TRIBUTAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: ASPECTOS GERAIS DA

METAMORFOSE DOS SISTEMAS TRIBUTÁRIOS1

José Sidnei Gonçalves2

1 - INTRODUÇÃO variáveis dependendo da estrutura social de cada povo.

HINRICHS (1972) mostra a predominância das fontes
O debate sobre a questão tributária no Bra-sil não tributárias de receitas e os tradicionais impostos
tem se apresentado para a opinião pública sob dois diretos, em razão da pequena amplitude das transações
enfoques básicos: a) a alta carga tributária estaria comerciais. Segundo ele "pode-se olhar para as elevadas
reduzindo a competitividade externa do produto bra- árvores de Atenas e Roma e maravilhar-se com a ausência
sileiro e encarecendo o mesmo em nível do consumidor e de tributação direta sobre os poucos cidadãos livres. Mas
b) os gastos públicos elevados seriam fruto de um crônico assim proceder é omitir a floresta de países subjugados,
desajuste das contas governamentais, cuja execução províncias saqueadas, e aliados involuntários... que
financeira estaria eivada de desperdícios de várias ordens. tornaram possível a uma minoria dominante manter-se ao
Num ambiente como esse, que precede a reforma abrigo da tributação".
constitucional onde a questão tributária consubstancia-se Na Idade Média, em pleno sistema feudal,
como fundamental para a estabilidade econômica, as ocorria a dispersão territorial; a proteção dada pelos
posições refletem nitidamente interesses específicos de senhores aos habitantes dos feudos era retribuída por
segmentos da sociedade. Justamente esses interesses, nem compensações pagas pelos seus servos. As relações de
sempre explícitos nas tomadas de posição dos vários vassalagem tinham o condão de criar uma teia de
personagens, provocam uma enorme confusão. dominação, onde o senhor mais poderoso submetia
O presente trabalho tem por objetivo destacar inúmeros outros. A rede de relações de dominação era
elementos da evolução dos sistemas tributários na história aumentada por um fluxo de pagamentos, através dos
econômica mundial, para em seguida verificar como se quais os subalternos eram tributários do dominador.
deu a metamorfose da estrutura de impostos no processo Como coloca HINRICHS (1972), "até o século XIV os
de desenvolvimento brasileiro. Pretende-se, com isso, impostos foram predominantemente diretos e
contribuir para que a discussão da tributação rompa com relacionados com a terra, sendo que a maioria dos
o lugar comum que tem caracterizado as posições impostos diretos e outras receitas possam ser denomi-
conjunturais calcadas em interesses restritos, para atender nados dinheiro de proteção pago ao dirigente do
a uma temática estrutural onde o interesse nacional deve momento". A dízima constituía o principal elemento
sobrepujar o individual. Certamente, isso não significa desse sistema, inclusive perpetuado nas estruturas
estar buscando a neutralidade, mesmo porque ela não religiosas como dotação para obter proteção espiritual.
existe. Contudo, embora os interesses hegemônicos O regime feudal teve na formação do Estado
prevaleçam, essa hegemonia nunca se conforma como Absolutista a sua superação. A própria justificação da
absoluta, ou seja, há sempre espaço para o entendimento unificação territorial, decorrente da abolição do poder
de anseios de outros segmentos sociais. da nobreza firmando o do rei, tinha a ver com proteção
contra inimigos externos. MAQUIAVEL (1983) se
preocupava com o fato de que a desagregação das várias
2 - TRIBUTAÇÃO E HISTÓRIA ECONÔMICA regiões italianas, cada uma sob domínio de uma cidade,
tornava a Itália vulnerável às invasões bárbaras, daí a
O tributo tem sua origem associada ao ação do príncipe unificando o território nacional
pagamento efetuado pelas tribos submetidas às tribos submetendo sob um único comando todos os segmentos
vencedoras como decorrência da reparação das perdas nacionais. Essa premissa constituiu-se na base da
nas antigas lutas tribais, antes mesmo da formação das reorganização dos Estados Nacionais da Europa
cidades-estados e dos grandes impérios da antiguidade. Ocidental. Foi a ação conjunta da burguesia comercial
Esse ressarcimento aos vitoriosos em termos de recursos com o rei que permitiu a submissão da nobreza,
materiais e mesmo humanos acabaria se tornando constituindo o mercado nacional e impulsionando o
periódico. A denominação desses tributos e sua forma são processo de acumulação.

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Na Inglaterra, como decorrência de uma privado não atuasse, como a educação, e que fossem
nobreza fragilizada por guerras sucessivas, estabeleceu-se estratégicas para o desenvolvimento das nações. Assim, a
o Estado Absolutista inglês. As disputas entre várias racionalidade capitalista imputada ao Estado criou a
facções culminaram com a concentração do poder na burocracia estatal como elemento fundamental para o
figura do rei, cujo ponto culminante foi o reinado de avanço do capitalismo, atuando no controle da moeda e
Henrique VIII no século XVI reunindo pela primeira vez na educação entre outros setores (WEBER, 1968).
o poder temporal e o poder espiritual sob uma mesma Contudo, a defesa do livre cambismo era imcompatível
pessoa. A expansão do comércio interno e externo foi com a tributação do comércio exterior, calcada na taxação
sustentada pelo poderio militar e naval bancado por dos direitos alfandegários4. Daí o crescimento dos
contribuições dos grandes comerciantes ingleses que, em modernos impostos indiretos sob o consumo que obtinha
contrapartida, recebiam monopólios de atividades uma ampla base de incidência num comércio em plena
mercantis. expansão (HINRICHS, 1972).
A implantação da produção fabril inglesa, que, A contraposição ao livre cambismo, realizada
partindo do artesanato, passou pela manufatura, atingindo principalmente noutra potência européia emergente, a
a indústria têxtil, foi sustentada por uma ação estatal de Alemanha, mostrava tanto a inadequação do Estado
proteção do mercado interno e conquista de rotas Liberal para economias menos desenvolvidas como a
comerciais (OLIVEIRA, 1985). Para tanto, foi importante importância das tarifas aduaneiras como proteção do
o poderio naval e militar do Estado Absolutista que comércio interno de países emergentes contra a
quebrou as restrições internas ao comércio inglês e superioridade econômica inglesa. A Alemanha não tinha
alavancou a expansão do comércio internacional. O estrutura econômica compatível com a plena adoção do
tributo, nesse caso, protegia os interesses mercantis e era livre cambismo que só interessaria à Inglaterra em face da
arcado pelos detentores do capital comercial. Assim a pujante indústria de "consumo" que poderia destruir a
partir do século XIV, a principal fonte de receita do indústria alemã nascente. LIST (1983) advogava o
Estado inglês eram os direitos alfandegários (HINRICHS, protecionismo, pois a tese da não-regulação do comércio
1972). A política de proteção do mercado nacional e a externo de cada país só atenderia aos interesses ingleses.
própria sustentação da realeza numa simbiose com a Os tributos poderiam criar barreiras eficientes regulando
burguesia mercantil transformaram as tarifas aduaneiras o comércio exterior, de acordo com os desígnios da
no mais relevante instrumento tributário inglês no burguesia alemã. A proteção de setores nascentes frente à
período. Como no mercantilismo os circuitos produção estrangeira poderia ser engendrada com a
internacionais eram os mais dinâmicos, a taxação do adoção de medidas tarifárias.
comércio exterior propiciava maior soma de recursos sem Ainda que as políticas protecionistas de várias
confrontar a nobreza, nem penalizar o mercado interno. nações européias como a Alemanha, Rússia, França e
A Revolução Burguesa na Inglaterra que viria Itália tenham permitido a esses países conformarem
a constituir o Estado Liberal reduziria a participação dos estruturas industriais compatíveis com o padrão da 10
grandes comerciantes levando à primazia a burguesia Revolução Industrial e avançarem para a 20 Revolução
industrial e financeira no século XVIII. Daí, sob a égide Industrial, no século XIX a hegemonia inglesa mostrou-
do Estado Liberal seria concretizada a expansão se incontestável nos planos político, econômico e militar.
comercial que levaria à hegemonia britânica em termos A emergência dos Estados Unidos da América, como uma
mundiais. Os defensores da participação mínima do potência industrial e econômica no cenário mundial desde
Estado na economia propugnavam o livre cambismo no o início do século XX, iria progressivamente contraba-
plano internacional. O mercado, em função da ordem lançar o poderio inglês cujo fim da hegemonia foi selado
natural, equilibraria as condições de produção e com a Conferência de Bretton Woods em 1945, em que o
promoveria a justa distribuição dos benefícios; e quem padrão libra-ouro foi definitivamente substituído pelo
era fonte de problemas era o intervencionismo estatal3. padrão dólar-ouro.
No entanto, a garantia da segurança interna e externa A transformação progressiva de economia
exigia a ação estatal, protegendo a nação e a expansão mercantil para economia industrial no período de
comercial, sendo, nesse ínterim, tão somente uma predomínio inglês iria ganhar contornos distintos da
continuidade do absolutismo. formulação liberal. A presença marcante do Estado na
Apesar de adepto do livre comércio, SMITH conformação da estrutura produtiva das nações
(1983) admitia gastos públicos em áreas onde o setor emergentes, sejam os Estados Unidos, Japão ou Alema-

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nha, exigiu reformulações das estruturas tributárias 1/3 da receita tributária". Outra conclusão diz respeito ao
compatíveis com os requerimentos de um Estado crescimento da carga tributária (porcentagem dos tributos
Intervencionista. Disso surgiram a moderna estrutura sobre a renda nacional) com o processo de desenvol-
tributária e a ampliação da parcela estatal na riqueza vimento, sendo que os países desenvolvidos tinham
nacional com maior carga tributária. cargas tributárias superiores a 30% do Produto Interno
Para a crítica mais contundente do Estado Bruto (PIB) no início da década de 70 deste século, dando
Liberal, realizada neste século por KEYNES (1983), o suporte a uma ampla ação redistributiva com a adoção de
capitalismo, longe de equilibrar-se naturalmente pelo políticas sociais.
mercado como queriam os liberais, era instável e os
gastos públicos poderiam desempenhar importante papel
nas crises. Uma vez que propulsiona a demanda efetiva, 3 - A ESTRUTURA TRIBUTÁRIA E O DESEN-
ao aumentar seus gastos, na situa-ção de crise, o Governo VOLVIMENTO NO BRASIL
estaria atenuando os efeitos desta sobre a estrutura de
emprego e encaminhando a solução. Dessa formulação A economia cafeeira predominante no Bra-sil
surgiram os contornos do Welfare State, onde as políticas nas três primeiras décadas deste século se caracterizava
sociais de sustentação do emprego e da demanda por ser uma atividade agroexportadora. No to-cante à
ganharam corpo nas economias modernas mais riqueza, uma transformação importante veio no bojo da
desenvolvidas. expansão dessa rubiácea; trata-se da meta-morfose da
Entretanto, o Estado Contemporâneo manteve renda. Anteriormente à Lei de Terras de 1850, a renda era
a característica primitiva como forma dos países capitalizada no escravo, e o rico canavicultor nordestino
vencedores imputarem aos perdedores o ônus das se destacava dentre seus pares pelo número de escravos
guerras5. Agrega a lógica da manutenção do poder militar que possuía. A edição da Lei de Terras deu uma base
que continua sendo uma tarefa estatal inquestionável. Na fundiária à riqueza na forma de renda capitalizada na
ótica do comércio exterior, a proteção a produtos terra, a renda fundiária. O rico, agora, era o que possuía a
estratégicos com tarifas aduaneiras e subsídios à maior extensão de terras cultivadas com café (MARTINS,
produção interna continua sendo praticada. O novo 1979). Essa metamorfose da renda foi importante para a
Estado Industrial tem funções fundamentais ao preservação de uma estrutura conservadora patrimo-
desenvolvimento, como investimento em pesquisa e nialista com o concomitante estabelecimento de
educação, e tem de intervir na atividade econômica dificuldades ao acesso à terra para não proprietários.
promovendo ações governamentais que diminuam Durante todo esse período de três décadas do
desigualdades sociais notadamente no campo do emprego século XX, persistiu no Brasil uma estrutura tributária
(GALBRAITH, 1983). A prote-ção dos trabalhadores não típica do Estado Absolutista com a cobrança de tributos
garantida necessariamente pela lógica do mercado com base nos direitos alfandegários prevalecentes na
capitalista passou a ser uma atividade precípua do Estado Europa do século XIV ao século XVIII. Predominavam,
na construção do bem- estar social. A estrutura tributária no caso brasileiro, os impostos sobre o comércio exterior
foi modificada para procurar uma distribuição mais com o incidente sobre a exportação de competência das
eqüitativa dos benefícios do progresso transferindo renda unidades federativas e o de importação do Governo
dos ricos para pobres, via tributos e gastos públicos. Central. Tomando as receitas tributárias federais nota-se
Nesse processo de metamorfose do período que os impostos sobre importação representavam mais da
feudal à atualidade, a base da tributação muda-se da metade do valor arrecadado até 1930 (Tabela 1). A
agricultura para o comércio exterior, para gravar o cobrança sobre as exportações era atribuição provincial, o
consumo no passo seguinte, e, finalmente, passa a incidir que fortalecia aquelas mais dinâmicas, por ensejarem
sobre a renda líquida de pessoa física e/ou jurídica, os uma economia agroexportadora6.
chamados impostos diretos modernos. Para HINRICHS Apesar do liberalismo econômico, uma vez
(1972) "os impostos sobre a renda particular, e os que a Constituição Republicana de 1891 sequer
impostos em geral tendem a ser associados com sistemas contemplava o capítulo normativo da ordem econômica, a
políticos responsáveis, capazes de exercer eficiência burguesia cafeeira percebeu cedo a importância da
administrativa e incutir padrões de aquiescência intervenção estatal para obter ganhos econômicos. A
voluntária do público contribuinte. A tributação direta partir de 1903, os cafeicultores, dominando o panorama
pode captar até um máximo de 2/3 ou até o mínimo de político, ensejaram uma política de valorização do café na

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primeira década do século, a qual, após uma trégua, na (IVC). Tal medida, se por um lado ia paulatinamente
década de 1910-1919, voltou a ser aplicada na década de estruturando o sistema tributário de acordo com as
vinte. Essa política de manutenção das cotações do café transformações da economia (OLIVEIRA, 1991), por
através da aquisição governamental teve papel relevante outro mantinha intacta a riqueza velha representada pelo
na economia com desdobramentos nas décadas seguintes patrimônio urbano ou rural.
(FURTADO, 1989). A transformação não alcançava a propriedade
Com a crise de 1929, afloramento de um rural, uma vez que a oligarquia rural tradicional e seus
processo ao final do qual, desbancando do poder a sucedâneos, os fazendeiros de café, mesmo derrotados
burguesia cafeeira em favor do segmento industrial- enquanto fração de classe hegemônica, tinham uma
financeiro, reformularam-se a estrutura social e política herança política ainda forte. O patrimonialismo
brasileira. Deu-se início a uma fase de dinamização do característico das classes dominantes no campo, presos a
processo de industrialização a partir da já instalada uma base territorial, também é esposado pelos seus
indústria leve de consumo, com base no padrão da 10 descendentes urbanos. Durante a maior parte do período
Revolução Industrial Inglesa, no primeiro quartel deste esse contingente deu suporte à manutenção de uma
século. De 1933 a 1955 tem-se um processo de estrutura tributária que não incidisse sobre o patrimônio e
industrialização restringida, onde apesar do crescimento a renda pessoal. A emergência de novas forças, as classes
industrial comandar a dinâmica da acumulação, não urbanas, permitiu a instituição do imposto sobre o
existia a capacidade de implantar a base técnica e consumo. Segundo SILVA (1976), "os impostos internos
financeira de uma indústria de bens de produção que só se revelavam frutíferos no Brasil... quando a base da
proporcionasse um avanço autodeterminado do massa urbana se expandiu o suficiente para arcar com o
desenvolvimento industrial (MELLO, 1982). custo da carga tributária. Nunca os setores dessas classes
A intervenção estatal, bancando o processo de dominantes ou da burguesia rural e urbana serviram de
industrialização pesada, nesse período, era limitada pela base ou se submeteram de bom grado ao aumento da
dificuldade de mobilizar recursos para o volumoso bloco carga tributária interna".
de investimento exigido. O crescimento da economia A mudança na estrutura tributária seria
industrial foi acompanhado de um crescente processo de operada na constituição de 1937 que inaugurou o Estado
urbanização que criou condições de aplicação do imposto Novo, período ditatorial de Getúlio Vargas. Apesar de
sobre o consumo, típico do capitalismo concorrencial. A manter as linhas mestras do sistema, a participação dos
constituição de 1934 ampliou o imposto sobre vendas impostos internos aumentou consideravelmente e
mercantis criado pela Lei n1 4.625 de 31/12/1922, suplantou, a partir de então, os inciden-
denominando-o Imposto sobre Vendas e Consignações
TABELA 1 - Participação de Tributos na Receita Tributária Federal, Brasil, 1923-66

(em porcentagem)

Ano Importação Renda e proventos Consumo Outros

1923 50,3 5,1 29,8 14,8

1924 51,9 2,2 27,3 18,6
1925 56,0 2,6 24,2 17,2
1926 47,8 2,9 30,1 19,2
1927 53,5 4,0 26,5 16,0
1928 55,2 4,0 25,9 14,9
1929 54,8 4,5 25,2 15,5
1930 50,2 5,0 28,3 16,5
1931 46,0 7,1 28,7 18,2

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1933 47,3 6,8 28,7 17,2

1935 47,6 8,1 27,2 17,1
1937 50,8 9,9 28,9 10,4
1940 35,9 15,1 38,7 10,3
1945 14,5 33,2 40,0 12,3
1950 10,9 35,8 41,0 12,3
1955 4,6 39,8 36,0 19,6
1956 3,2 40,2 37,7 18,9
1957 3,8 37,0 41,9 17,3
1958 12,7 31,2 38,8 17,3
1959 13,6 33,1 38,5 14,8
1960 11,2 31,6 42,4 14,8
1961 12,6 29,6 43,4 14,4
1962 13,1 26,0 46,0 14,9
1963 10,3 28,7 48,2 12,8
1964 7,2 28,1 51,3 13,4
1965 6,9 33,8 43,3 16,0
1966 8,7 28,1 46,6 16,6

Fonte: OLIVEIRA (1991).

tes sobre o comércio exterior (Tabela 1). A crise de 1942, principalmente, obteve recursos utilizando da emissão,
em função da II Guerra Mundial, levou o Governo a através, portanto, do imposto inflacionário arcado por
ampliar a base de captação do Imposto de Rendas toda sociedade notadamente as massas trabalhadoras.
(OLIVEIRA, 1991). É importante que se note a Essa opção foi feita haja vista que uma reforma tributária
preponderância dos impostos sobre o consumo em plena teria de confrontar os interesses patrimonialistas das
expansão do capital monopolista, quando esse tipo de oligarquias regionais, base de sustentação política do
tributo é típico do capitalismo concorrencial do século Governo e outros interesses políticos também de corte
XVIII em diante, quando do estabelecimento do Estado conservador. A associação com o capital externo foi
Liberal. importante com a internalização de equipamentos e
O Plano de Metas, ensejado no período 1956- máquinas por meio da importação sem lastro cambial,
61, foi realizado sem alteração de monta na estrutura isto é, as empresas traziam os equipamentos e
tributária (OLIVEIRA, 1991). Um portentoso bloco de registravam seu valor como capital de risco com direitos
investimento realizado concomitantemente implantou a de remessa de lucros (LESSA, 1975).
indústria pesada brasileira, incorporando o padrão metal- As formas de financiamento do desenvolvi-
mecânico da 20 Revolução Industrial com sua base mento nacional executadas mostram o prevalecimento de
técnica, financeira e de organização de empresas. Como o forma decisiva da feição patrimonialista da burguesia
Estado não mobilizou recursos fiscais para arcar com o nacional que não ensejou uma reforma tributária
investimento, efetuou via confisco cambial a compatível com o momento histórico vivido na economia
transferência de recursos da agricultura para a indústria e, brasileira. A estrutura da receita tributária federal dá

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mostras dessa perspectiva conservadora no período 1957- proposição de instrumentalizar um processo de

62. O tributo sobre as importações cresce em face de uma distribuição de renda e, em vez disso, as medidas tomadas
maior proteção dada às indústrias em instalação e aos em anos subseqüentes foram funcionais como
constrangimentos externos, sendo que em toda fase instrumento de acumulação por meio de inúmeros
posterior a 1945 até 1966 a estrutura tributária permanece mecanismos de renúncia fiscal e de aumento da
praticamente inalterada, prevalecendo o imposto indireto proporcionalidade da contribuição dos salários em face
sobre o consumo que oscilou entre 36% a 51% da receita das demais formas de renda. Esses dois objetivos são
(Tabela 1). A penalização da produção é clara, uma vez absolutamente antagônicos na concepção de um sistema
que os impostos indiretos representam a maior parcela tributário (OLIVEIRA, 1986). A estruturação de uma
das receitas. Por um lado, a riqueza velha representada gama de contribuições sociais, realizada no final dos anos
pelo patrimônio permaneceu intocada e os recursos 60, daria suporte não a uma política social ampla, mas na
adicionais foram obtidos pelo também indireto imposto verdade serviu como elemento de alargamento da
inflacionário, receita obtida a partir do poder de emissão demanda da construção civil através do financiamento
primária. habitacional subsidiado à classe média emergente e de
A crise de 1962-66, que representou a recursos para investimento (SILVA, 1990). O
desaceleração cíclica decorrente do bloco de inver-sões atendimento da demanda da população carente pelas
realizado no período anterior (SERRA, 1989), colocou políticas sociais não se realizou, pois estas foram
também a necessidade de readaptar o padrão de ensejadas como políticas de financiamento a juros,
financiamento utilizado que demonstrava claros sinais de incompatível com os objetivos de resgate da miséria que
esgotamento, pois a explosão inflacionária tornava se aprofundou. A aplicação em políticas sociais se realiza
impossível novo surto de aplicações com recursos com destinações a fundo perdido e não a juros, mesmo
oriundos da emissão primária. A crise cíclica encontrou o que subsidiados, pois isso determina o não-acesso da
Estado desaparelhado para executar uma política população carente.
anticíclica que atenuasse o movimento de desaceleração. No plano tributário a reforma de 1966, além de
O movimento de 1964 colocaria novo elemento não avançar significativamente na taxação do patrimônio,
complicador à opção de tributar o patrimônio, pois foi foi frustrada na adoção dos modernos impostos diretos
realizado em nome da proteção à propriedade privada carregando o imposto de renda na fonte que atinge em
unindo todo espectro burguês na defesa de sua riqueza cheio a massa de trabalhadores e deixando as grandes
patrimonial. A readequação do sistema tributário se deu fortunas e os ganhos de capital praticamente à margem da
com a reforma de 1966, a mais drástica da estrutura fiscal tributação. A carga tributária bruta cresceu de 19,1% do
brasileira até então, que viria a colocar os instrumentos de PIB para 26,2% no período 1965-75, mas os impostos
captação de receita pública em níveis compatíveis com as indiretos prevaleceram sobre os diretos, o que demonstra
funções intervencionistas do Estado na sustentação do a maior incidência sobre a riqueza nova anunciada, pois o
processo de acumulação (OLIVEIRA, 1986). valor adicionado é taxado no fluxo de produção (Tabela
As amplas reformas de 1966 operadas na 2). Mesmo nesse período, um conjunto de isenções fiscais
economia criaram o instrumento da dívida pública, foi ensejado criando um imenso paraíso fiscal e na
impulsionaram o mercado de capitais e reformularam o metade da década de 70 o sistema tributário já dava
sistema bancário. Esse conjunto de medidas iria dar mostra da incapacidade de sustentar um processo
sustentação ao incremento da demanda efetiva no período vigoroso de inversões.
1967-73, o conhecido "milagre brasileiro". A indústria de O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II
bens de consumo duráveis arrancou na frente e puxou o PND) foi executado como uma política anti-cíclica, se
dinamismo da economia calcada principalmente na fase constituindo noutro bloco de investimentos de porte na
inicial pela capacidade instalada não utilizada. A partir de industrialização brasileira. Com o II PND complementou-
meados de 1970, também a indústria de bens de produção se o padrão metal-mecânico incorporando as indústrias de
avançou e passou a ditar o ritmo da fase de aceleração bens de produção faltantes. Foi executado quando o efeito
do ciclo econômico. A expansão do crédito pessoal jogou desacelerador do período do "milagre brasileiro"
grande funcionalidade para a expansão cíclica (SERRA, começava a se manifestar (TAVARES & LESSA, 1984).
1989). Ao invés de optar por uma política fiscal mais rígida,
No tocante ao sistema tributário, a reforma de alargando a carga tributária e alterando a base incidente,
1966 foi desvirtuada principalmente no tocante à sua ao contrário, nota-se uma progressiva queda de carga

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tributária após o ano de 1975 (Tabela 2). A linha de um sistema financeiro inadequado ao crédito de
menor resistência novamente prevaleceu para o investimento e um sistema fiscal inapropriado, uma vez
beneplácito das elites, com o aproveitamento do surto de que a base de tributação deveria ser alargada e atingir
rápida expansão do sistema financeiro internacional setores líquidos e o patrimônio para o que faltava força
desde o final da década de 60; surge no cenário econô- política para penalizar a base de sustentação do regime. A
mico um novo personagem: o aceleramento da dívida década de 70 representou a do crescimento da dívida
pública interna e externa7, realizado como meio de externa, da estatização dessa dívida através de inúmeras
financiar o investimento sem gravar a riqueza da elite medidas de proteção ao emprestador privado e do
nacional. impulsionamento da face interna da dívida com o
A partir de uma constatação discutível, a de lançamento de títulos para enxugamento da liquidez
existência de um hiato de recursos que obrigaria o Brasil proveniente da monetização das cambiais (CRUZ, 1984).
a obter poupança externa para completar a interna para As dívidas internas e externas avançaram de
financiar o desenvolvimento, deu-se impulso ao processo forma vertiginosa em contrapartida com uma carga
de endividamento externo, alargando o nível das reservas tributária bruta, estagnada, ou cadente. Por outro lado, os
internacionais brasileiras. As tomadas, no início, subsídios e, principalmente, as transferências - no que
efetuadas pelo setor privado foram sendo estão contemplados recursos para fazer frente aos
progressivamente realizadas pelo setor público, serviços da dívida interna, crescem de forma abrupta
principalmente pelas empresas do sistema produtivo saindo de um patamar de 10% do PIB na metade dos anos
estatal. Argumentando com base na existência do "hiato 70 para atingir 19% do PIB no período 1985/86. Isso
de recursos", o Governo reforçava a tendência ao produz uma situação de carga tributária líquida em
endividamento, quando na verdade, o que acontecia era queda drástica o que reduz
uma incapacidade do Estado de mobilizar recursos, dado
TABELA 2 - Carga Tributária Bruta e Líquida no Brasil, 1965-90

(em % do PIB)

Carga tributária bruta Transferência e Carga tributária

Ano subsídios1 líquida
Tributos diretos Tributos indiretos Total

1965 5,8 13,3 19,1 6,3 12,8

1966 6,6 15,2 21,8 6,1 15,7
1967 7,0 13,8 20,8 7,0 13,8
1968 7,4 15,5 22,9 7,5 15,4
1969 8,3 15,9 24,2 8,1 16,1
1970 9,1 16,6 25,7 10,2 15,5
1971 9,5 15,5 25,0 9,0 16,0
1972 10,5 15,6 26,1 9,3 16,8
1973 10,9 15,6 26,5 9,5 17,0
1974 10,9 15,5 26,4 9,8 16,6
1975 11,8 14,4 26,2 11,0 15,2
1976 11,7 13,6 25,3 10,2 15,1
1977 12,2 13,4 25,6 10,7 14,9

Informações Econômicas, SP, v.25, n.4, abr. 1995.

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1978 11,8 12,9 24,7 11,6 13,1

1979 11,8 11,5 23,3 11,1 12,2
1980 10,4 12,8 23,2 12,5 10,7
1981 11,2 12,4 23,6 12,6 11,0
1982 12,6 12,5 25,1 14,3 10,8
1983 11,9 12,5 24,4 14,6 9,8
1984 11,1 10,4 21,5 15,1 6,4
1985 12,0 10,5 22,5 19,9 2,6
1986 12,9 12,4 25,3 19,7 5,6
1987 11,8 11,5 23,3 - -
1988 11,0 10,9 21,9 - -
19892 11,2 10,7 21,9 - -
2
1990 13,1 14,3 27,4 - -

1
Inclui juros da dívida estatal.
2
Estimativa.

Fonte: Centro de Estudos Fiscais, do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (IBRE/FGV).

dramaticamente a capacidade governamental de do Welfare State, as estruturas tributárias dos Estados

investimento (Tabela 2). Nos anos 80, resultante do Unidos e Europa mostraram enorme rigidez para baixo
processo anterior de endividamento, um outro vilão comprometendo as tentativas de redução das cargas
assume papel destacado: o déficit público. Todas as tributárias. O Brasil andou na contramão da história em
tentativas de combatê-lo se caracterizaram como termos de sistema tributário com carga tributária cadente
infrutíferas, pois não depreciavam o estoque da dívida. e privilegiamento da tributação do valor adicionado no
Além disso, essas medidas aprofundavam as distorções fluxo de produção, em vez de gravar a riqueza velha (e o
distributivas, pois mantinham intocada a base da riqueza fluxo de renda) com todos os efeitos que a recessão
velha seja proveniente da aplicação em títulos da provoca em receitas públicas com esse perfil.
dívida pública, seja em terras e outros bens para A Constituição de 1988, cujos efeitos não
especulação (OLIVEIRA, 1990a). podem ainda ser avaliados em face da necessidade de
A crise dos anos 80, já caracterizada por regulamentação de vários tópicos da questão tributária,
muitos como a "década perdida" em face da estagnação e promoveu o início do alargamento da institucionalização
da piora dos indicadores sociais, é, em grande medida, de instrumentos que, se executados e aprimorados,
fruto da derrocada do padrão de financiamento estatal, permitiriam maior eqüidade e estabilidade do sistema
uma vez que o Estado se mostrou incapaz de produzir a tributário nacional (OLIVEIRA, 1990b). No entanto, esse
modernidade no sistema fiscal. A crise fiscal se instala no avanço foi muito aquém das próprias propostas em debate
período em que se tem uma carga tributária cadente no e mesmo nos pontos positivos, a existência do
Brasil, enquanto na maioria dos países ela é crescente. instrumento legal não garantiu a sua aplicação
Normalmente se tem feito alusões à vitória do notadamente numa sociedade onde a elite dominante tem
capitalismo europeu que ao lado de um crescimento um perfil marcantemente patrimonialista. As medidas
vigoroso da riqueza nacional houve um alargamento do efetuadas no período posterior mostram claramente essa
bem-estar social, mas essa "virtuose" do capitalismo está dificuldade; num primeiro momento culpava-se a
calcada numa carga tributária bruta que chega a 50% do Constituição por uma pretensa ingovernabilidade, num
PIB como no caso sueco (Tabela 3). Mesmo com a crise momento seguinte surgiram as medidas provisórias em

Informações Econômicas, SP, v.25, n.4, abr. 1995.

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profusão algumas versando sobre questões tributárias e trabalhadores. É uma situação cômoda para aqueles que
mesmo orçamentárias, numa afronta à especulativamente mantêm seu estoque de riqueza
constitucionalidade. Finalizando, a única tentativa nesse patrimonial.
sentido, mas que foi derrotada de forma cabal no
Congresso Nacional, foi a iniciativa governamental de
reajustar o Imposto Territorial Rural (ITR) numa 4 - CONSIDERAÇÕES FINAIS
demonstração de força do patrimonialismo agrário.
A questão tributária como questão eminen- O sistema tributário revela-se mutante no
temente política reproduz nos seus resultados a correlação tempo para acompanhar o desenvolvimento econômico
de forças que produziu o sistema tributário. No Brasil, a que transformando a base produtiva exige novos tipos de
presença marcante do perfil conservador das elites nos tributos e outra agenda de políticas públicas. As cargas
planos econômico, social e político pereniza um sistema tributárias mostram-se crescentes para acompanhar o
calcado nos tributos indiretos sobre o consumo e sobre a contínuo aumento da necessidade de intervenção
renda na forma de salários, de forma que não alcancem governamental para constituir maior eqüidade social. Isso
de maneira expressiva a renda que aumenta o estoque de ocorre porque no correr dos anos, em várias economias e
riqueza das elites. Isso ocorre mesmo que de modo realidades sociais, a presença do Estado se faz exigida,
extemporâneo frente à modernidade do parque produtivo tanto para engendrar as bases de infra-estrutura e de
nacional. Essa perspectiva mantém-se e com ela o mobilização de recursos para investimento, para
processo de desenvolvimento que aumenta a desigual- sustentação do processo de desenvolvimento, como
dade social, onde os recursos para o financiamento das para realizar
políticas públicas são originários da massa de
TABELA 3 - Carga Tributária Bruta de Alguns Países Desenvolvidos, 1965-84

(em % do PIB)
Ano França Alemanha Dinamarca EUA Itália Noruega Suíça Suécia Brasil

1965 34,9 31,6 29,9 26,3 27,2 33,2 20,7 35,7 19,1

1970 35,6 32,9 40,4 29,8 27,9 39,2 23,8 40,2 25,7

1975 37,4 35,7 41,3 29,6 29,0 44,8 29,6 43,9 26,2

1976 39,4 36,8 41,5 28,6 30,3 46,2 31,3 48,2 25,3

1977 39,4 38,1 41,9 30,0 30,9 47,2 31,6 50,5 25,6

1978 39,5 37,9 43,4 29,9 31,3 46,5 31,6 50,8 24,7

1979 41,1 37,7 44,5 29,9 30,5 45,7 31,1 49,5 23,3

1980 42,5 38,0 45,5 30,3 33,2 47,1 30,8 49,4 23,2

1981 42,8 37,6 45,3 30,8 36,1 48,7 30,6 51,1 23,6

1982 43,8 37,4 44,5 30,5 38,9 47,9 31,0 49,9 25,1

1983 44,6 37,4 46,5 29,0 42,1 46,7 31,6 50,6 24,4

1984 45,5 37,7 48,0 29,0 41,1 46,4 32,2 50,5 21,5

Informações Econômicas, SP, v.25, n.4, abr. 1995.

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Fonte: Statistiques de Recettes Publiques da Organization for Economic Cooperation and Development (OECD).

tarefas distributivas que o mercado auto-regulável se tal em geral. Os impostos indiretos são repassados para a
revelou incapaz de executar. Dessa maneira as cargas ponta do consumo onde os trabalhadores são a maioria
tributárias mais elevadas são hoje praticadas em dos compradores e o imposto de renda tem nos salários
economias em que prevalece os maiores padrões de bem- sua principal base de incidência. Dessa maneira, em
estar social, menores níveis de desigualdade e altos linhas gerais, no Brasil os recursos fis-cais que sustentam
índices de qualidade de vida, como é o caso de inúmeros as políticas públicas têm um per-fil extremamente
países europeus. regressivo no tocante a renda ao deixar imunes segmentos
No Brasil, a estrutura tributária tem tido sua detentores de montantes ex-pressivos da riqueza nacional.
modernização entravada por posturas conservadoras que Por outro lado, tem-se uma carga tributária reduzida
impedem a taxação das riquezas de uma elite de cunho comparada com os pa-drões vigentes na economia
patrimonialista. Dessa forma os efeitos dis-tributivos são nacional. Assim, deve-se discutir a reforma tributária
perversos dada a prevalência dos im-postos indiretos e incorporando outros elementos que não somente a defesa
quando são adotados os modernos impostos diretos, o são de interesses restritos de parcela da sociedade,
com a taxação da renda da pessoa física com menores exatamente aquela bem aquinhoada na distribuição
alíquotas gravando o capi- desigual da riqueza.
NOTAS

1
Trabalho referente ao projeto SPTC 16-011/92. O autor agradece os comentários da Pesquisadora Científica Regina Helena Varella Petti
que contribuíram para o aprimoramento do trabalho. Contudo, os erros e equívocos restantes são de responsabilidade do autor. Recebido
em 08/03/95. Liberado para publicação em 24/04/95.

2
Engenheiro Agrônomo, Pesquisador Científico do Instituto de Economia Agrícola (IEA).

3
HOBBES (1983) via no Estado um mal necessário, o Leviatã, monstro criado pela sociedade que se voltara contra ela. LOCKE (1963)
contrapunha a isso o argumento de que a ordem natural colocaria as coisas no lugar.

4
Um dos baluartes do livre cambismo inglês foi RICARDO (1986). A discussão da época é que mudou o sentido da fonte dos recursos
públicos, de tributo ao senhor, ao vencedor, para imposto pelo rei, pelo Estado.

5
A dívida de guerra imputada à Alemanha como derrotada na 10 Guerra Mundial, com perdas territoriais e pagamentos de indenizações,
e mesmo o fato atual de que as várias nações industrializadas se cotizaram para arcar com os gastos da guerra contra o Iraque, efetuados
pelos Estados Unidos (vassalagem moderna em relação à potência hegemônica) e a indenização imposta para ser paga pelo Iraque; são
fatos que mostram quão vivo está o sentido primitivo de tributo.

6
A Proclamação da República no Brasil reveste-se da descentralização do poder político como forma de garantir maior flexibilidade das
oligarquias regionais frente ao Poder Central. Isso vem de encontro aos anseios dos cafeicultores paulistas em processo de emergência
desde a fase final do Império, cujas propostas eram obstaculizadas pelas forças regionais dominantes no período imperial, especialmente
nordestinas. Entretanto, o café mesmo que percursor da modernidade econômica brasileira estava essencialmente calcado numa
concepção de hegemonia do capital comercial.

7
A arrecadação do ano de 1990 corresponde a um fato excepcional do primeiro ano do Plano Collor que não se repetiria nos seguintes.

LITERATURA CITADA

Informações Econômicas, SP, v.25, n.4, abr. 1995.

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 13

TRIBUTAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: ASPECTOS GERAIS DA METAMORFOSE

DOS SISTEMAS TRIBUTÁRIOS

SINOPSE: A questão tributária nunca foi ponto pacífico no seio das sociedades, sendo motivo de lutas intensas
por envolver diretamente interesses diversos. Olhando a conformação da estrutura tributária ela é mutante no
tempo correspondendo à prevalência de uma tipologia de tributo em função dos diversos momentos históricos. O
trabalho enfoca a questão tributária no contexto do desenvolvimento econômico abordando as mudanças gerais
dos princípios tributários em âmbito mundial e da economia brasileira.

Palavras-chave: agricultura, estrutura tributária, economia brasileira e finanças públicas.

TRIBUTATION AND ECONOMIC DEVELOPMENT: GENERAL ASPECTS OF THE MUTABLING

TRIBUTARY SYSTEM

ABSTRACT: The tributary question has never been a pacific point in the societies. It has been reason of intense
fights by envolving directly diverse interests. The conformation of the tributary structure is mutable in the course
of time corresponding a prevailing tipology of tribute according to different historic moments. This essay
focuses on the tributary question in the economic development.

Key-words: agriculture, tributary structure, Brazilian

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