DOI: http://dx.doi.org/10.9771/rcufba.v17i1.

54213

GOVERNANÇA PÚBLICA E EFICIÊNCIA MUNICIPAL: UM ESTUDO A PARTIR

DAS DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DA BAHIA NO
PERÍODO 2009-2015

Public Governance and Municipal Efficiency: a Study Based on the Decisions of the Court of
Auditors of the Municipalities of Bahia in the period 2009-2015

Lindomar Silva Monica Ferreira

Unifacs Unifacs
[email protected] [email protected]

Miguel Rivera Castro Denise Almeida

Unifacs UFBA
[email protected] [email protected]

José Ernesto Gonzalez

Unifacs

RESUMO
O artigo avalia a relação entre governança pública e eficiência municipal, no período 2009- 2015.
Coletaram-se dados nos sites do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (Inep), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (Ibge), Tribunal Superior Eleitoral
(Tse) e Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (Tcm-BA). Realizou-se a análise
quantitativa, utilizando-se a regressão logística em painel, tendo como variável explicada da
dimensão da eficiência pública, a decisão nos pareceres prévios do TCM-BA. Os resultados
indicam que as variáveis “índice de renovação na câmara de vereadores”, “parecer do conselho
de educação”, “parecer do conselho de saúde” e “Ideb (Prova Brasil)” influenciam a eficiência
pública municipal, e as variáveis “percentual de vereadores da oposição”, “escolaridade dos
vereadores”, “existência de conselho municipal de educação”, “tipo de conselho de educação”,
“existência de conselho municipal de saúde”, “quantidade de denúncias”, “eleitores com nível
superior completo” e “percentual de votos nominais”, não influenciam a eficiência municipal. Os
resultados enriquecem as discussões sobre o papel dos atores da governança pública,
identificando a relevância de algumas variáveis na melhora da eficiência municipal,
especialmente o papel dos conselhos municipais e da sociedade civil.

Palavras-chave: Governança Pública. Eficiência. Tribunal de Contas dos Municípios.

Recebido em 05/01/2023. Editor responsável: José Maria Dias Filho

 Lindomar Silva, Monica Ferreira, Miguel Rivera Castro,
Denise Almeida, José Ernesto Gonzalez

ABSTRACT
The article evaluates the relationship between public governance and municipal efficiency, in
the period 2009-2015. Data were collected on the websites of the National Institute of
Educational Studies and Research Anísio Teixeira (Inep), Brazilian Institute of Geography and
Statistics (Ibge), Superior Court (Tse) and Court of Auditors of Municipalities of the State of
Bahia (Tcm-BA). Quantitative analysis was carried out, using panel logistic regression, having
as the explained variable of the dimension of public efficiency, the decision in the previous
opinions of the Tcm-BA. The results indicate that the variables "index of renewal in the city
council", "opinion of the board of education", "opinion of the health council" and "Ideb (Proof
Brazil)" influence the municipal public efficiency, and the variables "percentage of of
opposition councillors”, “the councilors’ education”, “existence of a municipal education
council”, “type of education council”, “existence of a municipal health council”, “number of
complaints”, “voters with a university degree ” and “percentage of nominal votes”, do not
influence municipal efficiency. The results enrich discussions about the role of public
governance actors, identifying the relevance of some variables in improving municipal
efficiency, especially the role of municipal councils and civil society.

Keywords: Public Governance. Efficiency. Municipal Audit Court.

1 INTRODUÇÃO

No entendimento de Nardes, Altounian e Vieira (2014, p.157), a governança pública é

a capacidade que os governos têm de avaliar, direcionar e monitorar a gestão das políticas e
serviços públicos para atender de forma efetiva às necessidades e demandas da população,
envolvendo os agentes públicos e burocratas, os órgãos governamentais e a sociedade civil. No
Brasil, o interesse pela governança pública ampliou-se após a divulgação, em 2004, dos
resultados das auditorias operacionais que tiveram como foco a Petrobrás, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (Bndes) e a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), e
tinham como objetivo combater a fraude e a corrupção.
A partir de então, o tema da governança pública tem sido objeto de muitos estudos no
Brasil, demonstrado pela produção científica identificada em portais de periódicos tais como
Capes, Scielo, Spell. Destacando-se assim, o trabalho de Secchi (2009) que concluiu que a
complexidade, dinâmica e diversidade de nossas sociedades colocam aos sistemas de governo
novos desafios, tornando novas concepções de governança necessárias. O estudo de Raquel e
Bellen (2012) concluiu que a governança é um paradigma da nova administração pública, dos
setores público, privado e do mercado. Por fim, Oliveira e Pisa (2015) propuseram um conjunto
de indicadores para avaliar o índice de governança pública de municípios brasileiros.
Suprindo uma lacuna existente, esse artigo busca ampliar esta discussão, relacionando
um conjunto de dimensões da governança pública à eficiência na gestão dos municípios
baianos, servindo como pesquisa exploratória para outros estudos, fortalecendo a demanda de
Oliveira e Pisa (2015) que sinalizam a carência de instrumentos avaliativos baseados na
aplicabilidade dos princípios da governança à operacionalização de políticas públicas,
explicitando sistemática e tempestivamente as ações governamentais.
Nesse processo de aumento do controle sobre a gestão pública, percebe-se a necessidade
do fortalecimento de atores da sociedade civil, a exemplo dos conselhos municipais de
educação, saúde, entre outros, bem como o papel das câmaras de vereadores e os Tribunais de
Contas dos municípios. No caso dos municípios brasileiros, além do grande número (5.570), as

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Decisões do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia no período
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distâncias dos grandes centros limitam mais as ações de controle da gestão. Por isso, a
ampliação da governança pública, através de atores sociais próximos dos gestores locais, seria
um instrumento mais efetivo no controle da gestão, sendo que as câmaras de vereadores,
conselhos municipais de saúde, educação, entre outros, poderiam ser mais efetivos nesse
processo. Assim, o objetivo do artigo é avaliar a relação entre governança pública e eficiência
na gestão dos municípios no Estado da Bahia no período de 2009-2015. Para dar conta do
objetivo, além desta introdução, este artigo traz o referencial teórico abordando os conceitos de
governança pública e eficiência. Em seguida, apresentam-se a metodologia e a discussão dos
resultados, seguidas das considerações finais, limitações e possíveis trabalhos futuros.

2 EFICIÊNCIA E GOVERNANÇA PÚBLICA

A eficiência é um princípio norteador para sociedade e Estado avaliarem o desempenho

dos gestores governamentais, cobrando-lhes a implementação de políticas públicas com
equidade, justiça social. A eficiência relaciona-se à economicidade, ou seja, o princípio de
atingir objetivos traduzidos por boa prestação de serviços, de modo simples, mais rápido e
econômico, maximizando a relação custo/benefício (Pascarelli Filho, 2011, p.45). O
entendimento do significado do termo eficiência e sua funcionalidade por parte dos agentes
públicos e burocratas é importante ao bom funcionamento da coisa pública, visando satisfazer
interesses dos diversos atores sociais, envolvidos nos processos governamentais, voltados ao
bem-estar coletivo. Por isso, a atividade pública deve ser orientada a servir satisfatória e
eficientemente à sociedade, sendo inadmissível a ineficiência administrativa por vezes presente
na estrutura pública (Modesto, 2000, p.111). Esta eficiência pode ser alcançada por meio da
ampliação da governança pública.
Governança pública é “um conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle
postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de
políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade” (Tcu (2014, p.4), tendo
como funções: “a) definir o direcionamento estratégico; b) supervisionar a gestão; c) envolver
as partes interessadas; d) gerenciar riscos estratégicos; e) gerenciar conflitos internos; f) auditar
e avaliar o sistema de gestão e controle; g) promover a accountability, ou seja, a prestação de
contas e a responsabilização dos atos, e a transparência” (Tcu, 2014, p.4).
Por sua vez, Santos, Pinheiro e Queiroz (2014) entendem que com melhores práticas de
governança na administração pública, a sociedade, com o controle social, pode cobrar dos
governantes, políticas sociais que atendam suas demandas, aproximando estruturas políticas
das demandas sociais. Similarmente, Hann et al. (2017) afirmam que a governança pública
colabora para que o Estado gerencie projetos integrando os atores sociais envolvidos nos
processos governamentais visando promover o bem-estar social. Ainda segundo eles, o
movimento da governança pública deve ter as esferas públicas como coordenadoras das
políticas governamentais e com viés voltado para permitir a integração de diversos atores
sociais visando à ampliação do controle social por parte dos atores públicos e privados.
Para Raquel e Bellen (2012), a governança pública é vista como modelo de gestão e um
instrumento a serviço da administração burocrática em sua concepção positiva, da nova
administração pública, dos setores público, privado, do mercado e da sociedade civil. Assim,
ela é uma gestão participativa e inclusiva a qual todos os atores envolvidos no processo
cooperam para construção de uma sociedade justa, equânime e plural.
Conforme Dias (2014), a governança pública representa um sistema político que
considera a necessidade de englobar relações entre os diferentes atores sociais envolvidos nos
processos democráticos. Tal fato poderá evitar o descompasso entre o Estado e a sociedade
civil, uma vez que gestores comprometidos com a coisa pública e a valorização da participação
popular em demandas sociais, poderão contribuir para atingir os resultados desejáveis para a

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sociedade, ou seja, a efetividade dos processos políticos. As boas práticas de governança são
aquelas engajadas e comprometidas com a melhoria e eficiência administrativa, combate à
corrupção, controle, responsabilização, transparência, aumento da efetividade entre outros
instrumentos (Secchi, 2009; Jacques et al., 2013; Marino et al., 2016). Segundo Dias e Cario
(2014, p.93), Governança Pública é uma estratégia desenvolvimentista adotada na relação entre
Estado e sociedade, visando à construção do público, envolvendo o público e buscando atender
os interesses desse mesmo público. Neste sentido, a Governança pública prever a
representatividade das diversas esferas da sociedade.
Para Slomski et al. (2010), a governança pública é a forma pela qual os gestores exercem
o poder ao administrar bens e recursos públicos de uma nação com vistas ao desenvolvimento
da sociedade. Um dos princípios importantes da governança pública é a prestação de contas
(accountability), que é fundamental na gestão da coisa pública e visa a responsabilização dos
atos e prestação de contas à sociedade (Pinho & Sacramento, 2009). A transparência também é
relevante nos processos conduzidos por gestores do bem público, já que eles devem atuar com
responsabilidade, compromisso, ética, seriedade e competência, tornando seu processo de
gestão transparente à sociedade. Ou seja, na governança pública, os cidadãos são parceiros para
implementação das políticas públicas, enquanto a esfera pública deve construir modelos de
relacionamento e coordenação que potencializem a participação dos diversos atores na tomada
de decisão (Secchi, 2009; Jacques et al., 2013). Desta forma, o modelo relacional de governança
pública enfoca a coordenação entre atores públicos, terceiro setor, cidadãos e setor privado na
busca e soluções para problemas coletivos. Logo, a governança pública ultrapassa as dimensões
operacionais e incorpora padrões de articulação entre inúmeros atores sociais envolvidos no
processo de gestão das políticas públicas (Oliveira & Pisa, 2015).
Marino et al. (2016) apontam a importância da governança para a eficácia dos governos
e indicadores socioeconômicos, a exemplo do IDH, que interfere significativamente no
desenvolvimento e crescimento de uma nação, e que boas práticas de governança aumentam
quando há participação democrática. De acordo com Jacques, Vicente e Ensslin (2013), as
instituições públicas, no Brasil e no mundo, discutem as práticas de governança como meio de
minimizar a assimetria informacional. Esta redução da assimetria possibilita maior atuação dos
atores da sociedade ou stakeholders na governança pública. Dentre eles destacam-se a
sociedade civil, as câmaras de vereadores, os Conselhos municipais de educação e Saúde,
Tribunais de Contas de todas as esferas, etc. Entretanto, este estudo discute aqueles atores mais
próximos da gestão municipal.
Os Conselhos Municipais são instrumento de representação social que mobilizam a
agenda governamental, unindo Estado e sociedade civil para implementar políticas públicas
promotoras do bem-estar social (Carneiro, 2002; Teixeira, 2004). Para Carneiro (2002), são
canais de participação política, de controle público sobre a ação governamental, de deliberação
legalmente institucionalizada e de publicização das ações do governo. Constituem-se assim, em
espaços de argumentação, discussão, normas e procedimentos, formação de consensos,
transformação de preferências e construção de identidades sociais.
O Conselho Municipal de Educação é um órgão normativo, consultivo, deliberativo e
fiscalizador das políticas municipais para a educação (Mec, 2017). Para Silva et al. (2013), são
órgãos de controle social fundamentais, por contribuírem para o desenvolvimento e discussões
de políticas públicas orientadas para o desenvolvimento cultural das sociedades. Já os
Conselhos de Saúde são formados por entidades e movimentos sociais de usuários, prestadores
de serviços, gestores e profissionais de saúde (Brasil, 1990), tendo por missão deliberar,
fiscalizar, acompanhar e monitorar as políticas públicas de saúde, configurando-se como ator
importante na governança municipal ao contribuir para a eficiência municipal no uso dos
recursos da saúde (Melo et al., 2015).
No que se refere ao papel dos Conselhos de Educação e Saúde na Bahia, e sua relação

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2009-2015

com a governança pública, o TCM-BA, que analisa as contas dos gestores municipais, exige
que toda prestação de contas seja acompanhada de pareceres de ambos os Conselhos. A
inexistência dos pareceres pode sugerir, em primeiro momento, a possibilidade de rejeição das
contas ou sua aprovação com ressalvas. Em ambos os casos, as Resoluções 1276/2008 e
1277/2008 criaram esta obrigação para os gestores municipais. Além da obrigatoriedade dos
pareceres circunstanciados sobre a aplicação dos recursos das áreas de educação e saúde, há
regras específicas tanto na elaboração quanto nas assinaturas destes pareceres. Por outro lado,
as mesmas resoluções obrigam os gestores a apresentarem ao TCM os atos de nomeação dos
membros desses conselhos, para buscar minimizar a indicação de membros que apenas
representem o gestor municipal com a formação de conselhos não paritários. Ou seja, tem-se a
preocupação de que a composição dos conselhos municipais seja paritária, contemplando
representantes do poder público e da sociedade civil organizada, tais como associações de
moradores, entidades privadas sem fins lucrativos que prestam serviços na área da saúde,
sindicatos etc. (Bronstein et al., 2017).
Outro stakeholder importante, os Tribunais de Contas, visa julgar os atos dos
administradores em relação à gestão financeira dos recursos públicos (Ruediger et al., 2008),
assim, são um dos principais mecanismos institucionais à disposição da sociedade para
fiscalizar o desempenho dos governantes quanto à observância dos preceitos da eficiente
aplicação dos recursos públicos (Carvalho & Silva, 2004; Fernandes, 1993; Ruediger et al.,
2008).
O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (Tcm), órgão auxiliar do
controle externo, a cargo das Câmaras Municipais, objetiva fiscalizar contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonialmente os órgãos e entidades da administração direta e
indireta municipal (Bahia, 2002, Tcm, 2017). Carvalho e Silva (2004) afirmam que o Tcm
exerce um papel fundamental de controle e fiscalização sobre as contas públicas municipais,
emitindo pronunciamentos ou decisões através de Parecer Prévio, Deliberação, Deliberação de
Imputação de Débito, Parecer Normativo, Resolução e Instrução, de acordo com a matéria em
exame. Entretanto, para este trabalho, interessa apenas o Parecer Prévio.
Conforme destaca o regimento interno do Tcm-BA, o Parecer Prévio é o “ato
administrativo, de caráter opinativo, que se destina à apreciação das contas prestadas
anualmente pelos Chefes dos Poderes Executivo e Legislativos Municipais” (Tcm, 2002, p. 7).
O artigo 39 da Lei Orgânica desse órgão dispõe que o mesmo emitirá Parecer Prévio ou julgará
as contas dos órgãos e entidades da administração pública direta ou indireta, decidindo se são
regulares, regulares com ressalvas, irregulares ou iliquidáveis, definindo, conforme o caso, a
responsabilidade civil dos gestores (Bahia, 1991). Entretanto, no que se refere à apreciação das
contas anuais do Prefeito, a competência desse órgão exaure-se com a emissão desse parecer
prévio, e sua subsequente submissão ao crivo do Poder Legislativo Municipal (Bahia, 2017).
Sob tal lógica, a Câmara de Vereadores tem importante papel no controle e fiscalização das
contas pública dos prefeitos. O acompanhamento, a fiscalização, e o controle contribuem para
que os gestores do poder executivo busquem administrar o bem público com maior
responsabilidade e eficiência. Para Fernandes (1993), as Câmaras Municipais têm caráter
político e é facultado ao poder legislativo municipal aprovar ou rejeitar as contas municipais.
Assim, a Câmara Municipal é um stakeholder importante no controle contra a fraude e
corrupção que podem ser cometidas pelo prefeito em prejuízo da sociedade.
Assim, espera-se que o Município se torne mais eficiente em termos político,
econômico, financeiro, orçamentário e patrimonial, na medida em que mais ação fiscalizadora
das Câmaras Municipais aumenta a governança pública municipal. Infelizmente, para Kerbauy
(2005, p.349), a atuação dessas e dos vereadores demonstra uma tendência política ao
partidarismo, trocas de favores e diversas práticas clientelistas na arena política,
desfavorecendo o compromisso social “dado que os interesses dos governantes nem sempre se

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alinham ao interesse público e ao bem estar-social” (Melo et al., 2015, p. 676), ou seja, “as
câmaras municipais constituem um apêndice do poder executivo” (Kerbauy, 2005, p. 350),
reduzindo-se assim a capacidade de governança sobre as ações do gestor municipal.
Como dito anteriormente, a sociedade civil também é um importante stakeholder da
governança pública, ganhando relevância com o fortalecimento e participação desta nos
processos de planejamento, implementação, fiscalização da tomada de decisão na gestão
pública. Sob tal prisma, Oliveira e Pisa (2015) afirmam que os cidadãos devem participar dos
processos políticos não apenas no momento eleitoral, mas também em outras instâncias da
sociedade civil (conselhos de programas de políticas públicas, orçamentos participativos etc),
visando ampliar seus laços com o Estado, interferindo em suas ações.
A sociedade civil corresponde à “esfera das relações entre indivíduos, entre grupos,
entre classes sociais, que se desenvolvem à margem das relações de poder que caracterizam as
instituições estatais” (Bobio et al., 1998, p.1210). Assim, há diversas maneiras, formais e
informais, de mobilização, associação e organizações das forças sociais em busca da obtenção
do poder político, associado mais à possibilidade de intervenção na condução das políticas, do
que na conquista de vagas no sistema político (Maia, 2010). Por sua vez, para Pizzio (2008), a
importância da sociedade civil reside no seu envolvimento na gestão da coisa pública,
melhorando a performance administrativa, política, social e democratizando processos
decisórios. Por sua vez, Silva (2006) reforça a relevância dela na construção do
desenvolvimento local.
Como a governança pública visa fortalecer a gestão e melhorar o desempenho da gestão
pública, espera-se que a ação dos atores sociais na formação da governança pública municipal
aumente o nível de eficiência municipal, já que maior governança pressupõe mais controle
sobre os atos desses governantes. Assim, espera-se que governança e eficiência possuam uma
relação positiva e significativa, na qual maior governança pública, medida pelos indicadores
associados à sociedade civil, Tribunal de Contas dos Municípios, Conselhos Municipais de
Educação, Conselhos Municipais de Saúde e as Câmaras de Vereadores, indiquem maiores
níveis de eficiência.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Para alcançar o objetivo de avaliar arelação entre governança pública e eficiência na

gestão dos municípios no Estado da Bahia, foi utilizada uma abordagem quantitativa, através
de um modelo de regressão logístico em painel. A eficiência publica foi mensurada pela decisão
dos Pareceres Prévios do Tribunal de Contas os Municípios, sendo que as decisões dos
pareceres podem ser Rejeitadas, Aprovadas ou Aprovadas com ressalvas. No caso, as opções
Aprovadas e Aprovadas com Ressalvas foram agrupadas como “Aprovadas”, enquanto as
Rejeitadas permaneceram com este nome.
Por outro lado, governança pública foi auferida pelas variáveis “índice de renovação na
Câmara de Vereadores”, “Parecer do Conselho de Educação”, “Parecer do Conselho de Saúde”,
“Ideb (Prova Brasil)” “percentual de vereadores da oposição”, “escolaridade dos vereadores”,
“existência de conselho municipal de educação”, “tipo de conselho de educação”, “existência
de conselho municipal de saúde”, “quantidade de denúncias”, “eleitores com nível superior
completo” e “percentual de votos nominais”. A hipótese proposta é que, na medida em que as
variáveis usadas como proxies de governança pública sejam ampliadas ou estejam presentes
em determinado município, a eficiência pública medida pela decisão de Aprovação das contas
municipais pelo Tcm-BA seja alcançada. Os dados abrangem os anos de 2009 a 2015 e foram
obtidos nas fontes conforme descritas no quadro 1.

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Decisões do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia no período
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Quadro 1 - Identificação das fontes de dados

Sigla Descrição
TSE Tribunal superior eleitoral
Tcm Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas do Ministério da Educação
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Fonte: elaboração própria.

As siglas das variáveis utilizadas no modelo estatístico, bem como a descrição de cada
uma delas e o seu efeito sobre a variável dependente encontram-se descritas no quadro 2. Cada
uma das variáveis descritas neste quadro 2 está associada a cada uma das dimensões da
governança tratadas neste trabalho, a saber: sociedade civil, Conselhos Municipais de
Educação, Conselhos Municipais de Saúde e Câmaras de Vereadores.

Quadro 2 - Descrição das variáveis

Sinal Fontes de
Sigla
Respostas esperado dados
Decisão do Tcm 0= Rejeitadas; 1 = Aprovadas ou aprovadas com ressalvas Tcm

(+) INEP
Ideb Valor correspondente à média das notas de todos os alunos das redes
de ensino do município no ano analisado, na Prova Brasil: 0 a 500-
corresponde ao percentual de vereadores que não compõem a base de (+) TSE
PercVerOp
apoio do prefeito do município
EscVeread Média da escolaridade de todos os vereadores da câmara municipal (+) TSE
ind_reno_cam Índica o percentual de renovação na câmara de vereadores (+) TSE
ConsSaud 0 = não existe conselho; 1 = existe o conselho (+) IBGE
ConsEduc 0 = não existe conselho; 1 = existe o conselho (+) IBGE
TipoConslEduc0 = não paritário; 1= paritário (+) IBGE
Indica que na prestação de contas apresentada ao Tcm, a prefeitura (+) Tcm
ParConsSaud anexou o parecer do conselho municipal de saúde. 0 = não tem parecer
anexado; 1 = há o parecer anexado à prestação de contas
Indica que na prestação de contas apresentada ao Tcm, a prefeitura (+) Tcm
ParConsEduc anexou o parecer do conselho municipal de Educação. 0 = não tem
parecer anexado; 1 = há o parecer
Qdeden Indica a quantidade de denúncias da sociedade apresentadas ao (+) Tcm
Tribunal d Contas dos Municípios do Estado da Bahia
ele_sup_comp Indica o a quantidade de eleitores com nível superior (+) TSE
Indica o percentual de votos nominalmente atribuídos a um (+) TSE
per_votos_nom
determinado candidato
Munic Código do município no IBGE
Fonte: elaboração própria.

3.1 MODELO ESTATÍSTICO

Considerando que o trabalho visa medir as relações condicionais entre eficiência

municipal, medida pela decisão do Tcm-BA, e as variáveis explicativas e de controle do
modelo, foi realizada análise de regressão, para verificar em que medida a eficiência municipal
pode ser explicada pelas variáveis explicativas acima descritas, representando a governança
pública.
A análise de regressão é um método estatístico que possibilita analisar a relação entre
variável independente (explicativa) e variável dependente (explicada): se a variável
independente e a variável dependente se movem na mesma direção em suas médias, então há
uma relação positiva entre as variáveis; se, por outro lado, as variáveis se movimentam em

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direções opostas, então há uma relação negativa. Neste trabalho, foi utilizada a regressão
logística em painel, que é descrita a seguir:

3.2 MODELO DE REGRESSÃO LOGÍSTICA

Segundo Fávero e Belfiore (2017), o Modelo de Regressão Logística Binária é uma

técnica desenvolvida para investigar a relação entre variáveis explicativas, métricas e não
métricas, e uma variável dependente categórica binária. Neste trabalho, busca-se estimar a
probabilidade da ocorrência dos fenômenos da relação entre governança nos municípios do
Estado da Bahia. Assim, inicialmente, vamos analisar duas categorias de uma única variável,
onde a primeira categoria é a de não acontecer o evento de interesse, ou seja, rejeição das contas
municipais (y=0) e a outra categoria indicará o evento de interesse, ou seja, aprovação das
contas municipais (y=1). A regressão logística binária tem como objetivo principal estudar a
probabilidade de ocorrência de um evento definido por Y que se apresenta na forma qualitativa
dicotômica (y=1 para descrever a ocorrência de aprovação e y=0 para descrever rejeição) com
base no comportamento de variáveis explicativas. Ou seja, são duas categorias para uma única
variável dummy em que a primeira categoria será a de referência e indicará o não evento de
interesse (dummy=0) e a outra categoria indicará que aconteceu o evento de interesse
(dummy=1). Essa é a característica da técnica de regressão logística binária (Fávero, 2015).
Para esta pesquisa, um vetor de variáveis explicativas, com respectivos parâmetros estimados,
dá-se da seguinte forma:

𝑍𝑖 = 𝛼0 + 𝛽1 . 𝑥 1𝑖 + 𝛽2 . 𝑥 2𝑖 + 𝛽3 . 𝑥 3𝑖 + ⋯ + 𝛽𝑘 . 𝑥 𝑘𝑖

Onde Z é conhecido por logito, 𝛼0 representa a constante, 𝛽𝑗 (j = 1, 2,...,k) representarão

os parâmetros de cada variável explicativa do nosso estudo, 𝑥 𝑗 são as próprias variáveis
explicativas (métricas, não métricas ou dummies), que neste estudo são “índice de renovação
na Câmara de Vereadores”, “Parecer do Conselho de Educação”, “Parecer do Conselho de
Saúde”, “Ideb (Prova Brasil)” “percentual de vereadores da oposição”, “escolaridade dos
vereadores”, “existência de Conselho Municipal de Educação”, “tipo de Conselho de
Educação”, “existência de Conselho Municipal de Saúde”, “quantidade de denúncias”,
“eleitores com nível superior completo” e “percentual de votos nominais”, e o subscrito i
representa cada observação da amostra ( i= 1, 2, ..., n, em que n é o tamanho da amostra), ou
seja, cada município observado. É importante ressaltar que Z não representa a variável
dependente, denominada por Y. Então, precisaremos definir a probabilidade 𝑝𝑖 de ocorrência
do evento de interesse de cada observação. Portanto, teremos que:
Probabilidade de ocorrência do evento (aprovação das contas ):

𝑒𝑍𝑖 1
pi = =
1+ 𝑒𝑍𝑖 1 + 𝑒−𝑍𝑖

Probabilidade de ocorrência do não evento (rejeição das contas):

𝑒𝑍𝑖 1
pi = =
1+ 𝑒𝑍𝑖 1 + 𝑒−𝑍𝑖

Na regressão logística binária, segundo Fávero (2015), a variável dependente segue uma
“distribuição de Bernoulli”, ou seja, o fato de uma determinada observação i ter incidido ou não
no evento de interesse pode ser considerado como um ensaio de Bernoulli, em que a

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probabilidade de ocorrência do evento, nesse caso a aprovação das contas é pi e a probabilidade

de ocorrência do não evento, que é a reprovação das contas municipais, é (1- pi ). Sendo assim,
podemos escrever que a probabilidade de ocorrência de 𝑌𝑖 , podendo 𝑌𝑖 ser igual a 1 ou igual a
0, será dada por:
Y
p(Yi ) = pi i . (1 − pi )1−Yi

A estimação da regressão logística tem sido feita através de dados em painel. Por meio
de dados em painel, é possível reunir características de séries temporais (time-series) com dados
em corte transversal (cross-section). Segundo Hsiao (1986), os modelos para dados em painel
possuem vantagens, tais como a possibilidade de controle da heterogeneidade presente nos
indivíduos e a redução da colinearidade entre as variáveis explicativas ao usar mais
observações, o que aumenta o grau de liberdade. Além disso, o autor cita a capacidade de
identificar e mensurar efeitos que não são possíveis de serem detectados por meio isolado de
análise de dados em corte transversal ou de séries temporais. O modelo geral para a regressão
de dados em painel é representado por:

𝑦𝑖𝑡 = 𝛽0𝑖𝑡 + 𝛽1𝑖𝑡 𝑥1𝑖𝑡 +. . . +𝛽𝑛𝑖𝑡 𝑥𝑛𝑖𝑡 + 𝑒𝑖𝑡 , (1)

Onde i indica os municípios, t o período de tempo que está sendo analisado, β0ito
parâmetro do intercepto, β1,...,n os coeficientes angulares correspondentes à n-ésima variável do
modelo e x1,...,n representam as variáveis independentes, incluindo as variáveis explicativas,
representando as dimensões da governança pública, e de controle. No modelo geral apresentado
na Equação 1, o intercepto e os parâmetros-resposta são diferentes para cada município e para
cada período de tempo. A partir do modelo geral apresentado na Equação 1, pode-se optar pelo
modelo de efeitos fixos por mostrar-se mais adequado à pesquisa devido à necessidade de
controlar os efeitos das variáveis omitidas que variam entre municípios e permanecem
constantes ao longo do tempo. Para tanto, o modelo pressupõe que o intercepto (β0) não varia
ao longo do tempo, apenas de um município para outro.

4 RESULTADOS

4.1 Apresentação dos dados

A Bahia, um dos estados da região Nordeste, possui 417 municípios, com, segundo
dados do último Censo Demográfico, população de 14.016.906 pessoas, ocupando o 5º Lugar
no ranking econômico e o 22º no ranking Índice de Desenvolvimento Humano (Ibge, 2010).
Dos 417 municípios utilizados na pesquisa, 24 não possuíam Conselho de Educação em 2009,
ano inicial da pesquisa, e 19 não possuíam Conselho de Educação, em 2015. Por outro lado,
apenas 2 municípios não tinham Conselho de Saúde em 2009 e todos os municípios o possuíam
em 2015. Em relação aos pareceres de ambos os conselhos, tem-se a informação apresentada a
seguir.

Tabela 1 - Quantidade de Pareceres

Origem do Parecer Quantidade de Pareceres Quantidade de Percentual de
a apresentar Pareceres pareceres não
apresentados apresentados
Conselho de educação 2.919 1847 36,72%
Conselho de Saúde 2.919 1.760 39,70%
Fonte: dados da pesquisa.

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Desta tabela 1, nota-se que, de 2.919 pareceres de Conselho de Educação esperados (417
x 7 anos), foram apresentados apenas 1.847 pareceres, deixando de ser apresentado um
percentual de 36,72%, o que parece um percentual elevado para um instrumento de controle da
gestão municipal. Da mesma forma, dos 2.919 pareceres dos Conselhos de Saúde esperados,
foram apresentados 1.760 pareceres, deixando de ser apresentados 1.159 pareceres (39,70%).
Estas ausências podem indicar, por exemplo, tanto que esses estão cumprindo seu papel de
discordância com o gestor local e por isso, não entregam o parecer, quanto que o conselho
entrega ao gestor o parecer, mas pelo este gestor discordar do parecer, entrega a prestação de
contas sem o citado parecer, ou ainda que não há a elaboração dos pareceres pelos conselhos.
Entretanto, considerando-se que os conselhos funcionam como ator de controle na governança
púbica seria importante que, nos casos em que a falta de entrega ao Tcm resultar de ações
deliberadas do gestor, os próprios membros dos conselhos denunciarem o gestor ao Tribunal de
Contas ou a outros órgãos de controle. Isso não ocorre dado que a quantidade de denúncias,
conforme tabela 2, é menor do que a de pareceres ausentes.

Tabela 2 - Quantidade de denúncias no período

Situação dos Contas Contas Contas Contas
municípios Aprovadas Reprovadas Total Aprovadas Reprovadas
Sem denúncia 1467 540 2007 73,09% 26,91%
Com denúncia 498 246 744 66,94% 33,06%
Totais 1965 786 2751 71,43% 28,57%
Fonte: dados da pesquisa.

Ao longo desse período, houve 1.530 denúncias feitas ao Tcm-BA. A tabela 2, ao indicar
a existência de um total de 744 municípios “com denúncia”, informa apenas a quantidade de
municípios que tiveram denúncias apresentadas. Isto é, em alguns anos do período analisado,
alguns municípios tiveram várias denúncias no mesmo ano, a exemplo de Mucuri com 11
denúncias em 2015 e Mundo Novo com 18 denúncias em 2014. É certo que nem todos os
municípios têm denúncias, mas esses dados indicam que é possível que práticas políticas
deletérias aconteçam nas gestões municipais da Bahia, e alguns atores da sociedade estão
atentos a tais práticas, apresentando denúncias que se constituem em importante ação para a
melhoria da governança pública.
Observa-se ainda, que de 2007 contas de municípios sem nenhuma denúncia, 1.467
foram aprovadas (73,09%), enquanto que 540 (26,91%) foram rejeitadas. Da mesma forma, de
um total de 744 contas com alguma denúncia no ano analisado, aprovaram-se 498 (66,94%) e
reprovaram-se 246 (33,06%) foram reprovadas. Percebe-se que há uma diferença entre o
percentual de contas reprovadas quando o município é denunciado pela sociedade. Entretanto,
observa-se que a diferença não é grande entre os percentuais das contas aprovadas de prefeituras
que tenham sido ou não denunciadas, o que revela no momento da análise da regressão que a
denúncia não se mostrou significativa para explicar a decisão do Tcm de aprovar ou rejeitar as
contas dos municípios. Isso pode indicar a imprecisão das denúncias, ou ainda, que parte delas
seja apenas efetuada por políticos da oposição ao gestor local, com vistas a dificultar o trabalho
de seu adversário político.
A participação dos eleitores nas eleições durante o período analisado apresentou média
de 78,7%. Por outro lado, a média de votação nominal ficou em 69,52%. Esses dados indicam
que a participação dos eleitores é relativamente baixa, já que do total de possíveis eleitores,
apenas uma parte vai às urnas, e parte ainda menor vota em um candidato, não escolhendo voto
nulo ou em branco. O maior engajamento e participação da sociedade em processos ditos
democráticos, a exemplo do sufrágio universal, podem indicar melhores escolhas e decisão
sobre qual perfil de gestor público é desejado para gerir uma cidade. Entretanto, o que ainda

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2009-2015

parece ocorrer no Brasil, e em especial na Bahia, é que além de baixa participação popular no
pleito, parte significativa dos votos nominais é dada por motivos que não contemplam análise
por parte do eleitorado. Isso tem relação com aspectos da sociedade, com destaque para: baixa
escolaridade dos eleitores e interesses outros que se materializam no momento das eleições,
como troca de favores. Assim, a participação nas eleições pode não revelar adequadamente o
controle social, o que se refletiria na prática da governança pública.
A média do desempenho na Prova Brasil, que compõe a Avaliação Nacional do
Rendimento Escolar que é parte integrante da nota do Ideb, no período analisado, foi de 180,83.
Como a nota varia entre 0 e 500, essa média, de 36% do valor total, pode ser vista como baixa.
É possível que a baixa escolaridade, medida pelo desempenho nessa avaliação, seja um fator
limitador ao aumento da governança, ao limitar a capacidade crítica dos estudantes e podendo
favorecer à manipulação por parte dos candidatos.
O percentual de vereadores da oposição nas Câmaras de Vereadores apresentou média
de 45,74%. Isso indica que nas Câmaras de Vereadores há razoável quantidade de vereadores
que podem exercer pressão sobre o prefeito, e, assim garantir mais eficiência no município. Por
outro lado, a escolaridade média dos vereadores com média de 5,37 indica que seu grau de
instrução é baixo, tendo um valor entre nível médio completo e incompleto. Ou seja, como há
baixa escolaridade da sociedade e dos vereadores, entende-se que a melhoria da governança
pública tende a ser dificultada, já que seu exercício pressupõe uma sociedade engajada,
articulada e organizada de modo a contribuir com os debates e decisões sobre os recursos
financeiros que o gestor público administra. E nesse aspecto, a educação é relevante (Boisier,
2003).
Por outro lado, a média de renovação das Câmaras de Vereadores, no período, foi de
35,92%. Destaca-se que a rotatividade dos vereadores depende da sociedade, contudo, isso só
é possível na medida em que a mesma tenha condições de analisar os desempenhos dos seus
representantes, decidindo a cada eleição quem pode continuar e quem deve ser substituído com
base na visão da maior eficiência no trato da coisa pública.

4.2 Discussão dos dados – análise da regressão

Da tabela 3, as variáveis “índice de renovação na Câmara de Vereadores”, “Parecer do

Conselho de Educação”, “Parecer do Conselho de Saúde” e “Ideb (Prova Brasil)” revelaram-
se estatisticamente significativas para explicar a eficiência municipal medida pela decisão dos
Tcm-BA. Por outro lado, as variáveis “percentual de vereadores da oposição”, “escolaridade
dos vereadores”, “existência de conselho municipal de educação”, “tipo de conselho de
educação”, “existência de conselho municipal de saúde”, “quantidade de denúncias”,
“eleitores com nível superior completo” e “percentual de votos nominais”, não são
estatisticamente significativas, divergindo da expectativa de que aumentassem a governança
pública municipal, tornando-a mais eficiente.

Tabela 3 - Resultados da Regressão

95% -
dec_tcm1 Coef. Std.Err. Z P>|z| Intervalo
perc_veread_opos -.0041093 .0043833 -0.94 0.349 -.0127004 .0044817
esc_ver -.0640674 .1496722 -0.43 0.669 -.3574196 .2292847
ind_reno_cam .0447766 .0048273 9.28 0.000 0353153 .054238
1.exist_cons_mun_educ -.1433434 .5297392 -0.27 0.787 -1.181.613 .8949263
1.conse1ed .1993493 .2241238 0.89 0.374 -.2399253 .6386238
1.exist_cons_mun_saud .0734015 1.500.782 0.05 0.961 -2.868.077 301.488
1.parconseduc .527632 .1456816 3.62 0.000 2421014 .8131626
1.par_cons_sau .3447696 .1420434 2.43 0.015 -0663697 .6231694

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Qdeden -.0101914 .0447809 -0.23 0.820 -.0979603 .0775775

ele_sup_comp .0005703 .0003977 1.43 0.152 -.0002091 .0013497
per_votos_nom -1.146.563 .9145466 -1.25 0.210 -2.939.041 .6459154
Ideb(Prova Brasil) -.0192603 .0040253 -4.78 0.000 -.0271497 -.0113709
Fonte: Dados da pesquisa

No tocante aos resultados, a primeira variável analisada, “percentual de vereadores da

oposição”, não é significativa ou não é explicativa do resultado da decisão do Tcm, significando
que, neste estudo, a quantidade de vereadores da oposição não afeta o desempenho do gestor.
Acreditava-se que a ampliação da governança pública, através de atores sociais mais próximos
aos prefeitos, a exemplo da quantidade de Vereadores de opsoição, seria um instrumento mais
efetivo no controle da gestão, intensificando os processos de fiscalização e controle das ações
dos gestores. Entretanto, os dados indicam que esta variável “percentual de vereadores da
oposição” estatisticamente não tem efeito sobre a decisão do Tcm. Ou seja, não se confirmam
os achados de Fernandes (1993) em relação ao importante papel da Câmara de vereadores no
controle e na fiscalização das contas públicas. Contudo, esse achado corrobora o sinalizado por
Kerbauy (2005) e Melo, Souza e Bonfim (2015), ao afirmarem que esses órgãos politicamente
se constituem como uma extensão do Poder Executivo, predominando neles, os interesses
pessoais e as trocas de favores, em detrimento dos interesses coletivos e sociais. Isso pode
revelar-se no fato de que a maioria das contas dos gestores municipais é aprovada pelas
Câmaras de Vereadores, mesmo sendo reprovadas pelo Tcm, podendo justificar a não
significância estatística dessa variável na relação com a aprovação/reprovação das contas pelo
Tcm-BA.
A variável “escolaridade dos vereadores” tem resultados que também indicam sua não
significância no resultado do julgamento das contas públicas pelo Tcm para medir a eficiência
municipal. Esperava-se que quanto maior a escolaridade dos vereadores, mais as contas
públicas seriam aprovadas no Tcm, uma vez que, esse indicador poderia fazer com que o gestor
fosse mais pressionado. Esse achado confirma Kerbauy (2005), que afirma que na região
Nordeste há a maior taxa de vereadores com capacidade instrucional limitada apenas à leitura
e escrita.
Para a variável “índice de renovação na Câmara de Vereadores”, os resultados foram
os esperados, uma vez que se pode entender que quanto maior a rotatividade dos vereadores
mais o prefeito precisará se adequar às exigências de cada nova Câmara. Isto pode obrigá-lo a
gerenciar os recursos públicos de forma mais eficiente e, com maior chance de aprovação, até
que novas relações se desenvolvam entre o prefeito e esta nova câmara. Levando em
consideração que a renovação na Câmara pode ser um indicador de maior participação da
sociedade civil nos processos democráticos, isso significa maior governança pública. Logo, a
sociedade mais participava poderá contribuir para diminuir a cooptação do prefeito sobre as
decisões políticas da Câmara Municipal, comungando com Oliveira e Pisa (2010) que
consideram que a maior participação da sociedade civil ocorre no momento das eleições.
Espera-se que a participação cívica possa contribuir para diminuir e combater a corrupção na
administração pública, conforme destaca Boisier (2003) ao enfatizar a importância da
participação da sociedade no jogo de interesses escusos da política municipal. A renovação e a
rotatividade da bancada na Câmara Municipal são pertinentes e necessárias para eliminar as
organizações que utilizam a coisa pública como se fosse privada. Então, renovar a câmara,
como aponta Maia (2010), pode ser uma ação de governança pública que melhora a eficiência
medida pelo índice de aprovação das contas municipais. Nesse aspecto, a sociedade é crucial
na vida política.
Por sua vez, as variáveis “existência do Conselho Municipal de Educação e “existência
do Conselho Municipal de Saúde” não revelaram aqui relevância estatística, contrariando a
expectativa de que a existência de conselhos fosse um indicador relevante de governança
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Decisões do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia no período
2009-2015

pública para aprovação das contas municipais pelo Tcm. Mas, sua existência por si só, não
interferiu nas decisões dos órgãos de fiscalização e controle. Uma explicação para esse achado,
conforme Carneiro (2002), Teixeira (2004) e Maia (2010), reside no fato que para além da
existência de um conselho, caso não haja sua participação real nas decisões políticas
municipais, perde-se sua importância na governança pública.
Já as variáveis “Parecer do Conselho de Educação” e “Parecer do Conselho de Saúde”,
atenderam satisfatoriamente ao esperado. Entende-se que o conselho, ao ser efetivamente
participativo, exerce o seu papel de controle social sobre a aplicação dos recursos públicos e
acompanhamento das contas apresentadas pelos gestores municipais. Logo, os Conselhos
Municipais ao emitirem seus Pareceres acompanham o andamento, a distribuição e a aplicação
dos recursos púbicos. Nos anos aqui estudados, cada Conselho deveria entregar 2.919
pareceres, contudo, só foram entregues 1.072 pareceres do Conselho de Educação e 1.159
pareceres do Conselho Saúde o que não parece ser um número elevado, especialmente
considerando-se que esses pareceres são parte dos processos de prestação de contas das
prefeituras, junto ao Tcm-BA, dificultando assim, a aprovação das contas.
Os Conselhos de Educação e de Saúde, além das ações locais, participando da
fiscalização, decisão e controle dos recursos públicos destinados às áreas de educação e saúde,
devem fornecer ao gestor municipal, conforme Resolução do Tcm nos1276/08 e 1277/08,
parecer sobre a regularidade das contas municipais que devem acompanhar a prestação de
contas dos prefeitos entregues ao Tcm. Logo, a emissão dos pareceres sobre essas contas
públicas, deveria ser excelentes ferramentas de governança pública para auxiliar a sociedade
civil no acompanhamento dos gastos dos recursos públicos municipais, corroborando que a
participação da sociedade pode contribuir para melhorar as ações dos gestores aumentando sua
eficiência, conforme defendem Carneiro (2002), Teixeira (2004) e Melo, Souza e Bonfim
(2015). Entretanto, apesar da existência de obrigação legal por parte do Tcm-BA, percebeu-se
que, além da não entrega de muitos Pareceres, há outros problemas que envolvem a emissão
daqueles entregues ao Tcm-BA, dentre eles destacam-se:
a Comuna apresentou o Parecer do Conselho de Acompanhamento e Controle Social
do FUNDEB assinado, apenas, pelo Presidente e Vice Presidente; ausente dos autos
o Parecer do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB- .
Questionado, alega o Gestor que não o teria obtido oportunamente, o que não sana a
questão; Remanesce ausente dos autos o Parecer do Conselho Municipal de Saúde,
que deveria integrar as contas quando da sua disponibilização pública. A defesa final
limita-se a informar teria solicitado, sem êxito, o que não sana a irregularidade (Tcm,
2016).
Observa-se, nos trechos citados, o descaso do prefeito no tocante à apresentação dos
Pareceres dos Conselhos. Porém, não se sabe se de fato o Conselho não apresentou o Parecer
ou se o prefeito, por interesses outros, não entregou o documento ao órgão de fiscalização e
controle.
O Pronunciamento Técnico do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia
ratifica o resultado desta pesquisa. Isto é, a ausência da apresentação do Parecer do Conselho
aos órgãos de controle e fiscalização afeta as decisões para aprovação das contas públicas.
Logo, os Pareceres dos Conselhos configuram-se como importante instrumento de governança
pública para aumentar a eficiência na esfera municipal, confirmando a expectativa de Carvalho
e silva (2004) e Ruediger et al. (2008). Todavia, como a não apresentação dos Pareceres do
Conselho de Saúde e do Conselho de Educação não impede a rejeição ou aprovação das contas
públicas dos municípios, isso pode ser visto como uma fragilidade nesses processos.
Outra variável que contrariou os resultados esperados foi “tipo de Conselho de
Educação” (paritário ou não paritário). Sendo um conselho paritário, esperava-se que
influenciasse na governança pública contribuindo para a eficiência. Entretanto, os resultados
não confirmaram essa expectativa. É possível que as deficiências apontadas por Carneiro (2009)

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Denise Almeida, José Ernesto Gonzalez

e a forma como os gestores lidam com os conselhos, utilizando-os de forma política, limitem
sua real capacidade de atuação gerando os resultados encontrados.
A variável “quantidade de denúncias” feitas pela sociedade civil não foi
estatisticamente significativa para explicar a eficiência municipal medida pela decisão do Tcm-
BA, contrariando a expectativa de que tivesse impacto significativo para a aprovação ou não
das contas públicas municipais. No período compreendido entre 2009 e 2015 encaminharam-
se ao Tcm, 1.530 denúncias de irregularidades de municípios baianos. É competência desse
tribunal decidir sobre denúncias que lhe sejam encaminhadas por qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindicato, na forma prevista na Lei Orgânica do Tribunal Supracitado
(Bahia,1991). Acreditava-se que a sociedade civil, ao denunciar atos de improbidade
administrativa dos gestores municipais aos órgãos de controle e fiscalização, contribuiria para
aumentar a governança pública, evitando corrupção, desvios e fraudes contra o patrimônio
público. É possível que a falta de fundamento das denúncias apresentadas ao Tcm leve as
mesmas a serem consideradas improcedentes, o que pode justificar a falta de relação com a
eficiência municipal medida pela decisão do Tcm. Nesse caso, estudos futuros poderão verificar
especificamente o conteúdo das denúncias apresentadas ao Tcm-BA, e como este julgou cada
uma delas, de modo a verificar sua regularidade e como a sociedade pode aperfeiçoar a
participação social através das denúncias contra os gestores públicos. Neste aspecto, conforme
sustentam Bobbio et al. (1998), Pizzio (2008) e Silva (2006), o envolvimento dos cidadãos nas
instâncias de governo pode favorecer o desenvolvimento das sociedades na medida em que
pode contribuir com os processos de decisão que envolvem os interesses coletivos.
Da mesma forma comportou-se a variável “eleitores com nível superior completo” que
não se revelou estatisticamente significativa para explicar a eficiência municipal medida pela
decisão do Tcm. Esperava-se que, quanto maior a escolaridade dos eleitores, mais criticidade
tivessem sobre as decisões políticas, aumentando a governança pública, e, automaticamente,
levando os gestores a realizar uma gestão responsável e comprometida com a coisa pública e
com a eficiência municipal, ampliando o nível de aprovação das contas municipais. Embora
Mignozzetti et al. (2010) e Torouco e Madeira (2013) tenham apresentado pesquisa sobre o
voto no universo de pessoas mais escolarizadas, indicando que, quanto maior a qualidade
educacional da população votante, maior sua capacidade para eleger seus governantes, aqui, a
escolaridade não afetou a aprovação das contas municipais. Isso talvez se justifique, conforme
Mignozzetti et al. (2010), pelo fato de os eleitores escolherem seus candidatos por motivos que
não a avaliação de sua capacidade de gestão, ou, por não visarem uma sociedade mais
equânime, justa e igualitária, votando ideologicamente.
A variável “percentual de votos nominais” também contrariou os resultados aqui
esperados, por se entender que se o eleitorado participa efetivamente do sufrágio universal,
exerce sua cidadania e compreende seu papel social. Entretanto, semelhante a variável
“eleitores com nível superior”, os resultados sugerem a falta de uma accountability vertical
(O’Donnell, 1991; Pinho & Sacramento, 2009) por parte dos eleitores, o que certamente
fragiliza a governança pública e consequentemente a melhoria da eficiência.
A última variável deste estudo, “Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Prova
Brasil)”, teve impacto significativo e negativo para a eficiência municipal. Ressalte-se que,
embora o referido indicador de qualidade educacional tenha se revelado como variável
estatisticamente significativa para explicar a eficiência municipal, medida pelas decisões dos
Pareceres Prévios do Tcm, a pesquisa apresentou um resultado contrário ao esperado. Esperava-
se que essa variável fosse significativa e positiva, mas, foi significativa e negativa. Parecia
evidente que, quanto melhor fosse o nível de escolaridade e qualidade educacional, mais
criticidade teria a população para escolher seus representantes políticos. Logo, não se esperava
que, quanto maior fosse o nível de escolaridade dos estudantes municipais menos as contas
públicas municipais seriam aprovadas pelo Tcm-BA. Na prática, os dados apontaram que a

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Decisões do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia no período
2009-2015

qualidade da educação municipal interfere negativamente na governança pública, e na decisão

desse órgão.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste trabalho foi avaliar a relação entre governança pública e eficiência
municipal na gestão dos municípios no Estado da Bahia no período de 2009 a 2015. Foi
realizada uma análise quantitativa, com utilização de regressão logística. Os resultados
indicaram que as variáveis “índice de renovação na Câmara de Vereadores”, “Parecer do
Conselho de Educação”, “Parecer do Conselho de Saúde” e “Ideb (Prova Brasil)” revelaram-
se estatisticamente significativas para explicar a eficiência municipal medida pela decisão dos
Tcm-BA. Por outro lado, as variáveis “percentual de vereadores da oposição”, “escolaridade
dos vereadores”, “existência de conselho municipal de educação”, “tipo de conselho de
educação”, “existência de conselho municipal de saúde”, “quantidade de denúncias”,
“eleitores com nível superior completo” e “percentual de votos nominais”, não são
estatisticamente significativas, divergindo da expectativa de que aumentassem a governança
pública municipal, tornando-a mais eficiente.
Esses resultados suscitam o importante papel que têm os Conselhos Municipais de
Educação e Saúde e o cidadão no fortalecimento da governança pública e consequentemente na
melhoria da gestão pública. Esses exercem um papel fundamental e importante, pois
representam uma forma de controle sobre as ações do gestor municipal. Nesse sentido,
analisando o papel dos conselhos e a renovação das Câmaras de Vereadores, reforça-se a
importância da sociedade como ator fundamental na ampliação da governança pública e,
consequentemente, melhoria da eficiência na gestão pública. Isso significa que a melhoria da
gestão pública, que passa pela ampliação da governança pública, depende muito mais da própria
sociedade do que dos políticos, que, em boa medida, se articulam, independentemente de ser
oposição ou não, para beneficiar-se dos favores dos gestores municipais, o que acaba por limitar
as ações dessas “oposições”.
Os resultados desse trabalho podem contribuir para despertar o interesse da sociedade
para a importância do envolvimento dos atores sociais para aumentar a governança pública.
Uma reflexão que surge neste trabalho é a falta de significância estatística em duas variáveis
associadas à participação popular no processo político, através do voto. Isso porque o percentual
de participação de eleitores nas eleições e o percentual de votos nominais não se mostraram
relevantes para explicar ampliação da governança que influenciaria na eficiência municipal.
Assim, cabe refletir que, apesar de os percentuais serem relevantes, sua influência é baixa, o
que pode indicar que os eleitores participam muito, mas participam mal da escolha dos seus
candidatos. Logo, a melhor conscientização dos eleitores, com escolhas mais adequadas poderia
potencializar os aspectos da governança pública e a eficiência na gestão municipal.
Os resultados do estudo também enriquecem as discussões sobre os fatores da
governança pública, ao identificar algumas variáveis como relevantes para melhorar a
eficiência municipal. Da mesma forma, esses resultados podem ajudar na disseminação de
conhecimentos junto aos formadores de opiniões, para despertar a participação social e o
engajamento político, de modo que a participação nas eleições, por exemplo, seja com mais
maturidade e criticidade na escolha dos seus governantes. Por outro lado, destaca-se que das 3
variáveis associadas à câmara de vereadores, apenas uma delas, e que está mais no controle da
sociedade do que da própria câmara, se mostrou significativa. Isso pode sugerir ainda mais
reflexão sobre o real papel das câmaras de vereadores no exercício da fiscalização do poder
executivo.
Entre as principais limitações do trabalho, destacam-se a realização da pesquisa dentro
de um único estado e a falta de uma análise qualitativa junto a atores da governança

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Denise Almeida, José Ernesto Gonzalez

(representantes dos Conselhos Municipais, Tribunal de Contas dos Municípios) e mesmo

gestores públicos. Assim, sugere-se a continuidade de estudos sobre o tema, como a realização
de análises qualitativas que investiguem diferentes dimensões da governança pública, como,
por exemplo, entender as dinâmicas do funcionamento dos Conselhos Municipais, de modo a
melhorar sua efetividade no aumento da governança pública e como os tribunais de contas
podem contribuir para ampliação da participação popular nos processos de controle sobre a
gestão pública.

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