Acórdão 1210 de 2024 Plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 039.
552/2020-9
GRUPO I – CLASSE I – Plenário

TC 039.552/2020-9
Natureza: Representação
Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes
Interessados: Associação Nacional das Empresas de Obras
Rodoviárias (31.937.022/0001-06); Câmara Brasileira da Industria
da Construção (33.947.128/0001-16); Sindicato Nacional da
Industria da Construção Pesada - Sinicon (33.645.540/0001-81).
Representação legal: Regina Costa Rillo (313.578/OAB-SP),
Tatiane Olle Colman Wildt (109.978/OAB-RJ) e outros,
representando Sindicato Nacional da Industria da Construção
Pesada - Sinicon; Karina Yumi Ogata (407.315/OAB-SP) e outros,
representando Câmara Brasileira da Industria da Construção e
Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. DEPARTAMENTO

NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE.
CRITÉRIOS PARA REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-
FINANCEIRO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS EM
RAZÃO DE VARIAÇÃO DE PREÇOS DE MATERIAIS
BETUMINOSOS. PROCEDÊNCIA. DETERMINAÇÕES.
RELATÓRIO
Transcrevo a seguir, com ajustes de forma, nos termos do art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei
8.443/1992, a instrução lavrada no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura
Rodoviária e de Aviação Civil (peça 91), cujas conclusões contaram com a anuência do corpo diretivo
daquela unidade técnica (peças 92 e 93).
“INTRODUÇÃO
1. Trata-se da análise das informações apresentadas pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DNIT) no âmbito da oitiva decorrente de representação formulada pela
então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil
(SeinfraRodoviaAviação), acerca de questionamentos sobre a legalidade e a economicidade da
Instrução de Serviço/DG/DNIT 10, de 16 de maio de 2019 (IS/DG/DNIT 10/2019), editada pelo DNIT,
que dispõe sobre critérios para o reequilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos
decorrentes do acréscimo ou decréscimo, conforme o caso, dos custos de aquisição de materiais
betuminosos.
HISTÓRICO
2. A regulamentação do reequilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos do
DNIT em função dos sucessivos aumentos de preços dos materiais betuminosos já foi objeto de
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 039.552/2020-9
discussão nesta Corte de Contas, em sede de representação, no processo TC 007.615/2015-9, em

razão de possíveis irregularidades na Instrução de Serviços/DG 2, de 23 de maio de 2015.
3. Em consequência dessa representação, foi proferido o Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário,
de relatoria do Ministro Augusto Nardes, com determinações direcionadas ao DNIT para que, por
meio de normativo próprio, estabelecesse parâmetros objetivos a serem atendidos quando do
recebimento e análise dos pleitos referentes a reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de
obras, dentre outras determinações.
4. Em cumprimento, o DNIT revogou o normativo precedente e publicou a IS/DG/DNIT
4/2015 (revogada), posteriormente, substituída pela IS/DG/DNIT 15/2016. Ambas atendiam às
determinações do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário.
5. Esses normativos foram aplicados aos pleitos por reequilíbrio econômico-financeiro
anteriores a 2019.
6. A partir de 2019, em razão de decisão judicial, decorrente de ação impetrada pelas
entidades representativas do ramo de obras rodoviárias (ANEOR, CBIC e SINICON) no âmbito de
Ação Civil Pública, o DNIT desenvolveu nova metodologia para garantir o reequilíbrio econômico-
financeiro dos contratos de obras rodoviárias, frente à política de preços da Petrobras, que
resultaram na expedição de outros normativos: IS/DG/DNIT 6, em 7/3/2019 (revogada) e a
IS/DG/DNIT 10, de 16/5/2019.
7. Nesse ponto, importante ressalvar que a IS/DG/DNIT 10/2019, ora representada, também
foi revogada pela Resolução/DNIT 13/2021, de 3 de junho de 2021, atualmente vigente. No entanto,
esta Resolução adota a mesma metodologia da Instrução de Serviço precedente.
8. Retomando a cronologia, o DNIT noticiou que a nova metodologia desenvolvida, em 2019,
foi necessária para atender realidade diversa daquela existente à época da expedição do normativo
precedente (2015-2016), em que havia um grande aumento dos valores dos insumos asfálticos em um
curto intervalo de tempo (peça 4, p. 2, itens 2.3-2.4).
9. Nesse cenário, a então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de
Aviação Civil (atual Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e Aviação
Civil) autuou o presente processo de representação com o objetivo de avaliar os critérios
estabelecidos na então IS/DG/DNIT 10/2019, mantidos pela nova metodologia desenvolvida pelo
DNIT, frente às determinações contidas no Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário.
10. Após exame do mencionado normativo, restou concluído, pela Unidade Técnica, que a
falta de critérios objetivos na IS/DG/DNIT 10/2019 não estava permitindo a avaliação do real
impacto econômico-financeiro nos contratos afetados e, consequentemente, a identificação dos
possíveis desequilíbrios contratuais, nos moldes do art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93.
11. Além disso, a então SeinfraRodoviaAviação demonstrou que reequilíbrios contratuais
realizados nos moldes do referido normativo, a princípio, não atendiam às condições expostas no Voto
Condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário (TC 007.615/2015-9, peça 27, p.12, item 70).
Nessa linha, apontou-se que não se avaliava a existência de acentuado impacto econômico no
contrato, tampouco se demonstrava que tais impactos eram insuportáveis à empresa pleiteante, de
forma a sustentar suas respectivas aprovações com base na teoria da imprevisão (peça 10, p. 10-
13, itens 61-88). Portanto, concluiu-se que o procedimento da IS/DG/DNIT 10/2019 se constituía,
de fato, em meros reajustes de preços unitários calculados mensalmente e com pagamentos
quadrimestrais, sem obedecer ao disposto no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93, e em

afronta ao disposto no art. 2º, § 1º, da Lei 10.192/2001, que veda, definitivamente, a realização de
reajustes de periodicidade inferior a um ano (peça 10, p. 15, item 105).
12. Adicionalmente, foi identificada a existência de determinação judicial para estender o
alcance da IS/DG/DNIT 10/2019 aos demais contratos de rodovia que, em tese, sofreram
desequilíbrio no decorrer do ano de 2018. Esta decisão, portanto, gerou aumento de negociações
junto ao DNIT baseadas na aplicação de normativo com indícios de irregularidades, aumentando a
possibilidade de eventuais danos ao erário (peça 10, p. 13-15, itens 93-102 e p. 15, item 106).
13. Consequentemente, foi expedido o despacho do Ministro Raimundo Carreiro (8/12/2020),
autorizando a realização de oitiva do DNIT para que se pronunciasse sobre a legalidade da
IS/DG/DNIT 10/2019, abordando, especialmente (peça 13):
a) a ausência de parâmetro objetivo que permita avaliar o real impacto financeiro
provocado pelos sucessivos aumentos de preço dos materiais betuminosos, decorrente da nova
política de preços adotada pela Petrobras, no montante total dos contratos de obras, que permita a
demonstração de necessidade de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, com base na
teoria da imprevisão, insculpida no art. 65, inciso II, alínea “d, da Lei 8.666/1993;
b) a ausência de comprovação de que os quantitativos de insumos asfálticos, passíveis de
medição no período abrangido para reequilíbrio, tenham sido adquiridos nos meses de avaliação do
reequilíbrio, com os preços sobrelevados;
c) a ausência de exigência de análise do comportamento dos preços dos demais insumos
do respectivo contrato, ao menos os mais importantes em aspecto de materialidade, selecionados
mediante curva ABC de insumos do respectivo contrato, com a finalidade de se comprovar que não há
possíveis variações compensatórias, frente a variações positivas dos preços dos insumos asfálticos,
considerando-se a vigência não limitada do normativo.
14. Ademais, o referido despacho autorizou a diligência ao DNIT, nos seguintes termos:
(...) sejam encaminhados esclarecimentos sobre a manutenção da inconveniência e do custo
alegados pelo DNIT no Ofício 10/2015/DIR/DNIT, de 29 de janeiro de 2015, para não avaliar
eventuais pleitos de desequilíbrios para cada um dos respectivos contratos de obras, pelo método
convencional, considerando o contrato como um todo (itens 79-82), mesmo após se delegar às
superintendências do DNIT, espalhadas pelo Brasil, a competência para analisar, aprovar e lavrar
os termos aditivos, inclusive, com o auxílio das empresas supervisoras, conforme arts. 5º e 7º da
IS/DG/DNIT 10/2019.
15. Em cumprimento ao despacho do então Ministro Relator Raimundo Carreiro, foram
promovidas as oitivas e diligência ao DNIT, mediante Ofício 69372/2020-TCU/Seproc, em 10/12/2020
(peça 14).
16. Houve pedido de prorrogação de prazo por parte do DNIT, devidamente autorizado pelo
TCU (peças 16 e 19, respectivamente).
17. Após dilação de prazo, o DNIT apresentou suas manifestações à oitiva e diligência, em
19/2/2021, mediante Ofício 16828/2021/ACE-DG/DG/DNIT SEDE (peça 21).
18. Posteriormente, em 30/4/2021, houve deferimento quanto ao pedido de ingresso aos autos
das seguintes entidades: Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias (ANEOR), Câmara
Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) e Sindicato Nacional da Indústria da Construção
Pesada (SINICON).

19. Como interessadas no processo, as entidades encaminharam suas contribuições em

conjunto, mediante documento juntado aos autos à peça 45, em 20/5/2021.
20. Considerando o lapso temporal transcorrido desde a realização da oitiva (20/12/2020) até
a presente instrução, foram realizadas duas novas diligências ao DNIT para a obtenção de
informações atualizadas para o saneamento dos autos, acerca das questões a seguir relatadas.
21. O Ofício 15999/2023-TCU/Seproc, de 14/4/2023, em síntese, requisitou as seguintes
informações (peça 50):
a) a evolução dos normativos emitidos após a IS/DG/DNIT 10, de 16 de maio de 2019, que
regulamentam o atendimento aos pleitos por desequilíbrio econômico-financeiro, frente aos itens
questionados, em sede de oitiva, bem como às determinações contempladas no Acórdão 1604/2015-
TCU-Plenário;
b) existência de processos judiciais e administrativos com pleitos por reequilíbrio
econômico-financeiro dos contratos de obras rodoviárias, decorrente de eventuais aumentos dos
insumos betuminosos;
c) desenvolvimento de novas metodologias ou alteração para a formação dos índices de
reajustamento dos insumos betuminosos de forma a retratar, com mais acurácia e tempestividade, a
variação dos preços dos insumos betuminosos.
22. O Ofício 23546/2023-TCU/Seproc, de 29/5/2023 requisitou (peça 60):
a) estudo realizado pelo DNIT para a identificação dos contratos de obras que tiveram
aquisição de materiais betuminosos, com impacto negativo, decorrente da redução de preços de
materiais betuminosos, conforme registrada nos dados da ANP, base Produtor, a fim de promover o
reequilíbrio econômico-financeiro em favor da Administração;
b) relação de eventuais contratos de obras em que houve a realização de reequilíbrio
econômico-financeiro (REF), nas condições relatadas no item “a” desta diligência, o respectivo valor
do REF e o número do processo correspondente no SEI.
23. As informações requeridas, na primeira diligência, foram encaminhadas em 3/5/2023,
atualizando as manifestações apresentadas pelo DNIT (peças 52-57) e serão analisadas,
conjuntamente, no exame técnico adiante.
24. Com relação à segunda diligência, após dilação de trinta dias de prazo, o DNIT enviou
parcialmente as informações diligenciadas que foram acostadas aos autos às peças 64- 65 e 69.
25. Solicitou, ainda, nova prorrogação de prazo por mais sessenta dias para o atendimento
integral da referida diligência.
26. Transcorrida a segunda prorrogação de prazo, o DNIT encaminhou as informações
complementares, mediante Ofício 179605/2023/SETDEM/AUDINT/DNIT SEDE (peças 78-79).
27. Por fim, visando oportunizar aos destinatários das deliberações a apresentação de
comentários sobre as propostas de determinação, foi encaminhada a instrução preliminar de mérito
ao DNIT (peça 74), mediante Ofício 47120/2023-TCU/Seproc (peça 76), seguindo o disposto no art.
14 da Resolução-TCU 315/2020. As considerações do DNIT referentes ao tema constam nas peças 80-
85 e 87-89.
28. Desse modo, prossegue-se à avaliação deste expediente, à luz da legislação em vigor, no
tópico de exame técnico a seguir.

EXAME TÉCNICO
29. O presente exame se destina à análise da oitiva realizada, considerando eventuais
impactos trazidos pelas informações atualizadas, em respostas às novas diligências, bem como a
manifestação do gestor acerca da implementação das determinações contempladas na proposta de
encaminhamento.
30. Além da análise das respostas à oitiva, será avaliada a resposta à diligência autorizada
pelo despacho do Ministro Relator (peça 13) quanto à alegada dificuldade para a avaliação
individual dos pleitos por reequilíbrio econômico-financeiro contratual, considerando o contrato
como um todo (método convencional).
31. Para melhor organização processual o exame técnico será realizado de acordo com os
itens da oitiva.
I. Ausência de parâmetro objetivo na IS/DG/DNIT 10/2019 que permita avaliar o real impacto
financeiro provocado pelos sucessivos aumentos de preço dos materiais betuminosos, balizando as
decisões quanto aos pleitos por recomposição do equilíbrio econômico-financeiro contratual (item
a)
I.1. Da manifestação do DNIT à oitiva (peça 21)
32. O DNIT, mediante Ofício 16828/2021/ACE-DG/DG/DNIT SEDE (peça 21, p. 1-2),
encaminhou os seguintes documentos que contemplam sua manifestação: Ofício
16640/2021/DIR/DNIT SEDE e Ofício 15483/2021/CGCONT/DIR/DNIT SEDE (peça 21, 3-4 e 5-21,
respectivamente).
33. Inicialmente, o DNIT destaca a relação entre as obras de construção e manutenção de
estradas no país e os aumentos expressivos nos preços do material betuminoso promovidos pela
Petrobras a partir de 2014. Acrescenta que, com o intuito de equilibrar os contratos afetados por
esses aumentos, o DNIT adotou medidas para ajustá-los, visando a atender às demandas e garantir o
cumprimento das obras.
34. Elenca os normativos já publicados até 2020:
a) instrução de Serviço/DG 02/2015, de 23 de março de 2015 (peça 21, p. 31-40);
b) instrução de Serviço/DG 04/2015, de 13 de julho de 2015 (peça 21, p. 41-51);
c) instrução de Serviço/DG 15/2016, de 21 de julho de 2016 (peça 21, p. 52-74);
d) instrução de Serviço/DG 10/2019, de 16 de maio de 2019 (peça 21, p. 76-87).
35. Apresenta retrospectiva sobre a expedição da Instrução de Serviço/DG 02/2015, de 23 de
março de 2015, quando o DNIT recebeu comunicados de entidades e empresas preocupadas com o
impacto dos aumentos dos preços dos insumos asfálticos nos contratos firmados.
36. Cita memorandos que subsidiaram a Instrução de Serviço/DG 02/2015, em que a
Coordenação-Geral de Custos de Infraestrutura em Transportes (CGCIT) destacou as variações de
preços dos produtos asfálticos observados na base de dados da ANP e ressaltou as avaliações acerca
do impacto financeiro causado pelos aumentos de preços, naquela época (TC 007.615/2015-9,
Memorando 38/2015-CGCIT/DIREX, peças 4, p. 38-46 e 5, p. 1-16 e Memorando 51/2015-
CGCIT/DIREX, peça 6, p. 4-9).
37. Em sequência, o DNIT menciona a existência de documento denominado de “Nota
Técnica 2579/2018/ASSTEC/GAB - DG/DNIT SEDE (1227726)”, produzido em 2018, que abordaria

o problema dos aumentos de preços dos materiais betuminosos causados pela nova política de preços
da Petrobras. Esse documento demonstraria a necessidade de recomposição do equilíbrio econômico-
financeiro e destacaria considerações relevantes sobre o impacto financeiro desses aumentos, à época
em que foi produzida. A referida Nota Técnica é transcrita, quase na íntegra, na manifestação do
DNIT (peça 21, p. 8-16).
38. Em síntese, o nominado documento, capitulado em tópicos, apresenta: a evolução do
preço de produtos asfálticos; os impactos causados pela elevação de preços do material betuminoso
nos contratos de obras rodoviárias; a avaliação sobre possíveis impactos na malha rodoviária, em
razão de vários fatores; as medidas adotadas pelo DNIT sobre a problemática em questão, com a
expedição dos normativos sobre o assunto (até 2018); a diferença entre reequilíbrio e reajuste, à luz
da constituição, da Lei 8.666/1993, e dos pressupostos da teoria da imprevisão e; a proposta de
encaminhamento pleiteando a redução da periodicidade anual de reajuste contratual para os preços
dos materiais betuminoso.
39. Tendo em vista, o fato de que a referida nota técnica foi aproveitada, mas não foi
produzida exclusivamente para atender aos questionamentos da oitiva, aliado à apresentação dispersa
dos assuntos na manifestação do DNIT, os argumentos técnicos da manifestação serão organizados de
acordo com sua pertinência e proximidade ao item “a” da oitiva.
40. Dito isso, a seguir serão apresentados os argumentos e informações relativos à origem da
oitiva, que trata da legalidade da IS/DG/DNIT 10/2019.
I.1.1 Do arcabouço jurídico para o reequilíbrio econômico-financeiro: Lei 8.666/1993 e teoria da
imprevisão
41. No documento denominado Nota Técnica 2579/2018/ASSTEC/GAB - DG/DNIT SEDE, é
abordado o arcabouço jurídico relacionado ao reequilíbrio e ao reajuste em contratos
administrativos, com o objetivo de esclarecer a diferenciação entre esses dois conceitos,
principalmente em relação ao reequilíbrio proposto na revogada IS/DG/DNIT15/2016 (tópico 6, peça
21, p. 15-16).
42. De acordo com a referida nota, é destacado que, à luz da Constituição Federal, o
equilíbrio da equação econômico-financeira do contrato administrativo deve ser mantido durante toda
a execução do contrato administrativo.
43. Em sequência, é argumentado que a Lei 8.666/1993 prevê os institutos de reajuste e de
revisão, como forma de recomposição do preço para a manutenção do equilíbrio contratual, para os
casos em que se verifica a ocorrência de áleas ordinárias e extraordinárias, respectivamente.
44. Além disso, o texto do documento ressalta que o reajuste teria como objetivo a proteção do
preço em relação à desvalorização ou valorização provocada pela variação dos custos de produção
do objeto contratado por oscilações ordinárias da economia, ou seja, decorrente do efeito
inflacionário (álea ordinária). Por sua vez, a revisão preservaria os preços das variações anormais da
economia, nos casos de sobrevirem fatos imprevistos ou previsíveis, porém de consequências
incalculáveis, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual, supervenientes à
apresentação da proposta, segundo disposto no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1995.
45. A Nota Técnica arremata que as alterações decorrentes de reajustes previstos no próprio
contrato devem ser formalizadas mediante apostilamento, conforme art. 65, § 8º, da Lei 8.666/1993,
evitando a utilização de aditamentos contratuais para esse propósito.

46. Enfim, conforme relatado nesta instrução, a finalidade da Nota Técnica

2579/2018/ASSTEC/GAB - DG/DNIT SEDE foi produzir argumentos técnicos para subsidiar o pleito
pela redução do período de um ano para os reajustamentos contratuais de obras, para os casos dos
insumos betuminosos. Nesse sentido, esse documento conclui o assunto com a seguinte proposta de
encaminhamento:
8.3. Portanto, sugere-se, s.m.j., que seja proposto ao Ministro de Estado dos Transporte, Portos e
Aviação Civil, a solicitação da delegação de competência para a prática do ato de que trata o §
5° do art. 28 da Lei nº 9.069, de 29 de junho de 1995, quanto à redução de periodicidade para a
correção monetária por índices de preços ou por índice que reflita a variação ponderada dos
custos dos insumos utilizados nos contratos".
47. Quanto a esse pleito, o DNIT noticia o resultado da proposta de encaminhamento contida
na Nota Técnica, quanto à aventada redução da periodicidade dos reajustes, nos seguintes termos:
6.11. Em resposta por meio do DESPACHO Nº 297/2018/DPTTA/SNTTA (7499205) - Ministério
dos Transportes, o Ministério à época informou que houve Reunião realizada em 23/08/2018 na
Casa Civil (MTPA / DNTT / M. Faz), em que o Procurador Geral da Fazenda Nacional se
manifestou contrário à proposta por entender que a periodicidade mínima de reajustes é um dos
pilares da política macroeconômica adotada desde o Plano Real e seria altamente inconveniente
excepcioná-lo. Também manifestou seu entendimento de que não é juridicamente possível decreto
que reduza a periodicidade apenas para determinado setor ou tipo de contrato, pois a Lei do
Plano Real teria previsto a possibilidade desta redução apenas de modo geral.(Grifos nossos)
48. Em adição à abordagem jurídica trazida na Nota Técnica, o DNIT acrescenta que a teoria
da imprevisão se aplicaria quando ocorrem eventos imprevisíveis e excepcionais durante a execução
de um contrato, alterando a situação econômico-financeira do pacto, de modo que, caso seja
impossível o cumprimento da obrigação pela parte prejudicada, proceder-se-ia a sua rescisão. Caso o
cumprimento seja possível, haveria o direito à revisão do preço para reestabelecimento do equilíbrio
(peça 21, p. 17-18, item 6.17-6.20).
49. Invoca, ainda, a obra “Obras Públicas-Comentários à jurisprudência do TCU” (4ª
edição), que traz as seguintes considerações sobre o tema:
"A revisão, ao contrário, baseia-se em eventos supervenientes à assinatura do contrato
capazes de comprometer o equilíbrio econômico-financeiro da avença. Amparados na
teoria da imprevisão, fatos imprevisíveis, ou previsíveis, mas de consequências
incalculáveis, ou ainda caso fortuito, força maior, fato do príncipe ou fato da
administração, compelem a revisão do contrato para reestabelecimento das condições
iniciais pactuadas (art. 37, inciso XXI da Constituição Federal).
Nesse conceito, o crescimento anormal de preços de determinado insumo, bem acima do
esperado e de maneira superior ao crescimento histórico daquele produto, potencialmente
impactante no equilíbrio entre os encargos e a justa remuneração prometida no ato da
contratação, pode ensejar a modificação do contrato, para reestabelecimento das
condições originais. "
50. Por fim, o DNIT transcreve trechos da instrução inicial do TC 007.615/2015-9
(representação), que trata dos fundamentos e das condições trazidas em doutrina acerca da Teoria da
Imprevisão, que se enquadra no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993, para então concluir
que o caso em questão se amoldaria à referida teoria.

I.1.2. Da variação dos preços dos insumos betuminosos

51. Quanto à variação extraordinária dos insumos betuminoso, para contextualizar, o DNIT
destaca excertos da Nota Técnica 2579/2018/ASSTEC/GAB - DG/DNIT SEDE, em que é aborda a
evolução dos preços dos produtos asfálticos, desde 2008 até 2018 (peça 21, p. 8, tópico 2).
52. No que diz respeito à cronologia da política de preços da Petrobras, em síntese, é relatado
no texto que, entre novembro/2014 e janeiro/2015, houve aumento dos preços dos ligantes
betuminosos em 35%. Em setembro/2016, a metodologia de precificação dos produtos asfálticos na
base da ANP foi alterada, excluindo-se o PIS e a COFINS.
53. Ainda, é informado que a estatal realizou mudanças anuais nos preços até que, em
outubro/2017, foi determinado um reajuste médio de 12% nos produtos asfálticos.
54. Por fim, no documento, em apreço, é explicado que, em janeiro/2018, houve total
alteração na metodologia de precificação, com o estabelecimento de reajustes mensais com média de
8%.
55. Adiante, a Nota Técnica apresenta uma série de gráficos que ilustram a evolução dos
preços dos insumos asfálticos (gráficos 1 a 4, peça 21, p. 9-10, item 2.5).
56. Em seguida, o texto aborda a questão da defasagem, mediante gráfico 5, reproduzido na
figura 1, demonstrando que a variação do índice oficial de reajustamento de obras rodoviárias (FGV)
não acompanharia a variação do preço divulgado, pela ANP (peça 21, p. 10, item 2.6).
Figura 1 – Gráfico das Variações de preços x Variação do índice de reajustamento (acumuladas)
Fonte: gráfico 5 (peça 21, p. 11, item 2.6)

57. Após a retrospectiva apresentada na Nota Técnica, em pauta, o DNIT apresenta outro
gráfico, reproduzido na figura 2, contemplando variação de dados do período de novembro/2013 até
julho/2020, a seguir reproduzido (peça 21, p. 18, item 6.22).

Figura 2- Gráfico da evolução de preços e índices de reajustamento
Fonte: peça 21, p. 18, item 6.22

58. Nesse gráfico, é destacada a variação de preços do CAP (Base Produtor e Distribuidor),
dos principais insumos de obras rodoviárias (Sicro/RJ), e dos índices de reajustamento dos principais
insumos e serviços (terraplenagem, pavimentação, OAE, IGP-DI, INCC, CAP etc.).
59. Com base no referido gráfico, a Autarquia destaca ser notável o impacto do material
betuminoso em relação aos demais itens ilustrados, não havendo variações compensatórias.
60. Além disso, o texto também destaca uma variação de 240% do CAP produzido na Região
Sudoeste, que indicaria discrepância acentuada em comparação ao comportamento regular dos
outros itens.
61. Apresenta, também, outros gráficos obtidos pela ANP e ANEOR, com o acréscimo de
valores de 2018 até 2020, ilustrando a continuidade da alta extraordinária nos preços do material
betuminoso. No entanto, não foi possível se distinguir, com clareza, os insumos ali comparados (peça
21, p. 19, item 6.23).
62. Na sequência, são exibidos mais dois gráficos. O primeiro, reproduzido na figura 3,
ilustra a evolução dos índices oficiais acumulados de alguns grupos de serviços de obras rodoviárias
e o índice nacional da construção civil em comparação com uma faixa de variação de mais ou menos
5% do IGP-DI (Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna), no período de junho/2014 a
julho/2018 (peça 21, p. 19-20, item 6.24).

Figura 3 – Gráfico da evolução índices acumulados últimos 12 meses x índices que tiveram
evolução dentro da normalidade
Fonte: peça 21, p. 20

63. O segundo gráfico, reproduzido na figura 4, mostra a evolução dos índices acumulados de
materiais betuminosos, para o mesmo período indicado, ilustrando que tiveram comportamento fora
da mesma faixa de variação de normalidade de + 5% ou -5% do IGP-DI (peça 21, p. 19, item 6.24).
Figura 4- Gráfico da evolução de índices acumulados nos últimos 12 meses - extraordinários
10

64. Esses dois últimos gráficos são apresentados, novamente, na manifestação (peça 21, p.
28), com as seguintes conclusões sobre o comportamento dos índices:
a) os serviços da família de terraplenagem, drenagem, pavimentação (exceto material
betuminoso), OAE (sem aço) e INCC tiveram variações ordinárias de preços de 2014 a 2018;
b) os materiais betuminosos tiveram altas extraordinárias nos anos de 2015, 2016 e 2018
e queda extraordinária em 2017;
c) o aço e pavimento de concreto tiveram quedas extraordinárias no ano de 2015 e de
2016.
65. Por fim, defende que o DNIT teria tomado coerente medida ao adotar premissas nos
cálculos do reequilíbrio dos contratos estabelecidos na IS/DG/DNIT 10/2019, que poderiam ser
favoráveis tanto à empresa pleiteante, em caso de variação acentuada de alta dos preços, como ao
DNIT, em caso de variação acentuada de baixa de preços (peça 21, p. 20).
I.1.3. Das medidas adotadas pelo DNIT frente à política de preços da Petrobras (desde 2014)
66. Quanto às medidas adotadas pelo DNIT, face à política de preços da Petrobras, desde
2014, a CGCONT/DNIT destaca, cronologicamente, a evolução das tratativas e do acompanhamento
realizado no âmbito daquela Autarquia (peça 21, p. 16, itens 6.12).
67. Em complementação, esse assunto é também destacado na Nota Técnica
2579/2018/ASSTEC/GAB - DG/DNIT SEDE (peça 21, p. 14-15, itens 5.1-5.15).
68. Para melhor organização visual, essas informações serão agregadas e apresentadas,
cronologicamente, na tabela 1.
Tabela 1- AÇÕES DO DNIT

Cronologias das
ações adotadas
pelo DNIT
11/2008 TCU determinou à ANP divulgar mensalmente os preços médios de

materiais betuminosos praticados pelas distribuidoras e, ao DNIT,
adotá-los em suas licitações.
11/2014 Petrobras inicia a prática de aumentos abruptos e inesperados dos

preços dos materiais betuminosos, inclusive com aumentos
diferenciados entre suas refinarias. Os aumentos efetuados pela estatal
foram da ordem de 35%
11/2014 a 1/2015 DNIT recebeu vários pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro de

representantes (sindicatos e associações) e das próprias empresas
detentoras de contratos com Autarquia.
Primeiramente, considerou uma avaliação de todos os insumos
contratuais, além dos insumos asfálticos, para a decisão sobre o
reequilíbrio econômico-financeiro. Porém, verificou-se ser custosa à
Administração Pública a revisão individual dos cerca de 500 contratos
com previsão de solicitações de reequilíbrio devido ao aumento de
preço dos insumos asfálticos.
11

3/2015 DNIT publicou a Instrução de Serviço/DG/DNIT 2/2015, para o

reequilíbrio econômicofinanceiro de contratos administrativos
decorrente do acréscimo dos custos de aquisição de materiais
betuminosos, sendo que o reequilíbrio seria apenas em relação à
aquisição dos insumos asfálticos.
7/2015 O DNIT publicou a Instrução de Serviço/DG/DNIT 4/2015, que

estabelece os critérios para o reequilíbrio econômico-financeiro de
contratos administrativos decorrente do acréscimo dos custos de
aquisição de materiais asfálticos, em cumprimento ao Acórdão
1604/2015-TCU-Plenário, em que foi determinado ao DNIT que
orientasse as suas unidades da estrutura organizacional quando da
análise dos pedidos de aditivos contratuais em razão do desequilíbrio
ocasionado pelo aumento dos insumos asfálticos.
Esse normativo revogou a Instrução de Serviço/DG 2/2015.
7/2016 DNIT publica Instrução de Serviço/DG 15/2016, criando uma

condicionante para formulação de aditivo de reequilíbrio dos contratos:
A referida Instrução Normativa estabelece critérios bem definidos para
a aplicação do reequilíbrio, que será reconhecido quando o impacto
financeiro decorrente dos aumentos dos preços dos insumos asfálticos
for superior ao Lucro Operacional Referencial (LOR, fixado em 7%).
11/2017 Petrobras anuncia nova política de preços dos materiais betuminosos

com ajustes mensais.
1/2018 Petrobras mantém sua política de preços, porém suspende os reajustes

nos meses de fevereiro/2018 a abril/2018. Visando proporcionar mais
tempo para que os agentes envolvidos na cadeia que utiliza os insumos
asfálticos se ajustem a esta nova realidade.
6/2018 O Diretor Geral Interino do DNIT, emitiu Nota Técnica

2579/2018/ASSTEC/GAB/DNIT SEDE que traz entre os considerandos
da conclusão, o seguinte: 8.1.4 Considerando a IS/DG/DNIT 15/2016,
editada para reequilibrar os contratos, não atingiu os objetivos
esperados devido ao reduzido número de contratos que se adequaram
aos parâmetros por ela estabelecidos.
Em consulta formal da ANEOR, o DNIT informou que em mais de 400
contratos de manutenção, onde a parcela de material betuminoso é mais
representativa, apenas 37 contratos foram atendidos pela referida IS, ou
seja, 1,85 contratos a cada 20 e não 17 como estimou o TCU no
Acórdão 1604/2015.
10/2018 Diálogo público TCU, com participação do DNIT, ANP, PETROBRAS,

ANEOR e ABEDA. Na abertura do evento, realizada pelo Presidente do
TCU, o Ministro Raimundo Carreiro atentou para o peso dos materiais
12

betuminosos frente aos orçamentos de obras rodoviárias, citou vários

acórdãos, e alertou para a necessária atenção ao tema.
1/2019 DNIT atualiza critérios para os índices de reajustamento dos ligantes

para base ANP Produtor.
7/2019 DNIT emite IS/DG/DNIT 06/2019, reeditada pela IS/DG/DNIT 10/2019,

de 16/05/19.
Fonte: elaboração própria com dados retirados da peça 21, p. 14-15 e 16

69. Em sequência, repisa que a expedição da IS/DG/DNIT 06/2019 decorreu em deslinde do
processo judicial movido pelas representantes do ramo (ANEOR, CBIC, SINICON), em sede de Ação
Civil Pública, em que foi concedida liminar determinando à Autarquia que apresentasse metodologia
para garantir o reequilíbrio financeiro-econômico dos contratos de obras rodoviárias em todo o país,
considerando a variação mensal do material betuminoso, que deveria ser atendido no prazo de trinta
dias, sob pena de fixação de multa diária (peça 21, p. 17).
70. Por fim, complementa a Nota Técnica em questão que, em 2017, como busca de
alternativas viáveis a curto, médio e longo prazo, o DNIT teria solicitado ao Ministério dos
Transportes, Portos e Aviação Civil, que intercedesse junto à direção da Estatal, objetivando a
postergação da implementação da nova política por, no mínimo, três meses, até que o mercado
consumidor do insumo pudesse se adequar à nova política anunciada pela estatal.
I.1.4. Da Ação Civil Pública e da expedição da IS/DG/DNIT 10/2019
71. No que diz respeito aos normativos anteriores, IS/DG/DNIT 2/2015 e IS/DG/DNIT
15/2016, a CGCONT/DNIT, o DNIT declara que foram revogados e substituídos pela então vigente
IS/DG/DNIT 10/2019 (peça 21, p. 20, itens 6.26-6.27).
72. Em sequência, explica que a revogação teria sido motivada pela existência da “trava”
inserida naqueles normativos que dificultava a realização de reequilíbrio econômico-financeiro.
Pondera que o atingimento da trava de 7% estaria extrapolando, além do lucro da empresa, o custo
direto da obra.
73. No caso da IS/DG/DNI 15/2015, a Autarquia aponta que a trava era representada pelo
LOR (Lucro Operacional Referencial), cujo percentual deveria ser por impactos financeiros para
fazer jus aos pleitos por reequilíbrio contratual.
74. Acrescenta que a imposição dessa condição teria gerado várias ações judiciais, devido ao
fato de que as empresas perdiam todo o lucro a que faziam jus ao contrato, arcando com os prejuízos
decorrentes da alta extraordinária dos materiais betuminosos.
75. Complementa que, em face dessa condição, vieram os questionamentos judiciais, bem
como a solicitação para a revogação da então IS/DG/DNI 15/2015 e publicação de novo normativo
com melhor desempenho para realizar os reequilíbrio econômico-financeiro pleiteados nos contratos
de obras. Assim, com essa premissa, foi publicada a IS/DG/DNIT 10/2019 (peça 21, p. 20. Item 6.27).
76. Em outro ponto da manifestação, o DNIT noticia que, devido ao processo judicial movido
pelas representantes do ramo (ANEOR, CBIC, SINICON), em sede de Ação Civil Pública, foi
concedida liminar determinando à Autarquia que apresentasse metodologia para garantir o
reequilíbrio financeiro-econômico dos contratos de obra rodoviárias em todo o país, considerando a
13

variação mensal do material betuminoso, que deveria ser atendido no prazo de trinta dias, sob pena
de fixação de multa diária (peça 21, p. 17, item 6.14).
77. Nesse contexto, o DNIT conclui que publicou a IS/DG/DNIT 10/2019, em virtude da
decisão judicial, e que sua efetivação se daria a partir de sua publicação. Em razão disso, acrescenta
que as autoras do processo judicial interpuseram recursos pleiteando a aplicação do referido
normativo aos contratos que sofreram desequilíbrio no ano de 2018, obtendo-se inicialmente decisão
favorável que, posteriormente, foi revertida, mediante ações do DNIT, de acordo com parecer de força
executória (peça 21, p. 17 e 136-137).
78. No que se refere à Nota Técnica 2579/2018/ASSTEC/GAB - DG/DNIT SEDE, em essência,
contempla argumentos semelhantes aos apresentados pela CGCONT/DNIT, motivo pelo qual não
serão relatados, sob pena de repetição (peça 21, p. 14-15).
I.1.5. Dos processos administrativos e judiciais em desfavor do DNIT
79. Além da já citada Ação Civil Pública, impetrada pelas entidades representantes do ramo
da construção de obras rodoviárias, foram apresentados outros processos judiciais, bem como
processos administrativos (SEI), que tratam do tema abordado (peça 21, p. 20-21).
80. As ações judiciais em desfavor daquela Autarquia estão listadas na tabela 2.
Tabela 2-Relação de processos judiciais - ligantes

asfálticos Ações judiciais
Número do processo
1001512-54.2020.4.01.4100
5003191-67.2020.4.04.7000
1001132-15.2020.4.01.3200
1007871-63.2018.4.0l.3300

81. Os processos administrativos em desfavor daquela Autarquia são listados na tabela 3.
Tabela 3 - Relação de Data Observação

processos DNIT - ligantes
asfálticos Processos
administrativos
DNIT
0600.023487/2018-45 11/12/2018 Índice de reajustamento material betuminoso mistura

comercial
50600.027642/2017-11 12/1/2019 Novos índices – IS DG 1/2019
00784.030294/2018-61 4/1/2019 Ação Civil Pública (1020832-27.2018.4.01.3400)
14

50600.017853/2018-27 4/1/2019 Regime de tributação para formação dos custos de

referência de aquisição de produtos asfálticos –
PIS/COFINS
50600.012253/2018-72 12/1/2019 Medida Provisória – Redução do período de

reajustamento MB
50600.001714/2015-39 8/3/2018 IS EEF Material Betuminoso
50600.004522/2018-27 12/1/2019 Proposta de termo aditivo ao Convênio RFB –

confidencialidade
50600.000383/2018-43 4/1/2019 Consulta SR/RS sobre alíquota do PIS/COFINS
50600.616903/2017-72 12/1/2019 Convênio RFB

I.1.6. Outras informações da Nota Técnica 2579/2018/ASSTEC/GAB - DG/DNIT SEDE
82. Além das informações relatadas nos tópicos anteriores, mais próximas ao assunto
referente ao primeiro item desta oitiva, a Nota Técnica 2579/2018/ASSTEC/GAB - DG/DNIT SEDE
contempla outros assuntos correlatos à problemática em questão (tópicos 3 e 4, peça 21, p. 10-14).
83. No tópico 3 do texto, são abordadas as implicações financeiras nos contratos de obras
rodoviárias relacionadas aos materiais betuminosos. O texto menciona que os contratos de
manutenção seriam os mais afetados pelo aumento no custo desses materiais, uma vez que eles
representam cerca de 60% do valor total contratado, em alguns casos, considerando tanto o material
em si quanto a aplicação e os serviços relacionados.
84. São citados, também, alguns estudos promovidos pelas setoriais do DNIT que ilustrariam
as implicações em questão (peça 21, p. 11). Esses estudos demonstrariam a importância dos materiais
betuminosos nos contratos de construção e manutenção de obras rodoviárias, bem como o impacto
significativo que aumentos nos preços desses insumos podem causar.
85. No tópico 4 do documento, é traçada uma projeção acerca dos possíveis impactos na
malha rodoviária, caso houvesse a paralisação dos serviços de manutenção, em razão da não
realização dos reequilíbrios econômico-financeiros dos contratos, face ao aumento de preços dos
materiais betuminosos (peça 21, p. 11-14).
86. Adiante, é comentado, ainda, os fatores que impactariam na qualidade da malha
rodoviária como: redução de recursos públicos, eventual paralisação de serviços de manutenção das
rodovias, perda da janela hídrica anual e o período de transporte de maior parte da safra de grãos.
87. Por fim, na Nota Técnica 2579/2018/ASSTEC/GAB - DG/DNIT SEDE é concluído que
eventual paralisação dos contratos de manutenção, adicionada aos fatores citados, resultaria em
cenário de calamidade para a sustentação das condições da malha rodoviária, trazendo
consequências que poderiam impactar negativamente em um cenário econômico já fragilizado àquela
época (junho/2018).
15

I.1.7 Das diligências para atualização de informações para o exame da oitiva

88. No que se refere à atualização das informações relativas ao presente assunto, o DNIT foi
diligenciado, em 14/4/2023, mediante Ofício 15999/2023-TCU/Seproc (peça 48). Em resposta, enviou
os esclarecimentos prestados pelas suas áreas competentes, por meio do Ofício
77155/2023/SETDEM/AUDINT/DNIT SEDE. As documentações foram juntadas aos autos sob peças
52-57 e 64-65.
89. Reprisando, naquela oportunidade, em síntese, foram requeridas as seguintes
informações:
a) a evolução dos normativos emitidos após a IS/DG/DNIT 10, de 16 de maio de 2019, que
regulamentam o atendimento aos pleitos por desequilíbrio econômico-financeiro, frente aos itens
questionados, sede de oitiva, bem como às determinações contempladas no Acórdão 1604/2015-TCU-
Plenário;
b) existência de processos judiciais e administrativos com pleitos por reequilíbrio
econômico-financeiro dos contratos de obras rodoviária, decorrente de eventuais aumentos dos
insumos betuminosos;
c) desenvolvimento de novas metodologias ou alteração para a formação dos índices de
reajustamento dos insumos betuminosos de forma a retratar, com mais acurácia e tempestividade, a
variação dos preços dos insumos betuminosos.
90. Em resposta, a Coordenação-Geral de Construção Rodoviária (CGCONT) apresenta os
seguintes esclarecimentos, mediante Ofício 73728/2023/SAA- CGCONT/CGCONT/DIR/ DNIT SEDE
(peça 52, p. 8-10), encaminhado pela Diretoria de Infraestrutura Rodoviária (Ofício
76745/2023/DIR/DNIT SEDE, peça 52, p. 3-4).
91. No que se refere à evolução normativa, é informado que a IS/DG/DNIT 10/2019
(16/05/2019), ora representada, foi alterada pelos seguintes normativos:
a) Instrução de Serviço/DNIT 15, de 23 de julho de 2019;
b) Instrução Normativa/DNIT 26, de 30 de julho de 2020;
c) Instrução Normativa//DNIT 33, de 11 de novembro de 2020;
d) Instrução Normativa/DNIT 12, de 13 de abril de 2021 (anulou a IN 26/2020 e a IN
33/2020, restaurando-se o texto dos artigos 10 e 24 da IS/DG/DNIT 10/2019).
92. Em seguida, a CGCONT/DNIT noticia que a norma vigente é a Resolução/DNIT 13/2021
que revogou todos os atos normativos anteriores, inclusive a IS/DG/DNIT 10/2019, desde 1/7/2021.
93. Informa, ainda, que a referida Resolução estabelece os procedimentos e critérios para o
reequilíbrio econômico-financeiro de contratos administrativos decorrente do acréscimo ou do
decréscimo, conforme o caso, dos custos de aquisição de materiais asfálticos, assim como para a
abertura de critério de pagamentos objetivando a separação dos insumos asfálticos dos serviços de
pavimentação, além de regulamentar a forma de cálculo dos índices de reajustamento compostos para
misturas comerciais.
94. Por fim, divulga a existência de proposta de minuta para emissão de nova instrução
normativa (12605170) (12558099), que visa a alterações pontuais da Resolução/DNIT 13/2021. As
alterações propostas visariam a dar maior clareza, organização e coerência cronológica, sem alterar
a metodologia de cálculo e sem modificar o aspecto técnico (Processo 50600.008236/2019-11).
16

95. Quanto à atualização da quantidade de processos judiciais em desfavor da Autarquia,

lista os seguintes processos autuados no Sistema Eletrônico de Informações (SEI), com pleitos por
reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de obras rodoviárias, que tramitam naquela
CGCONT (peça 52, p. 9):
a) Processo 50009.000381/2021-58, Parecer de Força Executória 12273894, Contrato 26
812/2015;
b) Processo 50009.000397/2021-61, Parecer de Força Executória 12255365, Contrato 26
811/2015;
c) Processo 50009.000366/2021-18, Parecer de Força Executória 12327068, Contrato 26
780/2015.
96. No que diz respeito à existência de pleitos coletivos por reequilíbrio econômico-financeiro
dos contratos de obras rodoviárias, decorrentes de eventuais aumentos dos insumos betuminosos, a
setorial informa que há somente a já citada Ação Civil Pública 1020832-27.2018.4.01.3400 (Processo
SEI 00784.030294/2018-61, tabela 3, item 81, desta instrução), em trâmite na 9ª Vara Federal, ação
proposta pelas entidades do ramo, CBIC, ANEOR e SINICON.
97. Confirma que foi deferido parcialmente o pedido para suspender a aplicação da
IS/DG/DNIT 10/2019 aos demais contratos de 2018, conforme Parecer de Força Executória, no dia
13 de agosto de 2020, quando foi julgado o Agravo de Instrumento.
98. Em fecho, pondera que da leitura da decisão proferida, o Juízo preocupou-se com o
Princípio da Irretroatividade, entendendo pela inaplicabilidade do referido normativo para situações
pretéritas, visto que foi desenvolvida com base em novos índices de reajustamento, reforçando a
impossibilidade de incidência nos contratos anteriores a sua vigência e já findados.
99. Por sua vez, a Coordenação Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária (CGMRR),
setorial da Diretoria de Infraestrutura Rodoviária, apresenta seus esclarecimentos, mediante Ofício
68992/2023/CGMRR/DIR/DNIT SEDE (peça 52, p. 5-6).
100. Em suma, os esclarecimentos são idênticos àqueles apresentados pela CGCONT,
ressalvando-se somente a existência de outros processos administrativos que correm naquela setorial,
relacionados a seguir:
a) Processo 00784.002858/2020-91;
b) Processo 00784.005871/2020-00;
c) Processo 50609.000407/2020-18;
d) Processo 00784.002604/2023-15.
101. Constam, ainda, como resposta à diligência a seguinte documentação, já referendadas nas
tabelas 2 e 3 (itens 80 e 81, desta instrução):
a) Ação Civil Pública 1020832-27.2018.4.01.3400, relativa ao agravo de instrumento, à
respectiva decisão e ao correspondente Parecer de Força Executória para cumprimento de
determinação judicial, no sentido de suspender a aplicação da IS/DG/DNIT 10/2019, em relação aos
contratos de 2018, findados antes do início da referida instrução (peça 52, p. 11-16);
b) processo judicial 1001512-54.2020.4.01.4100, com as peças processuais (peça 53);
c) processo judicial 1001132-15.2020.4.01.3200, com as peças processuais (peça 54);
17

d) processo judicial 5009210-24.2023.4.02.5001, com as peças processuais (peça 55).

102. No que tange à existência de novas metodologias ou alteração para a formação dos
índices de reajustamento dos insumos betuminosos, a CGCONT declara que no âmbito de sua
competência, inexistem processos administrativos, nesse sentido.
103. A CGCIT/DPP, por sua vez, encaminhou o Ofício 81229/2023/CGCIT/DPP/DNIT SEDE,
informando uma mudança na origem das informações utilizadas para o cálculo dos índices de
reajustamento de produtos asfálticos (peça 56, p. 9-12).
104. De acordo com a CGCIT/DPP, anteriormente, os dados eram obtidos a partir da base de
preços de distribuidores de asfaltos e agora passaram a ser captados na base de preços de produtores
e importadores, ambas as bases divulgadas pela ANP.
105. Explica que essa mudança foi embasada em um estudo realizado pela Fundação Getúlio
Vargas, a pedido da própria setorial, no âmbito do Contrato 462/2015.
106. Complementa que o referido estudo teve como objetivo revisar o cálculo dos índices de
reajustamento de produtos asfálticos, levando em consideração dados associados diretamente à
cadeia de produção dos derivados de petróleo. O estudo foi intitulado “Proposta de Revisão dos
Índices de Ligantes Betuminosos” (peça 56, p. 20-57).
107. Declara que a motivação para esse estudo surgiu devido ao hiato temporal entre o mês-
base de referência e o cálculo e a consolidação dos índices de reajustamento oficiais (FGV), que
apresentava uma defasagem de até três meses entre o aumento de preços nas refinarias da Petrobras
pelos índices divulgados e a sua percepção nos índices de reajustamento divulgados.
108. Apresenta o Relato 189/2018/DIREX/DNIT SEDE, que visou a aprovação da revisão da
Instrução de Serviço/DG 2/2017, de 12 de maio de 2017, que regulamentava a aplicação dos índices
de reajustamento de obra e serviços de infraestrutura de transporte, no âmbito do DNIT (peça 56, p.
57).
109. Anexa a deliberação da Diretoria Colegiada, aprovando o referido Relato, bem como a
publicação da Instrução de Serviço/DG 1, de 2 de janeiro de 2019 (peça 56, p. 58 e 59-66).
110. Por fim, informa que atualmente as variações dos índices oficiais de reajustamento dos
ligantes betuminosos, especialmente CAP e ADP, seguem em consonância com as variações dos
preços divulgados pela ANP, tendo inclusive tempestividade, considerando que os índices são
valorados com dados divulgados dentro do próprio mês da referência, pois as informações da ANP
são consolidados semanalmente (havendo, naturalmente, um curto período, entre a coleta dos preços
na base da ANP pela FGV, o tratamento dos dados e respectivos cálculos para, finalmente,
divulgação dos índices).
111. No que se refere à segunda diligência, realizada mediante Ofício 23546/2023-TCU/Seproc
(peça 60), após prorrogação de prazo por trinta dias (peça 30), o DNIT encaminhou parcialmente as
informações requeridas (peça 64-65) sobre a existência de reequilíbrios econômico-financeiros em
favor da Administração Pública (estornos), em razão da queda de preços dos insumos betuminosos
identificada entre abril/2022 e abril/2023.
112. Adicionalmente, o DNIT registrou que a DIR, embora tenha atuado em uma linha de
ataque assertiva para solucionar a referida demanda, por meio de uma comunicação direta com suas
Coordenações-Gerais, a CGMRR e CGCONT e, por conseguinte, com todas as Superintendências
Regionais (SREs), ainda assim, não teria sido possível reunir e compilar todas as informações
necessárias (Ofício 143372/2023/SETDEM/AUDINT/DNIT SEDE, peça 69, p. 1-2).
18

113. O DNIT esclarece, também, que a DIR não detinha o estudo solicitado, bem como o
conjunto de registros requeridos pelo TCU, considerando que diversas contratações se encontrariam
atualmente delegadas às SREs, nos estados.
114. No entanto, ressalva que, em virtude da diligência desta Corte de Contas, a Autarquia
teria dado início aos trabalhos correlatos e, que, tão logo estejam concluídos, o resultado será
prontamente apresentado ao TCU (Ofício 142743/2023/DIR/DNIT SEDE peça 69, p. 3).
115. Quanto às informações parciais, a CGCONT apresentou o Ofício 2936/2023/SAA -
CGCONT/CGCONT/DIR/DNIT SEDE, datado de 13/6/2023, em que notifica às superintendências
regionais para enviarem as respostas a serem compiladas para o cumprimento da demanda do TCU
(peça 64, p. 10-11).
116. Assim, segundo informado pelo DNIT, os dados relativos aos contratos geridos pela
CGCONT ainda estavam sendo apurados para a identificação de eventuais estornos, em razão de
reequilíbrios negativos (Ofício 132201/2023/DIR/DNIT SEDE, peça 64, p. 3).
117. Quanto às providencias da CGMRR, verifica-se que as superintendências foram
notificadas, em 5/6/2023, pelo Ofício 2929/2023/CGMRR/DIR/DNIT SEDE (peça 64, p. 17), e com
reiteração mediante Ofício 3686/2023/GMRR/DIR/DNIT SEDE, em 13/6/2023 (peça 64, p. 6-9).
118. A CGMRR registra no Ofício 3686/2023/CGMRR/DIR/DNIT SEDE que as
superintendências se manifestaram por meio de diversos ofícios-respostas. Que os dados foram
compilados e que cinco superintendências regionais ainda não tinham apresentado as informações
requeridas, razão pela qual solicitou dilação de prazo, por sessenta dias, para o cumprimento integral
da demanda do TCU. (peça 64, p. 7).
119. Acrescenta que somente as regionais do Ceará e do Rio Grande do Sul fizeram os
respectivos reequilíbrios econômico-financeiros dos contratos administrativos e que suas respostas
foram compiladas em tabela, conforme reproduzida na tabela 4 (peça 64, p. 7-8).
Tabela 4- Valores de UL Empresa Contrato Valor do REF ($)

reequilíbrio econômico-
financeiro a favor da
Administração Pública UF
RS Uruguaiana ICCILA 869/2020 -138.490,34
RS Cruz Alta LCM 799/2020 -999.490,75
RS Cruz Alta LCM 56/2020 -52.743,01
RS Cruz Alta Carpenedo-Della 815/2020 -585.984,10

Pasqua-Conde
RS Cruz Alta Carpenedo-Della 8/2023 -194.793,75

Pasqua-Conde
RS Cruz Alta Construbrás 411/2022 -972.525,98
RS Cruz Alta Encopav 492/2022 -216.191,24
19

RS Santana do LCM 555/2018 -890.704,68

Livramento
CE Fortaleza Al. Teixeira 369/2021 -105.054,45
CE Fortaleza Installe 688/2022 -576.256,26
CE Fortaleza Ibiza 116/2022 -409.073,07
CE Icó Al. Teixeira 190/2022 -269.632,19
CE Boa Viagem Al. Teixeira 474/2022 -209.983,95
Total -5.620.923,77
(1) Reequilíbrio econômico-financeiro (REF)

(2) Valores negativos indicam em estornos a serem promovidos a favor da Administração Pública

120. Informa, ainda, que a empresa PROSUL, detentora do Contrato 868/2020, cujo objeto é a
execução dos serviços técnicos especializados de supervisão e apoio à fiscalização na execução das
ações de manutenção e restauração rodoviária, sob a jurisdição da Superintendência Regional do
DNIT no estado do Rio Grande do Sul, identificou mais quatro contratos, naquele estado, no referido
período, que necessitariam de REF a fim de promover os respectivos estornos. Os contratos
identificados são: 10 00079/2022; 10 00646/2020; 10 00629/2020; 10 000321/2022, todos sob gestão
da Superintendência Regional do DNIT no estado Rio Grande do Sul (peça 64, p. 8).
121. Em adição, no Ofício 3686/2023/CGMRR/DIR/DNIT SEDE, consta informação de que
nem sempre o resultado da deflação nos custos dos materiais betuminosos resulta em valor negativo
de REF, isso somente ocorrerá quando esse valor for maior que eventual valor positivo, conforme
transcrito a seguir:
Por derradeiro, mas não menos importante, frise-se que, nem sempre o resultado da deflação nos
custos dos materiais betuminosos resultará em um valor negativo de Reequilíbrio Econômico-
Financeiro - REF. Isso porque, caso seja apurado um valor positivo para a empresa maior que o
valor negativo proveniente do decréscimo dos custos de CM-30 e CAP 50/70, em determinado
período, a diferença resultante do cálculo, ainda assim, poderá ser positiva em favor da empresa.
122. A CGMRR, ao acionar às superintendências regionais para encaminharem seus ofícios-
respostas, alerta sobre a urgência que o caso requer e acrescenta as seguintes orientações:
a) caso ainda não tenha sido realizado o levantamento, sejam levantados todos os
contratos/instrumentos de transferência que tiveram o procedimento de reequilíbrio econômico-
financeiro (REF) realizado, nos termos da Resolução/DNIT 13, de 02 de junho de 2021, em contratos
que envolvam os insumos asfálticos classificados como CM-30 e CAP 50/70, relativamente ao período
compreendido entre o mês de abril/2022 e abril/2023;
20

b) seja utilizado como modelo de planilha a ser seguido o documento inserido no SEI
14949883, produzido pela Superintendência Regional do DNIT no estado do Ceará;
c) seja incluída no Sistema Eletrônico de Informações (ou indicado o arquivo SEI) a
memória de cálculo correspondente a cada REF, em que conste destacado o valor negativo apurado
em favor do DNIT, antes da fase de apuração do resultado final do procedimento;
d) seja informado por ofício quais são os números dos contratos geridos pela
Superintendência Regional onde são utilizados insumos asfálticos/materiais betuminosos classificados
como CM-30 e CAP 50/70; e
e) seja analisada a planilha anexa a fim de retificar eventuais inconsistências, que deve
ser comunicado a esta Coordenação-Geral mediante ofício-resposta.
123. Por fim, o DNIT solicita nova prorrogação de prazo, por mais sessenta dias, para dar
cumprimento integral da demanda (Ofício 131240/2023/SETDEM/AUDINT/DNIT SEDE, peça 64 e
66, p.2), que foi concedido, conforme despacho do Ministro Relator Antonio Anastasia à peça 68.
124. Transcorrida a segunda prorrogação de prazo, o DNIT encaminha o resultado final do
levantamento, mediante Ofício 179605/2023/SETDEM/AUDINT/DNIT SEDE, que contempla o
levantamento parcial e o complementar, relativo aos dados produzidos pelas demais
Superintendências Regionais, realizado pela DIR, por meio de suas coordenações, CGCONT e
CGMRR (Ofício 179927/2023/CGMRR/DIR/DNIT SEDE peças 78-79).
125. De sua parte, a CGCONT confirma que, após os estudos realizados, não se identificou
nenhum contrato sob sua gestão que demandasse reequilíbrio econômico-financeiro com impacto
negativo, com estorno contratual, conforme Planilha REF Negativo (Ofício 175357/2023/SAA -
CGCONT/CGCONT/DIR/DNIT SEDE, peça 78- p. 6-7).
126. Quanto à CGMRR, apresentou quadro resumo, reproduzido na figura 5, resultante da
compilação dos dados enviados pelas SREs com o levantamento dos contratos de obras que
demandam REFs negativos em favor da Administração, bem como positivos, em favor do contratado
(planilha Excel, item não digitalizável, peça 79).
Figura 5- Quadro resumo do levantamento dos Contratos de obras (GMRR) em situação de REF.
(omissis)
127. Adicionalmente, o DNIT apresentou uma planilha detalhada com os valores de REFs
negativos e positivos levantados pela Superintendências Regionais (peça 79, item não digitalizável).
128. Consolidando-se os valores dos REFs negativos da referida planilha (peça 90), cujo
levantamento abarca o período de abri/2022 a abril/2023, obtém-se o valor total a ser estornado em
favor da Administração de R$ 57.044.122,91 (R$ 2.355.239,35 + R$ 54.688.883,56).
I.2. Análise
129. Antes de iniciar a análise, propriamente dita, cabe reprisar alguns pontos para facilitar a
apreciação dos argumentos apresentados na manifestação do DNIT.
130. A norma representada, IS/DG/DNIT 10/2019, foi revogada pela sua sucessora, a
Resolução/DNIT 13/2021, vigente, que contempla a mesma metodologia de sua antecessora.
131. Quanto ao primeiro item de oitiva, interessa transcrevê-lo a seguir em sua íntegra:
a) a ausência de parâmetro objetivo que permita avaliar o real impacto financeiro provocado pelos
sucessivos aumentos de preços dos materiais betuminosos, decorrente da nova política de preços
21

adotada pela Petrobras, no montante total dos contratos de obras, que demonstre à necessidade de
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, com base na teoria da imprevisão, insculpida no
art. 65, inciso II, alínea “d”;
132. De acordo com o item da oitiva, o foco do questionamento recai no fato de não se ter
identificado na metodologia da então vigente IS/DG/DNIT 10/2019, critérios objetivos que
possibilitem avaliar a ocorrência de acentuado impacto financeiro, em razão de eventual aumento dos
materiais betuminosos, capaz de demandar o reequilíbrio econômico-financeiro contratual com
fundamento no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.66/1993, a seguir transcrito, e na teoria da
imprevisão.
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos
seguintes casos:
II - por acordo das partes:
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do
contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou
fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato,
na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências
incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força
maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e
extracontratual. (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
133. Embora a teoria da imprevisão e o dispositivo legal transcrito se trate de assunto
exaustivamente debatido, no âmbito desta representação, bem como no relatório do Acórdão
1604/2015-TCU-Plenário (TC 007.615/2015-9), cabe trazer os requisitos enunciados na referida
teoria, que foram bem expostos no Voto Condutor do Acórdão 2408/2009-TCU-Plenário, de relatoria
do Ministro Walton Alencar Rodrigues, nos seguintes termos:
Indispensável que a revisão de preços encontrasse amparo na teoria da imprevisão dos contratos
administrativos.
Somente se admite a repactuação, quando decorre de fato: a) superveniente; b) imprevisível, ou
previsível, mas de consequências incalculáveis; c) alheio à vontade das partes; e d) que provoque
grande desequilíbrio ao contrato.
A elevação anormal do preço de serviço, decorrente de variação inesperada dos seus custos, pode
motivar a revisão dos preços contratados, desde que observados todos os pressupostos legais. Tal
situação deve ser objetiva e exaustivamente demonstrada.
134. Além disso, a doutrina desenvolvida acerca da teoria da imprevisão, de álea econômica,
enfatiza os mesmos requisitos já mencionados no referido Voto Condutor. Dentre esses requisitos
destaca-se aquele em que o evento gerador deve ser significante modificador da relação contratual
(Di Pietro, Direito Administrativo, 2014, p. 297 e Justen Filho, Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos, 2012, p. 894).
135. No caso em tela, não se apontou controvérsia quanto aos primeiros requisitos
(imprevisibilidade, superveniência e alheio às partes), visto que foram reconhecidos de possível
ocorrência na nova política de preços da Petrobras.
136. Inclusive, não é demais reforçar que nas duas representações desta Corte de Contas,
sobre esse tema, o ponto crucial da discussão, sempre se concentrou sobre a indispensável
necessidade de avaliação do real impacto financeiro e das consequências por ele trazido, que
22

acarretassem significante modificação do equilíbrio contratual, para se enquadrar na previsão legal e

na teoria da imprevisão.
137. O requisito imprevisibilidade, no que tange à alta dos preços dos materiais betuminosos,
anunciada pela Petrobras no final de 2014, foi identificado naquela época e não teve contestação no
TC 007.615/2015-9 (representação).
138. Os outros dois requisitos, inevitabilidade e ser estranho às partes, também foram consenso
de que são inerentes à então política de preços da Petrobras, implementada gradualmente, desde
2014, com a transição de estabilidade de preços para uma dinâmica de alinhamento ao mercado
internacional. Nesta representação, não se apontou questionamentos sobre tais requisitos.
139. No entanto, com relação ao último requisito, em tese, não se pode afirmar que os
aumentos de preços de insumos betuminosos acarretarão modificação insuportável da relação
contratual.
140. Nesse ponto é que reside o litígio da discussão questionado em oitiva, visto que não se
identificou na metodologia que sustenta o então vigente normativo, a previsão de parâmetros objetivos
que permitam a avaliação do real impacto financeiro, decorrente da atual política de preços da
Petrobras, bem como as consequências por ele trazidos ao contrato, a fim de reconhecer, ou não, a
pertinência de reequilíbrio contratual, sob égide da legislação pertinente.
141. A manifestação apresentada pelo DNIT não enfrenta a questão principal da oitiva. A
apresentação do histórico dos aumentos extraordinários que remontam a 2014, o relato das ações
promovidas pela Autarquia para regulamentar a referida matéria com a publicação das várias
instruções de serviços, bem como a apresentação da Nota Técnica 2579/2018/ASSTEC/GAB-DGDNIT
SEDE, embora válidos para a contextualização e sensibilização do tema aqui tratado, além de
retratarem situação desatualizada, visto que remontam ao ano de 2018, pouco contribuem para o
saneamento da ilegalidade levantada pela Unidade Técnica da então IS/DG/DNIT 10/2019.
142. Os outros aspectos trazidos na nominada Nota Técnica, como gráficos ilustrativos sobre a
variabilidade dos preços dos materiais betuminosos e o descolamento entre a variação de preços
divulgados pela Petrobras e a variação dos índices de reajustamento (FGV) para o Cimento Asfáltico
de Petróleo, são assuntos que merecem ser atualizados, visto que o material produzido é anterior ao
questionamento da oitiva (2018).
143. Quanto à variabilidade dos preços dos materiais betuminosos, os gráficos 1 e 2 trazem, de
forma atualizada, o reflexo da então política de preços da Petrobras, do final de 2014 até 2023 (peça
72).
Gráfico 1-Evolução dos preços dos materiais betuminosos - ANP – DISTRIBUIDOR
(omissis)
Gráfico 2 - Evolução dos preços dos materiais betuminosos - ANP – PRODUTOR
(omissis)
144. Inclusive, nesses gráficos se pode observar os períodos de alta, intercalados com períodos
de redução, com base nos preços informados pela ANP tanto na base distribuidor (preços praticados
pelos distribuidores de produtos asfálticos) quanto na base produtor (preços praticados pelos
produtores e importadores de derivados de petróleo e biodiesel).
145. Ainda pelos gráficos apresentados, é possível se observar certo padrão no comportamento
das variações dos preços. Veja-se que, no período entre maio/2021 e abril/2022 (mês de pico,
23

identificado pela linha vertical destacada em azul, em ambos os gráficos), corresponde a um período
de elevação de preços, cujos reajustes anuais, a depender da data-base ou da assinatura do contrato,
poderiam não capturar tal elevação.
146. No entanto, nos períodos de estabilidade ou queda de preços, período de março/2019 a
novembro/2020 e abril/2022 a abril/2023, a depender do ano de assinatura do contrato,
especialmente se próximo aos meses que precedem a queda de preços, poderia não haver necessidade
de reequilíbrio quadrimestral positivo, ou, inclusive, ter até o reequilíbrio negativo (estorno) a favor
do DNIT.
147. Igual raciocínio cabe para aqueles contratos com data-base próxima ao momento
subsequente àquele em que ocorreu o pico dos preços, considerando que os índices oficiais (base
PRODUTOR) já teriam capturado a variação positiva e, a partir de então, eventual variação negativa
ou ordinária não justificaria a realização de reequilíbrios quadrimestrais a favor das empresas
contratadas.
148. Atentando-se que, para o caso de variação negativa, o reequilíbrio (estorno) caberia
somente a favor do DNIT, de acordo com o normativo vigente (Resolução/DNIT 13/2021).
149. Além disso, a exemplo dos gráficos reproduzidos nos itens 62 e 63, elaborou-se o gráfico 3
(peça 72), contemplando critérios semelhantes aqueles adotados pelo DNIT para avaliar o
comportamento atualizado (janeiro/2019 até junho/2023) da variação dos preços dos materiais
betuminosos, frente à variação de índices de mercado, tomando-se a mesma faixa delta de variação de
+5% e -5%.
Gráfico 3 – Variação INCC x Preços ANP PRODUTOR CAP-50-70 e CM-30
(omissis)
150. Em diferenciação, adotou-se como índice referencial para a comparação, o Índice
Nacional da Construção Civil (INCC), que retrata a inflação da construção civil, em detrimento do
IGP-DI, que retrata a inflação de forma geral.
151. A partir do gráfico 3, é possível se obter várias conclusões, dentre elas, aquela em que o
comportamento da variação de preços acumulada, nesse período, apresenta distorções desde
janeiro/2020, negativas e positivas, em comparação com a variação da faixa delta do INCC (+5% e -
5%), para o mesmo período, com a tendência de queda dos preços, a partir de abril/2022, situação
que, a depender da data-base ou da data de assinatura do contrato, pode resultar em impacto
financeiro que demandem REF negativo (estorno contratual).
152. Adiantando, tal raciocínio está sendo corroborado para os contratos de obras rodoviária
com data-base mais recente (a partir de 2020), que ensejam a realização de reequilíbrio econômico-
financeiro negativo, ou seja, com estorno contratual em favor do DNIT, como se verá nos itens a
seguir.
153. Veja que são muitas situações que podem ocorrer, a depender dos fatores descritos, e não
somente da simples variação de preços dos insumos asfálticos.
154. Como exemplo, pode-se citar o período de abril/2022 a abril de 2023, em que houve queda
de preços, conforme retratado na tabela 5 (peça 72).
24

Tabela 5- Demonstrativo de redução dos CM-30 CAP-50-70 RR-1C RR-2C

preços de materiais betuminosos
Abril/2022 5.982,40 5.749,43 4.458,52 4.509,51 3.436,23 3.326,29
Abril/2023 4.379,21 3.907,61 3.330,30 3.414,68 2.859,65 2.893,42
Percentual 26,8% 32,03% 25,30% 24,28 16,78 13,01%

de redução
Fonte: elaboração própria com dados das tabelas da ANP, peça 72

155. Dado o percentual de decréscimo de preços dos insumos asfálticos identificado, nos
termos da IS/DG/DNIT 10, de 16/5/2019, o reequilíbrio econômico-financeiro (REF) de contratos
deverá ocorrer em razão de decréscimos dos custos de aquisição de materiais betuminosos,
formalizado mediante termo aditivo, representando estorno no contrato, a favor da Administração
Pública.
156. Inclusive, essa previsão normativa é destacada na manifestação da Autarquia ao declarar
que o DNIT “teria tomado coerente medida, ao adotar premissas nos cálculos do reequilíbrio dos
contratos, estabelecidos na IS/DG/DNIT 10/2019, que poderiam ser favoráveis tanto à empresa
pleiteante, em caso de variação acentuada de alta dos preços dos ligantes betuminosos, como ao
DNIT, em caso de variação acentuada de baixa de preços” (peça 21, p.20, item 6.25).
157. Nesse intuito, foi a diligência endereçada ao DNIT que para que apresentasse estudo com
o levantamento dos contratos que tiveram aquisição de materiais betuminosos, com impacto negativo,
decorrentes de redução de preços de materiais betuminosos identificada no referido período, em
situação de reequilíbrio econômico-financeiro em favor da Administração (estorno).
158. Em resposta, verifica-se que o DNIT, ao ser demandado pelo TCU, deu início ao
levantamento solicitado, reconhecendo que não detinha o estudo, bem como o conjunto de registros
requerido pelo TCU, tendo em vista as diversas contratações delegadas às respectivas SREs, mas se
prontificando a finalizar o cumprimento da demanda tão logo os elementos faltantes tenham sido
colhidos e compendiados (peça 69, p. 1).
159. O pleito foi cumprido em duas etapas. Incialmente o DNIT apresentou uma lista com
contratos de obras, em situação de REF negativo, relativa aos levantamentos das superintendências
regionais, do Ceará e do Rio Grande do Sul, conforme listados na tabela 4 (item 119).
160. Posteriormente, finalizando o levantamento, o DNIT apresentou a consolidação de todos
os contratos, com as informações parciais e aquelas decorrentes das demais Superintendências
Regionais que faltavam se manifestar, e o valor total a ser estornado em favor da Administração,
conforme já registrado anteriormente, é de R$ 57.044.122,91 (item128).
161. No entanto, até o envio do relatório preliminar para a manifestação do gestor, ainda não
se havia identificado a formalização de qualquer termo aditivo de estorno daqueles contratos listados
na tabela 4, conforme pesquisas empreendidas no Sistema Integrado de Administração de Contratos
(SIAC) e nos processos de reequilíbrio dos referidos contratos cadastrados no Sistema Eletrônico de
Informação do DNIT (SEI-DNIT).
162. Nesse contexto, apesar de o DNIT, à época da diligência do TCU (maio/2023), ainda não
possuir o levantamento consolidado de todos os contratos administrativos que necessitam de estorno,
indicando que não estava conseguindo dar cumprimento isonômico à IS/DG/DNIT 10/2019, verificou-
25

se que a partir da provocação desta Corte de Contas, a Autarquia está adotando as providências
cabíveis para promover os devidos estornos, conforme consta das respostas enviadas.
163. Inclusive, na manifestação do gestor, em razão da construção participativa das
deliberações, prevista na Resolução-TCU 315/2020, a Autarquia informa que a Resolução/DNIT
13/2021 pode ser ajustada visando a otimizar a aplicação de pedidos de reequilíbrio favoráveis à
Administração. Adicionalmente, apresenta uma série de alterações sugeridas a serem implementadas
em oportuna revisão deste normativo (peça 89, p. 2).
164. Em síntese, essas alterações propostas para o normativo vigente convergem para que a
Fiscalização ou a Supervisão estejam obrigadas a verificar se a variação dos preços de materiais
betuminosos é favorável à Administração e, nesse caso, seja realizado o reequilíbrio contratual, com o
estorno dos valores apurados, mediante termo aditivo (peça 89, p. 2, item 6).
165. Enfim, considera-se que as alterações sugeridas pela CGCONT são necessárias, pois,
apesar de o procedimento isonômico estar previsto no normativo vigente, a iniciativa de requerer o
reequilíbrio econômico-financeiro, decorrente de acréscimo ou decréscimo de preços dos insumos
betuminosos, está relegado à contratada, nos termos do atual normativo. Nesse caso, é evidente que a
contratada, que visa o lucro, não conjuga o interesse de requerer estornos em suas medições a favor
da Administração, mesmo quando estes são devidos.
166. Nesse contexto, o normativo vigente acerta ao prever procedimentos isonômicos, mas peca
ao direcionar a faculdade de ação à contratada.
167. Assim, como as alterações sugeridas pela CGCONT vão ao encontro à efetivação do
tratamento isonômico previsto, mas que se trata apenas de uma sugestão daquela setorial e estão
sujeitas à análise e aprovação por parte da Diretoria de Infraestrutura Rodoviária (DIR), entende-se
que se deve agregar à proposta de encaminhamento original a determinação à Autarquia para revisar
o normativo vigente, com o propósito de que o DNIT, por meio de sua atuação fiscalizatória, esteja
obrigado a verificar se eventual variação dos preços de materiais betuminosos é favorável à
Administração e, caso necessário, tomar as providências cabíveis para promover o respectivo
reequilíbrio econômico-financeiro, mediante termo aditivo, com estorno dos valores devidos.
168. Inclusive, deve-se esclarecer que a inclusão dessa nova determinação na proposta de
encaminhamento não será objeto de nova manifestação do gestor, tendo em vista que foi elaborada em
concordância coma proposta da própria CGCONT/DIR/DNIT.
169. Dito isso, registra-se como benefícios efetivos desta representação:
a) a melhoria na gestão dos contratos de obras rodoviária pelo DNIT, com a aplicação
isonômica da Resolução/DNIT 13/2021; e
b) o valor a ser estornado, em favor da Administração Pública, em razão da aplicação
isonômica da referida Resolução, totalizado em R$ 57.044.122,91, decorrente de reequilíbrios
econômico-financeiros em face à redução de preços dos materiais betuminosos, no período de
abril/2022 a abril/2023.
170. Conforme já dito, o levantamento do valor a ser estornado decorre de força-tarefa
implementada pela Autarquia após a realização de diligência desta Unidade Técnica quanto à devida
aplicação da referida Resolução, conforme Ofício23546/2023-TCU/Seproc (peça 60) e resposta à
diligência à peça 64.
171. Enfim, importa registrar que o fato de haver, ou não, queda de preços, ou de o DNIT estar,
ou não, aplicando seu normativo vigente para ambos os casos (elevação ou queda de preços), não há
26

alteração na análise e conclusão realizada nesta instrução, quanto à ilegalidade apontada no

normativo vigente, que indica a indexação dos contratos à variação de preços dos insumos asfálticos,
mês a mês, com capitalização quadrimestral a favor do contratado.
172. A IS/DG/DNIT 10/2019, revogada e substituída pela Resolução/DNIT 13/2021,
independente de sua aplicação isonômica, é sustentada por metodologia que permite a realização de
equilíbrio econômico-financeiro irregular, em afronta à teoria da imprevisão prevista no art. 65,
inciso II, alínea “d”.
173. No que concerne à alegada defasagem entre o aumento dos preços nas refinarias da
Petrobras e sua percepção nos índices oficiais de reajustamento (DNIT), relatada na Nota Técnica
2579/2018/ASSTEC/GAB-DGDNIT SEDE (peça 21, p. 10, item2.6), replicada na Nota Técnica
4/2019-DPP/DNIT (peça 4, p. 5-6), entende-se que se trata de assunto superado, pois atualmente não
existe mais tal descompasso.
174. Pela visualização dos gráficos 4 e 5 (peça 72), é possível se observar que até
fevereiro/2019 havia um descolamento entre os parâmetros avaliados, os índices oficiais de
reajustamento do DNIT/FGV (destacado em laranja) não acompanhavam a variação dos preços dos
materiais betuminosos (destacado em azul). A partir da referida data, observa-se a aderência entre
tais parâmetros, que coincide com a alteração da base utilizada pelo DNIT para publicação dos
índices de reajustamento contratual, seguindo recomendações da FGV (peça 56, p. 20-56).
Gráfico 4 -Variação índices-FGV e ANPPRODUTOR -CM-30
(omissis)
Gráfico 5 -Variação índices - FGV e ANP PRODUTOR – CAP
(omissis)
175. Anteriormente, os referidos índices de reajustamento eram baseados na variação do preço
obtidos pelas distribuidoras de insumos asfálticos (base distribuidor) e a partir de fevereiro/2019, a
Autarquia passou a adotar como base os valores de preços considerando a produção, aí incluída a
Petrobras (peça 6, p. 2 do TC 007.615/2015-9 e peça 56, p. 67-76).
176. Nessa circunstância, afastada a referida defasagem, é esperado que os índices de
reajustamento de obras rodoviárias continuem a capturar, com mais celeridade, os aumentos
promovidos pela Petrobras e reduzir situações de desequilíbrio contratual, mediante reajuste anual.
177. Nesse sentido, a manifestação apresentada pelo DNIT não logrou êxito em demonstrar que
a então IS/DG/DNIT 10/2019, revogada e substituída pela Resolução DNIT 13/2021, reveste-se de
legalidade, pois não condiciona o atendimento de pleitos a comprovação da existência de
desequilíbrio contratual, fundada na teoria da imprevisão e no art. 65, inciso II, alínea “d” da Lei
8.666/1993.
178. O referido normativo não possui parâmetros objetivos que permitam a avaliação do
impacto financeiro produzido por eventuais aumentos de preços pela Petrobras, bem como se as
variações de preços se inserem, ou não, na álea econômica extraordinária.
179. A partir do momento em que se formaliza termos aditivos contemplando reequilíbrios
contratuais, sem que reste demonstrado o acentuado impacto financeiro exigido pela teoria da
imprevisão e pelo art. 65, inciso II, alínea “d”, ainda que sustentados por normativo próprio da
Autarquia, configura-se a ilegalidade do ato, dado que esses atos administrativos representam meros
reajustes calculados (mês a mês), autorizados pela referida Instrução de Serviço, efetivados a cada
27

quadrimestre, portanto com periodicidade inferior a um ano, em afronta ao estabelecido no art. 2º, §
1º, da Lei 10.192/2001 (Plano Real).
180. Inclusive, como informado na manifestação do DNIT, a Nota Técnica
2579/2018/ASSTEC/GAB-DGDNIT SEDE foi produzida, exatamente, com a finalidade de
fundamentar o pleito pela redução da periodicidade dos reajustes dos materiais betuminosos.
181. Nesse ponto, concorda-se integralmente com o resultado da reunião realizada na Casa
Civil, quando rechaçou a possibilidade de redução da periodicidade anual dos reajustes dos materiais
betuminosos, sob argumento do Procurador Geral da Fazenda Nacional de que a periodicidade
mínima de reajustes é um dos pilares da política macroeconômicas adotada desde o Plano Real e
seria altamente inconveniente excepcioná-lo, além de não ser juridicamente possível decreto que
reduzisse a periodicidade apenas para determinado setor ou tipo de contrato, pois a Lei do Plano
Real teria previsto a possibilidade de redução de modo geral. (peça 21, p. 16, itens 6.10 e 6.11).
182. Nesse contexto, é de suma importância que haja a revisão da IS/DG/DNIT 10/2019, de
forma a prever critério objetivo a ser definido para que seja possível avaliar o impacto financeiro
decorrente da variação de preços dos insumos asfálticos, bem como as reais consequências por ele
trazido na relação contratual, a fim de se identificar, comprovadamente, quais contratos de obras
sofreram desequilíbrio econômico-financeiro, a fim de justificar a aplicação da Lei 8.666/1993.
183. Considerando que não houve esclarecimentos por parte do DNIT quanto ao cerne da
questão que diz respeito à ausência de parâmetro objetivo na IS/DG/DNIT 10/2019, bem como sobre a
metodologia aplicada na fórmula a partir da qual se calcula o reequilíbrio econômico-financeiro
(REF), cabe recapitular algumas conclusões inseridas no Voto Condutor do Acórdão 1604/2015-
TCU-Plenário, que se aplicam ao presente caso, conforme já expostos na instrução inicial dessa
representação, com os devidos ajustes.
184. Especificamente quanto à metodologia de cálculo, segundo o texto explicativo do próprio
normativo, a fórmula concebida se traduz da seguinte forma: o REF é obtido pela diferença entre “a
variação do preço produtor entre o mês da medição e a data-base, aplicada sobre o valor medido do
mês, a preços iniciais, excluindo-se o lucro operacional referencial de 5,11%, estabelecido pelo
Acórdão 2622/2013-TCU-Plenário” e o “reajustamento pago na medição”, calculada mês-a-mês, de
todos os serviços de aquisições de insumos asfálticos do período considerado, demonstrado na
fórmula a seguir.
28

Onde:
ΔP = Variação do Preço Produtor calculada nos termos do art. 16 do mês “m”
PI = Valor medido a preços iniciais no mês “m”
R = Valor medido referente à parcela de reajustamento no mês “m”
m = Mês de análise do REF.
185. Como se pode observar pelo texto explicativo da norma, nada se comenta sobre qualquer
limitador que sirva de parâmetro objetivo para avaliar o impacto financeiro decorrente de alta de
preços promovida pela Petrobras, a partir do qual se poderia identificar a ocorrência de significante
modificação da relação contratual que acarrete o desequilíbrio contratual. 186. Cabe reprisar que os
normativos precedentes e revogados, IS/DG/DNIT 4/2015 e IS/DG/DNIT 15/2015, ambos aderentes
ao Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário, estabeleciam critérios definidos aplicáveis ao reequilíbrio
econômico-financeiro dos contratos, nos moldes do art. 65, inciso II, alínea “d” da Lei 8.666/1993,
condicionando sua realização somente nos casos em o impacto financeiro identificado fosse
comprovadamente superior à determinado percentual adotado pelo DNIT (cerca de 7%). Inclusive, tal
condicionante constava explicitamente no texto dos normativos mencionados.
187. A retirada do limite de 7% da então IS/DG/DNIT 10/2019 foi justificada sob
argumentação de que esse limite estaria dificultando a recomposição do equilíbrio econômico-
financeiro dos contratos, reduzindo o número de aditivos autorizados, conforme relatado na instrução
inicial desta representação (peça 4, p. 2).
188. No entanto, não se observou que a atual metodologia para o cálculo de reequilíbrios
contratuais tenha previsto, no referido normativo, a substituição do limite de 7% por outro parâmetro
objetivo fundamentado nos termos do Voto Condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário, ainda que
com os devidos ajustes frente a realidade temporal. Inclusive, o DNIT, em sua manifestação, pouco
contribuiu para refutar tal constatação.
189. Nos termos do referido normativo, o reequilíbrio é calculado mês a mês, totalizado e
formalizado, mediante termo aditivo, ou seja, é capitalizado a cada quadrimestre. Esse reequilíbrio é
concedido, em razão de variação de preços dos materiais betuminosos promovida pela Petrobrás,
desde que superado o reajuste ordinário (anual) e o lucro operacional exclusivamente do material
betuminoso, não aquele do contrato como um todo.
190. Assim, a então IS/DG/DNIT 10/2019 e agora a sua sucessora, a Resolução/DNIT 13/2021,
autoriza a realização de reequilíbrios contratuais sem exigência de avaliação de que a referida
variação de preços dos insumos asfálticos se insere, ou não, em álea econômica extraordinária, capaz
de acarretar o desvirtuamento da equação contratual.
191. Nesse contexto, o normativo está regulamentando, de fato, a indexação (mês a mês) do
contrato aos aumentos de insumos betuminoso, sem que reste caracterizada situação de reequilíbrio
contratual, ou seja, permitindo reajustes com periodicidade inferior a um ano, que é ilegal.
192. A própria Nota Técnica 4/2019-DPP/DNIT (peça 4), que explana a metodologia aplicada
nesse normativo, não faz referência a qualquer condicionante aos pleitos de reequilíbrio, nesse
sentido. Muito pelo contrário, alega-se que a metodologia desenvolvida, que sustenta a então
IS/DG/DNIT 10/2019, estaria viabilizando os pleitos, pois não existiria mais a trava de impacto
financeiro acima de 7% a ser alcançada, além de não fazer alusão a qualquer outro patamar de
impacto a ser atingido.
29

193. Segundo já comentado na instrução inicial, o limite de 7% contido no normativo de 2015,

não foi imposto pelo TCU, mas somente utilizado como exemplo no Voto Condutor do Acórdão
1604/2015-TCU-Plenário, a partir de documento produzido pelo próprio DNIT (TC 007.615/2015-9,
peça 27, p. 10, item 56).
194. Inclusive, no referido Voto Condutor, foi reforçado o esclarecimento de que, em respeito
às competências específicas do DNIT, não seria feito qualquer juízo no âmbito daquela deliberação
quanto ao estabelecimento de algum tipo de parâmetro para caracterizar situações de desequilíbrios
contratuais, pois se entendia que se tratava de matéria afeta ao mérito administrativo da referida
Autarquia, conforme se pode verificar pelo excerto a seguir:
56. Objetivando investigar a aplicação desse raciocínio a alguns contratos atualmente em
execução pelo Dnit, minha assessoria realizou reunião com o corpo técnico do Dnit, a qual contou
com a participação do eminente Ministro Benjamin Zymler, revisor da matéria. Na ocasião,
solicitou-se aos gestores daquela autarquia a elaboração de estimativa dos impactos dos reajustes,
segundo o critério de cálculo relatado acima. Em resposta, o Dnit enviou uma planilha detalhada
em formato “xls”, da qual extraio as seguintes informações:
(...)
57. Na amostra de contratos estudada, é patente que não foi em todo instrumento contratual que o
reajuste dos betumes produziu efeitos materialmente relevantes sobre o montante financeiro das
medições realizadas e previstas no período de validade da norma, a exemplo dos contratos 00
00628/2013, 00 00898/2013 e 07 01041/2014, nos quais o impacto não superou o patamar de 7%.
É possível admitir que esses níveis não comprometam, de forma demasiada, a execução da obra e
a lucratividade do contratado, a ponto de se desvirtuar a equação econômico-financeira
estabelecida originalmente na proposta.
(...)
59. Por esse diagnóstico, há uma série de contratos nos quais o reflexo dos aumentos de preços
dos betuminosos situa-se em nível aparentemente intermediário, com percentuais variando entre
7% e 12%, o que pode ensejar dúvidas aos gestores sobre a legalidade dos pedidos de revisão
contratual. Por isso, é recomendável que o Dnit estabeleça, em ato normativo próprio, algum tipo
de parâmetro visando a caracterizar em quais casos os percentuais de reajuste dos materiais serão
materialmente relevantes, a ponto de resultar em impacto considerável na avença e justificar a
hipótese de reequilíbrio econômico-financeiro prevista no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei
8.666/1993.
60. Não pretendo realizar tal juízo no âmbito desta deliberação, pois entendo que se trata de
matéria afeta ao mérito administrativo. Porém, é relevante que o Dnit o faça com o intuito de
abalizar os seus procedimentos internos, conferindo maior transparência ao processo de análise
sobre a plausibilidade das solicitações de recomposição dos preços dos insumos betuminosos.
195. Assim, como se pode verificar, não há veracidade em se atribuir ao TCU a imposição de
tal limite.
196. Ainda, com relação à referida fórmula de cálculo, o único comentário apresentado, em
relação às suas parcelas, consta da Nota Técnica 4/2019-DPP/DNIT SEDE, com o seguinte teor (peça
4):
Importante destacar que o cálculo da diferença do reajustamento não permitirá que o lucro
previsto na composição do BDI seja utilizado. Nesse caso, para o cálculo da diferença propõe-se a
exclusão do valor medido a preços iniciais o percentual de 5,11 %, parcela de lucro estimada
existente na composição do BDI de aquisição do insumo asfáltico de 15,0 %. Essa exclusão do
lucro visa, portanto, não permitir que a contratada seja ressarcida do lucro no cômputo da
30

diferença de reajustamento, valor proposto para recompor o equilíbrio econômico-financeiro do

contrato.
197. Veja-se, conforme própria explanação na Nota Técnica 4/2019-DPP/DNIT, a exclusão da
parcela de lucro estimada em 5,11% do BDI diferenciado (15%), que incide, exclusivamente, no valor
medido do material betuminoso a preços iniciais não representa o parâmetro determinado no Acórdão
1604/2015-TCU-Plenário, que visa a caracterizar em quais casos os percentuais de reajuste dos
materiais serão materialmente relevantes, a ponto de resultar em impacto considerável no contrato
como um todo, não apenas em serviços unitários, e justificar a hipótese de reequilíbrio econômico-
financeiro prevista no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993.
198. Nesse sentido, o DNIT não logrou êxito no esclarecimento de que tal parcela poderia ser
considerada como o parâmetro objetivo, nos termos do referido Acórdão, quer seja no texto da
referida Nota Técnica, quer seja em sua manifestação do DNIT, propriamente dita.
199. Ademais, a comprovação de desequilíbrio contratual deve abarcar outros aspectos como:
a representatividade do insumo no contrato, a data de ocorrência do aumento em relação à data-base
ou à data de assinatura do contrato e o estágio de execução do contrato, bem como o grau de
elevação dos preços. Enfim, essas considerações já foram relatadas no TC 007.615/2015-9, bem como
na instrução inicial desta representação.
200. No que se refere à representatividade dos materiais betuminosos em contratos, cita-se os
percentuais apresentados em 2015, no TC 007.615/2015-9 (tabela 3, peça 9, p. 5, item 25), quando se
apresentou variações percentuais que iam de 8% (obras de implantação) até 35% (obras de
revitalização).
201. À vista disso, é imperioso que o fator representatividade seja considerado no
desenvolvimento da metodologia aplicada ao reequilíbrio contratual. Inclusive, a questão de
representatividade versus impacto financeiro já foi abordada pelo DNIT, bem como nas instruções
precedentes, a depender dos tipos de obras, se construções, adequações, duplicações, ou conserva,
manutenção, restauração e CREMA.
202. No que se refere à data-base contratual, em 2015, o Ministro Relator fez as pertinentes
observações, a seguir transcritas:
53. No tocante ao segundo requisito autorizador da opção pelo reequilíbrio econômico-financeiro
de contrato administrativo (v. Item 23 – impacto acentuado no contrato), fundado na teoria da
imprevisão, a instrução de serviço do Dnit não disciplina a forma como devem agir os gestores
diante de contrato em que a simples data de reajustamento não recomendar a aplicação da norma
e a consequente recomposição nos preços dos materiais betuminosos.
54. Seriam os casos, por exemplo, de contrato cujos reajustamentos tenham ocorrido entre os
meses de fevereiro e abril de 2015, por exemplo. É provável que as contratadas tenham aguardado
o mês de reajuste antes de terem realizado, de forma mais intensa, serviços que utilizassem
insumos betuminosos, sem maiores prejuízos ao andamento dos serviços e, em última análise, à
segurança do cidadão-usuário. Nessa hipótese, não haveria razão para pedido de recomposição a
fim de cobrir este curto período (de janeiro a abril de 2015, no caso de contrato com data de
reajustamento em abril/2015, por exemplo), devido à falta de execução maciça daqueles serviços
e, por consequência, de impacto considerável no contrato.
31

203. Diferença à parte, no que tange a temporalidade dos fatos, em termos práticos a
observação colocada no referido Voto Condutor permanece válida e aplicável à vigência da
IS/DG/DNIT 10/2019, ressalvadas alguns ajustes necessários, pelos aspectos a seguir explanados.
204. Com base na observação dos gráficos 1 e 2 (item 143), é possível identificar períodos
cíclicos de variação dos preços promovidos pela Petrobras, com elevação e por queda desses preços.
205. Durante períodos com tendência de elevação de preços, levando em consideração a
previsão normativa de reequilíbrio contratual a cada quatro meses, se a data-base de reajustamento
anual está próxima do período de elevação, pode se optar por aguardar até o mês de reajuste anual
antes de realizar os serviços que demandam insumos betuminosos em maior quantidade. Nessa
hipótese, pode não ser necessário fazer um reequilíbrio contratual.
206. Em relação ao item anterior, convém registrar que foi elaborada proposta de
determinação endereçada ao DNIT para revisar o normativo vigente e avaliar situações que poderiam
indicar a inaplicabilidade dos critérios nele previstos em função do não atendimento dos pressupostos
da teoria da imprevisão e do art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993.
207. Em cumprimento à Resolução-TCU 315/2020, foi facultada ao DNIT a apresentação da
manifestação do gestor, em prol da construção participativa das deliberações, quanto ao seguinte
encaminhamento (peça 74):
a.1.2) promova a revisão do normativo vigente, Resolução/DNIT 13/2021, que contemple o
limitador percentual referido no item “a.1”, além de outros parâmetros objetivos que julgar
pertinente, para orientar todas as unidades de sua estrutura organizacional responsável pela
análise dos requerimentos fundados no normativo vigente, no exame do caso concreto, quando dos
recebimentos dos pleitos, quanto à necessidade de:
(...)
a.1.2.1.3) contratos, cuja data de reajustamento anual (data-base) coincida com os primeiros
meses subsequentes ao aumento de preços promovido pela Petrobras, quando identificada a
redução do ritmo de execução dos serviços que se utilizam dos insumos betuminosos,
representando postergação aceitável motivada pela proximidade daquela data de reajustamento
ordinário (anual);
a.1.2.1.4) proximidade entre a data de ocorrência do aumento em relação à data-base ou à data de
assinatura do contrato; e
208. Em manifestação, o DNIT trouxe alguns argumentos sobre prováveis consequências
práticas em caso da implementação das propostas de determinação dos subitens 1.2.1.3 e 1.2.1.4.
209. Em síntese, o DNIT defende que esses procedimentos constituirão sério risco para a
execução das obras. Isso se deve ao fato de o instrumento contratual não conter, dentre as
postergações aceitáveis, o caso de que elas ocorram em função de a data de reajustamento anual do
contrato (data-base) coincidir com os primeiros messes subsequentes ao aumento de preços
promovidos pela Petrobras ou por produtores privados.
210. Além disso, pondera que aceitar postergação de cronograma de execução por motivo de
reajustes extraordinários é medida descabida, especialmente pela complexa cadeia e dinâmica de
insumos e serviços que são necessários para viabilizar uma obra de infraestrutura, que envolvem as
janelas hídricas favoráveis, tráfego e ações de intempéries.
211. Argumenta que eventuais postergações, como propostas, poderão incentivar as empresas a
adiar a execução de serviços que demandem insumos betuminosos, no entorno da data-base
contratual, aguardando um possível reajuste nos preços desses insumos. Que tal situação poderia
32

levar a um agravamento de problemas decorrentes da não execução parcial de serviços, como pano
de revestimento asfáltico e tapa-buracos, trazendo sérias implicações negativas para a segurança dos
usuários, fato que contraria frontalmente o interesse público.
212. Nesse contexto, defende ser inexequível a consideração de tal linha de ação nos estudos
internos a serem implementados no normativo representado.
213. Em análise dos argumentos apresentados na manifestação do gestor, entende-se que o
DNIT possui meios para exigir o cumprimento de cronogramas de execução de obras, a fim de evitar
eventuais abusos decorrentes de postergações de execução contratual. Entretanto, reconhece-se que
tais providências demandariam dispêndio de energia, sobrecarregando a fiscalização das obras, dada
a instabilidade de aumentos de preços dos insumos betuminosos e a quantidade de contratos de obras
vigentes.
214. Assim, ponderando-se os argumentos apresentados pelo DNIT com eventuais benefícios
decorrentes da implementação dos itens da referida proposta, entende-se que a aplicação dos
procedimentos sugeridos no encaminhamento poderia ser mais prejudicial do que benéfica na
execução do contrato. Nesse sentido, conclui-se que restam afastadas as propostas de determinação
dos subitens 1.2.1.3 e 1.2.1.4.
215. O último aspecto a ser comentado é o estágio de execução contratual. Novamente, invoca-
se as observações inseridas no referido Voto Condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário, por se
mostrarem pertinentes à presente situação (TC 007.615/2015-9, peça 27, p. 10):
55. O estágio de execução contratual (cronograma físico-financeiro e percentual de medições de
insumos betuminosos) também é fator precípuo a ser considerado pelo Dnit na análise dos pedidos
amparados no normativo. Sob essa ótica, penso que o fator comparativo preponderante para
averiguação do impacto provocado pelos aumentos extraordinários no contrato seja o montante
financeiro correspondente aos totais de medições – de todos os serviços –, realizada e previstas,
no período de validade do normativo (entre janeiro/2015 e o próximo reajuste anual).
216. Nesse sentido, foi registrado no referido Voto Condutor que o DNIT elaborou a tabela
com estimativa dos impactos dos reajustes promovidos pela Petrobras, tomando-se como critério o
estágio de execução da obra, descrito no texto retrotranscristo que, resumidamente, significa que o
fator comparativo preponderante para avaliar o impacto financeiro deve ser o montante financeiro
correspondente aos totais de medições – de todos os serviços-, realizada e previstas, naquele período
em estudo (TC 007.615/2015-9, peça 27, p. 10).
217. Após avaliação dos resultados apresentados, restou concluído que não foi em todo
instrumento contratual que o reajuste dos betumes produziu efeitos materialmente relevantes sobre o
montante financeiro das medições realizadas e previstas no período de validade daquela norma.
218. Em alguns casos, o impacto financeiro não havia ultrapassado o patamar de 7%. Assim,
naquele voto, foi considerado que impactos nesse patamar não comprometiam, demasiadamente, a
execução da obra, bem como a lucratividade do contratado, a ponto de desvirtuar a equação
econômico-financeira estabelecida originalmente na proposta.
219. Em outros casos (acima de 12%), registrou-se que a situação de desequilíbrio contratual
poderia ser reconhecida a depender do estágio de execução contratual, frente à variação
extraordinária de preços ocorrida na época, da ordem de 30%.
220. Inclusive, de acordo com a tabela 6, é possível observar que somente nos anos de 2018 e
2021 ocorreu variação anual de preços que superou a variação de 30% de aumentos ocorrida no final
de 2014 e início de 2015. Nos demais anos, a variação foi ordinária e até negativa.
33

221. É fato que persiste a instabilidade nos preços dos materiais betuminosos, em razão da
política de paridade internacional, iniciada no final de 2014 e vigente até maio/2023. No entanto,
pode-se observar que a referida instabilidade não aponta somente para períodos de alta, alterna-se,
também, entre estabilidade e queda de preços, segundo já comentado nesta instrução.
222. De toda forma, qualquer variação de preços já é capturada com mais celeridade pelos
índices oficiais, após providência adotada pelo DNIT, recomendada pela FGV, com a alteração da
base de dados de formação dos índices para Preço Produtor (Petrobras), fornecidos pela ANP.
223. Assim, considerando-se os períodos de elevação em alternância com períodos de queda e
estabilidade, percebe-se que o impacto econômico-financeiro deve ser avaliado detidamente, com
base em critério objetivo em que se possa ser reconhecido, ou não, situações reais de alteração na
equação econômica dos contratos.
224. O DNIT, ao expedir a IS/DG/DNIT 10/2019, deveria ter buscado cumprir o que foi
determinado no referido Acórdão, e definido outros parâmetros objetivos, levando em conta os fatores
levantados no respectivo Voto Condutor, em substituição ao percentual de 7%, a fim de se avaliar com
mais propriedade as variações de preços verificadas nos últimos anos.
225. Nesse sentido, como não foram oferecidos novos argumento pelo DNIT, a situação
identificada na instrução inicial desta representação continua válida, conforme segue:
68. Segundo, merece reparo a hipótese levantada na nota técnica de que estaria havendo reduzido
número de reequilíbrios contratuais, dada a alta linha de corte estabelecida no referido percentual
de 7%. Em verdade, tal constatação indica que os desequilíbrios ventilados podem não ter, de fato,
impacto importante nos respectivos contratos. Afinal, a finalidade do critério estabelecido pelo
DNIT, na IS/DG/DNIT 4/2015, atualmente revogada, era exatamente de limitação, ou seja, para
que somente houvesse recomposição de reequilíbrios contratuais, face a demonstração de
acentuado impacto financeiro, decorrente do aumento de preços dos insumos asfálticos.
69. Caso restasse comprovado de que o percentual de 7% era elevado, deveria o DNIT, por meio
de estudos econômicos, demonstrar e estabelecer algum outro parâmetro para melhor caracterizar
em quais casos os percentuais de reajuste dos materiais seriam materialmente relevantes,
providência que não foi tomada. Assim, nos termos da norma em vigor, qualquer elevação de
preços do material asfáltico promovido pela Petrobras que supere a respectiva variação refletida
pelos índices de reajuste do DNIT será objeto do REF.
226. Independentemente de a política de preços da Petrobras ser alterada, refletindo níveis de
instabilidade diversos nos preços dos materiais betuminosos, o arcabouço jurídico que sustenta o
reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, como o art. 65, inciso II, alínea “d”, Lei 8.666/1993
e a teoria da imprevisão, não foi alterado e permanece muito bem retratado nas considerações que
fundamentaram o Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário, cujas determinações continuam válidas,
principalmente, aquela que determina ao DNIT a expedição de normativo próprio, contendo
parâmetros objetivos a fim de demonstrar o acentuado impacto nos contratos, decorrente dos
aumentos de preços dos insumos betuminosos.
227. Nesse sentido, promover reequilíbrios contratuais que não se enquadrem no arcabouço
jurídico citado, representam meros reajustes, autorizados pela referida Instrução de Serviço, a cada
quadrimestre, portanto com periodicidade inferior a um ano, que afronta ao estabelecido no art. 2º, §
1º, da Lei 10.192/2001 (Plano Real).
228. Repete-se, o normativo vigente está regulamentando, de fato, a indexação de contratos aos
aumentos de insumos betuminoso, e não avaliando situação comprovada de reequilíbrio, ou seja,
permitindo reajustes com periodicidade inferior a um ano, que é ilegal.
229. Pelo exposto, conclui-se que o DNIT não demonstrou que o normativo, ora representado,
contenha parâmetros objetivos, seja no corpo do texto, seja na fórmula de cálculo do REF, em
34

alinhamento aos termos do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário, bem como aos pressupostos da teoria
da imprevisão e das disposições do art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993.
230. Recapitulando, a IS/DG/DNIT 10/2019 foi revogada e substituída pela Resolução/DNIT
13/2021, de 2 de junho de 2021. No entanto, após detido exame do texto da nominada Resolução,
conclui-se que não houve qualquer alteração quanto à metodologia de cálculo, empregada no
normativo precedente, ora representado.
231. Assim, a presente análise se enquadra, na íntegra, à Resolução/DNIT 13/2021, que
revogou todos os atos normativos anteriores, inclusive a IS/DG/DNIT 10/2019.
232. A nominada Resolução vigente, em diferencial ao precedente, incorpora em seu “Capítulo
III - instruções e procedimentos para os casos de medições realizadas até dezembro de 2018”,
replicando o normativo que vigia até o final de 2018, cuja metodologia se alinhava às determinações
do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário.
233. Dito isso, propõe-se que seja determinado ao DNIT que revise o normativo vigente,
Resolução/DNIT 13/2021, a fim de contemplá-lo com parâmetro objetivo, que sirva de baliza a todas
as unidades de sua estrutura organizacional responsável pela análise e processamento dos
requerimentos de reequilíbrio econômico-financeiro para que, no exame do caso concreto, quando do
recebimento dos pleitos, observem a necessidade de:
a) demonstrar o impacto acentuado nos contratos em andamento, em razão de aumentos
imprevisíveis nos preços dos insumos betuminosos promovidos pela Petrobras, especialmente quanto
às seguintes situações que apontam para a inaplicabilidade dos critérios previstos no normativo
vigente em função do não atendimento aos pressupostos da teoria da imprevisão, bem como às
disposições contidas no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993:
a.1) a representatividade dos materiais betuminosos no valor total do contrato, conforme a
natureza da obra (construção, adequação, duplicação, restauração, manutenção e conservação);
a.2) contratos cujo estágio avançado de execução denote saldo pequeno de serviços
contendo insumos betuminosos e, por consequência, reflexo financeiro aparentemente suportável entre
a ocorrência de aumento de preços pela Petrobrás e a data-base contratual, com maior razão quando
essa constatação é reforçada pelo confronto com o total de medições (em termos financeiros),
realizadas e previstas, no período delimitado pelo aumento de preços pela Petrobras e o próximo
reajuste anual, conforme o caso.
b) incluir, no respectivo normativo, quando de sua revisão, dispositivo em que se
estabeleça a competência de o DNIT, por meio de sua atuação fiscalizatória, estar obrigado a
verificar possíveis ressarcimentos ao erário, quando ocorrerem reduções de preços de materiais
betuminosos, cujos impactos financeiros, resultem em reequilíbrio econômico-financeiro a favor da
Administração;
II. Ausência de comprovação de que os quantitativos de insumos asfálticos, passíveis de medição no
período abrangido para reequilíbrio, tenham sido adquiridos nos meses de avaliação do reequilíbrio,
com os preços sobrelevados (item b)
II.1. Da manifestação do DNIT à oitiva (Ofício 16828/2021/ACE-DG/DG/DNIT SEDE (peça 21, p.
21-23)
234. Inicialmente, o DNIT declara que o TCU já solicitou a comprovação das aquisições de
materiais betuminosos por nota fiscal.
235. Alega que na maioria das vezes as notas fiscais são emitidas à empresa sem constar a
obra de destino. Que tal fato teria sido demonstrado ao DNIT, no decorrer das inúmeras reuniões
35

ocorridas em 2018, segundo afirmado no texto do ofício, não deixando claro qual o autor da
demonstração (peça 21, p 21, item 7.1).
236. Assevera que o material adquirido é colocado na obra para a execução e que na prática
não existiria estrutura para estocagem de grandes volumes e nem para muito tempo. Complementa
que nas obras rodoviárias do DNIT não haveria tanque de aquecimento que suportasse vários meses
de estocagem, pois seria de grande dispêndio a montagem e a manutenção desses equipamentos.
237. Argumenta que as notas fiscais não teriam informação do destinatário do material, que as
construtoras compram material em quantitativos para abastecer várias obras, impossibilitando a
comprovação de que o material betuminoso adquirido em determinada nota fiscal tenha sido utilizado
em uma obra específica, tornando difícil a rastreabilidade do local onde se utilizou a referida
aquisição.
238. Defende que o DNIT teria tomado medidas coerentes ao adotar os valores do mês anterior
nos cálculos do REF (art. 10, da IS 10/2019), visto que a Autarquia realiza a medição das aquisições
dos materiais betuminosos com base nos serviços que utilizam esses insumos.
239. Pondera que seria demasiado afirmar que nenhuma empresa poderia adquirir materiais
betuminosos antecipadamente aos ajustes de preços. Em contraponto, faz a seguinte declaração:
(...), mas não podemos abandonar a afirmativa de que as distribuidoras, conhecedoras deste
mercado, certamente muito mais que as empresas compradoras, não fariam compromisso de venda
antecipada de produtos, sabendo que estes serão ajustados em datas previamente definidas pela
Petrobras. Cabe ainda acrescentar que todos temos ciência destas datas, mas não dos ajustes que
foram e serão realizados.
240. Por fim, cita a apresentação de comissionado do DNIT, intitulada “Materiais Asfálticos -
Como a variação do custo dos insumos vem afetando as obras de infraestrutura rodoviária” (ano
2018) (Ex-CODIR-CGCONT-DIT) 7501443- Eng. Tiago Oliveira Moreira, em que são elencados os
motivos considerados relevantes quanto à impossibilidade de se comprovar a aquisição do material
betuminosos por notas fiscais, a seguir transcrita:
EXIGÊNCIA DE NOTAS FISCAIS: DIFICULDADES
-Avaliar a temporalidade entre a compra do insumo e sua efetiva aplicação;
-Avaliar a quantidade comprada e a quantidade efetivamente aplicada;
-Risco de apresentação de notas fiscais de serviços aplicados em outras obras;
-No caso de areia e britas produzidas não existem notas fiscais;
-Risco de fraude;
-Processamento manual de notas fiscais na análise do REF;
-Solução: utilizar os preços regionalizados do SICRO e ANP para inferir o preço pago no
mercado.
II.2. Análise
241. Inicialmente, cabe confirmar que o TCU, por meio do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário,
item 9.2.2, a seguir transcrito, exige a comprovação de aquisição do material betuminoso impactado
por eventuais aumentos, como condicionante para os reequilíbrios contratuais. Afinal, tal exigência
faz parte do conjunto probatório, esposado no Voto Condutor do referido Acórdão, para caracterizar
situações de desequilíbrio decorrente de aumentos dos ligantes asfálticos, face a política de preços da
Petrobras e, assim, enquadrar-se no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993.
9.2.2. exigir da empresa pleiteante comprovação de que os quantitativos de insumos betuminosos,
passíveis de medição durante o período a que se refere a IS-DG 2/2015 (janeiro/2015 à próxima
36

data de reajuste contratual), tenham sido adquiridos após os anúncios da Petrobras, ou seja,
também em momento posterior a dezembro/2014; e
242. Em que pese o nominado Acórdão se referir à situação ocorrida ao final de 2014, o
normativo vigente, Resolução/DNIT 13/2021, segue regulamentando reequilíbrios contratuais
fundamentados na referida legislação citada, bem como na teoria da imprevisão. Assim, permanece
válida a exigência de comprovação de que eventual aumento de preços tenha afetado a aquisição do
insumo asfáltico efetivamente consumido.
243. Quanto ao fato de que as notas fiscais são emitidas à empresa sem constar a obra de
destino, tal argumento não encontra respaldo, visto que o fornecimento do material betuminoso,
representado pelos cimentos asfáltico de petróleo (CAP), pelas emulsões asfálticas (RR-1C e RR-2C),
bem como pelos asfaltos diluídos (CM-30), segue procedimento padrão para a aquisição, transporte,
recebimento, acondicionamento e controle de qualidade, conforme os seguintes procedimentos
elencados em normativos pertinentes do DNIT, tal como a norma DNIT 095/2006-EM que fixa as
características exigíveis para cimentos asfálticos de petróleo empregados em pavimentação e traz as
seguinte orientações:
5 Condições gerais
Os cimentos asfálticos, a que se referem esta Especificação, devem ser homogêneos, não conter
água nem espumar quando aquecidos a 175 ºC, e:
a) a unidade de compra é o quilograma;
b) por ocasião da tomada de preços o comprador indicará o tipo, a natureza de acondicionamento,
bem como local e condições de entrega;
c) cada unidade de acondicionamento deve trazer indicação clara da sua procedência, do tipo e da
quantidade do seu conteúdo.
6 Inspeção e amostragem
Efetuada a entrega do fornecimento (ou parte dele) cabe ao comprador:
a) verificar se a quantidade fornecida e a natureza do acondicionamento correspondem ao
estipulado;
(...)
d) retirar amostra de acordo om a Norma de Petróleo e Produtos de Petróleo – amostragem
manual – NBR 14883/2002;
e) remeter a amostra, devidamente autenticada, a um laboratório aparelhado para os ensaios de
recebimento.
244. Inclusive, é disposto em normativo relativo ao recebimento das obras, Instrução
Normativa 15/DNIT SEDE, de 28/4/2021§ 2º, a responsabilidade da fiscalização do contrato, apoiada
pela supervisora de obras, quanto ao recebimento e controle de insumos da obra, nos seguintes
termos:
Art. 16. A partir das conclusões do Relatório de Avaliação e Inspeção para Recebimento
Provisório, deverá a fiscalização do contrato:
§ 1º (...)
§ 2º É de responsabilidade exclusiva da fiscalização do contrato, apoiada pela supervisora de
obras, a verificação cotidiana da conformidade da execução da obra, conforme o projeto
executivo, além da qualidade dos serviços executados, bem como dos insumos utilizados.
245. No que diz respeito à rastreabilidade de utilização do material betuminoso, convém
relatar que, em fiscalização pretérita (TC 003.956/2017-3, peça 129), sob a vigência do normativo
revogado, IS/DG/DNIT 10/2015, em que foi avaliada a conformidade da realização do REF, foram
37

examinadas várias notas fiscais de aquisição apresentadas e todas possuíam a identificação do

destinatário, as quantidades adquiridas e entregues, a adequabilidade de acondicionamento para
transporte, a identificação do produto e o local de entrega (nome da empresa, canteiro de obras,
cidade de domicílio).
246. Enfim, considera-se que a dificuldade de rastreabilidade não é instransponível. Inclusive,
à época do então DNER (até outubro de 1977), a remuneração das empresas pela aquisição de
material betuminoso era realizada mediante a apresentação da nota fiscal de aquisição e,
provavelmente, as dificuldades aventadas foram mitigadas, por meio de procedimentos impostos pelo
DNIT, na sistemática de medição existente naquele período.
247. Nesse sentido, considera-se factível ao DNIT estabelecer procedimento similar exigindo
da empresa solicitante do pleito por REF a demonstração comprovada de que os quantitativos
medidos sejam fruto de aquisições de materiais betuminosos realizadas após os anúncios de aumentos
de preços pela Petrobras, de forma a atender ao disposto no item 9.2.2 do Acórdão 1604/2015-TCU-
Plenário.
248. Quanto aos itens elencados na apresentação do gestor do DNIT, cabe comentar que a
alegada dificuldade de avaliação da temporalidade entre a compra do insumo e sua efetiva aplicação
é prejudicada pelos argumentos de que o material betuminoso não pode ser estocado por muito tempo
e, também, porque que as distribuidoras não fariam compromisso de venda antecipada de produtos,
sabendo que estes serão ajustados em datas previamente definidas pela Petrobras. Nesse sentido, a
nota fiscal se mostra eficiente para comprovar se o material betuminoso comprado, que não deve ser
estocado por muito tempo, foi, ou não, impactado por eventual elevação ou redução de preço.
249. No caso da possibilidade de apresentação de notas fiscais de serviços aplicados em outras
obras, entende-se que sempre existe tal chance, mas a partir do momento em que não se exige
nenhuma comprovação, o suposto risco pode se tornar procedimento padrão.
250. Pelo exposto, propõe-se que deve ser determinado ao DNIT que, quando da expedição de
normativo próprio, inclua exigência de comprovação, por meio de notas fiscais, que o material
betuminoso adquirido foi afetado pelos aumentos anunciados pela Petrobras, como condição para a
realização de REF, conforme foi determinado no item nos termos do Acórdão 1604/2015-TCU-
Plenário.
III. A ausência de exigência de análise do comportamento dos preços dos demais insumos do
respectivo contrato, ao menos os mais importantes em aspecto de materialidade, selecionados
mediante curva ABC de insumos do respectivo contrato, com a finalidade de se comprovar que não
há possíveis variações compensatórias, frente a variações positivas dos preços dos insumos
asfálticos, considerando-se a vigência não limitada do normativo (item c)
III.1. Da manifestação do DNIT à oitiva - Ofício 16828/2021/ACE-DG/DG/DNIT SEDE (peça 21,
p. 23-29)
251. Inicialmente, o DNIT alega que a análise do comportamento dos principais preços dos
demais insumos de respectivo contrato sempre foi objeto de análise pelo DNIT.
252. Busca demonstrar que o impacto causado pelos materiais betuminosos não pode ser
compensado pelas variações de preços de outros insumos, tidos como principais nas obras
rodoviárias, bem como pelos índices de reajustamento do DNIT (peça 21, p. 23).
253. Afirma que as variações dos preços dos ligantes betuminosos são tão descoladas dos
demais materiais, que tal fato, por si só, já justificaria a aceitação do reequilíbrio dos preços dos
materiais betuminosos nos contratos administrativos.
254. Critica a política de preços da Petrobras que teria tornado os subprodutos do petróleo,
como os asfaltos diluídos e o CAP, mais caros que a gasolina, aditivada e comum.
38

255. Informa que os aumentos dos preços dos ligantes foram de tal monta que deram início a
estudos com vistas a viabilizar a substituição do pavimento flexível pelo rígido e que deixar de
proceder ao reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos poderia causar prejuízo
às empresas contratadas pelo DNIT.
256. Faz observação de que um dos motivos de o DNIT fazer o reequilíbrio contratual seria a
queda do consumo de asfalto nas refinarias, refletida pela nova política de preços (peça 21, p. 25,
item 8.10).
257. Repisa que, nos últimos doze meses dos anos de 2018 e 2019, a variação dos índices
registrada nas tabelas oficiais de reajustamento de obras rodoviárias do DNIT (FGV) apontavam
para alta extraordinária e imprevisível dos materiais betuminosos, acumulando valores acima de 25%
e 10%, respectivamente, sobressaindo-se à variação dos demais índices de insumos informados na
mesma tabela oficial de reajustamento, que tiveram uma variação ordinária (peça 21, p. 26).
258. Acrescenta, ainda, que esses aumentos extraordinários teriam acarretado a elaboração
dos normativos de reequilíbrios contratuais, iniciados desde 2015, em atendimento às solicitações das
empresas por via administrativa e por determinação judicial.
259. Novamente, cita o tema abordado no processo TC 007.615/201-TCU-Plenário, relativo às
condicionantes a serem atendidas na teoria da imprevisão. Ressalva que a partir do comportamento
da variação extraordinária do material betuminoso no mercado, entre 2014 e 2016, frente à variação
ordinária de um item isolado de serviço da tabela oficial de reajustamento de obras rodoviárias, para
o mesmo período, restaria evidenciado o que preceitua a teoria da imprevisão dos contratos
administrativos, quanto a ser: superveniente, imprevisível, mas de consequências incalculáveis, alheio
às partes e, que provasse grande desequilíbrio ao contrato (peça 21, p. 27, itens 8.14-8.17).
260. Reprisa comparações entre preços e índices, desta vez, para o ano de 2016, ressaltando a
variação expressiva acumulada de preço do material betuminoso, da ordem de 120%, em contraponto
à variação acumulada ao índice de produtos siderúrgicos, que teve a maior variação acumulada de
11%, naquele ano.
261. Remete novamente ao trabalho do Eng. Tiago Oliveira Moreira, para elencar alguns fatos
práticos e elementos, ali citados, que julga de proveito para o questionamento desta oitiva, segundo
transcrição (peça 21, p. 28):
• A princípio, para realizar um Equilíbrio Econômico-Financeiro do contrato - EEF, deve-se
avaliar o comportamento de todos os preços de todos os insumos de um contrato.
• O contratado é conhecedor dos riscos de altas ordinárias dos preços dos insumos devido ao
processo inflacionário.
• Também é de seu conhecimento que para “recuperar” o preço desses insumos é realizado o
reajustamento anual de preços dos serviços do contrato através de índices de reajustamento.
• Esses índices de reajustamento são agrupados por tipologia dos serviços e são apurados através
da variação de preços de uma cesta de insumos representativa daquele tipo de serviço.
• Para efetuar o EEF nos contratos do DNIT, devido à enorme quantidade de serviços, insumos e
contratos, devemos encontrar uma metodologia que permita o máximo de automatização do
processo sem provocar distorções. (Obs.: Esta apresentação foi antes da elaboração e publicação
da lS-10/2019 do DNIT).
• Assim, o pilar da metodologia proposta seria: os insumos que tiveram altas dentro da
normalidade não devem ser considerados no cálculo do EEF. Tal premissa vai ao encontro do voto
do Acórdão 1604/2015, ministro Augusto Nardes:
262. Faz ainda algumas ponderações de ordem prática, em que seria incoerente e prejudicial à
Administração Pública, em especial ao DNIT, trazer as altas ordinárias de preços para dentro da
39

análise do REF, dado que em geral decorrem de processo inflacionário, além de ser conceitualmente
incorreto, haja vista que são riscos normais do mercado.
263. Por fim, o DNIT apresenta o gráfico da evolução dos índices acumulados, atualizado até
dezembro/2020, reproduzido na figura 6 (peça 21, p. 29) e tecendo os comentários a seguir
transcritos.
Figura 6-Evolução dos índices acumulados últimos 12 meses - Extraordinários

8.28 Analisando o gráfico apresentado, podemos observar que o comportamento do gráfico
permanece com a apresentação de uma anormalidade na evolução dos reajustamentos dos
materiais betuminosos, agravando e acentuando ainda mais as altas dos preços dos materiais
betuminosos, há um "descolamento" ascendente no gráfico dos materiais betuminosos no ano de
2019, em especial da linha do gráfico que representa o CAP, veja que atingiu o ápice de 83,443 %
(no ano de 2019-fev.), em referência à área entre as linhas do IGP-DI (máx.) e IGP-DI (min) -
área entre as linhas com uma variação de mais ou menos 5% da linha do IGP-Dl, que representa a
faixa considerada de normalidade do gráfico. Ficando assim evidenciado que os elementos da
teoria da imprevisão: alterações de preços significativos e imprevisíveis foram contemplados.
8.29 Preserva também neste gráfico, que as linhas que mais se destacam são compostas de
material betuminoso (CAP, ASFDIL e EMULSÕES). Os demais insumos e serviços representados
têm comportamento bem mais próximo da área da normalidade do que os de material betuminoso.
Pode-se perceber que o somatório das áreas de variação dos materiais betuminosos acima do
gráfico representando a faixa de normalidade da variação do IGP-DI, caracterizado pela área em
vermelho no gráfico é significativamente bem maior que a área da variação dos materiais
betuminosos abaixo do gráfico que representa a faixa de normalidade da variação do IGP-DI,
caracterizado pela área em azul no gráfico, podendo assim inferir que não há possíveis variações
40

compensatórias, frente a variações positivas dos preços dos insumos asfálticos, considerando-se a
vigência não limitada da IS/DG/DNIT 10/2019.
8.30 Frente ao que ora foi demonstrado, pode-se depreender que não há total ausência de previsão
de análise do comportamento dos preços dos demais insumos do respectivo contrato, ao menos os
mais importantes em aspecto de materialidade, pois avaliando o comportamento dos preços mais
importantes de todos os insumos presentes na tabela de Reajustamento da FGV do DNIT que
servem como base para as IS/DG/DNIT 01/2019 e 10/2019 e a variação dos materiais betuminosos
pelas tabelas da ANP, não há variações compensatórias negativas que possam contrapor as
variações positivas do material betuminoso de janeiro de 2015 a dezembro de 2020, frente aos
outros insumos e serviços representados, vide que os mesmos ficaram bem próximos a faixa de
normalidade da variação dos preços do IGP-DI, nem mesmo às variações negativas dos materiais
betuminosos.
264. Nesse contexto, repisa que não haveria compensações negativas de outros insumos e
serviços que pudessem contrapor as variações dos materiais betuminosos de janeiro/2015 a
dezembro/2020, nem mesmo as variações negativas desses próprios insumos.
265. No que se refere à temporalidade dos contratos do DNIT, especificamente quanto aos
contratos de manutenção (PATO, CREMA, PROCREMA), faz as seguintes considerações:
8.31 Em relação a temporalidade dos contratos do DNIT, um contrato de manutenção rodoviária
tem particularidades que são mais específicas para o caso, que quase sempre tem maior peso e/ou
maior porcentagem de consumo na representatividade de material betuminoso, cerca de 20% a
26% do valor do total do contrato, são os contratos dentre o montante de todos do DNIT que mais
utilizam materiais betuminosos. Considerado um contrato de curta duração, um PATOPrograma
Anual de Trabalho e Orçamento de um ano dentre todo o período representado no gráfico
invariavelmente teria que fazer um EEF devido a variação dos preços do material betuminoso do
contrato tanto abrangendo um período de alta do material betuminoso ou de baixa.
8.32 O mesmo ocorreria para um contrato de PROCREMA ou CREMA - Programa de
Contratação, Restauração e Manutenção de duração de 05 anos invariavelmente teria que fazer
um EEF devido a variação dos preços do material betuminoso do contrato tanto abrangendo um
período de alta do material betuminoso ou de baixa, mas que teria grande expectativa de se ter um
REQ positivo para a sua execução, tendo em vista no cronograma físico-financeiro o período em
que for utilizado este material. Saliento que pelas atuais premissas da IS-DG 10-2019, hoje IN 33-
2020, o cálculo do REQ pode ensejar tanto um valor que o DNIT poderá pagar a empresa
executora ou de ressarcimento aos cofres públicos que esta empresa terá que realizar.
III.2. Análise
266. A partir da manifestação do DNIT, apresentada para este item da oitiva, verifica-se que há
muitos argumentos reprisados, ora com relação à evolução dos preços, ora com relação à variação
dos índices de reajustamento dos insumos betuminosos, frente à variação dos índices de reajustamento
de outros insumos, tidos como mais relevantes materialmente.
267. Nesse ponto, cabe esclarecer que não há dúvidas de que houve momentos de alta dos
preços dos materiais betuminosos, bem como períodos de queda.
268. Além disso, convém destacar que a partir de fevereiro/2019 os índices de reajustamento de
obras do DNIT, tidos como defasados, já estão acompanhando a evolução dos preços de materiais
betuminosos, em razão da alteração da base de dados da ANP, que agora adota a base do produtor
(Petrobras) e não mais a base distribuição.
269. Dito isso, passa-se à análise dos argumentos, com foco na questão deste item da oitiva,
que diz respeito à necessidade de o DNIT se manter alerta, mediante previsão em normativo, da
exigência de verificação de eventuais variações extraordinárias negativas de outros insumos presentes
nos contratos de obras, especificamente os materialmente mais relevantes (preço e quantidades).
41

270. A manifestação do DNIT concentra esforço para demonstrar a presença do quesito

imprevisibilidade e inevitabilidade, que são pressupostos da teoria da imprevisão não questionados na
oitiva, visto que não há polêmica acerca deles.
271. Não há mistério de que a política de preços da Petrobras, que acompanha o mercado
internacional, está sujeita a flutuações imprevisíveis de preços.
272. Assim como é certo, também, que tais aumentos de preços são alheios à vontade das
partes, pelo mesmo motivo.
273. No entanto, quanto à significante modificação da relação contratual, quer o DNIT
demonstrar que esse quesito restaria demonstrado pela simples ocorrência de imprevisibilidade e de
inevitabilidade. Esse argumento não é válido, visto que todos esses quesitos são premissas a serem
atendidas para que seja reconhecido o desequilíbrio contratual.
274. Além disso, há outras peculiaridades contratuais que apontam para impactos financeiros
diferenciados, de acordo com o tipo de obra (representatividade do material betuminoso), o estágio de
execução da obra (início, meio e fim), a data de eventuais aumentos extraordinários, frente à data-
base dos contratos, a afetação comprovada da aquisição de materiais betuminosos, em razão de
eventuais aumentos.
275. Inclusive, tais assuntos foram discutidos na representação anterior, reprisados na
instrução inicial dos presentes autos, dado que a revogada IS/DG/DNIT 10/2019, bem como a atual
Resolução/DNIT 13/2021 não contemplaram tais cuidados em sua regulamentação.
276. A crítica do TCU, quanto à IS/DG/DNIT 10/2019, reside na metodologia que a sustenta,
replicada na atual Resolução/DNIT 13/2021, especificamente quanto à retirada de critérios previstos
nos normativos anteriores, sem a devida substituição de outros parâmetros, que permitiriam
caracterizar situações de desequilíbrio contratual, decorrentes de impactos financeiros modulados
pela peculiaridades de cada contrato, já citado no item 274, desta instrução, incluindo-se também a
questão relativa à necessidade de constante vigilância, pelo DNIT, quanto a eventuais aumentos
extraordinários de outros insumos materialmente relevantes no contrato, que possam ocorrer e
mitigar aqueles decorrentes dos materiais betuminoso, em eventual REF.
277. Assim, nesse contexto foi realizada a oitiva, tendo em vista que o DNIT não pode se
desincumbir de seu ônus legal, no sentido de se manter vigilante quanto à possibilidade de variações
em preços dos demais insumos, se reduzidos ou deflacionados no mesmo período de modo a
“compensar” os aumentos imprevisíveis dos insumos betuminosos.
278. De todo modo, verificou-se que a Resolução/DNIT 13/2021, vigente, em atenção aos itens
35 e 39 do Voto condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário, incluiu em seu texto, especificamente
no art. 36 (Seção III-Das Disposições Finais), procedimento a ser executado de forma a detectar
eventuais aumentos extraordinários em outros itens contratuais relevantes, como excerto a seguir
transcrito:
Art. 36. Em atenção aos itens 35 a 39 do voto proferido no Acórdão nº 1604/2015 TCU-Plenário,
observa-se que o DNIT está atento a possíveis variações abruptas de preço dos insumos. § 1º A
Coordenação Geral de Custos de Infraestrutura em Transportes CGCIT/DPP, durante a cotação
de preços dos insumos que compõe o SICRO, analisa possíveis variações extraordinárias, sendo
suas ocorrências informadas em notas explicativas publicadas no site do DNIT.
§ 2º Antes da realização do reequilíbrio é imperativo verificar através destas notas se existem
ocorrências de variações abruptas de preços no período analisado.
279. Tendo em vista a estruturação dos itens da Resolução/DNIT 13/2021, o DNIT foi
questionado para confirmar se o art. 36, inserido na Seção III – Das Disposições Finais, retrocitado,
42

seria aplicável a todos os contratos de obras, inclusive aqueles com medições a partir de 2019. Em
resposta, o DNIT confirmou o questionamento, nos seguintes termos (peça 73):
No entendimento desta CGCONT, as disposições finais, incluindo o art. 36 e seus parágrafos
trazem artigos que dizem respeito a toda a Resolução vigente. Inclusive, o art. 38 estabelece que a
Resolução entra em vigor em 1º de julho de 2021 e alcança todos os contratos vigentes de obras
rodoviárias, inclusive, no momento de sua entrada em vigor.
280. Face ao exposto, considera-se que, quanto ao item “b” desta oitiva, a inclusão do § 2º do
art. 36 da referida Resolução, saneia o item da oitiva.
IV. Da resposta à diligência sobre a manutenção da inconveniência e do custo para não avaliar
eventuais pleitos de desequilíbrios para cada um dos respectivos contratos de obras, pelo método
convencional, considerando o contrato como um todo (item14, desta instrução)
IV.1. Da manifestação do DNITà oitiva-Ofício 16828/2021/ACE-DG/DG/DNIT SEDE(peça 21, p.
29)
281. No tocante à diligência, o DNIT não apresentou argumentos específicos por entender que
as questões abordadas no item 8, de sua manifestação, já atendiam ao requerido no questionamento.
282. Nesse sentido, há que se comentar que o DNIT sequer tenta demonstrar, objetivamente,
eventual dificuldade para realizar as avaliações individuais. A Autarquia, ao apresentar gráficos,
estudos, trabalhos realizados sobre o tema, entende que já estaria justificada a alegada dificuldade do
procedimento de avaliação individual dos pleitos.
283. De fato, não se afirmou que haveria facilidade, mas que tal intento poderia ser viável,
contando-se com ferramentas da informática, com os sistemas informatizados existentes no DNIT, bem
como com o auxílio das empresas supervisoras de cada contrato, conforme o caso.
284. De toda forma, como foi registrado no Voto Condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-
Plenário, que seria desarrazoado exigir-se, como regra geral, o cômputo de todas as possíveis
variações de preços sofridas pelos insumos, as quais se inserem, via de regra, em álea ordinária afeta
ao riscos do contratado, ao mesmo tempo em que ressalvou que o DNIT não estaria autorizado a
omitir-se e a investigar outras modificações contratuais de ordem extraordinária que pudessem
modificar a equação econômico-financeira, que se insere na questão tratada no item anterior,
considerada solucionada pela inclusão da respectiva exigência contida no art. 36, da Resolução/DNIT
13/2021, considera-se que não há outras providências a serem propostas nesse sentido.
V. Da documentação encaminhada pelas entidades do ramo, ANEOR, CBIC e SINICOM,
ingressada aos autos como interessadas (peça 45)
285. Em linhas gerais, a documentação encaminhada pelas entidades não traz inovações,
somente repassa o conteúdo das manifestações do DNIT quanto aos pontos questionados em oitiva,
pontuando e concordando com os argumentos e conclusões ali expostos.
286. No item 1.1, é relatado historicamente a atuação do TCU acerca do assunto, que culminou
com o Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário (TC 007.615/2015-9), as ações promovidas pelo DNIT,
citando a Nota Técnica 2579/2018/ASSTEC-GAB– DG/DNIT SEDE e os normativos expedidos.
287. Por fim, comenta sobre o ajuizamento da Ação Civil Pública 1020832-27.2018.4.01.3400
e seu desfecho, cuja decisão judicial levou o DNIT a editara IS/DG/DNIT6/2019, revogada e
substituída pela então IS/DG/DNIT10/2019, ora representada.
288. Noticia que a tentativa de estender os efeitos desse normativos aos contratos
administrativos que teriam sofrido desequilíbrio no decorrer do ano de 2018, foi suspensa
judicialmente, mas que estaria pendente de julgamento, em sede de recurso.
43

289. No item 1.2, nominado de “Representação instaurada no TCU”, repassa as principais

irregularidades apontadas pela Corte de Contas no normativo representado, que foram objeto da
oitiva, ora em análise.
290. Em seguida, adentra especificamente na questão relativa à ausência de parâmetros
objetivos na IS/DG/DNIT 10/2019, primeiro item da oitiva (item a).
291. Inicialmente, repassa o histórico dos normativos expedidos sobre o assunto, discorre
sobre alguns pontos da manifestação do DNIT, reforçando os argumentos citados e concordando com
as providências tomadas pela referida Autarquia.
292. Em seguida, apresenta algumas complementações aos pontos já suscitados pelo DNIT.
Inicialmente, é importante destacar que a decisão judicial já proferida e que, ao menos enquanto
não superada por outra hierarquicamente superior, aplica-se à situação em tela, decorreu
justamente da demonstração pelas Entidades de que as normativas anteriores do DNIT, as quais
traziam a trava do 7% para REF, não seriam suficientes para amparar os pleitos que viriam após
a nova política de preços para materiais asfálticos imposta pela Petrobras em 2018.
293. Argui que a metodologia definida nos normativos anteriores, corroborada pelo precedente
desta Corte de Contas, retratava realidade diversa e, por isso, seria inadequada para garantir a
integral manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos celebrados
pelo DNIT. Acrescenta que isso ocorreria em razão de o gatilho (7%) previsto no normativo anterior
representar critério reconhecido como inadequado pelo DNIT, conforme demonstrado na Nota
Técnica 2579/2018/ASSTEC/GAB-DG/DNIT SEDE.
294. Evoca que houve a tentativa de se utilizar outra trava, qual seja, o Lucro Operacional
Referencial (LOR) como gatilho. Que essa tentativa teria resultado em várias ações judiciais em favor
de empresas, contribuindo para a conclusão de que a metodologia do normativo vigente seria a
melhor forma objetiva de tratar aos pleitos de REF, após 2018.
295. Com base nesses argumentos, conclui que não seria adequado traçar um parâmetro
objetivo à realidade estabelecida após 2018, sob a seguinte declaração:
Com efeito, é indubitável que o aumento dos insumos provocados pela política de preços da
Petrobras a partir de 2018 é hipótese de aplicação do art. 65, II, “d”, da Lei nº 8.666/93,
notadamente hipótese de incidência da teoria da imprevisão. Isso significa, nos termos literais do
referido dispositivo legal, que basta a demonstração de que evento alheio à vontade das partes e
superveniente à celebração do contrato ensejou o desequilíbrio da estrutura econômica inicial do
ajuste para que a Administração Pública seja obrigada a promover a recomposição desta
equação, para fins de manutenção das condições efetivas da proposta, nos termos do art. 37, XXI,
da Constituição Federal.
Em outros termos, o art. 65, II, “d”, da Lei nº 8.666/93”, permite que qualquer quebra na
expectativa econômico-financeira inicial, desde que fundada em uma das hipóteses de alteração
das circunstâncias ali previstas, seria apta a ensejar pedido de REF.
296. Adiciona, ainda, que:
A onerosidade excessiva acaba sendo uma consequência do desequilíbrio, mas inexiste norma
constitucional ou infraconstitucional que torne relevante a demonstração desse requisito para fins
de REF.
297. Cita excerto de julgado do TCU, que reconheceria a literalidade do referido dispositivo
em comento, a seguir transcrito (Voto Condutor do Acórdão 2933/2011, Relator Ministro Valmir
Campelo, item 15):
“(…) tenho ressalvas à aplicação irrestrita desse entendimento. É que tanto na alínea d, do inciso
II do art. 65, quanto no § 5.º do mesmo artigo, todos da Lei 8.666/1993, não trazem qualquer
referência à materialidade (onerosidade excessiva e insuportabilidade do novo ônus) como
44

condição de reequilíbrio. Prevê-se, somente, a álea extraordinária e extracontratual, como ainda a

comprovada repercussão nos preços contratados. Parecem-me extralegais tais condicionantes
para a manutenção do equilíbrio do contratado, sagradamente protegido pela Constituição da
República (…)”
298. Por fim, conclui com o seguinte comentário:
Diante da vasta motivação suscitada pelo DNIT nos Eventos nº 04 e 21 dos autos e considerando a
literalidade do dispositivo aplicável à mutabilidade dos contratos no presente caso, é de se
considerar superável a ausência de previsão de trava percentual ou de LOR na IS nº 10/2019 e,
portanto, regular o conteúdo do ato administrativo quanto ao aspecto levantado aqui pela Unidade
Técnica do TCU.
V.1. Análise
299. Inicialmente, importa fazer uma correção quanto à declaração das interessadas quando
afirmam que a decisão judicial que determinou a expedição de normativo a viabilizar os REFS
deveria ser superada por outra hierarquicamente superior, para que a situação em tela fosse
modificada (peça 45, p. 9).
300. Como é sabido, à exceção das hipóteses definidas no art. 935 do Código Civil, a regra é a
independência entre as instâncias cível, penal e administrativa. Assim, o trâmite de ações judiciais
que discutem a mesma matéria deste feito não obsta a atuação desta Corte no exercício de sua missão
constitucional de controle externo.
301. Além disso, destaca-se que a decisão judicial proferida, assim como o Acórdão
1604/2015-TCU-Plenário, não entraram no mérito técnico/operacional de como o DNIT deveria
produzir a regulamentação de reequilíbrio contratual, somente que fosse expedido normativo para
viabilizar a realização de reequilíbrio econômico-financeiro, com observância legal.
302. As condicionantes inseridas no Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário, que foram amplamente
abordadas e fundamentadas no Voto Condutor correspondente (TC 007.615/2015-9), têm a finalidade
de evitar situação que indicassem a inaplicabilidade do normativo, então vigente, à realização de
reequilíbrio contratual, frente à vasta gama de situações fáticas que podem ocorrer no caso concreto,
que a literalidade da legislação pertinente não consegue abarcar.
303. Apesar de o julgado do TCU (Voto Condutor do Acórdão 2933/2011-TCU-Plenário),
citado pelas interessadas, contemplar posicionamento de que não é necessária a demonstração de
onerosidade excessiva, para que seja devido o direto do reequilíbrio, há outros posicionamentos desta
Corte de Contas, mais recentes, na linha defendida nesta instrução, conforme os Acórdão 2408/2009-
TCU-Plenário (citado nesta instrução), além dos Acórdãos 1431/2017, de relatoria do Ministro Vital
do Rêgo e o 1085/2015-TCU-Plenário de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, este último, a seguir
transcrito (trecho do Voto Condutor):
"A mera variação de preços ou flutuação cambial não é suficiente para a realização de
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, sendo essencial a presença de uma das hipóteses
previstas no art. 65, inciso II, alínea d, da Lei 8.666/1993, associada à demonstração objetiva de
que ocorrências supervenientes tornaram a execução contratual excessivamente onerosa para uma
das partes. (Grifo nosso)
304. O art. 65, inciso II, alínea “d” da Lei 8.666/1993 e a teoria da imprevisão constituem o
arcabouço jurídico a ser respeitado para restar caracterizada situações de reequilíbrio econômico-
financeiro seja qual for a época a que se aplica.
305. A realidade existente em 2018, em termos de política de preços da Petrobras, também é
diversa daquela que se enfrenta nesse momento processual, mas o atendimento aos dispositivos legais
permanece obrigatório, sob risco de se estar indexando os contratos a flutuações de preços que não
estejam inseridos na álea econômica extraordinária.
45

306. Veja-se, os termos da oitiva questionam exatamente como a IS/DG/DNIT 10/2019 está
avaliando objetivamente situações de desequilíbrio contratual, ou seja, quais são os parâmetros
objetivos a serem observados para que haja o devido enquadramento legal.
307. A definição desses parâmetros objetivos é de responsabilidade do DNIT, como bem
expressado no Voto Condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário.
308. Inclusive, nos termos do Voto Condutor do referido Acórdão, o balizamento por
parâmetros objetivos para avaliar situações de desequilíbrio contratual foi uma solução encontrada
para agilizar e tornar mais econômico o processo de atendimento de pleitos por reequilíbrio de
contratos de obras, em vez de analisar o contrato como um todo.
309. Nesse sentido, discorda-se do argumento das interessadas quando alegam que a trava
percentual (parâmetro) é superável, em razão da literalidade da legislação, pois a legislação não se
encerra em sua literalidade, para o reconhecimento do desequilíbrio contratual é necessária a
demonstração de que houve significante modificação da equação contratual, que não se presume
somente pela demonstração de que o evento é alheio à vontade das partes e superveniente à
celebração do contrato.
310. Repete-se, no normativo representado, não consta parâmetro objetivo, concebido em
alinhamento aos requisitos do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário, constando somente a equação
(fórmula) para o cálculo do REF, em que se comunica que qualquer aumento temporal que ultrapasse
a correção pelos índices do DNIT, adicionado pelo lucro operacional, exclusivamente, dos materiais
betuminosos, caracterizaria que os aumentos promovidos pela Petrobras são extraordinários, gerando
impacto financeiro acentuado, a ponto de acarretar o desvirtuamento das equações econômico-
financeiras contratuais.
311. Por último, discorda-se da afirmação de que a ausência de previsão de trava percentual
ou de LOR na IS/DG/DNIT 10/2019 seria assunto superado e, consequentemente, o conteúdo da
referida norma seria regular quanto ao aspecto legal, com base nos argumentos apresentados pelo
DNIT.
312. A discordância se ampara na análise realizada nessa instrução (itens 129-233), dado que
o DNIT, assim como as interessadas, nada apresentaram de concreto a fim de demonstrar que o
referido normativo permite caracterizar objetivamente situações de desequilíbrio contratual.
313. A análise para a demonstração do desequilíbrio contratual, fundado na teoria da
imprevisão, deve contemplar alterações de preços significativas e imprevisíveis (ou previsíveis, porém
incalculáveis), que se enquadrem na álea econômica extraordinária e, consequentemente venham a
demandar o restabelecimento das condições pactuadas na origem, com fundamento no art. 65, inciso
II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993 e no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal.
314. Em outras palavras, o enquadramento de alterações de preços na álea econômica
extraordinária é que pode trazer impactos financeiros acentuados capazes de acarretar o
desequilíbrio econômico-financeiro, impondo onerosidade excessiva ao contrato.
315. Nesse sentido, o entendimento do Voto Condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário é
explícito ao registrar a necessidade do atendimento aos requisitos da teoria da imprevisão para
comprovar situação de desequilíbrio contratual e, consequentemente, as situações de onerosidade
excessiva, conforme excerto transcrito:
22. A esse respeito, o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal preceitua que “as obras,
serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que
assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei”, ou seja,
o balanço afeto ao equilíbrio de preços deverá ser feito em relação às medidas de contorno
adotadas pela empresa vencedora no momento do certame licitatório.
46

23. No caso em exame, o instituto jurídico é o da revisão (ou recomposição) de preços e funda-se
no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993 e na teoria da imprevisão, que requer o
atendimento dos seguintes requisitos: i. fato imprevisível ou previsível, mas de consequências
incalculáveis, alheio à vontade das partes; e ii. desequilíbrio econômico ou financeiro elevado no
contrato, impondo onerosidade excessiva a uma das partes ou a ambas, eventualmente.
316. Assim, conforme ocorreu no final de 2014 e início de 2015, o aumento de preços
promovidos pela Petrobras não pode, por si só, ser motivo para a realização de desequilíbrio
contratual, conforme defendido pelas interessadas.
317. Frente a então política de preços da Petrobras, com períodos de elevação de preços, mas
também de queda, é fundamental que se leve em consideração demais circunstâncias específicas que
devem ser avaliadas, mediante a definição de parâmetros objetivos, ora inexistentes no normativo
vigente, que considerem os seguintes aspectos: se o aumento se enquadra na álea econômica
extraordinária, a representatividade dos insumos betuminosos no tipo de obra; o estágio de execução
contratual e a data-base contratual.
318. Nesse contexto, a revisão do normativo deve conter mecanismos que permitam ao gestor
avaliar, por meio de parâmetros objetivos, os reais impactos financeiros e em que casos deve ser
reconhecido o desequilíbrio econômico-financeiro, a fim de justificar a aplicação da Lei 8.666/1993.
319. Quanto à questão das notas fiscais, as interessadas, apresentam os seguintes argumentos,
além de replicarem a manifestação do DNIT:
Assim, inexiste a irregularidade vislumbrada pela Unidade Técnica neste ponto, na medida em que
a nota fiscal é elemento subjetivo de gestão empresarial do Contratado, não podendo ser exigida
como documento hábil a compor objetivamente os pleitos de REF.
Isso fica ainda mais claro, quando se considera que as distribuidoras de produtos asfálticos,
profundas conhecedoras deste mercado, não fariam compromisso de venda antecipada de produtos
se soubessem, de antemão, que haveria reajustes em datas previamente definidas pela Petrobras.
320. Quanto a esses comentários, entende-se suficiente contrapor que em nenhum ponto do
Voto Condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário foi dito que a emissão de nota fiscal, por si só,
seria capaz de demonstrar desequilíbrio contratual. Pelo contrário, foi registrado que a comprovação
de aquisição dos insumos betuminosos afetados por eventual aumento extraordinário de preços pela
Petrobras faz parte do conjunto probatório que visa a caracterizar o desequilíbrio econômico-
financeiro. Portanto, o argumento apresentado não procede.
321. De toda forma, esta questão já foi analisada no corpo desta instrução, nos itens (241-250),
sendo dispensável reprisá-la, novamente.
322. Por último, no que se refere à ausência de exigência de análise do comportamento dos
preços dos demais insumos do respectivo contrato, ao menos os mais importantes em aspecto de
materialidade, questionado no último item da oitiva, conforme análise realizada desta instrução (itens
266-279), considerou-se a questão superada, portanto, dispensando nova análise.
VI. Das ações administrativas coletivas e das ações judiciais existentes sobre o reequilíbrio
econômico-financeiro dos contratos de obras, frente a política de preços da Petrobras, peça 50
(peças 52-57)
323. Em atendimento à diligência realizada por meio do Ofício 15999/2023-TCU/Seproc, em
14/4/2023 (peça 50), o DNIT enviou documentos, mediante Ofício
77155/2023/SETDEM/AUDINT/DNIT SEDE (peça 52-57), com os esclarecimentos e informações
solicitados.
324. Com base nas informações fornecidas, elaborou-se o quadro 1, em que se apresenta
sinteticamente as ações judiciais movidas em desfavor do DNIT.
47

Quadro 1- Relação dos Partes Desfecho da ação judicial

processos judiciais em
desfavor do DNIT. Número
da Ação
1020773-83.2020.4.01.0000 CBIC, ANEOR e 1- Decisão prolatada em 18/12/2018: determinou,
Tribunal Regional Federal da SINICON liminarmente, ao DNIT que apresentasse metodologia
1ª Região (associações e para garantir o reequilíbrio financeiro-econômico dos
sindicatos do contratos de obra rodoviárias em todo o país,
ramo) considerando a variação mensal do material
DNIT betuminoso, que devia ser atendido no prazo de até 30
(trinta) dias, sob pena de fixação de multa diária (peça
4, p.1);
2- Retificação, em 6/2/2020, de decisão que determinou
ao DNIT que inserisse na referida IS/DG/DNIT 10/2019,
os contratos que sofreram desequilíbrio em 2018, devido
a embargos de declaração interpostos pelas autoras
(peça 8);
3- Interposição de agravo de instrumento pelo DNIT
para suspender a aplicação da IS/DG/DNIT 10/2019
aos contratos de 2018 (peça 9);
4- Parecer de Força Executória para cumprimento de
determinação judicial, para revogar a decisão anterior
para deferir integralmente a tutela antecipada recursal
e suspender a decisão de primeiro grau na parte que
abrange os contratos referentes a 2018 (peça 21, p. 136-
141).
1001512-54.2020.4.01.4100 Castilho 1- Ação movida com o pedido para a condenação do
Engenharia e DNIT ao pagamento de indenização representada por
Empreendimentos reequilíbrio econômico-financeiro não concedido,
S/A (Contrato relativo ao período entre dezembro/2014 e maio/2017
822/2014) (peça 53);
DNIT 2- Em fase de análise do laudo técnico da autora, com
manifestação do DNIT acerca do alegado desequilíbrio
econômico-financeiro alegado pela autora, em especial
aos quesitos apresentados no Ofício
00117/2023/NLIC/EIADMPRF1-PRF6/PGF/AGU (peça
53, p. 499).
1001132-15.2020.4.01.3200 Castilho 1-Ação movida pela empresa requerendo reequilíbrio
Engenharia e econômico-financeiro do Contrato 401/2014, em
Empreendimentos 24/1/2020, após o encerramento do contrato (peça 54, p.
S/A (Contrato 216, item g);
401/2014) e DNIT 2- Em fase intimação, por parte do juízo, para que as
partes apresentem quesitos para a perícia técnica e
indicação de assistentes técnico (peça 54, p, 245).
5003191-67.2020.4.04.7000 Castilho 1-Ação movida pela empresa requerendo reequilíbrio
Engenharia e econômico-financeiro do Contrato 109/2014, relativo ao
Empreendimentos período de dezembro/2014 a dezembro/2018, após o
S/A (Contrato encerramento do contrato, em 10/4/2019 (peça 54, p. 4 e
109/2014) e DNIT 118). Essas informações se referem a um excerto citado
em outro processo judicial, para servir de baliza. Assim,
não há outras informações, nos autos, quanto à situação
atual desse processo.
48

5003280-1.2020.4.04.7100/RS Castilho Ação movida pela empresa requerendo reequilíbrio

Engenharia e econômico-financeiro do Contrato 402/2015, rescindido
Empreendimentos em 31/5/2016 (peça 54, p. 217). Não há outras
S/A (Contrato informações, nos autos, quanto à situação atual desse
402/2014) e DNIT processo.
5009210-24.2023.4.02.5001 LCM Construção 1- A Autora ajuizou a demanda para obter o
3ª Vara Federal Cível de e Comercio S/A reequilíbrio econômico-financeiro do Contrato
Vitória/JFES (Contrato 312/2018, no valor de quantia de R$1.026.442,87.
312/2018) e DNIT 2- Em fase de defesa, em que Procuradoria Federal
Especializada – PFE/DNIT solicitou ao DNIT o envio de
elementos de fato e de direito relacionados à causa para
subsidiar a elaboração de peça de defesa da autarquia
(peça 55, p. 378).
Fonte: elaboração própria com base nas peças 8-9, 21, 52-55
325. Além dos processos relacionados, foram informados outros pleitos por reequilíbrio
econômico-financeiro dos contratos de obras rodoviárias, em desfavor da Autarquia, que tramitam
naquela CGCONT. Os números informados correspondem aos registros no Sistema Eletrônico de
Informações (SEI) (peça 52, p. 9):
a) Processo 50009.000381/2021-58, Parecer de Força Executória 12273894, Contrato 26
812/2015;
b) Processo 50009.000397/2021-61, Parecer de Força Executória 12255365, Contrato 26
811/2015;
c) Processo 50009.000366/2021-18, Parecer de Força Executória 12327068, Contrato 26
780/2015.
326. Quanto aos pleitos coletivos por reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de obras
rodoviárias, informou-se que não existem outros além da decisão judicial expedida no âmbito da Ação
Civil Pública 1020832-27.2018.4.01.3400 (Processo SEI 00784.030294/2018-61).
327. De todo modo, importante destacar que a situação exposta na instrução inicial dessa
representação, relatava alerta quanto à possibilidade de que os efeitos da IS/DG/DNIT 10/2019
pudessem ser estendidos para as medições realizadas antes de 2019.
328. No entanto, conforme informado pelo DNIT, o agravo de Instrumento interposto pela
Autarquia foi julgado, no âmbito da Ação Civil Pública, sendo deferido parcialmente o pedido de
atribuição de efeito suspensivo, para suspender a aplicação da referida Instrução de Serviço em
relação aos contratos de 2018, findados antes do início da IS/DG/DNIT 10/2019.
329. Face o exposto, considera-se que o risco alertado na instrução inicial, quanto à aplicação
da nova metodologia de REF a medições ocorridas antes de dezembro/2018, foi mitigado, em
19/12/2020, pela decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Região, no âmbito
dos desdobramentos da Ação Civil Pública 1020832-27.2018.4.01.3400, nos seguintes termos:
Ante o exposto, REVOGO A DECISÃO ANTERIOR para DEFERIR INTEGRALMENTE a tutela
antecipada recursal e suspender a decisão de primeiro grau na parte que abrange os contratos
referentes a 2018.”
ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES
330. Conforme estabelecido no art. 8º da Portaria-Segecex 9, de 14 de maio de 2020, e o art.
14 da Resolução-TCU 315/2020 e no Memorando-Circular 26/2020-Segecex, a versão da instrução
preliminar foi encaminhada ao DNIT, por meio da peça 74. Isso permitiu que a autarquia
apresentasse seus comentários quanto à implementação da proposta de encaminhamento sugerida.
49

331. Os comentários do DNIT foram recebidos por meio do Ofício 190877/2023/DIR/DNIT

SEDE (peça 81), em que a Diretoria de Infraestrutura Rodoviária (DIR/DNIT), remete a manifestação
das suas setoriais, Coordenação-Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária (CGMRR) e
Coordenação-Geral de Construção Rodoviária (CGCONT), mediante as seguintes documentações:
Ofício 189474/2023/CGMRR/DIR/DNIT SEDE (peça 83) e Ofício 192647/2023/SAA -
CGCONT/CGCONT/DIR/DNIT SEDE (peça 89), respectivamente.
332. Importante ressaltar que o texto da presente instrução já contempla as observações e
contribuições do DNIT que provocaram alteração do entendimento ou da redação inicialmente
previstos no exame de mérito.
333. A seguir serão feitas as análises quanto às demais ponderações realizadas pelo
jurisdicionado, conforme o respectivo item da proposta de encaminhamento da instrução preliminar.
I. Propostas de encaminhamento constante do subitem a.1.1 da instrução preliminar, com
determinação ao DNIT para estabelecer limite percentual, como parâmetro objetivo que permita a
caracterização de desequilíbrio contratual
I.1. Dos argumentos da manifestação do gestor
334. Neste subitem, propõe-se que seja determinado ao DNIT que estabeleça, com os meios que
melhor lhe convier, limitador percentual que sirva de parâmetro objetivo visando a caracterizar em
quais casos os percentuais de reajustes dos materiais betuminosos serão materialmente relevantes, a
ponto de resultar em impacto financeiro nos contratos de obras rodoviárias e justificar o reequilíbrio
contratual, enquadrado no art. 65, inciso II, alínea “d” da Lei 8.666/1993.
335. A CGCONT/DNIT reconhece que o referido normativo não contempla o aludido limitador
percentual (peça 89, p. 2).
336. A CGMRR/DNIT, replica a argumentação técnica trazida na Nota Técnica 4/2019-
DPP/DNIT SEDE, que fundamentou a edição do normativo, então vigente, dos quais destaca os
seguintes excertos:
3.4 Levamos a efeito que a proposta de uma nova metodologia de cálculo para recompor o
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos baseia-se nas discussões ocorridas no final de 2014
e primeiro semestre de 2015, que resultaram no Acórdão n° 1604/2015-TCU-Plenário., sendo que
naquele momento, o Voto do Ministro Relator concluiu que:
a. não há óbice à concessão de reequilíbrio econômico-financeiro de contrato administrativo,
visando à revisão (ou recomposição) de preços de itens isolados, com fundamento no art. 65,
inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993, desde que:
i. estejam presentes os requisitos enunciados pela teoria da imprevisão, que são a
imprevisibilidade (ou previsibilidade de efeitos incalculáveis) e o impacto acentuado na relação
contratual;
ii. haja análise demonstrativa acerca do comportamento dos demais insumos do contrato, ao
menos os mais importantes em aspecto de materialidade, com a finalidade de identificar outras
oscilações de preços enquadráveis na teoria da imprevisão que possam, de igual maneira,
impactar significativamente o valor ponderado do contrato.
b. a IS-DG 2/2015 estabelece critérios para a recomposição de preços dos insumos betuminosos,
nos contratos em andamento no Dnit, em virtude de aumentos imprevistos nos preços desses
materiais, anunciados pela Petrobras no final de 2014, com amparo no art. 65,inciso II, alínea
“d”, da Lei 8.666/1993 e na teoria da imprevisão; porém, não considera situações que podem não
resultar em impacto acentuado na relação contratual, seja por que o seu estágio avançado de
execução denota saldo pequeno de serviços contendo insumos betuminosos – e, por consequência,
reflexo financeiro aparentemente suportável no período de incidência da norma –, com maior
razão quando essa constatação é reforçada pelo confronto com o total de medições (em termos
50

financeiros), realizadas e previstas, no período de validade do normativo (entre janeiro/2015 e o

próximo reajuste anual); seja porque a data de reajuste anual (data de “aniversário”) leva à
presunção de reequilíbrio ordinário em função da recomposição devida à incidência dos índices
contratuais.
3.5. Naquela oportunidade, houve claro entendimento acerca da possibilidade de recompor preços
isolados para concessão de reequilíbrio econômico-financeiro de contrato administrativo, sendo
essa importante tese, pacificada naquela oportunidade. Nesse espeque, alterar o entendimento
ocorrido em 2015, propondo diferentes formas de recomposição do equilíbrio econômico-
financeiro, é desconstruir o entendimento firmado pela própria Corte de Contas, portanto, propor
métodos que divirjam dos conceitos aceitos pelo TCU não mais é possível.
3.6. A necessária comprovação das oscilações dos demais insumos que possuam materialidade nos
contratos foi, à época, demonstrada para o TCU no âmbito das discussões. Observa-se que
nenhum outro insumo obteve variação de preços comparável com os insumos asfálticos.
[...]
3.10. Sendo que a atual Instrução de Serviço, da forma como está proposta, não possui
razoabilidade considerando a linha de corte proposta, visto que para o contrato ter autorização
para solicitar a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, deve-se determinar o impacto
financeiro e compará-lo com o chamado Lucro Operacional Referencial (LOR) e, esse patamar
encontra-se próximo de 7,0 %.
3.11. Observando contratos administrativos vigentes, mesmo aqueles cujo impacto é inferior ao
patamar de 7,0 %, pode-se ilustrar que há um comprometimento do lucro operacional previstos
nos contratos. Para demonstrar esse cenário, pode-se ilustrar com exemplos simples, conforme
Tabela 1.
3.12. De acordo com a Tabela 1 observa-se que, independente do patamar de aquisição de insumo
asfáltico em relação a medição, cujas simulações variaram entre 1,0 % e 50,0 %, o
comprometimento do lucro quando o desequilíbrio alcança 7,0 % da medição, limite mínimo que o
TCU indicou para caracterizar desequilíbrio contratual, alcança valores entre 98 % e 114 %. A
Figura 1 ilustra a simulação em forma de gráfico.
51

3.13. Observa-se que a metodologia imposta pela atual Instrução de Serviço vigente impõe que a
permissão da solicitação da recomposição do equilíbrio econômico-financeiro só ocorra após o
patamar de 7,0 %. Nesse cenário, a totalidade do lucro encontra-se comprometida. No caso de
ocorrer alguma situação que resulte no desequilíbrio de 4,0 %, calculado sobre a medição total,
estima-se que 60 % do lucro esteja comprometido. Ora, a variação dos preços dos insumos
asfáltico, já demonstrada, está comprometendo o lucro operacional dos contratos muito antes de
se alcançar o limite de 7,0 %. Portanto, a metodologia atualmente proposta na Instrução de
Serviço vigente não permite a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro em alguns
contratos, apesar do grande impacto no comprometimento do lucro.
[...]
4.7. Importante destacar que o cálculo da diferença do reajustamento não permitirá que o lucro
previsto na composição do BDI seja utilizado. Nesse caso, para o cálculo da diferença propõe-se a
exclusão do valor medido a preços iniciais o percentual de 5,11 %, parcela de lucro estimada
existente na composição do BDI de aquisição do insumo asfáltico de 15,0 %. Essa exclusão do
lucro visa,
portanto, não permitir que a contratada seja ressarcida do lucro no cômputo da diferença de
reajustamento, valor proposto para recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
4.8. Além disso, destaca-se que a possibilidade de ressarcimento ao contratado em função da
diferença do reajustamento calculado poderá acontecer da mesma forma que uma redução dos
valores for percebida. Nesse caso, a redução não necessitaria ser feita por meio de termo aditivo,
mas tão somente pela retenção da diferença observada. Os detalhes dos procedimentos estão
propostos na minuta da Instrução de Serviço.
337. Em complemento ao conteúdo dessa Nota Técnica, repete que após as revisões efetuadas
nos normativos foi excluído do valor medido a preços iniciais o percentual de 5,11 % para o cálculo
da diferença do reajustamento. Esses 5,11% referem-se à parcela de lucro estimada na composição do
BDI de 15% previsto para a aquisição do insumo asfáltico. Explica que essa exclusão do lucro visa
não permitir que a contratada seja ressarcida do lucro no cálculo da diferença de reajustamento, que
serve como valor a ser proposto para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
338. Argumenta que, no entendimento da CGMRR, o antigo limitador restringia o reequilíbrio
econômico-financeiro de forma a comprometer o lucro global do contratado em muitas situações, que
ensejava medida desarrazoada do propósito que é a contratação de obras ou serviços.
339. Complementa que a contratação feita pelo DNIT pretende atingir a execução de um objeto
por meio de uma empresa parceira contratada, que por sua vez, executa o objeto contratual com visão
comercial. Explica que essa visão comercial leva à empresa contratada buscar atingir margens de
52

lucratividade compatíveis à alternativa de deixar os seus recursos de giro em aplicações tradicionais

atreladas à taxa SELIC, por exemplo.
I.2. Análise
340. Inicialmente, é pertinente informar que os argumentos do excerto da Nota Técnica 4/2019-
DPP/DNIT apresentados pela CGMRR não representam novidade, pois já foram comentados ao longo
dessa instrução, no tópico do primeiro item da oitiva (itens 192-197), bem como na instrução inicial
desta representação (peça 10, itens 21-22, 29-35, 45,64-69 e 89).
341. Todavia, nestes comentários, a setorial do DNIT destaca as tabelas da referida Nota
Técnica que contemplam simulações do comportamento do lucro em função do impacto financeiro do
desequilíbrio. Essas tabelas não foram diretamente abordadas na instrução inicial. Então, nesta
oportunidade, cabe traçar algumas observações quanto aos critérios ali adotados, bem como as
respectivas deduções (peça 83, p. 4).
342. Inicialmente, convém repisar que não se pode perder de foco que o objetivo desta
representação recai sobre a ilegalidade do normativo vigente. Este normativo não prevê parâmetro
objetivo que se enquadre na teoria da imprevisão e no art. 65, inciso II, alínea “d” da Lei 8.666/1993.
Ou seja, não permite avaliar nos pleitos por recomposição do equilíbrio econômico-financeiro
contratual o real impacto financeiro provocado por eventuais aumentos de preços dos materiais
betuminosos.
343. Dito isso, entende-se que os critérios adotados nas tabelas de cálculo da referida Nota
Técnica permitem a obtenção de dados e conclusões sob uma perspectiva que não é a mais adequada
para avaliar os impactos financeiros, cuja origem resida em aumentos de preços do material
betuminoso, bem como as possíveis consequências que resultem em desequilíbrio contratual.
344. Nesse contexto, o primeiro critério criticado é relativo à aplicação do desequilíbrio
percentual estipulado nas simulações, com percentuais que variam de 2% a 8%.
345. Ocorre que, sob o aspecto adotado na Nota Técnica 4/2019-DPP/DNIT SEDE, parte-se de
percentuais de desequilíbrio pré-determinados, sem abordar os fatores que originaram determinado
desequilíbrio, tal como o patamar de aumento de preços dos materiais betuminosos, bem como a
representatividade dos insumos betuminosos em determinados tipos de obras. 346. Tal observação é
pertinente, dado que se está pretendendo avaliar impactos financeiros decorrentes de variações de
preços de materiais betuminosos, para então se avaliar eventuais desequilíbrios, ou seja, o
procedimento mais adequado a ser adotado deve ser inverso ao adotado na aludida Nota Técnica, ou
seja, deve-se partir dos fatores que acarretaram eventual desequilíbrio.
347. A título de esclarecimento, toma-se como exemplo o caso da primeira tabela, em que foi
estipulado o valor de R$ 10,00 de aquisição de material betuminoso, correspondente a 1% do valor
medido de R$ 1.000,00. Para essa medição estipulou-se um percentual de desequilíbrio de 2%. De
posse desses dados, o valor absoluto do desequilíbrio embutido nos cálculos da referida Nota Técnica,
embora não explícito, é de R$ 20,00 (2% x R$ 1.000,00 = R$ 20,00).
348. Conforme dito, a tabela não apresenta o valor absoluto do desequilíbrio (R$ 20,00), nem
permite se avaliar qual seria o patamar de aumento de preços dos materiais betuminosos passíveis de
gerar tal desequilíbrio.
349. Para melhor visualização, a figura 7 replica a primeira tabela da Nota Técnica, em que se
pode observar os dados comentados, tomados como exemplo (peça 4, p. 4).
53

Figura 7 – Primeira tabela com simulação do comportamento do lucro em função do impacto

financeiro do desequilíbrio da Nota Técnica 4/2019-DPO/DNIT SEDE
350. Partindo-se desses dados, é possível se fazer uma avaliação expedita para demonstrar a
inadequação do critério adotado na referida Nota Técnica. Com o intuito de simplificar a
demonstração, o material betuminoso será considerado como insumo único.
351. No que se refere à figura 7, importa explicar que o valor do lucro total é composto por
duas parcelas, sendo a primeira relativa às medições de materiais betuminosos (linha 2) pelo seu
devido lucro (5,11%), acrescidas da segunda que corresponde à soma das medições dos outros
materiais (linha 1 - linha 2) multiplicadas pelo seu respectivo lucro (7,2%).
352. Sendo assim, hipoteticamente, para o caso de um desequilíbrio de 2%, montou-se a tabela
7 para se avaliar a variação do comprometimento do lucro, conforme o percentual de aquisição do
material betuminoso. Se esse desequilíbrio fosse originário inteiramente do material betuminoso,
teríamos um lucro total de R$ 51,1 (5,11% x R$ 1.000) e um comprometimento do lucro contratual de
39,14% (Simulação I, coluna 5 da tabela 7).
353. Por outro lado, se o desequilíbrio fosse todo proveniente dos outros materiais, teríamos
um lucro total de R$ 72,00 (7,2% x R$ 1.000) e um comprometimento de 27,78%, como se observa na
Simulação I, coluna 1 da tabela 7. Dito isso, conclui-se que a variação do lucro devido ao
desequilíbrio arbitrado de 2% é de somente 11,36 pontos percentuais (39,14%-27,78%),
independentemente do tipo de material causador do desequilíbrio.
Tabela 7- Lucro total e comprometimento do lucro conforme aquisição do Material Betuminoso
Simulação I
Fatores Coluna 1 Coluna 2 Coluna 3 Coluna 4 Coluna 5
Medição Total A 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00
(R$)
Aquisição de B 0,00 10,00 100,00 500,00 1.000,00
Material
Betuminoso
(R$)
Aquisição de C 0% 1% 10% 50% 100%
Material
Betuminoso
(%)
Desequilíbrio D 2% 2% 2% 2% 2%
(%)
Desequilíbrio E 20,00 20,00 20,00 20,00 20,00
(R$)
Lucro Total F 72,00 71,79 69,91 61,55 51,10
(R$)
Comprometime G 27,78% 27,86% 28,61% 32,49% 39,14%
nto Lucro (%)
A: dado de entrada
B: dado de entrada
C=B/A: parcela de aquisição de material betuminoso no contrato
D: dado de entrada
E=D*B: Desequilíbrio em reais
54

F=[7,2%*(A-B)+5,11%*B]: lucro dos demais serviços contratuais + lucro da aquisição de material betuminoso
G=E/F: comprometimento do lucro total devido ao desequilíbrio arbitrado
Fonte: elaboração própria, com ajustes nas tabelas da Nota Técnica 4/2019-DPP/DNIT SEDE, peça 4, p.4.
354. Em seguida, deve-se dizer que a Nota Técnica deixa de avaliar o quanto o material
betuminoso deve ter de aumento para causar os desequilíbrios de 1% a 8% arbitrados. Como visto
anteriormente nesta instrução, um percentual baixo de representatividade do material betuminoso no
total contratual acaba gerando um impacto menor no contrato, ou seja, o montante de aumento do
material betuminoso deve ser cada vez maior, conforme menor for a sua representatividade no valor
total do contrato.
355. Dito isso, entende-se que para a melhor avaliação de desequilíbrios contratuais, sob o
ponto de vista discutido nessa instrução, o percentual de desequilíbrio estipulado nas tabelas da Nota
Técnica deveria incidir no montante de aquisição de material betuminoso.
356. Considerando-se essa alteração de critério, é possível visualizar e avaliar os impactos
financeiros e consequentes situações de desequilíbrio contratual, a partir da variação dos preços dos
materiais betuminosos. A variação de aquisição de material betuminoso pode representar, a título
figurativo, a representatividade dos materiais betuminosos em cada tipo de obras (construção,
restauração, manutenção, conservação).
357. Para a visualização das simulações mencionadas, agora sob outra perspectiva, apresenta-
se a reformulação adaptada das tabelas da Nota Técnica 4/2019-DPP/DNIT SEDE, desta feita, com a
alteração do critério de incidência do percentual de desequilíbrio e com a apresentação do valor
absoluto do desequilíbrio estipulado, conforme exposto na tabela 8, adiante.
Tabela 8-Impacto no lucro devido ao desequilíbrio dos materiais betuminosos Simulação 2 – Aquisição de
material betuminoso 1%
Fatores Coluna 1 Coluna 2 Coluna 3 Coluna 4 Coluna 5 Coluna 6
Medição A 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00
total (R$)
Aquisição de B 10,00 10,00 10,00 10,00 10,00 10,00
Material
Betuminoso
(R$)
Aquisição de C 1% 1% 1% 1% 1% 1%
Material
Betuminoso
(%)
Desequilíbri D 2% 3% 4% 5% 6% 7%
o (%)
Desequilíbri E 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70
o (R$)
Lucro total F 71,79 71,79 71,79 71,79 71,79 71,79
(R$)
Comprometi G 0,28% 0,42% 0,56% 0,70% 0,84% 0,98%
mento Lucro
(%)
Simulação 3 - Aquisição de material betuminoso 10%
Medição A 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00
total (R$)
Aquisição de B 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Material
Betuminoso
(R$)
Aquisição de C 10% 10% 10% 10% 10% 10%
Material
55

Betuminoso
(%)
o (%)
Desequilíbri E 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00
o (R$)
Lucro total F 69,91 69,91 69,91 69,91 69,91 69,91
(R$)
Comprometi G 2,86% 4,29% 5,72% 7,15% 8,58% 10,01%
mento Lucro
(%)
Simulação 4 - Aquisição de material betuminoso 50%
Medição A 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00 1.000,00
total (R$)
Aquisição de B 500,00 500,00 500,00 500,00 500,00 500,00
Material
Betuminoso
(R$)
Aquisição de C 50% 50% 50% 50% 50% 50%
Material
Betuminoso
(%)
o (%)
Desequilíbri E 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00
o (R$)
Lucro total F 61,55 61,55 61,55 61,55 61,55 61,55
(R$)
Comprometi G 16,25% 24,37% 32,49% 40,62% 48,74% 56,86%
mento Lucro
(%)
A: dado de entrada
B: dado de entrada
C=B/A: parcela de aquisição de material betuminoso no contrato
D: dado de entrada
E=D*B: Desequilíbrio em reais
F=[7,2%*(A-B)+5,11%*B]: lucro dos demais serviços contratuais + lucro da aquisição de material betuminoso
Fonte: elaboração própria, com ajustes nas tabelas da Nota Técnica 4/2019-DPP/DNIT SEDE, peça
4, p.4.
358. De acordo com a tabela 8, após a alteração do critério pontuado, pode-se observar
algumas mudanças nos valores obtidos. De pronto, pode-se destacar a redução considerável no
percentual de comprometimento do lucro (linha “G” da tabela 8, das três simulações), em função dos
percentuais de desequilíbrios de 2% a 7% (linha “D” da tabela 8, das três simulações) aplicados no
valor de aquisição do material betuminoso (linha “B” da tabela 8, das três simulações).
359. Além disso, evidencia-se a sensibilidade do comprometimento do lucro, conforme se varia
a representatividade de aquisição de material betuminoso (1%, 10% e 50%, linha “C” da tabela 8,
das três simulações), que por sua vez depende do tipo de obras (construção, duplicação, readequação,
restauração, manutenção e conservação).
360. Nessa perspectiva, pode-se presumir que, com aquisições de até 10% de material
betuminoso e com um percentual de desequilíbrio de até 7%, o comprometimento do lucro seria de até
10%.
56

361. Apesar de a Nota Técnica ter razão quando informa que o desequilíbrio contratual da
ordem de 7% compromete o lucro da contratada, a seguir será demonstrado que o percentual total
medido de aquisição de material betuminoso para gerar tal desequilíbrio teria de ser significativo.
362. Para melhor visualização dessa demonstração, elaborou-se a tabela 9, que contempla
qual seria o percentual de desequilíbrio de material betuminoso passível de gerar o comprometimento
do lucro total igual aquele calculado na Nota Técnica 4/2019-DPP/DNIT SEDE (98%, 100% e 114%,
destacados na reprodução da referida tabela, item 336, desta instrução), conforme o caso.
Tabela 9- Impacto no lucro devido ao desequilíbrio arbitrado dos materiais betuminosos Simulação 5
Fatores Coluna 1 Coluna 2 Coluna 3
Medição total (R$) A 1.000,00 1.000,00 1.000,00
Aquisição de Material B 10,00 100,00 500,00
Betuminoso (R$)
Aquisição de Material C 1% 10% 50%
Betuminoso (%)
Desequilíbrio (%) D 705% 70% 14%
Desequilíbrio (R$) E 70,50 70,00 70,00
Lucro total (R$) F 71,791 69,91 61,55
Comprometimento G 98% 100% 114%
Lucro (%)
A: dado de entrada
B: dado de entrada
C =B/A: percentual de aquisição de material betuminoso no contrato
D: dado de entrada
E=D*B: desequilíbrio em valores absolutos
F=[7,2%*(A-B)+5,11%*B]: lucro total=lucro dos demais serviços contratuais+lucro da aquisição de material betuminoso
4, p.4.
363. Nos casos em que a aquisição do material betuminoso representar 1% do valor do
contrato (linha “C”, coluna 1 da tabela 9), seria necessário ocorrer percentual de desequilíbrio de
705% para acarretar o comprometimento de lucro de 98% (linha “G”, coluna 1 da tabela 9 ), igual
aquele calculado na nota técnica para o desequilíbrio contratual total de 7% (vide tabela 1, da Nota
Técnica, reproduzida no item 336, desta instrução).
364. Em outras palavras, caso o desequilíbrio contratual total fosse causado somente pelo
material betuminoso, hipótese aventada pelo DNIT para elaboração das IS de reequilíbrio econômico-
financeiro do contrato, seria necessário um desequilíbrio de 705% nesse material (705% x R$
10,00=R$ 70,50), para resultar em um desequilíbrio de 7% em todo o contrato.
365. Seguindo esse raciocínio, no caso de 10% de aquisição de material betuminoso (linha
“C”, coluna 2 da tabela 9), seria necessário 70% de desequilíbrio no material betuminoso (70% x R$
100,00=R$ 70,00) para acarretar um comprometimento do lucro de 100% (linha “G”, coluna 2 da
tabela 9) para se alcançar os 7% de desequilíbrio contratual.
366. Por último, no caso de 50% de representatividade (linha “C”, coluna 3 da tabela 9), seria
14% de desequilíbrio no material betuminoso (14% x R$ 500,00=R$ 70,00), para resultar em um
comprometimento do lucro de 114% (linha “G”, coluna 3 da tabela 9) para se atingir os 7% de
desequilíbrio contratual (vide tabela 1, da Nota Técnica, reproduzida no item 336, desta instrução).
367. Por isso, defende-se avaliar o percentual de aquisição de material betuminoso no contrato
(caracterizado pelo tipo de obra) para então se aferir a necessidade de reequilíbrio por conta de
apenas um material.
57

368. Apesar de o percentual de desequilíbrio total do contrato, retratado na referida Nota

Técnica, parecer pequeno quando se fala de 7%, vê-se que o percentual de desequilíbrio decorrente
somente dos aumentos do preço do material betuminoso pode ser muito grande para alcançá-lo.
369. Aliás, quanto ao parâmetro limitador de 7%, citado na aludida Nota Técnica, nunca é
demais insistir para o fato de que esse valor percentual não foi determinado pelo TCU, mas sim
definido pelo DNIT, quando da expedição do normativo, então vigente à época da elaboração do
documento técnico.
370. A situação verificada no final do ano de 2014 e início de 2015, quando os aumentos
promovidos pela Petrobras foram da ordem de 30%, pode ser observada na tabela 10, em que se pode
perceber que contratos com percentual de aquisição de material betuminosos acima de 10% tiveram
indiscutivelmente seus lucros comprometidos.
Tabela 10 - Impacto no lucro devido ao desequilíbrio dos materiais betuminosos em 2014 e 2015
Simulação 6
Fatores Coluna 1 Coluna 2 Coluna 3
Medição total (R$) (A) 1.000,00 1.000,00 1.000,00
Aquisição de Material (B) 10,00 100,00 225,00
Betuminoso (R$)
Aquisição de Material (C) 1,0% 10,0% 22,5%
Betuminoso (%)
Desequilíbrio (%) (D) 30% 30% 30%
Desequilíbrio (R$) (E) 3,00 30,00 67,50
Lucro total (R$) (F) 71,79 69,91 67,30
Comprometimento (G 4,18% 42,91% 100,30%
Lucro (%)
A: dado de entrada
B: dado de entrada
C =B/A: percentual de aquisição de material betuminoso no contrato
D: dado de entrada
E=D*B: desequilíbrio em valores absolutos
F=[7,2%*(A-B)+5,11%*B]: lucro total = lucro dos demais serviços contratuais+lucro da aquisição de material betuminoso
4, p.4.
371. Por fim, cabe ressaltar que o percentual de desequilíbrio no material betuminoso,
decorrente da variação de preços desses insumos, não pode ser avaliado em apenas uma medição,
mas deve-se levar em consideração o valor contratual como um todo. Nesse sentido, é importante se
distinguir entre a presença de um desequilíbrio de 50% em uma determinada medição e a
representatividade desse desequilíbrio no contexto do contrato como um todo. Inclusive, não é
improvável que, embora significativo em termos absolutos, esse desequilíbrio de 50% possa
representar apenas 1% de desequilíbrio no total do contrato.
372. Enfim, há uma série de simulações que se poderia fazer, a fim de se estudar com mais
propriedades os impactos trazidos pelos aumentos dos preços de insumos betuminosos e sua
representatividade nos contratos de obras.
373. No entanto, conforme bem registrado no Voto Condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-
Plenário, tal matéria é de responsabilidade do DNIT.
374. Assim, conclui-se que os argumentos apresentados na manifestação do gestor não tiveram
o poder de convencimento para afastar ou alterar a proposta de encaminhamento ao DNIT para
estabelecer limite percentual, que sirva de parâmetro objetivo visando a caracterizar em quais casos
os percentuais de reajustes dos materiais betuminosos serão materialmente relevantes, a ponto de
58

resultar em impacto financeiro nos contratos de obras rodoviárias e justificar o reequilíbrio

contratual, enquadrado no art. 65, inciso II, alínea “d” da Lei 8.666/1993.
II. Propostas de encaminhamento constante do subitem a.1.2 e suas subdivisões – determinação ao
DNIT para revisar o normativo vigente, contemplando algumas situações que possam indicar a
inaplicabilidade dos critérios nele previstos, frente à teoria da imprevisão.
II.1. Dos argumentos da manifestação do gestor
375. Neste subitem, foi proposta determinação ao DNIT para promover a revisão do normativo
vigente, Resolução/DNIT 13/2021, contemplando o limitador percentual determinado no item “a.1”,
considerando alguns pontos a serem observados na referida revisão do normativo em tela, para os
quais o DNIT agrupou suas respostas, da seguinte forma.
376. Subdivisão a.1.2.1 determinar que seja demonstrado o impacto acentuado nos contratos
em andamento, em razão de aumentos imprevisíveis, ou previsíveis de consequências incalculáveis,
nos preços dos insumos betuminosos promovidos pela Petrobras, levando em consideração,
especialmente algumas situações que podem apontar para a inaplicabilidade dos critérios previstos
no normativo vigente em função do não atendimento dos pressupostos da teoria da imprevisão, bem
como das disposições contidas no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993, conforme segue:
a.1.2.1.1) a representatividade dos materiais betuminosos no valor total do contrato, conforme a
a.1.2.1.2) contratos cujo estágio de execução avançado de execução denote saldo pequeno de
serviços contendo insumos betuminosos e, por consequência, reflexo financeiro aparentemente
suportável entre a ocorrência de aumento de preços pela Petrobras e a data-base contratual, com
maior razão quando essa constatação é reforçada pelo confronto com o total de medições (em
termos financeiros), realizadas e previstas, no período delimitado pelo aumento de preços pela
Petrobras e o próximo reajuste anual, conforme o caso;
377. Com relação à proposta de encaminhamento constante do “subitem a.1.2.” e suas
subdivisões, convém registrar que a CGCONT não se manifestou.
378. Com relação aos subitens a.1.2, a.1.2.1, a.1.2.1.1 a CGMRR informou que irá avaliar as
implicações da representatividade dos materiais betuminosos no valor total do contrato, conforme a
natureza da obra, e verificar se tais considerações, de fato impactarão no cálculo do reequilíbrio
econômico-financeiro e, posteriormente, poderá ser estudada a possibilidade de incorporação ao
normativo vigente, a Resolução/DNIT 13/2021.
379. No que tange aos subitens a.1.2, a.1.2.1, a.1.2.1.2, a referida setorial do DNIT declara que
igualmente ao item anterior, irá avaliar as implicações quanto à possibilidade de contratos cujo
estágio de execução avançado de execução, eventualmente, denotarem saldo pequeno de serviços
contendo insumos betuminosos e que efetivamente culminem em reflexo financeiro suportável ao ente
contratado, poderá ser estudada tal hipótese para então ser incorporada ao normativo vigente.
II.2. Análise
380. Considerando a disposição de o DNIT avaliar as questões relativas aos itens a.1.2,
a.1.2.1, a.1.2.1.1 e a.1.2.1.2, em oportunidade futura, para ser agregada em revisão do normativo
vigente, conserva-se a proposta de determinação associada ao tema, sem qualquer alteração.
III. Proposta de encaminhamento constante do subitem a.1.3
III.1. Dos argumentos da manifestação do gestor
381. O último subitem da proposta de encaminhamento trata de determinação ao DNIT para
que exija da empresa pleiteante comprovação de que os quantitativos de insumos betuminosos,
passíveis de medição durante o período contemplado no respectivo reequilíbrio contratual, tenham
59

sido adquiridos após o anúncio do respectivo aumento de preços pela Petrobras, ou seja, que tenham
sido afetados pelo aumento promovido. 382. Quanto a esse subitem, a CGMRR alega que a Autarquia
estaria promovendo atualizações dos normativos no âmbito de sua esfera de atribuições (peça 83, p.
7).
383. Que estaria, inclusive, propondo procedimentos e modelos padrão de documentos, no
sentido de aprimorar a fiscalização relativa ao efetivo controle da aplicação de materiais betuminosos
nos contratos de sua gestão, regulamentando, também, as medições efetuadas pela fiscalização, de
modo que seja possível se obter maior controle dos serviços executados e dos materiais aplicados.
384. Considera que a apresentação de notas fiscais com aquisição ou fornecimento de insumos
betuminosos não refletirá em controle adequado dos serviços executados conforme esperado, em
razão dos seguintes argumentos:
a) tais insumos, por estratégia comercial otimizada própria (compra por atacado, por
exemplo), podem ser utilizados em diversas obras da empresa contratada, inclusive de outros órgãos e
de diferentes esferas governamentais;
b) a simples conferência dos quantitativos em execução, com comprovação temporal,
somente é possível, mediante apresentação de notas fiscais da aquisição e que tal fiscalização e
exigência pesariam ao DNIT no controle da atividade-meio da empresa, prejudicando a devida
atenção à atividade-fim que é a efetiva execução dos serviços no trecho e seu mapeamento;
c) o grave problema da rastreabilidade. A correlação do que consta da nota fiscal com o
serviço que está sendo executado, às vezes, é de difícil comprovação, o que pode implicar em
conferência burocrática e onerosa do ponto de vista administrativo ao DNIT;
d) a atual resolução está em linha regulatória de promover procedimentos e modelos
padrão mais eficientes, mantendo concomitante, tempo de controle dos serviços executados e dos
materiais aplicados.
III.2. Análise
385. Inicialmente, cabe relatar que, em geral, a CGMRR não trouxe inovação nos argumentos
apresentados, especificamente naqueles elencados no item anterior, desta instrução.
386. Em essência, tais argumentos já foram apresentados pelo DNIT em sua manifestação à
oitiva, que foram tratados em item específico desta instrução, cuja análise que se encontra nos itens
241-250.
387. Em síntese, na análise dos argumentos apresentados em razão da oitiva (itens 234-250),
que foram replicados nesta manifestação do gestor, restou concluído que o DNIT não logrou êxito em
demonstrar a inviabilidade de se estabelecer procedimento exigindo da empresa solicitante do pleito
por REF a demonstração comprovada de que os quantitativos medidos sejam fruto de aquisições de
materiais betuminosos promovidas após os anúncios de aumentos de preços pela Petrobras, de forma
a atender ao disposto no item 9.2.2 do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário.
388. Portanto, conserva-se a proposta de determinação relativa à questão aqui tratada, sem
qualquer alteração.
CONCLUSÃO
389. Após análise dos documentos e informações enviadas, em sede de oitiva, considera-se que
o DNIT não enfrentou a questão central do primeiro item da oitiva, no que diz respeito à ausência de
parâmetros objetivos no normativo vigente que regulamenta os pleitos por REF.
390. Nesse contexto, mantém-se a conclusão exposta na instrução inicial desta representação
de que a falta de critérios objetivos, apontada na IS/DG/DNIT 10/2019, revogada, e continuada na
60

Resolução/DNIT 13/2021, dificulta sobremaneira a comprovação do real impacto econômico-

financeiro nos contratos afetados e, consequentemente, a identificação dos possíveis desequilíbrios
contratuais, nos moldes do art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93 e da teoria da imprevisão.
391. Consequentemente, o normativo vigente não se alinha aos termos do Acórdão 1604/2015-
TCU-Plenário, cujas premissas permanecem válidas para as condições atuais como: a necessidade de
definição do percentual a partir do qual reste comprovadamente demonstrado o acentuado impacto
econômico, insuportável à empresa pleiteante, que sustente suas respectivas aprovações no arcabouço
legal pertinente, bem como a comprovação, por nota fiscal, da aquisição de material betuminoso
afetado pelo aumento anunciado pela Petrobras, no pleito por reequilíbrio.
392. Assim, resta demonstrado que o atual normativo enfrenta situação de ilegalidade, visto
que ao se realizar reequilíbrios econômico-financeiros que não se amparam ao disposto no art. 65,
inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/93, estes devem ser considerados como meros reajustes ordinários,
quadrimestrais, que afrontam o disposto no art. 2º, § 1º, da Lei 10.192/2001, que veda,
definitivamente, a realização de reajustes de periodicidade inferior a um ano (itens 129-233).
393. Constatou-se ainda, que frente ao período de quedas de preços promovidos pela
Petrobras, especificamente entre abril/2022 e abril/2023, o DNIT ainda não havia formalizado
nenhum termo aditivo com estorno a favor da Administração, dando tratamento isonômico, conforme
previsto na IS/DG/DNIT 10/2019 e na Resolução/DNIT 13/2021, sucessora vigente (itens 111-123 e
157-162).
394. Todavia, em provocação desta Corte de Contas, mediante diligência, o DNIT informou
que iniciou uma força-tarefa para realizar um levantamento dos contratos administrativos que
demandam reequilíbrio econômico-financeiro em favor da Administração Pública, ou seja, contratos
que precisam ser ajustados (peças 60 e 64).
395. Nesse sentido, a CGCONT, na manifestação dos gestores, quanto à implementação da
proposta de encaminhamento, informou que sugeriu ajustes ao texto do normativo vigente, visando a
otimizar a aplicação de pedidos de reequilíbrio favoráveis à Administração, conforme relacionados
em quadro-resumo, apresentado em sua manifestação (peça 89, p. 2, item 6). Em síntese, as alterações
propostas para o normativo vigente convergem para que a Fiscalização ou a Supervisão estejam
obrigadas a verificar se a variação dos preços de materiais betuminosos é favorável ao erário, sendo,
nesse caso, necessário reequilibrar o contrato a favor da Administração (itens 163-166).
396. No entanto, considerando a ressalva da CGCONT de que as sugestões de alterações ainda
estão sujeitas à análise e aprovação por parte da Diretoria de Infraestrutura Rodoviária (peça 89, p.
3 item 7), nesta instrução, foi incluído subitem à proposta de encaminhamento de determinação de
revisão do aludido normativo, para o DNIT adotar as providências cabíveis para promover os ajustes
sugeridos, conforme registrado ao final desta conclusão, na proposta de encaminhamento (item 167).
397. Nesse contexto, registra-se como benefício efetivo desta representação a melhoria na
gestão dos contratos de obras rodoviária pelo DNIT, com a aplicação isonômica da Resolução/DNIT
13/2021, resultando no levantamento final de estornos contratuais totalizado em R$ 57.044.122,91
(peça 90) a serem formalizados mediante termo aditivo, em favor da Administração Pública,
decorrentes de reequilíbrio econômico-financeiro devido à redução de preços dos materiais
betuminosos, que acarretaram reequilíbrios negativos (estornos) em contrato efetivados desde
fevereiro/2019 (item 160).
398. Ademais, conclui-se que o normativo vigente não contempla limitador percentual, que
sirva de parâmetro objetivo para avaliar o impacto financeiro decorrente de variações de preços dos
insumos asfálticos e justificar eventual reequilíbrio contratual. Nesse sentido, está se propondo ao
DNIT que revise o referido normativo, para incluir, além do limitador percentual, a ser definido por
essa Autarquia, os seguintes fatores aqui apontados, alinhados ao disposto no Voto Condutor do
61

Acórdão 1604/2015-TCU, como: a representatividade dos materiais betuminosos, conforme a

natureza da obra (construção, adequação, duplicação, restauração, manutenção e conservação); o
estágio de execução da obra; e o grau de elevação dos preços.
399. No que se refere ao segundo item da oitiva, conclui-se que, pelos argumentos
apresentados, o DNIT não logrou êxito em demonstrar que não é factível estabelecer procedimento
exigindo da empresa solicitante do pleito por REF a demonstração comprovada de que os
quantitativos medidos sejam fruto de aquisições de materiais betuminosos promovidas após os
anúncios de aumentos de preços pela Petrobras, de forma a atender ao disposto no item 9.2.2 do
referido Acórdão. (itens241-250).
400. Quanto ao terceiro item da oitiva, verifica-se que a atual Resolução/DNIT 13/2021, em
atenção aos itens 35 e 39do Voto condutor do Acórdão 1604/2015-TCU-Plenário, incluiu em seu
texto, especificamente no art. 36 (Seção III - Das Disposições Finais) procedimento a ser executado
de forma a detectar eventuais aumentos extraordinários em outros itens contratuais relevantes
(itens266-279).
401. No que tange ao alerta quanto à possibilidade de que os efeitos da IS/DG/DNIT 10/2019
pudessem ser estendidos para as medições sealizadas antes de 2018, verifica-se que tal risco foi
mitigado pela decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Região, no âmbito dos
desdobramentos da Ação Civil Pública 1020832-27.2018.4.01.3400, quando foi deferida
integralmente a tutela antecipada recursal e suspendeu a decisão de primeiro grau na parte que
abrangia os contratos referentes a 2018 (itens327-329).
402. A documentação encaminhada pelas entidades representantes do ramo, reconhecidas
como interessadas nos autos (peça 37), não lograram alterar a análise procedida no corpo desta
instrução, nem as conclusões que sustentam o encaminhamento proposto (itens299-322).
403. Por fim, com o propósito de oportunizar aos destinatários das deliberações a
apresentação de comentários sobre as propostas de determinação, foi encaminhada a instrução
preliminar de mérito ao DNIT (peça 74), mediante Ofício 47120/2023-TCU/Seproc (peça 76),
seguindo o disposto no art. 14 da Resolução-TCU 315/2020.
404. O texto da presente instrução já contempla as observações e contribuições do DNIT que
provocaram alteração do entendimento ou da redação inicialmente previstos no exame de mérito.
405. Em síntese, os comentários do gestor enviados, face ao envio da instrução preliminar ao
DNIT, afastaram as determinações contidas nos itens 1.2.13 e 1.2.14, da proposta de encaminhamento
original, que tratavam de situações que poderiam indicar inaplicabilidade dos critérios do normativo
vigente à teoria da imprevisão e do art. 65, inciso II, alínea “d” da Lei 8.666/1993 (itens208-214).
406. Conforme já dito, foi incluído subitem com base em proposta de ajustes sugeridos pela
CGCONT/DIR, com o intuito de otimizar a aplicação de pedidos favoráveis à Administração.
Inclusive, deve-se esclarecer que a inclusão dessa nova determinação na proposta de
encaminhamento não será objeto de nova manifestação do gestor, tendo em vista que foi elaborada em
concordância coma proposta sugerida pela própria CGCONT/DIR/DNIT, quando da manifestação do
gestor (peça 89, p. 2).
407. Quanto às demais ponderações realizadas pelo jurisdicionado, conforme análise
procedida em tópico específico, conclui-se que estas não tiveram o condão de provocar alteração do
entendimento ou da redação inicialmente previstos no exame de mérito (330-388).
408. Enfim, conclui-se que a Resolução/DNIT 13/2021 segue regendo a elaboração de
reequilíbrio econômico-financeiro nos contratos de obras do DNIT, em virtude de aumentos
imprevistos nos preços dos materiais betuminosos, no âmbito da política de preços da Petrobras, com
amparo no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993 e na teoria da imprevisão, porém, sem
62

considerar alguns fatores que podem interferir na ocorrência do impacto acentuado na relação
contratual como: o estágio de execução da obra; a representatividade de insumo asfáltico conforme o
tipo de obra (construção, duplicação, adequação, restauração, conservação, manutenção).
409. Dito isso, propõe-se que seja determinado ao DNIT que:
a) estabeleça, com os meios que melhor lhe convier, limitador percentual que sirva de
parâmetro objetivo visando a caracterizar em quais casos os percentuais de reajustes dos materiais
betuminosos serão materialmente relevantes, a ponto de resultar em impacto financeiro nos contratos
de obras rodoviárias e justificar o reequilíbrio contratual, enquadrado no art. 65, inciso II, alínea “d”
da Lei 8.666/1993.
b) promova a revisão do referido normativo vigente, para incluir o limitador percentual
referido no item anterior, além de outros parâmetros objetivos que julgar pertinentes, para orientar
todas as unidades de sua estrutura organizacional responsável pela análise dos requerimentos
fundados no normativo vigente, no exame do caso concreto, quando dos recebimentos dos pleitos,
quanto à necessidade de:
b.1) demonstrar o impacto acentuado nos contratos em andamento, em razão de aumentos
imprevisíveis nos preços dos insumos betuminosos promovidos pela Petrobras, especialmente quanto
às seguintes situações que apontam para a inaplicabilidade dos critérios previstos no normativo
vigente em função do não atendimento aos pressupostos da teoria da imprevisão, bem como às
disposições contidas no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993:
b.1.1) a representatividade dos materiais betuminosos no valor total do contrato, conforme
a natureza da obra (construção, adequação, duplicação, restauração, manutenção e conservação);
b.1.2) contratos cujo estágio avançado de execução denote saldo pequeno de serviços
contendo insumos betuminosos e, por consequência, reflexo financeiro aparentemente suportável entre
a ocorrência de aumento de preços pela Petrobras e a data-base contratual, com maior razão quando
essa constatação é reforçada pelo confronto com o total de medições (em termos financeiros),
realizadas e previstas, no período delimitado pelo aumento de preços pela Petrobrás e o próximo
reajuste anual, conforme o caso;
b.2) incluir, no respectivo normativo, quando de sua revisão, dispositivo em que se
Administração;
c) exigir da empresa pleiteante comprovação de que os quantitativos de insumos
betuminosos, passíveis de medição durante o período contemplado no respectivo reequilíbrio
contratual, tenham sido adquiridos após o anúncio do respectivo aumento de preços pela Petrobras,
ou seja, que tenham sido afetados pelo aumento promovido.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
410. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, com as seguintes
propostas:
a) Determinar, com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU c/c o artigo 4º, inciso I,
da Resolução-TCU 315, de 22 de abril de 2020, ao Departamento Nacional de Infraestrutura
Terrestre que, no prazo de 60 dias:
a.1) estabeleça, com os meios que melhor lhe convier, limitador percentual que sirva de
parâmetro objetivo visando a caracterizar em quais casos os percentuais de reajustes dos materiais
betuminosos serão materialmente relevantes, a ponto de resultar em impacto financeiro nos contratos
63

de obras rodoviárias e justificar o reequilíbrio contratual, enquadrado no art. 65, inciso II, alínea “d”
da Lei 8.666/1993;
a.2) promova a revisão do normativo vigente, Resolução/DNIT 13/2021, para contemplar
o limitador percentual referido no item “a.1”, além de outros parâmetros objetivos que julgar
pertinentes, para orientar todas as unidades de sua estrutura organizacional responsável pela análise
dos requerimentos fundados no normativo vigente, no exame do caso concreto, quando dos
recebimentos dos pleitos, quanto à necessidade de:
a.2.1) demonstrar o impacto acentuado nos contratos em andamento, em razão de
aumentos imprevisíveis, ou previsíveis de consequências incalculáveis, nos preços dos insumos
betuminosos promovidos pela Petrobras, especialmente quanto às seguintes situações que podem
apontar para a inaplicabilidade dos critérios previstos no normativo vigente em função do não
atendimento dos pressupostos da teoria da imprevisão, bem como das disposições contidas no art. 65,
inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993:
a.2.1.1) a representatividade dos materiais betuminosos no valor total do contrato,
conforme a natureza da obra (construção, adequação, duplicação, restauração, manutenção e
conservação);
a.2.1.2) contratos cujo estágio de execução avançado de execução denote saldo pequeno
de serviços contendo insumos betuminosos e, por consequência, reflexo financeiro aparentemente
suportável entre a ocorrência de aumento de preços pela Petrobras e a data-base contratual, com
maior razão quando essa constatação é reforçada pelo confronto com o total de medições (em termos
financeiros), realizadas e previstas, no período delimitado pelo aumento de preços pela Petrobras e o
próximo reajuste anual, conforme o caso;
a.2.2) incluir, no respectivo normativo, quando de sua revisão, dispositivo em que se
Administração;
a.3) exija da empresa pleiteante comprovação de que os quantitativos de insumos
betuminosos, passíveis de medição durante o período contemplado no respectivo reequilíbrio
contratual, tenham sido adquiridos após o anúncio do respectivo aumento de preços pela Petrobras,
ou seja, que tenham sido afetados pelo aumento promovido;
b) informar ao DNIT do acórdão que vier a ser proferido, destacando que o relatório e o
voto que fundamentam a deliberação ora encaminhada podem ser acessados por meio do endereço
eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos.”
2. É o Relatório.
64

VOTO
Trago à apreciação do Plenário estes autos que cuidam de Representação oferecida pela
unidade técnica do TCU, acerca de indícios de irregularidades na Instrução de Serviço/DG/DNIT 10,
de 16 de maio de 2019, editada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte – DNIT.
O normativo dispõe sobre critérios para o reequilíbrio econômico-financeiro de contratos
administrativos decorrentes do acréscimo ou decréscimo, conforme o caso, dos custos de aquisição de
materiais betuminosos.
2. Cumpre inicialmente registrar que assumi a relatoria do feito em sucessão ao Ministro
Raimundo Carreiro, nos termos do art. 152A do Regimento Interno do TCU.
3. O assunto sobre o qual versa a representação não é inédito no TCU, tendo sido já objeto do
TC 007.615/2015-9, que foi apreciado pelo paradigmático Acórdão 1.604/2015-Plenário, de relatoria
do Ministro Augusto Nardes. Naquela representação, o fato originador foi a proposta do então Diretor-
Substituto do Dnit para a concessão generalizada de reequilíbrio econômico-financeiro nos contratos
da autarquia, em razão de elevação significativa de preços de derivados de petróleo ocorrida em
novembro/2014, sem que houvesse critérios objetivos de elegibilidade para tal.
4. Em atenção à decisão do Tribunal no Acórdão 1.604/2015-Plenário, o Dnit instituiu a
Instrução de Serviço/DG/DNIT 4/2015, de 13/7/2015, atualmente revogada, que estabeleceu
parâmetros para a concessão do reequilíbrio. Cabe destacar que aquele normativo previa a observância
de um “gatilho” para o pleito – impacto financeiro mínimo de 7% do valor do contrato –, bem como a
limitação temporal do mês de aniversário da avença e a necessidade de comprovação do desequilíbrio
gerado, por meio da apresentação de notas fiscais.
5. A partir de 2018, a Petrobras S.A. – principal empresa refinadora de hidrocarbonetos no
país e então responsável por atender toda a demanda interna de materiais betuminosos para
pavimentação – adotou nova política de preços, mais aderente à cotação internacional do petróleo no
curto prazo. Os reajustes dos valores cobrados pelos insumos asfálticos (Cimento Asfáltico de Petróleo
– CAP, Asfalto Diluído de Petróleo – ADP e emulsões asfálticas) que ocorriam a cada seis meses (em
abril e novembro), passaram a ser realizados mensalmente.
6. O aumento da volatilidade de preços foi sentido pelo setor de construção rodoviária, que
passou a demandar – inclusive na esfera judicial – novo normativo do Dnit, no que tange a
reequilíbrios decorrentes de variações nos custos dos materiais betuminosos. Nesse contexto, foram
editadas sucessivamente as Instruções de Serviço: IS/DG/DNIT 6, de 7/3/2019, IS/DG/DNIT 10, de
16/5/2019 – objeto da presente representação –, IS/DG/DNIT 26/2020, de 30/7/2020, e
Resolução/DNIT 13/2021, com poucas diferenças entre elas.
7. Do exame de legalidade da Instrução de Serviço/DG/DNIT 10, de 16/5/2019, em cotejo
com o retromencionado Acórdão 1.604/2015-Plenário, a Unidade de Auditoria Especializada em
Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil do TCU identificou possíveis irregularidades, que foram
objeto de oitiva e diligência ao Dnit. As medidas saneadoras foram autorizadas pelo Ministro
Raimundo Carreiro em Despacho datado de 9/12/2020 (peça 13).
8. Posteriormente, o então relator deferiu o ingresso das entidades Associação Nacional das
Empresas de Obras Rodoviárias – ANEOR, Câmara Brasileira da Indústria da Construção e Sindicato
Nacional da Indústria da Construção Pesada, como partes interessadas no processo (peça 37). As
associações representativas apresentaram manifestação conjunta colacionada à peça 45.

9. Cumprindo o disposto no art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, o relatório preliminar com

as propostas de encaminhamento da equipe do TCU foi enviado para comentários dos gestores do
Dnit, que se manifestaram por meio da documentação juntada às peças 78-89.
10. A versão última da instrução produzida pela AudRodoviaAviação, endossada pelo corpo
diretivo da unidade (peças 91-93), discorre sobre os seguintes achados no normativo do Dnit:
a) Ausência de parâmetro objetivo na IS/DG/DNIT 10/2019 que permita avaliar o real
impacto financeiro provocado pelos sucessivos aumentos de preço dos materiais betuminosos,
balizando as decisões quanto aos pleitos por recomposição do equilíbrio econômico-financeiro
contratual;
b) Ausência de comprovação de que os quantitativos de insumos asfálticos, passíveis de
medição no período abrangido para reequilíbrio, tenham sido adquiridos nos meses de avaliação do
reequilíbrio, com os preços sobrelevados;
c) Ausência de exigência de análise do comportamento dos preços dos demais insumos do
respectivo contrato, ao menos os mais importantes em aspecto de materialidade, selecionados mediante
curva ABC de insumos do respectivo contrato, com a finalidade de se comprovar que não há possíveis
variações compensatórias, frente a variações positivas dos preços dos insumos asfálticos,
considerando-se a vigência não limitada do normativo; e
d) Não avaliação dos eventuais pleitos de desequilíbrios para cada um dos respectivos
contratos de obras, pelo método convencional, considerando o contrato como um todo.
11. O relatório da área técnica inclui ainda a análise dos comentários dos gestores e das
associações admitidas como partes interessadas. Em acréscimo, a unidade apresenta tabela com cálculo
de possíveis reequilíbrios econômico-financeiros de contratos de obras rodoviárias em que o total
estimado seria de R$ 57 milhões de crédito para a União, ou seja, reequilíbrio negativo para as
empresas selecionadas (peça 90).
12. Realizado o breve introito, passo a me manifestar sobre os pontos levantados pela
AudRodovia em sua percuciente instrução.
13. De antemão, cabe ressaltar algumas particularidades da estrutura de mercado dos insumos
asfálticos no país, em que se sobressai a figura da empresa de capital aberto Petrobras. Embora, desde
o início da presente fiscalização, a empresa tenha transferido o controle de duas de suas refinarias a
outros agentes privados – Unidades Isaac Sabbá (Reman) e Landulpho Alves (Rlam) – o grupo
Petrobras ocupa ainda papel proeminente no abastecimento desses produtos internamente, em razão de
produzi-los em outras onze unidades de refino. Além disso, a empresa é também a principal
fornecedora de matéria prima – petróleo bruto – para as refinarias desvinculadas, portanto pode-se
afirmar que a estrutura do mercado produtor se assemelha a um monopólio de extensão nacional.
14. Sobre o mercado de distribuição, consulta à base de dados da Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) indica a existência de 35 empresas distribuidoras de
materiais asfálticos autorizadas no país (https://cdp.anp.gov.br/ords/r/cdp_apex/consulta-dados-
publicos-cdp/consulta-de-empresas-autorizadas-sdl-lista?). Depreende-se dos dados da ANP que nem
todos os Estados da Federação possuem base de distribuição, sendo que muitos possuem apenas um
único distribuidor.
15. Esse cenário mostra-se desafiador para as empresas que dependem de materiais
betuminosos para a suas atividades, pois frequentemente submetem-se a dois monopólios situados em
elos subsequentes da cadeia de abastecimento, um na produção e outro na distribuição local.
16. Um dos pontos positivos identificados pela AudRodovia no presente processo foi o
acompanhamento pari passu dos preços divulgados mensalmente pela ANP referentes ao produtor,
para a elaboração dos índices de reajustamento de materiais betuminosos – segundo metodologia
2

desenvolvida pelo Dnit e pela Fundação Getúlio Vargas. Os preços na base produtor mostraram-se
adequados para capturar, com celeridade, os aumentos promovidos pela Petrobras e reduzir situações
de desequilíbrio de preços, mediante reajuste anual. A nova Lei de Licitações e Contratos prevê tal
mecanismo no art. 6º, inciso LVIII, e no art. 92, § 3º:
Lei 14.133/2021. Art. 6º, LVIII - reajustamento em sentido estrito: forma de manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro de contrato consistente na aplicação do índice de correção
monetária previsto no contrato, que deve retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida
a adoção de índices específicos ou setoriais;
(...)
Art. 92, § 3º Independentemente do prazo de duração, o contrato deverá conter cláusula que
estabeleça o índice de reajustamento de preço, com data-base vinculada à data do orçamento
estimado, e poderá ser estabelecido mais de um índice específico ou setorial, em conformidade com
a realidade de mercado dos respectivos insumos.
17. Já a teoria da imprevisão, albergada na novel legislação em seu art. 124, inciso II,
alínea ‘d’, requer a presença de condicionantes para que se proceda ao reequilíbrio econômico-
financeiro do contrato com a Administração:
Lei 14.133/2021. Art. 124, II, ‘d’: para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe ou em decorrência de fatos
imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, que inviabilizem a execução do
contrato tal como pactuado, respeitada, em qualquer caso, a repartição objetiva de risco
estabelecida no contrato. (grifo acrescido)
18. Destaco que é lícito que o contrato administrativo estabeleça divisão de riscos entre as
partes, inclusive – de forma exemplificativa – no que tange a faixas de variação nos custos de
determinados insumos. Tal preocupação se mostra mais indicada à medida em que o insumo seja
representativo no contexto dos serviços contratados e esteja propenso a flutuações decorrentes de
fatores de difícil previsão, como é o caso dos materiais betuminosos em determinados tipos de obras
nas quais sua utilização é intensiva. Nesse sentido, obras de recuperação e manutenção de pavimentos
flexíveis são muito mais sensíveis às oscilações de preço do CAP do que obras que envolvam
precipuamente serviços de terraplenagem ou a construção de obras de arte especial.
19. Nessa linha, entendo oportuno recomendar ao Dnit, que, em atenção aos arts. 6º, LVIII;
92, § 3º; e 124, inciso II, ‘d’ da Lei 14.133/2021, preveja, para futuras contratações de obras
rodoviárias, bandas aceitáveis de variação de custo de insumos asfálticos, em prazo delimitado,
considerando a representatividade desses materiais na obra em particular, para as quais a empresa
contratada se compromete a cumprir fielmente o contrato sem o cabimento de pedido de reequilíbrio
econômico-financeiro, resguardada, em todo o caso, a observância do reajustamento periódico.
20. Quanto às considerações da unidade técnica, manifesto-me de acordo com o entendimento
de que o Dnit não logrou justificar a ausência de parâmetros objetivos na IS/DG/DNIT 10/2019 – e nos
demais normativos – para admissibilidade e processamento dos requerimentos de reequilíbrio
econômico-financeiro.
21. Por conseguinte, em consonância com a AudRodovia, considero necessário determinar ao
Dnit que, no prazo de 90 dias, revise os normativos internos referentes à análise de pedidos de
reequilíbrio econômico-financeiro, de forma a adotar procedimentos para demonstrar o impacto nos
contratos elegíveis em razão de aumentos imprevisíveis dos preços dos insumos betuminosos, em
atenção às disposições contidas no art. 124, inciso II, alínea “d”, da Lei 14.133/2021 e no art. art. 65,
inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993 (revogada), em particular:
a) a representatividade dos materiais betuminosos no valor total do contrato, conforme a

b) o estágio de execução contratual e o saldo de serviços que demandam insumos

betuminosos.
22. Quanto à proposição formulada pela área técnica no sentido de que o Dnit se obrigue a
verificar possíveis ressarcimentos em caso de ocorrer reduções de preços, entendo que a proposta
avança sobre a discricionariedade da autarquia. Cabe ressaltar que tal procedimento demandaria estudo
sobre a força de trabalho disponível no Dnit para dar conta desse esforço, e considerações sobre o
custo-benefício da ação. Por esses motivos, deixo de endossar a proposta.
23. Decorre do texto da Lei que não basta a mera ocorrência do “caso de força maior, caso
fortuito, fato do príncipe, fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis”, sendo
imprescindível a demonstração de nexo de causalidade entre tal fato e o exsurgimento da situação de
inexequibilidade contratual. Por óbvio, o ônus dessa demonstração recai sobre a parte que
demanda o reequilíbrio, via de regra, o contratado pela Administração.
24. Não obstante, considero que a proposta de exigência de apresentação de notas fiscais como
condição para a realização de reequilíbrio, como sugerida pela área técnica, invade espaço de atuação
do gestor do Dnit. Nesse sentido, julgo adequado ajustar a proposição, no sentido de determinar ao
Dnit que, no prazo de 90 dias, revise os normativos internos referentes à análise de pedidos de
reequilíbrio econômico-financeiro, de forma a adotar procedimentos para demonstrar o impacto nos
contratos elegíveis em razão de aumentos imprevisíveis dos preços dos insumos betuminosos, em
atenção às disposições contidas no art. 124, inciso II, alínea “d”, da Lei 14.133/2021 e no art. art. 65,
inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993 (revogada), em particular:
c) a comprovação, por parte da requerente, do nexo causal entre a ocorrência do fato
motivador e a condição superveniente de inexequibilidade do contrato.
25. Por derradeiro, congratulo a Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura
Rodoviária e de Aviação Civil pelo primoroso trabalho em área de especial relevância para o setor de
obras de asfalto nas rodovias federais.
26. Agradeço também às entidades Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias –
ANEOR, Câmara Brasileira da Indústria da Construção – CBIC e Sindicato Nacional da Indústria da
Construção Pesada – Sinicon, representantes de empresas de grande importância para a expansão e
conservação da malha rodoviária brasileira, cujas contribuições robusteceram a presente fiscalização
do TCU.
27. Ante o exposto, voto no sentido de que a Representação em análise seja conhecida pelo
Tribunal e, no mérito, seja adotada a minuta de acórdão que ora submeto à apreciação do Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de junho de 2024.
ANTONIO ANASTASIA
Relator

ACÓRDÃO Nº 1210/2024 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 039.552/2020-9.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias (31.937.022/0001-06);
Câmara Brasileira da Industria da Construção (33.947.128/0001-16); Sindicato Nacional da Indústria
da Construção Pesada - Sinicon (33.645.540/0001-81).
4. Órgão/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
5. Relator: Ministro Antonio Anastasia.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação
Civil (AudRodoviaAviação).
8. Representação legal: Regina Costa Rillo (313.578/OAB-SP), Tatiane Olle Colman Wildt
(109.978/OAB-RJ) e outros, representando Sindicato Nacional da Industria da Construção Pesada -
Infraestrutura - Sinicon; Karina Yumi Ogata (407.315/OAB-SP) e outros, representando Câmara
Brasileira da Industria da Construção e Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Representação oferecida
unidade técnica do TCU, acerca de indícios de irregularidades em normativos do Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transporte – DNIT que dispõem sobre critérios para o reequilíbrio
econômico-financeiro de contratos administrativos decorrentes de variações no custo de aquisição de
materiais betuminosos.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fulcro no art. 237, inciso I, do RI/TCU, conhecer da presente Representação para,
no mérito, considerá-la procedente;
9.2. recomendar ao Dnit que, em atenção aos arts. 6º, inciso LVIII; 92, § 3º; e 124,
inciso II, ‘d’ da Lei 14.133/2021, preveja, para futuras contratações de obras rodoviárias, bandas
aceitáveis de variação de custo de insumos asfálticos, em prazo delimitado, considerando a
representatividade desses materiais na obra em particular, para as quais a empresa contratada se
compromete a cumprir fielmente o contrato sem o cabimento de pedido de reequilíbrio econômico-
financeiro, resguardada, em todo o caso, a observância do reajustamento periódico;
9.3. determinar ao Dnit que, no prazo de 90 dias, revise os normativos internos referentes à
análise de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, de forma a adotar procedimentos para
demonstrar o impacto nos contratos elegíveis em razão de aumentos imprevisíveis dos preços dos
insumos betuminosos, em atenção às disposições contidas no art. 124, inciso II, alínea “d”, da
Lei 14.133/2021 e no art. art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993 (revogada), em particular:
9.3.1. a representatividade dos materiais betuminosos no valor total do contrato, conforme
a natureza da obra (construção, adequação, duplicação, restauração, manutenção e conservação);
9.3.2. o estágio de execução contratual e o saldo de serviços que demandam insumos
betuminosos; e
9.3.3. a comprovação, por parte da requerente, do nexo causal entre a ocorrência do fato
motivador e a condição superveniente de inexequibilidade do contrato.
9.4. enviar cópia do presente Acórdão para o Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transporte, Ministério dos Transportes, Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias –
ANEOR, Câmara Brasileira da Indústria da Construção – CBIC, Sindicato Nacional da Indústria da
Construção Pesada – Sinicon e demais interessados, informando que a presente deliberação,

acompanhada do Relatório e do Voto que a fundamenta, está disponível para a consulta no endereço
www.tcu.gov.br/acordaos.
10. Ata n° 25/2024 – Plenário.

11. Data da Sessão: 19/6/2024 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1210-25/24-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Bruno Dantas (Presidente), Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Vital do
Rêgo, Antonio Anastasia (Relator) e Jhonatan de Jesus.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministro-Substituto presente: Marcos Bemquerer Costa.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BRUNO DANTAS ANTONIO ANASTASIA
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 039.

GRUPO I – CLASSE I – Plenário

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. DEPARTAMENTO

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discussão nesta Corte de Contas, em sede de representação, no processo TC 007.615/2015-9, em

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19. Como interessadas no processo, as entidades encaminharam suas contribuições em

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46. Enfim, conforme relatado nesta instrução, a finalidade da Nota Técnica

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I.1.2. Da variação dos preços dos insumos betuminosos

Fonte: gráfico 5 (peça 21, p. 11, item 2.6)

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Figura 2- Gráfico da evolução de preços e índices de reajustamento

Fonte: peça 21, p. 18, item 6.22

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Fonte: peça 21, p. 20

Fonte: peça 21, p. 20

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Tabela 1- AÇÕES DO DNIT

11/2008 TCU determinou à ANP divulgar mensalmente os preços médios de

11/2014 Petrobras inicia a prática de aumentos abruptos e inesperados dos

11/2014 a 1/2015 DNIT recebeu vários pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro de

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3/2015 DNIT publicou a Instrução de Serviço/DG/DNIT 2/2015, para o

7/2015 O DNIT publicou a Instrução de Serviço/DG/DNIT 4/2015, que

7/2016 DNIT publica Instrução de Serviço/DG 15/2016, criando uma

11/2017 Petrobras anuncia nova política de preços dos materiais betuminosos

1/2018 Petrobras mantém sua política de preços, porém suspende os reajustes

6/2018 O Diretor Geral Interino do DNIT, emitiu Nota Técnica

10/2018 Diálogo público TCU, com participação do DNIT, ANP, PETROBRAS,

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betuminosos frente aos orçamentos de obras rodoviárias, citou vários

1/2019 DNIT atualiza critérios para os índices de reajustamento dos ligantes

7/2019 DNIT emite IS/DG/DNIT 06/2019, reeditada pela IS/DG/DNIT 10/2019,

Fonte: elaboração própria com dados retirados da peça 21, p. 14-15 e 16

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Tabela 2-Relação de processos judiciais - ligantes

Fonte: peça 21, p. 21, item 6.28

Tabela 3 - Relação de Data Observação

0600.023487/2018-45 11/12/2018 Índice de reajustamento material betuminoso mistura

50600.027642/2017-11 12/1/2019 Novos índices – IS DG 1/2019

00784.030294/2018-61 4/1/2019 Ação Civil Pública (1020832-27.2018.4.01.3400)

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50600.017853/2018-27 4/1/2019 Regime de tributação para formação dos custos de

50600.012253/2018-72 12/1/2019 Medida Provisória – Redução do período de

50600.001714/2015-39 8/3/2018 IS EEF Material Betuminoso

50600.004522/2018-27 12/1/2019 Proposta de termo aditivo ao Convênio RFB –

50600.000383/2018-43 4/1/2019 Consulta SR/RS sobre alíquota do PIS/COFINS

50600.616903/2017-72 12/1/2019 Convênio RFB

Fonte: peça 21, p. 21, item 6.29

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I.1.7 Das diligências para atualização de informações para o exame da oitiva

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95. Quanto à atualização da quantidade de processos judiciais em desfavor da Autarquia,

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d) processo judicial 5009210-24.2023.4.02.5001, com as peças processuais (peça 55).