulos são descontados pelo BNDES, sendo o
resultado do desconto liberado à empresa exportadora, em Reais, no Brasil.
106. Já na modalidade buyer’ s credit, os contratos de financiamento são estabelecidos
diretamente entre o BNDES e a empresa importadora, com interveniência do exportador. As
operações são analisadas caso a caso, podendo atender estruturas específicas de garantia e
desembolso. Por terem condições diferenciadas e envolverem diretamente o importador, possuem
custo relativo mais elevado que a modalidade supplier’ s credit, além de possuírem prazo de análise
mais longo. O desembolso de recursos é feito, também, ao exportador, em Reais, no Brasil.
107. Para a modalidade buyer’ s credit, o banco utiliza a denominação taxa de juros e para a
modalidade supplier’ s credit, taxa de desconto.
108. Apesar das operações objeto da presente auditoria contemplarem ambas as modalidades
(em torno de 80% buyer’ s credit e 20% supplier’ s credit), utilizaremos, sem prejuízo ao presente
tópico, a denominação taxa de juros para ambas.
109. Antes de apresentar a dinâmica da definição da taxa de juro s para as operações em geral,
delinearemos o denominado Sistema Brasileiro de Apoio às Exportações, do qual o BNDES faz
parte, e cuja estrutura se reflete no processo de formação do custo financeiro final ao importador,
conforme esquema abaixo:
14
- 1) o exportador realiza as tratativas comerciais com o importador;

- 2) o exportador solicita o financiamento junto ao BNDES (consulta prévia) e simultaneamente,
quando aplicável, solicita a cobertura do Seguro de Crédito à Exportação, por intermédio da ABGF
(atual seguradora), e a equalização de taxa de juros por meio do PROEX-Equalização,
operacionalizado pelo Banco do Brasil enquanto agente financeiro da União para o programa;
- 3) BNDES, ABGF e Banco do Brasil confirmam as condições de financiamento solicitadas (valor,
prazo, carência, etc.) e dão prosseguimento às análises institucionais;
- 4) BNDES elabora estimativa da taxa de equalização (estimativa de equalização) compatível com
o retorno previsto em suas operações e a solicitação do exportador e a envia para a análise do
Tesouro Nacional, com cópia para o Banco do Brasil;
- 5) ABGF, Tesouro Nacional e Banco do Brasil encaminham as condições propostas para a
concessão do seguro (proposta de seguro) e de equalização da taxa de juros ao COFIG para
deliberação;
- 6) após decisão do COFIG, o Banco do Brasil encaminha carta de credenciamento ao exportador
com as condições aprovadas da operação;
- 7) de posse da referida carta, o exportador cadastra os dados da operação no Siscomex e emite o
Registro de Crédito a ser deferido pelo Banco do Brasil;
- 8) o Banco do Brasil analisa as informações contidas no Registro de Crédito e o aprova.
110. No caso específico da exportação de serviços, essa estrutura contempla, portanto, três
pilares. O primeiro é o Fundo de Garantia a Exportação (FGE), que serve como lastro às garantias
que a União subscreve nas apólices de Seguro de Crédito à Exportação. De acordo com o banco de
fomento, mais de 98% das operações desse segmento estão contemplados pelo FGE. A percepção
do risco, das contra garantias e dos prêmios desse seguro são atribuições do Comitê de
Financiamento e Garantia das Exportações - COFIG, colegiado integrante da Câmara de Comércio
exterior (CAMEX), de que o BNDES participa como convidado, sem direito a voto.
15
111. No segundo temos a figura do PROEX-Equalização, operacionalizado pelo Banco do

Brasil, por meio do qual a União assume parte dos encargos financeiros, quando há a necessidade
de tornar a operação compatível financeiramente, principalmente em relação ao praticado pelas
concorrentes das empresas brasileiras.
112. O terceiro é o próprio BNDES, detentor do funding (FAT-Cambial) utilizado nos
financiamentos.
113. Tem-se, portanto, três instâncias que integram esse sistema, cada qual agregando dentro de
suas atribuições, e com seus respectivos critérios, a cadeia decisória de aprovação do crédito à
exportação de serviços de engenharia.
114. No âmbito do BNDES, a taxa de juros é composta pelo: (i) referencial de custo financeiro,
(ii) remuneração básica do BNDES e (iii) taxa de risco de crédito do BNDES. Além desses, ao
custo da operação agrega-se a comissão de administração do BNDES e o encargo por compromisso,
em função de possível saldo não utilizado do respectivo crédito.
115. Verifica-se nas operações, objeto da presente auditoria, que o referencial de custo
financeiro utilizado é a LIBOR e que a taxa de risco de crédito do BNDES é praticamente nula, haja
vista que mais de 98% das operações desse segmento estão contempladas pelo FGE, ou seja, o risco
de crédito é assumido pela União.
116. Dessa forma, em termos de conformidade, a equipe verificou a composição das taxas de
juros em relação à remuneração básica do BNDES, à comis são de administração e ao encargo por
compromisso.
117. Atualmente, a remuneração básica do BNDES está fixada em, no mínimo, 1,2% a.a. (até
2014 era de, no mínimo, 1% a.a.). A comissão de administração é de até 1% flat do valor contratado
e o encargo por compromisso de até 0,5% a.a. do saldo não utilizado (peça 82, p.11).
118. Destaca-se que a formação da taxa de juros no âmbito do BNDES, com base nos
parâmetros acima indicados, não representa ainda o custo financeiro total para o importador.
119. Esse custo contempla, ainda, a taxa de prêmio da operação aprovada pelo COFIG/CAMEX
e possível equalização por meio do PROEX.
120. Ressalta-se que a metodologia do cálculo da taxa de prêmio, bem como os parâmetros do
PROEX- Equalização, não fazem parte do escopo da presente auditoria.
121. A incidência da taxa de prêmio decorre do fato das operações estarem cobertas pelo Seguro
de Crédito ao Exportador com lastro no FGE, conforme descrito no tópico atinente ao risco de
crédito.
122. Quanto maior a precificação do risco da operação e do país importador, maior a taxa de
prêmio incidente sobre a operação.
123. Das operações analisadas, a equipe verificou que as maiores taxas de prêmio se referem
aos financiamentos indicados no item 2 do Anexo (peça 160, p.1).
124. Como exemplo de operações com menor precificação de risco, temos o projeto indicado no
item 3 do Anexo (peça 160, p.1).
125. Verifica-se que para as operações com maior risco, a definição das taxas de prêmio pelo
COFIG/CAMEX tem impacto significativo na taxa de juros final do financiamento, o que reforça a
conclusão do tópico referente ao risco de crédito.
126. Observa-se, também, em determinadas operações a incidência do PROEX-Equalização, no
qual o Tesouro assume parte dos encargos financeiros, com o objetivo de torná-los equivalentes
àqueles praticados no mercado internacional, consoante informado no site do Mdic.
16
127. Identificou-se, em determinadas operações que o BNDES definiu uma lógica de

composição de seu spread, com a utilização do PRO EX- Equalização, que não foi estendida a outras
operações que também demandaram a incidência de recursos do Tesouro, via PROEX (item 4 do
Anexo à peça 160, p.1).
128. Além disso, houve casos em que o BNDES não cobrou a comissão de administração nem o
encargo por compromisso. As justificativas para tal isenção constam dos respectivos relatórios de
análise (operações 2011/686 e 2013/04 - peças 105, p. 43 e 106, p. 27, respectivamente) e se
baseiam na incidência de custos adicionais para os respec tivos países, relativos à linha operada pelo
PROEX, bem como em acordo realizado entre o governo brasileiro e aqueles países.
129. Tal lógica se justifica porquanto nas operações de maior risco, com a incidência do
PROEX- Equalização, quanto menor o spread do BNDES, menor a participação do Tesouro na
equalização da taxa final ao importador.
130. Em outras operações nas quais houve a necessidade de equalização, o spread do banco foi
fixado em patamar superior, ou seja, houve uma necessidade maior de recursos do
PROEX- Equalização, conforme item 5 do Anexo à peça 160, p.1).
131. Cabe destacar que o risco de crédito dessas operações é da União e que o funding desses
recursos é remunerado pelo BNDES ao FAT-Cambial, pela taxa LIBOR, consoante disposição
legal.
132. Assim, a composição efetivada nos casos indicados no item 4 do Anexo (peça 160, p.1) se
mostra mais adequada ao objetivo de promover as exportações, bem como equilibrar o ônus, na
composição final da taxa de juros ao importador, entre os diversos atores que integram o Sistema
Brasileiro de Apoio às Exportações.
133. Nessa linha, propõe-se determinação ao BNDES para que, nas operações em que ocorra a
incidência do PRO EX-Equalização, fixe o seu respectivo spread no montante mínimo definido em
seus normativos, em obediência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade dispostos no
art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999.
134. No que tange à compatibilidade da taxa final de financiamento ao importador, praticada
pelo BNDES, em relação às cobradas pelos países membros da Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), verifica-se que os spreads referentes ao banco de fomento
indicados na tabela constante do item 6 do Anexo (peça 160, p.1) estão condizentes com os
apresentados nos contratos de financiamento objeto da amostra.
Prazo de Financiamento
135. Verificou-se que o novo regramento, aprovado em 2015, define o prazo para o
financiamento de operações Exim - Pós-Embarque para serviços em até quinze anos, sendo definido
o período pelo BNDES de acordo com as características da operação. Definiu-se, ainda, datas para
início da contagem do prazo que variam com a natureza e a estrutura da operação (peça 82, p. 6-7).
Anteriormente, o prazo máximo para estas operações era de doze anos (peça 14, p. 192).
136. Para fins de verificação da adoção de critérios de prazo na amostra solicitada na presente
auditoria, será feita a comparação com o normativo mais atual, diante da pequena diferença de três
anos para os prazos máximos concedidos antes de 2015. Dessa forma, da análise da amostra
solicitada, verificou-se que os critérios se apresentam, em sua maioria, dentro do prazo de quinze
anos, estando assim em conformidade com os critérios estabelecidos pelo Banco de Fomento.
137. Quanto às exceções, destacam-se os financiamentos indicados no item 7 do Anexo (peça
160, p.2).
17
138. Em todos esses casos destacados, observou-se que os relatórios de análise elaborados pelo
Banco apresentavam como prazo de financiamento o período de doze anos, conforme definições
normativas vigentes à época. Somente na fase de análise do pedido de financiamento, a partir do
acolhimento do COFIG e da CAMEX para os pleitos de prazos maiores apresentados pelos
exportadores é que se estabeleciam essas excepcionalidades. Ou seja, fica claro que os prazos
excepcionais foram assumidos pela CAMEX e, ante a garantia do FGE, acatados pelo BNDES na
aprovação do financiamento.
139. No caso do 5º tranche do Porto Mariel (peça 22, p.16-65), por exemplo, o enquadramento
foi feito conforme as políticas operacionais vigentes dando-se prazo total de doze anos. Contudo, o
citado documento já destaca que o COFIG havia acolhido o prazo indicado no item 7 do Anexo
(peça 160, p.2) para a operação em tela, sendo, então, informado que a definição final sobre o prazo
ocorreria na fase de análise (peça 22, p.21). No relatório de análise dessa operação o prazo é
destacado como excepcionalidade sendo esclarecido que houve aprovação do COFIG e da CAMEX
para o prazo solicitado pelo exportador (peça 22 - resposta ofício 2, p.62). Conforme já relatado, tal
situação foi a mesma nos demais casos de prazos maiores do que os estabelecidos pelo BNDES.
140. Assim, constata-se que o BNDES seguiu as normas vigentes ao realizar os enquadramentos
para os pleitos de financiamentos apresentados pelos exportadores, estando as excepcionalidades de
prazo, nos casos verificados, cobertas e determinadas por deliberações do COFIG e da CAMEX ao
conceder as garantias nas condições pleiteadas pelos exportadores. Tal situação vem corroborar o
entendimento sobre a governança do processo decisório do CAMEX/COFIG nas operações de
financiamento para exportação de serviços de engenharias garantidas pelo FGE, conforme o tópico
de risco de crédito deste relatório.
Orçamento da Exportação de Serviços
141. Nos financiamentos a exportações destinadas aos projetos de engenharia à ente público
estrangeiro, a relação comercial que justifica a colaboração financeira a ser concedida pelo BNDES,
ocorre pela escolha e contratação de empresa brasileira por seus clientes no exterior, no presente
caso, governos e empresas públicas.
142. As condições relativas a especificações técnicas, tecnologia de execução, medição,
pagamento dos serviços e, principalmente, o orçamento dos valores contratados são estabelecidos
no âmbito do contrato comercial celebrado entre a empresa brasileira (contratada) e o ente público
estrangeiro (contratante).
143. No âmbito de sua competência, o BNDES argumenta acerca da dificuldade em certificar a
compatibilidade do orçamento do projeto apresentado com parâmetros de custos internacionais
praticados no país importador. Tal limitação decorre da diversidade de empreendimentos objeto do
apoio financeiro, bem como da distinta realidade de custos que afetam os diversos países de destino
das exportações, não havendo, portanto, referencial de custos que balize a participação do banco no
financiamento das exportações que integram o projeto.
144. Apenas nas operações amostrais foram observadas a exportação de serviços para os
seguintes projetos: gasoduto, corredor rodoviário, projeto habitacional, corredor logístico, porto,
barragem, usina hidrelétrica, metrô, irrigação, desvio de rio para aproveitamento elétr ico,
modernização e construção de aeroporto, distribuição de água, siderúrgica, estaleiro, termoelétrica,
transmissão elétrica, saneamento básico, ferrovia e aqueduto entre outros.
145. Os países de destino são: Angola, Argentina, Venezuela, República Dominicana, Cuba,
Peru, Equador, Guatemala, Moçambique, Gana, Costa Rica, Uruguai, Honduras e Peru, entre
outros.
146. Para efeito da visualização de um orçamento padrão que represente as operações realizadas
18
nesse segmento, reproduz-se abaixo tabela correspondente à média dos valores das grandes rubricas
orçamentárias, em consonância com as operações da amostra:
Usos Projeto
Padrão
Exportações 68%
Brasileiras
Bens 28%
Serviços 72%
Gastos Locais 32%
Total Usos 100%
147. Consoante seus normativos, o critério de participação do BNDES se restringe à parcela de
até 100% do valor das exportações brasileiras, não sendo objeto de financiamento os gastos locais
do empreendimento.
148. Assim, a linha BNDES Exim Pós-Embarque de Serviços contempla em torno de 68% dos
valores referentes aos projetos financiados pelo banco de fomento.
149. No tocante ao critério de participação do BNDES, ainda durante a execução da presente
fiscalização, o banco encaminhou seus novos normativos acerca da matéria, inovando nesse quesito
ao incluir condição que vincula o nível de participação à (i) possibilidade de utilização e/ou
incorporação de bens de maior valor agregado e (ii) à prestação de serviços intensivos em
conhecimento e tecnologia (peça 82, p 87).
150. Conforme se observa, apesar de ser um segmento voltado à prestação de serviços, há uma
parcela representativa de bens (em torno de 28% conforme tabela acima) que integra o faturamento
total de serviços, sendo que o BNDES vem reconhecendo a impo rtância de estimular o
fornecimento de bens com maior valor agregado e tecnológico.
151. Em relação a esse critério de participação de bens de consumo e de capital, de origem
brasileira, no total das exportações objeto do financiamento, os normativos do BN DES, até 2007,
condicionavam o fornecimento a um patamar mínimo de 40%. Posteriormente, o percentual de bens
a ser exigido em cada exportação de serviços de construção civil e engenharia passou a ser definido
caso a caso, a critério do BNDES, durante a etapa de análise das operações e de acordo com a
possibilidade de incorporação de bens e equipamentos nacionais a cada projeto.
152. Em decorrência dessa nova dinâmica, a média histórica do fornecimento de bens situa-se,
atualmente, em torno do percentual sup ra indicado de 28%, com índice de nacionalização de no
mínimo 60%.
153. A parcela efetiva referente a serviços equivale, portanto, à diferença indicada de 72%,
cujas principais rubricas verificadas nas operações são: projeto, consultoria, serviços de monta gem
e instalação, mão de obra brasileira, administração central, benefícios e contingências.
154. A dificuldade do BNDES em avaliar a adequação dos orçamentos reside, inicialmente, na
formatação de um banco de dados de custos que, efetivamente, contemple a diversidade de
empreendimentos e de países destinatários das exportações. Isso porque, em decorrência da própria
lógica de faturamento das exportações, o banco de fomento somente tem acesso às informações
referentes a preços, o que prejudica a consolidação de um banco de dados de custos.
155. Além disso, a experiência do banco revela que a avaliação da composição dos custos
indiretos possui grau de dificuldade maior do que no caso dos custos diretos.
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156. Das operações para o mercado latino americano, o ba nco observa uma parametrização
mais precisa para os custos de serviços comparativamente ao do mercado africano, porquanto
aquele mercado é mais conhecido, acessível e já explorado pelo Brasil, podendo ser equiparado ao
cenário nacional, como referencial para estabelecimento de custos indiretos, de forma mais segura e
menos passível de distorções, para os projetos de infraestrutura.
157. Já o mercado africano é bastante desconhecido e as imprecisões na aplicação de custos
indiretos locais, com referência Brasil, são maiores.
158. Apesar desses obstáculos, o BNDES entende necessário desenvolver parâmetros para um
maior detalhamento e precisão na delimitação dos custos praticados, ressaltando que,
historicamente, há observância de maior proporcionalidade dos custos diretos em relação aos
indiretos, na composição orçamentária dos projetos.
159. Nesse sentido, o banco apresentou, ainda durante o período de execução da fiscalização,
seus novos normativos com a inclusão de critérios que estabelecem relações entre as rubricas
orçamentárias que materializam os diversos projetos submetidos a pleito.
160. Para definição desses condicionantes, o BNDES utilizou trabalho desenvolvido pelo TCU
acerca de valores referenciais de taxas de benefício e despesas indiretas - BDI para diferentes tipos
de obras e serviços de engenharia (TC-036.076/2011-2 - Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário).
161. Os novos normativos estabelecem que o nível de participação do BNDES será definido
com base no orçamento do empreendimento, apresentado no quadro de usos e fontes da consulta
prévia, e de acordo com os critérios definidos pela Resolução Dir 2843/2015 - BNDES (peça 83, p.
11).
162. Verifica-se, portanto, que diante da dificuldade em desenvolver um banco de dados de
custos o BNDES adotou a estratégia de analisar os orçamentos dos projetos pela perspectiva das
relações existentes entre os custos diretos e indiretos.
163. Dentro dessa lógica, entende-se que os orçamentos devam ainda contemplar mais dois
parâmetros de análise.
164. O primeiro deles se refere ao critério de bens nacionais exigidos em cada exportação de
serviços. Conforme mencionado, o patamar mínimo era de 40% até 2007, ficando, posteriormente, a
critério do BNDES a definição, caso a caso, desse percentual.
165. Verifica-se da análise das operações que algumas tiveram determinadas excepcionalidades,
como por exemplo a extensão do prazo dos financiamentos, consoante tópico deste relatório. Além
disso, em determinadas operações, verifica-se a demanda por uma equalização das taxas de juros ao
importador, por meio do PRO EX-Equalização. Nessas situações, entende-se que deva ser
determinado o estabelecimento de um percentual mínimo de bens nacionais para exportação, a
exemplo do que ocorria anteriormente a 2007, de forma a contrabalancear as excepcionalidades, e o
custo adicional do Tesouro via PROEX-Equalização, com uma movimentação mais direta da cadeia
de fornecedores, com base no princípio da eficiência determinado pelo art. 2º, caput, da Lei
9.784/1999;
166. O segundo ponto refere-se à possibilidade de desenvolvimento de um banco de dados de
preços, uma vez que o banco alega dificuldades na análise dos orçamentos pela perspectiva da
decomposição de seus custos.
167. O banco de dados de preços seguiria a mesma lógica das grandes rubricas e configuraria
mais uma variável a ser considerada na determinação do percentual de participação do BNDES.
Assim, em um projeto de rodovia, por exemplo, o valor total por km serviria como um dos
balizadores na definição dessa participação.
20
168. Nessa linha, deve-se determinar ao BNDES que utilize macro indicadores de preço na
análise dos projetos, em conjunto com os demais critérios, de forma a ba lizar a definição do
percentual de participação do banco nas operações de exportação, avaliando a possibilidade do
desenvolvimento de um banco de dados com esse propósito, com base no princípio da eficiência
determinado pelo art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999.
Governança
169. Ao analisar a questão da governança nessas operações, foi questionado ao Banco de
Fomento sobre a utilização e aplicabilidade dos preceitos da Resolução 50/1993 do Senado Federal
nos financiamentos à exportação de serviços de engenharia, notadamente nas orientações quanto à
avaliação de democracia e da governança do país beneficiário.
170. No que se refere à aplicabilidade da citada Resolução do Senado Federal na governança
dos financiamentos do BNDES no exterior, o Banco pontuou que esse normativo é direcionado a
financiamentos externos com recursos orçamentários da União, sendo definido como financiamento
externo para efeito dessa resolução, tão somente, toda e qualquer operação ativa decorrente de
financiamento ou empréstimo, mediante a celebração de contratos, emissão e aceite de títulos, que
represente a concessão de créditos diretamente pela União, a devedores situados no exterior,
consoante o § 1º, art. 1º da referida Resolução.
171. Os recursos de financiamento do BNDES destinados ao exterior advêm, da possibilidade
de utilização de percentual dos recursos do FAT que representam 26,1% de sua estrutura de capital
do Banco de Fomento.
172. Conforme § 1º, art. 239 da Constituição Federal, pelo menos, quarenta por cento da
arrecadação das contribuições para o Programa de Integração Social, são aportados no BNDES.
Desse percentual, por intermédio da Lei 9.365/1996, art. 5º, foi viabilizada a aplicação pelo BNDES
de até 20% dos recursos repassados pelo FAT em operações de financiamentos a empreendimentos
e projetos destinados à produção ou comercialização de bens e serviços no exterior, inclusive os
relacionados à atividade turística, com posterior aumento de utilização em até 50%. Assim, ainda
que advindo de recursos públicos federais, o funding do BNDES para financiamento de projetos no
exterior não é proveniente de recursos orçamentários da União.
173. A Resolução 5/2014 do Senado Federal, por seu turno, acrescenta ao art. 9º do dispositivo
supramencionado a inclusão de informações de risco político entre aquelas prestadas ao Senado
Federal para avaliação de processos de renegociação ou rolagem de dívidas externas, avaliações
internacionais disponíveis sobre a qualidade da democracia e da governança do país tomador, dentre
as quais caberia avaliação do governo brasileiro acerca da qualidade da democracia e da governança
do país tomador, com especial ênfase no potencial risco de que as vantagens concedidas na
renegociação ou rolagem de dívida sejam aplicadas em finalidades diversas das de promoção do
desenvolvimento e da redução da pobreza no país beneficiário.
174. Contudo, ambos os dispositivos infra legais se restringem a operações de financiamento
externo que impliquem em concessão de créditos oriundos diretamente pela União.
175. Nesse sentido, o BNDES ressaltou que, por ser uma empresa pública integrante da
administração indireta, com personalidade jurídica e patrimônio próprios, conforme o disposto no
art. 9º da Lei 1.628/1952 e no art. 1º da Lei 5.662/1971, se submete ao regime jurídico aplicado às
empresas privadas e, como tal, possui autonomia técnica, administrativa e financeira e que na
condição de estatal independente e não contemplada com recursos orçamentários da União para o
desempenho de suas atividades, possui gestão contáb il e financeira regida pela Lei das Sociedades
Anônimas e que tal receita decorre da exploração de seu patrimônio, advinda da liquidação dos
21
financiamentos realizados, da gestão dos fundos de investimentos, dos dividendos distribuídos pelas
sociedades em que participa como acionista e da captação de recursos no mercado interno e
internacional.
176. Além disso, as operações de financiamento são formalizadas por meio de contratos, os
quais, quando envolvem partes domiciliadas em outros países e tem interface com outros sistemas
jurídicos, podem ser classificados como contratos internacionais regidos pelo direito privado.
177. Assim, o banco de fomento não se encontraria sob a égide das Resoluções do Senado
Federal 50/1993 e 5/2014, não sendo, as mesmas, norteadoras das operações de financiamentos para
exportação de bens e serviços oferecidos pelo BNDES. Não obstante, cabe ressalvar que em reunião
com a AEX restou esclarecido que os preceitos de governança da citada resolução são
subsidiariamente observados pelos BNDES nas operações em tela.
178. Quanto à realização de processo licitatório formal quando da concessão de financiamentos
para exportação de serviços, em resposta ao Ofício de Requisição 7-52/2015, subitem 7.b, o
BNDES informou que dentre o total de 149 operações com financiamento ativo aprovadas pela
diretoria BNDES e não canceladas até o momento, somente 23% foram objeto de processo
licitatório, entendidos para o fim de obtenção desse percentual como procedimento formal e
regulamentado, segundo legislação aplicável no país do devedor/importador pelo qual tenha se
estabelecido competição para a prestação do serviço de engenharia concorrentes.
179. Foi ressalvado pela AEX que o baixo percentual de licitação para financiamento de
empreendimentos no exterior adveio do elevado número de operações alocadas em projetos
destinados aos países citados no Anexo (peça 160) sem realização de procedimento licitatório. Se os
financiamentos destinados a esses dois países fossem expurgados, o percentual teria sofrido
significativa elevação (item 8 do Anexo - peça 160, p.2).
180. Complementarmente, a AEX ressaltou que, atualmente, segundo as Normas Operacionais
do Produto Exim Pós-Embarque, Linhas de Financiamento Pós-Embarque Serviços, Bens e
Aeronaves recentemente aprovadas, a concessão de colaborações financeiras de apoio às
exportações brasileiras de serviços de engenharia a entes públicos estrangeiros passou a contar com
regulamento e procedimentos operacionais específicos.
181. Primeiramente, o contrato comercial celebrado entre exportador e importador é um dos
principais documentos que compõem a fase de análise da operação.
182. Como condição prévia à celebração do Contrato de Financiamento, conforme exigência
expressa das Normas do Produto Pós-embarque aplicáveis ao financiamento às exportações de
serviços de engenharia recentemente aprovadas pela Diretoria do BNDES, deve ser apresentado
parecer jurídico por parte de advogado habilitado a opinar sobre a legislação local, que ateste, entre
outros pontos julgados necessários pelo BNDES, que o procedimento que determinou a escolha e a
contratação do exportador é legal e válido, de acordo com legislação do país importador/devedor.
183. No Contrato de Financiamento celebrado entre o BNDES e o devedor/importador, com
interveniência do exportador brasileiro, constam declarações do devedor no sentido de confirmar a
legalidade e a regularidade do procedimento de escolha e contratação da empresa que executará o
empreendimento. Nesse particular, a eventual constatação de que essas declarações são falsas,
incompletas ou incorretas constitui evento de inadimplemento passível de vencimento antecipado
da dívida decorrente do financiamento.
184. Em Nota AEX 2015/87 (peça 122), foram disponibilizadas especificidades relativas a
algumas operações de financiamento destinadas a países dos continentes americano e africano, nos
quais pode ser evidenciada a aplicabilidade dos critérios anteriormente elencados, a citar:
República de Angola
22
185. Quase todas as operações ativas executadas foram contratadas sem realização de
procedimentos licitatórios (item 9 do Anexo - peça 160, p.2).
186. Sobre a questão, a AEX informou a ocorrência de adoção de contratação direta com
fundamento na legislação angolana, destacando que esse expressivo número decorreu do cenário
político do país que, à época, no qual a prioridade era a reconstrução do país, após o período de
vinte e seis anos em guerra civil (1975-2002), o que teria ensejado, por parte do governo local,
adoção de providências céleres que viabilizassem a implementação de empreendimentos, por meio
de negociação ou contratação direta, amparada legalmente, beneficiando as empresas brasileiras
anteriormente instaladas em Angola, qualificando-as para a empreitada, dada sua disponibilidade de
quadro de profissionais experientes e qualificados, bem como capacidade financeira e meios
técnicos necessários, suplantando os obstáculos logísticos existentes (item 10 do Anexo - peça 160,
p.2).
187. Discorrendo acerca da escolha de empresas brasileiras para executar os empreendimentos
em Angola, a Área de Exportações, em Nota AEX 2015/087, menciona a celebração de Protocolo
de Entendimento Brasil- Angola, no qual o BNDES disponibiliza recursos dentro de linha de
crédito, objetivando fomentar as exportações brasileiras para aquele país. Nos termos do Protocolo,
é também assinado um Acordo Operacional entre o BNDES, O Banco do Brasil S.A, o Ministério
das Finanças de Angola e o Banco Nacional de Angola, descrevendo os procedimentos operacionais
a serem observados para o cumprimento das obrigações assumidas no âmbito dos Contratos de
Financiamento abrangidos. Os empreendimentos que contam com financiamento das exportações
brasileiras foram aprovados pelo órgão competente da República de Angola que os enquadrou nas
disposições do Protocolo. O BNDES recebeu da República de Angola uma carta de priorização do
empreendimento no qual a República pretende contar com o financiamento do BNDES às
exportações brasileiras.
188. Com o advento da Constituição de 2010, a Presidência da República de Angola passou a
aprovar a celebração do Contrato Comercial e do Contrato de Financiamento, o que era
anteriormente da competência do Conselho de Ministros daquele país.
189. Por fim, foi destacado que todos os Contratos Comerciais para os quais se destinam às
exportações brasileiras passaram pela análise do Protocolo Geral da República de Angola, por
ocasião da emissão do parecer que atestou a validade, a eficácia e exequibilidade dos respectivos
Contratos de Financiamento.
República da Argentina
190. Das operações ativas de exportação de bens e serviços brasileiros para a República
Argentina apoiada pelo BNDES, quase todas contaram com procedimento licitatório de acordo com
a legislação local (item 11 do Anexo, peça 160, p.2).
191. A única operação que não contou com um processo licitatório específico diz respeito a
aditivo a um contrato cujo objeto já havia sido licitado e adjudicado a uma empresa brasileira.
Entretanto, por se tratar exclusivamente de um acréscimo ao escopo original, a contraparte
argentina entendeu que não era conveniente nem oportuno promover outro processo licitatório e
houve por bem o empreendimento à mesma empresa que havia vencido o anterior.
República Bolivariana da Venezuela
192. Das operações ativas para Venezuela, a AEX indicou que quase a metade foi contratada
mediante procedimento licitatório para escolha do exportador (item 12 do Anexo, peça 160, p.2).
República de Cuba
193. A maioria dos empreendimentos da República de Cuba que contam com a exportação de
bens e serviços apoiados pelo BNDES insere-se âmbito do Protocolo de Entendimento sobre
23
Cooperação Econômica e Comercial firmado entre Cuba e Brasil firmado em 15/1/2008. Da mesma
forma que os financiamentos concedidos à República de Angola, existe uma priorização de
empreendimentos por parte do governo cubano, que indica quais projetos deverão ser objeto de
análise pelos entes governamentais de apoio ao comércio exterior (CAMEX, COFIG, SAIN/MF e
BNDES) com o fim de fomentar as exportações brasileiras para aquele país.
194. De toda sorte, a contratação de todos os empreendimentos que tiveram apoio do BNDES
observou Lei de Investimento Estrangeiro, que correspondia à legislação aplicável à espécie, e não
houve um procedimento formal prévio de licitação dado que o país não dispunha de legislação
específica sobre o tema.
República Dominicana
195. Entre as operações constantes da carteira da AEX, figurando como ativas para apoio de
exportação de bens e serviços brasileiros para a República Dominicana, metade foi contratada
mediante procedimento licitatório (item 13 do Anexo, peça 160, p.2).
196. As contratações diretas foram realizadas com base na legislação local aplicável, cujos
contratos comerciais e de financiamento, passam pela ratificação do Congresso Nacional, após sua
assinatura.
197. Neste contexto, os contratos de financiamento possuem, inclusive, cláusula de eficácia que
condiciona a eficácia do financiamento à aprovação do Contrato pelo Congresso.
Outros países (item 14 do Anexo -peça 160, p.2)
198. As operações ativas de financiamento do BNDES destinadas a projetos na República do
Equador foram precedidas de procedimento licitatório à celebração do contrato comercial
disciplinado pela legislação.
199. As operações da República de Gana constantes da carteira da AEX foram contratadas de
forma direta, com fundamento na legislação local.
200. Não foi indicada realização de licitação para operações ativas de financiamento a projeto
destinado à República da Guatemala, tendo sido referenciada na legislação local aplicável que
permissiva à contratação direta.
201. A República de Honduras não contou com realização de procedimento licitatório para
operação ativa de financiamento às exportações de bens e serviços brasileiros, sendo a contratação
comercial pactuada com fundamento na legislação local aplicável, permissiva à contratação direta,
cujos financiamento e contrato comercial foram submetidos ao crivo do Congresso Nacional.
202. Não houve realização de procedimento licitatório para celebração do contrato comercial
pactuado com a República de Moçambique em quatro operações ativas de financiamento às
exportações de bens e serviços brasileiros para o país, sendo fundamentada na legislação
moçambicana aplicável que permite a contratação direta.
203. Em síntese, as principais operações nos continentes africano e américa latina foram
executadas com recursos do BNDES, mediante os seguintes dispositivos, em seus respectivos
países de origem, quando da não realização de procedimento licitatório: Legislação local,
Protocolos de Entendimento sobre Cooperação Econômica e legislação local com a devida
ratificação do Congresso Nacional (item 15 do Anexo - peça 160, p.3).
204. Das operações de financiamento analisadas, pode-se constatar que somente 25% foram
objeto de processo licitatório nos países contratantes dos serviços de engenharia, tendo sido
observado que para as contratações diretas foram utilizados instrumentos similares aos
supramencionados
24
205. No que concerne aos normativos que parametrizam as operações de Pós-embarque, o

BNDES, por meio da Decisão de Diretoria 408/2015-BNDES, de 21/7/2015, (peça 82) referenciada
na Informação Padronizada AEX 2015/0053, de 14/7/2015, expediu Normas Operacionais do
Produto BNDES- Exim Pós-embarque, Linhas de Financiamento Pós-Embarque Serviços, Bens e
Aeronaves que abordam as Condições Especiais Aplicáveis às Operações de Serviços BNDES, as
quais serão utilizadas em todas as operações que ainda não tenham sido apreciadas pelo Comitê de
Enquadramento, Crédito e Mercado de Capitais (CEC)
206. Sob o aspecto da governança, constam da Nota AEX 83/2015 modelos de declarações a
serem fornecidas ao BNDES, em face de exportações de bens e serviços, cabendo destacar, as
seguintes (82, p.38-39):
a. compromisso do exportador relativamente ao combate à corrupção de funcionários
públicos estrangeiros em transações comerciais internacionais;
b. inexistência contra si e seus dirigentes, de decisão administrativa final sancionada, exarada
por autoridade ou órgão competente, em razão da prática de atos que importem em discriminação de
raça ou gênero, trabalho infantil ou escravo, e/ou sentença condenatória transitada em julgado,
proferida em decorrência dos referidos atos, ou ainda, de outros que caracterizem assédio moral ou
sexual, ou que importem em crime contra o meio ambiente;
c. inexistência, contra si e seus dirigentes, de decisão condenatória administrativa ou judicial,
que importe em proibição de contratar com instituições financeiras oficiais ou com a Administração
Pública, ou de receber incentivos, subsídios, subvenções, doações ou empréstimos de órgãos ou
entidades públicas e de instituições financeiras públicas ou controladas pelo poder público, em
razão da prática de atos ilícitos definidos em lei, tais como nas Leis 8.429/92, 8.666/93, 9.504/97,
Lei 12.529/2011 e Lei 12.846/2013;
d. inexistência de Deputado Federal e Senador da República, empossado ou diplomado,
exercendo função remunerada ou entre seus proprietários, controladores ou diretores, não se
configurando as vedações previstas pela Constituição Federal, art. 54, inciso I e II, o que impede o
Exportador de celebrar contrato com o BNDES;
e. ausência de comunicação, de ato administrativo, exarado por entidade oficial, em
decorrência de suas atribuições legais, concernentes a atos por praticados por exportadores que
importem em inadimplência perante a União, seus órgãos e entidades das Administrações Direta e
indireta, excluídas as obrigações cuja comprovação de adimplemento deva ser feita por intermédio
de certidão, em razão da legislação vigente;
f. ciência de que o Brasil aderiu à Convenção da OCDE (Convenção sobre o Combate da
Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais,
internalizada no ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto 3.678/2000;
g. ciência acerca do Código Penal Brasileiro, art. 337-B e seguintes que tipifica crimes contra
a administração pública estrangeira, abrangendo a corrupção de funcionário público estrangeiro e o
tráfico de influência, ambos em transação comercial internacional;
h. ciência de que a Lei 12.846/2013, prevê a responsabilidade objetiva, nos âmbitos
administrativos e civil, das pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública,
nacional e estrangeira;
i. ciência de que não há conhecimento de que qualquer pessoa que o representante em seu
interesse e benefício, na negociação da exportação de que será objeto de financiamento à
exportação do BNDES e, caso aplicável, do Programa de Financiamento a Exportações-PROEX
operado pelo Banco do Brasil S.A na qualidade de agente financeiro do Tesouro Nacional e Seguro
de Crédito à Exportação coberto pelo Fundo de Garantia à Exportação-FGE, da presente operação e,
25
por até cinco anos, para novas operações, a contar da da ta da aplicação da sanção pela autoridade
competente;
j. inexistência de envolvimento por parte de nenhuma das pessoas envolvidas na negociação
da exportação identificada na operação em curso, que esteja respondendo a processo por crime de
corrupção ativa em transação comercial internacional ou foi condenada nos últimos cinco anos por
crime contra a administração pública estrangeira, violando, assim, as normas anticorrupção
previstas no âmbito da Convenção a que se refere o item 5 acima, bem como a legislação específica;
k. identificação e discriminação, caso solicitado, das pessoas que estiverem agindo em nome
do exportador ou por sua conta e ordem, bem como de valores de eventuais comissões e taxas a
serem pagas a esses agentes envolvidos na exportação;
l. implementação de sistema de controle interno contendo políticas contábeis claras e
precisas que ofereçam mecanismos internos de verificação e comprovação da proporcionalidade e
razoabilidade dos pagamentos feitos a representantes, agentes, mandatárias e outras pessoas ou
organizações com as quais mantenham vínculos afins, visando à identificação de eventuais
transações ilícitas;
m. ciência a seus empregados acerca da existência da tipificação de corrupção ativa e tráfico
de influência, ambos em transação comercial internacional, previsto nos arts. 337-B e seguintes do
Código Penal Brasileiro, com a criação de um Código de Ética prevendo mecanismos de denúncia
de ato de prática de quaisquer dos referidos crimes contra a administração pública estrangeira
previstos no Código Penal Brasileiro;
n. implementação, caso inexista, de práticas e de sistemas de controle interno, prevendo
padrões de conduta, visando o combate da prática de crime de corrupção ativa e tráfico de
influência, ambos em transação comercial internacional, previsto nos Artigos 337-B e seguintes do
Código Civil Brasileiro;
207. Além disso, o exportador deve fornecer cópia de eventuais decisões proferidas nos citados
procedimentos, bem como informações detalhadas sobre as medidas adotadas em resposta aos
mesmos em que o exportador ou qualquer de suas controladas ou respectivos administradores,
empregados, agentes ou representantes estejam envolvidos, além de não oferecer prometer, dar,
autorizar, solicitar ou aceitar, direta ou indiretamente, qualquer vantagem indevida, pecuniária ou de
qualquer natureza;
208. Obriga-se, também o exportador, consoante Decisão de Diretoria 408/2015-BNDES, a
apresentar ao BNDES cópia de quaisquer acordos judiciais ou extrajudiciais, termos de ajustamento
de conduta, acordos de leniência ou afins eventualmente celebrados em que o exportador ou
qualquer de suas controladas ou os respectivos administradores, empregados, agentes ou
representantes estejam envolvidos (peça 82, p. 39).
209. A apresentação do conjunto de declarações anteriormente mencionadas tem como objetivo
o comprometimento formal, por parte do exportador, de estar obedecendo às leis, políticas e
regulamentos anticorrupção a que está submetido, bem como as dete rminações e regras advindas
por qualquer órgão ou entidade governamental a que esteja submetido, que tenha por finalidade o
combate ou a mitigação de riscos relacionados a práticas corruptas, atos lesivos, infrações ou crimes
contra a ordem econômica e tributária de ‘lavagem’ ou ocultação de bens, direitos e valores ou
contra o Sistema Financeiro Nacional, o Mercado de Capitais ou a administração pública, nacional
ou estrangeira, incluindo, sem limitação, atos ilícitos que possam ensejar responsabilidade
administrativa, civil ou criminal, nos termos das Leis 6.385/76, 7.492/86, 8.137/1990, 8.429/92,
8.666/93, 9.613/98, 12.529/2011 e 12.846/2013, resguardando assim, o interesse público, quando da
alocação de recursos do BNDES, mediante operações de financiame nto a países estrangeiros que
possuem, em diversos casos, conjuntura sócio-político- legal distinta da brasileira (peça 82, p.39).
26
210. Entende-se que o comprometimento do exportador, mediante apresentação de declarações

ao BNDES, com práticas lícitas de governança, no âmbito internacional e com o cumprimento dos
preceitos contidos no arcabouço jurídico brasileiro, nos âmbitos administrativo, civil e penal,
representa avanço para o critério de governança, quando da concessão de financiamento na linha
Pós-embarque.
211. Percebe-se, ainda, que a aferição da veracidade quanto ao teor das declarações poderá
conferir maior segurança a esse processo, considerando sobretudo o significativo número de
operações de fornecimento de serviços de engenharia a países com risco político elevado.
212. Dessa forma, em face do conjunto de declarações a serem fornecidas ao BNDES pelo
exportador, em operações de financiamento de bens e serviços de engenharia, é cabível
recomendar a esse Banco de Fomento que implemente mecanismos de aferição quanto ao teor das
mesmas, de modo que o controle e monitoramento de governança não se restrinja, exclusivamente,
à esfera declaratória.
213. Nessa linha, reforça-se a necessidade de recomendar à Casa Civil, com vistas a
aperfeiçoar os critérios de governança às empresas beneficiárias de recursos destinados à
exportação de serviços de engenharia e construção, a criação de um código de ética, bem como de
aperfeiçoamento dos normativos vigentes, de modo a resguardar o interesse público subjacente ao
pleno desenvolvimento econômico do País, consoante o § 1º, art. 239 da Constituição Federal.
Verificação de concentração e m volume de recursos dessas operações para poucos
beneficiários.
214. No levantamento que originou a presente auditoria, a conce ntração das operações em
poucos beneficiários nas exportações de serviços foi entendida como um dos pontos para ação de
controle deste Tribunal, visto que teria potencial de impactar os objetivos do BNDES na área de
comércio exterior. Tal entendimento culminou na determinação do Acórdão 3.603/2014 - TCU -
Plenário no sentido de se determinar as causas dessa concentração nos últimos 10 anos.
215. Nesse sentido, para a verificação da concentração de volume de recursos das operações de
exportação de serviços de engenharia para entes públicos internacionais, entendeu-se que,
preliminarmente, seriam avaliadas as operações canceladas nos últimos 10 anos, de forma a se
observar indícios de favorecimentos ou restrições nas concessões dos financiamentos.
216. Conforme já relatado no tópico sobre a metodologia aplicada na presente auditoria, foram
selecionados, com base na materialidade, os processos cancelados para os financiamentos de
exportação de serviços de forma a se verificar se havia justificativa para os cance lamentos, além de
comparar casos em que vários participantes solicitavam financiamento para um mesmo projeto.
217. Para complementar as informações colhidas, houve reuniões com a área de crédito que
realiza o enquadramento das operações e com a AEX, responsável pelos financiamentos à
exportação de forma a se verificar a proporção dessa concentração em poucos players e os motivos
que levam a esta configuração.
Exame das operações canceladas
218. Inicialmente, por meio do Ofício de Requisição 2-152/2014 (peça 12) foram pedidas
operações canceladas a partir de sua materialidade. Para esses casos o intuito foi verificar
ocorrência de cancelamentos injustificáveis. Como em alguns casos da amostra havia pedidos de
empresas diferentes para um mesmo projeto, foi possível verificar se havia diferença de condições
entre as empresas que solicitavam financiamentos para um determinado importador.
219. Com o intuito de aprofundar a análise comparativa entre vários pedidos de financiamento
para um mesmo projeto/país importador, por meio do Ofício 3-152/2015 (peça 12) foram
solicitados novos grupos de operações, que apresentavam o mesmo pleito. Dessa forma, ampliou-se
27
os casos nos quais foi possível comparar critérios para aprovação ou negação do pedido (muitos
foram aprovados e posteriormente cancelados), as condições impostas para o financiamento, os
motivos do cancelamento e particularidades do processo.
220. Para tanto, foram analisados os pedidos de financiamentos com mais de uma empresa
pleiteante para os empreendimentos da amostra indicada no item 16 do Anexo (peça 160, p.3).
221. Da análise geral dessas operações (peças 24-38 e 41-78), não foram observados casos em
que o cancelamento ocorreu de forma desarrazoada e/ou sem justificativa. Foram observadas
situações de decurso de prazo do pedido ou enquadramento vencido, falta de expectativa de
continuidade do projeto por parte do exportador, perda da licitação, perda da prioridade do projeto
pelo importador, pedido de cancelamento do exportador.
222. Em alguns casos não se apresentavam explícitos os motivos do cancelamento, apenas
sendo possível deduzir que houve desistência do exportador, visto que não houve retorno ou
resposta da pleiteante a partir da comunicação feita pelo BNDES. Pela análise das amostras pôde-se
constatar que não há uma ação proativa do Banco no sentido de identificar os motivos das
desistências dos potenciais exportadores.
223. Examinando-se os pedidos de exportação para um mesmo projeto/importador, observou-se
que não houve casos em que o BNDES ofereceu condições diferentes para as exportadoras
interessadas.
224. Constatou-se, ainda, que a partir da garantia dada pelo Fundo Garantidor da Exportação -
FGE, havia o acolhimento do pleito, dentro das condições de financiamento estabelecidas pelo
Banco. Apenas para empresa indicada no item 17 do Anexo (peça 160, p.4) houve o não
acolhimento de seu pedido diante da constatação de situação cadastral ruim pelo BNDES. Sendo
assim, pela amostra verificada, não há indícios de que as pleiteantes tiveram tratamento
diferenciado, no âmbito de atuação do BNDES, a partir da aprovação do FGE.
225. Cabe informar que da análise dos diversos processos de financiamento para exportação de
serviços de engenharia cancelados, verificou-se que não há sistematização ou padronização quanto
aos motivos que levaram o processo a sua extinção. Também não se verificaram normas definindo
critérios para tal padronização.
226. A informação padronizada e sistematizada, em processos cancelados, contribuiria para se
conhecer e se dimensionar os principais motivos e causas de cancelamentos, além de conferir
transparência ao processo.
227. Verificou-se, ainda, por meio das informações colhidas nesses processos, que o BNDES
não age de forma proativa no sentido de criar um banco de dados com informações dos
financiamentos cancelados. Tal informação ganha relevância nos casos em que a exportadora
brasileira perdeu processo licitatório no exterior, visto que poderia haver influência das condições
impostas pelo Banco no financiamento pleiteado.
228. As informações obtidas junto às empresas exportadoras que não seguiram com a prestação
de serviços pretendida podem servir de base para futuras atuações em determinado país ou em
determinado tipo de projeto de engenharia. Dessa forma, seria possível mensurar a influência da
atuação do Banco e das condições de financiamento no insucesso da participação de empresas
brasileiras no segmento desses serviços.
229. Entende-se, portanto, necessário recomendar ao BNDES que atue de forma padronizada e
sistematizada quanto as informações sobre os motivos do cancelamento, padronizando as
informações sobre o motivo de cancelamentos no próprio processo, assim, contribuindo para a
transparência e o controle e, ainda, obtendo, junto às empresas exportadoras dados sobre os
empreendimentos cancelados, com o objetivo de sistematizar as informações sobre as causas do
28
cancelamento, tornando possível mensurar a influência da atuação do Banco e das condições de

financiamento no insucesso da participação de empresas brasileiras no segmento de serviços de
engenharia.
Exame das informações encaminhadas pelo BNDES
230. Das operações ativas financiadas pelo BNDES foram verificadas que praticamente atuam
nesse segmento de serviços de engenharia cinco empresas especializadas. Nos últimos dez anos a
distribuição entre esses players se deu da seguinte forma:
Tabela Distribuição das Exportações por Empresa

Razão Social do Exportador Val or exportado nos Percentual do total
últimos 10 anos exportado
CONSTRUCOES E COM . CAMARGO 1,6 %
CORREA S.A. US$ 632.145.171,00
CONSTRUTORA ANDRADE 9,6 %

GUTIERREZ S.A. US$ 3.713.384.098,00
CONSTRUTORA NORBERTO 81,8 %

ODEBRECHT S.A. E COMPANHIA DE US$ 31.702.914.442,00
OBRAS E INFRA ESTRUTURA (Emp resa
controlada pela Odebrecht)
CONSTRUTORA OAS S.A. 1,0 %

US$ 393.014.571,00
CONSTRUTORA QUEIROZ GA LVA O 5,0 %
S.A. US$ 1.888.680.90,00
OUTRAS 1,0 %
US$ 433.436.130,00
TOTA L US$ 38.763.575.313 100%
Fonte: Planilha das operações da AEX (peça 40)

231. Constata-se, portanto, a concentração dos financiamentos nessas cinco empresas, sendo
que a empresa Odebrecht e sua controlada concentraram mais de 80% das operações nos últimos
dez anos. O Boletim da AEX (peça 89, p. 2) corrobora tal constatação, ressaltando que a
participação do Grupo Odebrecht, em 2014, foi de 80,5%.
232. Em atendimento aos questionamentos sobre a concentração de poucos participantes nessas
operações, por meio da Nota AEX 2015/058, o BNDES esclareceu que, segundo relato das próprias
empresas que atuam no mercado de obras de engenharia, o movimento de internacionalização é
‘custoso e seu retorno é de longo prazo’, exigindo além de especialização técnica compatível com a
solução de engenharia requerida, porte financeiro e capacidade de gestão de forma a possibilitar a
execução dos projetos de grande porte e complexidade e concorrer com outras grandes empresas
internacionais. Esses fatores que exigem porte financeiro e capacidade técnica, praticamente,
impedem a participação de empresas de menor porte nesse mercado.
233. Para ilustrar a situação das empresas de engenharia brasileiras no mercado mundial, O
BNDES cita a publicação da última edição (2014) da revista Engineering News Records na qual
consta que o mercado internacional de projetos de engenharia e construção é superior aos US$ 500
bilhões anuais. No ranking trazido pela revista, das 250 maiores empresas de engenharia do mundo
constam somente quatro companhias brasileiras: Odebrecht, Camargo Correa, Andrade Gutierrez e
OAS, que juntas correspondem a apenas 2,4% do mercado mundial.
29
234. Por meio da tabela com a participação dos países no mercado internacional apresentada
pelo Banco (peça 79, p. 7), demonstra-se que de 2004 a 2013 o Brasil conseguiu dobrar sua
participação no mercado mundial, no mesmo período em que as empresas chinesas expandiram
fortemente sua atuação nos mercados da América Latina e África.
235. Na tabela com a participação das construtoras por país, também apresentada pelo Banco
(peça 79, p. 7-8), verifica-se que dos 34 países que possuem empresas atuando no segmento em
análise, em 21 desses países a empresa líder responde por mais de 70% dos projetos de obras no
exterior. Ressaltou-se ainda que em 27 países as três maiores empresas do segmento responderam
por mais de 90% da participação do país em projetos internacionais.
236. Os esclarecimentos apresentados informam que a alta concentração em poucas empresas
na exportação de serviços de engenharia e mais ainda casos em que a empresa líder apresenta
domínio expressivo do mercado internacional ao seu país de origem são recorrentes na maioria dos
países que atuam nesse tipo de exportação. Dessa forma, o Banco conclui que a restrição é inerente
ao próprio mercado de serviços de engenharia e que a atuação do BNDES não contribui para
concentrá- lo, mas sim para fortalecer a capacidade de empresas brasileiras competirem no mercado
internacional.
237. Acrescentou-se ainda que o BNDES não se fechou a outras empresas exportadoras, houve
diversos pleitos conduzidos por empresas de menor expressão ou entrantes no mercado que não
conseguiram exportar serviços, mas, segundo declara o Banco, tal impossibilidade foi motivada
pela situação dos projetos requeridos não avançarem comercialmente ou apresentarem condições de
risco/garantias que não puderam ser equacionadas, a exemplo da operação citada pelo Banco
indicada no item 18 do Anexo (peça 160, p.4).
238. O BNDES esclarece que não tem como atuar na conce ntração desse mercado. Pode atuar
apenas na cadeia produtiva gerada pelas exportações na ponta dos fornecedores nacionais, por meio
da inclusão no regulamento do pós-embarque da obrigação do exportador em adquirir bens e
serviços nacionais, com estabelecimento de valor mínimo. Assim, a exportação de serviços de
engenharia ‘movimenta extensa rede de fornecedores de bens e serviços, atingindo grande número
de pequenas e médias empresas que passam a ganhar acesso ao mercado internacional’. Ressalta-se
que o acompanhamento de fornecedores de bens é um dos itens monitorados pelo Banco para medir
as externalidades dessas operações.
239. Sobre a exportação de bens e serviços, sua concentração em poucos players e os impactos
nos fornecedores brasileiros cabe destaque trecho do Relatório de Efetividades elaborado pelo
BNDES, abaixo transcrito:
Embora a atividade de exportação de bens e serviços de engenharia e construção pesada seja
relativamente concentrada no mundo inteiro em um número não muito elevado de construtoras, ela
movimenta uma extensa rede de fornecedores de bens e serviços, principalmente de pequenas e
médias empresas com conteúdo tecnológico nacional relevante, que têm seu acesso ao mercado
internacional ampliado por meio dessas operações. O apoio a esse segmento cria, portanto, um
canal de distribuição importante para exportações de fornecedores brasileiros, além de demandar
mão de obra nacional qualificada para implantar os investimentos financiados. Entre os bens
exportados no período destacaram-se artigos de ferro e aço, especialmente tubos destinados à
construção de gasodutos e aquedutos; bombas hidráulicas, turbinas e sistemas de dessalinização;
além de veículos automotores terrestres, especialmente caminhões.
Fonte: Relatório de Efetividades, Peça, 11, p. 48-49
Análise
240. Os casos citados sobre o tratamento dado aos novos entrantes e às empresas de menor
30
porte no mercado de serviços de engenharia pôde ser verificado por meio das operações de
financiamento que foram canceladas. Nessa análise observou-se que as condições dos
financiamentos para um mesmo projeto eram as mesmas independente da empresa requisitante.
Havendo o cancelamento por motivos como decurso de prazo do pedido ou enquadramento
vencido, falta de expectativa de continuidade do projeto por parte do exportador, perda da licitação,
perda da prioridade do projeto pelo importador, pedido de cancelamento do exportador, entre
outros.
241. Além disso, não se vislumbrou casos de cancelamento sem justificativa que na maioria das
vezes foi devido à desistência da empresa pleiteante causando o decurso do prazo do pedido. O que
se pode constatar é que a partir o aval do FGE, a operação tem a aprovação do BNDES, salvo casos
de inadimplência com o Banco ou situação cadastral insatisfatória.
242. Dessa forma, a partir da análise amostral dos casos de cancelamento dos pedidos de
financiamento de projetos de engenharia não se identificou casos de tratamentos diferenciados entre
empresas pleiteantes, no âmbito do BNDES. Tal verificação corrobora as colocações do Banco
sobre os casos de novos entrantes que esbarram nas questões comerciais e de risco/garantia para
obter os financiamentos à exportação pretendida.
243. Outra forma de direcionar financiamentos a determinado interessado seria agir no sentido
de buscar empresas para atuar em exportação de serviços. Ocorre que nos processos da amostra,
seja para operações ativas ou canceladas, verificou-se que os pleitos para exportação de serviços
partem das empresas interessadas em exportar. Em nenhum caso da amostra vislumbrou-se nos
processos iniciativa do Banco para selecionar empresas interessadas em executar projetos no
exterior, sendo a atuação do BNDES ativada por demanda das exportadoras. Assim, não se
vislumbra essa outra hipótese de direcionamento a partir dos processos examinados.
244. Por todo exposto, verifica-se, da amostra de operações, que há concentração em poucas
empresas nos financiamentos desse tipo de serviço para exportação, contudo, pela análise das
amostras de operações canceladas, não há indícios de disponibilização, pelo BNDES, de condições
financeiras diferenciadas às empresas pleiteantes.
245. Conforme destacado anteriormente e no tópico sobre os achados de auditoria, constatou-se
que nos processos de pedido de financiamentos que foram cancelados não havia o registro
padronizado dos motivos que levaram ao seu cancelamento, e nem ainda havia ação proativa do
Banco em sistematizar as informações sobre a descontinuidade do pleito de forma a medir sua
participação no insucesso.
246. Entende-se, portanto, necessário recomendar ao BNDES que:
247. (i) nos processos de financiamento para exportação de serviços de engenharia para ente
público externo padronize a informação sobre o motivo de cancelamento no próprio processo,
contribuindo para a transparência e o controle; e
248. (ii) obtenha, junto às empresas exportadoras, dados sobre empreendimentos aprovados que
foram cancelados, com o objetivo de sistematizar as informações dos motivos desses
cancelamentos, tornando possível mensurar a influência da atuação do Banco e das condições de
financiamento na participação de empresas brasileiras nesse segmento.
Avaliação das efetivas externalidades nos processos de concessão
249. A necessidade de avaliação das políticas de fomento e da ação das instituições públicas
responsáveis por sua implementação afiguram-se mandatórias, em razão do dever geral de prestar
contas ao qual os gestores estão submetidos.
250. Para dar eficácia aos princípios da boa governança, como transparência e accountability, os
responsáveis invariavelmente se deparam com a questão acerca da metodologia mais adequada para
31
a avaliação de programas.
251. Há uma tendência geral que os gestores defendam suas próprias metodologias de
avaliação, centradas em métricas e observações particulares acerca dos resultados de sua atuação.
252. A comunicação desses resultados à sociedade em geral também se constitui fator crítico,
uma vez que os programas avaliados nem sempre são de fácil quantificação, o que implica na
consistência de suas conclusões, podendo gerar incompreensão acerca de seus reais benefícios.
253. Modernamente, as exigências do setor público e da sociedade demandam avaliações que se
situem além da mera verificação de sua eficácia, alcançando a perspectiva do critério de eficiência,
centrado na comparação entre os efetivos custos dessas políticas de fomento e seus respectivos
benefícios e externalidades.
254. Em princípio, a intervenção do setor público se justifica quando a dinâmica própria de
mercado não se mostra suficiente para a efetivação/tutela de bens tidos como de interesse público.
255. Link e Scott (public goods, public gains, 2011, Oxford University Press) sugerem um
modelo para demonstrar a relação entre retorno público e privado e a decisão pelo financiamento
público, conforme ilustra o gráfico a seguir:
256. A construção deste gráfico baseia-se na hipótese de que a taxa mínima de retorno privada é
maior que a social. Presume-se que, para um mesmo investimento, a taxa social de retorno será,
pelo menos, igual à taxa privada. A representação gráfica dessa hipótese corresponde a uma linha
inclinada em 45º.
257. Ao se analisarem os projetos de investimento A e B, com a mesma taxa social de retorno,
verifica-se que o projeto A apresenta uma taxa privada de retorno inferior ao mínimo exigido,
devido a diversos fatores como: elevada percepção de risco associada ao investimento em A,
disponibilidade e custo de capital, barreiras à capacidade de apropriação dos benefícios, entre
32
outros. Em consequência, o setor privado não escolherá o projeto A, ainda que a taxa de retorno
social seja superior ao mínimo exigido. A dupla seta associada ao projeto A mostra os benefíc ios
apropriados pela sociedade, ou seja, aqueles que excedem o retorno privado.
258. Portanto, o projeto A deveria ser financiado pelo setor público, vez que a falha de mercado
desestimula o investimento privado, gerando desinvestimento. O projeto B, conquanto apresente a
mesma taxa de retorno social que o projeto A, supera o retorno mínimo esperado pelo setor privado
(o projeto B está à direita da linha vertical que indica a taxa mínima de retorno para o setor privado)
e, portanto, deve ser por ele conduzido.
259. Em termos concretos, a avaliação de custo, risco e retorno (benefícios e externalidades)
dos projetos de financiamento à exportação de serviços de engenharia permite ao setor público
selecionar, com maior efetividade, os projetos a serem financiados por recursos públicos.
260. Nesse sentido, o presente tópico será desmembrado nos subitens de custo e retorno para
efeito da análise dos efetivos benefícios e externalidades da exportação de serviços vis-à-vis o custo
financeiro de captação que suporta a concessão dos respectivos créditos à exportação.
Custo das operações (FAT-Cambial)
261. A utilização do FAT-Cambial para o segmento das operações objeto da presente auditoria,
decorre da necessidade de funding nessa modalidade, nos prazos e volumes requeridos, para dar
eficácia ao objetivo de estimular a atividade de exportação de serviços de engenharia.
262. Tal instrumentalização encontra-se inserida dentro de uma política de hierarquia
constitucional para o desenvolvimento econômico do país, consoante o § 1º, art. 239 da
Constituição Federal:
art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração Social, criado
pela Lei Complementar 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio
do Servidor Público, criado pela Lei Complementar 8, de 3 de dezembro de 1970, passa, a partir da
promulgação desta Constituição, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-
desemprego e o abono de que trata o § 3º deste artigo.
§ 1º Dos recursos mencionados no ‘caput’ deste artigo, pelo menos quarenta por cento serão
destinados a financiar programas de desenvolvimento econômico, através do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social, com critérios de remuneração que lhes preservem o valor.
263. O FAT foi instituído pela Lei 7.998/1990 e, logo em sequência, alterado pela Lei
8.019/1990 que regulamentou a previsão constitucional do repasse mínimo de 40% da arrecadação
da contribuição PIS/Pasep ao BNDES, para aplicação em programas de desenvolvimento
econômico.
264. Posteriormente, a Lei 9.365/1996 instituiu a Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP,
prevendo em seu art. 5º a possibilidade do BNDES aplicar até 20% dos recursos repassados pelo
FAT em operações de financiamentos a empreendimentos e projetos destinados à produção ou
comercialização de bens e serviços, inclusive os relacionados à atividade turística, com reconhecida
inserção internacional, nos quais as obrigações de pagamento sejam denominadas ou referenciadas
em dólar ou euro.
265. Para que tal objetivo fosse alcançado, foi necessária autorização expressa ao BNDES, para
a utilização desses recursos com o uso da variação cambial (§ 1º, art. 5º da Lei 9.365/1996), uma
vez que a referência a moedas estrangeiras é, via de regra, vedada em nosso sistema monetário
nacional (Lei 8.880/1994).
266. Por meio da Resolução Codefat 320/2003, o percentual máximo de aplicação nas
operações do FAT-Cambial foi aumentado para até 50%, conforme faculta o § 2º do citado art. 5º
33
da Lei 9.365/1996.
art. 5º O BNDES poderá aplicar até 20% (vinte por cento) dos recursos repassados pelo Fundo de
Amparo ao Trabalhador, excetuados os de que trata o art. 11 desta Lei, em operações de
financiamentos a empreendimentos e projetos destinados à produção ou comercialização de bens e
serviços, inclusive os relacionados à atividade turística, com reconhecida inserção internacional, nos
quais as obrigações de pagamentos sejam denominadas ou referenciadas em dólar ou em euro.
(Redação dada pela Lei 11.786, de 2008)
§ 1 Os recursos referidos no caput deste artigo, assim como os saldos devedores dos financiamentos
a que se destinem, poderão ser referenciados pelo contravalor, em moeda nacional, da cotação do
dólar dos Estados Unidos da América ou da cotação do euro, moeda da União Europeia, divulgadas
pelo Banco Central do Brasil. (Redação dada pela Lei 11.786, de 2008)
§ 2 O limite estabelecido no caput deste artigo poderá ser ampliado por decisão do Conselho
Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - Codefat. (Redação dada pela Lei 11.786, de
2008)
267. Já o artigo 6º da Lei 9.365/1996 prevê a remuneração que o BNDES deve repassar ao FAT
nas operações de financiamento.
art. 6º Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador aplicados nas operações de financiamentos
de que trata o caput do art. 5º desta Lei terão como remuneração:
I - a Taxa de Juros para Empréstimos e Financiamentos no Mercado Interbancário de Londres -
LIBOR, informada pelo Banco Central do Brasil, ou a taxa de juros dos Títulos do Tesouro dos
Estados Unidos da América - Treasury Bonds, quando referenciados pela cotação do dólar dos
Estados Unidos da América;
II - a Taxa de Juros de oferta para empréstimo na moeda euro, no mercado interbancário de
Londres, informada pelo Banco Central do Brasil, ou a taxa representativa da remuneração média
de títulos de governos de países da zona econômica do euro - euro area yield curve, divulgada pelo
Banco Central Europeu, quando referenciados pela cotação do euro.
§ 1o Em caso de não divulgação das taxas referidas no inciso II do caput deste artigo, poderão ser
utilizadas as taxas informadas pela Associação Britânica de Bancos - British Bankers Association
ou da Federação Bancária Europeia - European Banking Federation.
§ 2º O BNDES transferirá ao Fundo de Amparo ao Trabalhador a remuneração prevista no caput
deste artigo, no prazo a que se refere o art. 3o da Lei 8.019, de 11 de abril de 1990.
268. Observa-se, com base nesses dispositivos, que o custo do funding das operações para o
BNDES equivale à remuneração dos recursos do FAT-Cambial, consubstanciada pela variação do
dólar ou euro, mais a taxa LIBOR correspondente, consoante determina a legislação em vigor.
269. Em relação ao saldo atual dos recursos transferidos do FAT ao BNDES, no que se refere
ao segmento do FAT-Cambial, verifica-se que a aplicação nessa modalidade alcança apenas 13,07%
dos 50% autorizados pelo Codefat, consoante o quadro abaixo:
34
270. O montante referente ao segmento das operações de exportação de serviços de engenharia

encontra-se inserido na rubrica ‘Pós-embarque Especial’, que inclui ainda o programa Exim
automático.
271. O cotejo desses percentuais, com a dinâmica verificada pela equipe de auditoria na
aprovação e cancelamento das operações, permite concluir que, para esse segmento específico, o
BNDES atua por demanda, ou seja, as operações dependem essencialmente do interesse dos
importadores, tomando relevo o critério de gestão e precificação dos riscos das operações, indicado
no tópico do risco de crédito deste relatório.
272. Para situarmos os empréstimos feitos ao BNDES dentro da gestão ampla do FAT, trazemos
abaixo quadro que integra o Relatório de Gestão de 2013 desse fundo, com valores de receitas,
obrigações e resultados atualizados pelo IPCA, desde 2009.
35
273. Apesar dos números revelarem o crescimento da receita nos últimos cinco anos, no
Relatório do FAT há uma observação acerca do incremento das despesas com pagamento de
benefícios do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial a uma taxa superior às receitas do fundo,
gerando, portanto, um desequilíbrio financeiro já verificado pelo Tribunal, consoante item 1.7.1 do
Acórdão 4380/2013 - 1ª Câmara e Acórdão 3130/2014 - Plenário, materializado nos aportes de
recursos do Tesouro Nacional nos exercícios de 2012 e 2013, quando foram recolhidos ao fundo os
montantes de R$ 5,3 bilhões e R$ 4,8 bilhões, respectivamente.
274. Tal déficit seria decorrente, principalmente, no que se refere às despesas, do dinamismo da
economia do País, que gerou sucessivos incrementos nos gastos com pagamento de benefícios,
resultantes da rotatividade de mão de obra no Brasil, dos constantes aumentos do salário mínimo e
do crescimento do número de trabalhadores no mercado com carteira de trabalho assinada.
275. Pelo lado da receita, o FAT informa acerca de reduções significativas desde a instituição
do Fundo Social de Emergência, em 1994, hoje denominado Desvinculação de Receitas da União -
DRU, que retira do FAT 20% da arrecadação da contribuição do PIS/Pasep, bem como das
desonerações tributárias dessa contribuição numa estimativa, da Secretaria da Receita Federal do
Brasil, no montante de R$ 9,6 bilhões em 2013.
276. Verifica-se, portanto, que a gestão ampla do FAT envolve diversas condicionantes de
receita e despesa, cujo desequilíbrio inicia-se a partir de 2009 (ano do primeiro déficit nominal).
277. Desta forma, entende-se que, para efeito da avaliação dos repasses de recursos do FAT ao
36
BNDES, conforme estabelecido no art. 239 da Constituição Federal, deve-se utilizar como
referência de custo a remuneração do funding estabelecida pelo legislador ordinário, centrado na
variação cambial desses recursos, mais a taxa LIBOR correspondente.
Benefícios e externalidades das operações
278. Como primeiro benefício direto dos financiamentos temos a remuneração aplicada pelo
BNDES, no contrato com o mutuário, por meio do spread tratado no tópico das taxas de
financiamento, com destaque para a inexistência de inadimplemento da carteira de financiamento às
exportações de serviços ao longo de todos esses anos, associada ao fato de o seguro de crédito
nunca ter sido acionado em operações de exportação de serviços de engenharia.
279. Para efeito do cômputo geral desse benefício deve ser descontada a incidência dos recursos
relacionados ao PRO EX-Equalização, sem perder a perspectiva de que os fluxos futuros estão
atrelados a determinados riscos, precificados consoante a sistemática descrita no tópico do risco de
crédito.
280. O BNDES apresenta estudo no qual quantifica esse benefício direto, sem a contabilização
do PROEX, mas utilizando para efeito da remuneração do funding a taxa Selic, consoante tabela
abaixo:
281. Observa-se que mesmo nessa hipótese, em função do resultado da variação cambial no
período, o retorno dos financiamentos tem se mostrado superior à remuneração atrelada à Selic.
282. A depender da dinâmica cambial é evidente que tal cenário pode não se repetir no futuro
para a totalidade das operações instrumentalizadas por meio do FAT-Cambial, conforme se observa
dos anos de 2009 a 2011.
283. Não obstante os resultados indicados, em termos de política de fomento às exportações, o
mais adequado é centrar as atenções nas efetivas externalidades desse financiamento público.
284. Como decorrência direta desse programa, as exportações de serviços de engenharia e
construção contribuem positivamente para o saldo da Balança de Serviços do País.
37
285. Conforme já mencionado, as externalidades derivam de toda a cadeia que materializa a

exportação de serviços de engenharia e muitas vezes extrapolam o â mbito privado das exportadoras,
o que pode configurar retornos sociais positivos, como geração de emprego, renda, produtividade e
conhecimento.
286. Historicamente, esse tipo de exportação contempla o fornecimento de bens e serviços (28%
e 72%, respectivamente) que movimentam uma rede de fornecedores, num total de 3.528 empresas,
conforme informado pelo banco.
287. O BNDES destaca entre os principais bens exportados nesses financiamentos, artigos de
ferro e aço, especialmente tubos destinados à construção de gasodutos e aquedutos, bombas
hidráulicas, turbinas, sistemas de dessalinização e caminhões. Já entre os serviços mais
preponderantes temos consultorias, projetos de engenharia, armazenagem, transportes e seguros.
288. As principais externalidades indicadas pelo BNDES constam, atualmente, de seu Relatório
de Efetividade (peça 11) e podem ser verificadas, também, no Relatório de Gestão do FAT, bem
como em diversos estudos indicados pelo banco de fomento, de forma agregada, com outras linhas
de financiamento (peça 79, p. 5).
289. Para o Relatório de Gestão do FAT - 2013, o BNDES utiliza metodologia específica para
estimar o efeito do investimento sobre a geração/manutenção de empregos, ou seja, o total de
empregos a serem mantidos e/ou criados por um determinado valor de investimento. A metodologia
desenvolvida em conjunto com a Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ considera os
desembolsos totais do BNDES no ano (FAT- Cambial e FAT-TJLP) e as contrapartidas dos
investidores, cujo resultado integra o quadro abaixo:
290. Destaca-se que o acompanhamento feito, atualmente, pela área de Comércio Exterior do
BNDES possibilita que esses indicadores sejam desenvolvidos especificamente para o segmento de
exportação de serviços, razão pela qual será proposta determinação no sentido de que a área de
Comércio Exterior desenvolva indicadores de geração/manutenção de empregos, associando-os aos
custos do financiamento, de modo a compará- los com os custos de geração/manutenção de
38
empregos informados no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - CAGED.

291. No tocante ao Relatório de Efetividade do BNDES (peça 11), as informações ali inseridas
possuem caráter mais genérico acerca dos impactos sobre emprego, renda e demais indicadores
sociais e econômicos decorrentes dos financiamentos.
292. Os estudos mais específicos indicados pelo banco quantificam a contribuição dessa política
de fomento no que se refere: (i) ao aumento do valor exportado pelo porte das empresas (ii) à
redução do risco da empresa apoiada deixar de exportar (iii) ao aumento dos países de destino das
exportações e (iv) ao aumento do valor exportado por funcionário.
293. De maneira geral, observa-se que as externalidades relacionadas ao fornecimento de bens,
que integram a exportação de serviços, são mais quantificáveis do que às relacionadas aos serviços
propriamente ditos que integram a exportação, notadamente, consultoria e projetos de engenharia.
294. Esses serviços contemplam, necessariamente, um conhecimento de maior valor agregado,
cuja tendência é que se concentre inicialmente na empresa exportadora. As exportações se destinam
a uma série de obras de engenharia como: gasoduto, corredor rodoviário, projeto habitacional,
corredor logístico, porto, barragem, usina hidrelétrica, metrô, irrigação, desvio de rio para
aproveitamento elétrico, modernização e construção de aeroporto, distribuição de água, siderúrgica,
estaleiro, termoelétrica, transmissão elétrica, sanea mento básico, ferrovia e aqueduto entre outros.
295. Não obstante a dificuldade em quantificar as externalidades relativas à produção de
conhecimento, Stiglitz (Creating a Learning Society, 2014, Columbia University) observa que
países com melhor padrão de vida são os que apresentam maior produtividade, ou seja, maior
produção por unidade de trabalho, capital, energia, recursos etc. Tal produtividade deriva de forma
significativa do conhecimento desenvolvido na esfera industrial, ambiente mais propício para o
denominado learning by doing. A partir do segmento industrial, o conhecimento tem o potencial de
se propagar para diversos outros setores da indústria, da economia e da sociedade, gerando tal valor
social que justificaria políticas de financiamento à indústria. O desenvolvimento de vantagens
comparativas dinâmicas relacionadas a indústrias de maior valor agregado (em oposição às de
menor valor agregado, como a de commodities por exemplo) justificaria a diferença existente entre
países no tocante ao grau de desenvolvimento.
296. Não obstante, Stiglitz verifica também que políticas de fomento direcionadas para setores
específicos podem não apresentar os resultados esperados, notadamente quando as empresas
beneficiárias se utilizam de seu desenvolvimento para melhor explorar seu poder de mercado em
detrimento da sociedade, o que acaba por distorcer os incentivos à produtividade e conhecimento.
297. Para evitar tais distorções, Stiglitz sugere a adoção de critérios de governança e reformas
na estrutura legal que suporta tais políticas de modo que as intervenções atendam, em sua plenitude,
o objetivo de desenvolvimento econômico.
298. No presente caso, constata-se que as principais empresas construtoras beneficiárias desse
tipo de financiamento estão sendo investigadas na ‘Operação Lava-Jato’ sob a suspeita de formação
de cartel, entre outras irregularidades.
299. Desse modo, os possíveis benefícios decorrentes do aumento da produtividade e do
conhecimento, em parte decorrentes de operações financiadas com recursos públicos, não estariam
sendo totalmente canalizados para o desenvolvimento econômico do País, em afronta ao § 1º, art.
239 da Constituição Federal.
300. Cabe relembrar que o BNDES integra, na verdade, uma estrutura maior nesse segmento
denominada de Sistema Brasileiro de Apoio às Exportações. Desta forma, ainda que no âmbito de
sua competência o banco tenha estabelecido determinados parâmetros de governança, esses não
alcançam, de forma mais abrangente, a atuação dessas corporações empresariais, principalmente, na
39
esfera de atuação doméstica.

301. Assim, considerando uma perspectiva mais ampla do interesse público, centrada no retorno
social subjacente à decisão de fomentar determinadas atividades econômicas, entende-se necessário
o estabelecimento legal de critérios rígidos de governança para as empresas beneficiárias desse tipo
de financiamento público.
302. Portanto, propõe-se recomendar à Casa Civil da Presidência da República que avalie a
possibilidade de revisão das normas que tratam da destinação de recursos operados pelo Sistema
Brasileiro de Apoio às Exportações, notadamente no segmento de exportação de serviços de
engenharia e construção, de forma a estabelecer critérios de governança às empresas pleiteantes,
que contemplem a definição de um código de ética, bem como as responsabilidades da alta
administração das empresas exportadoras beneficiárias dessas operações de crédito, compatíveis
com o interesse público subjacente à decisão de fomentar as exportações, de modo a resguardar os
benefícios e externalidades almejados a partir do financiamento público, para o pleno
desenvolvimento econômico do País, consoante o § 1º, art. 239 da Constituição Federal.
Sistemática de comprovação da realização das exportações de serviços e de sua efetiva
execução no exterior.
303. Nas operações de financiamento, especificamente na sistemática de comprovação da
execução do empreendimento para a liberação de recursos, a equipe do levantamento de auditoria,
realizado anteriormente, avaliou como críticas a fase referente à comprovação da realização das
exportações de serviços de construção, bem como a etapa de monitoramento das operações de pós-
embarque, relacionadas à exportação de serviços de construção.
304. Conforme relatado, na ocasião, o mecanismo de mo nitoramento do BNDES residia em
cláusula contratual que determinava obrigações especiais aos exportadores. Nesse sentido, havia a
definição de pré-condições ao desembolso dos recursos, geralmente relacionadas à apresentação de
documentos sobre o avanço do projeto beneficiado, como relatório de execução físico- financeira e
de acompanhamento das exportações de bens e serviços, respeitando-se a periodicidade estabelecida
e contendo o ‘de acordo’ do importador.
305. Além disso, deveria constar parecer emitido por empresa de auditoria independente
brasileira, a ser contratada pelo exportador, e aprovada pelo BNDES, certificando a efetiva
exportação dos bens e serviços executados pelo exportador e pelas empresas subcontratadas no
Brasil.
306. Ressalta-se que na ocasião do levantamento que deu origem ao presente trabalho, os
responsáveis pela área de financiamento à exportação informaram que estavam avaliando o
aprimoramento dos procedimentos adotados para a certificação das exportações, inclusive quanto à
participação das auditorias independentes, em função, principalmente, do aumento verificado nas
exportações de bens e serviços ligados à construção.
307. Outro ponto a ser verificado, segundo levantado no trabalho anterior, referiu-se à
possibilidade de antecipação de recursos, o que tornaria relevante o acompanhamento físico-
financeiro do empreendimento de forma a verificar a utilização desses recursos, cuja liberação
ocorre anteriormente à execução das obras.
308. No presente trabalho de auditoria, para a verificação dos mecanismos de comprovação da
realização das exportações e sua evolução desde o levantamento anterior, foram elaborados
questionamentos ao BNDES por meio de ofício de requisição e diretamente nas reuniões com a
AEX, bem como foram examinados os casos concretos dos financiamentos ativos para exportação
dos serviços de engenharia.
309. A partir das solicitações do Ofício de Requisição 4 e 5-152/2015 (peça 12) foram
40
encaminhadas pela AEX os esclarecimentos sobre os acompanhamentos da execução das obras de

engenharia no exterior, financiadas pelo Banco, bem como esclarecimentos sobre questões
relacionadas aos adiantamentos de recursos previamente ao início da execução propriamente dita.
310. Ao responder os citados questionamentos, o BNDES esclareceu que as operações desse
tipo se caracterizam pela existência dos seguintes documentos: contrato comercial entre exportador
e importador, fatura das prestações de serviços emitida pelo exportador e aceita pelo importador,
registro de operação de crédito - RC e registro das exportações no Sistema Integrado de Comércio
Exterior de Serviços, Intangíveis e Operações que Produzam Variações no Patrimônio - Siscoserv.
311. Quanto à sistemática de comprovação da realização das exportações de serviços e de sua
efetiva execução no exterior, informou-se que antes de cada desembolso são apresentados
documentos que evidenciam a exportação realizada, quais sejam: registro de crédito da operação;
registro de exportação e respectivos conhecimentos de embarque, fatura de exportação, quadro de
avanço físico e de avanço financeiro e autorização de desembolso. Mediante a apresentação dos
documentos citados, o desembolso é realizado condicionado à confirmação de adimplência dos
entes envolvidos na operação. A seguir apresenta-se os detalhamentos sobre operacionalização da
apresentação e conteúdo de cada um dos documentos mencionados:
a) Registro de Operação de Crédito da operação: O exportador deverá apresentar o Registro de
Crédito - RC - da operação no Sistema Integrado de Comércio Exterior - SISCOMEX. O RC
representa o conjunto de informações de caráter comercial, financeiro e cambial nas exportações
financiadas, sendo obrigatório para operações com prazo de pagamento superior a 360 dias. O RC
contém as informações financeiras do contrato de financiamento, que inclui instituição
financiadora, prazo de pagamento, taxa de juros, valor total da exportação, percentual financiado,
entre outras in formações, e pode abranger a exportação de diversas mercadorias ou serviços, com
previsão para um ou para múltiplos embarques. Todas as exportações a serem financiadas devem
estar contempladas no RC, que deve ser apresentado ao BNDES antes de qualquer desembolso,
demonstrando a regularidade do financiamento frente às autoridades fiscais brasileiras. O RC deve
ser atualizado, em caso de alteração nas condições financeiras, razão pela qual o mesmo deve ser
verificado regularmente, garantindo que o documento está em boa ordem.
b) Registros de Exportação - RE e respectivos Conhecimentos de Embarque: No caso de a
exportação incluir bens brasileiros que serão utilizados como meio de produção ou incorporados ao
projeto, os Registros de Exportação - RE - de cada um dos bens, e seus respectivos Conhecimentos
de Embarque também devem ser encaminhados ao BNDES. Tantos os REs dos bens exportados
quanto os valores de serviços associados às faturas devem estar devidamente vinculados ao RC da
operação, de forma que essas exportações sejam claramente identificadas não apenas pelo BNDES,
mas por todos os órgãos que acessam o SISCOMEX.
c) Fatura de Exportação: Projetos de infraestrutura são obras que demandam um prazo de
construção que pode ser longo. Dessa forma, a cada etapa executada de uma obra de engenharia, o
exportador brasileiro realiza uma medição da obra. Esta medição apresenta a decomposição, em
itens de obra, dos trabalhos efetivamente feitos pela construtora em um período determinado.
Agregando-se o avanço de cada item de obra, pode-se chegar a um número que representa o avanço
geral do projeto. A cada medição de obra, o exportador apura o conteúdo nacional
utilizado/incorporado ao projeto e emite a fatura contra o importador no exterior. Essas faturas, uma
vez emitidas e reconhecidas pelo importador, geram a obrigação de pagamento de um não residente
no país (o cliente estrangeiro) para um residente (o exportador), com a expectativa de entrada de
divisas no Brasil, sendo, portanto, a documentação central da exportação de serviços.
d) Quadro de Avanço Físico e de Avanço Financeiro: Visa a apresentar o avanço total das obras de
engenharia (avanço físico do projeto), espelhando a medição da obra. Além disso, este quadro, que
também é chancelado pelo importador no exterior, mostra de forma simplificada o estágio
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atualizado de execução das fontes de financiamento do projeto (financiamento do BNDES

contemplando a porção do projeto correspondente às exportações brasileiras, recursos próprios e/ou
outro (s) financiador (es) respondendo pelos recursos da porção local ou de terce iros países). Este
quadro faz referência à fatura apresentada e a medição de obra correspondente.
e) Autorização de Desembolso: Sempre que houver, portanto, uma exportação, comprovada pela
emissão e reconhecimento de uma fatura de exportação, é possível fa zer um pedido de desembolso
ao BNDES. Os documentos da exportação de serviços (Fatura e Quadro de Avanço) deverão ser
acompanhados por uma Autorização de Desembolso, emitida diretamente pelo Devedor, conforme
modelo constante em contrato, pela qual reconhece as exportações e autoriza o BNDES a
desembolsar o percentual correspondente diretamente ao exportador, em pagamento às exportações
realizadas e assumindo integralmente a dívida gerada no âmbito do financiamento concedido pelo
BNDES.
312. Dessa forma, o BNDES acompanha o avanço do projeto e dos gastos por meio de relatório
de acompanhamento físico- financeiro preparado pelo exportador e aceito pelo importador e do
relatório de acompanhamento de exportações de bens e serviços, ambos com periodicidade
semestral.
313. Cabe salientar, ainda, segundo a Nota AEX n. 65/2015, que como os recursos do
financiamento se destinam somente ao apoio às exportações brasileiras e não ao projeto em si, o
contrato de financiamento se restringe à relação de crédito entre o BNDES e o devedor estrangeiro,
ou seja, o Banco de Fomento se responsabiliza pelo cumprimento do contrato de financiamento e
não pelo projeto contratado (peça 84, p.2).
314. Para verificar a sistemática na prática, foram solicitados processos completos de
financiamento à exportação por meio dos Ofícios de requisição 6-152/2015 (item 6b) e 7-152/2015
(peça 12). Para a seleção da amostra final partiu-se inicialmente dos contratos de maior
materialidade celebrados nos últimos dez anos para em seguida identificar q uais desses processos
de contratação de financiamento apresentavam características singulares que envolvem prazo
diferenciado, ocorrência de antecipação de recursos, país do ente importador (objetivando abranger
todos os importadores que participam dessa ação) e outras particularidades que a equipe julgou
pertinente.
315. Fora da amostra de tempo e materialidade foram selecionados alguns processos que
estavam em evidência na mídia ou foram objeto de solicitações do Congresso Nacional
recentemente encaminhadas ao TCU.
316. Em que pese a importância dos documentos como o registro de crédito da operação;
registro de exportação e respectivos conhecimentos de embarque, fatura de exportação, quadro de
avanço físico e de avanço financeiro, entende-se que o relatório de acompanhamento realizado por
auditores independentes tem função primordial na comprovação das execuções, visto que tal
relatório analisa a convergência da documentação oficial comprobatória com as informações da
exportadora, além de comprovar o andamento das obras, confrontando a execução física informada
com observações no local. Assim, será dado destaque a este conteúdo específico a seguir.
Relatório de Acompanhamento (Auditoria Independente)
317. Os relatórios de acompanhamento à exportação apresentados na amostra solicitada tiveram
suas atividades pautadas a partir dos procedimentos previamente acordados - PPA entre o
exportador e o BNDES, segundo as normas do Conselho Federal de Contabilidade (NBC TSC
4400). Esses procedimentos compreendem verificação de informações disponibilizadas pelo
exportador e a execução do empreendimento.
318. No decorrer do presente trabalho foi apresentada a equipe a Decisão de Diretoria 408/2015,
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aprovada em julho de 2015, que detalhou cada procedimento a ser desenvolvido pelas auditorias
independentes ao elaborar os relatórios, como se verá mais adiante.
319. Nos processos de financiamentos da amostra examinada, constatou-se que em todos os
casos antes de ocorrer o desembolso referente a faturas de bens e serviços exportados, houve a
apresentação dos documentos relativos à execução física e financeira do projeto de engenharia, bem
como foi apresentado o relatório de auditoria independente nos períodos determinados, conforme as
exigências contratuais.
320. Constatou-se que, em geral, o relatório de auditoria apresenta um consolidado sobre os
diversos documentos comprobatórios das execuções, bem como faz registro fotográfico das obras e
bens exportados de forma a gerar confiabilidade às informações prestadas pelo exportador e
atestadas pelo ente público importador. Sendo assim, cabe detalhar as observações feitas da
verificação desses documentos nas operações que compuseram a amostra dessa auditoria.
321. Os relatórios de auditoria para as operações de financiamento dos contratos selecionados
na amostragem foram elaborados por empresas como: MCA Auditoria e Gerenciamento Ltda.,
Pricewaterhouse & Coopers Auditores Independentes, EY - Ernest & Young, entre outras.
322. Cabe esclarecer que a presente análise se restringe a examinar os relatórios de auditoria e
sua repercussão na atuação do BNDES. Sendo assim, não houve a verificação direta de
documentação que compôs as amostras utilizadas pelas empresas de consultoria. Além disso, as
empresas de auditora, em seus relatórios, registraram que seguem revisão limitada por
‘procedimentos previamente acordados’ e, portanto, não realiza auditoria financeira ou revisão de
acordo com as normas de auditoria, salientando, ainda, que caso tais normas fossem utilizadas
outros assuntos poderiam ter sido relatados.
323. Do exame desses trabalhos, ratificou-se a informação prestada pelo Banco de que a base
para as análises e conclusões das auditorias parte dos procedimentos previamente acordados - PPA
entre o exportador e o BNDES. As auditorias realizam acompanhamento físico dos
empreendimentos e apresentam relatório fotográfico que revelam e comprovam o andamento das
obras, sendo contratadas pelo exportador. No detalhamento são informados o estágio e andamento
de cada etapa da obra e mais ainda informações sobre a compatibilidade dos desembolsos, execução
e faturamento. Ressalta-se que os trabalhos se utilizam de exame de amostras representativas dos
objetos estudados para suas conclusões.
324. A partir da documentação apresentada pelo exportador são comparados os dados
fornecidos com o exame in loco do projeto de forma a se elaborar parecer final sobre as verificações
efetuadas. Na amostra selecionada na presente auditoria, não foram verificados casos de divergência
entre a informação apresentada pelo exportador e documentação comprobatória, seguindo-se os
termos dos contratos. Em todos os casos verificados, faziam parte do trabalho de auditoria relatório
fotográfico que comprovavam a situação das obras examinadas.
325. Em análise específica de operação detalhada no item 19 do Anexo (peça 160, p.4), foi
informado na Nota AEX 2015/0081 (peça 95) que relativamente a essa operação foram feitas
solicitações de esclarecimentos adicionais à empresa para sua validação final. Dessa forma, para
examinar as possibilidades de atuação do BNDES na validação/análise de relatórios de auditoria, a
equipe entendeu ser pertinente requerer informações sobre as solicitações feitas. Assim, foi
elaborado questionamento sobre as indagações elaboradas pelo BNDES, observando ainda se os
pontos levantados no relatório de auditoria independente foram abrangidos na solicitação do
BNDES à empresa em questão (Ofício de Requisição 8-152/2015 - peça 12).
326. Atendendo ao Ofício de Requisição 8-152/2015, foi encaminhada a Nota AEX 2015/100
(peça 144). Nas informações prestadas restou esclarecido que ‘a solicitação de esclarecimentos a
eventuais dúvidas pelo BNDES quando do recebimento dos relatórios de verificação é um
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procedimento usual que decorre do processo de análise do documento. Quando as questões

levantadas são consideradas relevantes para o acompanhamento da operação de financiamento, o
relatório é considerado como pendência até que as dúvidas e/ou inconsistências destacadas sejam
sanadas. Uma vez elucidadas, pode ser solicitada a substituição do documento para que o mesmo
contemple as devidas explicações e adequações. ‘.
327. O BNDES informou, ainda, que ao analisar o relatório de verificação das exportações
destinadas ao financiamento desse projeto específico, encaminhou para a empresa exportadora e
para a empresa de consultoria em questão, os comentários e solicitações de esclarecimentos, porém,
ainda aguarda as respostas das empresas. O teor das solicitações encontra-se no item 20 do Anexo à
peça 160, p.4.
328. Por todo o exposto, verifica-se que o relatório de auditoria, cumpre o papel de mecanismo
de controle, já que municia o BNDES de informações relevantes a respeito da operação, indicando
impropriedades no cumprimento das obrigações contratuais e eventuais erros de cont abilização de
despesas. Além disso, a possibilidade de solicitações de explicações e de procedimentos adicionais,
incrementa a ação do Banco no sentido de aferir a evolução dos projetos financiados, ressaltando-
se, contudo, o fato de o mesmo não objetivar a detecção de fraude, assim declarado nos Relatório de
Auditoria que fizeram parte da amostra.
329. A situação específica verificada na análise do último relatório de auditoria do projeto a que
se refere o item 20 do Anexo (peça 160, p.4) demonstra a utilidade desse instrumento de verificação
não só nos aspectos da execução física do empreendimento, mas também esmiúça detalhes de
gastos, composição do valor faturado, índice de nacionalização de bens exportados entre outras
informações. Ressalta-se que a presente análise se concentrou apenas na utilidade e composição do
último relatório de auditoria independente, não houve nesse exame a pretensão de se avaliar a obra
do projeto como um todo, visto que tal verificação demandaria a análise de vários relatórios de
auditoria e a respectiva documentação comprobatória de toda obra.
330. Além dessas características específicas e excepcionalidades de prazo que envolvem o
projeto em questão, há o aspecto dos gastos locais citado no item 20 do Anexo (peça 160, p.4).
331. Dada a relevância e a complexidade do projeto em comento, detalhadas no item 20 do
Anexo (peça 160, p.4), entende-se que a verificação de sua regularidade pode ser tratada no âmbito
de Produção de Conhecimento encaminhada à Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de
Infraestrutura e da Região Sudeste - Coinfra, nos termos do Memorando-Circular 36/2015 -
Segecex, por meio da qual se vislumbra a possibilidade de realização de fiscalização matricial, com
a participação da SecexEstataisRJ, bem como das SecexFazenda, Secex Previdência, Secex
Desenvolvimento e Seinfras, com o objetivo de produzir relatório conclusivo sobre definição e
implementação de políticas públicas de fomento, observando, dentre outros aspectos, o funding das
operações (FAT, Tesouro, capital próprio e outros fundos/fontes), as vantagens sociais ou
efetividade dos financiamentos/aportes e os eventuais prejuízos sofridos pelo BNDES ou Tesouro
Nacional com os incentivos.
332. No tocante a Relatórios de Acompanhamento de Auditoria Independente, devido à
importância constatada para esse instrumento, cabe repisar que na ocasião do levantamento que
originou a presente auditoria, o BNDES havia anunciado a expectativa de aprimoramento dos
procedimentos adotados para a certificação das exportações, inclusive quanto às sistemáticas de
auditorias independentes. Nesse contexto, foram solicitadas à AEX os últimos normativos
aprovados pelo Banco.
333. Em atendimento ao solicitado encaminhou-se a Decisão de Diretoria 408/2015 (peça 82),
de 21/7/2015, aprovada durante a realização do presente trabalho. Ressalta-se que o novo normativo
como um todo mostra-se mais robusto e detalhado em comparação com o último normativo vigente
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até então que deixava o detalhamento para os procedimentos acordados entre as partes.
334. Sobre o tópico das auditorias independentes o novo normativo determina que a empresa de
consultoria deverá ser aprovada pelo BNDES para auxiliar na verificação de bens utilizados ou
incorporados ao empreendimento e dos serviços prestados pelo exportador ou empresas por ele
contratadas. Além disso, definiu que o escopo do trabalho a ser executado pela empresa de
consultoria independente deverá atender aos critérios estipulados pelo BNDES, conforme o
Capítulo V - Disposições Aplicáveis às Empresas de Consultoria Independente.
335. Em que pese o aprimoramento normativo das normas operacionais para linhas de
financiamento Pós-embarque serviços advindo da Decisão de Diretoria 408/2015 (peça 82), no que
se refere à aprovação pelo BNDES da empresa de auditoria contratada pelo exportador, entende-se
ser pertinente que o Banco de Fomento realize estudo com vistas a analisar a possibilidade de que o
próprio selecione e efetive a contratação da consultoria independente, de modo a restarem
segregados, de forma clara e inequívoca, os interesses entre as partes envolvidas.
336. Nestas disposições (peça 82, p. 122-127) são definidas de forma pormenorizada as ações
de cada etapa das auditorias, incluindo: contratação, escopo das atividades, relatório e
periodicidade. Por exemplo na etapa de contratação a norma determina que o BNDES poderá
objetar ou propor alterações nas condições previamente acordadas entre exportador e consultoria
independente. Na parte referente ao escopo, são detalhados os procedimentos que serão
desenvolvidos no trabalho de verificação da compatibilidade das informações prestadas pelo
exportador, elencando documentação a ser validada, percentual de despesas com subcontratações,
utilização de mão de obra, obrigatoriedade de visita ao local da obra, no mínimo, semestral, para
observar desenvolvimento do empreendimento, utilização de bens e mão de obra brasileiros e
realizar registro fotográfico, entre outros regramentos.
337. Cabe destaque, também, a exigência de pelo menos um engenheiro civil na equipe técnica
responsável pelo relatório e a obrigatoriedade de comunicação ao BNDES, por meio de correio
eletrônico sobre a data programada para a visita, com antecedência mínima de 30 dias.
338. Pelo que se apresenta, o novo normativo trata de detalhar os procedimentos a serem
aplicados nas auditorias. No normativo anterior, apenas se fazia menção à contratação de empresa
independente para executar tal trabalho, às expensas do exportador, sendo o detalhamento do que
seria verificado constante de item do contrato de financiamento na forma de procedimentos
previamente acordados - PPA.
339. Assim, constatou-se a evolução do regramento sobre os procedimentos de execução e
relatório dos trabalhos de auditoria independente nos empreendimentos financiados, a partir do
advento da Decisão de Diretoria 408/2015. Contudo, cabe informar que não foi possível verificar a
aplicação dessas normas na prática, visto que passaram a valer em julho de 2015, não havendo
tempo hábil para realização de um trabalho de consultoria independente já utilizando a citada
Decisão de Diretoria.
Casos de adiantamento de recursos (antecipo)
340. Outro ponto que cabe destaque nas considerações sobre mecanismos de controle se refere
aos casos de adiantamento de recursos nos financiamentos, sua comprovação e dedução posterior.
341. Conforme informou a AEX, os adiantamentos de recursos ao construtor ocorrem em cerca
de 20% dos financiamentos. A ocorrência desse item negocial se dá no reconhecimento pelo
contratante de gastos incorridos pela construtora anteriores a qualquer medição de obra. Como parte
desses gastos, segundo o BNDES, são destinados a exportações brasileiras, o adiantamento se torna
um pagamento ao exportador brasileiro conforme os marcos de medição definidos no contrato
comercial entre exportador e importador.
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342. Assim, por ser considerado uma exportação realizada que não se reflete em avanço físico
do empreendimento, o regulamento que vigorava até então não previa explicitamente este tipo de
ocorrência. Após o Seguro de Crédito à Exportação estabelecer exigências específicas para
cobertura desses desembolsos prévios, os exportadores foram obrigados a apresentar ao BNDES,
em prazo determinado no contrato de financiamento, o valor total das exportações sobre o qual o
recursos do adiantamento foram previstos, com penalizações em caso de frustração dessa meta
estabelecida.
343. Durante a realização dos trabalhos de auditoria passou a vigorar nova regulamentação
normatizando os casos de adiantamento nos financiamentos pós-embarque. Na nova norma o
adiantamento é considerado como exportação já realizada que cumpre os acertos do contrato
comercial, estando refletido na documentação de desembolso e, portanto, em linha com os objetivos
do Produto Pós-Embarque do Banco.
344. Atualmente o percentual máximo permitido a título de antecipação é de 25% do valor das
exportações, antes não havia restrição desse valor nas normas do banco (peça 82, p. 87). Além disso
o percentual a ser adiantado pelas demais fontes do empreendimento não poderá ser inferior ao
percentual a ser adiantado pelo BNDES, que poderá, ainda, ser parcelado a depender das
características da operação.
345. Essa alteração é reflexo da necessidade de aprimoramento dos procedimentos do banco,
bem como da atuação dos órgãos de controle, notadamente, a matéria discutida pelo Tribunal nos
autos do TC-012.641/2009-2, acerca da aderência do adiantamento aos propósitos da exportação.
346. Cabe destacar que os valores antecipados são descontados em faturas subsequentes
conforme condições acertadas no contrato comercial entre importador e exportador, sendo essas
submetidas à análise do BNDES. Em alguns casos as formas de desconto constam também do
contrato de financiamento.
347. O planejamento do desconto das faturas pode ser verificado tanto na análise do Seguro de
Crédito ao Exportador (exemplo - peça 115, p. 72), quanto nas informações que constam do pedido
de liberação do adiantamento (exemplo - peça 121, p. 133-139).
348. Na análise da amostra de operações, foram observados casos em que inicialmente o
contrato não menciona sobre adiantamentos, mas tal recurso é autorizado por meio de aditivo.
Ressalta-se que no próprio aditivo há referência à Decisão de Diretoria que aprovou a concessão da
antecipação do recurso. Também, no próprio aditivo se apresentam as condições de deduções do
valor adiantado nos repasses posteriores. Além disso, são estabelecidas as multas e sanções nos
casos de descumprimento dos itens acordados.
349. Em todos os casos de adiantamento foram apresentadas faturas com o valor dos recursos
antecipados e, nos casos de empreendimentos mais antigos em que ocorreram mais de um
desembolso, foram verificados os descontos referentes à dedução da antecipação concedida no
financiamento.
350. As situações dos desembolsos que apresentam o desconto de adiantamentos são também
objeto de auditoria independente no exame dos empreendimentos, sendo referenciados em seus
relatórios.
Análise
351. Pelo observado a equipe de auditoria constatou que há sistemática de comprovação das
execuções das obras dos empreendimentos exportados em financiamentos do BNDES para os
serviços de engenharia contratados por ente público estrangeiro. Tal comprovação baseia-se no
exame documental disponibilizado pelo exportador junto a cada fatura emitida, com detalhamento
do avanço físico e financeiro, comprovação das exportações, entre outros.
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352. Verificou-se que são realizados relatórios de auditoria conduzidos por empresas
especializadas e independentes e, nos casos analisados da amostra, conhecidas internacionalmente.
Nos trabalhos examinados, observou-se que os auditores independentes realizaram, por
amostragem, verificação das condições contratuais e faturas emitidas, tendo como base as
exportações de bens, os avanços físicos verificados in loco, comparações com dados da receita e
dos registros de exportação, bem como recursos humanos utilizados nos empreendimentos, entre
outros pontos considerados para os pareceres finais dos auditores, inclusive os casos em que
ocorreram adiantamentos de recursos e suas respectivas exportações.
353. Além disso, constatou-se a evolução do regramento sobre os procedimentos de execução e
advento da Decisão de Diretoria 408/2015. Contudo, não foi possível verificar a aplicação dessas
normas na prática, visto que passaram a valer em julho de 2015, não havendo tempo hábil para sua
utilização.
354. Da mesma forma, o instituto da antecipação dos recursos segue rito determinado pelo
contrato comercial entre importador e exportador, bem como pelo contrato de financiamento com o
BNDES e seus aditivos, nos quais são estabelecidos os limites para os recursos antecipados, forma
de dedução desse valor ao longo dos desembolsos, bem como punições em casos de
descumprimento das regras previamente acordadas.
355. A partir da amostra verificada no presente trabalho é possível concluir que há sistemática
de comprovação da aplicação do financiamento das exportações dos serviço s de engenharia para
ente público estrangeiro e que as normas e regramentos utilizados pelo BNDES visam o controle
dessas operações e dos desembolsos realizados.
356. Ressalta-se ainda que, desde o levantamento realizado em 2013, o BNDES vem
atualizando os critérios e normas para esses financiamentos, em função do aumento da demanda dos
últimos anos, conforme já destacado neste relatório. Dessa forma, a partir da Decisão de Diretoria
408/2015 que aprimora os critérios para os financiamentos às exportações de serviços de
engenharia, houve evolução nos controles e consequentemente na sistemática de comprovação da
aplicação dos recursos do banco nessas operações, inclusive com a limitação de antecipações, o que
resguarda mais a operação nesse quesito, uma vez que não há ainda exportação efetiva atrelada à
liberação, mas apenas uma programação.
Procedime ntos de atuação dos departame ntos da Área de Comé rcio Exterior AEX junto aos
exportadores
357. No que se refere aos procedimentos de atuação dos departamentos da área de Comércio
Exterior junto aos exportadores, mediante Ofício de Requisição 4-152/2015, de 23/6/2015, foi
solicitada ao BNDES a descrição detalhada acerca das ações executadas pelos departamentos
integrantes da estrutura da AEX, para operações de expo rtação de serviços de engenharia a ente
público estrangeiro, bem como ações relativas prospecção de interessados exportadores, para
operações pós-embarque, além dos que se cadastram no BNDES, visando a ampliação de
oportunidades de investimentos e identificação de nichos de mercado.
358. Em atendimento, o BNDES, por meio da Nota AEX 2015/65, de 1/7/2015 (peça 84)
discorreu sobre a sistemática que envolve o processo, sobre o qual cumpre destacar:
359. Os financiamentos apoiados pelo BNDES na linha pós-embarque se iniciam com a escolha
da empresa brasileira por seus clientes no exterior. Os clientes, em sua maioria, são governos ou
empresas públicas que decidem pela contratação da construtora e as condições de prestação de
serviços segundo as normas de escolha e contratação de seus próprios ordenamentos jurídicos.
360. As condições relativas às especificações técnicas do projeto, tecnologia de execução,
47
equipamentos e materiais utilizados na construção, treinamento e assistência técnica, além das

formas de medição e pagamento de serviços prestados são estabelecidos no âmbito de contrato
comercial celebrado entre a empresa brasileira (contratada) e a entidade responsável pela obra
(contratante).
361. A participação do BNDES nos projetos começa a partir da apresentação de consulta prévia
pela empresa exportadora, seguida do processo de enquadramento, análise e aprovação do
financiamento, conforme detalhado anteriormente no parágrafo § §, após as quais, iniciam-se as
negociações para contratação da operação.
362. O BNDES entende que os recursos do financiamento se destinam ao apoio às exportações
brasileiras e não ao projeto em si o que restringe o contrato de financiamento à relação de crédito
entre credor (BNDES) e o devedor estrangeiro.
363. A posição do devedor estrangeiro pode ser desempenhada pelo próprio importador de bens
e serviços brasileiros ou por qualquer outra entidade estrangeira que assuma a obrigação pelo
pagamento das referidas exportações brasileiras.
364. Dentre as exigências pertinentes ao devedor cumpre elencar as seguintes: parecer jurídico
emitido em termos satisfatórios ao BNDES, de acordo com a legislação do país importador que,
dentre outras informações, contenha ateste quanto ao cumprimento de todos os requisitos legais
para que o devedor celebre o Contrato de Financiamento e demais instrumentos jurídicos, bem
como todas as autorizações legais e regulamentares exigidas para celebração, legalidade, validade,
eficácia e exequibilidade do Contrato de Financiamento e demais instrumentos jurídicos relativos
ao financiamento e demais exigências relacionadas em Nota AEX/2015/0065 (peça 84, p.3-4).
365. Por se tratarem de recursos destinados ao apoio na fase pós-embarque, no momento do
desembolso dos recursos, as exportações apoiadas já ocorreram, fazendo com que a verificação da
aplicação dos recursos oriundos das linhas de financiamento pós-embarque se dê antes mesmo da
liberação de recursos, geralmente, pelo controle das informações precedentes cada um dos
desembolsos, somados às obrigações regulares, a serem cumpridas em determinado intervalo de
tempo.
366. O BNDES destacou em sua Nota que, no caso de obras de engenharia, o crédito é
desembolsado parceladamente de acordo com as exportações apuradas a cada fase da obra. Assim,
antes de cada desembolso, devem ser apresentados ao BNDES todos os documentos que
evidenciem a exportação de bens e/ou serviços, basicamente composto por: a) Registro de Crédito
da operação; b) Registro de Exportação e respectivos Conhecimentos de Embarque; c) Fatura de
Exportação; d) Quadro de Avanço Físico e de Avanço Financeiro; e e) Autorização de Desembolso.
O detalhamento desses documentos encontra-se no item referente à sistemática de comprovação da
realização das exportações de serviços.
367. Por meio da apresentação e análise de cada documento supramencionado que evidencia a
exportação, o desembolso é realizado, condicionado à confirmação de adimplência dos entes
envolvidos (exportador e cliente no exterior) perante as empresas do Sistema BNDES, ademais da
cobertura do Seguro de Crédito à Exportação que pode, ainda, prever a constituição das contra
garantias a serem apresentadas pelo devedor da operação. O pagamento do prêmio do SCE, assim
como o cumprimento, pelo devedor, das exigências e contra garantias exigidas ta mbém devem ser
comprovadas ao BNDES como condição precedente às liberações de recursos.
368. Conforme já detalhado em tópico específico, o BNDES acompanha o avanço do projeto e
das exportações associadas ao projeto por meio do relatório de acompanhamento físico-financeiro
do projeto, preparado pelo exportador e aceito pelo importador e de relatório de acompanhamento
de exportações de bens e serviços.
48
369. O relatório de acompanhamento das exportações permite ao BNDES identificar os

fornecedores de bens e serviços beneficiados indiretamente pela exportação pela exportação para o
projeto, bem como a mão de obra brasileira envolvida na obra, contribuindo para o
dimensionamento do impacto do financiamento brasileiro na cadeia produtiva.
370. É prática, nos contratos comerciais para construção de obras de infraestrutura que a
construtora receba um percentual do valor do contrato antes do início das medições das obras, a
título de adiantamento que por sua vez, desde que expressamente previsto no contrato comercial e
aprovado pelo BNDES, também poderá ser financiado.
371. Foi pontuada pelo BNDES a possibilidade de descasamento entre o cronograma de obras
no contrato comercial e os desembolsos do Banco, já que o contrato comercial avança na medida do
andamento das obras e o avanço financeiro dos recursos do BNDES depende do faturamento das
exportações brasileiras.
372. Assim, pagamentos por serviços realizados anteriormente à medição são caracterizados
como adiantamento, sob a ótica do contrato comercial, mas não sob o viés do financiamento à
exportação.
373. À medida que o objeto do projeto é realizado, medido e faturado, o importador desconta do
valor das faturas de obra o percentual adiantado para atividades prévias à medição. Já sob a ótica do
financiamento às exportações, todos os serviços brasileiros utilizados antes da medição configuram
exportações realizadas, aceitas pelo importador e atestadas pelo devedor sendo, portanto, passíveis
de financiamento do BNDES.
374. Os documentos de exportação necessários para o desembolso de um adiantamento são
estritamente os mesmos dos necessários para qualquer desembolso. As exportações do
adiantamento são devidamente comprovadas pela emissão de fatura pelo exportador, bem como
pelo reconhecimento da dívida pelo devedor, por meio da Autorização de Desembolso, ainda que
sob a ótica do comprador, tais serviços sejam caracterizados como adiantamento, uma vez que ainda
não se configuram em medição de obra e, consequentemente, avanço físico.
375. Em todas essas situações, as operações de apoio à exportação devem observar tanto o
regulamento quanto os procedimentos operacionais, contidos do Anexo à Circular BNDES
176/2002, de 12/9/12, além do estabelecido nos respectivos Contratos de Colaboração Financeira.
376. Além disso, o BNDES em sua Nota AEX 2015/0065 informa que em virtude do aumento
de complexidade das operações, a ocorrência de situações não previstas nos normativos internos são
supridas por autorizações específicas da diretoria do BNDES, quando da aprovação das condiçõ es
das operações.
377. No que se refere às ações que estão sendo executadas pela AEX com vistas a prospectar
interessados exportadores, para operações pós-embarque, além dos que se cadastram no BNDES,
com o objetivo de ampliar as oportunidades de investime ntos e identificar nichos de mercado, o
Banco informou que o Plano de Fomento para 2015 contempla, basicamente, os exportadores de
bens, dadas as características do mercado de serviços de engenharia e construção da infraestrutura
no exterior. O estudo realizado para a prospecção de novos interessados observou a base de
exportadores brasileiros divulgada pelo Mdic. O resultado apontou para uma seleção de 54
empresas de diferentes portes, setores de atuação e localidades a serem visitados por equipes da
AEX do BNDES.
378. Durante o presente exercício, há previsão de participação da AEX em média de dez feiras,
relacionadas aos setores foco das ações de fomento antes mencionadas, em movimento de
aprofundamento de relacionamento com a AP EX-Brasil- Agência Brasileira de Promoção de
Exportação e Investimentos o que se materializa na realização de warm-up com participantes de
49
feiras internacionais, no mapeamento de ‘projetos compradores’ prioritários e atuação em projetos

setoriais e com associação representativa de classe.
379. Foi mencionado também atuação na área de endomarketing para que as demais Áreas do
BNDES possam identificar o potencial exportador de suas respectivas carteiras de clientes;
relacionamento com bancos no exterior para promoção de linhas da AEX; elaboração de mailing list
e pesquisa de satisfação a partir da base de dados construída nestas ações de fomento e
diversificação das alternativas de garantias a serem constituídas nas operações de comércio exterior
que tenham operações que contemplem a exportação de bens de capital e de consumo duráveis.
380. Quanto à atuação das representações do BNDES localizadas na África do Sul e no
Uruguai, integrantes da Área Internacional do BNDES, o Banco informa que suas atividades
convergem para o reforço na disseminação de informações sobre os requisitos e critérios de
elegibilidade em relação ao apoio financeiro do BNDES para empresas brasileiras que atuem nas
regiões. Paralelamente, atuam visando o fortalecimento do relacionamento institucional do BNDES
com instituições financeiras, organismos regionais e multilaterais, potencializando novas operações.
Dessa forma essas ações devem contribuir, em conjunto ou isoladamente, para o incremento da
participação de empresas brasileiras nas atividades econômicas desenvolvidas nesses continentes.
381. A AEX declara que, nos últimos três anos, as ações conjuntas desenvolvidas pela AEX e
pela AINT vêm se intensificando e que, devido à presença física de equipes do BNDES no exterior,
a capacidade do BNDES de resposta aos bancos, governos e entidades estrangeiras interessados em
prospectar e desenvolver parceiras com fornecedores e investidores brasileiros, tende a aumentar.
382. Com base no aprofundamento do seu conhecimento sobre os mecanismos de
financiamento providos por países concorrentes, o BNDES tem buscado aperfeiçoar e diversificar
seus produtos financeiros, tentando conciliar a política de risco e de crédito do banco com os
interesses dos exportadores, importadores e demais atores envolvidos nas operações financeiras.
Análise
383. A atuação da AEX junto aos exportadores é limitada às características inerentes ao próprio
setor de serviços de engenharia - os financiamentos ocorrem a partir da demanda das empresas
detentoras do porte necessário à concorrência com outras empresas no exterior. A questão foi
abordada no presente Relatório sob essa perspectiva.
384. Em que pese a delimitação da AEX em busca de novos mercados junto a exportadores no
setor de engenharia, é oportuno mencionar que o Plano de Fomento para 2015 apresenta ações no
sentido de ampliar as oportunidades de investimentos e identificar nichos de mercado basicamente
para os exportadores de bens. O Banco destaca que tal iniciativa não é facilmente aplicável no
mercado de serviços de engenharia e construção da infraestrutura no exterior, dadas as suas
características.
385. Quanto às representações do BNDES localizadas na África do Sul e no Uruguai,
integrantes da Área Internacional do BNDES, o Banco informa que suas atividades fortalecem o
relacionamento institucional do BNDES com instituições financeiras, organismos regionais e
multilaterais, potencializando novas operações e, assim, podem contribuir para o incremento da
participação de empresas brasileiras nas atividades econômicas desenvolvidas nesses continentes.
386. A partir das informações apresentadas por meio do Nota AEX/2015/065 e dos dados
citados pelo BNDES oriundos da revista Engineering News Records, pode-se observar que o
posicionamento dos departamentos da AEX, no que concerne à prospecção de potenciais
exportadores de serviços de engenharia, além dos que já se cadastram no Banco de Fomento,
apresenta-se limitada, em face das características do próprio segmento: a elevada concentração de
players operando nesse mercado, no âmbito internacional, e a dinâmica do BNDES para
50
financiamento de serviços de engenharia no exterior que ocorre a partir da demanda do exportador

frente às oportunidades da carteira de projetos do importador, no presente caso, ente público
estrangeiro.
387. Assim, não se vislumbram, por ora, recomendações sobre a questão levantada.
III. Análise dos comentários dos gestores
388. Em resposta ao Memo AT 133/2015, de 07/12/2015, encaminhado por esta unidade técnica
por meio do Ofício 0812/2015-TCU/SecexEstataisRJ (peça 163), o BNDES apresentou seus
comentários (peças 167-168) à versão preliminar do Relatório de Fiscalização, que tem por objetivo
analisar as linhas de crédito de financiamento à exportação de serviços de engenharia e construção
de infraestrutura a ente público estrangeiro.
389. As considerações apresentadas se referem a assuntos decorrentes das questões de auditoria
e, principalmente, dos achados consolidados no Capítulo IV (Conclusão). A análise de cada tópico
será realizada após a descrição dos respectivos comentários, iniciando-se pelos temas mais gerais.
Sigilo das informações
Comentários BNDES
390. O banco reitera a solicitação de tratamento confidencial às informações encaminhadas no
âmbito desta auditoria, notadamente os dados específicos de cada empresa exportadora que figuram
em diversos documentos disponibilizados, e que possam revelar a relação comercial entre
exportador e seu cliente (como preço unitário do item financiado), a classificação de risco da
empresa e demais informações que envolvam sigilo bancário, cuja divulgação violaria a intimidade
da empresa brasileira exportadora.
391. Não obstante, o banco entende que as informações contidas nos capítulos de I a IV deste
relatório ‘podem ser divulgadas, pois, embora destrinchem o processo de concessão de
financiamento às exportações brasileiras, como fruto do processamento dos dados encaminhados,
não expõe individualmente dados das empresas exportadoras que tiveram seus processos de
financiamentos analisados no âmbito desta auditoria.’
392. Solicitam, apenas, que os parâmetros indicados no parágrafo 161 deste relatório, por se
tratarem de orientação interna do BNDES, decorrentes da Resolução Dir 2843/2015 - BNDES,
tenham a classificação do sigilo empresarial mantida.
Análise
393. O procedimento referente à segurança das informações custodiadas e processadas no
âmbito da presente fiscalização está indicado em tópico específico do presente relatório, cujo
encaminhamento toma por base a legislação aplicável, bem como os normativos do TCU que tratam
do tema.
394. Cabe destacar o comentário acerca da divulgação das informações inseridas nos capítulos
de I a IV deste relatório, sem as quais a descrição do processo de concessão de financiamento às
exportações restaria tecnicamente comprometida.
395. No tocante aos parâmetros indicados no item 161, acatamos a solicitação do gestor,
suprimindo o texto indicado neste relatório e substituindo-o por uma remissão à peça sigilosa que
contém as orientações internas do BNDES.
Adiantamento de recursos financeiros (antecipo)
Comentários BNDES
396. Nesse ponto, o BNDES apenas reitera que os recursos desembolsados a título de
51
adiantamento no âmbito do contrato comercial configuram exportações já realizadas no âmbito do

contrato de financiamento, que ainda não se refletiram em avanço físico do empreendimento, mas
que cumpriram as disposições pactuadas no contrato comercial. Tal entendimento se aplica não
apenas ao novo regulamento do Pós-Embarque Serviços mas também ao Regulamento que se
aplicava anteriormente, consubstanciado na Circular 176/2002. No entanto, o novo regulamento, no
capítulo aplicável às operações de serviços, disciplinou explicitamente os limites e critérios de
apoio aos adiantamentos previstos nos contratos de obras, o que trouxe transparência.
397. Destacam que as diferenças entre os conceitos de exportação (sobre o qual se assenta a
execução do contrato de financiamento) e de avanço físico da obra (presente no contrato comercial)
consubstanciam a independência dos contratos comercial e de financiamento e garantem que
eventuais problemas na execução do projeto contratado pelo importador, bem como divergências
entre o importador/devedor e o exportador, não ensejem nenhum tipo de questionamento a respeito
do devido cumprimento das obrigações do devedor para com o crédito fornecido pelo BNDES.
Análise
398. Fica o registro dos comentários do gestor, destacando que o tema referente a aderência do
adiantamento aos propósitos da exportação está sendo discutido mais especificamente nos autos do
TC-012.641/2009-2.
399. Na presente fiscalização, a questão do antecipo foi tratada de acordo com os critérios
descritos em tópico específico deste relatório.
Achado 1: Inadequação na composição do spread em operações com necessidade de
equalização pelo PROEX.
400. Não houve comentários, por parte do BNDES, a respeito desse achado.
Achado 2: Insuficiência em certificar a compatibilidade do orçamento do projeto apresentado
com parâmetros de custos internacionais praticados no pa ís importador.
Comentários BNDES
401. Nesse ponto, o BNDES compartilha a importância do estabelecimento de um banco de
dados com indicadores de preços para balizar a análise dos pedidos de financiamento e se propõe a
trabalhar nesse sentido. Destaca a necessidade de que esses indicadores não gerem rigidez no
processo de análise e que sua utilização ocorra no sentido de aprofundar o entendimento do projeto
a ser apoiado, sem afetar a competitividade das empresas brasileiras.
402. Ponderam que o desenvolvimento de um banco de dados, ainda que possível, enfrenta uma
série de dificuldades e limitações quanto a sua consistência, em razão do reduzido número de
observações decorrentes da diversidade de países, exportadores e projetos, que são objetos do
financiamento. Cada qual com sua especificidade, o que restringe o uso dos macro indicadores para
fins de comparação dos preços de obra. Temos como exemplo os fatores regionais, aspectos
regulatórios, culturais, estrutura logística, aquisição de bens e serviços locais e de conteúdo
brasileiro, realização de obras em consórcio com empresas locais, histórico da presença do
exportador no país, custo para novos entrantes no mercado internacional, custos indiretos (BDI)
superiores aos praticados no Brasil, entre outros.
403. Some-se a isso, a falta de informações sobre a atuação das concorrentes das empresas
brasileiras no exterior e das agências de crédito à exportação de outros países. Há pouca
transparência no mercado internacional sobre as condições aplicadas nos financ iamentos e a
composição de custo/preço dos concorrentes para que seja possível construir um balizador para as
operações brasileiras. Existe apenas um conjunto muito limitado de informações sobre a atuação
internacional no segmento de engenharia e construção, uma vez que as empresas não adotam como
52
prática divulgar publicamente detalhes de sua atuação, o que dificulta a tarefa de construção de uma
base de informações comparativa.
404. Reiteram que as regras brasileiras para financiamento às exportações já apresentam maior
rigidez do que as estipuladas pela OCDE, cujo regramento para créditos à exportação permite o
financiamento de gastos locais num montante que não exceda 30% do valor do contrato de
exportação, sendo que os normativos do BNDES não permitem o financiamento de gastos locais.
405. Por fim, o BNDES reconhece a importância de aprofundar a análise de custos dos projetos
com o desenvolvimento de macro indicadores aplicáveis e se dispõe a trabalhar nesse objetivo.
Entretanto, em razão das citadas limitações na obtenção de informações e na comparabilidade dos
projetos, o BNDES destaca a importância de que esses indicadores sejam utilizados para melhorar o
processo de análise da operação, mas que sejam utilizados com a devida cautela, uma vez que as
diferenças entre países, projetos, exportadores, bem como uma maior incorporação de bens e
serviços brasileiros ao projeto, podem se materializar em significativa diferença nos preços dos
projetos.
Análise
406. Para esse achado a equipe propôs determinar ao BNDES que utilize macro indicadores de
preço na análise dos projetos, em conjunto com os demais critérios, de forma a balizar a definição
do percentual de participação do banco nas operações de exportação, avaliando a possibilidade do
desenvolvimento de um banco de dados com esse propósito, em obediência ao princípio da
eficiência previsto no art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999.
407. Tanto a fundamentação desse achado, tratado em tópico específico deste relatório, como o
próprio conteúdo dessa determinação estão em linha com os comentários apresentados pelo gestor.
408. Não há nesse encaminhamento o propósito de engessar a análise dos projetos, vinculando-
os estritamente a determinado critério de preço. O objetivo almejado é o de agregar mais um
parâmetro à análise, de caráter geral (por isso a menção a macro indicadores de preço), para que, em
conjunto com os demais critérios atualmente utilizados pelo banco, houvesse o balizamento de sua
participação nas operações de exportação (atualmente a participação verificada por amostragem é
de 68% do valor total dos projetos).
409. Desta feita, ratifica-se o encaminhamento nos termos propostos.
Achado 3: Ausência de um patamar mínimo de participação de bens nacionais na exportação
de serviços nos casos de excepcionalidades e/ou utilização do PROEX-Equalização.
Comentários BNDES
410. O BNDES observa que, embora o regulamento do Produto BNDES Exim Pós Embarque
não estabeleça um percentual mínimo de bens único a ser aplicado a todas as operações, durante a
análise, a equipe técnica busca identificar possibilidades de incorporação de conteúdo nacional ao
projeto e estabelecer valores mínimos de bens caso a caso (tanto para valor global de bens quanto
para códigos específicos da NCM). No contrato de financiamento, esses valores mínimos constam
como obrigações especiais do exportador, estando seu descumprimento sujeito à multa.
Adicionalmente, a partir da aprovação do novo regulamento, há ainda a possibilidade de
estabelecimento de valores mínimos para serviços de terceiros de alto valor agregado, tais como os
referentes a realização de projetos e consultorias especializadas. Associado a isso, uma vez que as
novas Orientações Operacionais limitam a participação dos custos indiretos, espera-se um aumento
da participação do custo direto, os quais incluem a cadeia de fornecedores e a mão de obra brasileira
expatriada.
411. Informam, ainda, que desde o início das operações de financiamento às exportações de
serviços, o tema do percentual mínimo de bens foi muito discutido internamente, tendo havido
53
diversas mudanças na norma. Isto porque, se por um lado o BNDES busca incentivar a
incorporação de bens nacionais aos projetos apoiados, por outro lado, não pode prejudicar a
competitividade das empresas brasileiras contratadas para a execução da obra. Assim, ao longo do
processo de desenvolvimento da linha Pós-Embarque, houve casos em que o apoio à exportação de
serviços de engenharia restou limitado e até inviabilizado, por impossibilidade de o exportador
atender ao percentual mínimo de bens estabelecido à época no normativo da linha Pós-Embarque.
Apresentam abaixo, um breve histórico das mudanças do regulamento do Produto Pós-Embarque a
respeito do estabelecimento de um percentual mínimo de bens.
412. No início de 2001, o crescimento do volume de solicitações de financiamento para
exportação de serviços de engenharia motivou o estabelecimento de um conjunto de critérios que os
pleitos encaminhados deveriam obedecer, de modo a serem considerados elegíveis para o
financiamento à exportação do BNDES. Dentre os critérios definidos, aprovados pela Decisão de
Diretoria 058/2001, de 05.02.2001, e incorporados às Políticas Operacionais do BNDES, constava o
estabelecimento de uma participação mínima de bens de origem brasileira nos projetos que
envolvessem exportações de serviços, correspondente a pelo menos 40% das exportações objeto do
financiamento. No cômputo deste percentual, admitia-se considerar a depreciação de equipamentos
novos temporariamente exportados para uso no projeto.
413. Em fevereiro de 2004, as Políticas Operacionais foram revisadas e a partir da Resolução
1.072/2004, de 09.02.2004, a participação mínima de bens nas exportações de serviços passou de
40% para 65% do total das exportações financiadas pelo BNDES, sendo que este percentua l poderia
ser reduzido para 35% caso as exportações fossem destinadas a um projeto de integração da
América do Sul.
414. O BNDES argumenta, porém, que a ampliação da participação mínima exigida de bens nos
pacotes exportados, na prática, inviabilizou o financiamento do Banco a projetos fora do continente
sul-americano, uma vez que somente em raras situações o percentual de 65% de bens é atingido.
Considerando-se que, em projetos no exterior, a empresa prestadora de serviços de engenharia
contratada, além de ser responsável pela elaboração, execução e gerenciamento da obra, deve
também assegurar o financiamento, a impossibilidade de se cumprir o percentual mínimo de bens
estipulado pelas Políticas Operacionais representava uma barreira à participação de const rutoras
brasileiras em concorrências internacionais. Em reconhecimento ao entrave que este percentual
poderia representar, a Diretoria do BNDES aprovou, através da Resolução 1152/2005, de 29.03.05,
a redução do percentual mínimo de bens, que passou de 65% para 35% do valor total do
financiamento, independente da localização geográfica do projeto.
415. Não obstante, o Banco observa que a manutenção de um percentual fixo para qualquer
exportação de serviços de engenharia e construção não se mostrou adequada, pelas razões
detalhadas na Nota AEX 095/2007, de 05/06/2007, (peça 167). Desse histórico, o Banco conclui
que um percentual único, rigidamente estabelecido, poderia representar perda de competitividade
para a empresa brasileira, até mesmo impossibilitando o apoio do BNDES em alguns projetos e por
consequência, a participação do exportador brasileiro. Observam, ainda, que quando a empresa
brasileira conseguia ser contratada para a execução do projeto, sem o financiamento do BNDES, tal
circunstância resultava em menor estímulo à obtenção de bens brasileiros - que do contrário
poderiam ter sido destinados à obra, ainda que em montante inferior ao mínimo estabelecido nas
Políticas Operacionais. Ou seja, haveria também potenciais perdas para a cadeia de fornecedores.
Dessa forma, a Diretoria do BNDES aprovou, por meio da Resolução 1445/2007, de 12/06/2007,
que o valor mínimo de bens dos projetos apoiados seria definido caso a caso.
416. Por essas razões, enfatizam a necessidade de uma análise caso a caso ao se estabelecer o
montante de bens a ser exigido, com vistas tanto a garantir competitividade do exportador brasileiro
quanto o subfornecimento de bens e serviços de empresas nacionais; principalmente nos casos em
54
que o projeto conta com o benefício da equalização, cujo objetivo é exatamente a competitividade
da exportação brasileira.
Análise
417. Para esse achado a equipe propôs determinar ao BNDES a definição de um percentual
mínimo de bens nacionais para exportação, a exemplo do que ocor ria anteriormente a 2007, de
forma a contrabalancear as excepcionalidades, e o custo adicional do Tesouro via
PROEX- Equalização, com uma movimentação mais direta da cadeia de fornecedores, em
obediência ao princípio da eficiência determinado pelo art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999.
418. Como pode-se observar, a determinação para a definição de um percentual mínimo de bens
nacionais para a exportação alcança apenas os casos excepcionais e/ou com custo adicional do
Tesouro via PROEX-Equalização. Aqueles se referem às hipóteses em que o Banco excepcionaliza
determinadas condições contidas em seus normativos internos para aprovação dos financiamentos.
Como exemplo dessa situação, temos as aprovações verificadas, por amostragem, com prazo maior
de financiamento (essas operações foram comentadas em tópico específico deste relatório), o que
representa um custo adicional pela perspectiva de alocação de recursos públicos. Nas operações
com equalização de taxas fica claro, também, o custo adicional com recursos do Tesouro.
419. Cabe relembrar que o custo base para esse segmento de exportação de serviços a ente
público estrangeiro contempla o risco de crédito das operações que é carregado pela União, mais o
funding desses recursos que é remunerado pelo BNDES ao FAT-Cambial, pela taxa LIBOR,
consoante disposição legal.
420. Assim, essa determinação toma como fundamento o critério de custo-benefício. Apenas
nas operações com custo maior (excepcionalidades e/ou equalização de taxas), justifica-se o
patamar mínimo de bens de maior valor agregado nas exportações, de modo a tornar os
benefícios/externalidades das operações mais efetivos, por meio de uma movimentação mais direta
da cadeia de fornecedores.
421. Nas demais operações em que não ocorram as hipóteses contidas na determinação, o
BNDES continuaria a definir a composição de bens numa análise caso a caso.
422. A definição, em normativo, de qual o percentual mínimo de bens nacionais exigidos fica a
critério do BNDES, dentro de sua esfera d iscricionária, sendo que para qualificar o debate, fica o
registro dos percentuais que já foram utilizados pelo Banco no passado como: 35%, 40% e 65%.
423. Portanto, nesse caso também ratificamos o encaminhamento nos termos propostos.
Achado 4: atuação restrita na aferição de governança.
Comentários BNDES
424. Informam que o Banco exige declarações dos exportadores para situações nas quais a
aferição fática se mostra de difícil implementação dada a natureza do fato declarado. Nesses casos,
declarações são exigidas como condição prévia à contratação do financiamento e qualquer falsidade
ou incorreção do teor dessas declarações poderá acarretar aos exportadores, de um lado, a aplicação
de sanções legais, de natureza civil e penal, e, de outro lado, consequências negativas oriundas do
próprio contrato de financiamento celebrado com o BNDES, tais como a suspensão de desembolsos
e, em última instância, o vencimento antecipado do financiamento.
425. Consoante previsão contida em seus normativos internos, o Banco assevera que essas
declarações são exigidas em todas as operações do Sistema BNDES, estando em linha com as
práticas internacionais levadas a efeito por agências de crédito à exportação, bancos multilaterais e
bancos comerciais.
55
426. Por outro lado, o Banco compartilha do entendimento constante do presente relatório, no
sentido de que a aferição da veracidade quanto ao teor dessas declarações, quando demonstrado
possível, pode conferir maior segurança à contratação das operações de financiamento e aos
desembolsos delas decorrentes.
427. Nesse sentido, apesar de todas as dificuldades inerentes a esse controle, nos casos em que a
natureza do fato a ser declarado admite aferição mais acurada da veracidade, o BNDES já vem
adotando procedimentos nessa direção, impondo determinadas obrigações adicionais ao exportador,
com vistas a reforçar e garantir a situação já declarada ou ainda complementar tais informações.
428. Para exemplificar, mencionam a prerrogativa que tem o BNDES de fazer exigências
ambientais adicionais à declaração de inexistência de sentença condenatória transitada em julgado
por crime contra o meio ambiente, em função das características do empreendimento para o qual
são destinadas as exportações brasileiras apoiadas pelo banco, como a contratação de empresa
específica para prestar serviços de assessoria socioambiental, ou a inclusão de condicionantes de
natureza socioambiental além daqueles previstos na legislação aplicável no país do
empreendimento. Nesse sentido, dispõem a Política Socioambiental do BNDES, bem como as
Normas Operacionais do Produto BNDES EXIM Pós-Embarque.
429. Citam, também, o procedimento recente de elaboração de relatório de Procedimentos
Previamente Acordados (PPA) emitido por empresa de auditoria independente, em conformidade
com a NBC TSC 4400 (norma do Conselho Federal de Contabilidade), visando à comprovação do
cumprimento das medidas exigidas nos itens IX, X e XI da Declaração de Compromisso do
Exportador, anexa à Resolução 81/ 2014 da CAMEX. Tal relatório foi fruto de intensa negociação
entre o BNDES e os principais exportadores, decorrente de recomendação da CGU, e culminou no
fechamento de um modelo de PPA a ser utilizado por todos os exportadores em operações de
financiamento com o envolvimento de funcionários públicos estrangeiros.
Análise
430. Para esse achado a equipe propôs recomendar ao BNDES que implemente mecanismos de
aferição quanto ao teor das declarações, de modo que o controle e monitoramento de governança
não se restrinja, exclusivamente, à esfera declaratória.
431. Conforme descrito em tópico específico deste relatório, o Banco solicita uma série de
declarações aos exportadores, para efeito do processo de contratação e aprovação do financiamento.
432. Em seus comentários, o Banco informa algumas medidas que já estão sendo tomadas nesse
sentido e que vão ao encontro da recomendação ora proposta.
433. Assim, considerando o amplo escopo das declarações emitidas pelo exportador e sua
relevância para efeito da governança dos financiamentos, mantemos a recomendação nos termos
propostos.
Achados 5 e 6: Falta de padronização e ausência de sistematização das informações sobre
processos de financiamento cancelados.
Comentários BNDES
434. Nesse ponto, o Banco reconhece que as razões pelas quais uma operação é cancelada
podem ser objeto de registro. Os benefícios decorrentes dessa prática já foram identificados ao
longo do Relatório de Fiscalização. Nesse sentido, os esforços do BNDES serão direcionados para o
desenvolvimento e implantação de rotina que contemple a padronização e sistematização do registro
dessas informações, para que ao longo do tempo contemplem mais este aspecto quando da
mensuração do apoio do Banco para o desempenho das exportações neste segmento, contribuindo
com os esforços institucionais em busca de transparência e controle.
56
Análise
435. Para esse ponto, mantemos as recomendações propostas nos seguintes termos: (5) nos
processos de financiamento para exportação de serviços de engenharia para ente público externo, o
banco padronize a informação sobre o motivo de cancelamento no próprio processo, contribuindo
para a transparência e o controle e (6) que o banco obtenha junto às empresas exportadoras dados
sobre os motivos e razões dos cancelamentos, com o objetivo de sistematizar as informações acerca
da atuação do banco e das condições de financiamento no apoio a empresas brasileiras nesse
segmento.
Achado 7: Insuficiência de avaliação das externalidades no processo de financiame nto.
Comentários BNDES
436. Nesse ponto, o Banco informa que tem buscado metodologias e dados confiáveis que
permitam monitorar e avaliar a eficácia de seus programas. Nesse sentido, sua Diretoria aprovou a
Política de Monitoramento e Avaliação do Sistema BNDES (Resolução Dir 2884/2015), que instrui
princípios e diretrizes para orientar as atividades de Avaliação e Monitoramento, com propósito de
(i) gerar conhecimento e aprendizado a partir de análises sobre os resultados das intervenções
apoiadas pelo BNDES; (ii) aprimorar as políticas e os instrumentos financeiros do BNDES para
potencializar os efeitos alcançados e (iii) fornecer uma base para prestação de contas, incluindo o
fornecimento de informações para o público.
437. Destacam que a Área de Comércio Exterior tem participado de discussões conduzidas pela
Área de Planejamento do BNDES, no intuito de identificar possibilidade de contribuição para
avaliação do Produto BNDES Exim Pós-embarque. As ações iniciais compreenderam a
identificação da cadeia de fornecedores de bens e serviços, por meio da construção de um banco de
dados consolidado para os projetos apoiados, utilizando-se das informações disponibilizadas nos
relatórios semestrais de verificação das exportações de cada projeto. Essa atividade ainda se
encontra em execução, com os primeiros resultados tendo sido divulgados no Relatório de
Efetividade 2007-2014. Cabe ainda desenvolver a análise do apoio do BNDES na cadeia de
fornecedores à exportação, inclusive no que tange à criação e à manutenção de empregos com o
desenvolvimento e utilização de metodologias adequadas frente aos dados disponíveis.
Análise
438. Nesse ponto, também, verifica-se que os comentários do gestor estão em linha com as
constatações indicadas no relatório, notadamente a necessidade e possibilidade de melhora na
aferição dos potenciais benefícios e externalidades dos financiamentos públicos, de modo a
justificar alocação de recursos do FAT nesses projetos.
439. Dessa forma, mantemos o teor da determinação proposta nos seguintes termos: que a área
de Comércio Exterior desenvolva indicadores de geração/manutenção de empregos, associando-os
aos custos do financiamento, de modo a compará- los com os custos de geração/manutenção de
empregos informados no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - CAGED, em
obediência ao dever de prestar contas determinado pelo art. 70 da Constituição Federal de 1988.
Achado 8: Fragilidade de governança acerca da atuação das empresas beneficiárias do
financiamento público.
440. Não houve comentários, por parte do BNDES, a respeito desse achado.
IV. Conclusão
441. A presente auditoria teve por objetivo analisar as linhas de crédito de financiamento à
exportação de serviços de engenharia e construção de infraestrutura a ente público estrangeiro,
conforme determinação do Acórdão 3.603/2014-TCU-Plenário. A partir do objetivo do trabalho
57
formularam-se as questões adiante indicadas, para as quais encontram-se resumidos os achados que
resultaram do exame proposto.
442. A título informativo e de forma a situar o objeto estudado em meio às operaçõe s do banco
de fomento, cabe salientar que em termos de participação, o desembolso da Área de Comércio
Exterior, para o segmento de serviços de engenharia e construção a ente público estrangeiro, não
vem superando os 2% em relação aos desembolsos totais do BNDES.
443. Questão de Auditoria: quais os critérios utilizados na análise de solicitações para
concessão de crédito de exportação de serviços de engenharia e construção de infraestrutura para
ente público estrangeiro?
444. A análise dessas operações é feita com base em uma série de critérios que integram as
políticas operacionais do banco de fomento, bem como dos respectivos normativos do pós-
embarque.
445. A equipe de auditoria selecionou os critérios mais importantes para efeito de uma análise
amostral das operações. Para tanto definiu-se os critérios de (i) risco de crédito (ii) condições de
financiamento (taxa e prazo) (iii) orçamento do empreendimento e (iv) governança dos
financiamentos (Resolução do Senado 50/1993).
446. Da análise, verificou-se que a assunção do risco de crédito é o critério mais relevante no
contexto dessas operações, uma vez que mais de 98% das operações aprovadas estão contempladas
pelo SCE/FGE. Assim, toma relevo a governança do processo decisório das instâncias responsáveis
(CAMEX/COFIG/ABGF) pela gestão e precificação de risco das operações e dos países
importadores.
447. No tocante às condições de crédito, verificou-se a existência de excepcionalidades em
relação a determinados critérios, como por exemplo o prazo dos financiamentos. Nesses casos,
observou-se, também, que essas condições estavam cobertas por deliberações do COFIG e da
CAMEX.
448. Em relação à composição da taxa de juros final ao importador, constatou-se o seguinte
achado.
449. Achado 1: Inadequação na composição do spread em operações com necessidade de
equalização pelo PROEX. O encaminhamento proposto é o de determinar ao BNDES para que,
nas operações em que ocorra a incidência do PROEX-Equalização, fixe o seu respectivo spread no
montante mínimo definido em seus normativos, em obediência aos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade dispostos no art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999.
450. Verifica-se, também, da dinâmica de aplicação dos critérios que, nesse segmento, o Banco
atua por demanda e a participação do financiamento das exportações tem alcançado, historicamente,
o patamar de 68% do valor dos projetos. Outro critério importante é o de participação de bens de
consumo e de capital, de origem brasileira, no total das e xportações objeto do financiamento. Até
2007, havia uma exigência de um patamar mínimo de 40%, posteriormente, o percentual passou a
ser definido caso a caso, a critério do BNDES, o que levou a média histórica para o nível de 28%,
com índice de nacionalização de no mínimo 60%.
451. Para efeito da análise do orçamento dos empreendimentos, verifica-se que o BNDES
enfrenta dificuldades na definição de parâmetros de custos, em função da diversidade de
empreendimentos objeto do apoio financeiro, bem como da distinta realidade de custos que afetam
os diversos países de destino das exportações.
452. Não obstante, a equipe de auditoria entende necessário o desenvolvimento de indicadores
gerais de preços para análise dos projetos, conforme indicado a seguir:
58
453. Achado 2: Insuficiência em certificar a compatibilidade do orçamento do projeto

apresentado com parâmetros de custos internacionais praticados no país importador. Propõe-se,
nesse caso, determinação ao BNDES para que utilize macro indicadores de preço na análise dos
projetos, em conjunto com os demais critérios, de forma a balizar a definição do percentual de
participação do banco nas operações de exportação, avaliando a possibilidade do desenvolvimento
de um banco de dados com esse propósito, em obediência ao princípio da eficiência previsto no art.
2º, caput, da Lei 9.784/1999.
454. Em decorrência das excepcionalidades verificadas e da incidência, em determinados casos,
da equalização das taxas de juros ao importador, por meio do PROEX-Equalização, o que enseja a
utilização de recursos do Tesouro, entende-se necessário o estabelecimento de um patamar de
fornecimento de bens nacionais para essas operações, conforme o seguinte achado:
455. Achado 3: Ausência de um patamar mínimo de participação de bens nacionais na
exportação de serviços nos casos de excepcionalidades e/ou utilização do PRO EX-Equalização.
Propõe-se determinar a definição de um percentual mínimo de bens nacionais para exportação, a
exemplo do que ocorria anteriormente a 2007, de forma a contrabala ncear as excepcionalidades, e o
de fornecedores, em obediência ao princípio da eficiência determinado pelo art. 2º, caput, da Lei
9.784/1999.
456. No tocante à governança dos financiamentos, o banco de fomento argumenta que não se
encontra sob a égide das Resoluções do Senado Federal 50/1993 e 5/2014, não sendo, as mesmas,
norteadoras das operações de financiamentos para exportação de bens e serviços. Não obstante, os
preceitos de governança da citada resolução seriam subsidiariamente observados pelos BNDES nas
operações em tela.
457. Nessa linha, de acordo com seus novos normativos, há o comprometimento do exportador,
mediante apresentação de declarações ao BNDES, com práticas lícitas de governança, no âmbito
internacional e com o cumprimento dos preceitos contidos no arcabouço jurídico brasileiro, nos
âmbitos administrativo, civil e penal, o que representa avanço para o critério de governança, quando
da concessão de financiamento na linha Pós-embarque, não obstante a necessidade de mecanismos
de aferição, consoante o seguinte achado.
458. Achado 4: atuação restrita na aferição de governança, propondo-se recomendar ao Banco
que implemente mecanismos de aferição quanto ao teor das declarações, de modo que o controle e
monitoramento de governança não se restrinja, exclusivamente, à esfera declaratória.
459. Questão de Auditoria: há concentração em volume de recursos dessas operações para
poucos beneficiários?
460. Verifica-se nesse ponto que, de fato, há uma concentração das operações em poucas
empresas, entretanto, a partir da análise amostral dos casos de cancelamento dos pedidos de
financiamento de projetos de engenharia não se identificou indícios de tratamento difere nciado
entre empresas pleiteantes, no âmbito do BNDES. Tal verificação corrobora as colocações do
Banco acerca da natureza do mercado exportador para o segmento de serviço de engenharia e
construção que encerraria barreiras de entrada.
461. Nesse contexto, a carteira de operações do BNDES no exterior acabaria refletindo essa
dinâmica, de modo que, as quatro maiores empresas de engenharia do país são também os
principais clientes do banco nesse segmento, reproduzindo a concentração própria do setor, tanto no
Brasil como no mundo.
462. Para esse tópico foram indicados os seguintes achados:
463. Achado 5: Falta de padronização nas informações sobre processos de financiamento
59
cancelados. Para esse ponto recomenda-se que, nos processos de financiamento para exportação de
serviços de engenharia para ente público externo, o banco padronize a informação sobre o motivo
de cancelamento no próprio processo, contribuindo para a transparência e o controle nesses casos.
464. Achado 6: Ausência de sistematização das informações sobre os cancelamentos ocorridos.
Recomenda-se que o banco obtenha junto às empresas exportadoras dados sobre os motivos e
razões dos cancelamentos, com o objetivo de sistematizar as informações acerca da atuação do
banco e das condições de financiamento no apoio a empresas brasileiras nesse segmento.
465. Questão de Auditoria: há carência de avaliação das efetivas externalidades, nos processos
de concessão em tela?
466. De maneira geral, as principais externalidades indicadas pelo BNDES constam,
atualmente, de seu Relatório de Efetividade (peça 11) e podem ser verificadas, também, no
Relatório de Gestão do FAT, bem como em diversos estudos indicados pelo banco de fomento
(peça 79, p. 5).
467. Não obstante, a equipe entende que o acompanhamento feito, atualmente, pela área de
Comércio Exterior do BNDES possibilita que esses indicadores sejam desenvolvidos mais
especificamente para o segmento de exportação de serviços de engenharia, conforme o seguinte
achado:
468. Achado 7: Insuficiência de avaliação das externalidades no processo de financiamento.
Para esse caso, propõe-se determinação no sentido de que a área de Comércio Exterior desenvolva
indicadores de geração/manutenção de empregos, associando-os aos custos do financiamento, de
modo a compará- los com os custos de geração/manutenção de empregos informados no Cadastro
Geral de Empregados e Desempregados - CAGED, em obediência ao dever de prestar contas
determinado pelo art. 70 da Constituição Federal de 1988.
469. Ainda com relação às possíveis externalidades, no presente caso, constata-se que as
principais empresas construtoras beneficiárias desse tipo de financiamento estão sendo investigadas
na ‘Operação Lava-Jato’ sob a suspeita de formação de cartel, entre outras irregularidades.
470. Assim, considerando uma perspectiva mais ampla do interesse público, centrada no retorno
social subjacente à decisão de fomentar determinadas atividades econômicas, entende-se necessário
o estabelecimento legal de critérios rígidos de governança para as empresas beneficiárias desse tipo
de financiamento público, conforme indicado a seguir:
471. Achado 8: Fragilidade de governança acerca da atuação das empresas beneficiárias do
financiamento público. Como a questão levantada envolve possível alteração/criação de normativos,
entende-se necessário propor recomendação à Casa Civil da Presidência da República para que
avalie a possibilidade de revisão das normas que tratam da destinação de recursos operados pelo
Sistema Brasileiro de Apoio às Exportações, notadamente no segmento de exportação de serviços
de engenharia e construção, de forma a estabelecer critérios de governança às empresas pleiteantes,
que contemplem a definição de um código de é tica, bem como as responsabilidades da alta
administração das empresas exportadoras beneficiárias dessas operações de crédito, compatíveis
com o interesse público subjacente à decisão de fomentar as exportações, de modo a resguardar os
benefícios e externalidades almejados a partir do financiamento público, para o pleno
desenvolvimento econômico do País, consoante o § 1º, art. 239 da Constituição Federal.
472. Questão de Auditoria: qual a sistemática de comprovação da realização das exportações
de serviços e de sua efetiva execução no exterior?
473. Verifica-se que o relatório de auditoria independente cumpre o papel de mecanismo de
controle, já que municia o BNDES de informações relevantes a respeito da operação, indicando
impropriedades no cumprimento das obrigações contratuais e eventuais erros de contabilização de
60
despesas. Além disso, a possibilidade de solicitações de explicações e de procedimentos adicionais,

incrementa a ação do Banco no sentido de aferir a evolução dos projetos financiados, ressaltando-
se, contudo, o fato de o mesmo não objetivar a detecção de fraude, assim declarado nos Relatório de
Auditoria que fizeram parte da amostra.
474. Constata-se, ainda, a evolução do regramento sobre os procedimentos de execução e
advento da Decisão de Diretoria 408/2015. Contudo, cabe informar que não foi possível verificar a
aplicação dessas normas na prática, visto que passaram a valer em julho de 2015, não havendo
tempo hábil para realização de um trabalho de consultoria independente já utilizando a citada
Decisão de Diretoria.
475. Em que pese o aprimoramento normativo das normas operacionais para linhas de
financiamento Pós-embarque serviços advindo da Decisão de Diretoria 408/2015 (peça 82), no que
se refere à aprovação pelo BNDES da empresa de auditoria contratada pelo exportador, entende-se
ser pertinente recomendar ao Banco de Fomento que realize estudo com vistas a analisar a
possibilidade de que o próprio selecione e efetive a contratação da consultoria independente, de
modo a restarem segregados, de forma clara e inequívoca, os interesses entre as partes envolvidas.
476. Questão de Auditoria: quais os procedimentos de atuação dos departamentos da Área de
Comércio Exterior AEX junto aos exportadores?
477. Verifica-se que, de maneira geral, a atuação dos departamentos junto aos exportadores se
mostra compatível com as realidades dos mercados exportadores de bens e serviços de engenharia,
tendo em vista os seguintes aspectos: a elevada concentração de players inerente a esse segmento de
mercado no âmbito internacional e a dinâmica de financiamento de serviços de engenharia no
exterior que ocorre a partir da demanda do exportador frente às oportunidades da carteira de
projetos do importador, no presente caso, ente público estrangeiro. O exame dessa questão não
levantou achados.
Segurança da Informação
478. No que se refere a segurança da informação e ao sigilo de documentos, o BNDES se
manifestou, por meio da Nota AEX 2015/50, ressaltando a importância de o TCU resguardar o
mesmo nível de sigilo considerado pelo BNDES quanto às informações divulgadas, notadamente
aquelas cuja divulgação tenha o condão de violar a intimidade da empresa.
479. Salientou-se, ainda, que o fato de o BNDES não mais opor sigilo bancário ao TCU, em
conformidade com decisão recente do Supremo Tribunal Federal, não afasta a existência de
informações abrangidas por tal sigilo, cuja restrição de divulgação deve ser mantida pelo TCU no
desempenho de suas atividades fiscalizatórias, devido à natureza das informações constantes dos
arquivos digitais fornecidos pelo BNDES.
480. Assim, solicita-se restringir o acesso às informações disponibilizadas somente aos órgãos e
agentes internos considerados indispensáveis à análise da Fiscalização em referência, em
conformidade com o artigo 86, IV, da Lei 8.443/92 c/c os artigos 5° e 6° da Resolução 259, de 2014
- TCU, e com os arts. 121 e 132, IX, da Lei 8.112/ 90.
481. Nesse sentido, em atenção à solicitação do Banco sobre a restrição de acesso às peças
encaminhadas e em conformidade com a legislação acima destacada, entende-se necessário propor a
este Tribunal que classifique como sigilosas as peças do formulário de procedimento para
classificação de peças processuais com restrição de acesso à informação à peça 169, com fulcro no
§ 2º do art. 4º c/c § 4º do art. 5º, assim como no § 1º do art. 11, da Resolução-TCU 254/2013.
61
V. Proposta de Encaminhamento
482. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
1. Determinar, com fulcro no art. 43, I, da Lei 8.443/1992, ao BNDES que:

1.1. Fixe o seu spread no montante mínimo definido em seus normativos, nas operações em
que ocorra a incidência do PRO EX- Equalização, em obediência aos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade dispostos no art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999 (item 133);
1.2. Utilize macro indicadores de preço na análise dos projetos, em conjunto com os demais
critérios, de forma a balizar a definição do percentual de participação do Banco nas operações de
exportação de serviços, avaliando a possibilidade do desenvolvimento de um banco de dados com
esse propósito, em obediência ao princípio da eficiência previsto no art. 2º, caput, da Lei
9.784/1999 (item 168);
1.3. Estabeleça percentual mínimo de bens nacionais para exportação, a exemplo do que
ocorria anteriormente a 2007, de forma a contrabalancear as hipóteses de excepcionalidades, e de
de fornecedores, em consonância com o princípio da eficiência determinado pelo art. 2º, caput, da
Lei 9.784/1999 (item 165);
1.4. Desenvolva, por meio de sua área de Comércio Exterior, indicadores de
geração/manutenção de empregos, associando-os aos custos do financiamento, de modo a compará-
los com os custos de geração/manutenção de empregos informados pelo CAGED, em obediência ao
dever de prestar contas determinado pelo art. 70 da Constituição Federal de 1988 (item 290).
1.5. Informe ao Tribunal de Contas da União, no prazo de noventa dias, a contar da ciência
desta Deliberação, as providências tomadas em relação as determinações acima.
2. Recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU,
ao BNDES que:
2.1 Padronize a informação sobre o motivo de cancelamento dos processos de financiamento
para exportação de serviços de engenharia para ente público externo, em obediência aos princípios
da publicidade e motivação, determinados no art. 37 da Constituição Federal de 1988 e art. 2º,
caput, da Lei 9.784/1999 (item 229);
2.2 Obtenha junto às empresas exportadoras dados sobre os motivos e razões dos
cancelamentos, nos processos de financiamento para exportação de serviços de engenharia, com o
objetivo de sistematizar essas informações, incrementando a avaliação da participação do Banco e
das condições de financiamento na atuação das empresas brasileiras nesse segmento, em
observância ao princípio da eficiência disposto no art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999 (item 229).
2.3 Implemente mecanismos de aferição quanto ao teor das declarações a serem fornecidas ao
BNDES pelo exportador de serviços de engenharia, de modo que o controle e monitoramento de
governança não se restrinja, exclusivamente, à esfera declaratória, com base no princípio da
eficiência disposto no art. 2º, caput, da Lei 9.784/1999 (item 212).
2.4 Realize estudo com vistas a analisar a viabilidade de seleção e contratação de empresa de
consultoria independente alterando, por conseguinte, Decisão de Diretoria 408/2015-BNDES, em
seu capítulo V, no que tange a essas atribuições que, atualmente, recaem sobre a empresa
exportadora (item 335).
3. Recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU,
à Casa Civil da Presidência da República que: avalie a possibilidade de revisão das normas que
tratam da destinação de recursos operados pelo Sistema Brasileiro de Apoio às Exportações,
62
notadamente no segmento de exportação de serviços de engenharia e construção, de forma a

estabelecer critérios de governança às empresas pleiteantes, que contemplem a definição de um
código de ética, bem como as responsabilidades da alta administração das empresas exportadoras
beneficiárias dessas operações de crédito, compatíveis com o interesse público subjacente à decisão
de fomentar as exportações, de modo a resguardar os benefícios e externalidades almejados a partir
do financiamento público, para o pleno desenvolvimento econômico do País, consoante o § 1º, art.
239 da Constituição Federal (itens 213 e 302).
4. Determinar à SecexEstataisRJ que: classifique como sigilosas as peças do presente
processo, constantes do formulário de procedimento para classificação de peças processuais com
restrição de acesso à informação (peça 169), com fulcro no § 2º do art. 4º c/c § 4º do art. 5º, assim
como no § 1º do art. 11, da Resolução-TCU 254/2013;
5. Encaminhar cópia da Deliberação que vier a ser proferida em virtude da presente

auditoria ao BNDES, ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (Mdic), ao
Ministério da Fazenda e à Casa Civil da Presidência da República, a fim de subsidiar eventuais
ações e providências em suas respectivas esferas de atribuições e competências. ”.
2. O Sr. Secretário de Controle Externo da SecexEstataisRJ manifestou-se de acordo com as

propostas oferecidas pela equipe de auditoria.
3. O Ministério Público não se manifestou nos autos.
É o relatório.
63
VOTO
Tratam os autos de relatório de auditoria realizada no Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social – BNDES que teve por objeto as operações de apoio à exportação de serviços de
engenharia a ente público estrangeiro, conforme determinação contida no Acórdão 3.063/2014-
Plenário.
2. Desde logo gostaria de ressaltar o excelente trabalho realizado pela equipe da
SecexEstataisRJ, integrada pelos AFCE’s André Macedo (coordenador da equipe de auditoria),
Fernando Saraiva de Magalhães e Magnólia Maria Atem Lima.
3. Considero importante destacar, de início, que o trabalho de auditoria analisou um universo
de 149 operações concedidas a diversos países entre 2005 e 2014 (§ 55), e aprofundou a análise, onde
necessário, sobre aquelas com valor acima de US$ 100 milhões. Desde então, 9 operações aprovadas e
ainda não contratadas foram canceladas por decurso de prazo. O montante dos créditos concedidos
pelo BNDES ao abrigo dessas 140 operações, entre aprovadas e contratadas, totaliza US$ 14,44
bilhões (aproximadamente R$ 50,54 bilhões).
4. Para total conhecimento por parte deste colegiado, uma lista das 140 operações pode ser
encontrada na peça 183 dos presentes autos. No item XII do presente voto a mesma lista encontra-se
dividida, pelas razões lá especificadas, em sete planilhas, as quais, de igual forma, permitem conhecer
as informações tornadas públicas pelo BNDES em sítio eletrônico acerca de cada operação.
5. Nesse início de voto entendo necessário apresentar algumas informações consolidadas
sobre essas operações. A primeira delas, acerca do total de serviços de engenharia, em valor (US$ 1 = R$
3,5), exportados para cada país, por tipo de obra, entre 2005 e 2014:
Val or do financiamento Val or do

País destinatário Ti po de obra de engenharia
em US$ financiamento em R$
ANGOLA Rodovias 1.343.571.150,00 4.702.499.025,00

Hidrelétricas 1.126.554.852,00 3.942.941.982,00
Saneamento básico 461.774.934,00 1.616.212.269,00
Habitação 349.741.122,00 1.224.093.927,00
Linhas de transmissão energia 313.704.970,00 1.097.967.395,00
Infraestrutura urbana 178.750.917,00 625.628.209,50
Aeroporto 110.500.000,00 386.750.000,00
Agroindústria 35.355.863,00 123.745.520,50
Constr. Ed ificações 43.651.991,00 152.781.968,50
Capacitação e treinamento 27.332.693,00 95.664.425,50

TOTAL Angol a: 3.990.938.492,00 13.968.284.722,00
GANA Rodovias 202.190.692,00 707.667.422,00
Constr. Hangar 13.644.200,00 47.754.700,00
TOTAL Gana: 215.834.892,00 755.422.122,00
1

MOÇAMB IQUE Aeroporto 125.000.000 437.500.000,00

Barragem 320.000.000 1.120.000.000,00
TOTAL Moçambi que: 445.000.000 1.557.500.000,00
-
ARGENTINA Gasodutos 1.388.990.000,00 4.861.465.000,00
Saneamento básico 370.083.248,00 1.295.291.368,00
Irrigação/Drenagem 283.081.737,00 990.786.079,50
Aqueduto 165.022.672,00 577.579.352,00
Túnel (projetos) 15.990.535 55.966.872,50

TOTAL Argentina: 2.223.168.192 7.781.088.672,00
PERU Gasodutos 575.065.191,00 2.012.728.168,50

TOTAL Peru: 575.065.191,00 2.012.728.168,50
EQUADOR Irrigação/Drenagem 136.970.407,00 479.396.424,50
Hidrelétrica 90.226.703,00 315.793.460,50
TOTAL Equador: 227.197.110,00 795.189.885,00
VENEZ UELA Metrô 1.281.392.485,00 4.484.873.697,50

Siderúrg ica 865.423.450 3.028.982.075,00
Estaleiro 637.894.134 2.232.629.469,00
Saneamento Básico 368.938.143 1.291.283.500,50
TOTAL Venezuel a: 3.153.648.212 11.037.768.742,00
GUATEMALA Rodovia 280.000.000,00 980.000.000,00
TOTAL Guatemala: 280.000.000,00 980.000.000,00
COSTA RICA Hidrelétrica 44.233.963,00 154.818.870,50
TOTAL Costa Rica: 44.233.963,00 154.818.870,50
HONDURAS Rodovia 145.000.000,00 507.500.000,00
TOTAL Honduras: 145.000.000,00 507.500.000,00
REP.
2.976.851.640,00
DOMINICANA Rodovia 850.529.040,00
Termoelétrica 656.008.078,00 2.296.028.273,00
Irrigação/Drenagem 321.471.906,00 1.125.151.671,00
2

Hidrelétricas 291.243.144,00 1.019.351.004,00
Aquedutos 171.544.750,00 600.406.625,00
TOTAL Rep. Dominicana: 2.290.796.918,00 8.017.789.213,00
CUB A Porto 681.975.550,00 2.386.914.425,00
Aeroporto 150.000.000,00 525.000.000,00
Plantas Industriais 16.184.501,00 56.645.753,50

TOTAL Cuba: 848.160.051 2.968.560.178,50
-
TOTAL: 14.439.043.021,00 50.536.650.573,50
6. A segunda delas, destacando o total de serviços de engenharia, em valor (US$ 1 = R$ 3,5),

exportado por empresa, por pais, entre 2005 e 2014:
Val or do Val or do
Empresa exportadora País destinatário
financiamento em US$ financiamento em R$
Norberto Odebrecht Angola 3.149.894.951,00 11.024.632.328,50

Moçambique 125.000.000,00 437.500.000,00
Argentina 1.708.990.000,00 5.981.465.000,00
Peru 575.065.191,00 2.012.728.168,50
Equador 227.197.110,00 795.189.885,00
Venezuela 1.281.392.485,00 4.484.873.697,50
Guatemala 280.000.000,00 980.000.000,00
Rep. Do minicana 2.147.744.859,00 7.517.107.006,50
Cuba 831.975.550,00 2.911.914.425,00
TOTAL: 10.327.260.146,00 36.145.410.511,00
Andrade Gutierrez Angola 276.851.938,00 968.981.783,00

Venezuela 1.503.317.584,00 5.261.611.544,00
Moçambique 320.000.000,00 1.120.000.000,00
Gana 202.190.692,00 707.667.422,00
Rep. Do minicana 71.159.109,00 249.056.881,50
TOTAL: 2.373.519.323,00 8.307.317.630,50
Queiroz Gal vão Angola 316.953.507,00 1.109.337.274,50

Argentina 283.081.737,00 990.786.079,50
Rep. Do minicana 71.892.951,00 251.625.328,50
TOTAL: 671.928.195,00 2.351.748.682,50
Camargo Correa Angola 213.123.781,00 745.933.233,50

Argentina 50.083.248,00 175.291.368,00
3
Val or do Val or do
Empresa exportadora País destinatário
financiamento em US$ financiamento em R$
Venezuela 368.938.143,00 1.291.283.500,50

TOTAL: 632.145.172,000 2.212.508.102,00
OAS Argentina 165.022.672,00 577.579.352,00

Honduras 145.000.000,00 507.500.000,00
Costa Rica 44.233.963,00 154.818.870,50
TOTAL: 354.256.635,00 1.239.898.222,50
EMS A S/A Angola 19.107.565,00 66.876.477,50

TOTAL: 19.107.565,00 66.876.477,50
B UREAU PROJ E CONS ULT

LTDA. Argentina 15.990.535,00 55.966.872,50
TOTAL: 15.990.535,00 55.966.872,50
TPRO Engenharia Cuba 16.184.500,00 56.645.750,00

TOTAL: 16.184.500,00 56.645.750,00
Mello Jr. Emp. Part. Angola 15.006.750,00 52.523.625,00

TOTAL: 15.006.750,00 52.523.625,00
Contracta Eng. Gana 13.644.200,00 47.754.700,00

TOTAL: 13.644.200,00 47.754.700,00
TOTAL: 14.439.043.021,00 50.536.650.573,50
7. Vez que a instrução elaborada pela equipe de auditoria foi transcrita para o relatório que
precede este voto, concentrarei meus comentários naqueles pontos que considero principais e nas
consequentes propostas de encaminhamento. Sempre que utilizar uma informação extraída da
instrução da equipe de auditoria indicarei entre parênteses o parágrafo no qual se encontra.
I – Procedimentos de concessão dos financiamentos sob análise
6. Conforme relatado, os procedimentos para aprovação da concessão de financiamentos à

exportação de serviços de engenharia dividem-se em dois momentos distintos, tanto em relação ao
conteúdo quanto em relação aos órgãos envolvidos.
7. O conteúdo dos procedimentos realizados no primeiro momento está relacionado à gestão
de risco do financiamento e à efetiva decisão sobre a aprovação das referidas operações. Esses
procedimentos não ocorrem no BNDES, mas em órgãos diversos como a Secretaria de Assuntos
Internacionais – SAIN do Ministério da Fazenda, por meio, especialmente, da Câmara de Comércio
Exterior – Camex, do Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações – Cofig e da Seguradora
Brasileira de Crédito à Exportação S/A – SBCE (substituída pela Agência Brasileira Gestora de
Fundos Garantidores e Garantias S/A – ABGF, em 1/7/2014), empresa contratada para a prestação de
serviços relacionados às operações de Seguro de Crédito à Exportação – SCE, lastreadas pelo Fundo
4
de Garantia à Exportação – FGE (fundo de natureza contábil ligado ao Ministério da Fazenda),

notadamente a precificação dos riscos comerciais, políticos e extraordinários das operações objeto de
pleito dessa garantia pública. (§ 71).
8. O conteúdo dos procedimentos realizados no segundo momento são de competência do
BNDES, e dizem respeito à celebração das operações já decididas, na prática, no momento anterior.
Conforme destacado pela equipe de auditoria, “a dinâmica da aprovação e do cancelamento dessas
operações revela que, uma vez concedida a garantia com base no SCE/FGE e demais mitigadores de
risco, é bastante improvável que a operação seja rejeitada no âmbito do BNDES por conta dos demais
critérios” (§ 73), vez que ocorrerá uma natural adaptação ao regulamento e às demais condições
estabelecidas pelo Banco.
9. Vez que, conforme determinação original, o conteúdo da presente auditoria referia-se
apenas aos procedimentos de competência do BNDES, o presente trabalho restou esvaziado de um dos
aspectos mais importantes, qual seja, os procedimentos de análise do pedido de financiamento e de
decisão sobre sua concessão.
10. Apesar de a equipe de auditoria ter levantado o conjunto de órgãos que participam da
análise e concessão dos financiamentos, e ter apresentado resumo de suas funções (§§ 69 a 104), não
chegou a efetivamente analisar os respectivos procedimentos.
11. Em vista disso, proporei que seja determinada a realização de auditoria nos
procedimentos relacionados à concessão de financiamentos à exportação de serviços de
engenharia que se situem fora do âmbito do BNDES, abrangendo os órgãos retro citados e
outros, como o Banco do Brasil, única forma de esta Corte inteirar-se efetivamente da questão e
apreciá-la e m sua integralidade.
12. II – Taxas de juros dos financiame ntos de exportação de serviços de engenharia
13. A equipe de auditoria, após análise descritiva dos principais aspectos (§§ 105 a 134),
destacou que a taxa de risco de crédito é praticamente nula, pelas razões elencadas no item I, retro,
pelo que as taxas de juros utilizadas nos financiamentos sob análise são compostas pela LIBOR como
referencial de custo financeiro, ao qual são adicionados 1,2% a.a. a título de re muneração básica do
BNDES, 1% a.a. a título de comissão de administração, até 0,5% a título de encargo por compromisso
sobre o saldo não utilizado, o prêmio de seguro e eventualmente a taxa de equalização (§§ 114 a 120).
14. Apenas com relação a essa última, a equipe de auditoria apresentou sugestão de
determinação ao BNDES no sentido de que “nas operações em que ocorra a incidência do PROEX-
Equalização, fixe o seu respectivo spread no montante mínimo definido em seus normativos, em
obediência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade dispostos no art. 2º, caput, da Lei nº
9.784/1999.” (§ 133).
15. Conforme explicado pela equipe de auditoria, a incidência do PROEX-Equalização ocorre
quando há a necessidade de tornar os encargos financeiros da operação financeiramente compatíveis
com aqueles praticados no mercado internacional e passíveis de serem obtidos pelos clientes
potenciais, especialmente em relação aos encargos financeiros praticados por concorrentes das
empresas brasileiras exportadoras de serviços (§§ 111 e 126).
16. Nesse sentido, a referida sugestão da equipe de auditoria teria o objetivo de reduzir o
subsídio concedido pelo estado brasileiro aos entes estrangeiros, ainda que para tanto fosse necessário
reduzir a remuneração do BNDES.
17. Apesar de a instrução conter uma descrição dos procedimentos, a metodologia e os
parâmetros do PROEX-Equalização, por ocorrerem fora do âmbito do BNDES, não foram objeto da
auditoria (§ 126).
18. Em vista disso, e especialmente em razão de a referida equalização de taxas de juros
embutir alocação de recursos do tesouro e eventuais subsídios às exportações de serviços,
questões sobre as quais outros órgãos além do BNDES detém competências, entendo que a
5
questão deva ser melhor analisada no âmbito da auditoria sugerida no ite m I, retro, momento
em que a equipe de auditoria poderá renovar sua sugestão ou comple menta-la à luz de novas
informações.
III – Prazo dos financiamentos à exportação de serviços de engenharia
19. A equipe de auditoria deu conformidade aos prazos contratados nos financiamentos
analisados, os quais encontram-se de acordo com os regulamentos, entendendo justificadas as poucas
exceções observadas (§§ 135 a 140).
20. Concordo com as avaliações da equipe de auditoria.
IV – Orçame nto dos serviços a serem exportados
21. Sobre o orçamento dos serviços a serem exportados, que em última instância definirá o
valor do financiamento, divirjo das análises e conclusões oferecidas pela equipe de auditoria.
22. A instrução argumenta que “as condições relativas a especificações técnicas, tecnologia de
execução, medição de pagamento dos serviços e, principalmente, o orçamento dos valores contratados
são estabelecidos no âmbito do contrato comercial celebrado entre a empresa brasileira (contratada) e o
ente público estrangeiro (contratante)” (§ 142), e que o BNDES aponta a “dificuldade em certificar a
compatibilidade do orçamento do projeto apresentado com parâmetros de custos internacionais
praticados no país importador” (§ 143), dificuldade essa que decorre especialmente da “distinta
realidade de custos que afetam os diversos países de destino das exportações” (§ 143), o que resultaria
na ausência de referenciais de custos.
23. Entendo que tal raciocínio não é o mais adequado aos financiamentos à exportação de
serviços.
24. Conforme esclarecido pela unidade técnica, o financiamento de que se cuida restringe-se
ao limite de “até 100% do valor das exportações brasileiras, não sendo objeto de financiamento
os gastos locais do empreendimento” (§ 147), que doravante neste voto será denominado “limite de
financiamento”. Isso significa que são financiáveis a título de “serviços de engenharia” apenas os
serviços e bens produzidos no Brasil, os quais não são dependentes em nenhuma medida de (a) custos
internacionais, salvo se utilizaram bens ou insumos importados para o Brasil, ou dos (b) preços
praticados no país de destino, ou da (c) distinta realidade do país importador.
25. Em outras palavras, o BNDES não financia a obra, ou um percentual da obra, ou qualquer
item que, na ausência de outro parâmetro, só possa ser estimado em relação ao valor da obra ou em
relação a um orçamento que tenha que se balizar por parâmetros internaciona is ou do local da
execução.
26. Os principais itens financiáveis são, a teor da instrução, “projeto, consultoria, serviços de
montagem e instalação, mão de obra brasileira, administração central, benefícios e contingências” (§
153), aos quais podem ainda ser acrescentados transporte, seguro e outros. Todos esses itens são
corriqueiramente estimados por esta Corte nos processos de fiscalização de obras no Brasil, já
existindo extensa experiência, metodologia e conjunto de dados e parâmetros comparativos acerca dos
mesmos, nada indicando que seja impossível, ou sequer difícil, fazer estimativas de custos sobre esses
itens, se e quando executados no país e/ou contratados com empresas brasileiras.
27. Ressalto que, a princípio, e considerando os objetivos dos financiamentos à exportação de
serviço e do já referido “limite de financiamento”, o exportador deve estabelecer com clareza o que
exatamente está sendo exportado, ou seja, os itens objeto do financiamento devem estar descritos e
especificados com a clareza e o detalhamento suficientes a serem avaliados pelo banco financiador.
28. Apenas a título de exemplo, vamos supor que esteja sendo exportado o serviço de
“montagem e instalação”. Entendo que as normas permitem que sejam financiados os custos relativos
6
a engenheiros e técnicos brasileiros que realização o trabalho no país de destino, e provavelmente

equipamentos e ferramentas exportados a utilizados na montagem, mas não permite seja financiado
qualquer desses itens se contratado, adquirido ou alugado no exterior. Assim, caberia ao exportador
declarar exatamente o que estaria sendo exportado a esse título e posteriormente comprovar a
realização da exportação conforme declarado. Uma vez declarado, seria totalmente possível validar a
declaração e estimar seus custos.
29. Tomando um outro exemplo, a estimativa de custos de serviços como “consultoria”, talvez
o mais fluído entre os serviços apontados, são totalmente estimáveis para obras realizadas no país,
nada havendo que indique não ser estimável o valo r de uma consultoria realizada no Brasil e
exportada, tanto na forma de um produto pronto e acabado quanto na forma de exportação de serviços
de técnicos brasileiros dando consultoria no exterior.
30. Admito que alguns itens possam ser objeto de discussão, mas apenas por momentânea
ausência de clareza de normativos, se for o caso, a ser resolvida com um detalhamento ou uma
interpretação mais acurada das normas que regem esse tipo de financiamento.
31. A título de exemplo dessa possível discussão, temos q ue o valor de um item como
“administração centralizada”, por exemplo, é normalmente calculado como um percentual do valor
total da obra. Não obstante, e a depender do entendimento a ser dado aos objetivos da linha de crédito
e ao “limite de financiamento”, também poderia ser calculado sobre o valor dos itens financiáveis, e
não sobre o valor total da obra, vez que o financiamento é “à exportação de serviços” e não “à
execução da obra”. Todavia, na ausência de detalhamento no relatório, deixo essa questão pa ra análise
ainda a ser realizada.
32. As informações que a equipe de auditoria apontou ao analisar esse item permitem concluir
que o BNDES não procede à análise dos componentes e dos respectivos valores (preços, custos)
quando da análise da proposta de financiame nto à exportação de serviço, salvo, talvez, a uma
avaliação de macro aspectos e relações entre os itens e o valor global apontado para a obra objeto do
financiamento.
33. Assim, entendo que a proposta da unidade técnica, no sentido de que o BNDES utilize
“macro indicadores de preços, em conjunto com demais critérios” (§ 168), que não restaram
especificados, não sanaria a falha apontada.
34. Em substituição à proposta da equipe de auditoria, entendo deva ser determinado ao
BNDES que apresente a este Tribunal, em prazo a ser determinado, plano de trabalho para
elaboração de metodologia, e subsequente normatização, para avaliação prévia à celebração do
contrato de financiamento dos custos dos itens a serem financiados a título de exportação de
serviços de engenharia, o qual deverá ser concluído e m no máximo 180 dias após apresentação
do plano de trabalho.
35. Continuando a análise das questões relacionadas a custos dos itens exportados, observo
que consta da instrução a seguinte tabela representativa de grandes rubricas orçamentárias (exportação
de bens, de serviços e gastos locais) consolidadas a partir do universo de financiamentos analisados (§
146 c/c § 144). Na tabela o “projeto padrão” equivale à média de custos dos empreendimentos
financiados:
Usos Projeto Padrão

Exportações Brasileiras 68%
Bens 28%
Serviços 72%
Gastos Locais 32%
Total Usos 100%
7
36. Não obstante, não constou do relatório de auditoria uma análise dos dados que produziram
a informação contida na tabela, e em consequência não consta uma conclusão sobre a adequação ou
compatibilidade entre os valores financiados e os custos dos empreendimentos, pelo menos em nível
de ordem de grandeza e de percentual, a partir da experiência deste Tribunal em auditoria de obras.
37. A referida tabela mostra que, na média dos financiamentos analisados, o valor financiado
correspondeu à média de 68% do orçamento dos empreendimentos. Desses 68%, 28% (equivalente à
média de 19,04% do valor dos empreendimentos) seriam bens exportados, 72% (equivalente à média
de 48,96% do valor dos empreendimentos) seriam serviços exportados, e 32% seriam custos locais.
38. Considero essencial seja realizada essa análise.
39. É de todo pertinente saber, a partir da experiência deste Tribunal com outras obras de
mesma tipologia daquelas cujos dados produziram a tabela acima reproduzida, se o somatório do valor
de itens locais como o custo da mão de obra local, materiais, alugueis de equipamentos, administração
local, equipamentos importados de outras origens, montagem e instalação com mão de obra e
ferramentas locais, etc., é coerente com o percentual de 32% do valor total do empreendimento
apontado na tabela. E se, por outro lado, o somatório do valor de itens exportáveis como projetos,
consultoria, serviços de montagem e instalação (exportados do Brasil), mão de obra brasileira,
administração central, benefícios e contingências é coerente com o percentual de 49% do valor do
empreendimento. Ou, ainda, se o percentual de aproximadamente 20% em equipamentos exportados é
coerente para a média dos diversos tipos de obras.
40. Apenas como exemplo, a planilha de referência para obras de implantação rodoviária
utilizada pela SeinfraRodovias informa que itens como “pavimentação”, “terraplenagem”, “drenagem
e obras de arte comuns” e “material betuminoso” representam aproximadamente, na média da amostra
utilizada para produzir a planilha, 80% do valor do custo direto (29,14%, 22,10%, 15,16% e 13,07%,
respectivamente, totalizando 79,47%). Tais itens se revestem de caraterísticas de execução e de custo
intensivo locais, ainda que se assuma que todos os equipamentos necessários foram exportados. Essas
médias, obtidas em obras realizadas no Brasil, aparentam ser incompatíveis com a exportação de 68%
do valor médio de obras de implantação de rodovias. Importante ressaltar que os percentuais por mim
utilizados, acima, são “médias”, sujeitas a desvios padrões consideráveis, e que, portanto, a análise
acima deve ser entendida como apenas exemplificativa.
41. Sem uma análise um pouco mais detalhada dos financiamentos, relacionando os itens
exportados com as obras a que se destinam em termos de itens, respectivos valores individuais, e sua
respectiva representatividade percentual frente ao custo do empreendimento, à luz da experiência desta
Corte com obras similares, nada se pode afirmar sobre o grau de confiabilidade das informações que
fundamentaram a concessão dos financiamentos.
42. Em outras palavras, entendo indispensável a realização das análises necessárias a aferir a
qualidade das informações prestadas pelas empresas interessadas em obter o financiamento a respeito
dos custos dos itens por elas exportados e a respeito da qualidade das análises realizadas pelo BNDES
sobre essas informações.
43. Vale notar que o valor do financiamento às exportações deve refletir, ao menos de maneira
aproximada, os custos no Brasil dos itens exportáveis, vez que os recursos disponibilizados pelo
BNDES ao exportador devem ser apenas no montante necessário à exportação, conforme já salientado.
Não há autorização jurídica para disponibilização de recursos à maior, pois isso implicaria desvio de
finalidade na aplicação dos mesmos, além de eventuais prejuízos ao Brasil, vez que pode ocorrer de as
taxas de juros estarem embutindo subsídios. Ademais, há de se considerar eventuais perdas decorrentes
do custo de oportunidade, pois outras exportações, ou outras operações benéficas ao país, poderiam ter
sido realizadas com a parcela de recursos indevidamente disponibilizada a maior.
44. Nesse sentido, e conforme melhor detalhado no item XII deste voto, entendo devam
ser criados apartados em cujo âmbito, a partir de informações, parâmetros e crité rios utilizados
pelas unidades técnicas especializadas em obras deste Tribunal (Seinfra’s), serão avaliadas as
8
obras constantes da lista de operações objeto da presente auditoria em termos de percentuais de

custos de itens exportados frente ao valor total de cada empreendimento, coincidências de
percentuais de itens exportados de obras diversas, valores de itens exportados, proporções de
custos e outros aspectos que forem considerados oportunos e cabíveis, trabalho esse a ser
coordenado pela Coinfra.
V – Governança dos financiame ntos à exportação de serviços
45. A equipe de auditoria analisou aspectos relativos à relação da empresa exportadora dos
serviços com o país beneficiário do financiamento.
46. Quanto a isso, a instrução destaca que as Resoluções 50/1993 e 5/2014, do Senado Federal,
que determinam a análise e autorização, por aquele órgão, das operações de crédito concedidas pelo
Brasil a entes estrangeiros, e as condicionam à exigência de plena vigência de democracia e de
critérios de governança do país beneficiário, não se aplicam aos financiamentos sob enfoque, vez que
referidos normativos regem a concessão de financiamentos externos com recursos orçamentários da
União, ou, em outras palavras, que representem a concessão de crédito a devedores externos
diretamente pela União (§§ 169, 170 e 177).
47. Apreciando a Res. 50/1993, observo que, além da restrição referida imediatamente acima,
constante do caput do art. 1º, o § 2º desse artigo estabelece expressamente a não incidência da norma
sobre as operações financeiras de apoio à exportação.
48. Assim, concordo com as conclusões da unidade técnica quanto a esse ponto.
49. Relativamente à forma de escolha, pelo ente estrangeiro, da empresa brasileira para
execução dos serviços de engenharia, a instrução destaca que, na amostra de 149 operações analisadas,
em apenas 23% delas foram observados procedimentos análogos ao de licitação, ou seja, foi realizado
algum procedimento que estabeleça competição entre empresas candidatas (§ 178), conforme
evidenciado na última coluna da planilha constante da peça 183. Tal constatação por si só não permite
qualquer conclusão, vez que é natural que os diversos países tenham previsões diversas em suas
legislações nacionais relativamente à forma como deve ser realizada esse tipo de contratação.
50. Apenas para exemplificar tal contexto, a instrução informa que quase todos os
financiamentos concedidos à Argentina foram precedidos de licitação (§§ 190 e 191). No extremo
oposto, a quase totalidade dos financiamentos concedidos a Angola e a Cuba não foram precedidos de
competição entre empresas (§§ 185 a 189 e 193 a 194). Em posição intermediária, os serviços de
engenharia financiados à Venezuela e à República Dominicana dividiram-se quase igualmente entre
licitados e não licitados (§§ 192 e 195 a 197). A equipe de auditoria salienta que, em qualquer caso, o
cumprimento da legislação do país importador teria sido demonstrado ao BNDES previamente à
concessão do financiamento (§§ 182 e 183).
51. Por último, com relação ao cumprimento de boas práticas de governança pela empresa
exportadora, restou destacado na instrução o rol de documentos e declarações que devem ser
apresentados para análise pelo BNDES (§§ 206 e 207).
52. Apenas com relação a esse último ponto a equipe de auditoria ofereceu propostas. A
primeira, determinação ao BNDES no sentido de que imple mente mecanismos de aferição da
veracidade das declarações e docume ntos apresentados (§ 212). A segunda, recomendação à
Casa Civil da Presidência da República no sentido de que, objetivando aperfeiçoar a governança
das empresas beneficiárias, elabore um “código de ética” (§ 213).
53. Entendo necessário procede r a ajustes nessa segunda proposta, de forma a que seja
dirigida ao BNDES, e não no sentido da criação de um “código de ética”, mas sim na elaboração
de uma lista de critérios e condições de governança e transparência que deverão ser
comprovados e cumpridos pelas empresas pretendentes aos financiame ntos, extensível, se o
Banco entender que sim, a todas as demais linhas de financiamentos a pessoas jurídicas.
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VI – Concentração de operações em poucos beneficiados
54. A equipe de auditoria destacou que 81,8% dos financiamentos de exportação de serviços
foram concedidos ao Grupo Norberto Odebrecht, 17,2% foram concedidos a outros quatro grupos,
Andrade Gutierrez com 9,6%, Queiroz Galvão com 5%, Camargo Correa com 1,6% e OAS com 1%,
pelo que cinco construtoras nacionais receberam 99% dos financiamentos do tipo desde 2005 (§ 230).
55. Ainda que as justificativas apresentadas, no sentido de que apenas empresas de grande
porte, grande capacidade financeira, e demostrada capacidade técnica conseguem presença competitiva
no mercado internacional, façam sentido (§ 232), os dados demonstram efetivamente (a) a grande
concentração dos financiamentos em uma das empresas e (b) a concentração quase total dos
financiamentos em cinco empresas.
56. Existem outros critérios de concentração que não foram explorados pela equipe de
auditoria.
57. Relativamente aos países beneficiários, a apenas a título de exemplo, em uma aná lise
quantitativa do universo de 140 operações, 86 (61,4%) foram concedidos à República de Angola, das
quais 83 contratadas de forma direta. As empresas brasileiras conquistaram contratos de prestação de
serviços de engenharia em doze países: Angola (86), Argentina (7), Costa Rica (1), Cuba (8), Equador
(2), Gana (2), Guatemala (1), Honduras (1), Moçambique (3), República Dominicana (19), Peru (3) e
Venezuela (7).
58. Existe ainda um terceiro critério não explorado, que seria o de analisar a combinação de
países com empresas, objetivando identificar eventual grau de predominância de uma determinada
empresa em relação aos contratos obtidos juntos a um determinado país.
59. Esses foram apenas exemplos.
60. As informações constantes dos autos não permitem analisar se as razões efetivas da
concentração dos financiamentos em poucas empresas coincidem com as causas apontadas. Para tanto
faltam informações básicas, como, por exemplo, e conforme apontado pela equipe de auditoria, a
inexistência de registros das operações em análise que foram canceladas e de eventuais pedidos
negados ou cancelados antes mesmo de analisados.
61. Conforme já apontado anteriormente (item I, retro), os primeiros procedimentos para a
obtenção de financiamento à exportação de serviços ocorrem fora do BNDES, em razão do que não
foram analisados pelo presente trabalho de auditoria. Conforme também analisado, os pedidos de
financiamento dificilmente são indeferidos pelo BNDES depois de já terem ultrapassado com sucesso
os primeiros procedimentos.
62. Vez que farei proposta para que a lacuna representada pela ausência de análise dos
procedimentos iniciais de concessão dos financiame ntos seja suprida, em uma extensão do
presente trabalho, conforme adiantado no referido item I, retro, entendo que que as análises
sobre eventual concentração de financiame ntos em empresas e/ou países possam ser realizadas
no mesmo mome nto, pelo que as incluirei em minha proposta.
VII – Funding das operações e remuneração do FAT Cambial
63. A equipe de auditoria analisou o funding específico das operações de financiamento à

exportação de serviços, e apontou que, considerados os anos de 2007 a maio de 2015, o retorno das
operações de exportação de serviços tem se mostrado superior à remuneração atrelada à taxa Selic (§§
281 e 282).
64. O que se observa das informações destacadas pela equipe de auditoria (§ 280) é que em
períodos de valorização cambial do real frente ao dólar a rentabilidade dessas operações tende a ser
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inferior àquela atrelada à Selic, invertendo-se a tendência em períodos de desvalorização da moeda

brasileira, o que configura uma conclusão até certo ponto bastante previsível.
65. Talvez a análise devesse ter considerado cenários “ideais”, um deles considerando
estabilidade cambial e outro considerando que uma moeda (des)valoriza-se em relação à outra na exata
medida da diferença entre as inflações associadas a seus respectivos países. Esses métodos, apesar de
não representarem a realidade, teriam a virtude, como modelos teóricos, de demonstrar se a lógica de
remuneração estabelecida para a linha de crédito frente a seu funding específico atende aos critérios de
remuneração estabelecidos na Constituição e na lei, ou se a remuneração positiva frente a outros
critérios dependerá sempre da desvalorização do real.
66. Não obstante, deixo essas sugestões para serem desenvolvidas pela SecexEstataisRJ
em trabalho mais aprofundado e específico - sobre a re mune ração do FAT pelo BNDES e
eventuais subsídios existentes - no âmbito do TC 017.751/2015-2, processo originado de
representação do MP/TCU que se encontra sob relatoria do Ministro Weder de Oliveira.
VIII – Externalidades
67. Analisando as externalidades relacionadas aos financiamentos à exportação de serviços, a

equipe de auditoria, além de destacar que as exportações de que se trata contribuem positivamente para
o saldo da balança de serviços do país (§ 284), apontou dois outros aspectos.
68. Primeiro, que o acompanhamento realizado pelo BNDES permitiria saber exatamente qual
o impacto das operações de exportação de serviços sobre a geração e manutenção de empregos, no país
e no exterior, pelo que sugere seja determinado que o BNDES passe a incluir a informação e m
seus relatórios. Concordo seja expedida tal determinação.
69. O segundo, relacionado a possibilidades e riscos de a política de fomento às exportações,
assim como qualquer outra política de fomento, não estar contribuindo efetivamente para o
desenvolvimento econômico e social do país (especialmente no que diz respeito a produtividade,
geração de conhecimento e expertise técnica, aumento de valor agregado dos produtos exportados,
etc.) ou, até mesmo, estar apresentando resultados indesejáveis, como, por exemplo, pela utilização,
por parte das empresas beneficiárias, das vantagens competitivas adquiridas para melhor explorar seu
poder de mercado em beneficio exclusivamente próprio, em detrimento da concorrência e da sociedade
(§ 296). Com relação a isso, a equipe de auditoria aponta que as todas as cinco empresas que detém
99% dos financiamentos estão sendo investigadas o âmbito da Operação Lava Jato (§ 298).
70. Entendo que a proposta apresentada pela equipe de auditoria, no sentido de que seja
recomendado à Casa Civil da Presidência da República a elaboração de normas que estabeleçam
critérios de governança para as empresas beneficiárias do tipo de financiamento que se analisa,
objetivando maximizar as chances de que benefícios e externalidades almejados sejam
apropriados pela sociedade (§ 302), pode ser fundida com aquela já discutida e proposta no ite m
V, retro, nos termos daquela sugestão.
IX – Comprovação da exportação dos serviços e bens
71. A equipe de auditoria informa que a comprovação da exportação de bens e serviços objeto
dos financiamentos é realizada essencialmente de duas formas.
72. A primeira delas consiste em um acompanhamento do avanço da execução do projeto de
engenharia e dos gastos por meio de relatórios de acompanhamento físico-financeiro preparado pelo
exportador e aceito pelo Banco e apresentados antes de cada desembolso (§§ 310 e 311). A equipe de
auditoria deu conformidade a esse procedimento.
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73. Observo, inicialmente, que a descrição dos itens que integram essa documentação permite
verificar que se referem à própria operação de crédito (item 310-“a”), à exportação de bens (item 310-
“b”) e ao avanço físico da execução da obra (item 310, “c”, “d” e “e”).
74. Considerando que os dois primeiros não se referem à exportação de serviços, entendo que
não existe um procedimento específico que se destine a comprovar a produção dos serviços e sua
exportação. O avanço físico da obra pode ser utilizado para “comprovar” a exportação de serviços
como “administração central” ou “instalação e montagem de bens exportados”, mas nada informa a
respeito de outros itens.
75. Concordo que, como o item “projeto” antecede logicamente a execução física, o
andamento dessa “comprovaria” a realização prévia daquele. Não obstante, restariam não respondida
várias questões, como por exemplo: quais são os projetos que estão sendo exportados? Básico, de
execução, “as built”? Inclui estudos de solos, topografia, preservação ambiental? Arquitetura,
engenharia estrutural, instalações, acabamentos, humanização? Qual a comprovação de que esses
estudos ou projetos foram realizados no Brasil por técnicos brasileiros ou no exterior por técnicos
brasileiros? Poderiam ter sido realizados no exterior por técnicos estrangeiros? Não está claro se a
referida documentação permite responder a essas questões em todos os casos.
76. O mesmo raciocínio aplica-se a serviços de consultoria. Não está claro se o BNDES recebe
cópia digital do projetos e relatórios de consultorias produzidos e exportados.
77. A inclusão de serviços como “armazenagem”, “transportes” e “seguros” em um
financiamento de exportação dependem, a meu ver, do país onde se realizam e se eventuais empresas
contratadas para realizar os serviços são brasileiras ou estrangeiras, e se incidem apenas sobre os
serviços e bens exportados. Não está claro se a referida documentação comprova as informações a
respeito desses itens em todos os casos.
78. Apesar de a equipe de auditoria ter se referido à sistemática de comprovação das
exportações em sua instrução, entendo que essas questões não restaram analisadas e respondidas.
79. Objetivando sanar essas dúvidas apresentarei duas propostas. A primeira no sentido de
que as Seinfra’s aprofundem a análise dessas questões no trabalho a ser desenvolvido nos
apartados que serão criados por tipos de obras (conforme item IV, retro). A segunda no sentido
de que o BNDES apresente a este Tribunal informações detalhadas acerca de seu entendimento
sobre a efetiva comprovação da “exportação” dos itens passíveis de financiame nto e, em caso de
reconhecimento de falha na comprovação, uma proposta de saneamento da questão.
80. A segunda forma de comprovação de realização das exportações consiste em auditoria de

acompanhamento da evolução física do projeto de engenharia por empresa de auditoria independente
contratada pela empresa exportadora dos serviços. A equipe de auditoria aponta a importância dessa
verificação (§§ 321 a 329), e, destacando que os normativos do BNDES acerca da questão encontram-
se em evolução, apresentou como proposta apenas a de recomendar ao Banco que analise a
possibilidade de que essa auditoria independente seja contratada pelo BNDES, incluída nos
custos do financiame nto, e não pela e mpresa exportadora, e que seu relatório atenda
especificamente as necessidades do banco relativamente à comprovação da realização das
exportações (§ 335).
81. Concordo com a s ugestão apresentada pela unidade técnica. O relatório de auditoria
independente pode ser a maneira mais eficiente de controle da execução do objeto do financiamento, e
da forma como esse objeto foi executado. Para tanto, entendo necessário que o contratante da auditoria
seja o próprio Banco, de forma a que possa orientar os parâmetros de auditoria e adequá-la a suas
necessidades específicas em relação a cada empreendimento.
X – Estabelecimento de patamar percentual mínimo de bens a serem exportados com os serviços
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82. A equipe de auditoria, após analisar as informações prestadas pelo BNDES acerca da
utilização de patamar percentual mínimo de exportação de bens nos financiamentos de exportação de
serviços (§§ 410 a 423), apresentou proposta no sentido de que seja determinado ao BNDES que
estabeleça percentual mínimo de bens nacionais nos financiamentos para exportação de serviços (§
482, item 1.3).
83. Discordo de tal proposta por entender que, conforme alegado pelo próprio Banco, tal
questão deve ser analisada caso a caso.
84. Conforme alegado pelo BNDES, o estabelecimento prévio dos referidos patamares
mínimos pode reduzir a competitividade das propostas das empresas brasileiras, e até mesmo
inviabilizá- las, como já ocorreu no passado. É importante relembrar que a existência da linha de
financiamentos à exportação de serviços é item de especial importância, quando não for uma condição,
para a aceitação de proposta de exportação de serviços pelo ente p úblico estrangeiro (§ 414). Parece-
me que a vinculação da exportação de serviços à exportação conjunta de produtos brasileiros pode
efetivamente atuar em sentido contrário, obstaculizando o aceite da proposta da empresa brasileira pelo
cliente externo.
XI – Representações do BNDES no Uruguai e na África do Sul
85. A equipe de auditoria fez rápida referência às representações do BNDES localizadas na

África do Sul e no Uruguai, integrantes da área internacional do BNDES, e cujas atividades, não
descritas na instrução, fortaleceriam “o relacionamento institucional do BNDES com instituições
financeiras, organismos regionais e multilaterais, potencializando novas operações”, podendo, assim,
“contribuir para o incremento da participação de empresas brasileiras nas atividades econômicas
desenvolvidas nesses continentes” (§ 385).
86. Não obstante essas afirmações, e conforme afirmado em todo o restante do relatório de
auditoria, é de se observar que o relacionamento das empresas brasileiras com os entes estrangeiros
contratantes ocorre independentemente do BNDES, antes que qualquer proposta lhe tenha sido
apresentada. Em verdade, o primeiro momento de análise e decisão ocorre no âmbito do Ministério da
Fazenda, conforme item I, retro. É o próprio BNDES quem afirma que não tem participação na
negociação entre os entes estrangeiros e as empresas brasileiras contratadas.
87. Vez que as atribuições, funções e/ou atividades dessas representações não restaram
esclarecidas no presente trabalho, proporei que a análise de seu papel nos financiame ntos à
exportação de serviços seja analisado na auditoria já referenciada no item I, retro. Entendo deva
estar incluída em tal análise o conjunto das atribuições dessas representações, sua participação
nos financiamentos concedidos aos países da Amé rica do Sul e da África, e uma avaliação de seu
custo/benefício para o BNDES e para o País.
XII – Aprofundamento da análise em razão dos itens IV e IX, retro.
88. Entendo que as obras objeto de financiamentos à exportação de serviços devem ser
analisadas individualmente de forma mais aprofundada.
89. Tal conclusão é resultado de estudo que determinei fosse realizado por minha assessoria, e
consistiu basicamente em agrupar os financiamentos concedidos por “trecho de obra” e por “empresa”,
combinação essa que chamarei de “empreendimento”, e estabelecer a relação percentual existente
entre o valor das exportações e o valor total dos empreendimentos a que se destinavam (peça 183 nos
autos). Os resultados obtidos demonstram a ocorrência de regularidades estatísticas a princípio não
compatíveis com os limites de financiamento à exportação de serviços (até 100% do valor dos serviços
e bens exportados) e/ou com os custos do empreendimento e de execução local de obras civis dos tipos
analisados.
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90. No referido estudo (peça 183) agrupei as operações por empreendimento de forma a
explicitar o montante de recursos liberados por operação e por empreendimento. Procurei manter os
nomes dos empreendimentos o mais compatível possível com o “nome do projeto” na planilha original
fornecida pelo BNDES, os quais tive que uniformizar em razão da grande variação observada.
91. Para realização do referido aprofundamento das análises sobre cada operação proporei que
os empreendimentos sejam separados em grupos, por tipo, de forma a serem analisadas pelas
secretarias especializadas em obras e infraestrutura, Seinfra’s, em razão de suas especialidades,
conforme relações adiante apresentadas, compondo cada grupo um apartado conexo a este processo de
auditoria. Esses apartados deverão ser criados pela SecexEstataisRJ.
92. O início da análise se dará, em relação a cada empreendimento, a partir do exame dos
elementos contidos nos processos das operações no BNDES : (1) a solicitação de financiamento
apresentada pela empresa exportadora e documentos que a integrarem; (2) a análise procedida pelo
BNDES sobre a solicitação e respectivos elementos; (3) instrução de enquadramento; (4) contrato da
operação; (5) relatório executivo SBCE; (6) quadro de avanço físico e financeiro; (7) relatórios
produzidos por auditorias independentes sobre a execução das obras, e (8) demais informações
disponíveis no âmbito do BNDES sobre cada obra. Tais elementos deverão ser solicitados pe la
SecexEstataisRJ ao BNDES em relação a cada operação, compondo um conjunto de operações
relacionadas a cada empreendimento, e incluídos nos respectivos apartados.
93. A análise se desdobrará inicialmente sobre três aspectos essenciais.
94. Primeiro, é fácil observar a partir do estudo realizado por minha assessoria que o
percentual do valor de itens exportados em relação ao valor total dos respectivos empreendimentos
manteve-se extremamente homogêneo, superando, segundo minha avaliação, as probabilidades de
ocorrência acidental ou espontânea de tal resultado. Tal homogeneidade de percentuais espalha-se por
todo o universo de 140 obras analisadas, a despeito das diferenças entre países, empresas, tipos de
obras e características individuais de cada obra.
95. Vez que improvável, é possível que tal homogeneidade esteja indicando uma
“padronização” em termos de “percentuais aceitáveis” a serem financiados, “padronização” essa a
princípio incompatível com o “limite de financiamento”. Assim, entendo deva ser analisada a referida
homogeneidade (a) estatisticamente, avaliando as possibilidades de ter, ou não, causa ou explicação
plausível a partir das normas que regem o financiamento; (b) comparativamente os diversos
financiamentos, avaliando as possibilidades de ocorrência, ou não, de os somatórios de itens diversos,
com valores diversos, de obras diversas convergirem para um mesmo percentual em relação ao valor
total do empreendimento; e (c) a existência de indícios que demonstrem a utilização de procedimento
não previsto nas condições dos financiamentos que tenha conduzido à referida “homogeneidade”.
96. Segundo, e conforme analisado no item IV, retro, a quase totalidade dos financiamentos
apresenta elevado percentual de valor de itens exportados frente ao valor total dos respectivos
empreendimentos, conforme valores fornecidos pelo BNDES e percentuais obtidos a partir desses
valores. Obras civis costumam apresentar considerável parcela de serviços realizáveis apenas “in
loco”, com grande parcela de insumos também obtidos apenas “in loco”, o que não é compatível, a
princípio, com elevados percentuais de itens produzidos no exterior e exportados para o local da obra.
Este Tribunal tem larga experiência com análise de custos de obras e acumulou ao longo de sua
experiência em obras no Brasil, dos mais diversos tipos, parâmetros que podem ser utilizados para
comparação. É certo que cada obra tem características peculiares, mas essa afirmação também é válida
para o Brasil, e a experiência desta Corte já demonstrou que é possível detectar desvios, desde que
significativos, em valores e em proporções da distribuição dos custos a partir dos referidos parâmetros.
Com relação a esse aspecto, entendo que deva ser avaliado, a partir dos elementos fornecidos pelo
BNDES e integrantes dos apartados em relação a cada obra, (a) a coerência do preço total da obra em
relação a sua descrição e elementos de projeto disponíveis; (b) a coerência da relação dos itens
exportados e respectivos valores absolutos; (c) a coerência dos preços dos itens exportados em relação
ao preço total do empreendimento; e (d) eventuais inconsistências nas informações disponíveis.
14
97. Terceiro, e conforme já explicitado no item IX, retro, é necessário analisar (a) se a
documentação disponível ao BNDES efetivamente comprova a produção no Brasil e/ou por técnicos
brasileiros dos itens listados como exportados em cada financiamento; (b) em caso de negativa, se a
efetiva produção e exportação de tais itens pode ser aferida a partir de outros elementos e quais seriam
esses elementos; e (c) se existem elementos que indiquem que os itens listados com exportados não
foram produzidos e/ou exportados conforme determinam as normas que regem esses financiamentos.
98. Caso essas análises iniciais demonstrem a necessidade de aprofundamento por amostragem
ou por obra específica, então as Seinfra’s deverão solicitar, mediante prévia autorização deste relator,
ao BNDES ou às empresas beneficiárias dos financiamentos as informações que se fizerem
necessárias.
99. Uma vez concluída as análises sobre as obras, os apartados deverão ser retornados à
SecexEstataisRJ para continuidade da instrução processual.
100. Assim, proporei que sejam constituídos os seguintes apartados, em cujo âmbito serão
analisadas, pelas unidades técnicas apontadas, com maior profundidade, pelas razões expostas, as
obras indicadas.
Apartado 1: Obras rodoviárias
101. Foram concedidos financiamentos para execução de 22 empreendimentos rodoviários em

Angola às empresas Norberto Odebrecht (9 empreendimentos com financiamento total de US$ 636
milhões, equivalentes a R$ 2,22 bilhões), Andrade Gutierrez (4 emprendimentos com financiamento
total de US$ 277 milhões, equivalentes a R$ 970 milhões), Queiroz Galvão (5 empreendimentos com
financiamento total de US$ 317 milhões, equivalentes a R$ 1,1 bilhão)), Camargo Correa (3
empreendimentos com financiamento total de US$ 95 milhões, equivalentes a R$ 333 milhões) e
EMSA (1 empreendimento com financiamento de US$ 19 milhões, equivalentes a R$ 66 milhões).
Esses financiamentos totalizam cerca de US$ 1,34 bilhão (aproximadamente R$ 4,7 bilhões).
102. A despeito de todas as diferenças existentes entre obras rodoviárias diversos, ainda que em
um mesmo país, em 17 de 35 operações (um empreendimento pode ter mais de uma operação) o
percentual de itens exportados frente ao custo total de cada trecho foi o mesmo (diferença de 2% entre
o maior e o menor percentual) e exatamente igual em 13 das referidas operações (diferença menor que
0,01%), conforme planilha constante da peça 183 dos autos. Essas coincidências de percentuais, de
ocorrência muito pouco provável, exige uma análise mais aprofundada dessas operações.
103. Além disso, a média dos valores totais financiados nessas obras representa um percentual
do valor total do empreendimento aparentemente muito elevado para o tipo de obra de que se trata,
onde itens como terraplenagem, pavimentação, drenagem e obras de arte comuns, intensivos em
materiais e mão de obra locais, costumam absorver a maior parte do custo direto da obra. Assim, os
valores desses itens e sua representatividade frente ao custo total do trecho deverá ser mais
detalhadamente analisada.
104. No mesmo trabalho, deverão ser analisadas os financiamentos concedidos aos
empreendimentos rodoviários abaixo especificados, que também apresentam grande coincidência de
percentuais, os quais também se encontram elevados, semelhante ao observado em Angola apesar de
se encontrarem em outros países e/ou continentes, quais sejam, o Corredor Rod. Oriental, Estrada
Nacional N2, na Rep. de Gana, executado pela Andrade Gutierrez com financiamento de US$ 202
milhões (aproximadamente R$ 710 milhões); a Autopista CA2 – Trecho Ocidental, na Rep. da
Guatemala, executada pela Norberto Odebrecht com financiamentos de US$ 280 milhões
(aproximadamente R$ 980 milhões); o Corredor Logístico – Lotes II e III, na Rep. de Honduras,
executado pela OAS com financiamentos de US$ 145 milhões (aproximadamente R$ 507 milhões); e
as rodovias Bavaro Uvero – Alto Miches – Sabana de la Mar, Carretera Ribao-Sur, Corredor Viário
Norte Sul, Corredor Viário Duarte, Corredor Ecológico Pontezuela e Rodovia El Rio – Jarabacoa,
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todos na República Dominicana, todos executados pela Norberto Odebrecht, cujos financiamentos
somados totalizam US$ 881 milhões (aproximadamente R$ 3,08 bilhões).
105. Essas análises deverão ser realizadas pela SeinfraRodovias.
Dt. País destinatário Empresa Exportadora Pedido de Nome do Empreendimento Valor do Tipo de Obra
Consulta Financia- f inanciamento
Pré via mento em US$
17/05/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0091 Via Expr Luanda/Kifangondo (P acote 1) *** 37.244.791 Rodovia
11/02/2008 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2008/0031 Via Expr Luanda/Kifangondo P ac.1 - 2ª etapa 36.777.377 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1089 Via Expr Luanda/Kifangondo, P ac 1, 3ª tranche 37.218.028 Rodovia
TOTAL 111.240.196
23/05/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0100 Estr P erif de Luanda Fase II C *** 72.832.985 Rodovia
12/02/2008 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2008/0042 Estr P erif de Luanda Fase IIC - 2ª etapa 82.952.639 Rodovia
TOTAL 155.785.624
06/07/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1087 Estr P erif. Luanda - Fase 2C Viana/Cabolombo 49.624.511 Rodovia
08/10/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1278 Viana/Cabolombo e Cabolombo/Futungo 4ª 49.624.511 Rodovia
TOTAL 99.249.023
18/09/2006 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2006/0188 5ª Fase da Avenida 21 de Janeiro *** 30.053.077 Rodovia
TOTAL 30.053.077
21/05/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0094 Via Expressa Luanda Viana Troço 3 *** 28.126.533 Rodovia
12/02/2008 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2008/0044 Via Expressa Luanda Viana Troço 3 - 2ª etapa 31.324.633 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1088 Via Expressa Luanda Viana, P acote 3, Etapa 2 26.132.944 Rodovia
08/10/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1279 Via Expressa Luanda Viana - Troço 3 - Etapa 4 26.132.944 Rodovia
TOTAL 111.717.054
07/10/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1277 Via Marginal Sudoeste 21.538.674 Rodovia
TOTAL 21.538.674
23/05/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0099 Estrada Viana / Kikuxi *** 13.872.000 Rodovia
TOTAL 13.872.000
25/10/2006 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2006/0226 4ª Fase da Estrada da Sa mba *** 61.657.584 Rodovia
TOTAL 61.657.584
21/05/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0095 Estr Golfe - Troço Ga mek/Antigo Controlo *** 28.998.154 Rodovia
12/02/2008 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2008/0043 Troço Ga mek 2ª etapa 1.959.165 Rodovia
TOTAL 30.957.319
15/05/2007 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2007/0088 Via Expressa Luanda Viana P acote 1 *** 36.226.353 Rodovia
12/02/2008 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2008/0039 Via Expressa Luanda Viana, P ac 1 - 2 ª etapa 30.605.818 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2010/1085 Via Expressa Luanda Viana, P ac 1 - 3 ª Etapa 20.569.070 Rodovia
06/12/2010 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2011/0017 Via Expressa Luanda Viana, P ac 1 - 4 ª etapa 20.569.070 Rodovia
TOTAL 107.970.311
16
18/05/2007 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2007/0092 Estrada Golfe/Viana e Rua do Sanatorio*** 33.272.400 Rodovia
11/02/2008 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2008/0035 Estrada Golfe/Viana e Rua do Sanatório - 2ª 17.633.874 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2010/1084 Estrada Golfe/Viana e Rua do Sanatório - 3ª 8.066.177 Rodovia
TOTAL 58.972.451
30/04/2007 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2007/0083 Construção da Quarta Avenida*** 11.585.925 Rodovia
11/02/2008 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2008/0033 Construção da Quarta Avenida - 2ª etapa 9.098.232 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2010/1083 Constr Quarta Avenida - Etapa 2 - 3ª tranche 14.762.419 Rodovia
06/12/2010 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2011/0020 ConstrQuarta Avenida - Etapa 2 - 4ª Tr anche 14.762.419 Rodovia
TOTAL 50.208.995
18/05/2007 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2007/0093 Construção da Avenida N'Gola Kiluange P ac 29.707.500 Rodovia
1***
11/02/2008 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2008/0034 Av.Luanda N'Gola Kiluange P acote 1 - 2ª etapa 16.001.676 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2010/1082 Avenida N'Gola / Kiluange - P acote 1 - 3ª 13.991.005 Rodovia
tranche
TOTAL 59.700.181
28/05/2007 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2007/0102 AutoEstrada P eriférica de Luanda Fase 1 C*** 33.048.000 Rodovia
12/02/2008 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2008/0041 AutoEstrada P eriférica - Fase 1C - 2ª etapa 32.010.485 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2010/1079 Estr P erifde Luanda 1C, Cacuaco Viana 3ª 21.175.116 Rodovia
Tranche
03/06/2011 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2011/0246 Estr P erif de Luanda 1C, Cacuaco Viana 4ª 21.175.116 Rodovia
Tranche
TOTAL 107.408.716
28/05/2007 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2007/0103 Estr P eriférica de Luanda Fase 1 D *** 11.554.866 Rodovia
12/02/2008 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2008/0040 Estr P eriférica de Luanda Fase 1D - 2ª 11.809.195 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2010/1078 Estr P erif Luanda, Fase 1D, Ca cuaco-Viana 8.776.869 Rodovia
12/04/2011 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2011/0247 Estr P erif Luanda, Fase 1D, Ca cuaco Viana, 2ª 8.776.869 Rodovia
TOTAL 40.917.799
28/05/2007 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2007/0104 Via Expr Luanda/Kifangondo - P acote 2 *** 30.187.883 Rodovia
11/02/2008 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2008/0032 Via Expr Luanda/Kifangondo P ac.2 - 2ª etapa 27.072.741 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2010/1080 Via Expr Luanda-Kifangondo- P ac 2 - 15.169.367 Rodovia
3ªtranche
12/04/2011 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2011/0214 Luanda-Kifangondo- P ac 2 - 4ªtranche 15.169.367 Rodovia
TOTAL
87.599.358
22/05/2007 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2007/0097 Reabilitação da Estrada Viana/Calumbo 17.496.301 Rodovia
16/06/2010 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2010/0960 Reab Estr Viana/Calumbo - 3ª Lin Crédito 13.602.095 Rodovia
12/04/2011 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2011/0194 Reab Estr Viana/Calumbo - 4ª Lin Crédito 13.602.097 Rodovia
TOTAL 44.700.493
28/05/2007 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2007/0105 Av.Luanda N'Gola Kiluange P ac 2*** 19.309.875 Rodovia
11/02/2008 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2008/0030 Av. N'Gola Kiluange P ac 2 - 2ª etapa 5.889.343 Rodovia
06/07/2010 REP . DE ANGOLA QUEIROZ GALVAO S/A 2010/1081 Av. N'Gola Kiluange - P ac 2 - 3ª tranche 11.127.922 Rodovia
TOTAL 36.327.140
17
16/04/2007 REP . DE ANGOLA CAMARGO CORREA S/A 2007/0073 Construção da 6ª Avenida*** 26.736.750 Rodovia
11/02/2008 REP . DE ANGOLA CAMARGO CORREA S/A 2008/0036 Construção da Sexta Avenida - 2ª etapa 16.597.102 Rodovia
14/07/2010 REP . DE ANGOLA CAMARGO CORREA S/A 2010/1097 Constr Sexta Avenida - 3ª Fase - 2ª Lin 9.852.508 Rodovia
TOTAL 53.186.360
27/10/2006 REP . DE ANGOLA CAMARGO CORREA S/A 2006/0236 Infraestr. Rodoviárias de Boavista (Lotes 15.622.898 Rodovia
1/2)***
TOTAL 15.622.898
16/04/2007 REP . DE ANGOLA CAMARGO CORREA S/A 2007/0072 Ca margo Corrêa S/A - 5ª Avenida*** 13.368.375 Rodovia
11/02/2008 REP . DE ANGOLA CAMARGO CORREA S/A 2008/0037 Construção da Quinta Avenida - 2ª etapa 12.409.956 Rodovia
TOTAL 25.778.331
02/01/2007 REP . DE ANGOLA EMSA S/A 2007/0003 Infraestr. Rodoviárias de Boavista (Lotes 19.107.566 Rodovia
3/6)***
TOTAL 19.107.566
20/07/2010 REP UBLICA DE ANDRADE GUTIERREZ S/A 2010/1103 Corredor Rod Oriental - Estr Nacional N2 202.190.692 Rodovia
GANA
TOTAL 202.190.692
20/12/2010 GUATEMALA NORBERTO ODEBRECHT SA 2011/0024 Autopista CA-2 - Trecho Ocidental 280.000.000 Rodovia
TOTAL 280.000.000
07/11/2011 HONDURAS OAS S/A 2011/0636 Corredor Logístico - Lotes II e III 145.000.000 Rodovia
TOTAL 145.000.000
11/04/2012 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2012/0106 Reconst/Melhor Carreterra Cibao-Sur 200.000.000 Rodovia
TOTAL 200.000.000
28/05/2012 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2012/0239 Corredor Ecológ P ontezuela 200.000.000 Rodovia
TOTAL 200.000.000
22/07/2010 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1110 Rod Bavaro-Uvero-AltoMiches-Sabana 185.000.000 Rodovia
TOTAL 185.000.000
27/12/2011 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2011/0757 Corredor Viário Norte-Sul - Etapa I 64.000.000 Rodovia
25/01/2012 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2012/0023 Corredor Viário Norte-Sul 50.000.000 Rodovia
TOTAL 114.000.000
27/04/2009 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2009/0088 Mel Corredor Viário Duarte - Etapa I 48.743.918 Rodovia
01/10/2009 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2009/0534 Corredor Viário Duarte - Etapa II 52.785.122 Rodovia
TOTAL 101.529.040
09/08/2010 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1294 Reconstr Rod "El Río - Jarabacoa " 50.000.000 Rodovia
TOTAL 50.000.000
18
Apartado 2: Porto, estaleiro e aquedutos
104. O Porto de Mariel em Cuba foi construído pela Companhia de Obras e Infraestrutura, uma
subsidiária da empresa Norberto Odebrecht S/A. Esse empreendimento recebeu financiamentos do
BNDES da ordem de US$ 682 milhões em cinco etapas (aproximadamente R$ 2,39 bilhões).
105. Além de se tratar de financiamento de elevado valor, o percentual de itens exportados, em
valor, é bastante significativo frente ao valor total da obra informado, o que aponta necessidade de uma
análise mais acurada sobre a lista de itens exportados, seus valores, e sua represe ntatividade no
conjunto da obra.
106. O estaleiro de Astialba, na Venezuela, foi executado pela empresa Andrade Gurtierrez,
tendo recebido US$ 638 milhões (aproximadamente R$ 2,23 bilhões). De igual forma, além do valor
elevado, o percentual de itens exportados encontra-se bastante elevado, ainda que inferior ao do Porto
de Mariel, justificando um aprofundamento da análise do financiamento.
107. Os aquedutos Del Chaco, na Argentina, executado pela OAS, com financiamento de US$
165 milhões (aproximadamente R$ 578 milhões); e de Samana e Hermanas Mirabal, na República
Dominicana, executados pela Norberto Odebrecht, com financiamentos de US$ 50 milhões
(aproximadamente R$ 175 milhões) e US$ 122 milhões (aproximadamente R$ 427 milhões),
respectivamente; também deverão ser analisados neste apartado.
108. Tais análises deverão ser realizadas pela SeinfraHidroFerrovia .
Dt. Consulta País destinatário Empresa Exportadora Pedido de Nome do Empreendimento Valor do Tipo de
Pré via Financia- f inanciamento Obra
mento em US$
13/01/2010 P rov Chaco - ARG OAS S/A 2010/0013 Aqueduto del Chaco 165.022.672 Aquedut
o
TOTAL 165.022.672
21/07/2008 VENEZUELA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2008/0229 Estaleiro Astialba 637.894.134 Estaleiro
TOTAL 637.894.134
08/02/2010 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/0028 Aqueduto Hermanas Mirabal 50.000.000 Aquedut
o
TOTAL 50.000.000
30/05/2006 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2006/0074 Aqueduto Samana I 71.258.178 Aquedut
o
08/11/2007 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0231 Aqueduto Samana II 50.286.572 Aquedut
o
TOTAL 121.544.750
11/06/2008 REP . DE CUBA NORBERTO ODEBRECHT - COIF 2008/0174 Autopista Nacional 43.350.000 P orto
21/09/2009 REP . DE CUBA NORBERTO ODEBRECHT - COIF 2009/0671 P orto de Mariel - 2ª Tranche 108.715.000 P orto
10/12/2012 REP . DE CUBA NORBERTO ODEBRECHT - COIF 2012/0540 P orto Mariel 5ª Tranche 229.910.550 P orto
TOTAL 681.975.550
Apartado 3: Aeroportos Internacionais e hangar
109. Trata-se de obras executadas pela empresa Norberto Odebrecht em países e continentes
diferentes, obedecendo a projetos específicos. O Aeroporto Internacional de Nacala – Moçambique
recebeu financiamentos da ordem de US$ 125 milhões (aproximadamente R$ 440 milhões) em duas
19
parcelas, o Aeroporto Internacional de Catumbela – Angola financiamento de US$ 110 milhões

(aproximadamente R$ 385 milhões) em parcela única, e o Aeroporto Internacional de Havana – Cuba
financiamento da ordem de US$ 150 milhões (aproximadamente R$ 525 milhões) em parcela única.
As três obras totalizam US$ 375 milhões (R$ 1,35 bilhão).
110. A despeito de todas as diferenças entre esses empreendimentos, o percentual de itens
exportados frente ao custo total de cada uma das obras foi o mesmo (diferença de 1,4% entre o maior e
o menor e desvio padrão de 0,7%), representando coincidência que, considerando o valor dos
financiamentos, exige uma análise mais aprofundada sobre a lista de itens exportados, seus valores, e
sua representatividade no conjunto da obra.
111. Entendo deva ser incluído neste apartado a análise da construção de um hangar na base
aérea de Acra, em Gana, pela empresa Contracta Engenharia, com financiamento de US$ 13,6 milhões
(aproximadamente R$ 48 milhões), especialmente pelo elevado percentual de itens exportados.
112. Tais análises deverão ser realizadas pela SeinfraAeroTelecom.
Consulta Financiamento f inanciamento
Pré via em US$
04/02/2009 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2009/0028 Aerop Intl de Catumbela - Benguela 110.500.000 Aeroporto
TOTAL 110.500.000
04/02/2010 REP UBLICA DE CONTRACTA ENGENHARIA 2010/0026 Constr de Hangar Base Aérea de 13.644.200 Hangar
GANA Accra
TOTAL 13.644.200
26/08/2009 MOCAMBIQUE NORBERTO ODEBRECHT SA 2009/0414 Aeroporto de Nacala 80.000.000 Aeroporto
09/02/2012 MOCAMBIQUE NORBERTO ODEBRECHT SA 2012/0052 Obr Compl Aeroporto Intl de Nacala 45.000.000 Aeroporto
TOTAL 125.000.000
25/03/2013 REP . DE CUBA NORBERTO ODEBRECHT - 2013/0237 Mod. Aeroporto Intl de Havana 150.000.000 Aeroporto
COIF
TOTAL 150.000.000
Apartado 4: Hidrelétricas e termelétricas
113. A hidrelétrica de Cambembe e a hidrelétrica de Laúca, ambas em Angola, ambas

executadas pela empresa Norberto Odebrecht, receberam financiamentos da ordem de US$ 464
milhões (aproximadamente R$ 1,63 bilhão) e US$ 146 milhões (aproximadamente R$ 511 milhões),
respectivamente, totalizando US$ 610 milhões (o u R$ 2,14 bilhões). O percentual de itens exportados
financiados, além de coincidentes nos dois casos, aparentam ser muito elevados para o tipo de obra e,
apesar de todas as diferenças entre os objetos, apresentam mesmo percentual sobre o valor do
empreendimento já observado nas rodovias e nos aeroportos retro referidos (vida planilha constante da
peça 183), razões essas pelas quais entendo devam esses financiamentos ser melhor analisados.
114. A hidrelétrica de Pinalito na República Dominicana, executada pela empresa Norberto
Odebrecht, recebeu financiamento de valor bastante inferior, da ordem de US$ 88 milhões. Não
obstante isso, os dados fornecidos pelo BNDES indicam que, nesse caso, o percentual do valor dos
itens exportados é claramente incompatível com o as normas que regem esse tipo de financiamento,
pelo que necessário se faz aprofundar a análise desse financiamento até mesmo em razão da
possibilidade de erro na informação prestada.
115. As hidrelétricas de Manduriacu, no Equador; Balsa Inferior, na Costa Rica; Palomino e Las
Placetas, na República Dominicana; e Capanda, em Angola, três delas executadas pela Norberto
20
Odebrecht, uma pela Andrede Gutierrez e uma pela OAS, apresentam valores de financiamento e
percentuais de itens financiados sobre valor do empreendimento inferiores aos anteriormente referidos,
mas entendo que devam ter sua análise aprofundada para que se avalie eventuais existências de
padrões, especialmente as duas primeiras.
116. Além das hidrelétricas, chama a atenção, no conjunto das obras financiadas no exterior, a
Termelétrica de Punta Catalina, na República Dominicana, executada pela Norberto Odebrecht, que
recebeu financiamento de US$ 656 milhões (aproximadamente R$ 2,3 bilhões) em serviços e bens
exportados. Nesse caso entendo deva ser analisada mais profundamente não tanto pelo percentual de
itens exportados, mas pelo montante do valor dos itens exportados e pelo valor total informado para o
empreendimento.
117. Também entendo necessário se aprofunde a análise das obras de execução da Barragem de
Moamba Major, em Moçambique, executada pela Andrade Gutierrez, com financiamento de US$ 320
milhões (aproximadamente R$ 1,12 bilhão), não só por seu alto valor individual, mas especialmente
pelo elevado percentual de itens exportados frente ao valor total do empreendimento, quase tão
elevado quanto ao das hidrelétricas em Angola.
118. Por último, e por apresentarem percentuais de itens exportados também elevados, deverão
ser analisadas as obras de construção das linhas de transmissão de energia, em Angola, de Lucala-
Pambos de Sonhe-Uige, executada pela Norberto Odebrecht, com financiamento de US$ 195 milhões
(aproximadamente R$ 683 milhões); e de Uige-Maquela do Zombo, executada pela empresa Camargo
Correa, com financiamento de US$ 119 milhões (aproximadamente R$ 416 milhões), ambas em
Angola.
119. Tais análises deverão ser realizadas pela SeinfraElétrica.
07/10/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1275 Hidroelétrica de Camba mbe 190.946.653 Hidrelétrica
15/01/2013 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2013/0004 Hidroelétrica de Camba mbe - Fase 2 141.757.933 Hidrelétrica
TOTAL 332.704.586
16/01/2013 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2013/0005 Altea Barr Verted Lat AH Ca mba mbe 131.696.719 Hidrelétrica
TOTAL 131.696.719
16/01/2013 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2013/0008 Impl Aproveit Elétrico de Laúca 146.496.090 Hidrelétrica
14/04/2014 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2014/0030 Aproveit Hidroelétrico de Lauca 500.000.000 Hidrelétrica
TOTAL 646.496.090
07/02/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0026 P roj Capanda - Usina Hidrelétrica*** 15.657.457 Hidrelétrica
TOTAL 15.657.457
18/02/2008 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2008/0056 LT Lucala-P ambos de Sonhe Uige 134.880.203 Linha de
Trans missão
16/07/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1091 LT de 220KV – Lucala – P ambos de 60.288.575 Linha de
Sonhe Trans missão
195.168.779
TOTAL
06/05/2008 REP . DE ANGOLA CAMARGO CORREA S/A 2008/0125 Uige - Maquela do Zombo 64.705.827 Linha de
Trans missão
22/06/2011 REP . DE ANGOLA CAMARGO CORREA S/A 2011/0283 LT UÍGE - Maquela do Zo mbo 53.830.365 Linha de
Trans missão
TOTAL 118.536.192
01/11/2013 MOCAMBIQUE ANDRADE GUTIERREZ S/A 2013/0530 Barrage m de Moa mba Major 320.000.000 Barrage m
21
TOTAL 320.000.000
23/12/2011 EQUADOR NORBERTO ODEBRECHT SA 2011/0751 P rojeto Hidrelétrico Manduriacu 90.226.703 Hidrelétrica
TOTAL 90.226.703
25/05/2011 COSTA RI CA OAS S/A 2011/0233 P rojeto Hidrelétrico Balsa Inferior 44.233.963 Hidrelétrica
TOTAL 44.233.963
13/06/2013 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2013/0357 Central Ter moelétr P unta Catalina 656.008.078 Ter moelétrica
TOTAL 656.008.078
02/06/2006 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2006/0083 UHE Pinalito II (ampliação) 20.000.000 Hidrelétrica
03/01/2008 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2008/0003 Hidrelétrica de P inalito Fase III 68.096.279 Hidrelétrica
TOTAL 88.096.279
14/06/2005 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2005/0115 UHE P alomino I*** 81.324.696 Hidrelétrica
08/04/2008 REP DOMINICANA NORBERTO ODEBRECHT SA 2008/0103 UHE P alomino II 50.663.060 Hidrelétrica
TOTAL 131.987.756
25/07/2005 REP DOMINICANA ANDRADE GUTIERREZ S/A 2005/0158 UHE Las Placetas 71.159.109 Hidrelétrica
TOTAL 71.159.109
Apartado 5: Habitação, edificações, saneamento, infraestrutura urbana e metrô
120. Nesse apartado deverão ser analisadas a execução do edifício Cinfotec, dos dois
empreendimentos habitacionais Zango, das obras de saneamento Águas de Benguela, Águas de
Luanda, Saneamento Básico de Luanda, Abastecimento de água Polo Industrial de Viana e
Regularização dos Rios Coropolo, Cavado e Catumbela, e das obras de infraestrutura urbana
Infraestruturas de Benguela e Infraestruturas de Kwanza Sul; todos em Angola, todos executados pela
empresa Norberto Odebrecht, com financiamento total de US$ 1,02 bilhão (aproximadamente R$ 3,57
bilhões), às quais deverão ser adicionada a análise da obra da Escola Nacional de Administração,
executada pela empresa Mello Júnior Empreendimentos e Participações Ltda., também em Angola,
com financiamento de US$ 15 milhões (aproximadamente R$ 53 milhões).
121. Todos esses empreendimentos, como os demais já referidos, apresentam elevado
percentual de valor itens exportados frente ao valor total das respectivas obras.
122. Também deverão ser analisados os financiamentos concedidos à empresa Norberto
Odebrecht para execução da obra de saneamento Planta de Tratamento de Água Las Palmas, no valor
de US$ 320 milhões (aproximadamente R$ 1,12 bilhão) e à empresa Camargo Correa para execução
da obra de saneamento BUE Berazategui e Docksud, no valor de US$ 50 milhões (R$ 175 milhões),
ambas na Argentina.
123. Por último, deverá ser analisado o financiamento concedido à Camargo à Venezuela, para
execução pela mesma empresa da obra de saneamento da Bacia do Rio Tuy, no valor de US$ 369
(aproximadamente R$ 1,29 bilhão), especialmente esse último, pelo valor significativo da operação e
pelo elevado percentual do valor dos itens exportados frente ao valor total do empreendimento.
124. Vez que também se trata de empreendimento urbano, proporei que o metrô de Caracas,
Venezuela, executado pela Norberto Odebrecht, com financiamentos totais de US$ 1,28 bilhão
22
(aproximadamente R$ 4,5 bilhões), também tenha suas quatro operações analisadas mais
detalhadamente neste apartado.
125. Tais análises deverão ser realizadas pela SeinfraUrbana.
Dt. Pedido de Valor do

Consulta País destinatário Empresa Exportadora Financia- Nome do Empreendimento f inanciamento Tipo de Obra
04/10/2006 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2006/0205 CINFOTEC (CNO)*** 28.645.241 Edifício
TOTAL 28.645.241
06/10/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1274 Unidades HabitZango - 4º Linha Cred 281.031.372 Habitação
17/08/2012 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2012/0426 Construção Loteamento Zango 68.709.750 Habitação
TOTAL 349.741.122
04/12/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0247 Águas de Benguela - 2ª Etapa 64.660.955 Sanea mento
06/07/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1086 Águas de Benguela - 3ª Etapa / Fase B 82.726.250 Sanea mento
TOTAL 147.387.205
Infraestrutura
04/12/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0246 Infraestr Benguela - 1ª Etapa*** 64.302.500 Urbana
Infraestrutura
15/08/2012 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2012/0414 Infraestr Benguela - Etapa 2 36.836.975 Urbana
TOTAL 101.139.475
Infraestrutura
29/11/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0242 Infraestrut P rovíncia Kwanza Sul - 1ª et*** 40.671.888 urbana
Infraestrutura
16/05/2013 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2013/0322 P lano de Des P rovíncia Kwanza Sul - Fase II 36.939.554 Urbana
TOTAL 77.611.442
Sistema 3 Abastec. água de Luanda - P ac

12/06/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0113 1*** 53.014.500 Sanea mento
06/07/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1090 Abast agua de Luanda, P ac 1, Etapa II 36.982.022 Sanea mento
TOTAL 89.996.522
Sanea mento Básico Luanda / Angola - 6ª

30/01/2009 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2009/0024 Fase 145.063.435 Sanea mento
TOTAL 145.063.435
12/06/2007 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2007/0114 Abast. Agua - Polo Ind. Viana - P acote 3*** 26.484.759 Sanea mento
Abast. Água P olo Ind. Viana - P ac 3, ,
06/07/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1092 Etapa II 16.111.114 Sanea mento
TOTAL 42.595.873
Reg Rios Coropolo/Cavaco/Catumbela -

16/06/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/0961 Rios CCC 36.731.899 Sanea mento
TOTAL 36.731.899
MELLO JR - EMPR PART

04/06/2008 REP . DE ANGOLA LTDA. 2008/0159 Escola Nacional de Administração - Fase II 15.006.750 Edifício
TOTAL 15.006.750
P lanta Trata mento Água - Las P almas -

24/11/2006 AGUA SAN ARG S/A NORBERTO ODEBRECHT SA 2006/0258 AYSA 320.000.000 Sanea mento
TOTAL 320.000.000
23
Dt. Pedido de Valor do

Consulta País destinatário Empresa Exportadora Financia- Nome do Empreendimento f inanciamento Tipo de Obra
Sanea mento BUE Berazategui e DockSud

02/10/2006 AGUA SAN ARG S/A CAMARGO CORREA S/A 2006/0197 *** 50.083.248 Sanea mento
TOTAL 50.083.248
18/02/2009 VENEZUELA NORBERTO ODEBRECHT SA 2009/0032 Metrô de Caracas Linha 5 219.342.333 Metrô
05/11/2013 VENEZUELA NORBERTO ODEBRECHT SA 2013/0533 Metro Caracas Linha 5 – Ampliacao 200.000.000 Metrô
TOTAL 419.342.333
18/02/2009 VENEZUELA NORBERTO ODEBRECHT SA 2009/0034 Metrô Los Teques Linha 2 527.847.704 Metrô
06/11/2013 VENEZUELA NORBERTO ODEBRECHT SA 2013/0535 Metro Los Teques-Caracas 334.202.448 Metrô
TOTAL 862.050.152
01/04/2009 VENEZUELA CAMARGO CORREA S/A 2009/0065 P rojeto Bacia do Rio Tuy 368.938.143 Sanea mento
TOTAL 368.938.143
Apartado 6: Gasodutos
126. Os gasodutos executados pela Norberto Odebrecht na Argentina, expansão TGS e TGN e
Bahía Blanca-Buenos Aires, com financiamentos de US$ 411 milhões (aproximadamente R$ 1,438
bilhão) e US$ 978 milhões (aproximadamente R$ 3,423 bilhões); e os gasodutos Sur e Sur-Norte, na
República do Perú, executados também pela Norberto Odebrecht, cujos financiamentos somados
totalizam US$ 575 milhões (aproximadamente 2,01 bilhões); além de apresentarem elevado valor de
financiamento, também apresentam percentuais elevados de valor de itens exportados frente ao valor
total dos respectivos empreendimentos, razões pelas quais entendo devam também ser analisados mais
detalhadamente.
127. Tais análises deverão ser realizadas pela SeinfraPetróleo
Dt. Valor do
Pedido de
Consulta País destinatário Empresa Exportadora Nome do Empreendimento f inanciamento Tipo de Obra
Financiamento
Pré via em US$
27/07/2006 ARGENTINA NORBERTO ODEBRECHT SA 2006/0129 Ca mmesa - Exp Gasodutos TGS e TGN 410.990.000 Gasoduto
TOTAL 410.990.000
Ampl Tr ansp Gas – Bahía Blanca-Buenos

17/03/2014 CAMMESA ARG NORBERTO ODEBRECHT SA 2014/0021 Aires 978.000.000 Gasoduto
TOTAL 978.000.000
09/02/2006 Gasoducto SUR - P ERU NORBERTO ODEBRECHT SA 2006/0019 Albanesi - Expansão Gasodutos TGS e TGN 278.900.000 Gasoduto
16/09/2009 Gasoducto SUR - P ERU NORBERTO ODEBRECHT SA 2009/0496 Gasoduto Cammesa Módulo III 227.000.000 Gasoduto
26/10/2010 Gasoducto SUR - P ERU NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1200 Adeq Gas Cammesa Módulo III 69.165.191 Gasoduto
TOTAL 575.065.191
Apartado 7: Usina siderúrgica, projetos de irrigação e drenagem e projetos
128. A Usina Siderúrgica Nacional executada pela Andrade Gutierrez na República da

Venezuela com financiamento da ordem de US$ 865 milhões (aproximadamente R$ 3,03 bilhões)
destaca-se pelo alto valor individual da operação, além do elevado percentual de valor dos itens
24
exportados frente ao valor total do empreendimento, pelo que deve ser analisada com maior
profundidade.
129. As obras de irrigação e drenagem do Rio Salado, na Argentina, realizada pela Queiroz
Galvão com financiamento de US$ 283 milhões (aproximadamente R$ 990 milhões); de Trasvase
Daule Vinces, no Equador, executado pela Norberto Odebrecht, com financiamento de US$ 137
milhões (aproximadamente R$ 480 milhões); Montegrande, na República Dominicana, executado ela
Norberto Odebrecht com financiamento de US$ 250 milhões (aproximadamente R$ 875 milhões; e
Azua, também na República Dominicana, executada pela Queiroz Galvão com financiamento de US$
72 milhões (aproximadamente R$ 252 milhões); também deverão ser melhor analisados, não só por
seus elevados valores individuais mas também pelos elevados percentuais de itens exportados frente
aos valores totais dos empreendimentos.
130. Entendo que os programas de capacitação e treinamento executados em Angola pela
Norberto Odebrecht e pela Prado Valladares poderão ser a nalisados em um mesmo grupo no qual se
incluiriam os projetos do Túnel de Água Negra na Argentina e das plantas industriais de Soros e de
Cremes em Cuba.
131. Por último, o Polo Industrial de Capanda, em Angola, executado pela Norberto Odebrecht
com financiamento de US$ 35 milhões (aproximadamente R$ 123 milhões), também deverá ser
analisado em razão do elevado percentual de itens exportados frente ao valor total do empreendimento.
132. Em razão da singularidade desses objetos, entendo que a Coinfra deverá decidir, no
momento adequado, quais unidades técnicas desta Corte deverão proceder às análises cabíveis.
Pré via em US$
06/10/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1276 P olo Agroindustrial de Capanda Agroindústria
35.355.863
TOTAL
35.355.863
07/12/2010 REP . DE ANGOLA NORBERTO ODEBRECHT SA 2010/1280 P rog Form, Trab e Desenvolv Capacit/ Trein
22.277.650
TOTAL
22.277.650
05/12/2006 REP . DE ANGOLA PRADO VAL COOP E DESENV 2006/0257 CINFOTEC (P rado Capacit/ Trein
Valladares)*** 5.055.043
TOTAL 5.055.043
08/02/2012 ARGENTINA QUEIROZ GALVAO S/A 2012/0051 Açude de Derivação sobre o Rio 283.081.737 Irrigação/Drenagem
Salado
283.081.737
TOTAL
25/11/2008 P rov San Juan BUREAU PROJ E CONSULT 2008/0417 P rojeto do Túnel Água Negra 15.990.535 Irrigação/Drenagem
ARGENTINA LTDA.
15.990.535 P rojeto bas/executivo
TOTAL
16/01/2013 EQUADOR NORBERTO ODEBRECHT SA 2013/0007 Trasvase Daule Vinces 136.970.407 Irrigação/Drenagem
TOTAL 136.970.407
17/03/2011 REP NORBERTO ODEBRECHT SA 2011/0090 P roposito Multiplo Montegrande 249.578.955 Irrigação/Drenagem
DOMINICANA
TOTAL 249.578.955
09/02/2012 REP QUEIROZ GALVAO S/A 2012/0053 Desenv Agric Azua II - P ueblo 71.892.951 Irrigação/Drenagem
DOMINICANA Viejo
TOTAL 71.892.951
25
Pré via em US$
05/12/2006 REP . DE ANGOLA PRADO VAL COOP E DESENV 2006/0257 CINFOTEC (***) 5.055.043 Capacit/ Trein
TOTAL 5.055.043
12/01/2009 REP . DE CUBA TPRO ENGENHARIA S.A. 2009/0010 P rojeto Planta de Soros - Cuba 1 14.875.841 P lanta Industrial
TOTAL 14.875.841
14/01/2009 REP . DE CUBA TPRO ENGENHARIA S.A. 2009/0012 P ro. Planta de Cremes - Cuba 1 1.308.660 P lanta Industrial
TOTAL 1.308.660
133. Entendo que a melhor forma de condução desses trabalhos de aprofundamento das análises
das obras, por meio dos sete apartados retro descritos, será a de realizar, inicialmente, um “piloto”, a
partir do qual será estabelecida uma metodologia de forma a se obter uma uniformidade nos
procedimentos de análise. Em razão disso, proporei que o trabalho de análise das rodovias,
primeiro apartado retro referido, seja realizado como “piloto”, o qual deverá ter sua instauração
e constituição també m priorizada pela SecexEstataisRJ, de forma a que os trabalhos efetivos de
análise pela SeinfraRodovias se inicie m, mais tardar, e m agosto do presente exercício.
134. Os demais apartados deverão ser instaurados/constituídos pela SecexEstataisRJ e
encaminhados à Coinfra, onde aguardarão a conclusão do trabalho “piloto” para serem então
desenvolvidos, em paralelo, nas demais Seinfra’s.
XIII – Propostas adicionais da equipe de auditoria
135. Além dos aspectos retro analisados, a equipe de auditoria propôs, ainda, fosse
recomendado ao BNDES que analise a conveniência e oportunidade de (a) padronizar a informação
sobre o motivo de cancelamento dos processos de financiamento para exportação de serviços de
engenharia para ente público externo, em obediência aos princípios da publicidade e motivação e (b)
obter junto às empresas exportadoras dados sobre os motivos e razões dos cancelamentos, nos
processos de financiamento para exportação de serviços de engenharia, com o objetivo de sistematizar
essas informações, incrementando a avaliação da participação do Banco e das condições de
financiamento na atuação das empresas brasileiras nesse segmento.
136. Concordo com essas sugestões pelo que as incluirei em minha proposta de
deliberação.
XIV – Sobre o sigilo das informações fornecidas pelo BNDES
137. Com relação às informações fornecidas pelo BNDES acerca das operações objeto dos
presentes autos, classificadas como sigilosas, tomei especial cuidado em trazer para este voto apenas
aquelas constantes do sítio eletrônico do Banco, de forma a não tornar públicos dados que possam
estar protegidos por sigilo bancário ou empresarial.
138. Conforme jurisprudência do STF, entendo que cabe ao BNDES definir quais são as
informações que devem gozar da proteção, e cabe a este Tribunal, tendo acesso a essas informações
em razão de seu dever constitucional de fiscalizar a atuação dos entes públicos, mantes o sigilo
estabelecido pelo Banco.
139. Não obstante, não posso deixar de manifestar meu ponto de vista contrário à classificação
de algumas dessas informações como sigilosas. É que o sigilo, como dispões a Constituição Federal, é
26
exceção, ainda mais quando se está a tratar de aplicação de rec ursos públicos, por banco público, que
implementa políticas públicas, como já me manifestei alhures. O dever de prestação de contas e de
transparência há de prevalecer, para que se possa informar a sociedade, de forma plena, acerca do uso
dos recursos públicos e das ações dos agentes públicos na sua gestão.
140. A título de exemplo, entendo que a informação “valor do empreendimento” (“valor do
projeto” nas planilhas fornecidas pelo BNDES), por mim utilizada mas mantida em sigilo, não se trata
de informação bancária ou empresarial, pelo que não deveria se encontrar protegida pelos respectivos
sigilos. Entendo também que tornar pública referida informação não teria o condão, por si só, de violar
a proteção que deve ser dada a entes de direito público estrangeiro que tenham relações com o Brasil.
141. Por essa razão, proporei que o BNDES seja ouvido, na pessoa de seu presidente, acerca da
necessidade de manutenção de sigilo de todas as informações fornecidas a este Tribunal, ou se, em
homenagem aos princípios da prestação de contas e da transparência, o Banco poderia proceder à
reclassificação das informações fornecidas de forma individual, mantendo sigilo apenas sobre aquelas
que efetivamente se enquadrarem na proteção legal.
Feitas essas considerações, e divergindo apenas parcialmente das propostas apresentadas
pela equipe de auditoria, endossadas pela Unidade Técnica, manifesto- me por que o Tribunal aprove o
acórdão que ora submeto à deliberação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 1 de junho de 2016.
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI

Relator
27
ACÓRDÃO Nº tagNumAcordao – TCU – tagColegiado
1. Processo TC-034.365/2014-1
2. Grupo II - Classe V – Assunto: Relatório de Auditoria
3. Responsável: Luciano Galvão Coutinho (636.831.808-20).
4. Órgão/Entidade/Unidade: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade técnica: SecexEstataisRJ.
8. Representação Legal: Hugo Ribeiro Ferreira (OAB/RJ 58.426) e outros.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de auditoria de conformidade, realizada

por equipe da SecexEstataisRJ no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES
com o objetivo de analisar as operações de financiamento à exportação de serviços a ente público
estrangeiro, concedidas entre 2005 e 2014, abrangendo, ainda, as normas internas incidentes sobre a
matéria e os controles existentes.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, com
fundamento nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/92, em:
9.1. determinar à SecexEstataisRJ que autue processo apartado conexo a este processo de
auditoria, em cujo âmbito deverá ser realizada, pe la própria, preferencialmente no segundo semestre
deste exercício, auditoria de conformidade nos procedimentos relacionados à concessão de
financiamentos à exportação de serviços de engenharia que não sejam de competência do BNDES
(abrangendo as questões tratadas nos itens I, II, VI, e XI, do voto que fundamenta este acórdão, mas
sem a elas se restringir), aí incluídos os procedimentos adotados nos âmbitos da SAIN-MF, da
CAMEX, do COFIG, da ABGF, do Banco do Brasil (inclusive procedimentos relativos ao
Proex-Equalização), e dos escritórios de representação do BNDES no exterior, entre outros, de forma a
permitir a esta Corte apreciar as questões relativas à operacionalizado dos referidos financiamentos em
sua integralidade;
9.2. determinar à SecexEstataisRJ que:

9.2.1. autue sete processos apartados conexos a este processo de auditoria, conforme descrito
no item XII do voto que fundamenta esta deliberação, em cujo âmbito deverão ser analisadas as
operações relacionadas a (1) rodovias, pela SeinfraRodovias; (2) portos, estaleiros e aquedutos, pela
SeinfraHidroFerrovia; (3) aeroportos e hangares, pela SeinfraAeroTelecom; (4) hidrelétricas,
termelétricas e linhas de transmissão, pela SeinfraElétrica; (5) habitações, edificações, saneamento,
metrô e infraestrutura urbana, pela SeinfraUrbana; (6) gasodutos, pela SeinfraPetróleo, e (7) usina
siderúrgica, irrigação e drenagem, treinamento e capacitação e elaboração de projetos, por unidade
técnica a ser determinada pela Coinfra em momento oportuno;
9.2.2. inclua em cada apartado referido no item 9.2.1, retro, as cópias de documentos
encaminhadas pelo BNDES em razão da determinação contida no item 9.5, a seguir, encaminhando o
Apartado 1 - Rodovias, que deverá ser priorizado, diretamente à SeinfraRodovias, e os demais à
Coinfra, assim que integralmente constituídos;
9.2.3. classifique como sigilosas as peças do presente processo, constantes do formulár io de
procedimento para classificação de peças processuais com restrição de acesso à informação (peça 169),
1
com fulcro no § 2º do art. 4º c/c § 4º do art. 5º, assim como no § 1º do art. 11, da Resolução-TCU
254/2013;
9.2.4. proceda à oitiva do BNDES, na pessoa de seu presidente, relativamente à possibilidade
de reclassificação individual das informações fornecidas a este Tribunal quanto ao sigilo bancário e
empresarial ou a outra eventual necessidade de restrição de acesso, a qual deverá ser informada (item
XIV do voto);
9.2.5. autue processo de monitoramento das determinações contidas nos itens 9.5 e 9.6, e
recomendações contida no item 9.7, a seguir;
9.2.6. assim que cumpridas as determinações contidas nos itens 9.1 e 9.2, e subitens, retro,
encerre o presente processo o qual deverá ser apensado ao apartado criado em cumprimento à
determinação contida no item 9.1, retro;
9.3. determinar à SeinfraRodovias que:

9.3.1. proceda a análise piloto do Apartado 1 - Rodovias, referido no item 9.2, retro, nos termos
deste acórdão e do voto que o fundamenta, a ser iniciada em agosto de 2016;
9.3.2. atente para o fato de que os procedimentos a serem estabelecidos na análise piloto
deverão abranger, mas sem a elas se restringir, todas as questões formuladas no item XII do voto que
precede este acórdão, além das questões remetidas para aprofundamento de análise em amostras ou
obras determinadas, criando padrão de análise, sem prejuízo da adoção de procedimentos específicos
pelas demais Seinfra’ s onde entenderem necessário;
9.4. determinar à Coinfra que coordene os trabalhos de análise dos apartados referidos no item
9.2, retro, atentando para a tempestividade e padronização de procedimentos;
9.5. determinar ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES que:

9.5.1. encaminhe a esta Corte, em mídia digital, cópias dos documentos descritos nos itens
9.5.1.1 a 9.5.1.8, abaixo, relativamente a cada uma das 140 operações analisadas nestes autos,
agrupadas de acordo com os apartados referidos no item 9.2, retro, e conforme item XII do voto que
fundamenta este acórdão, no prazo de 30 dias para aquelas constantes do Apartado 1 - Rodovias, e no
prazo de 60 dias para os demais;
9.5.1.1. solicitação de financiamento apresentada pela empresa exportadora e documentos que a
integrarem;
9.5.1.2. análise procedida pelo BNDES sobre a solicitação e respectivos elementos;
9.5.1.3. instrução de enquadramento;
9.5.1.4. contrato da operação;
9.5.1.5. relatório executivo SBCE;
9.5.1.6. quadro de avanço físico e financeiro;
9.5.1.7. relatórios produzidos por auditorias independentes sobre a execução das obras;
9.5.1.8. demais informações disponíveis no âmbito do BNDES sobre cada obra;
2
9.5.2. encaminhe a este Tribunal, nos mesmos prazos referidos no item 9.5.1, retro, mesma
documentação relativamente às operações com status de contratadas e ativas até junho de 2016 que
não constem da relação referida no item 9.5.1, retro, se possível já agrupadas de acordo com os
apartados referidos no item 9.2, retro, de forma que estejam disponíveis para análise por este Tribunal
informações sobre operações de 2004 a 2016;
9.6. determinar ao BNDES que, no prazo de até 90 dias a contar da notificação desta
deliberação, apresente a este Tribunal planos de trabalho para elaboração de metodologias e
subsequente normatização, das necessidades abaixo descritas:
9.6.1. avaliação prévia à celebração do contrato de financiamento dos custos/valores dos itens a
serem financiados a título de exportação de serviços de engenharia;
9.6.2. efetiva comprovação da produção, no país ou por brasileiros, e da subsequente
exportação dos serviços financiados, item a item;
9.6.3. mecanismos de aferição da fidedignidade das declarações e documentos apresentados
pelas empresas pleiteantes de financiamentos à exportação de serviços;
9.6.4. relação de critérios e condições de governança e transparência que deverão ser atendidos
e comprovados pelas empresas pleiteantes de financiamentos à exportação de serviços;
9.6.5. tornar públicas as informações acerca do benefício das operações de financiamento à
exportação de serviços sobre a geração e manutenção de empregos, para brasileiros, no país e no
exterior, e de outras externalidades;
9.7. recomendar ao BNDES que:

9.7.1. analise a possibilidade de que a auditoria externa atualmente contratada pela empresa
financiada, para acompanhamento da obra relacionada ao financiamento (Decisão de Diretoria
408/2015-BNDES, capítulo V), seja contratada pelo BNDES, com custos incluídos no financiamento,
de forma a atender específica e exclusivamente as necessidades do banco relativamente à comprovação
da produção no país ou por brasileiros e a subsequente exportações dos itens financiados;
9.7.2. padronize a informação sobre o motivo de cancelamento dos processos de financiamento
para exportação de serviços de engenharia para ente público externo, em obediência aos princípios da
publicidade e motivação;
9.7.3. obtenha junto às empresas exportadoras dados sobre os motivos e razões dos
cancelamentos, nos processos de financiamento para exportação de serviços de engenharia, com o
objetivo de sistematizar essas informações, incrementando a avaliação da participação do Banco e das
condições de financiamento na atuação das empresas brasileiras nesse segmento;
9.8. encaminhar cópia deste acórdão e das peças que o fundamentam, ao BNDES, ao Ministério
do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (Mdic), ao Ministério da Fazenda, à Casa Civil da
Presidência da República e à Procuradoria da República no Distrito Federal - 2º Núcleo de Combate à
Corrupção, a fim de subsidiar eventuais ações e providências em suas respectivas esferas de
atribuições e competências.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.

GRUPO II - CLASSE V - Plenário

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE SOBRE

Adoto, como relatório, a instrução elaborada pela equipe da 3ª Diretoria Técnica da

instrumento de política industrial, promovendo investimentos, emprego e renda.

de forma individual para os países do continente. Recentemente, as operações tomaram novo

Participação de mercado em serviços de engenharia- América Latina e Caribe

Participação de mercado em serviços de engenharia- África

23. As exportações de bens e serviços de engenharia e construção relacionados a projetos de

24. O setor demanda financiamento para as empresas participarem do mercado internacional.

27. As solicitações de apoio financeiro são encaminhadas, inicialmente, à Área de Comércio

I.3. Objetivo e questões de auditoria

relacionados à questão da concessão de financiamentos à exportação de serviços de engenharia, no

motivo de desistência do exportador ou do importador, em relação às próprias condições da

US$ milhões BNDES Outros Total

2006, para as empresas indicadas no Anexo - item 1 (peça 160, p.1).

- 1) o exportador realiza as tratativas comerciais com o importador;

111. No segundo temos a figura do PROEX-Equalização, operacionalizado pelo Banco do

127. Identificou-se, em determinadas operações que o BNDES definiu uma lógica de

205. No que concerne aos normativos que parametrizam as operações de Pós-embarque, o

210. Entende-se que o comprometimento do exportador, mediante apresentação de declarações

cancelamento, tornando possível mensurar a influência da atuação do Banco e das condições de

Tabela Distribuição das Exportações por Empresa

CONSTRUTORA ANDRADE 9,6 %

CONSTRUTORA NORBERTO 81,8 %

CONSTRUTORA OAS S.A. 1,0 %

TOTA L US$ 38.763.575.313 100%

Fonte: Planilha das operações da AEX (peça 40)

270. O montante referente ao segmento das operações de exportação de serviços de engenharia

285. Conforme já mencionado, as externalidades derivam de toda a cadeia que materializa a

empregos informados no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - CAGED.

esfera de atuação doméstica.

encaminhadas pela AEX os esclarecimentos sobre os acompanhamentos da execução das obras de

atualizado de execução das fontes de financiamento do projeto (financiamento do BNDES

procedimento usual que decorre do processo de análise do documento. Quando as questões

equipamentos e materiais utilizados na construção, treinamento e assistência técnica, além das

369. O relatório de acompanhamento das exportações permite ao BNDES identificar os

feiras internacionais, no mapeamento de ‘projetos compradores’ prioritários e atuação em projetos

financiamento de serviços de engenharia no exterior que ocorre a partir da demanda do exportador

adiantamento no âmbito do contrato comercial configuram exportações já realizadas no âmbito do

453. Achado 2: Insuficiência em certificar a compatibilidade do orçamento do projeto

despesas. Além disso, a possibilidade de solicitações de explicações e de procedimentos adicionais,

1. Determinar, com fulcro no art. 43, I, da Lei 8.443/1992, ao BNDES que:

notadamente no segmento de exportação de serviços de engenharia e construção, de forma a

5. Encaminhar cópia da Deliberação que vier a ser proferida em virtude da presente

2. O Sr. Secretário de Controle Externo da SecexEstataisRJ manifestou-se de acordo com as

Tratam os autos de relatório de auditoria realizada no Banco Nacional de Desenvolvimento

Val or do financiamento Val or do

ANGOLA Rodovias 1.343.571.150,00 4.702.499.025,00

Infraestrutura urbana 178.750.917,00 625.628.209,50

Aeroporto 110.500.000,00 386.750.000,00

Agroindústria 35.355.863,00 123.745.520,50

Constr. Ed ificações 43.651.991,00 152.781.968,50

Capacitação e treinamento 27.332.693,00 95.664.425,50

GANA Rodovias 202.190.692,00 707.667.422,00

Constr. Hangar 13.644.200,00 47.754.700,00

TOTAL Gana: 215.834.892,00 755.422.122,00

Val or do financiamento Val or do

MOÇAMB IQUE Aeroporto 125.000.000 437.500.000,00