Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.

381-00
 CONCEITO DE ESTADO, GOVERNO E
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Estado - o conceito de governo foi um termo que se originou do

status latino e se refere a um país soberano, com estrutura própria, e
politicamente organizado. O Estado é uma criação humana, que
ajuda a manter a coexistência dos indivíduos inseridos nele. Ele atua
como mantenedor da ordem social, auxiliando o desenvolvimento e
comodidade do bem estar de toda sociedade. O Estado é visto por
coisa pública (res pública), não podendo ser confundido com
governo, uma vez que se trata de um poder político, administrativo e
jurídico, que ocupa um território definido.

Governo - é considerado a autoridade governante de uma unidade

política. O governo não pode ser confundido com administração
pública, já que essa tem a função de realizar as diretrizes traçadas
pelo governo. No direito administrativo, ele é o responsável por
definir o núcleo diretivo do Estado, sendo ele alterável por eleições e
gestor dos interesses estatais e do exercício do poder político.

Administração Pública: grupo de órgãos, agentes e serviços

instituídos pelo Estado e seu poder de gestão. Ela tem como
principais objetivos o interesse da sociedade, a redução da
burocracia, a descentralização administrativa e a qualidade do
serviço prestado à população.

1
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
O regime jurídico administrativo é o conjunto de regras relativas à
Administração Pública objetivando equilibrar os interesses coletivos e as
liberdades individuais.

Nesse viés é possível afirmar que o administrador público somente

poderá realizar o que está descrito na lei, enquanto que o administrador
privado pode realizar tudo o que a lei não proíba.

A Administração Pública é composta de entes políticos e entes

administrativos, que, por sua vez, são compostos por órgãos públicos.
Além disso, a competência conferida à administração é irrenunciável.

As prerrogativas da administração são típicas do direito público,

fato que não existe no direito privado, no qual predomina a igualdade
entre as partes.

É necessário fazermos uma distinção entre Regime Jurídico da

Administração e Regime Jurídico Administrativo, conforme as lições da
Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para a qual a expressão regime
jurídico da Administração Pública designa, em sentido amplo, os
regimes de direito público e de direito privado a que pode submeter-se
a Administração Pública.

Por outro lado, a autora utiliza a expressão regime jurídico

administrativo para abranger tão somente o “conjunto de traços, de
conotações, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a
Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, na relação
jurídico-administrativa”.

2
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 Administração Pública Direta: é considerada aquela composta por
órgãos públicos ligados ao governo federal, estadual ou municipal
(ministérios, secretarias, etc.). Em outras palavras, é o grupo
integrante das pessoas federativas, exercendo a competência das
atividades administrativas de maneira centralizada. A administração
pública direta abrange os três poderes, sendo eles: o poder
executivo, legislativo e judiciário. Outro ponto, é o fato de que esses
órgãos não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio, ou
autonomia administrativa, e suas despesas são realizadas pela
esfera à qual pertence o órgão.

Administração Pública Indireta: é o conjunto de entidades com

personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia
administrativa, e também cujas despesas são realizadas através de
orçamento próprio. É considerada como a transferência da
administração por parte do Estado para outras pessoas jurídicas. A
administração pública indireta é caracterizada pela
descentralização, processo pelo qual a competência administrativa
é distribuída de uma pessoa jurídica para outra. Suas entidades são
as: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades
de economia mista.

Entidades de direito privado prestam serviços públicos que não são

privativos do Poder Público, podendo ser explorados ou exercidos, sem
fins lucrativos, por entidades privadas, criadas e geridas por
particulares.

3
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 A seguir os principais modelos da administração indireta:

Autarquia
Fundação Pública
Consórcio Público
Empresa Estatal
Serviço Social Autônomo
Organização Social
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
Fundação de Apoio
Parceria Público Privada

4
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 CRIAÇÃO DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

O art. 37, XIX, da CF/1988, apresenta a forma de criação das

entidades da administração indireta, estabelecendo que somente por
lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação,
reservando-se à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de
atuação. A lei exigida pela Constituição é uma lei ordinária, pois,
havendo necessidade de lei complementar, deve ocorrer menção
expressa a esse tipo de lei. Isso ocorreu em relação à definição das
áreas de atuação da fundação.

Nas autarquias a lei específica cria a entidade, ou seja: com a lei, a

entidade já tem existência no mundo jurídico, adquirindo personalidade
jurídica, sem depender de outros atos secundários para que esteja
totalmente constituída. Como consequência da criação decorrente da
lei, não é necessário registrar a autarquia em qualquer órgão.

Empresa pública e à sociedade de economia mista - a lei

específica é apenas autorizativa. A partir da lei, ainda serão necessários
outros procedimentos para a existência jurídica da entidade. Com o
registro na junta comercial ou no registro de empresas, conforme a
atividade prestada, exploração de atividade econômica ou prestação
de serviços públicos, a personalidade jurídica será adquirida.

Fundação - ao inseri-la entre as entidades da administração

indireta, o STF e a doutrina majoritária admitem que as fundações
criadas pelo Estado possam ter personalidade jurídica de direito público
ou de direito privado.
Sendo fundação pública de direito público, terá natureza de autarquia
para todos os fins (a lei deve criar a entidade).
Na fundação pública de direito privado a lei autoriza a sua criação (ex.:
Funpresp).

5
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 DICA RESUMIDA

A lei cria, extingue e transforma a natureza da entidade. Uma

empresa pública pode se transformar em sociedade de economia mista
e vice-versa. Um órgão pode ser extinto e ser criada autarquia (veja
como exemplo o caso do Banco Central). Vejamos, ainda, o exemplo do
Banco do Brasil, que nasceu como autarquia, depois passou a ser
empresa pública e, hoje, é sociedade de economia mista. Assim, pelo
princípio do paralelismo de formas, se a lei criou/autorizou a criação,
deve também a lei extinguir ou autorizar a extinção. Inclusive, a
alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de
economia mista exige autorização legislativa e licitação. Contudo, a
exigência de autorização legislativa não se aplica à alienação do
controle de suas subsidiárias e controladas. Nesse caso, a operação
pode ser realizada sem a necessidade de licitação, desde que siga
procedimentos que observem os princípios da administração pública
inscritos no art. 37 da CF/88, respeitada, sempre, a exigência de
necessária competitividade. STF. Plenário. ADI 5624 MC-Ref/DF, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, julgado em 5 e 6/6/2019 (Info 943).

6
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 LICITAÇÃO

A obrigatoriedade de licitação é, inclusive, mandamento da Magna

Carta, contido no inciso XXI do artigo 37, senão vejamos, in verbis:

“Art. 37 – A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:

XXI – Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,

serviços, compras e alienações serão contratados mediante
processo de licitação pública que assegure igualdade de
condições a todos os concorrentes, com cláusulas que
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições
efetivas da proposta nos termos da lei, o qual somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”

Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da

legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da
eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da
igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da
segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do
julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da
competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da
economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável,
assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de
setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro).

7
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O artigo 37 da Constituição Federal estabelecem os princípios gerais

da Administração Pública, aplicados às licitações:

• Legalidade: os agentes públicos só podem fazer o que determina a lei,

segundo o rito por ela definido;

• Impessoalidade: são proibidos, nas licitações, critérios de valor

pessoal, como simpatia, antipatia, preferências, etc. (Existe grande
relação desse princípio com a isonomia e a igualdade);

• Moralidade: destaca a atuação em função do interesse público e em

conformidade com a ética;

• Publicidade Manutenção da plena transparência dos

comportamentos e atos da Administração;

8
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 Art. 37, caput, da Constituição, que assim dispõe:

A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos

poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios da Legalidade,
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.

Estão obrigados a observar os princípios constitucionais

administrativos toda a Administração Direta e Indireta de todos os entes
federativos. Assim, tanto uma Autarquia municipal quanto um órgão
público da União devem pautar suas ações com obediência da
mencionada norma constitucional.

FICA A DICA

9
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Previsto no inciso II, do Art. 5º da Constituição Federal de 1988, o

princípio da legalidade determina que “ninguém será obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

A ideia do princípio da legalidade do ponto de vista do cidadão é a

garantia de que não haverá nenhuma regra, nenhuma obrigação sem
que haja uma lei. Então não se pode inventar coisas arbitrárias, a não ser
pelo próprio parlamento. É uma maneira de restringir os abusos do
governante do momento.

O QUE VIOLA O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE?

Do princípio da legalidade resultam proibições; dentre elas está a

proibição de leis penais indeterminadas ou imprecisas, que seriam a
expressão da não limitação do poder punitivo estatal, que poderá
causar arbitrariedades.

10
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

O artigo 37 da Constituição determina: “a Administração Pública

direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (…)”

O princípio da impessoalidade compreende a igualdade de

tratamento que a administração deve dispensar aos administrados que
estejam na mesma situação jurídica. Exige, também, a necessidade de
que a atuação administrativa seja impessoal e genérica, com vistas a
satisfazer o interesse coletivo.

A transparência na gestão pública possibilita a fiscalização da

sociedade, além de estender a participação popular na tomada de
decisões. Além do aspecto ético e legal sobre compartilhar dados
públicos com a sociedade, administrar o poder público de forma
transparente se mostra também uma atitude estratégica.

11
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 JURISPRUDÊNCIA PARA CONCURSOS

É importante salientar a posição do STF acerca da vedação à

promoção dos agentes ou autoridades, conforme se extrai do julgado
do RE 191.668: O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição
Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a
publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a
que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o
princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo,
informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de
nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem
promoção pessoal ou de servidores públicos.

A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o

partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o
princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo,
informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo
constituinte dos oitenta.

12
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 PRINCÍPIO DA MORALIDADE

O princípio da moralidade, previsto expressamente no caput do

art. 37 da Constituição Federal, impõe que o administrador público não
dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua
conduta. Dessa forma, além da legalidade, os atos administrativos
devem subordinar-se à moralidade administrativa.

O princípio da moralidade se relaciona com a atuação dos agentes

públicos de acordo com valores como probidade (honestidade
administrativa), necessidade de agir, lealdade, boa-fé e honestidade.
Também pretende evitar ações que visem confundir, dificultar ou
minimizar direitos dos cidadãos e cidadãs.

Assim, o Princípio ou Teoria da Moralidade Administrativa envolve

três dimensões: a legal (legalidade estrita), a moral (honestidade, ética,
lealdade) e a finalidade (conveniente ao interesse público).

Ao incluir a moralidade como princípio básico da Administração

Pública, por outro lado, o legislador constitucional quis que os agentes
públicos não apenas obedecessem às estritas regras previstas em lei,
mas também que suas condutas fossem pautadas em padrões éticos
de probidade, decoro e boa-fé.

13
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 No âmbito do princípio da moralidade, ganha destaque, cada vez
mais, a vedação à prática de nepotismo, de forma que, em 2008, o STF
editou a súmula vinculante n. 13, também conhecida como súmula
antinepotismo, que assim dispõe:

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta,

colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica,
investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de
função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações
recíprocas, viola a Constituição Federal.

Tal súmula também não se aplica aos aprovados por meio de

concurso público. E faz todo o sentido, uma vez que a pessoa que
conseguiu enfrentar a concorrência de inúmeros candidatos e ser
aprovada em um processo de seleção corretamente realizado não pode
ser prejudicada ante as regras da vedação ao nepotismo. Assim, ainda
que cônjuges ou parentes até o terceiro grau estejam trabalhando na
mesma repartição, tal situação não configura nepotismo.

14
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 JURISPRUDÊNCIA PARA CONCURSOS

O STJ já se pronunciou no mesmo sentido, conforme se observa o

teor do RMS n. 15.166: A constituição de nova sociedade, com o mesmo
objeto social, com os mesmos sócios e com o mesmo endereço, em
substituição a outra declarada inidônea para licitar com a
Administração Pública Estadual, com o objetivo de burlar a aplicação da
sanção administrativa, constitui abuso de forma e fraude à Lei de
Licitações, Lei n.º 8.666/93, de modo a possibilitar a aplicação da teoria
da desconsideração da personalidade jurídica para estenderem-se os
efeitos da sanção administrativa à nova sociedade constituída. A
Administração Pública pode, em observância ao princípio da moralidade
administrativa e da indisponibilidade dos interesses públicos tutelados,
desconsiderar a personalidade jurídica de sociedade constituída com
abuso de forma e fraude à lei, desde que facultado ao administrado o
contraditório e a ampla defesa em processo administrativo regular.

PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

15
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 A Constituição de 1988 trouxe o princípio da publicidade como
regra imputável à atividade das três funções estatais (embora, por
vezes, com fundamentos diversos), sendo as respectivas exceções
também previstas pelo texto constitucional (arts. 5.º, XXXIII e LX e 93, IX).

O princípio da publicidade envolve a divulgação de informações

pela Administração Pública. Esse princípio tem a finalidade de mostrar
que o Poder Público deve agir com maior transparência possível, para
que a população tenha conhecimento de todos os seus atos.

A publicidade dos atos e decisões, além de assegurar a respectiva

eficácia e produzir efeitos externos, visa propiciar aos interessados
diretos o seu conhecimento, bem como o controle por aqueles por eles
atingidos e pelo povo em geral, através dos instrumentos que a
Constituição e a Lei põem à disposição da sociedade.

Em suma, a garantia da publicidade dos atos processuais tem dois

escopos fundamentais, que são os de:

proteger as partes contra juízos arbitrários, parciais e secretos

(função que integra a garantia do devido processo legal)

servir de instrumento de fiscalização do exercício da atividade

jurisdicional.

Os atos praticados pela Administração Pública devem ser

publicizados oficialmente, para conhecimento e controle da população.
Para Hely Lopes Meirelles, este princípio atinge, além do aspecto da
divulgação dos atos, a possibilidade de conhecimento da conduta
interna dos funcionários públicos.

Atos publicizados - resoluções, projetos de lei, vetos, pareceres,

portarias, decretos, demonstrativos e tantos outros documentos de
natureza administrativa devem, obrigatoriamente, constar no Diário
Oficial da União (DOU).

16
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 JURISPRUDÊNCIA PARA CONCURSOS

Caso em que a situação específica dos servidores públicos é regida

pela 1ª parte do inciso XXXIII do art. 5º da Constituição. Sua remuneração
bruta, cargos e funções por eles titularizados, órgãos de sua formal
lotação, tudo é constitutivo de informação de interesse coletivo ou
geral. Expondo-se, portanto, a divulgação oficial. Sem que a intimidade
deles, vida privada e segurança pessoal e familiar se encaixem nas
exceções de que trata a parte derradeira do mesmo dispositivo
constitucional (inciso XXXIII do art. 5º), pois o fato é que não estão em
jogo nem a segurança do Estado nem do conjunto da sociedade. Não
cabe, no caso, falar de intimidade ou de vida privada, pois os dados
objeto da divulgação em causa dizem respeito a agentes públicos
enquanto agentes públicos mesmos; ou, na linguagem da própria
Constituição, agentes estatais agindo “nessa qualidade” (§ 6º do art. 37).
E quanto à segurança física ou corporal dos servidores, seja pessoal,
seja familiarmente, claro que ela resultará um tanto ou quanto
fragilizada com a divulgação nominalizada dos dados em debate, mas é
um tipo de risco pessoal e familiar que se atenua com a proibição de se
revelar o endereço residencial, o CPF e a CI de cada servidor. No mais, é
o preço que se paga pela opção por uma carreira pública no seio de um
Estado republicano. A prevalência do princípio da publicidade
administrativa outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos
de concretizar a República enquanto forma de governo. Se, por um lado,
há um necessário modo republicano de administrar o Estado brasileiro,
de outra parte é a cidadania mesma que tem o direito de ver o seu
Estado republicanamente administrado. O “como” se administra a coisa
pública a preponderar sobre o “quem” administra – falaria Norberto
Bobbio –, e o fato é que esse modo público de gerir a máquina estatal é
elemento conceitual da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa
fisionomia constitucional republicana.
A negativa de prevalência do princípio da publicidade administrativa
implicaria, no caso, inadmissível situação de grave lesão à ordem
pública.

17
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

O princípio da eficiência é uma inovação jurídica, decorrente da

reforma administrativa com a promulgação da Emenda Constitucional
nº 19/98, que acrescentou aos princípios constitucionais da
Administração Pública o princípio da eficiência, previsto, desde então,
expressamente no artigo 37 da Constituição Federal.

O princípio da eficiência é aquele que orienta a Administração

Pública a tomar suas decisões baseada no interesse da coletividade.
Como por exemplo: prestando o serviço público voltado ao cidadão;
adotando mudanças e inovações que satisfaçam o interesse público e
respeitem a legalidade.

O princípio da eficiência passa a integrar a legislação pátria com a

edição da Emenda Constitucional nº 19, que atribuiu à Administração
Pública e seus agentes a busca do bem comum, por meio do exercício
de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente,
participativa, eficaz, sem burocracia.

Derivam do princípio da eficiência, por exemplo, o estágio

probatório dos servidores (momento em que a Administração pode
verificar se o servidor atende diversos requisitos) e o contrato de
gestão, que possibilita a ampliação da autonomia dos órgãos e
entidades que celebram tal instrumento com a Administração Pública.
Devemos saber também que os seguintes termos, quando utilizados, se
referem ao princípio da eficiência: economicidade, produtividade,
rapidez, qualidade e rendimento funcional.

18
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 Em suma, temos:

Eficiência: é quando algo é realizado da melhor maneira possível, ou

seja, com menos desperdício ou em menor tempo.

Eficácia: é quando um projeto/produto/pessoa atinge o objetivo ou

a meta.

Efetividade: é a capacidade de fazer uma coisa (eficácia) da melhor

maneira possível (eficiência).

Não estava previsto no Reforma

ACRESCENTADO
texto constitucional Administrativa
PELA E.C 19/88
original da CF/88 do Estado

PRINCÍPIO DA
EFICIÊNCIA

“O Princípio da eficiência exige que

“Boa administração” a atividade administrativa seja
exercida com presteza, perfeição e
rendimento funcional. É o mais
moderno princípio da função
administrativa, que já não se
contenta em desempenhar apenas
com uma legalidade, exigindo
resultados positivos para o serviço
público e satisfatório atendimento
às necessidades da comunidade e
de seus membros.”

19
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00
 DICA RESUMIDA

20
Nathália da Silva Ricardo - [email protected] - CPF: 051.195.381-00