DOI: 10.1590/1413-81232023289.

20432022 2595

Política Pública de Saneamento Básico no Brasil:

opinião opinion
ideias, instituições e desafios no Século XXI

Basic Sanitation Policy in Brazil:

ideas, institutions and challenges in the Twenty-first Century

Nilson do Rosário Costa (https://orcid.org/0000-0002-8360-4832) 1

Abstract This paper describes the challenges Resumo Este trabalho aborda os desafios con-
currently facing Brazil’s basic sanitation sector. temporâneos do setor de saneamento básico bra-
The sector’s characteristic profitability and dyna- sileiro. As características de rentabilidade e dina-
mism have brought State-run Water & Sewage mismo setorial puseram os serviços estatais de A
(W&S) services into the spotlight of the struc- & E no foco da agenda das reformas estruturais
tural reform agenda on the argument that gov- sob o argumento de que os governos não dispõem
ernments do not have the resources necessary to de recursos necessários para universalizar a co-
universalize coverage. There is a pattern of W&S bertura. A agenda da reforma dos serviços de A
services’ operating with a surplus, which helps ex- & E advoga a concessão a empresas privadas da
plain the intense dispute in recent years in favour comercialização do abastecimento de água e do
of legal changes to the market position of CESBs tratamento do esgotamento sanitário. Em conver-
and local providers to favour an expanding role gência com esta agenda de reforma estrutural, a
for private agents. Converging with the struc- aprovação em 15 de julho de 2020 da Lei 14.026
tural reform agenda, Law 14,026, sanctioned alterou em profundidade o marco legal do sanea-
on 15 July 2020, made far-reaching changes to mento, adotando integralmente a pauta da deses-
the legal framework for sanitation and provid- tatização do setor. O novo marco regulatório veta
ed for the State’s complete withdrawal from the o contrato de programa, torna obrigatória a lici-
sector. The new regulatory framework prohibited tação para contratação do serviço de saneamento,
programme contracts, required tender process- estabelece diretrizes nacionais para que estados e
es for sanitation service contracts, encouraged municípios acessem recursos federais e institui o
regionalization without CESBs, set out national regime de regulação nacional por meio da Agên-
guidelines for States and municipalities to access cia Nacional de Águas e Saneamento Básico. O
federal funding and introduced a national regula- modelo cooperativo praticado no Sistema Único
tion regime under the National Waters and Basic de Saúde (SUS) pode servir como referência para
1
Departamento de Ciências Sanitation Agency. The model of cooperation that a construção de um pacto social no setor.
Sociais, Escola Nacional operates in the SUS could serve as a reference for Palavras-chave Saneamento Básico, Serviços de
de Saúde Pública Sergio constructing a social pact in the sector. Água e Esgoto, Empresas Estatais, Privatização,
Arouca, Fundação
Oswaldo Cruz. R. Leopoldo Key words Basic Sanitation, Water & Sewage Regionalização
Bulhões 1480, sala 913, Services, State-level Sanitation Enterprises, Pri-
Manguinhos. 21041-210 vatization, Regionalization
Rio de Janeiro RJ Brasil.
[email protected]
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Introdução uma política ativa de investimento do Executivo

federal orientada à universalização poderia supe-
Este texto apresenta os desafios contemporâneos rar o sério déficit de acesso aos serviços de sane-
do setor de saneamento básico brasileiro. A polí- amento básico8.
tica governamental objeto deste texto contempla: A terceira linha explicativa associa o déficit de
i) o abastecimento de água potável – constituído cobertura ao arranjo institucional estatal do setor
pela disponibilização e manutenção de infraes- e defende a ampliação do investimento privado.
truturas e instalações necessárias ao abasteci- A baixa capacidade financeira das companhias
mento público de água potável, desde a captação estaduais e municipais em função das tarifas ir-
até as ligações prediais e seus instrumentos de realistas e da ineficiência operacional limitaria o
medição; e ii) o esgotamento sanitário – forma- investimento em A & E no Brasil9.
do pela disponibilização e manutenção de infra- A literatura brasileira acerta ao identificar a
estruturas e instalações necessárias à coleta, ao resiliência institucional do arranjo herdado do
transporte, ao tratamento e à disposição final dos Planasa. A teoria econômica não convencional
esgotos sanitários1. utiliza o conceito de especificidade de ativo para
Na análise de Spiller e Savedoof2 a América explicar a resiliência dos investimentos em in-
Latina é marcada pelo atraso na capacidade da fraestrutura, que não podem ser realocados para
provisão água e esgoto (A & E). Os autores o outros usos ou substituídos por mecanismo de
atribuem às condutas oportunistas dos governos, concorrência10.
que levariam as organizações de saneamento bá- É fato que a modelagem criada pelo Planasa
sico, públicas ou privadas, à ineficiência opera- não foi problematizada mesmo durante o proces-
cional, à prestação de serviços de má qualidade, so de pactuação da Constituição Federal de 1988
à precificação das tarifas abaixo do custo de pro- (CF1988), deixando as CESBs em posição con-
dução, além do uso para a corrupção2. fortável e adiando a definição da titularidade e
No Brasil, a investigação do arranjo institu- da participação dos agentes privados11. Turolla12
cional do setor de A & E tem ressaltado aspectos assinala que a CF1988 atribui competências
da dinâmica nacional que permitem relativizar para atuação em saneamento dos três níveis de
essas conclusões. Primeiramente, a literatura na- governo, mas, desde então as iniciativas de mu-
cional chama a atenção para o efeito da depen- dança no arcabouço legal do saneamento foram
dência de trajetória sobre a evolução do setor parcimoniosas: dezenove anos após a CF1988
de A & E. A noção de dependência de trajetória a Lei 11.445, de 2007, estabeleceu as diretrizes
aponta para a influência das decisões do passado nacionais para o saneamento básico, pautando
na política pública. Uma política pública, ao ini- o debate sobre titularidade12. A nova jurispru-
ciar uma trajetória de mudança, pode ser obsta- dência aumentou os custos transacionais para a
culizada pelo arranjo institucional estabelecido3. permanência da hegemonia regional das CESBs
Esta perspectiva teórica destaca a dominância ao definir o município como titular do serviço de
das Companhias Estaduais de saneamento (CES- saneamento básico, podendo delegar a organiza-
Bs), criadas pelo Plano Nacional de Saneamento ção, regulação, fiscalização e prestação dos servi-
Básico (Planasa) na década de 1970 e controladas ços a terceiros13.
pelos governos regionais4. O Planasa suprimiu a Ainda assim, a Lei 11.445/2007 favoreceu os
titularidade municipal ao centralizar os serviços interesses estaduais ao incluir a figura do contrato
de A & E em companhias sob o controle do Exe- de programa como opção para a renovação dos
cutivo estadual5. contratos de concessão dos municípios com as
A segunda abordagem sobre o arranjo insti- CESBs14. O Decreto 7.217/2010, que regulamen-
tucional do setor ressalta que a provisão de sa- tou a Lei 11.445/2007, ratificou a prestação re-
neamento básico tem evoluído no país associada gionalizada de serviços de saneamento básico e o
à busca de ganhos financeiros. As lideranças da contrato de programa, mas foi omisso em relação
federação têm optado ao longo das últimas três ao contencioso da titularidade15.
décadas pela ampliação da base arrecadatória de No contexto de criação da nova Lei do Sa-
Estados e Municípios por meio da comercializa- neamento Básico de 2007, o Programa de Ace-
ção de serviços de saneamento básico6. A busca leração do Crescimento (PAC) promoveu até
por novas receitas explica as decisões dos investi- 2016 um salto para frente na universalização do
mentos dos governos e o privilegiamento da ofer- acesso deixando à margem o conflito federativo e
ta de serviços para as áreas urbanas7. Em razão secundarizando a atuação de agentes privados16.
desse viés mercantil, argumenta-se que somente Cabe destacar que os incentivos institucionais da
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segunda metade da década de 2000 e os investi- (ANA), renomeada Agência Nacional de Águas e
mentos do PAC trouxeram de fato os governos Saneamento Básico1.
municipais para o centro da política pública de Com o veto aos contratos de programa, o
saneamento por meio da acelerada criação de novo marco estabelece que a delegação de ser-
serviços locais17. viços de saneamento básico deve ser por licita-
Os governos subnacionais buscaram a gera- ção. Os contratos de programa facilitaram a re-
ção de novas receitas por meio dos investimentos novação dos contratos CESBs e municípios. Por
em A & E, promovendo o retorno financeiro e a essa modalidade, as Prefeituras puderam assinar
prestação de serviços por autarquias ou unidade acordos de cooperação e as CESBs mantiveram
da administração direta18. O setor de A & E bra- os serviços de saneamento prestados aos muni-
sileiro tornou-se estruturalmente rentável. Por cípios sem necessidade de licitação. Com o novo
exemplo, em 2020 a receita operacional total (de marco, isso não é mais possível. As CESBs devem
72,4 bilhões de reais em 2020) superou a despesa disputar licitação com empresas privadas ou pú-
total (65,4 bilhões de reais) com a provisão dos blicas se quiserem manter os serviços nos muni-
serviços das companhias regionais (estaduais), cípios21,22.
locais (municipais) e microrregionais18. O pa- Os contratos de prestação dos serviços públi-
drão de funcionamento superavitário dos servi- cos de saneamento básico deverão definir metas
ços de A & E ajuda a explicar a intensa disputa de universalização que garantam o atendimento
pela ampliação da atuação dos agentes privados de 99% (noventa e nove por cento) da população
nos últimos anos por mudança legal da posição com água potável e de 90% (noventa por cento)
de mercado das CESBs e prestadores locais. da população com coleta e tratamento de esgotos
As características de rentabilidade e dinamis- até 31 de dezembro de 2033, assim como metas
mo setorial puseram os serviços estatais de A & quantitativas de não intermitência do abasteci-
E no foco da agenda das reformas estruturais sob mento, de redução de perdas e de melhoria dos
o argumento de que os governos não dispõem processos de tratamento. A Lei 14.026/2020 es-
de recursos necessários para universalizar a co- tabelece também a data de 31 de março de 2022
bertura. A agenda da reforma dos serviços de A como data limite para inclusão de metas de uni-
& E advoga a concessão a empresas privadas da versalização nos contratos em vigor1.
comercialização do abastecimento de água e do O Decreto do Executivo Federal 10.710 de
tratamento do esgotamento sanitário. Nessa ad- 2021 estabelece também a metodologia de com-
vocacia, é comum a descrição de um cenário de provação da capacidade econômico-financeira
precariedade do saneamento básico com mazela das operadoras de serviços de abastecimento
nacional, salvo nas situações em que há a atuação de água potável e/ou de esgotamento para cum-
da empresa privada19. prir as metas de universalização do novo marco
A advocacia da ampliação do papel dos agen- legal do saneamento23. A necessidade de rápida
tes privados defende a parceria público/privado; resposta às demandas do Decreto 10.710 gerou
a regulação federal; os consórcios entre os pe- muita incerteza sobre o futuro das CEBS e a pos-
quenos municípios e, principalmente, o fim dos sibilidade da troca das companhias estaduais de
contratos de programa9,20. A & E por agentes privados nos municípios mais
rentáveis24.
O novo marco legal do Saneamento Constatou-se, contudo, que as CESBs foram
no Brasil bem-sucedidas em renovar contratos e assinar
aditivos contratuais em municípios superavitá-
Em convergência com esta agenda de reforma rios, como a maioria das capitais, estendendo
estrutural, a aprovação em 15 de julho de 2020 as posições nos mercados relevantes. Por outro
da Lei 14.026 alterou em profundidade o marco lado, o novo marco do setor fracassou na for-
legal do saneamento, adotando integralmente a matação de novos contratos de concessão com a
pauta da desestatização do setor. O novo marco participação de investidores privados em cidades
regulatório veta o contrato de programa, torna pequenas e pouco rentáveis pela estratégia da re-
obrigatória a licitação para contratação do ser- gionalização25.
viço de saneamento, incentiva a regionalização Nesse cenário conflitivo, chama a atenção a
sem a presença das CESBs, estabelece diretrizes pouca relevância dada à pactuação federativa na
nacionais para que estados e municípios acessem implantação do novo regime para o saneamento.
recursos federais e institui o regime de regulação Na bem-sucedida construção do Sistema Único
nacional por meio da Agência Nacional de Águas de Saúde (SUS), por exemplo, a pactuação por
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meio de negociações, coalizões e induções Minis- O caso da resiliência institucional das CESBs na
tério da Saúde foi crucial. Cabe assinalar que, no área do saneamento é exemplar.
início da redemocratização, parcela dos recursos Ainda assim, cabe lembrar que o Brasil é uma
do setor saúde controlada pelo governo central federação com pretensões de simetria na qual os
foi transferida para a execução direta dos Esta- 5,6 mil municípios e os 26 Estados têm as mes-
dos e Municípios em troca da aceitação de uma mas responsabilidades institucionais, com exce-
agenda padronizada de políticas e programas ção da função judiciária que é exclusiva dos Es-
prioritários. O financiamento setorial ficou or- tados e União30. Neste arranjo federativo, as três
ganizado em torno de um engenhoso sistema de instâncias de governo permaneceram disputan-
transferências condicionadas de recursos criadas do a titularidade na área de A & E por força das
na década de 199026. competências superpostas e concorrentes.
Ao longo da consolidação democrática, a
acirrada disputa entre estadualistas e munici-
Conclusões palistas dificultou o consenso sobre a titulari-
dade. O exercício generalizado do veto político
O processo de implantação do novo marco re- impediu a construção de novos mecanismos de
gulatório do saneamento não foi encerrado. A cooperação federativa, preservando o poder dos
agenda de desestatização no setor tem sido po- governos estaduais e subsumindo o debate sobre
tencializada pela situação de dependência fiscal a universalização da cobertura.
dos Estados em Regime de Recuperação Fiscal As iniciativas legais para a mudança nesse
(RRF) de 2017, como Rio de Janeiro, Rio Gran- arranjo como, por exemplo, a Lei 11.445/2007,
de do Sul e Goiás. O RRF prevê a alienação total apenas aumentaram os custos transacionais para
ou parcial de participação societária de empresas a permanência da hegemonia regional das CESBs
públicas ou sociedades de economia mista, ou a ao definir o município como titular do serviço de
concessão de serviços e ativos, ou a liquidação ou saneamento básico. Ao mesmo tempo, o ambien-
extinção dessas empresas, para quitação de pas- te legislativo das décadas de 2000 e 2010 – gover-
sivos com os recursos arrecadados27. A adesão nos Lula e Dilma – foi também bastante favorável
ao RFF possibilitou, por exemplo, que o leilão da à hegemonia estadual pela introdução do “con-
Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio trato de programa” como regra de contratação
de Janeiro (CEDAE) fosse realizado no final de por vários titulares municipais da prestação de
abril de 2021 e apresentado como a joia da coroa serviços por um mesmo prestador regional.
de uma série de possíveis de concessões de servi- A conjuntura dos governos Lula e Dilma re-
ços de A & E28. gistra a extraordinária expansão da prestação de
O esforço das CESBs para manter a posição A & E por entidades dependentes do executivo
de dominância nas cidades rentáveis e a baixa municipal e estadual visando ampliar as receitas
propensão das empresas privadas para investir governamentais. Nesse processo, Brito14 identifi-
em municípios de pequeno porte tornaram as ca a submissão do setor de saneamento à lógica
metas previstas no novo marco do saneamento mercantil, com o governo federal atuando de for-
para 31 de dezembro 2033 desafiadoras: atendi- ma exclusivamente normativa.
mento de 99% da população com água potável É importante reconhecer, entretanto, que a
e de 90% com coleta e tratamento de esgotos. A capacidade de gerar retornos financeiros dife-
universalização da provisão de água da região rencia os serviços nacionais da condição de ine-
Norte será de exigência extrema (apenas 68,9 da ficiência, prestação de má qualidade e tarifação
região era coberta em 2020) e talvez inexequível abaixo do custo de produção observada na Amé-
para a provisão de coleta e tratamento de esgotos rica Latina por Spiller e Savedoof2 no setor de A
(13,1% da população da região tinham serviços & E. Pode-se afirmar, então, que o setor de A &
de coleta e tratamento de esgoto em 2020)18. E brasileiro tornou-se estruturalmente rentável,
Abrucio e Samuels assinalam que o aumen- mesmo que operando com tarifas relativamente
to de poder dos governadores foi um dos fatos baixas sobre o consumo das famílias de média e
mais relevantes na redemocratização brasileira. alta renda.
Os governadores resistiram em ceder os escassos O padrão de rentabilidade e o potencial de
espaços de decisão que consolidaram durante a aumento das tarifas puseram os serviços de A &
transição democrática e nem o Executivo Federal E no foco da agenda de desestatização sob o ar-
teve condição de impor a sua vontade nas áreas gumento de que os entes públicos não dispõem
de políticas públicas de titularidade regional29. de capacidade de investimento para universalizar
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a cobertura. Nesse sentido, constata-se que a co- do pelo STF, não formulou uma política nacio-
alização de advocacia pela concessão a empresas nal de saneamento que contemple a cooperação
privadas da comercialização do abastecimento de entre os municípios e os governos estaduais. O
água e do tratamento do esgotamento sanitário modelo cooperativo praticado no SUS29 poderia
obteve uma vitória institucional extraordiná- servir como referência para a construção de um
ria com a Lei 14.026/2020. Em função do novo pacto social no setor.
marco do setor, que impõe a regulação federal, a Sem levar adiante a agenda da cooperação,
condicionalidade para acessar recurso da União e o desafio da universalização dos serviços de sa-
o fim do contrato de programa, os custos transa- neamento permanecerá insolúvel. Nesse sentido,
cionais de permanência das CESBs e dos serviços seguindo a proposta de Turolla12, a pactuação fe-
próprios dos municípios com maior capacidade derativa no setor de saneamento pode orientar a
fiscal aumentaram exponencialmente. criação de fundo público para a universalização
O cenário atual renova o desafio assinalado por área de concessão. Os agentes privados não
por Turolla12 para o legado da década de 1990: mostram disposição de investir nos pequenos
as iniciativas de política pública do Executivo fe- municípios rurais e as empresas líderes estatais
deral dos governos Lula e Dilma promoveram o têm atualmente como prioridade a manuten-
aumento da cobertura dos serviços sem, no en- ção das posições no mercado relevante. Nesse
tanto, produzir alterações estruturais que permi- contexto, a utilização de recursos públicos deve
tissem um salto na universalização. privilegiar as áreas e regiões que não atingirão as
O estabelecimento do marco regulatório na- metas de universalização propostas para 2033.
cional em 2020 pelo governo Bolsonaro, ratifica-
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Costa NR

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