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MINI CURSO 04:

IMPLEMENTANDO A OUTORGA
ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
NO MEU MUNICÍPIO
Fernanda Furtado e Vera F. Rezende
Universidade Federal Fluminense
Outubro de 2011

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1ª parte

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 OODC

► A inclusão pela urbanização (infraestrutura)

► A urbanização como política de justiça social
► As dificuldades da urbanização continuada

A urbanização pode ser financiada pela

própria urbanização?
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Rocinha e Parque da Cidade,
O Globo, 29/03/2006
5
O Desenvolvimento Urbano cria valorizações!

► Regulamentos , índices construtivos

► Investimentos públicos e privados

► Barra da Tijuca, Rio de Janeiro

► 1972 – 1975 - 1903% , recorde, núcleo da cidade
451%, periferia 134%. (Wetter e Massena, 1981)

Seria possível recuperar em parte essa

valorização?
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 A busca pela recuperação de valorizações
► Quando a ampliaç
ampliação e a reforma
de uma cidade são bem
estudadas, para atender a uma
necessidade social , deve-
deve-se levar
em conta que projetos (de
urbanizaç
urbanização) são uma fonte de
riqueza e que os principais
beneficiá
beneficiários são os
proprietá
proprietários. São eles que
devem arcar com os custos de
implantaç
implantação das vias.
► Os trabalhos de urbanizaç
urbanização
pagos pelo poder pú
público causam
um aumento automá
automático dos
preç
preços das terras adjacentes; ao
mesmo tempo em que se
levantam contra as
desapropriaç
desapropriações, os
proprietá
proprietários fundiá
fundiários lucram
com estas operaç
operações, com perdas
incalculá
incalculáveis para a comunidade.
(Cerdá
(Cerdá, Plano para Barcelona, 7

1860)
 A busca pela recuperação de valorizações
A urbanização se paga com a urbanização
► Princípios gerais para orientar a distribuição
dos custos dos melhoramentos urbanos:

► 1. Onde existe benefício local deve sempre

haver taxação local.

► 2. A cidade inteira e/ou o distrito

metropolitano não devem arcar com parte
alguma dos custos, a menos que o
melhoramento seja em algum grau de
importância ou benefício metropolitano.

► 3. A cobrança não deve ficar restrita ao custo

da abertura ou melhoramentos de ruas, mas
a qualquer melhoria que aumente o valor da
propriedade vizinha e deve estar distribuída
de acordo com o benefício provável. (Lewis,
“Paying the bills for city planning”, 1912) 8
 A busca pela recuperação de valorizações

► Uma cidade deve pois, por todos

os meios, proteger a realização do
seu plano, para o que é
indispensável reprimir toda
possibilidade de elevar
artificialmente o valor dos
terrenos que se acharem no
traçado de futuras vias ou
espaços livres previstos no plano
e destinados a expropriação.
► Quase sempre após os trabalhos
de urbanismo, o valor da parte
conservada pelo proprietário
aumenta de tal maneira, que é de
toda justiça obrigá-lo a ceder, à
cidade, a metade da valorização
obtida. (Agache, Plano para o Rio
de Janeiro, 1930)
9
 A busca pela recuperação de valorizações
► A infraestrutura e equipamentos ....
custam somas ingentes, que embora
restituí
restituídas em mí
mínima parcela pelos
proprietá
proprietários, recaem, com seu maior
peso, sobre toda a coletividade.
► Transformadas em valorizaç
valorizações
imensas, sempre superiores aos
gastos dos melhoramentos, esses são
absorvidos, pouco menos do que em
sua totalidade, pelos proprietá
proprietários do
solo, que constituem a mí mínima parte
da sociedade.
► Convé
Convém sempre ter presente – e isto Relatório Dodsworth, 1944.
é axiomá
axiomático – que a terra em si
mesmo carece de valor; tem valor
somente por causa da sociedade,
sociedade, e,
como conseqü
conseqüência lólógica de
elementar justiç
justiça, a coletividade deve
recuperar de uma ou outra forma,
algum controle sobre valores que
somente existem porque a
comunidade existe. (DODSWORTH,
1955).
10
 A busca pela recuperação de valorizações

► Conferência das Nações Unidas ► Carta de Embu (1976): “1- É

sobre os Assentamentos Hu­manos constitucional a fixação, pelo
“Habitat”, Vancouver , Canadá, em Município, de um coeficiente único
1976,o princípio geral (n°10): de edificação para todos os terrenos
► “A terra é um dos elementos urbanos.
fundamentais dos assentamentos ► 1.1. A fixação desse coeficiente não
humanos. Todo Estado tem direito a interfere com a competência
tomar as medidas necessárias para municipal para estabelecer índices
manter sob fiscalização pública o diversos de utilização dos terrenos,
uso, a propriedade, a disposição e a tal como já se faz, mediante
reserva de terras. legislação de zoneamento.
► Todo Estado tem direito a planejar ► 1.2. Toda edificação acima do
e administrar a utilização do solo, coeficiente único é considerada solo
que é um de seus recursos mais criado, quer envolva ocupação de
importantes, (C. J. Arquitetura, espaço aéreo, quer a de subsolo.”
1977, p.4)

11
 Experiências Internacionais
► 1971, Itália, Comissão Econômica da Europa, das
Nações Unidas, separação entre o direito de
propriedade e o direito de construir.
► 1973, Chicago, space adrift e zoning bonus
► 1975, França, PLD, pagamento como
compensação
► 1975, Espanha, compensação em solo edificável
► Meados de 1970, Colômbia, espaço aéreo

SC é um “conceito puramente brasileiro” (Azevedo

Netto 1977)
12
13
 Propostas urbanísticas no Brasil
► Uma linha de pensamento em construção:
► Seminário Quitandinha -1963
► Carta de Embu - 1976
► Ante-projeto de lei de Desenvolvimento Urbano -1977
► Projeto de lei de Desenvolvimento Urbano nº 775/83

► Constituição Federal de 1988,

► Plano Diretor
► Estatuto da Cidade, Lei nº 10257/2001 - OODC
► Diretrizes EC
► Instrumentos EC
► Plano diretor 14
 Estatuto da Cidade

► Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do

processo de urbanização;...

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que

tenha
resultado a valorização de imóveis urbanos;

15
 EC
Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de
construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico
adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a
relação entre a área edificável e a área do terreno.
§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico
único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da
zona urbana.
§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos
pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a
infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área.

Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser
permitida alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficiário.
16
Cab =1

Maleronka, 2010
17
 Outorga Onerosa do Direito de Construir
SC /OODC
Fundamentos desde a década de 1970:
 Atuar contra a valorização diferenciada da terra, resultado em grande
parte de normas de uso e ocupação e investimentos públicos,
recuperando-a para o poder público.

 Estabelecer justiça social entre proprietários, igual direito de construir.

 Caminhar além da regulação por distribuição de índices construtivos e

coeficientes, com base na atuação em parcelamentos.

 Gerar recursos públicos para atuar frente ao processo de urbanização.

 Regulador do mercado imobiliário pela uniformização dos preços do

solo urbano.

 Azevedo Netto, Moreira Lima, Ambrosis e Nogueira (1975), CEPAM (d

(década de 1970),
Azevedo Netto, Eurico Azevedo, Lira (1977). 18
 Justificativas e Potencialidades SC /OODC

Modelo de ocupação ATE = área do terreno

- Restaurar o equilíbrio Situação 1
urbano, principalmente
entre oferta e demanda por
bens e serviços públicos,
conseqüentes do processo
de adensamento.
(contrapartida terrenos) Situação 2

-Praticar o que é feito em

loteamentos 2 1
Área
verde

EC não especifica a função de criação de áreas de

compensação. 19
O coeficiente básico (CAb) único e unitário

A fixação de um CAb único apresenta uma quase total

unanimidade (décadas de 70 e 80).

Idéia fundamental - o direito de ocupar uma área

urbana com construção deve ser igual para todos.

Consenso em relação à impossibilidade de coexistirem

índices básicos diferenciados numa mesma cidade.

E. Azevedo e Fortuna (1977), Jansen (1978) e Lira (1981, 1987)

20
21
 O Coeficiente Básico (CB) Único

A constitucionalidade da fixação, pelo Município, de um CAb

único para todos os terrenos, não interfere com a
competência municipal para estabelecer índices diversos
(zoneamento). Carta de Embu (1976)

O CAb único poderia ser local, regional ou nacional.

O CAb único, na definição do EC, pode variar segundo áreas

da cidade.

O CAb único articula instrumentos (desapropriação ,

OODC, OU, TDC) 22
 O CAb Único Igual a 1
Esse valor foi, entre nós, quase por consenso admitido como igual a 1.
Intuitivamente seria a possibilidade de cobrir toda a extensão de um terreno;
ou deixando-se recuos ou espaços para iluminação e ventilação, a construção
poderia ter dois pavimentos. Azevedo Netto (1977)

Abaixo desse valor = 1, não se configuraria SC. Esse valor garantiria:

1 - não esvaziamento econômico da propriedade
2 - condições urbanísticas e aproveitamento racional da infra-estrutura urbana.
Acima desse valor: a criação de solos interferiria com o interesse da
comunidade.

O proprietário tem o direito de construir em seu terreno área equivalente à do lote.

Quando houver conveniência de aumento populacional, lei municipal poderá permitir
construção de área excedente, mediante licença da prefeitura sempre remunerada.
(CNPU, 1977)

Após a CF/88, o CB único = 1 é defendido para os PD de São Paulo e do Rio de Janeiro.

23
 Debate Jurídico
constitucionalidade - separação ao menos parcial entre os direitos de
propriedade e de construção, ?Constituição.

► possível, garantido o valor econômico. Ferraz e Azevedo (1977)

► impossibilidade, autonomia do direito de construir. Seabra Fagundes (1977)
► SC - solução para a questão da inconstitucionalidade. Lira (1981. Para
► SC - não separa, reafirma a união, construção até o CB. Silva (1981)

natureza - tributo ou não, desde déc. de 1970 .

► projeto CNPU (1977), SC = licença especial remunerada >tributo

► proposta CEPAM, SC = compensação, semelhança loteamentos > não tributo.
Azevedo (1977)
► ônus> não tributo, vínculo imposto como condição para satisfação do
interesse do proprietário, descumprimento não acarreta sanção . Grau (1990)

► Posição confirmada em julgamento (2008) STF por E. Grau >não tributo.

24
 A Vinculação do SC com a TDC

O CAb único = 1 atrelado à possibilidade

de construir, ao equilíbrio urbano e à
TDC (utilização em tombamentos e
criação de áreas livres).

Equilíbrio urbano Tombamento Criação de áreas livres

TDC
TDC TDC

CB CB CB CB
Área
CB+TDC ATE<CB CB+TDC verde
ATE=área do terreno
25
 OODC e TDC
concorrentes ou complementares?
► funções relevantes no processo de urbanização.
 devem atender à capacidade da infra-estrutura EC
(art. 28).

 Importância para a gestão social da terra:

 OODC - recupera recursos da valorização fundiária
para o financiamento de programas de urbanização
de caráter social.
 TDC - ferramenta para a viabilização de projetos de
interesse público, inclusive de regularização
fundiária (HIS), que envolvem desapropriações.

26
As Operações Interligadas: a ruptura conceitual

Nas décadas de 80/90 - nova roupagem do SC,

Operações Interligadas - flexibilização dos
parâmetros de uso e ocupação do solo em troca de
contrapartida às Prefeituras.

EC impedimento:
 As áreas nas quais o direito de construir poderá ser
exercido acima do CB mediante contrapartida constarão do
PD. (art. 28)
 O PD definirá os CA máximos, considerando a
proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o
aumento de densidade esperado em cada área. (§3º , art.
28) 27
 OODC no Brasil, panorama e avaliação de
experiências municipais , 2006
 OBJETIVOS
 Avaliar a Outorga Onerosa do Direito de Construir como
instrumento de política urbana em cidades brasileiras (12).

 Avaliar o papel e o potencial do instrumento para a gestão

social da valorização da terra.

 Análise, sistematização e avaliação comparativa dos 12 casos

de aplicação da OODC

CONDIÇÃO ELEGIBILIDADE:

 Atendimento ao desenho básico previsto no EC: cobrança de

contrapartida por utilização de coeficientes de aproveitamento
acima dos básicos até máximos, ambos definidos em lei.

28
 PESQUISA – OODC, 2006

 Prevista nos PD de mais de 200 cidades, histórico de

aplicação, em pouco mais de uma dezena delas. Diferentes
denominações.

 Aplicação dificultada em muitas das grandes metrópoles,

embora em alguns casos esteja prevista.

 Parte substancial das experiências efetivas concentrada na

Região Sul.

 Principal objetivo relatado: A geração de recursos (forma

compensatória) para financiar programas habitacionais e de
urbanização de áreas populares.
 Objetivos menos citados: Recuperação da valorização da terra.
Garantia da função social da propriedade.
29
 DADOS POPULACIONAIS
POPULAÇÃO
MUNICÍPIO ESTIMADA
MUNICÍPIOS 2005[1]
Salvador - BA 2 673 560 hab.
Curitiba - PR 1 757 904 hab.
Porto Alegre - RS 1 428 696 hab.
SÃO LUÍS NATAL

Goiânia - GO 1 201 006 hab.

São Luís - MA 978 824 hab.
SALVADOR
Natal - RN 778 040 hab.
GOIÂNIA Campo Grande -
749 768 hab.
CAMPO GRANDE
MS
SANTO ANDRÉ
NITERÓI
Santo André - SP 669 592 hab.
CURITIBA ALVORADA
BLUMENAU Niterói - RJ 474 046 hab.
FLORIANÓPOLIS
PORTO ALEGRE
Florianópolis - SC 396 778 hab.
Blumenau - SC 292 998 hab.
[1] IBGE, estimativa de população para 2005. Fonte: site IBGE www.ibge.gov.br;
acesso em 12 de junho de 2006. Alvorada - RS 210 233 hab.
30
 Os Coeficientes Básicos e Máximos

 A maioria das cidades estabelece CAb variados para

diferentes áreas da cidade, e em geral, maiores nas
áreas centrais, que variam entre 1,0 e 3,0.

 A proporcionalidade entre a infra-estrutura

existente e o aumento de densidade (base no EC para o
estabelecimento dos CM) aparece de modo indireto.

 Casos - OODC associada ao financiamento de infra-

estrutura projetada.

31
 COEFICIENTES OODC, 2006

 O universo pesquisado não é homogêneo; não

existe um modelo de fixação de índices.

 Questões relativas ao entendimento do potencial

da OODC e seu papel na política urbana e reações
à implementação têm origem na definição de
coeficientes.

 A estratégia de introduzir o CAb, mantendo,

reduzindo ou aumentando os CAm previamente
permitidos pelo zoneamento é a grande questão
da introdução da OODC.
32
Diferentes situações:
1- as que mantiveram os CAm permitidos, estabelecendo para toda a
cidade o CAb 1,0, a partir do qual é cobrada a OODC .

2- as que adotaram os CAm permitidos como CAb e a possibilidade de

concessão de índices adicionais para efeitos da cobrança da OODC .

3- as que mantiveram os CAm permitidos e acrescentaram CAb variáveis

de acordo com zonas da cidade. Situação intermediária, preservação do
zoneamento existente.

1 2 3 Cobrança de OODC
Novo CAm Isenção de
pagamento
CAm existente de OODC
CAm existente e novo CAb CAm existente

Novos CAb
variáveis
CAb=1

33
 CB Único e Unitário

 3 das 12 cidades possuem CAb únicos sendo em 2 delas

o CAb = 1.

 Algumas cidades relatam tentativas frustradas de adoção do

CAb = 1. Nas cidades com CAb = 1 há simplificação da
aplicação do instrumento.

 O tratamento isonômico dado ao CAb (único) dos

terrenos ajuda a aceitação do instrumento, inexistem
efeitos de fronteira intra-urbanos.

O CAb único = 1 útil para a absorção dos fundamentos da

OODC: igualdade, simplicidade, transparência.

34
 Impactos da OODC

 Em casos de aplicação da OODC evidencia-se

resultados ambientais negativos:
 excessivo aumento de densidade, saturação dos serviços.
 verticalização acentuada, alteração dos perfis originais dos
bairros.

Alerta: Os efeitos inadequados advêm dos CAm permitidos

para determinados locais e não da OODC.

35
 DESTINAÇÃO DOS RECURSOS, FUNDOS, CONTROLE
SOCIAL

A maioria dos municípios possui Fundo de Desenvolvimento

Urbano, evitando administração via orçamento geral.

O Fundo traduz-se em transparência das aplicações e

destinações finais. Em grande parte dos casos, vinculam-se a
formas de controle (conselhos consultivos).

A maioria das cidades adota algum mecanismo de controle

social.

Conselhos consultivos ou comissões também existem em

cidades que não possuem fundo.

36
 A OODC e a TDC

A utilização da TDC com a OODC não se dá sem conflitos.

Evidência em várias cidades - concorrência entre os dois
instrumentos ou efeitos negativos da superposição.

12 cidades pesquisadas, 11 contam com a previsão da TDC.

Tanto o uso cumulativo dos dois instrumentos como a
ausência de coordenação traz problemas para a utilização
OODC e TDC.

37
 FÓRMULAS DE CÁLCULOS

 Fórmulas de cálculo simples e diretas lado a lado com

fórmulas complexas.

 Surpreendente variedade de componentes nos cálculos

das contrapartidas.

TENDÊNCIA DOMINANTE:
fórmulas baseadas no valor do terreno.
Em alguns casos: fórmulas baseadas de
forma equivocada no custo da construção.
38
 CONSTATAÇÕES

Não há um caso exemplar entre os estudados, nem um

modelo único de aplicação da OODC. Algumas experiências
são modelos já implementados, e outras são modelos
próprios.

 Tanto aspectos positivos como negativos podem ser

encontrados nas experiências, que concretizam as
interpretações das possibilidades da OODC, anteriores ao EC.

 As experiências apresentam denominações diferentes

para o instrumento ou a mesma denominação com
características diversas

 Inexistem experiências de contrapartidas resultantes

da valorização de terrenos por transformação de uso.39
 CONSTATAÇÕES

 A contrapartida em terras, para restaurar o

equilíbrio urbano com a doação de áreas de
compensação e o coeficiente básico único e/ou
unitário são elos que se perderam ao longo do
tempo.

 A maior parte dos municípios cumpre o EC (diretriz

X), FORMA REDISTRIBUTIVA. Fundo de
Desenvolvimento Urbano.

 Experiências : casos em que não se atribui objetivo

urbanístico à OODC, casos em que se atribui forte
caráter de reordenamento do adensamento urbano.40
 CONSTATAÇÕES

 Falta de unidade em relação ao objetivo geral da OODC: a

recuperação de mais-valias fundiárias .

 Baixo volume de recursos arrecadados. Apesar disso, a OODC é

valorizada pelas Prefeituras como fonte de recursos diretamente
aplicáveis em melhorias urbanas.

Fatores para a baixa arrecadação:

 1. As isenções ou usos sobre os quais a OODC não se aplica.
 2. Redutores, introduzidos por ocasião do processo de
aprovação.
 3. A fórmula de cálculo baseada no VV dos terrenos.
 4. A pequena diferença entre os CAb e CAm.

 Falta de evidências das consequências do instrumento sobre o

preço dos terrenos nas áreas objeto da aplicação. 41
 CONCLUSÕES

 As iniciativas de revisão dos parâmetros da

OODC; estão mais orientadas para a correção de
efeitos inesperados do que propriamente para
adequação ao EC.

 Em geral, a OODC funciona como mecanismo

gerador de receitas oriundas da valorização
fundiária, de maneira inercial em relação às
tendências do mercado imobiliário. Aplica-se onde
é esperada a valorização.

 Apesar da OODC aparecer vinculada ao objetivo

primordialmente fiscal, são raros os casos em que
as administrações tenham previsão ou um
controle rigoroso da arrecadação.
42
 CONCLUSÕES

 A baixa arrecadação pela OODC, resultante de

“redutores” negociados, pode estar sendo
compensada pelo benefício da aceitação e
consolidação da OODC.

 O EC unifica conceitos, mas abre a possibilidade de

uma fragmentação em sua aplicação.

 Apesar da fraca relação entre a aplicação da OODC e a

recuperação da valorização da terra, fica clara a sua
contribuição para a cultura urbanística, pela
introdução de objetivos de justiça social aplicados ao
espaço.
43
 REAÇÕES NEGATIVAS

As reações do mercado e os possíveis

questionamentos judiciais são superáveis,
tendo os municípios que os enfrentaram
conseguido firmar um posicionamento
positivo quanto ao uso da OODC, não
havendo casos de retrocesso.

44
 RECOMENDAÇÕES
 1 - Uniformizar e consolidar a Outorga Onerosa do
Direito de Construir
 Criação e ampliação de uma base comum de
compreensão do instrumento.

 2 - Desenvolver a OODC como parte de um sistema

de instrumentos de gestão da valorização da terra
 Os instrumentos do EC devem ser entendidos como um
sistema a ser operado em conjunto.

 3 - Estimular a montagem de bases de dados dos

instrumentos de gestão da valorização da terra
previstos no EC
 Domínio das condições de aplicação da OODC, pelas
equipes técnicas dos municípios.
45
O poder público é o responsável pela
gestão e pelos resultados do processo
de urbanização.

Apesar das dificuldades o Estatuto da

Cidade é a norma fundamental para a
gestão das cidades e para a elaboração
de planos diretores (e metropolitanos).
46
 EC
Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de
construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico
adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a
relação entre a área edificável e a área do terreno.
§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico
único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da
zona urbana.
§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos
pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a
infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área.

Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser
permitida alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficiário.

Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem

observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de
uso, determinando:I – a fórmula de cálculo para a cobrança; II – os casos passíveis de
isenção do pagamento da outorga; III – a contrapartida do beneficiário.

Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de construir
e de alteração de uso serão aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art.47
26 desta Lei.”
48