Carta Diretriz 5
Carta Diretriz 5
Carta Diretriz 5
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Cartas Diretrizes
Independência dos Conselheiros
1 de Administração - Melhores
Práticas e o Artigo 118 da
CARTA
Lei das Sociedades Anônimas
O IBGC é uma organização exclusivamente dedicada à promoção da DIRETRIZ
governança corporativa no Brasil e o principal fomentador das práticas e
2 Mecanismos de Defesa
à Tomada de Controle discussões sobre o tema do País, tendo alcançado reconhecimento nacional
CARTA DIRETRIZ
e internacional. As Cartas Diretrizes são
documentos elaborados pelo
5
temas atuais e polêmicos
governança corporativa, contribuindo para o desempenho sustentável
4 Transações entre
partes relacionadas das organizações e influenciando os agentes da nossa sociedade no
sentido de maior transparência, justiça e responsabilidade.
diretamente ligados a questões
de Governança Corporativa.
O projeto foi aprovado, em
5 Sociedades de
Economia Mista CARTA DIRETRIZ 2007, pelo Conselho de
Administração e entrou em
funcionamento no mesmo ano.
Sociedades de
Economia Mista
2015 © IBGC
Fundado em 27 de novembro de 1995, o IBGC – sociedade civil de âmbito nacional, sem fins
lucrativos – tem o propósito de ser referência em Governança Corporativa, contribuindo para
o desempenho sustentável das organizações e influenciando os agentes da nossa sociedade
no sentido de maior transparência, justiça e responsabilidade.
Presidente Vice-presidentes
Sandra Guerra Eliane Aleixo Lustosa e Fernando Alves
Conselheiros Diretoria
Emilio Carazzai Henri Vahdat
Luiz Carlos de Queiroz Cabrera Matheus Corredato Rossi
Marta Viegas Rocha Angelim Curiel
Ricardo Egydio Setubal
Robert Juenemann Superintendência Geral
Roberto S. Waak Heloisa Bedicks
Para mais informações sobre o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, visite o site
www.ibgc.org.br.
Para associar-se ao IBGC, ligue: (11) 3185-4200.
24p.
ISBN: 978-85-99645-37-6
Agradecimentos
Ao staff do IBGC, que proporcionou apoio às atividades do grupo de trabalho, e a todos
profissionais e associados do Instituto que dedicaram, generosamente, seu tempo para o
desenvolvimento da Governança Corporativa, em particular aos abaixo relacionados que
mais ativamente contribuíram para a elaboração desta Carta Diretriz:
Contribuições: Coordenação:
Adriane de Almeida João Laudo de Camargo
Antônio Emygdio Luiz Spinola
Carlos Velloso
Danilo Gregório Redação:
Eduardo Bernini Caetano Altafin Cunha
Emílio Carazzai Luciana Del Caro
Gustavo Grebler
Isabella Saboya
Jean Pierre Zarouk Secretaria:
Lucas Santana Caroline Gimenes
Maiara Madureira
Norma Parente
Patrícia Pellini
Renata Maccacchero Victer
Sebastian Azumendi
Sérgio Lazzarini
Tamara Furman
Tereza Grossi
* As opiniões desta publicação representam a visão do IBGC, e não a dos membros do grupo de trabalho individualmente.
4
CARTA DIRETRIZ 5
Índice
1. Introdução.................................................................................................................. 07
4. Controle Externo........................................................................................................ 11
do Estado..................................................................................................................... 12
8. Recomendações......................................................................................................... 18
05
06
CARTA DIRETRIZ 5
1.Introdução
Transparência, prestação de contas, equidade e responsabilidade são os pilares das boas
práticas de Governança Corporativa. Esses princípios devem pautar a atuação de todas as
sociedades empresárias, independentemente de sua composição acionária.
Atento às boas práticas, o IBGC vem a público divulgar sua quinta Carta Diretriz, com o
objetivo de aprimorar a governança das SEMs e assim contribuir para a instauração de
um ambiente empresarial de maior transparência, confiança e ampla divulgação de
informações, determinante para o desenvolvimento da economia brasileira.5
1
Para os fins desta Carta Diretriz, o termo “Estado” refere-se indistintamente à União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
2
As recomendações previstas nesta Carta Diretriz abrangem as SEMs, bem como suas subsidiárias, controladas e coligadas. São
consideradas coligadas sociedades que, muito embora não sejam controladas pela SEM, possuem a SEM como investidora e sobre
as quais a SEM tem influência significativa em sua gestão. Entende-se como influência significativa a capacidade de a SEM participar
das decisões da política financeira ou operacional da sociedade investida, sem, no entanto, controlá-la.
3
O conceito de empresa pública é dado pelo inciso II, do art. 5º, do Decreto-lei nº 200, de 1967, e o de SEM é dado pelo inciso III do
mesmo artigo.
4
Abrir o capital é uma das formas de o Estado repartir o risco da atividade econômica e das dívidas contraídas pela SEM no mercado
financeiro e/ou de capitais. Em contrapartida, é fundamental para a sustentabilidade da SEM que o Estado garanta a remuneração
dos investidores. SEMs abertas têm o benefício de maior transparência e monitoramento.
5
Embora as SEMs e empresas públicas sejam as formas mais evidentes de atuação direta do Estado na atividade produtiva, elas estão
longe de ser as únicas maneiras pelas quais ele atua como empresário. O Estado também está presente, como acionista minoritário,
no capital de várias empresas com controle privado e que estão fora da alçada de fiscalização de órgãos de controle externo,
como no plano Federal, Tribunal de Contas da União (TCU) ou Controladoria Geral da União (CGU). As recomendações presentes
nesta Carta Diretriz também se aplicam a essas companhias, que, embora tenham o controle privado, contam com expressiva
participação acionária do Estado e podem estar sujeitas à ingerência político-partidária.
07
2. A Intervenção Direta do
Estado no Desenvolvimento
da Economia Brasileira
Ao longo do século 20, as SEMs tiveram um papel essencial no desenvolvimento da
economia brasileira. A coexistência do capital público e privado nas SEMs possibilitou a
exploração de indústrias intensivas em capital, compreendidas como fundamentais para
a economia nacional, regional ou setorial.6
Muitas SEMs foram criadas pelo Estado para preencher lacunas estruturais da economia,
haja vista a incapacidade, inapetência ou insegurança do capital privado de desenvolver
aquela atividade. Outras foram empreendimentos que, em sua origem, eram privados,
mas que, pela incapacidade ou indisposição de seus acionistas em prover o capital
necessário ao seu desenvolvimento, tiveram seu controle assumido pelo Estado, por meio
de aumentos de capital subsequentes à sua criação.7
6
A criação da Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), em 1954, adotou uma estrutura em que a participação do capital privado ocorreria
por meio da subscrição de obrigações conversíveis em ações preferenciais. Investimentos nesses instrumentos eram estimulados
pela imprensa nacional e motivados pela mobilização do sentimento popular. O objetivo do Estado brasileiro era viabilizar um
empreendimento nacional de interesse público, qual seja, a exploração do petróleo, por meio da participação da sociedade civil
como investidora na Petrobras.
7
Em 2013, as SEMs responderam por 40% do Produto Interno Bruto brasileiro (Fonte: Sistema de Informações das Empresas Estatais
(Siest)). Entre março de 2014 e maio de 2015, as 30 ações das SEMs listadas na BM&FBovespa contavam com mais de meio milhão
de investidores e responderam por cerca de um quarto do volume financeiro diário negociado na BM&FBovespa (O Globo –
02/04/2015).
08
CARTA DIRETRIZ 5
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das SEMs sujeita os responsáveis às mesmas penalidades16 cabíveis a agentes públicos.17
16
Incluem-se entre tais penalidades a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário (à SEM), na forma e gradação previstas na Lei 8.429, de 2 de junho de 1992, sem prejuízo da ação penal.
17
Conforme dispõe o art. 2°, da Lei 8.429, de 2 de junho de 1992: “Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”, dentre as quais
constam as SEMs.
18
Art. 8º, da Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011 (“Lei de Acesso à Informação”).
10
CARTA DIRETRIZ 5
4. Controle Externo
Além do sistema de freios e contrapesos previsto na Lei das Sociedades por Ações (S.A.), da
fiscalização realizada pela CVM, no caso das SEMs abertas, e pelas agências reguladoras,
no caso das SEMs que atuam em setores regulamentados, essas organizações sujeitam-se
ao controle externo exercido por órgãos de fiscalização, de acordo com o ente federativo
controlador da SEM em questão (União, Estado, Distrito Federal ou Município).
No âmbito Federal, o controle externo das contas das SEMs é exercido pelo Congresso
Nacional, com o auxílio do TCU,19 a quem compete julgar de forma imparcial e efetiva a
legitimidade dos atos praticados e a exatidão das contas dos administradores das SEMs
federais.20
A gestão da carteira de investimentos nas SEMs federais é de responsabilidade do
Ministério da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, e conta com a
participação estratégica do Ministério do Planejamento, bem como dos ministérios
cuja atividade seja afim com a da SEM. Já a representação da União nas assembleias de
acionistas das SEMs federais compete à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN),
subordinada ao Ministério da Fazenda.21
Por fim, a Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de
Participações Societárias da União (CGPAR) é responsável por auxiliar no aprimoramento
da gestão da participação da União nas SEMs federais.22
Para serem efetivas, as diversas instâncias internas e externas de controles das SEMs devem
atuar de forma complementar e independente. No entanto, a prática tem evidenciado a
necessidade de aprimoramento desse aparato de supervisão.
Ainda, conforme discutido adiante nesta Carta Diretriz, para que a SEM alcance seus fins,
é fundamental que seus mecanismos de controle interno, constituídos, primordialmente,
pelos seus órgãos sociais, funcionem de forma adequada, tempestiva e eficaz, cabendo
ao conselho de administração, órgão supremo de governança da empresa, buscar a
concretização dessa eficácia.
19
Art. 71, II, da Constituição.
20
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 25.092, firmou o entendimento de que as SEMs e as empresas
públicas estão sujeitas à fiscalização do TCU. Rel. min. Carlos Velloso, julgamento em 10-11-2005, Plenário, DJ de 17-3-2006. No
mesmo sentido: RE 356.209-AgR, rel. min. Ellen Gracie, julgamento em 1º-3-2011, Segunda Turma, DJE de 25-3-2011; MS 26.117, rel.
min. Eros Grau, julgamento em 20-5-2009, Plenário, DJE de 6-11-2009.
21
Decreto 89.309, de 18 de janeiro de 1984.
22
Criada em 2007 (Decreto 6.021, de 22 de janeiro de 2007), a CGPAR é formada pelos ministros do Planejamento, da Fazenda e da
Casa Civil e, dentre outras, tem como atribuições a aprovação de diretrizes e estratégias para as participações acionárias da União, a
promoção da eficiência na gestão, inclusive quanto à adoção das melhores práticas de Governança Corporativa nas SEMs federais,
e o estabelecimento de critérios para avaliação e indicação de diretores e representantes da União nos conselhos de administração
e fiscal.
11
5. A Sociedade de Economia
Mista como Instrumento
Empresarial do Estado
5.1. Governança: Conselho e Gestão
Mais grave, em alguns casos, falhas na governança das SEMs resultam na inversão
de papéis entre o conselho de administração e o governo (procurador incumbente
do Estado), na qualidade de acionista controlador. Frequentemente, o conselho de
administração age como mero homologador de decisões tomadas pelo controlador ou
pela diretoria executiva, indicada pelo próprio controlador, deixando de executar o seu
papel de formulador de estratégias e de fiscalizador da gestão.
12
CARTA DIRETRIZ 5
As SEMs visam operar uma política de Estado consignada no objetivo social da sua criação.
A intervenção direta de partidos políticos na sua administração é injustificável.
É indispensável que o governo divulgue como utilizou ou pretende utilizar as SEMs para
a execução de sua política socioeconômica. Essas diretrizes e seus fundamentos devem
ser devidamente explicados e seus efeitos quantificados, de modo que investidores
privados possam decidir se desejam ou não ser parceiros do Estado em determinada SEM.
Informações históricas dessa natureza devem ser auditadas, interna e externamente, de
modo a dar transparência aos resultados alcançados, bem como aos custos suportados
pela SEM. Anualmente, o relatório da administração e, no caso das SEMs de capital aberto,
13
o formulário de referência devem contemplar tais informações, incluindo comparativo
com anos anteriores.23
23
Os órgãos que centralizam a gestão da participação do Estado nas SEMs devem adotar um modelo de supervisão baseada em risco
(SBR) e, periodicamente, compartilhar a matriz dos riscos identificados, bem como os meios que utilizam para mitigá-los.
14
CARTA DIRETRIZ 5
6. A Responsabilidade do
Acionista Controlador
Na qualidade de acionista controlador, o Estado deve cumprir os deveres previstos na Lei
das S.A. para todos os controladores, quais sejam, fazer com que a SEM realize seu objeto
e zelar pelo atendimento de sua função social.
O uso direto ou indireto das SEMs ou de seus parceiros empresariais para fins político-
partidários, por meio de contribuições diretas ou indiretas a partidos políticos ou entidades
a eles relacionados, deve ser combatido pelos órgãos de fiscalização, supervisão, regulação
e pela sociedade de um modo geral. A experiência histórica indica que interesses político-
partidários divergem dos objetivos maiores das SEMs.
24
Arts. 238 e 239, parágrafo único, da Lei das S.A., e art. 31, III, da Lei 9.096, de 19 de setembro de 1995.
15
7.Os Deveres Fiduciários
dos Administradores
Como em qualquer companhia, os administradores das SEMs devem ser diligentes,
examinar, de maneira informada, refletida e independente, as matérias submetidas à
sua deliberação, monitorar as atividades realizadas pelas SEMs e investigar possíveis
irregularidades.
Os administradores não são pessoalmente responsáveis por atos regulares de gestão, mas
respondem, civilmente, quando praticam atos com dolo ou culpa. Os administradores
respondem, ainda, caso infrinjam a lei ou o estatuto social ou, mesmo, se não tiverem
praticado determinado ato, caso tenham sido omissos ou coniventes em relação a atos
praticados por outros administradores ou negligentes em descobri-los.25 O dever de
lealdade impõe aos administradores a obrigação de se abster de utilizar informações
sigilosas em benefício próprio ou de terceiros ou de se aproveitar das oportunidades
comerciais de interesse das SEMs. Por outro lado, os administradores das SEMs devem dar
transparência e ampla divulgação às informações de interesse da população, nos termos
da Lei de Acesso à Informação e em observância à legislação aplicável e à regulamentação
emitida pela CVM, com relação às SEMs abertas. Incluem-se entre tais informações
modificações na posição acionária dos administradores e condições de contratação de
transações entre partes relacionadas.26
25
Art. 158 da Lei das S.A.
26
Carta Diretriz 4 - Transações entre Partes Relacionadas.
27
Conforme discutido na Carta Diretriz 4 do IBGC, “tal dever [o dever de lealdade] não se resume ao mero cumprimento de ritos ou
procedimentos formais, trata-se de agir segundo o princípio norteador de aderência ao interesse da companhia”.
16
CARTA DIRETRIZ 5
Resta claro que somente o interesse público primário pode justificar a criação de uma
companhia estatal.
O administrador deve abster-se de praticar atos lesivos à SEM, mesmo que tais atos
atendam ao interesse do acionista que o indicou, observada a possibilidade conferida ao
Estado de orientar a SEM para realização do interesse público específico que consta na lei
que autorizou a criação da SEM.
17
8.Recomendações
Com base na experiência do mercado e com o objetivo de contribuir para a instauração de
um ambiente empresarial de transparência, confiança e ampla divulgação de informações
sobre as SEMs, o IBGC recomenda as seguintes diretrizes à luz das melhores práticas de
Governança Corporativa:
• O interesse público a ser atendido pela SEM deve constar na lei específica de
sua constituição, bem como no seu Estatuto Social. Esse interesse deve limitar
a discricionariedade do Estado no direcionamento estratégico das SEMs e não
pode ser interpretado como um interesse genérico. Tal interesse público deve ser
conciliado com outros aspectos inerentes a qualquer sociedade empresária, tais
como a administração eficiente, profissional, responsável, transparente, equitativa
e financeiramente sustentável;
• Ações sociais não relacionadas à atividade-fim da SEM não devem ser realizadas por
meio do exercício do poder de controle e da flexibilização do direcionamento da
SEM;
• É desejável que todas as SEMs sejam registradas como companhias abertas, com o
benefício de proporcionar maior transparência e monitoramento das suas atividades;
18
CARTA DIRETRIZ 5
• As SEMs devem informar as regras aplicáveis às tarifas ou preços dos bens e serviços
que produzem, as diretrizes expressas e documentadas recebidas do acionista
controlador para sua fixação, a regulação aplicável a tal determinação e as regras
aplicáveis à obtenção de licenças, autorizações e permissões;
• Para serem efetivas, as diversas instâncias de controle interno e externo das SEMs
devem atuar de forma complementar e independente, com observância dos
princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, regentes da administração pública.
19
de governabilidade, com base no loteamento político de cargos;
• O Estado deve evitar que ministros, secretários, secretários executivos ou, ainda,
profissionais que ocupem cargos de confiança no âmbito da administração direta
do acionista controlador sejam administradores de SEMs;
• No ato de sua posse, o profissional eleito para os órgãos sociais da SEM deve declarar
eventuais relações político-partidárias, esclarecer suas ligações com o acionista
controlador, informar quem o indicou para o cargo e descrever como ocorreu o
processo de sua seleção;
• A remuneração dos membros dos órgãos sociais das SEMs deve ser compatível à de
mercado e com as suas responsabilidades profissionais;
• Deve ser vedado ao profissional eleito destinar qualquer parcela de sua remuneração
a partido político ou entidade que, eventualmente, integre.
• O Estado deve compensar a SEM pelas perdas suportadas para atender ao interesse
público previsto na lei que autorizou sua criação;
20
CARTA DIRETRIZ 5
• Os administradores devem, ainda, elaborar uma matriz dos riscos identificados, bem
como os meios para mitigá-los, com ênfase naqueles relacionados ao exercício de
poder de controle pelo Estado.
21
22
CARTA DIRETRIZ 5
23
24
Série de
5
Cartas Diretrizes
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