CÓD: OP-167ST-23

7908403543267

CENSIPAM
CENTRO GESTOR E OPERACIONAL DO SISTEMA DE
PROTEÇÃO DA AMAZÔNIA

Analista em Ciência e Tecnologia – Área

administrativa
EDITAL Nº 1 - CENSIPAM, DE 19 DE SETEMBRO DE 2023
 ÍNDICE

Língua Portuguesa e Redação Oficial

1. Compreensão e interpretação de textos de gêneros variados.................................................................................................... 7
2. Reconhecimento de tipos e gêneros textuais. ............................................................................................................................ 7
3. Domínio da ortografia oficial....................................................................................................................................................... 8
4. Domínio dos mecanismos de coesão textual. Emprego de elementos de referenciação, substituição e repetição, de conec-
tores e de outros elementos de sequenciação textual................................................................................................................ 8
5. Emprego de tempos e modos verbais. Emprego das classes de palavras.................................................................................... 9
6. Domínio da estrutura morfossintática do período...................................................................................................................... 15
7. Relações de coordenação entre orações e entre termos da oração. Relações de subordinação entre orações e entre termos
da oração..................................................................................................................................................................................... 18
8. Emprego dos sinais de pontuação. ............................................................................................................................................. 21
9. Concordância verbal e nominal. ................................................................................................................................................. 25
10. Regência verbal e nominal. ........................................................................................................................................................ 27
11. Emprego do sinal indicativo de crase. ........................................................................................................................................ 28
12. Colocação dos pronomes átonos................................................................................................................................................ 28
13. Reescrita de frases e parágrafos do texto. ................................................................................................................................. 29
14. Significação das palavras. ........................................................................................................................................................... 34
15. Substituição de palavras ou de trechos de texto........................................................................................................................ 35
16. Reorganização da estrutura de orações e de períodos do texto................................................................................................. 35
17. Reescrita de textos de diferentes gêneros e níveis de formalidade. .......................................................................................... 35
18. Correspondência oficial (conforme Manual de Redação da Presidência da República). Comunicação oficial. Redação Oficial.
Elementos que compõem a estrutura dos documentos. Uso do correio eletrônico (e-mail) corporativo. Tipos de documen-
tos. Ato Normativo...................................................................................................................................................................... 36

Noções de Direito Administrativo

1. Administração Direta e Indireta, Autarquias, Conselhos Profissionais........................................................................................ 53
2. Procedimento e Processo administrativo.................................................................................................................................... 54
3. atos Administrativos: conceito, requisitos, atributos, classificação; espécies; invalidação......................................................... 59
4. Poderes administrativos: poder hierárquico; poder disciplinar; poder regulamentar; poder de polícia; uso e abuso do poder. 70
5. Serviços públicos: conceito, classificação, regulamentação e controle; forma, meios e requisitos; delegação (concessão, per-
missão, autorização).................................................................................................................................................................... 77
6. AControle e responsabilização da administração: controle administrativo; controle judicial; controle legislativo..................... 89
7. responsabilidade civil do Estado.................................................................................................................................................. 94

Noções de Direito Constitucional

1. Direitos e garantias fundamentais: direitos e deveres individuais e coletivos; direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segu-
rança e à propriedade; direitos sociais; garantias constitucionais individuais............................................................................. 103
2. Administração pública (artigos de 37 a 41, capítulo VII da Constituição Federal)....................................................................... 107
 ÍNDICE

Noções de Ética no Serviço Público

1. Ética e função pública................................................................................................................................................................. 117
2. Ética no setor público................................................................................................................................................................. 117
3. Decreto nº 1.171/1994 e suas alterações (Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal) 118
4. Decreto nº 6.029/2007 e suas alterações (Institui Sistema de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal)............................ 121
5. Lei nº 8.429/1992 e suas alterações (Lei de Improbidade Administrativa)................................................................................. 123

Administração Geral
1. Evolução da administração. Principais abordagens da administração (clássica até contingencial)............................................. 135
2. Processo administrativo. Funções de administração: planejamento, organização, direção e controle..................................... 142
3. Processo de planejamento. Planejamento estratégico: Visão, missão e análise SWOT, matriz GUT e ferramenta 5W2H Plane-
jamento tático. Planejamento operacional.................................................................................................................................. 143
4. Análise competitiva e estratégias genéricas................................................................................................................................ 144
5. Redes e alianças.......................................................................................................................................................................... 145
6. Administração por objetivos........................................................................................................................................................ 145
7. Balanced scorecard...................................................................................................................................................................... 145
8. Processo decisório. ..................................................................................................................................................................... 145
9. Organização. Estrutura organizacional. Tipos de departamentalização: características, vantagens e desvantagens de cada
tipo. Organização informal........................................................................................................................................................... 145
10. Cultura organizacional................................................................................................................................................................. 147
11. Direção. Motivação e liderança. Comunicação. Descentralização e delegação........................................................................... 150
12. Controle. Características. Tipos, vantagens e desvantagens. Sistema de medição de desempenho organizacional................... 151
13. Gestão de pessoas. Equilíbrio organizacional.............................................................................................................................. 151
14. Objetivos, desafios e características da gestão de pessoas........................................................................................................ 153
15. Recrutamento e seleção de pessoas. Principais tipos de recrutamento: objetivos, características, vantagens e desvantagens.
Principais técnicas de seleção de pessoas: características, vantagens e desvantagens.............................................................. 156
16. Análise e descrição de cargos.................................................................................................................................................... 162
17. Capacitação de pessoas............................................................................................................................................................. 163
18. Gestão de desempenho.............................................................................................................................................................. 164
19. Gestão por competências........................................................................................................................................................... 169
20. Gestão da qualidade e modelo de excelência gerencial. Principais teóricos e suas contribuições para a gestão da qualidade.
Ferramentas de gestão da qualidade.......................................................................................................................................... 173
21. Gestão de projetos. Elaboração, análise e avaliação de projetos............................................................................................... 175
22. Principais características dos modelos de gestão de projetos.................................................................................................... 176
23. Projetos e suas etapas................................................................................................................................................................ 176
24. Gestão de processos. Conceitos da abordagem por processos................................................................................................. 176
25. Técnicas de mapeamento, análise e melhoria de processos. BPM............................................................................................. 177
26. Noções de estatística aplicada ao controle e à melhoria de processos...................................................................................... 178
27. Administração Financeira. Indicadores de Desempenho. Tipo. Variáveis. Princípios gerais de alavancagem operacional e fi-
nanceira. Planejamento financeiro de curto e longo prazo. Conceitos básicos de análise de balanços e demonstrações finan-
ceiras........................................................................................................................................................................................... 179
 ÍNDICE

Administração Pública
1. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado; reforma do serviço civil (mérito, flexibilidade e responsabi-
lização) e reforma do aparelho do Estado................................................................................................................................... 185
2. Administração Pública do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático........................................................................ 192
3. o Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador................. 203
4. Processos participativos de gestão pública: Conselhos de gestão, orçamento participativo, parceria entre governo e socieda-
de................................................................................................................................................................................................. 205
5. Governo eletrônico; transparência da administração pública; controle social e cidadania; accountability................................ 207
6. Gestão por resultados na produção de serviços públicos............................................................................................................ 218
7. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais............................................................................................ 220
8. Administração de pessoal............................................................................................................................................................ 223
9. Administração de compras e materiais: Processos de compras governamentais e gerenciamento de materiais e estoques..... 227
10. Governabilidade e governança; intermediação de interesses (clientelismo, corporativismo e neocorporativismo).................. 247
11. Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de agendas, formulação de políticas, implementação de
políticas........................................................................................................................................................................................ 250
12. Mudanças institucionais: Conselhos, organizações sociais, organização da sociedade civil de interesse público (OSCIP), agên-
cia reguladora, agência executiva, consórcios públicos............................................................................................................... 251
13. Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: Construção de agendas, formulação de políticas, implementação de
políticas........................................................................................................................................................................................ 259
14. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo; descentralização e democracia; participação, atores sociais e con-
trole social; gestão local, cidadania e equidade social................................................................................................................ 260
15. Planejamento e avaliação nas políticas públicas: Conceitos básicos de planejamento; Aspectos administrativos, técnicos,
econômicos e financeiros........................................................................................................................................................... 261
16. Formulação de programas e projetos......................................................................................................................................... 269
17. Avaliação de programas e projeto; Tipos de avaliação; Análise custo-benefício e análise custo-efetividade............................ 270

Administração Orçamentária e Financeira e Orçamento Público

1. Orçamento público: Conceito; Técnicas orçamentárias;Princípios orçamentários...................................................................... 277
2. Ciclo orçamentário; Processo orçamentário................................................................................................................................ 286
3. O orçamento público no Brasil: Sistema de planejamento e de orçamento federal; Diretrizes orçamentárias.......................... 290
4. Plano plurianual........................................................................................................................................................................... 305
5. Orçamento anual......................................................................................................................................................................... 309
6. Sistema e processo de orçamentação.......................................................................................................................................... 310
7. Classificações orçamentárias....................................................................................................................................................... 310
8. Estrutura programática................................................................................................................................................................ 317
9. Créditos ordinários e adicionais................................................................................................................................................... 318
10. Programação e execução orçamentária e financeira: Descentralização orçamentária e financeira; Alterações orçamentárias. 321
11. Acompanhamento da execução; Sistemas de informações......................................................................................................... 324
12. Receita pública: Conceito e classificações; Estágios; Fontes........................................................................................................ 325
13. Dívida ativa.................................................................................................................................................................................. 328
14. Despesa pública: Conceito e classificações; Estágios.................................................................................................................. 328
15. Restos a pagar; Dívida flutuante e fundada................................................................................................................................ 335
 ÍNDICE

16. Despesas de exercícios anteriores.............................................................................................................................................. 339

17. Suprimento de fundos................................................................................................................................................................ 339
18. Lei Complementar nº 101/2000 e suas alterações (Lei de Responsabilidade Fiscal).................................................................. 342
 LÍNGUA PORTUGUESA E REDAÇÃO
OFICIAL

Tipos textuais
COMPREENSÃO E INTERPRETAÇÃO DE TEXTOS DE A tipologia textual se classifica a partir da estrutura e da finali-
GÊNEROS VARIADOS. dade do texto, ou seja, está relacionada ao modo como o texto se
apresenta. A partir de sua função, é possível estabelecer um padrão
Compreender e interpretar textos é essencial para que o obje- específico para se fazer a enunciação.
tivo de comunicação seja alcançado satisfatoriamente. Com isso, é Veja, no quadro abaixo, os principais tipos e suas características:
importante saber diferenciar os dois conceitos. Vale lembrar que o
texto pode ser verbal ou não-verbal, desde que tenha um sentido Apresenta um enredo, com ações
completo. e relações entre personagens, que
A compreensão se relaciona ao entendimento de um texto e ocorre em determinados espaço e
de sua proposta comunicativa, decodificando a mensagem explíci- TEXTO NARRATIVO tempo. É contado por um narrador,
ta. Só depois de compreender o texto que é possível fazer a sua e se estrutura da seguinte maneira:
interpretação. apresentação > desenvolvimento >
A interpretação são as conclusões que chegamos a partir do clímax > desfecho
conteúdo do texto, isto é, ela se encontra para além daquilo que Tem o objetivo de defender
está escrito ou mostrado. Assim, podemos dizer que a interpreta- determinado ponto de vista,
ção é subjetiva, contando com o conhecimento prévio e do reper- TEXTO DISSERTATIVO- persuadindo o leitor a partir do
tório do leitor. ARGUMENTATIVO uso de argumentos sólidos. Sua
Dessa maneira, para compreender e interpretar bem um texto, estrutura comum é: introdução >
é necessário fazer a decodificação de códigos linguísticos e/ou vi- desenvolvimento > conclusão.
suais, isto é, identificar figuras de linguagem, reconhecer o sentido
de conjunções e preposições, por exemplo, bem como identificar Procura expor ideias, sem a
expressões, gestos e cores quando se trata de imagens. necessidade de defender algum
ponto de vista. Para isso, usa-
Dicas práticas TEXTO EXPOSITIVO se comparações, informações,
1. Faça um resumo (pode ser uma palavra, uma frase, um con- definições, conceitualizações
ceito) sobre o assunto e os argumentos apresentados em cada pa- etc. A estrutura segue a do texto
rágrafo, tentando traçar a linha de raciocínio do texto. Se possível, dissertativo-argumentativo.
adicione também pensamentos e inferências próprias às anotações. Expõe acontecimentos, lugares,
2. Tenha sempre um dicionário ou uma ferramenta de busca pessoas, de modo que sua finalidade
por perto, para poder procurar o significado de palavras desconhe- TEXTO DESCRITIVO é descrever, ou seja, caracterizar algo
cidas. ou alguém. Com isso, é um texto rico
3. Fique atento aos detalhes oferecidos pelo texto: dados, fon- em adjetivos e em verbos de ligação.
te de referências e datas.
Oferece instruções, com o objetivo
4. Sublinhe as informações importantes, separando fatos de
de orientar o leitor. Sua maior
opiniões. TEXTO INJUNTIVO
característica são os verbos no modo
5. Perceba o enunciado das questões. De um modo geral, ques-
imperativo.
tões que esperam compreensão do texto aparecem com as seguin-
tes expressões: o autor afirma/sugere que...; segundo o texto...; de
Gêneros textuais
acordo com o autor... Já as questões que esperam interpretação do
A classificação dos gêneros textuais se dá a partir do reconhe-
texto aparecem com as seguintes expressões: conclui-se do texto
cimento de certos padrões estruturais que se constituem a partir
que...; o texto permite deduzir que...; qual é a intenção do autor
da função social do texto. No entanto, sua estrutura e seu estilo
quando afirma que...
não são tão limitados e definidos como ocorre na tipologia textual,
podendo se apresentar com uma grande diversidade. Além disso, o
RECONHECIMENTO DE TIPOS E GÊNEROS TEXTUAIS. padrão também pode sofrer modificações ao longo do tempo, as-
sim como a própria língua e a comunicação, no geral.
Alguns exemplos de gêneros textuais:
A partir da estrutura linguística, da função social e da finali- • Artigo
dade de um texto, é possível identificar a qual tipo e gênero ele • Bilhete
pertence. Antes, é preciso entender a diferença entre essas duas • Bula
classificações. • Carta

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 LÍNGUA PORTUGUESA E REDAÇÃO OFICIAL

• Conto Uso do “S”, “SS”, “Ç”

• Crônica • “S” costuma aparecer entre uma vogal e uma consoante (ex:
• E-mail diversão)
• Lista • “SS” costuma aparecer entre duas vogais (ex: processo)
• Manual • “Ç” costuma aparecer em palavras estrangeiras que passa-
• Notícia ram pelo processo de aportuguesamento (ex: muçarela)
• Poema
• Propaganda Os diferentes porquês
• Receita culinária
• Resenha Usado para fazer perguntas. Pode ser
• Seminário POR QUE
substituído por “por qual motivo”
Vale lembrar que é comum enquadrar os gêneros textuais em Usado em respostas e explicações. Pode ser
PORQUE
determinados tipos textuais. No entanto, nada impede que um tex- substituído por “pois”
to literário seja feito com a estruturação de uma receita culinária, O “que” é acentuado quando aparece como
por exemplo. Então, fique atento quanto às características, à finali- POR QUÊ a última palavra da frase, antes da pontuação
dade e à função social de cada texto analisado. final (interrogação, exclamação, ponto final)
É um substantivo, portanto costuma vir
DOMÍNIO DA ORTOGRAFIA OFICIAL. PORQUÊ acompanhado de um artigo, numeral, adjetivo
ou pronome
A ortografia oficial diz respeito às regras gramaticais referentes Parônimos e homônimos
à escrita correta das palavras. Para melhor entendê-las, é preciso As palavras parônimas são aquelas que possuem grafia e pro-
analisar caso a caso. Lembre-se de que a melhor maneira de memo- núncia semelhantes, porém com significados distintos.
rizar a ortografia correta de uma língua é por meio da leitura, que Ex: cumprimento (saudação) X comprimento (extensão); tráfe-
também faz aumentar o vocabulário do leitor. go (trânsito) X tráfico (comércio ilegal).
Neste capítulo serão abordadas regras para dúvidas frequentes Já as palavras homônimas são aquelas que possuem a mesma
entre os falantes do português. No entanto, é importante ressaltar grafia e pronúncia, porém têm significados diferentes. Ex: rio (verbo
que existem inúmeras exceções para essas regras, portanto, fique “rir”) X rio (curso d’água); manga (blusa) X manga (fruta).
atento!

Alfabeto DOMÍNIO DOS MECANISMOS DE COESÃO TEXTUAL.

O primeiro passo para compreender a ortografia oficial é co- EMPREGO DE ELEMENTOS DE REFERENCIAÇÃO,
nhecer o alfabeto (os sinais gráficos e seus sons). No português, o SUBSTITUIÇÃO E REPETIÇÃO, DE CONECTORES E DE
alfabeto se constitui 26 letras, divididas entre vogais (a, e, i, o, u) e OUTROS ELEMENTOS DE SEQUENCIAÇÃO TEXTUAL.
consoantes (restante das letras).
Com o Novo Acordo Ortográfico, as consoantes K, W e Y foram
reintroduzidas ao alfabeto oficial da língua portuguesa, de modo A coerência e a coesão são essenciais na escrita e na interpre-
que elas são usadas apenas em duas ocorrências: transcrição de tação de textos. Ambos se referem à relação adequada entre os
nomes próprios e abreviaturas e símbolos de uso internacional. componentes do texto, de modo que são independentes entre si.
Isso quer dizer que um texto pode estar coeso, porém incoerente,
Uso do “X” e vice-versa.
Algumas dicas são relevantes para saber o momento de usar o Enquanto a coesão tem foco nas questões gramaticais, ou seja,
X no lugar do CH: ligação entre palavras, frases e parágrafos, a coerência diz respeito
• Depois das sílabas iniciais “me” e “en” (ex: mexerica; enxer- ao conteúdo, isto é, uma sequência lógica entre as ideias.
gar)
• Depois de ditongos (ex: caixa) Coesão
• Palavras de origem indígena ou africana (ex: abacaxi; orixá) A coesão textual ocorre, normalmente, por meio do uso de co-
nectivos (preposições, conjunções, advérbios). Ela pode ser obtida
Uso do “S” ou “Z” a partir da anáfora (retoma um componente) e da catáfora (anteci-
Algumas regras do uso do “S” com som de “Z” podem ser ob- pa um componente).
servadas:
• Depois de ditongos (ex: coisa)
• Em palavras derivadas cuja palavra primitiva já se usa o “S”
(ex: casa > casinha)
• Nos sufixos “ês” e “esa”, ao indicarem nacionalidade, título ou
origem. (ex: portuguesa)
• Nos sufixos formadores de adjetivos “ense”, “oso” e “osa” (ex:
populoso)

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 LÍNGUA PORTUGUESA E REDAÇÃO OFICIAL

Confira, então, as principais regras que garantem a coesão textual:

REGRA CARACTERÍSTICAS EXEMPLOS

Pessoal (uso de pronomes pessoais ou possessivos) –
João e Maria são crianças. Eles são irmãos.
anafórica
Fiz todas as tarefas, exceto esta: colonização
REFERÊNCIA Demonstrativa (uso de pronomes demonstrativos e
africana.
advérbios) – catafórica
Mais um ano igual aos outros...
Comparativa (uso de comparações por semelhanças)
Substituição de um termo por outro, para evitar Maria está triste. A menina está cansada de ficar
SUBSTITUIÇÃO
repetição em casa.
No quarto, apenas quatro ou cinco convidados.
ELIPSE Omissão de um termo
(omissão do verbo “haver”)
Conexão entre duas orações, estabelecendo relação Eu queria ir ao cinema, mas estamos de
CONJUNÇÃO
entre elas quarentena.
Utilização de sinônimos, hiperônimos, nomes genéricos
A minha casa é clara. Os quartos, a sala e a
COESÃO LEXICAL ou palavras que possuem sentido aproximado e
cozinha têm janelas grandes.
pertencente a um mesmo grupo lexical.

Coerência
Nesse caso, é importante conferir se a mensagem e a conexão de ideias fazem sentido, e seguem uma linha clara de raciocínio.
Existem alguns conceitos básicos que ajudam a garantir a coerência. Veja quais são os principais princípios para um texto coerente:
• Princípio da não contradição: não deve haver ideias contraditórias em diferentes partes do texto.
• Princípio da não tautologia: a ideia não deve estar redundante, ainda que seja expressa com palavras diferentes.
• Princípio da relevância: as ideias devem se relacionar entre si, não sendo fragmentadas nem sem propósito para a argumentação.
• Princípio da continuidade temática: é preciso que o assunto tenha um seguimento em relação ao assunto tratado.
• Princípio da progressão semântica: inserir informações novas, que sejam ordenadas de maneira adequada em relação à progressão
de ideias.

Para atender a todos os princípios, alguns fatores são recomendáveis para garantir a coerência textual, como amplo conhecimento
de mundo, isto é, a bagagem de informações que adquirimos ao longo da vida; inferências acerca do conhecimento de mundo do leitor;
e informatividade, ou seja, conhecimentos ricos, interessantes e pouco previsíveis.

EMPREGO DE TEMPOS E MODOS VERBAIS. EMPREGO DAS CLASSES DE PALAVRAS.

Para entender sobre a estrutura das funções sintáticas, é preciso conhecer as classes de palavras, também conhecidas por classes
morfológicas. A gramática tradicional pressupõe 10 classes gramaticais de palavras, sendo elas: adjetivo, advérbio, artigo, conjunção, in-
terjeição, numeral, pronome, preposição, substantivo e verbo.
Veja, a seguir, as características principais de cada uma delas.

CLASSE CARACTERÍSTICAS EXEMPLOS

Menina inteligente...
Expressar características, qualidades ou estado dos seres Roupa azul-marinho...
ADJETIVO
Sofre variação em número, gênero e grau Brincadeira de criança...
Povo brasileiro...
A ajuda chegou tarde.
Indica circunstância em que ocorre o fato verbal
ADVÉRBIO A mulher trabalha muito.
Não sofre variação
Ele dirigia mal.
Determina os substantivos (de modo definido ou indefinido) A galinha botou um ovo.
ARTIGO
Varia em gênero e número Uma menina deixou a mochila no ônibus.
Liga ideias e sentenças (conhecida também como conectivos) Não gosto de refrigerante nem de pizza.
CONJUNÇÃO
Não sofre variação Eu vou para a praia ou para a cachoeira?
Exprime reações emotivas e sentimentos Ah! Que calor...
INTERJEIÇÃO
Não sofre variação Escapei por pouco, ufa!

9
 NOÇÕES DE DIREITO
ADMINISTRATIVO

Registra-se que na descentralização administrativa, ao invés

ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA, AUTARQUIAS, de executar suas atividades administrativas por si mesmo, o Estado
CONSELHOS PROFISSIONAIS transfere a execução dessas atividades para particulares e, ainda a
outras pessoas jurídicas, de direito público ou privado.
Administração direta e indireta Explicita-se que, mesmo que o ente que se encontre distribuindo
A princípio, infere-se que Administração Direta é correspondente suas atribuições e detenha controle sobre as atividades ou serviços
aos órgãos que compõem a estrutura das pessoas federativas que transferidos, não existe relação de hierarquia entre a pessoa que
executam a atividade administrativa de maneira centralizada. O transfere e a que acolhe as atribuições.
vocábulo “Administração Direta” possui sentido abrangente vindo a
compreender todos os órgãos e agentes dos entes federados, tanto Criação, extinção e capacidade processual dos órgãos públicos
os que fazem parte do Poder Executivo, do Poder Legislativo ou do Os arts. 48, XI e 61, § 1º da CFB/1988 dispõem que a criação
Poder Judiciário, que são os responsáveis por praticar a atividade e a extinção de órgãos da administração pública dependem de lei
administrativa de maneira centralizada. de iniciativa privativa do chefe do Executivo a quem compete, de
Já a Administração Indireta, é equivalente às pessoas jurídicas forma privada, e por meio de decreto, dispor sobre a organização
criadas pelos entes federados, que possuem ligação com as e funcionamento desses órgãos públicos, quando não ensejar
Administrações Diretas, cujo fulcro é praticar a função administrativa aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos
de maneira descentralizada. (art. 84, VI, b, CF/1988). Desta forma, para que haja a criação e
Tendo o Estado a convicção de que atividades podem ser extinção de órgãos, existe a necessidade de lei, no entanto, para
exercidas de forma mais eficaz por entidade autônoma e com dispor sobre a organização e o funcionamento, denota-se que
personalidade jurídica própria, o Estado transfere tais atribuições poderá ser utilizado ato normativo inferior à lei, que se trata do
a particulares e, ainda pode criar outras pessoas jurídicas, de decreto. Caso o Poder Executivo Federal desejar criar um Ministério
direito público ou de direito privado para esta finalidade. Optando a mais, o presidente da República deverá encaminhar projeto de
pela segunda opção, as novas entidades passarão a compor a lei ao Congresso Nacional. Porém, caso esse órgão seja criado, sua
Administração Indireta do ente que as criou e, por possuírem estruturação interna deverá ser feita por decreto. Na realidade,
como destino a execução especializado de certas atividades, são todos os regimentos internos dos ministérios são realizados por
consideradas como sendo manifestação da descentralização por intermédio de decreto, pelo fato de tal ato se tratar de organização
serviço, funcional ou técnica, de modo geral. interna do órgão. Vejamos:
– Órgão: é criado por meio de lei.
Desconcentração e Descentralização – Organização Interna: pode ser feita por DECRETO, desde
Consiste a desconcentração administrativa na distribuição que não provoque aumento de despesas, bem como a criação ou a
interna de competências, na esfera da mesma pessoa jurídica. Assim extinção de outros órgãos.
sendo, na desconcentração administrativa, o trabalho é distribuído – Órgãos De Controle: Trata-se dos prepostos a fiscalizar e
entre os órgãos que integram a mesma instituição, fato que ocorre controlar a atividade de outros órgãos e agentes”. Exemplo: Tribunal
de forma diferente na descentralização administrativa, que impõe de Contas da União.
a distribuição de competência para outra pessoa, física ou jurídica.
Ocorre a desconcentração administrativa tanto na administração CONSELHOS PROFISSIONAIS
direta como na administração indireta de todos os entes federativos
do Estado. Pode-se citar a título de exemplo de desconcentração Trata-se de entidades que são destinadas ao controle e fiscali-
administrativa no âmbito da Administração Direta da União, os zação de algumas profissões regulamentadas. Eis que tem-se uma
vários ministérios e a Casa Civil da Presidência da República; em grande controvérsia, quanto à sua natureza jurídica.
âmbito estadual, o Ministério Público e as secretarias estaduais, O STF considera que como se trata de função típica do Estado,
dentre outros; no âmbito municipal, as secretarias municipais e o controle e fiscalização do exercício de atividades profissionais não
as câmaras municipais; na administração indireta federal, as várias poderia ser delegado a entidades privadas, em decorrência disso,
agências do Banco do Brasil que são sociedade de economia mista, chegou-se ao entendimento que os conselhos profissionais pos-
ou do INSS com localização em todos os Estados da Federação. suem natureza autárquica.
Ocorre que a desconcentração enseja a existência de vários Assim, não estamos diante de entes de colaboraçao, mas sim
órgãos, sejam eles órgãos da Administração Direta ou das pessoas de pessoas jurídicas de direito público.
jurídicas da Administração Indireta, e devido ao fato desses órgãos Fazendo-se um comparativo, a Constituição Federal não admite
estarem dispostos de forma interna, segundo uma relação de que esses conselhos tenham personalidade jurídica de direito pri-
subordinação de hierarquia, entende-se que a desconcentração vado, gozando de prerrogativas que são conferidas ao Estado. Os
administrativa está diretamente relacionada ao princípio da
hierarquia.

53
 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

conselhos profissionais com natureza autárquica é uma forma de XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas
descentralizar a atividade administrativa que não pode mais ser de- as previstas em lei;
legada a associações profissionais de caráter privado. XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem preju-
ízo da atuação dos interessados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que me-
PROCEDIMENTO E PROCESSO ADMINISTRATIVO lhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada
aplicação retroativa de nova interpretação.
LEI Nº 9.784 , DE 29 DE JANEIRO DE 1999.
CAPÍTULO II
Regula o processo administrativo no âmbito da Administração DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS
Pública Federal.
Art. 3º O administrado tem os seguintes direitos perante a Ad-
CAPÍTULO I ministração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que
deverão facilitar o exercício de seus direitos e o cumprimento de
Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo ad- suas obrigações;
ministrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em
visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter có-
ao melhor cumprimento dos fins da Administração. pias de documentos neles contidos e conhecer as decisões profe-
§1º Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos ridas;
Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho III - formular alegações e apresentar documentos antes da deci-
de função administrativa. são, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;
§2º Para os fins desta Lei, consideram-se: IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Ad- quando obrigatória a representação, por força de lei.
ministração direta e da estrutura da Administração indireta;
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade CAPÍTULO III
jurídica; DOS DEVERES DO ADMINISTRADO
III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder
de decisão. Art. 4º São deveres do administrado perante a Administração,
Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos sem prejuízo de outros previstos em ato normativo:
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, pro- I - expor os fatos conforme a verdade;
porcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, seguran- II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
ça jurídica, interesse público e eficiência. III - não agir de modo temerário;
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observa- IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colabo-
dos, entre outros, os critérios de: rar para o esclarecimento dos fatos.
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia to- CAPÍTULO IV
tal ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; DO INÍCIO DO PROCESSO
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada
a promoção pessoal de agentes ou autoridades; Art. 5º O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a
IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e pedido de interessado.
boa-fé; Art. 6º O requerimento inicial do interessado, salvo casos em
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as que for admitida solicitação oral, deve ser formulado por escrito e
hipóteses de sigilo previstas na Constituição; conter os seguintes dados:
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obri- I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;
gações, restrições e sanções em medida superior àquelas estrita- II - identificação do interessado ou de quem o represente;
mente necessárias ao atendimento do interesse público; III - domicílio do requerente ou local para recebimento de co-
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que deter- municações;
minarem a decisão; IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos fundamentos;
direitos dos administrados; V - data e assinatura do requerente ou de seu representante.
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar ade- Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada
quado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos admi- de recebimento de documentos, devendo o servidor orientar o in-
nistrados; teressado quanto ao suprimento de eventuais falhas.
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de ale- Art. 7º Os órgãos e entidades administrativas deverão elaborar
gações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, modelos ou formulários padronizados para assuntos que importem
nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de pretensões equivalentes.
litígio; Art. 8º Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados
tiverem conteúdo e fundamentos idênticos, poderão ser formula-
dos em um único requerimento, salvo preceito legal em contrário.

54
 NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO

CAPÍTULO V CAPÍTULO VII

DOS INTERESSADOS DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO

Art. 9º São legitimados como interessados no processo admi- Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o ser-
nistrativo: vidor ou autoridade que:
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de re- II - tenha participado ou venha a participar como perito, teste-
presentação; munha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;
ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o inte-
III - as organizações e associações representativas, no tocante a ressado ou respectivo cônjuge ou companheiro.
direitos e interesses coletivos; Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimen-
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quan- to deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se
to a direitos ou interesses difusos. de atuar.
Art. 10. São capazes, para fins de processo administrativo, os Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedi-
maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato nor- mento constitui falta grave, para efeitos disciplinares.
mativo próprio. Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor
que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos inte-
CAPÍTULO VI ressados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes
DA COMPETÊNCIA e afins até o terceiro grau.
Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos objeto de recurso, sem efeito suspensivo.
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de
delegação e avocação legalmente admitidos. CAPÍTULO VIII
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não DA FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO
houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a ou-
tros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquica- Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de
mente subordinados, quando for conveniente, em razão de circuns- forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
tâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. §1º Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em
Parágrafo único. O disposto nocaputdeste artigo aplica-se à vernáculo, com a data e o local de sua realização e a assinatura da
delegação de competência dos órgãos colegiados aos respectivos autoridade responsável.
presidentes. §2º Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: será exigido quando houver dúvida de autenticidade.
I - a edição de atos de caráter normativo; §3º A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá
II - a decisão de recursos administrativos; ser feita pelo órgão administrativo.
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autori- §4º O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencial-
dade. mente e rubricadas.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publi- Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis,
cados no meio oficial. no horário normal de funcionamento da repartição na qual tramitar
§1º O ato de delegação especificará as matérias e poderes o processo.
transferidos, os limites da atuação do delegado, a duração e os ob- Parágrafo único. Serão concluídos depois do horário normal os
jetivos da delegação e o recurso cabível, podendo conter ressalva atos já iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do pro-
de exercício da atribuição delegada. cedimento ou cause dano ao interessado ou à Administração.
§2º O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela au- Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou
toridade delegante. autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele
§3º As decisões adotadas por delegação devem mencionar ex- participem devem ser praticados no prazo de cinco dias, salvo mo-
plicitamente esta qualidade e considerar-se-ão editadas pelo dele- tivo de força maior.
gado. Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos até o dobro, mediante comprovada justificação.
relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencial-
competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. mente na sede do órgão, cientificando-se o interessado se outro for
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publi- o local de realização.
camente os locais das respectivas sedes e, quando conveniente, a
unidade fundacional competente em matéria de interesse especial. CAPÍTULO IX
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS
administrativo deverá ser iniciado perante a autoridade de menor
grau hierárquico para decidir. Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo
administrativo determinará a intimação do interessado para ciência
de decisão ou a efetivação de diligências.
§1º A intimação deverá conter:

55
 NOÇÕES DE DIREITO
CONSTITUCIONAL

Direito à Honra
DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS: DIREITOS O direito à honra almeja tutelar o conjunto de atributos perti-
E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS; DIREITO À nentes à reputação do cidadão sujeito de direitos, exatamente por
VIDA, À LIBERDADE, À IGUALDADE, À SEGURANÇA tal motivo, são previstos no Código Penal.
E À PROPRIEDADE; DIREITOS SOCIAIS; GARANTIAS
CONSTITUCIONAIS INDIVIDUAIS Direito de Propriedade
É assegurado o direito de propriedade, contudo, com
Os direitos individuais estão elencados no caput do Artigo 5º restrições, como por exemplo, de que se atenda à função social da
da CF. São eles: propriedade. Também se enquadram como espécies de restrição do
direito de propriedade, a requisição, a desapropriação, o confisco
Direito à Vida e o usucapião.
O direito à vida deve ser observado por dois prismas: o direito Do mesmo modo, é no direito de propriedade que se assegu-
de permanecer vivo e o direito de uma vida digna. ram a inviolabilidade do domicílio, os direitos autorais (propriedade
O direito de permanecer vivo pode ser observado, por exemplo, intelectual) e os direitos reativos à herança.
na vedação à pena de morte (salvo em caso de guerra declarada). Destes direitos, emanam todos os incisos do Art. 5º, da CF/88,
Já o direito à uma vida digna, garante as necessidades vitais conforme veremos abaixo:
básicas, proibindo qualquer tratamento desumano como a tortura,
penas de caráter perpétuo, trabalhos forçados, cruéis, etc. TÍTULO II
DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS
Direito à Liberdade
O direito à liberdade consiste na afirmação de que ninguém será CAPÍTULO I
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de DOS DIREITOS E DEVERES INDIVIDUAIS E COLETIVOS
lei. Tal dispositivo representa a consagração da autonomia privada.
Trata-se a liberdade, de direito amplo, já que compreende, Artigo 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de
dentre outros, as liberdades: de opinião, de pensamento, de loco- qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
moção, de consciência, de crença, de reunião, de associação e de residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
expressão. igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
I- homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos
Direito à Igualdade termos desta Constituição;
A igualdade, princípio fundamental proclamado pela Constitui- II- ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coi-
ção Federal e base do princípio republicano e da democracia, deve sa senão em virtude de lei;
ser encarada sob duas óticas, a igualdade material e a igualdade III- ninguém será submetido à tortura nem a tratamento desu-
formal. mano ou degradante;
A igualdade formal é a identidade de direitos e deveres conce- IV- é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o ano-
didos aos membros da coletividade por meio da norma. nimato;
Por sua vez, a igualdade material tem por finalidade a busca V- é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo,
da equiparação dos cidadãos sob todos os aspectos, inclusive o além da indenização por dano material, moral ou à imagem;
jurídico. É a consagração da máxima de Aristóteles, para quem o VI- é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo
princípio da igualdade consistia em tratar igualmente os iguais e assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na for-
desigualmente os desiguais na medida em que eles se desigualam. ma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias;
Sob o pálio da igualdade material, caberia ao Estado promover VII - é assegurada, nos termos da lei, a prestação de assistência
a igualdade de oportunidades por meio de políticas públicas e leis religiosa nas entidades civis e militares de internação coletiva;
que, atentos às características dos grupos menos favorecidos, com- VIII- ninguém será privado de direitos por motivo de crença re-
pensassem as desigualdades decorrentes do processo histórico da ligiosa ou de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para
formação social. eximir-se de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir
prestação alternativa, fixada em lei;
Direito à Privacidade IX - é livre a expressão de atividade intelectual, artística, cientí-
Para o estudo do Direito Constitucional, a privacidade é gênero, fica e de comunicação, independentemente de censura ou licença;
do qual são espécies a intimidade, a honra, a vida privada e a ima- X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a ima-
gem. De maneira que, os mesmos são invioláveis e a eles assegura- gem das pessoas, assegurado o direito à indenização por dano ma-
-se o direito à indenização pelo dano moral ou material decorrente terial ou moral decorrente de sua violação;
de sua violação.

103
 NOÇÕES DE DIREITO CONSTITUCIONAL

XI- a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo XXIX- a lei assegurará aos autores de inventos industriais privi-
penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagran- légio temporário para sua utilização, bem como às criações indus-
te delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por triais, à propriedade das marcas, aos nomes de empresas e a outros
determinação judicial; signos distintivos, tendo em vista o interesse social e o desenvolvi-
XII- é inviolável o sigilo da correspondência e das comunica- mento tecnológico e econômico do País;
ções telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, XXX- é garantido o direito de herança;
no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a XXXI- a sucessão de bens de estrangeiros situados no País será
lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução pro- regulada pela lei brasileira em benefício do cônjuge ou dos filhos
cessual penal; brasileiros, sempre que não lhes seja mais favorável à lei pessoal
XIII- é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, do de cujus;
atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer; XXXII- o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do con-
XIV- é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado sumidor;
o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional; XXXIII- todos têm direito a receber dos órgãos públicos informa-
XV- é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, ções de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral,
podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permane- que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
cer ou dele sair com seus bens; ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
XVI- todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em lo- sociedade e do Estado;
cais abertos ao público, independentemente de autorização, desde XXXIV- são a todos assegurados, independentemente do paga-
que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mento de taxas:
mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade com- a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direi-
petente; tos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
XVII- é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defe-
a de caráter paramilitar; sa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal;
XVIII- a criação de associações e, na forma da lei, a de coope- XXXV- a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão
rativas independem de autorização, sendo vedada a interferência ou ameaça a direito;
estatal em seu funcionamento; XXXVI- a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico
XIX- as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvi- perfeito e a coisa julgada;
das ou ter suas atividades suspensas por decisão judicial, exigindo- XXXVII- não haverá juízo ou tribunal de exceção;
-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado; XXXVIII- é reconhecida a instituição do júri, com a organização
XX- ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a perma- que lhe der a lei, assegurados:
necer associado; a) a plenitude da defesa;
XXI- as entidades associativas, quando expressamente autori- b) o sigilo das votações;
zadas, têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou c) a soberania dos veredictos;
extrajudicialmente; d) a competência para o julgamento dos crimes dolosos contra
XXII- é garantido o direito de propriedade; a vida;
XXIII- a propriedade atenderá a sua função social; XXXIX- não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena
XXIV- a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação sem prévia cominação legal;
por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, me- XL- a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu;
diante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos XLI- a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos
previstos nesta Constituição; e liberdades fundamentais;
XXV- no caso de iminente perigo público, a autoridade com- XLII- a prática do racismo constitui crime inafiançável e impres-
petente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao pro- critível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei;
prietário indenização ulterior, se houver dano; XLIII- a lei considerará crimes inafiançáveis e insuscetíveis de
XXVI- a pequena propriedade rural, assim definida em lei, des- graça ou anistia a prática de tortura, o tráfico ilícito de entorpecen-
de que trabalhada pela família, não será objeto de penhora para tes e drogas afins, o terrorismo e os definidos como crimes hedion-
pagamento de débitos decorrentes de sua atividade produtiva, dis- dos, por eles respondendo os mandantes, os executores e os que,
pondo a lei sobre os meios de financiar o seu desenvolvimento; podendo evitá-los, se omitirem;
XXVII - aos autores pertence o direito exclusivo de utilização, XLIV- constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de gru-
publicação ou reprodução de suas obras, transmissível aos herdei- pos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o
ros pelo tempo que a lei fixar; Estado Democrático;
XXVIII- são assegurados, nos termos da lei: XLV- nenhuma pena passará da pessoa do condenado, poden-
a) a proteção às participações individuais em obras coletivas e do a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de
à reprodução da imagem e voz humanas, inclusive nas atividades bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles
desportivas; executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido;
b) o direito de fiscalização do aproveitamento econômico das XLVI- a lei regulará a individualização da pena e adotará, entre
obras que criarem ou de que participarem aos criadores, aos intér- outras, as seguintes:
pretes e às respectivas representações sindicais e associativas; a) privação ou restrição de liberdade;
b) perda de bens;
c) multa;
d) prestação social alternativa;

104
 NOÇÕES DE DIREITO CONSTITUCIONAL

e) suspensão ou interdição de direitos; LXIX- conceder-se-á mandado de segurança para proteger di-
XLVII- não haverá penas: reito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habe-
a) de morte, salvo em caso de guerra declarada, nos termos do as data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder
artigo 84, XIX; for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
b) de caráter perpétuo; atribuições de Poder Público;
c) de trabalhos forçados; LXX- o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
d) de banimento; a) partido político com representação no Congresso Nacional;
e) cruéis; b) organização sindical, entidade de classe ou associação legal-
XLVIII- a pena será cumprida em estabelecimentos distintos, de mente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em
acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado; defesa dos interesses de seus membros ou associados;
XLIX- é assegurado aos presos o respeito à integridade física e LXXI- conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta
moral; de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e
L- às presidiárias serão asseguradas condições para que possam liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionali-
permanecer com seus filhos durante o período de amamentação; dade, à soberania e à cidadania;
LI- nenhum brasileiro será extraditado, salvo o naturalizado, em LXXII- conceder-se-á habeas data:
caso de crime comum, praticado antes da naturalização, ou de com- a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à
provado envolvimento em tráfico ilícito de entorpecentes e drogas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados
afins, na forma da lei; de entidades governamentais ou de caráter público;
LII- não será concedida extradição de estrangeiro por crime po- b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo
lítico ou de opinião; por processo sigiloso, judicial ou administrativo;
LIII- ninguém será processado nem sentenciado senão por au- LXXIII- qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
toridade competente; popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
LIV- ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa,
devido processo legal; ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o
LV- aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus
acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, da sucumbência;
com os meios e recursos a ela inerentes; LXXIV- o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita
LVI- são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por aos que comprovarem insuficiência de recursos;
meios ilícitos; LXXV- o Estado indenizará o condenado por erro judiciário, as-
LVII- ninguém será considerado culpado até o trânsito em julga- sim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença;
do da sentença penal condenatória; LXXVI- são gratuitos para os reconhecidamente pobres, na for-
LVIII- o civilmente identificado não será submetido à identifica- ma da lei:
ção criminal, salvo nas hipóteses previstas em lei; a) o registro civil de nascimento;
LIX- será admitida ação privada nos crimes de ação pública, se b) a certidão de óbito.
esta não for intentada no prazo legal; LXXVII- são gratuitas as ações de habeas corpus e habeas data
LX- a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais e, na forma da lei, os atos necessário ao exercício da cidadania;
quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem; LXXVIII- a todos, no âmbito judicial e administrativo, são asse-
LXI- ninguém será preso senão em flagrante delito ou por or- gurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a
dem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, celeridade de sua tramitação.
salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente mi- LXXIX - é assegurado, nos termos da lei, o direito à proteção dos
litar, definidos em lei; dados pessoais, inclusive nos meios digitais. (Incluído pela Emenda
LXII- a prisão de qualquer pessoa e o local onde se encontre Constitucional nº 115, de 2022)
serão comunicados imediatamente ao juiz competente e à família §1º As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais
ou à pessoa por ele indicada; têm aplicação imediata.
LXIII- o preso será informado de seus direitos, entre os quais o §2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não
de permanecer calado, sendo-lhe assegurada a assistência da famí- excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela
lia e de advogado; adotados, ou dos tratados internacionais em que a República
LXIV- o preso tem direito a identificação dos responsáveis por Federativa do Brasil seja parte.
sua prisão ou por seu interrogatório policial; §3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos
LXV- a prisão ilegal será imediatamente relaxada pela autorida- humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso
de judiciária; Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos
LXVI- ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando a §4º O Brasil se submete à jurisdição de Tribunal Penal
lei admitir a liberdade provisória, com ou sem fiança; Internacional a cuja criação tenha manifestado adesão.
LXVII- não haverá prisão civil por dívida, salvo a do responsável O tratado foi equiparado no ordenamento jurídico brasileiro às
pelo inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimen- leis ordinárias. Em que pese tenha adquirido este caráter, o men-
tícia e a do depositário infiel; cionado tratado diz respeito a direitos humanos, porém não possui
LXVIII- conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer característica de emenda constitucional, pois entrou em vigor em
ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberda- nosso ordenamento jurídico antes da edição da Emenda Constitu-
de de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder; cional nº 45/04. Para que tal tratado seja equiparado às emendas
constitucionais deverá passar pelo mesmo rito de aprovação destas.

105
 NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO

na gestão, a adequada aplicação do dinheiro e a satisfação da popu-

ÉTICA E FUNÇÃO PÚBLICA lação quanto ao serviço dos setores públicos podem transformar a
sociedade como um todo.
A ética pode ser definida como o estudo de valores morais de Atualmente, este assunto ainda é um problema, pois a implan-
um grupo social, de um indivíduo ou da sociedade por inteiro. Os tação de sistemas que visem a integridade ética no trabalho modi-
conceitos do que é certo ou errado são baseados em valores mo- ficaria a vida de muitos servidores públicos, em especial em cargos
rais éticos que balizam a conduta do indivíduo, são cruciais para a políticos, o que interferiria com ações corruptas e criminosas que
tomara de decisão de modo determinar o seu comportamento. No ocorrem há anos. Sendo assim, há grande dificuldade por parte dos
meio profissional, a a ética é imprescindível para que o indivíduo interessados em implementar este recurso em de fato chegarem a
assuma comportamentos respeitáveis em sua função em relação à aplicá-lo efetivamente por causa da resistência de parte do setor
sociedade. público e seu temor em relação à transparência. Portanto, há pro-
Dentre os deveres do setor público, a transparência e a ética vas de que há grande necessidade de que este tipo de ferramenta
estão inclusas. Quando nos referimos ao termo setor público refe- seja implantado quanto antes no setor público.
rimo-nos a todos os órgãos legislativos, executivos, administrativos
e judiciais que prestam serviços à população ligados à saúde, edu- ÉTICA NO SETOR PÚBLICO
cação, transporte público, política, entre outros setores), e todo o
corpo de funcionários que os compõem. Sendo assim, os deveres
da função pública se aplicam a todos os citados anteriormente. Dimensões da qualidade nos deveres dos servidores públicos
Integridade pública diz respeito ao cumprimento de normas
éticas de conduta que se baseiam em valores e princípios morais Os direitos e deveres dos servidores públicos estão descritos na
que priorizam o interesse público e os interesses privados no setor Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
público, de acordo com a OCDE (Organização para a Cooperação e Entre os deveres (art. 116), há dois que se encaixamno paradig-
Desenvolvimento Econômico). ma do atendimentoe do relacionamento que tem como foco prin-
Deste modo, a integridade pública é uma recomendação feira cipal o usuário.
aos setores públicos a fim de demonstrar compromisso do setor São eles:
público, diminuir os índices de corrupção no país, esclarecer as res- - “atender com presteza ao público em geral, prestando as in-
ponsabilidades institucionais de cada setor assegurando o cumpri- formações requeridas” e
mento de suas funções a fim de garantir que o interesse público - “tratar com urbanidade as pessoas”.
seja devidamente atendido. Presteza e urbanidade nem sempre são fáceis de avaliar, uma
Um dos motivos para a aplicação do modelo de integridade vez que não têm o mesmo sentido para todas as pessoas, como
nos setor público é a instauração de uma cultura de integridade demonstram as situações descritas a seguir.
por toda a sociedade, a OCDE acredita que se esta cultura se iniciar • Serviços realizados em dois dias úteis, por exemplo, podem
nos órgãos públicos, em parceria com o setor privado, será possí- não corresponder às reais necessidades dos usuários quanto ao
vel implementar a integridade e a ética como valor moral em todo prazo.
o restante da sociedade civil, pois esta será capaz de identificar a • Um atendimento cortês não significa oferecer ao usuário
transparência do setor como uma forma de honrar e respeitar seus aquilo que não se pode cumprir. Para minimizar as diferentes inter-
próprios interesses e questões. pretações para esses procedimentos, uma das opções é a utilização
Portanto, a integridade pública age como uma série de arran- do bom senso:
jos institucionais que farão com que a Administração Pública não • Quanto à presteza, o estabelecimento de prazos para a en-
seja parcial em suas decisões e se demova de sua principal função: trega dos serviços tanto para os usuários internos quanto para os
servir e atender as expectativas da população de modo viável, ade- externos pode ajudar a resolver algumas questões.
quado, imparcial e eficiente. • Quanto à urbanidade, é conveniente que a organização inclua
Uma sociedade que sofre com a corrupção, fenômeno social tal valor entre aqueles que devem ser potencializados nos setores
muito presente no país, necessita de meios e métodos capazes em que os profissionais que ali atuam ainda não se conscientizaram
de suprimir esta tendência (ou cultura) que venham por parte do sobre a importância desse dever.
próprio Estado, de modo que ele possa estimular a ética da trans- Não é à toa que as organizações estão exigindo habilidades
parência e, consequentemente, instaurar uma cultura de integri- intelectuais e comportamentais dos seus profissionais, além de
dade tanto no setor público quanto no privado, a fim de que seus apurada determinação estratégica. Entre outros requisitos, essas
funcionários e colaboradores sempre ajam em prol do interesse da habilidades incluem:
população e não de seus próprios e isso se reflita no restante da - atualização constante;
sociedade. - soluções inovadoras em resposta à velocidade das mudanças;
Os resultados da aplicação de integridade ética nos setores pú- - decisões criativas, diferenciadas e rápidas;
blicos podem ser de impactos muito positivos tanto para os órgãos - flexibilidade para mudar hábitos de trabalho;
quanto para a sociedade como um todo. O aumento da eficiência

117
 NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO
- liderança e aptidão para manter relações pessoais e profis- A falta de ética na Administração Publica encontra terreno fértil
sionais; para se reproduzir, pois o comportamento de autoridades públicas
- habilidade para lidar com os usuários internos e externos. está longe de se basearem em princípios éticos e isto ocorre devido
a falta de preparo dos funcionários, cultura equivocada e especial-
Encerramos esse tópico com o trecho de um texto de Andrés mente, por falta de mecanismos de controle e responsabilização
Sanz Mulas: adequada dos atos antiéticos.
“Para desenhar uma ética das Administrações seria necessário A sociedade por sua vez, tem sua parcela de responsabilidade
realizar as seguintes tarefas, entre outras: nesta situação, pois não se mobilizam para exercer os seus direitos
- Definir claramente qual é o fim específico pelo qual se cobra e impedir estes casos vergonhosos de abuso de poder por parte do
a legitimidade social; Pode Público.
- Determinar os meios adequados para alcançar esse fim e Um dos motivos para esta falta de mobilização social se dá, de-
quais valores é preciso incorporar para alcançá-lo; vido á falta de uma cultura cidadã, ou seja, a sociedade não exerce
- Descobrir que hábitos a organização deve adquirir em seu sua cidadania. A cidadania Segundo Milton Santos “é como uma lei”,
conjunto e os membros que a compõem para incorporar esses va- isto é, ela existe, mas precisa ser descoberta, aprendida, utilizada e
lores e gerar, assim, um caráter que permita tomar decisões acerta- reclamada e só evolui através de processos de luta. Essa evolução
damente em relação à meta eleita; surge quando o cidadão adquire esse status, ou seja, quando passa
- Ter em conta os valores da moral cívica da sociedade em que a ter direitos sociais. A luta por esses direitos garante um padrão de
se está imerso; vida mais decente. O Estado, por sua vez, tenta refrear os impulsos
- Conhecer quais são os direitos que a sociedade reconhece às sociais e desrespeitar os indivíduos, nessas situações a cidadania
pessoas.” deve se valer contra ele, e imperar através de cada pessoa. Porém
Milton Santos questiona se “há cidadão neste país”? Pois para ele
Quando falamos sobre ética pública, logo pensamos em cor- desde o nascimento as pessoas herdam de seus pais e ao longo da
rupção, extorsão, ineficiência, etc, mas na realidade o que devemos vida e também da sociedade, conceitos morais que vão sendo con-
ter como ponto de referência em relação ao serviço público, ou na testados posteriormente com a formação de ideias de cada um, po-
vida pública em geral, é que seja fixado um padrão a partir do qual rém a maioria das pessoas não sabe se são ou não cidadãos.
possamos, em seguida julgar a atuação dos servidores públicos ou A educação seria o mais forte instrumento na formação de ci-
daqueles que estiverem envolvidos na vida pública, entretanto não dadão consciente para a construção de um futuro melhor.
basta que haja padrão, tão somente, é necessário que esse padrão No âmbito Administrativo, funcionários mal capacitados e sem
seja ético, acima de tudo . princípios éticos que convivem todos os dias com mandos e desman-
O fundamento que precisa ser compreendido é que os padrões dos, atos desonestos, corrupção e falta de ética tendem a assimilar
éticos dos servidores públicos advêm de sua própria natureza, ou por este rol “cultural” de aproveitamento em beneficio próprio.
seja, de caráter público, e sua relação com o público. A questão da
ética pública está diretamente relacionada aos princípios funda-
mentais, sendo estes comparados ao que chamamos no Direito, de
DECRETO Nº 1.171/1994 E SUAS ALTERAÇÕES (CÓDIGO
“Norma Fundamental”, uma norma hipotética com premissas ide-
DE ÉTICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL
ológicas e que deve reger tudo mais o que estiver relacionado ao
DO PODER EXECUTIVO FEDERAL)
comportamento do ser humano em seu meio social, aliás, podemos
invocar a Constituição Federal. Esta ampara os valores morais da Apenas uma recomendação à ética e integridade não seriam
boa conduta, a boa fé acima de tudo, como princípios básicos e es- suficientes para que o setor público fosse de fato permeado por um
senciais a uma vida equilibrada do cidadão na sociedade, lembran- comportamento de fato ético em toda sua extensão. Sendo assim,
do inclusive o tão citado, pelos gregos antigos, “bem viver”. a postura ética dentro da função pública visa a obediência à uma
Outro ponto bastante controverso é a questão da impessoali- série de regras estabelecidas em códigos de conduta por lei, como
dade. Ao contrário do que muitos pensam, o funcionalismo público é o caso do Decreto de número 1.171, o código de ética do servidor
e seus servidores devem primar pela questão da “impessoalidade”, público.
deixando claro que o termo é sinônimo de “igualdade”, esta sim é a Um código de ética pode ser definido como um documento
questão chave e que eleva o serviço público a níveis tão ineficazes, composto por regras sobre o tipo de comportamento que se é es-
não se preza pela igualdade. No ordenamento jurídico está claro e perado de um grupo ou de um indivíduo, regido por valores e prin-
expresso, “todos são iguais perante a lei”. cípios morais aceitos pela sociedade como um todo. Em códigos de
E também a ideia de impessoalidade, supõe uma distinção conduta e ética podemos observar regras que de enquadram como
entre aquilo que é público e aquilo que é privada (no sentido do deveres e princípios (deontologia), assim como proibições ou veda-
interesse pessoal), que gera portanto o grande conflito entre os in- ções, que é o caso para os servidores públicos.
teresses privados acima dos interesses públicos. Podemos verificar
abertamente nos meios de comunicação, seja pelo rádio, televisão, DECRETO Nº 1.171, DE 22 DE JUNHO DE 1994
jornais e revistas, que este é um dos principais problemas que cer-
cam o setor público, afetando assim, a ética que deveria estar acima Aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil
de seus interesses. do Poder Executivo Federal.
Não podemos falar de ética, impessoalidade (sinônimo de
igualdade), sem falar de moralidade. Esta também é um dos prin- O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que
cipais valores que define a conduta ética, não só dos servidores lhe confere o art. 84, incisos IV e VI, e ainda tendo em vista o
públicos, mas de qualquer indivíduo. Invocando novamente o or- disposto no art. 37 da Constituição, bem como nos arts. 116 e
denamento jurídico podemos identificar que a falta de respeito ao 117 da Lei n° 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e nos arts. 10,
padrão moral, implica, portanto, numa violação dos direitos do ci- 11 e 12 da Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992,
dadão, comprometendo inclusive, a existência dos valores dos bons DECRETA:
costumes em uma sociedade.

118
 NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO
Art. 1° Fica aprovado o Código de Ética Profissional do Servi- sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato admi-
dor Público Civil do Poder Executivo Federal, que com este baixa. nistrativo constitui requisito de eficácia e moralidade, ensejan-
Art. 2° Os órgãos e entidades da Administração Pública Fe- do sua omissão comprometimento ético contra o bem comum,
deral direta e indireta implementarão, em sessenta dias, as pro- imputável a quem a negar.
vidências necessárias à plena vigência do Código de Ética, inclu- VIII - Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não
sive mediante a Constituição da respectiva Comissão de Ética, pode omiti-la ou falseá-la, ainda que contrária aos interesses
integrada por três servidores ou empregados titulares de cargo da própria pessoa interessada ou da Administração Pública.
efetivo ou emprego permanente. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder
Parágrafo único. A constituição da Comissão de Ética será corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que
comunicada à Secretaria da Administração Federal da Presidên- sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais
cia da República, com a indicação dos respectivos membros ti- a de uma Nação.
tulares e suplentes. IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedi-
Art. 3° Este decreto entra em vigor na data de sua publica- cados ao serviço público caracterizam o esforço pela disciplina.
ção. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indi-
retamente significa causar-lhe dano moral. Da mesma forma,
Brasília, 22 de junho de 1994, 173° da Independência e 106° causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimônio público,
da República. deteriorando-o, por descuido ou má vontade, não constitui ape-
ITAMAR FRANCO nas uma ofensa ao equipamento e às instalações ou ao Esta-
do, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua
ANEXO inteligência, seu tempo, suas esperanças e seus esforços para
CÓDIGO DE ÉTICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PÚBLICO construí-los.
CIVIL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL X - Deixar o servidor público qualquer pessoa à espera de
solução que compete ao setor em que exerça suas funções, per-
CAPÍTULO I mitindo a formação de longas filas, ou qualquer outra espécie de
atraso na prestação do serviço, não caracteriza apenas atitude
SEÇÃO I contra a ética ou ato de desumanidade, mas principalmente gra-
DAS REGRAS DEONTOLÓGICAS ve dano moral aos usuários dos serviços públicos.
XI - O servidor deve prestar toda a sua atenção às ordens
I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência legais de seus superiores, velando atentamente por seu cum-
dos princípios morais são primados maiores que devem nortear primento, e, assim, evitando a conduta negligente. Os repetidos
o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora erros, o descaso e o acúmulo de desvios tornam-se, às vezes,
dele, já que refletirá o exercício da vocação do próprio poder es- difíceis de corrigir e caracterizam até mesmo imprudência no
tatal. Seus atos, comportamentos e atitudes serão direcionados desempenho da função pública.
para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos. XII - Toda ausência injustificada do servidor de seu local de
II - O servidor público não poderá jamais desprezar o ele- trabalho é fator de desmoralização do serviço público, o que
mento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somen- quase sempre conduz à desordem nas relações humanas.
te entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o XIII - O servidor que trabalha em harmonia com a estrutura
inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente organizacional, respeitando seus colegas e cada concidadão, co-
entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no labora e de todos pode receber colaboração, pois sua atividade
art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal. pública é a grande oportunidade para o crescimento e o engran-
III - A moralidade da Administração Pública não se limita à decimento da Nação.
distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idéia de SEÇÃO II
que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalida- DOS PRINCIPAIS DEVERES DO SERVIDOR PÚBLICO
de e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá
consolidar a moralidade do ato administrativo. XIV - São deveres fundamentais do servidor público:
IV- A remuneração do servidor público é custeada pelos a) desempenhar, a tempo, as atribuições do cargo, função
tributos pagos direta ou indiretamente por todos, até por ele ou emprego público de que seja titular;
próprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a morali- b) exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendi-
dade administrativa se integre no Direito, como elemento indis- mento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver si-
sociável de sua aplicação e de sua finalidade, erigindo-se, como tuações procrastinatórias, principalmente diante de filas ou de
conseqüência, em fator de legalidade. qualquer outra espécie de atraso na prestação dos serviços pelo
V - O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante setor em que exerça suas atribuições, com o fim de evitar dano
a comunidade deve ser entendido como acréscimo ao seu pró- moral ao usuário;
prio bem-estar, já que, como cidadão, integrante da sociedade, c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integri-
o êxito desse trabalho pode ser considerado como seu maior dade do seu caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante
patrimônio. de duas opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum;
VI - A função pública deve ser tida como exercício profissio- d) jamais retardar qualquer prestação de contas, condição
nal e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor pú- essencial da gestão dos bens, direitos e serviços da coletividade
blico. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia a seu cargo;
em sua vida privada poderão acrescer ou diminuir o seu bom e) tratar cuidadosamente os usuários dos serviços aperfei-
conceito na vida funcional. çoando o processo de comunicação e contato com o público;
VII - Salvo os casos de segurança nacional, investigações po- f) ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios
liciais ou interesse superior do Estado e da Administração Pú- éticos que se materializam na adequada prestação dos serviços
blica, a serem preservados em processo previamente declarado públicos;

119
 ADMINISTRAÇÃO GERAL

6. Abordagem Sistêmica: centrada no conceito cibernético

EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCIPAIS para a Administração, Teoria Matemática e a Teria de Sistemas da
ABORDAGENS DA ADMINISTRAÇÃO (CLÁSSICA ATÉ Administração.
CONTINGENCIAL) 7. Abordagem Contingencial: que se desdobra na Teoria da
Contingência da Administração.
ADMINISTRAÇÃO GERAL
Dentre tantas definições já apresentadas sobre o conceito de
administração, podemos destacar que:

“Administração é um conjunto de atividades dirigidas à utili-

zação eficiente e eficaz dos recursos, no sentido de alcançar um ou
mais objetivos ou metas organizacionais.”

Ou seja, a Administração vai muito além de apenar “cuidar de

uma empresa”, como muitos imaginam, mas compreende a capa-
cidade de conseguir utilizar os recursos existentes (sejam eles: re-
cursos humanos, materiais, financeiros,…) para atingir os objetivos
da empresa.
O conceito de administração representa uma governabilidade, Origem da Abordagem Clássica
gestão de uma empresa ou organização de forma que as ativida- 1 — O crescimento acelerado e desorganizado das empresas:
des sejam administradas com planejamento, organização, direção, • Ciência que substituísse o empirismo;
e controle. • Planejamento de produção e redução do improviso.

O ato de administrar é trabalhar com e por intermédio de 2 — Necessidade de aumento da eficiência e a competência
outras pessoas na busca de realizar objetivos da organização bem das organizações:
como de seus membros. • Obtendo melhor rendimento em face da concorrência;
Montana e Charnov • Evitando o desperdício de mão de obra.

Principais abordagens da administração (clássica até contin- Abordagem Científica – ORT (Organização Racional do Traba-
gencial) lho)
É importante perceber que ao longo da história a Administra- • Estudo dos tempos e movimentos;
ção teve abordagens e ênfases distintas. Apesar de existir há pouco • Estudo da fadiga humana;
mais de 100 (cem) anos, como todas as ciências, a Administração • Divisão do trabalho e especialização;
evoluiu seus conceitos com o passar dos anos. • Desenho de cargo e tarefas;
De acordo com o Professor Idalberto Chiavenato (escritor, pro- • Incentivos salariais e premiação de produção;
fessor e consultor administrativo), a Administração possui 7 (sete) • Homo Economicus;
abordagens, onde cada uma terá seu aspecto principal e agrupa- • Condições ambientais de trabalho;
mento de autores, com seu enfoque específico. Uma abordagem, • Padronização;
poderá conter 2 (duas) ou mais teorias distintas. São elas: • Supervisão funcional.
1. Abordagem Clássica: que se desdobra em Administração
científica e Teoria Clássica da Administração. Aspectos da conclusão da Abordagem Científica: A percepção
2. Abordagem Humanística: que se desdobra principalmente de que os coordenadores, gerentes e dirigentes deveriam se preo-
na Teoria das Relações Humanas. cupar com o desenho da divisão das tarefas, e aos operários cabia
3. Abordagem Neoclássica: que se desdobra na Teoria Neo- única e exclusivamente a execução do trabalho, sem questionamen-
clássica da Administração, dos conceitos iniciais, processos admi- tos, apenas execução da mão de obra.
nistrativos, como os tipos de organização, departamentalização e — Comando e Controle: o gerente pensa e manda e os traba-
administração por objetivos (APO). lhadores obedecem de acordo com o plano.
4. Abordagem Estruturalista: que se desdobra em Teoria Buro- — Uma única maneira correta (the best way).
crática e Teoria Estruturalista da Administração. — Mão de obra e não recursos humanos.
— Segurança, não insegurança. As organizações davam a sen-
5. Abordagem Comportamental: que é subdividida na Teoria sação de estabilidade dominando o mercado.
Comportamental e Teoria do Desenvolvimento Organizacional (DO).

135
 ADMINISTRAÇÃO GERAL

Teoria Clássica
• Aumento da eficiência melhorando a disposição dos órgãos componentes da empresa (departamentos);
• Ênfase na anatomia (estrutura) e na fisiologia (funcionamento);
• Abordagem do topo para a base (nível estratégico tático);
• Do todo para as partes.

Diferente do processo neoclássico, na Teoria Clássica temos 5 (cinco) funções – POC3:

— Previsão ao invés de planejamento: Visualização do futuro e traçar programa de ação.
— Organização: Constituir a empresa dos recursos materiais e social.
— Comando: Dirigir e orientar pessoas.
— Coordenação: Ligação, união, harmonizar todos os esforços coletivamente.

Controle: Se certificar de que tudo está ocorrendo de acordo com as regras estabelecidas e as ordens dadas.

• Princípios da Teoria Clássica:

— Dividir o trabalho;
— Autoridade e responsabilidade;
— Disciplina;
— Unidade de comando;
— Unidade de direção;
— Subordinação dos interesses individuais aos gerais;
— Remuneração do pessoal;
— Centralização;
— Cadeia escalar;
— Ordem;
— Equidade;
— Estabilidade do pessoal;
— Iniciativa;
— Espírito de equipe.

A Abordagem Clássica, junto da Burocrática, dentre todas as abordagens, chega a ser uma das mais importantes.

Abordagem Neoclássica
No início de 1950 nasce a Teoria Neoclássica, teoria mais contemporânea, remodelando a Teoria Clássica, colocando novo figurino
dentro das novas concepções trazidas pelas mudanças e pelas teorias anteriores. Funções essencialmente humanas começam a ser inseri-
das, como: Motivação, Liderança e Comunicação. Preocupação com as pessoas passa a fazer parte da Administração.

136
 ADMINISTRAÇÃO GERAL

• Fundamentos da Abordagem Neoclássica No início da Teoria Estruturalista, vive-se a mesma gênese da

— A Administração é um processo operacional composto por Teoria da Burocracia, esse movimento onde só se encontram críti-
funções, como: planejamento, organização, direção e controle. cas da Teoria das Relações Humanas às outras Teorias e não se tem
— Deverá se apoiar em princípios basilares, já que envolve di- uma preposição de um novo método.
versas situações. • Teoria Clássica: Mecanicismo – Organização.
— Princípios universais. • Teoria das Relações Humanas: Romantismo Ingênuo – Pes-
— O universo físico e a cultura interferem no meio ambiente e soas.
afetam a Administração. A Teoria Estruturalista é um desdobramento da Burocracia e
— Visão mais flexível, de ajustamento, de continuidade e inte- uma leve aproximação à Teoria das Relações Humanas. Ainda que
ratividade com o meio. a Teoria das Relações Humanas tenha avançado, ela critica as ante-
— Ênfase nos princípios e nas práticas gerais da Administração. riores e não proporciona bases adequadas para uma nova teoria. Já
— Reafirmando os postulados clássicos. na Teoria Estruturalista da Organização percebemos que o TODO é
— Ênfase nos objetivos e resultados. maior que a soma das partes. Significa que ao se colocar todos os
— Ecletismo (influência de teorias diversas) nos conceitos. indivíduos dentro de um mesmo grupo, essa sinergia e cooperação
dos indivíduos gerará um valor a mais que a simples soma das indi-
Teoria Burocrática vidualidades. É a ideia de equipe.
Tem como pai Max Weber, por esse motivo é muitas vezes cha-
mada de Teoria Weberiana. Para a burocracia a organização alcan-
çaria a eficiência quando explicasse, em detalhes, como as coisas
deveriam ser feitas.
Burocracia não é algo negativo, o excesso de funções sim. A
Burocracia é a organização eficiente por excelência. O excesso da
Burocracia é que transforma ela em algo negativo, o que chamamos
de disfunções.

• Características
— Caráter formal das normas e regulamentos.
— Caráter formal das comunicações.
— Caráter racional e divisão do trabalho.
— Impessoalidade nas relações. • Teoria Estruturalista - Sociedade de Organizações
— Hierarquia de autoridade. — Sociedade = Conjunto de Organizações (escola, igreja, em-
— Rotinas e procedimentos padronizados. presa, família).
— Competência técnica e meritocracia. — Organizações = Conjunto de Membros (papéis) – (aluno, pro-
— Especialização da administração. fessor, diretor, pai).
— Profissionalização dos participantes.
— Completa previsibilidade de comportamento. O mesmo indivíduo faz parte de diferentes organizações e tem
diferentes papéis.
• Disfunções
— Internalização das regras e apego aos procedimentos. • Teoria Estruturalista – O Homem Organizacional:
— Excesso de formalismo e de papelório. — Homem social que participa simultaneamente de várias or-
— Resistência às mudanças. ganizações.
— Despersonalização do relacionamento. — Características: Flexibilidade; Tolerância às frustrações; Ca-
— Categorização como base do processo decisório. pacidade de adiar as recompensas e poder compensar o trabalho,
— “Superconformidade” às rotinas e aos procedimentos. em detrimento das suas preferências; Permanente desejo de reali-
— Exibição de sinais de autoridade. zação.
— Dificuldade no atendimento.
• Teoria Estruturalista – Abordagem múltipla:
Abordagem Estruturalista — Tanto a organização formal, quanto a informal importam;
A partir da década de 40, tínhamos: — Tanto recompensas salariais e materiais, quanto sociais e
• Teoria Clássica: Mecanicismo – Organização. simbólicas geram mudanças de comportamento;
• Teoria das Relações Humanas: Romantismo Ingênuo – Pes- — Todos os diferentes níveis hierárquicos são importantes em
soas. uma organização;
— Todas as diferentes organizações têm seu papel na socieda-
As duas correntes sofreram críticas que revelaram a falta de de;
uma teoria sólida e abrangente, que servisse de orientação para o — As análises intra organizacional e Inter organizacional são
administrador. fundamentais.
A Abordagem Estruturalista é composta pela Teoria Burocrática
e a Teoria Estruturalista. Além da ênfase na estrutura, ela também
se preocupa com pessoas e ambiente, se aproxima muito da Teoria
de Relações Humanas.

137
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

como Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Salvador e Porto

AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS E A REDEFINIÇÃO Alegre. Com o aumento da população urbana, a burguesia comer-
DO PAPEL DO ESTADO; REFORMA DO SERVIÇO CIVIL cial se fortalece, algumas empresas se expandem e já não podem
(MÉRITO, FLEXIBILIDADE E RESPONSABILIZAÇÃO) E mais ser administradas diretamente pela família dos proprietários e
REFORMA DO APARELHO DO ESTADO com isso necessitam de um modelo de administração profissional.
Ainda nesse período têm-se as primeiras indústrias nacionais
A Administração Pública constitui um importante segmento da básicas, com o surgimento de uma nova classe burguesa: a burgue-
área da Administração. Ela representa o aparelhamento do Estado sia industrial. Por volta da década 1920, havia motivos que pres-
e funciona como o instrumento do governo para planejar, organizar, sionavam os governos a realizar reformas na administração, dentre
dirigir e controlar todas as ações administrativas, com o objetivo de eles:
dar plena e integral satisfação das necessidades coletivas básicas1. – O surgimento de organizações de grande porte;
– As demandas sociais emergentes;
Histórico da Evolução da Administração Pública – A necessidade de combater a corrupção e o nepotismo vi-
Durante uma grande parte do século XX, o nosso país buscou gentes;
continuamente uma tentativa de modernização da estrutura e dos – A necessidade de organizar a Administração Pública para ala-
processos de Estado, com isso, em resposta as transformações que vancar o desenvolvimento da nação brasileira.
ocorreram no mundo, sendo elas sociais e econômicas, essas ten- Por outro lado, a insatisfação crescia entre os militares quanto
tativas de melhora desenvolveram ora de forma assistemática, ora à condução político-administrativa do país, a quebra da política do
de forma mais sistêmica, reformas realizadas pelo governo federal. “café com leite”, com a eleição consecutiva de outro paulista (Júlio
Apesar de não existir na literatura especializada, podemos afir- Prestes para substituir Washington Luís), foi a gota d’água. Através
mar que de maneira geral, o Brasil passou por duas principais refor- de aliança militar, em 1930, houve a revolução vitoriosa, com Var-
mas administrativas, que foram caracterizadas pela forte tentativa gas assumindo o governo, daí os 15 anos seguintes, comandados
de mudança na forma de administração pública. A primeira buscou por ele, serão transformadores para o Estado brasileiro.
a transição do modelo Patrimonialista para o Burocrático, e a se-
gunda buscou evoluir do modelo Burocrático-Patrimonialista para Reforma Burocrática e a Criação do DASP
o Gerencial. O modelo de Administração Burocrática surge a partir dos anos
A partir do ano de 1894 ocorreu uma mudança na Administra- de 1930, em meio a um ambiente de forte intervenção do Estado
ção Pública representada pela presença dos militares do Exército na nos setores produtivos e de serviços, ou seja, ela surgiu num qua-
aliança do poder, a proclamação da República trazia expectativas dro de aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado
que não se verificaram, pois, as estruturas de poder não mudaram assume papel decisivo intervindo pesadamente nesses setores. A
e a economia continuou igual. Revolução de 1930 quebrou o paradigma das oligarquias regionais
O regime continuava oligárquico, as eleições, fraudulentas, e e teve como desdobramento o início da implantação de um quadro
o eleitorado subira apenas de um para dois por cento da popula- administrativo burocrático pelo governo ditatorial de Vargas.
ção com a República. Houve realmente uma mudança significativa, A partir da reforma empreendida no Governo Vargas por Mau-
a Constituição de 1891, que promoveu a descentralização política, rício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a Administração Pública sofre
e os governadores locais (assim como as oligarquias locais) aumen- um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das
taram seu poder2. primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do con-
Os governadores locais teriam importância fundamental nos curso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da
rumos políticos do país até o advento da era Vargas. Trata-se da Administração Pública burocrática é uma consequência clara da
política do “Café com Leite”, em que a Presidência da República ora emergência de um capitalismo moderno no país, com isso pode-se
seria exercida por um paulista (que era o produtor de café), ora por afirmar que a década de 1930 foi um período de grandes transfor-
um mineiro (que era o produtor de gado/leite). mações.
Esses “governantes” passaram a possuir mais poderes perante A revolução de Vargas trouxe para o poder novos grupos oli-
a União, no entanto, em muitos locais, a figura do “Coronel” detinha gárquicos, com o consequente enfraquecimento da burguesia ru-
mais poder que os próprios governadores, a transitoriedade/insta- ral, no entanto, vê-se um significado maior na revolução de 1930,
bilidade dos governadores contribuía para esse fato. significando, na verdade, a passagem do Brasil agrário para o Brasil
Os primeiros movimentos sociais a reclamar por reformas fo- industrial3.
ram registrados na segunda década do século XX, com a concentra-
ção das populações nas regiões metropolitanas das grandes cidades
1 CHIAVENATO, I., Administração Geral e Pública, Malone, SP, 2012. 3 LUSTOSA DA COSTA, Frederico. Estado, reforma do Estado e demo-
2 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado patrimonial ao gerencial. cracia no Brasil da Nova República. Revista de Administração Pública,
Brasil: um século de transformações. São Paulo: Cia das Letras, 2001. v. 32, n. 4, 1998.

185
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O Governo Vargas chegou num momento de forte crise fi- Cabe ressaltar que a reforma administrativa realizada através
nanceira do Estado brasileiro decorrente do “crack” da Bolsa de do DASP trazia a ideia de modernização, de aumento na produtivi-
Nova York, como o café era na época nosso principal produto de dade e na eficiência. Destacam-se ainda os seguintes aspectos ca-
exportação, a crise dos EUA causou tanto a queda no volume das racterísticos da reforma do DASP:
exportações, como a queda nos preços da saca do café. A reação – O imediatismo da reforma;
brasileira à essa crise foi centralizar e fechar a economia para poder – A observância às normas gerais e inflexíveis;
desenvolver instituições e mercados, sem a exportação do café, o – O centralismo (administrativo, econômico e político);
governo brasileiro não tinha mais como comprar os produtos de – A ênfase no controle, e não na orientação e acompanhamen-
outras nações (necessários para atender à demanda da sociedade), to;
não havia saldo na balança comercial para o pagamento desses pro- – A perspectiva globalizante em oposição ao caráter gradual e
dutos e isso iria influenciar diretamente a industrialização brasileira seletivo.
via substituição de importações.
O campo político-econômico-social era protagonista de lutas A promoção da administração burocrática no serviço público
interclasses, a classe oligárquica batalhando para assegurar seu po- se baseava na padronização, normatização e implantação de meca-
der político e prestígio, ao mesmo tempo em que seu poder eco- nismo de controle que promoveu uma série de transformações no
nômico ia perdendo espaço para as novas formas de acumulação. aparelho de Estado partir de 1937. Foram criadas diversas empre-
Enquanto isso a burguesia industrial em ascensão fortalecia pro- sas públicas, sociedades de economia mista e fundações, inclusive
gressivamente seu poder econômico e ampliava o espaço político a Companhia Vale do Rio Doce.
na estrutura social em transformação. Antigas práticas clientelistas e um resquício de administração
As camadas mais populares, os trabalhadores das fábricas, fun- patrimonialista, que ainda persistiam no governo federal. A refor-
cionários públicos e a grande massa camponesa tinham pouco po- ma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço
der para influenciar politicamente esse processo, e presenciavam a sistemático de superação do patrimonialismo.
distância o processo de transição. Vargas era um estadista frio no Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratiza-
uso do poder, porém apaixonado pela missão de mudar o país, ele ção do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho admi-
lidera com extraordinária competência política e administrativa a nistrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o
transição4. sistema de mérito, a separação entre o público e o privado.
No início houve grande concentração de poderes nas mãos do
Poder Executivo, com nomeação de interventores para os governos A Administração Paralela do Governo JK
estaduais. Mesmo com a Constituição de 1934 restaurando direitos Na década de 1950, a Administração paralela de JK era formada
aos cidadãos, restabelecendo o Legislativo e devolvendo a autono- por:
mia aos Estados, os recursos e encargos ficaram concentrados na – Grupos de trabalho: ligados ao Conselho de Desenvolvimen-
União. to que atuavam na preparação de projetos de leis e decretos, de
As primeiras medidas adotadas por Vargas foram de cunho sa- acordo com os objetivos do Plano de Metas;
neador das finanças públicas, e de racionalização administrativa. – Grupos Executivos: compostos de administradores do Estado
Fato decorrente, seguiu-se uma significativa centralização no nível e representantes das empresas privadas.
político, econômico e administrativo, emergindo um Estado Autori-
tário, que deu início ao processo de modernização da Administra- Os Grupos Executivos aprovavam os projetos elaborados pe-
ção Pública e de industrialização do país. los Grupos de Trabalho, e os Grupos de Trabalho eram criados por
Vê-se um novo Estado, que ultrapassa as funções tradicionais decreto e tinham autonomia orçamentária e para recrutamento de
de regulação social e econômica, e que intervém fortemente na pessoal, e ficavam fora das injunções políticas, comuns em outros
economia com vistas a promover o desenvolvimento econômico do órgãos do Estado.
país. Esse estado novo e forte fez surgir o que alguns autores deno-
minaram “Estado administrativo”. Os objetivos da Administração Paralela consistiam em:
Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi – Racionalizar as ações do Estado Brasileiro na área econômica
criado o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), facilitando a implementação do Plano de Metas;
em 1936. Os principais objetivos do DASP resumem-se em: – Libertar o governo da política clientelística de empregos, já
– Definir política para a gestão de pessoal; que os órgãos eram criados pelo presidente e tinham autonomia
– Centralizar e reorganizar a administração pública mediante orçamentária;
ampla reforma; – Cooptar os militares, colaborando para a preservação da es-
– Racionalizar métodos, procedimentos e processos adminis- tabilidade política do período.
trativos em geral.
Num sentido mais amplo, o objetivo era combater as práticas O governo republicano de Juscelino Kubitschek (1956 - 1961)
patrimonialistas de gestão. O DASP era um órgão singular e dotado foi marcado pelo plano de ação “Cinquenta anos em cinco”, que
de amplos poderes, ele promoveu a unificação dos recursos huma- foi uma marca do desenvolvimentismo, que tinha destaque para
nos, mediante a universalização do sistema de mérito, e da área de quatro setores-chave: energia, transporte, indústria pesada e ali-
materiais, por meio da padronização dos materiais permanentes e mentação. A promessa de industrialização acelerada amparada
de consumo a ser utilizada por toda a administração. em capitais nacionais e estrangeiros, com ênfase na indústria de
bens duráveis, automobilística (entrada das empresas estrangeiras
4 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado patrimonial ao gerencial. Chrysler e Ford), e de transporte rodoviário, acabou por endividar
Brasil: um século de transformações. São Paulo: Cia das Letras, 2001. o Brasil.

186
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A criação da COSB (Comissão de Simplificação Burocrática) e da os ministérios e demais órgãos diretamente subordinados ao pre-
CEPA (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, sidente da República, e a indireta, constituída pelos órgãos descen-
representa as primeiras tentativas de realizar as chamadas refor- tralizados, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades
mas globais. O objetivo principal da COSB era promover estudos de economia mista.
visando à descentralização dos serviços, por meio da avaliação das Esse decreto-lei fixava a estrutura do Poder Executivo federal,
atribuições de cada órgão ou instituição e da delegação de compe- indicando os órgãos de assistência imediata do presidente da Repú-
tências, com a fixação de sua esfera de responsabilidade e da pres- blica e distribuindo os ministérios entre os setores político, econô-
tação de contas das autoridades. mico, social, militar e de planejamento, além de apontar os órgãos
Já a CEPA tinha a incumbência de assessorar a presidência da essenciais comuns aos diversos ministérios, e ainda:
República em tudo que se referisse aos projetos de reforma admi- – Desenhava os sistemas de atividades auxiliares (pessoal, or-
nistrativa. A administração direta estava entregue ao clientelismo çamento, estatística, administração financeira, contabilidade e au-
e submetida, aos ditames de normas rígidas e controles, já a ad- ditoria e serviços gerais);
ministração descentralizada (autarquias, empresas, institutos, en- – Definia as bases do controle externo e interno;
tre outros) eram dotadas de maior autonomia gerencial e podiam – Indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificação
recrutar seus quadros sem concursos. de cargos;
A coordenação política das ações se fazia através dos grupos – Estatuía normas de aquisição e contratação de bens e servi-
executivos nomeados pelo presidente da República. ços.
Na década de 1960, o governo de João Goulart criou a Comis-
são Amaral Peixoto, cuja missão era projetar uma ampla reforma Até 1978 assistiu-se ao ressurgimento da reforma administra-
administrativa, objetivando a descentralização administrativa e a tiva como programa de governo formal. De 1967 a 1979, a coorde-
delegação de competências. Porém, com o Golpe de 1964, o novo nação da reforma administrativa cabia à SEMOR (Subsecretaria de
governo retirou do Congresso Nacional o projeto de lei elaborado Modernização e Reforma Administrativa), que cuidava dos aspectos
pela Comissão Amaral Peixoto para reexame do assunto por parte estruturais, sistêmicos e processuais, e ao DASP, que atuava somen-
do Poder Executivo. te no domínio dos recursos humanos. Nesta fase, a SEMOR se preo-
Instituiu-se a COMESTRA (Comissão Especial de Estudos da Re- cupou em recorrer a frequentes exames da estrutura organizacional
forma Administrativa), presidida pelo ministro extraordinário para o e analisou projetos de iniciativa de outros departamentos, visando
planejamento de coordenação econômica, que reexaminou os pro- à criação, fusão ou extinção de órgãos e programas que trouxessem
cessos elaborados e elaborou outros. Do trabalho dessa comissão maior eficácia à gestão pública5.
e das revisões que se seguiram em âmbito ministerial resultou a O Decreto-Lei nº 200 contribuiu em partes, para a consolida-
edição do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, o mais ção do modelo de administração para o desenvolvimento no Brasil,
sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma da admi- apesar da discrepância entre as metas estabelecidas e metas cum-
nistração federal. pridas, pois na verdade, a reforma administrativa não foi implemen-
Esse decreto fixava princípios e estabelecia conceitos apoian- tada com sucesso e a crise política do regime militar, que se inicia-
do-se em uma doutrina que definia preceitos claros de organização va nos anos 1970, agravou ainda mais a situação da administração
e funcionamento da máquina administrativa. pública, já que a burocracia estatal foi identificada com um sistema
autoritário em pleno processo de degeneração6.
Reforma do Período Militar Algumas disfunções da burocracia que culminam com progra-
De fato, o ministério extraordinário para a reforma administra- mas nacionais de desburocratização:
tiva elaborou quatro projetos que nunca conseguiram aprovação no – Pelo culto do processo, pelo qual a forma se toma mais im-
Congresso, mas alguns especialistas no assunto afirmam que foi a portante que a substância;
partir deles que se concebeu o Decreto-Lei nº 200, de 1967. O esta- – Pela excessiva especialização e departamentalização, levando
tuto básico prescreve cinco princípios fundamentais: a que o funcionário perca a noção de conjunto do organismo a que
1) O planejamento (princípio dominante); pertence;
2) A expansão das empresas estatais (sociedades de economia – Pela concentração do poder decisório nas esferas mais altas,
mista e empresas públicas), bem como de órgãos independentes com o consequente esvaziamento das funções periféricas;
(fundações públicas) e semi-independentes (autarquias); – Pela valorização excessiva das atividades meio (em detrimen-
3) A necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do to das atividades fim) e multiplicação desnecessária dos controles
mérito, sobre o qual se estabeleciam diversas regras; prévios e/ou cruzados;
4) Diretrizes gerais para um novo plano de classificação de car- – Pela transferência, ao usuário ou cliente, de certas atribui-
gos; ções que à própria administração competem, tudo isso resultando
5) O reagrupamento de departamentos, divisões e serviços na perda inevitável da eficiência administrativa.
em 16 ministérios: justiça, interior, relações exteriores, agricultura,
indústria e comércio, fazenda, planejamento, transportes, minas e
energia, educação e cultura, Trabalho, Previdência e Assistência So-
cial, Saúde, Comunicações, Exército, Marinha e Aeronáutica.
5 WAHRLICH, B. M.S. Desburocratização e desestatização: novas con-
O decreto-lei nº 200 prescrevia que a administração pública siderações sobre as prioridades brasileiras de reforma administrativa
deveria se guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação, na década de 80; 1984.
da descentralização, da delegação de competência e do controle. 6 http://www.bresserpereira.org.br/papers/1996/95.admpublicabu-
Além de estabelecer uma distinção entre a administração direta, rocraticaagerencial.pdf

187
 ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E
FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO

contém programas e ações vinculados a um processo de planeja-

ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITO; TÉCNICAS mento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a ên-
ORÇAMENTÁRIAS;PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS fase no Orçamento-programa é nas realizações do Governo).
O orçamento é utilizado hodiernamente como instrumento de
Orçamento é um dos mais antigos e tradicionais instrumen- planejamento da ação governamental, possuindo um aspecto dinâ-
tos utilizados na gestão dos negócios públicos, sendo concebido mico, ao contrário do orçamento tradicional já superado, que pos-
inicialmente como um mecanismo eficaz de controle parlamentar suía caráter eminentemente estático.
sobre o Executivo. Ao longo do tempo, sofreu mudanças no plano Apesar de todas as divergências existentes na doutrina, consi-
conceitual e técnico (aspectos jurídico, econômico, financeiro, de dera-se o orçamento como uma lei formal, que apenas prevê as re-
planejamento e programação, gerencial e controle administrativo, ceitas públicas e autoriza os gastos, não criando direitos subjetivos
por exemplo) para acompanhar a própria evolução das funções do nem modificando as leis tributárias e financeiras.
Estado. Sendo uma lei formal, a simples previsão de despesa na lei or-
çamentária anual não cria direito subjetivo, não sendo possível se
Conceito exigir, por via judicial, que uma despesa específica fixada no orça-
mento seja realizada.
Os primeiros Orçamentos de que se têm notícia eram os cha-
mados orçamentos tradicionais, que se importavam apenas com o São listadas as seguintes características da lei orçamentária:
gasto. Eram meros documentos de previsão de receita e autoriza- - Lei Formal: formalmente o orçamento é uma lei, mas, confor-
ção de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de plane- me vimos acima, em vários casos ela não obriga o Poder Público,
jamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de que pode, por exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada
quanto se ia arrecadar e decidia-se o que comprar, sem nenhuma pelo legislativo; embora lei, em sentido formal não possui coerci-
prioridade ou senso distributivo na alocação dos recursos públicos. bilidade.
Era compreendido como uma peça que continha apenas a pre-
visão das receitas e a fixação das despesas para determinado perí- - Lei Temporária: a lei orçamentária tem vigência limitada.
odo, sem preocupação com planos governamentais de desenvol-
vimento, tratando-se, assim, de mera peça contábil-financeira. Tal - Lei Ordinária: todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA)
conceito se revela ultrapassado, pois a intervenção Estatal na vida são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também
da sociedade aumentou de forma acentuada e, com isso, o planeja- são aprovados como leis ordinárias.
mento das ações do Estado é imprescindível.
A história divide a evolução conceitual do Orçamento Público - Lei Especial: possui processo legislativo diferenciado e trata
em duas fases: o Orçamento tradicional e o Orçamento moderno. de matéria específica.
Até o século XIX, os doutrinadores consideram que perdurou o
Orçamento Tradicional, que, é marcado pelo controle político (or- O orçamento compreende quatro aspectos fundamentais:
çamento como instrumento de controle) cuja preocupação, seria a) o jurídico, que envolve a natureza do ato orçamentário quan-
controlar os gastos públicos. Os gastos públicos eram vistos como to aos direitos e obrigações que ele gera à Administração, aos agen-
um mal necessário. tes públicos e aos administrados.
b) o político, que indica para qual direção o poder político está
A partir dos primórdios do século XX, tendo como indutor os atuando, isto é, qual necessidade coletiva entendeu ser de interes-
EUA, desenvolveu-se na Administração Pública a preocupação em se público e usará, para sua satisfação, o serviço público mediante
ser mais eficiente, visando promover o desenvolvimento econômi- seu critério de gasto.
co e social. O orçamento, antes era considera do um mero demons- c) o econômico, quanto às diretrizes econômicas e políticas fis-
trativo de autorizações legislativas e que não atendia as necessida- cais adotadas em sua elaboração e que se tornarão postulados a
des, passou a ser visto como algo mais que uma simples previsão de serem seguidos.
receitas ou estimativa de despesa. Este passaria a ser considerado d) técnico-financeiro, estabelecendo metodologias e procedi-
como um instrumento de administração visando cumprir os progra- mentos administrativos e contábeis adotados à persecução dos fins
mas de governo. do instrumento orçamentário.
Desta forma, o Orçamento evoluiu ao longo da história para
um conceito de Orçamento-programa, segundo o qual o Orçamento Os objetivos da política orçamentária são corrigir as falhas de
não é apenas um mero documento de previsão da arrecadação e mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, melhorar
autorização do gasto, que além de conter a previsão de receitas e a distribuição de renda, e alocar os recursos com mais eficiência.
a estimativa de despesas a serem realizadas por um governo, em O Orçamento tem a função de também regular o mercado e coibir
um determinado exercício financeiro mas um documento legal, que

277
 ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO

abusos, reduzindo falhas de mercado e externalidades negativas Nesse contexto, tem sido o posicionamento do STF: “o simples
(fatores adversos causados pela produção, como poluição, proble- fato de ser incluída no orçamento uma verba de auxílio a esta ou
mas urbanos, dentre outros). àquela instituição não gera, de pronto, direito a esse auxílio; (...) a
O Estado intervém de várias formas no mercado, como através previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjeti-
da política fiscal e da política monetária, com controle de preços, vo a ser assegurado por via judicial” (Recursos Extraordinários nº
salários, inflação, dentre outros. São exemplos de instrumentos e 34.581-DF e nº 75.908-PR).
recursos utilizados pelo Estado para intervir na economia: Deixando as controvérsias doutrinárias atinentes à natureza
- Política Fiscal: envolve a administração e a geração de recei- jurídica do orçamento no seu lugar, cabe dizer que o ordenamento
tas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no jurídico brasileiro trata o orçamento público como LEI (arts. 165 e
orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e es- 84, XXIII, da
tabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar CF/1988). Trata-se, contudo, de uma LEI:
a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição - TEMPORÁRIA (vigência limitada);
de renda. - ESPECIAL (de conteúdo determinado e processo legislativo
peculiar);
- Política Regulatória: envolve o uso de medidas legais como - LEI ORDINÁRIA (aprovada por maioria simples).
decretos, leis, portarias, etc., expedidas como alternativa para se
alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso Funções
das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação
de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc. Dentre as funções consubstanciadas no Orçamento Público,
destacamos:
- Política Monetária: envolve o controle da oferta de moeda, a) A Função Alocativa: diz respeito a promover ajustamentos
da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização na alocação de recursos, justifica-se quando o funcionamento do
da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. mecanismo de mercado (sistema de ação privada) não garante a ne-
Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, res- cessária eficiência na utilização desses recursos. Portanto, a utiliza-
tringir a demanda, etc. ção desse instrumento de atuação se efetiva em situações de “falha
de mercado”, como, por exemplo, na presença de externalidades ou
O Orçamento Público funciona como um balizador na econo- de bens públicos.
mia; existindo elevados investimentos governamentais no orça-
mento, provavelmente haverá reflexos na criação de empregos e b) A Função Distributiva: por sua vez, diz respeito a promover
aumento de renda; em contraposição, um orçamento restritivo em ajustamentos na distribuição de renda. Justifica-se seu emprego
investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia nos casos em que o resultado distributivo do mecanismo de ação
e decréscimo no produto interno bruto. privada não for considerado socialmente justificável ou desejado.
Mais uma vez a justificativa está ligada à correção das falhas de
Natureza Jurídica do Orçamento mercado.

O debate sobre a natureza jurídica do orçamento público não c) A função Estabilizadora: por fim, está associada à manuten-
é pacífico e a controvérsia nesta matéria ainda é comum. Há enten- ção da estabilidade econômica, justificada como meio de atenuar o
dimentos de que o orçamento público seria uma lei formal. Para impacto social e econômico na presença de inflação ou depressão.
outros seria uma lei material. Há quem afirme tratar-se de uma lei Portanto, seu emprego gera estabilidade dos níveis de preço (com-
especial. bate às pressões inflacionárias), diminui os potenciais efeitos da de-
A posição que nos parece mais adequada ao atual ordenamen- pressão e mantém o nível de emprego (combate ao desemprego),
to jurídico brasileiro, em que a arrecadação de receitas e a realiza- tendo à disposição dois instrumentos macroeconômicos: a política
ção de despesas, no mais das vezes, decorrem de atos-regra (leis, fiscal e a política monetária.
contratos, convênios etc.) – sendo o orçamento um pré-requisito
para a realização da despesa –, é a de Ricardo Lobo Torres. Para Tipos e Técnicas de Orçamento
ele, “a teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as
receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e As técnicas orçamentárias também conhecidas como espécies
sem modificar as leis tributárias e financeiras, é, a nosso ver, a que ou tipos de orçamento, podem ser classificadas da seguinte forma:
melhor se adapta ao direito constitucional brasileiro”.1
Deste modo, pode-se afirmar que, no Brasil, o orçamento é - Orçamento Clássico ou Tradicional: Era aquele onde consta-
apenas AUTORIZATIVO. Os gestores só podem realizar as despesas vam apenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem ne-
que estejam previstas no orçamento, mas a efetivação das despesas nhuma espécie de planejamento das ações do governo. Era peça
não é obrigatória só pelo fato de estarem projetadas no orçamento. meramente contábil – financeira, um documento de previsão de
Exemplo: o Governo incluiu no orçamento do próximo ano despesas receita e de autorização de despesas.
referentes à construção de novas rodovias. Neste caso, trata-se tão Neste tipo de orçamento não havia preocupação com a realiza-
somente de uma intenção. No curso do exercício financeiro, antes ção dos programas de trabalho do governo, preocupando-se ape-
de assinar qualquer contrato, o Governo poderá desistir da obra. nas com as necessidades dos órgãos públicos para realização das
suas tarefas, sem se questionar sobre objetivos e metas.
1 J. Teixeira Machado Jr. e Heraldo da Costa Reis. A Lei no 4.320 Comentada.
30. ed., Rio de Janeiro: IBAM, 2000

278
 ADMINISTRAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA E ORÇAMENTO PÚBLICO

- Orçamento de Desempenho ou por Realizações: Uma evolu-

ção do orçamento clássico foi o chamado orçamento de desempe- Em sua elaboração, o Orçamento-Programa tem uma lógica
nho em um contexto de Administração por Resultados. Neste tipo que o distingue de outros modelos. Essa lógica pode ser traduzida
de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o resultado dos em fases que, ao serem cumpridas, dão ao orçamento-programa
gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora toda a sua peculiaridade. São elas:
em saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o gover- -Determinação da situação: identificação dos problemas exis-
no compra”. Apesar de ser um passo importante, o orçamento de tentes.
desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento -Diagnóstico da situação: identificação das causas que concor-
central das ações do governo e, embora já ligado aos objetivos, não rem para o aparecimento dos problemas.
pode, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que -Apresentação das soluções: identificação das alternativas vi-
lhe falta uma característica essencial, que é a vinculação ao Sistema áveis para solucionar os problemas. Estabelecimento das priorida-
de Planejamento.2 des: ordenamento das soluções encontradas.
Nesse tipo de orçamento, a ênfase era as coisas que o governo -Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende
fazia, ou seja, o foco era, basicamente, nos resultados, com desvin- fazer e o que se conseguirá com isso.
culação entre planejamento e orçamento. -Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias
Como objetivos do orçamento de desempenho podem ser cita- para atingir os objetivos.
dos a melhoria da priorização das despesas e o aprimoramento da -Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos
eficiência técnica. Como meio de alcançar os objetivos realiza-se a humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros
vinculação de dotações orçamentárias a resultados, utilizando In- necessários.
formações de Desempenho (ID). Pode abranger todo governo ou -Determinação dos meios financeiros: expressão monetária
ser setorial. dos recursos alocados.
Orçamento por desempenho leva tempo para ser realizado,
uma vez que demanda um Sistema de Informações de Desem- Em síntese, o Orçamento-programa é aquele que apresenta os
penho. Ressalta-se que este orçamento possui sua Contabilidade propósitos, objetivos e metas para os quais a administração solicita
orientada por resultados. Outro ponto de destaque é que a capa- os recursos necessários, identifica os custos dos programas propos-
citação é crucial, tanto para os ministros responsáveis pela gestão, tos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que me-
como o Ministério da Fazenda e outras agências federais, sendo dem as realizações e o trabalho realizado dentro de cada programa.
assim, requerendo grandes esforços de capacitação. Por fim, este Foi introduzido no Brasil por meio da Lei no 4.320/64 e do Decreto-
orçamento de desempenho demanda reformas mais amplas, estas -Lei no 200/67. A Constituição Federal de 1988 consolidou definiti-
são cruciais e necessitam de muito compromisso político. vamente a adoção do orçamento-programa, ao vincular o processo
orçamentário ao PPA, à LDO e à LOA.
- Orçamento Programa: Esse tipo de orçamento foi introdu-
zido no Brasil pela Lei 4320/64 e do Decreto-lei 200/67 e funciona Orçamento de Base Zero ou por Estratégia
como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da É um orçamento de baixo para cima, como se o orçamento es-
ação do governo, pela identificação dos seus programas de traba- tivesse sendo preparado pela primeira vez. Todos os gastos propos-
lho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e tos devem ser revistos. A metodologia do OBZ não é adotada no
metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos Brasil, em nenhuma das unidades da Federação.
relacionados. O orçamento de base zero é uma metodologia orçamentária
a qual exige que todas as despesas dos órgãos ou das entidades
A CF/88 implantou definitivamente o orçamento – programa públicas, programas ou projetos governamentais sejam detalhada-
no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária mente justificadas a cada ano, como se cada item de despesa se
pelo PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do tratasse de uma nova iniciativa do governo.
constituinte para com o planejamento das ações do governo. O foco principal do orçamento de base zero é o controle das
Alguns autores têm destacado as seguintes vantagens do orça- despesas de capital (investimentos), ou seja, parte-se da premis-
mento-programa em relação a métodos de elaboração orçamentá- sa do que precisa ser feito e não o que seria bom ser feito. Assim
ria tradicionais: sendo, o orçamento se torna o mais próximo possível da realidade.
a) melhor planejamento de trabalho; Essa espécie de orçamento consiste basicamente em uma aná-
b) maior precisão na elaboração dos orçamentos; lise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governa-
c) melhor determinação das responsabilidades; mentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaboração da pro-
d) maior oportunidade para redução dos custos; posta orçamentária, questionar-se-ão as reais necessidades de cada
e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do área, sem compromisso com nenhum montante inicial de dotação.
Executivo, do Legislativo e da população em geral Os órgãos governamentais, por sua vez, deverão justificar anu-
f) facilidade para identificação de duplicação de funções; almente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a
g) melhor controle da execução do programa; totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor
h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua inicial mínimo3.
comparação em termos absolutos e relativos;
i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do
inter-relacionamento entre custos e programas; e
j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.
2 ENAP. Elaboração e Execução de Orçamento Público. 3 ENAP. Elaboração e Execução de Orçamento Público.

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