Emergências no SUAS: Gestão Legal,

Administrativa, do Trabalho e
Orçamentária1
Versão 2: 18/01/2024

1
Este conteúdo compõe o conjunto de produtos vinculados à consultoria “Apoio ao desenvolvimento de documentos de orientação
técnica sobre o SUAS em emergências”, desenvolvido pela Consultora Renata Aparecida Ferreira, sob a supervisão do Chefe de Política
Social, Monitorização e Avaliação e Cooperação Sul-Sul do Unicef Brasil – em parceria com a Secretaria Nacional de Assistência Social
(SNAS). Refere-se ao Produto entregável 3 (1).

1
Apresentação

As Emergências no SUAS têm direcionado esforços e atenção prioritária da Política de

Assistência Social. As experiências e lições aprendidas nos eventos recentes têm alicerçado um
caminho de construção em prol da preparação e adaptação do Sistema para a garantia da proteção
social aos grupos mais vulneráveis, em especial, crianças atingidas por desastres.

Esta publicação tem como objetivo revisitar as diretrizes nacionais de atuação da Política de
Assistência Social em contextos de emergência e as orientações técnicas operacionais do SUAS para
responder às emergências de forma ágil e qualificada. O conteúdo foi elaborado pelo Fundo das
Nações Unidas para a Infância (UNICEF) em apoio técnico à Secretaria Nacional de Assistência Social
(SNAS) e contou com a participação de representantes da gestão federal e das instâncias de
participação e controle social. A iniciativa compõe um conjunto de ações desenvolvidas nesse
campo.

Boa leitura!

2
Sumário
1. Emergências: um desafio global .................................................................................................6
2. SUAS e SNPDC: compreendendo conceitos e responsabilidades ...............................................7
3. O papel da Assistência Social nas Emergências ........................................................................11
4. Gestão Legal .............................................................................................................................13
5. Gestão administrativa ..............................................................................................................17
6. Aspectos importantes a serem considerados na Gestão Legal, Administrativa e do Trabalho 22
7. Gestão do Trabalho ..................................................................................................................26
8. Gestão Orçamentária e Financeira ...........................................................................................32
9. Fique por dentro! .....................................................................................................................53
10. Referências Bibliográficas .........................................................................................................54

3
LISTA DE SIGLAS

AGU: Advocacia-Geral da União.

Cadastro Único: Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal.

Centros POP: Centros de Referência Especializados para População em Situação de Rua.

CIT: Comissão Intergestores Tripartite.

CMAS: Conselho Municipal de Assistência Social.

CNAS: Conselho Nacional de Assistência Social.

COBRADE: Classificação e Codificação Brasileira de Desastres.

CONGEMAS: Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistência Social.

CRAS: Centro de Referência de Assistência Social.

CREAS: Centro de Referência Especializado de Assistência Social.

EPI's: Equipamentos de Proteção Individual.

FAS: Fundos de Assistência Social.

FEAS: Fundo Estadual de Assistência Social.

FNAS: Fundo Nacional de Assistência Social.

GRD: Gestão de Riscos e Desastres

LGPD: Lei Geral de Proteção de Dados.

LOAS: Lei Orgânica de Assistência Social.

MC: Ministério da Cidadania

MDS: Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate a Fome.

MS: Ministério da Saúde.

NOB RH: Norma Operacional Básica de Recursos Humanos.

NOB SUAS: Norma Operacional Básica do SUAS.

NUPDEC: Núcleos Comunitários de Proteção e Defesa Civil.

ODS: Objetivo de Desenvolvimento Sustentável.

4
PLOA: Projeto de Lei Orçamentária Anual.

PNAS: Política Nacional de Assistência Social.

PNPDEC: Política Nacional de Proteção e Defesa Civil.

PPA: Plano Plurianual.

PROCAD-SUAS: Programa de Fortalecimento do Cadastro Único no Sistema Único da Assistência

Social

PSA: Proteção Social Adaptativa.

PVAC: Piso Variável de Alta Complexidade. .

SAA: Sistema de Autenticação e Autorização.

SCFV: Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos.

SINPDEC: Sistema Nacional de Defesa Civil.

SNAS: Secretaria Nacional de Assistência Social.

SUAS: Sistema Único de Assistência Social.

SUS: Sistema Único de Saúde.

UNCCD: Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação.

UNFCC: Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.

UNICEF: Fundo das Nações Unidas para a Infância.

5
 1. Emergências: um desafio global

O mundo tem vivenciado emergências com impactos significativos à vida e à convivência

humana, assim como às economias e à estabilidade global. As emergências, ocasionadas por
desastres cada vez mais frequentes, com maior intensidade, provocados pelas mudanças climáticas
ou por eventos adversos se tornam uma ameaça crescente à vida, à saúde e à economia global. A
multiplicidade de fatores envolvidos nos eventos adversos dificulta a projeção de futuros desastres
e coloca em pauta a necessidade de um compromisso global para a redução dos riscos de desastres,
o que inclui maior preparação dos sistemas públicos para enfrentar as emergências futuras.

A Redução do Risco de Desastres (RRD) é um A Gestão do Risco de Desastres (GRD) é um

conceito e uma prática preconizada pela comunidade conceito adotado pelo Marco de Sendai para a
Redução do Risco de Desastres 2015-2030,
internacional que visa minimizar as vulnerabilidades e considerado o marco legal internacional mais
aumentar a resiliência das comunidades, organizações e importante neste campo. Trata-se de um acordo
países diante de ameaças. O conceito teve origem nas adotado durante a Terceira Conferência Mundial
das Nações Unidas sobre Redução do Risco de
convenções internacionais relacionadas às questões Desastres, realizada em Sendai, Japão, em março
climáticas e atualmente é abordado de forma ampla para de 2015 que sistematiza o compromisso global
para fortalecer a resiliência contra desastres e
enfrentar os diferentes tipos de choques decorrentes de reduzir substancialmente as perdas associadas a
desastres, acidentes de grandes proporções, envolvendo eventos extremos. Conheça o Marco de Sendai:
riscos geológicos ou tecnológicos, ou, ainda, desafios https://www.undrr.org/implementing-sendai-
framework (QRcode)
econômicos, conflitos políticos e fenômenos sociais
como grandes fluxos migratórios e deslocamento forçado
de pessoas. De forma prática, o conceito preconiza
compreender os riscos e criar estratégias para se
Importante: outros acordos e iniciativas
preparar, mitigar e enfrentar os desafios futuros. internacionais, como os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda
É a partir de uma visão ampla sobre as 2030 das Nações Unidas, também abordam a
emergências que os sistemas públicos têm sido gestão do risco de desastres como parte integrante
do desenvolvimento sustentável. Conheça a
convocados para construir estratégias de adaptação para Agenda 2030: https://brasil.un.org/pt-br/91863-
respostas rápidas e proteção do público prioritário como agenda-2030-para-o-desenvolvimento-
sustent%C3%A1vel (inserir QRcode)
pessoas com dependência de cuidado (crianças,
adolescentes, pessoas idosas, pessoas com deficiência, Cabe destacar que a colaboração internacional é
grávidas, entre outros), pessoas com características crucial para enfrentar desafios globais
relacionados a desastres naturais e eventos
específicas (população em situação de rua, comunidades extremos e o Brasil tem sido signatário dos
tradicionais e específicas, entre outros) e pessoas com principais acordos e avanços nesse campo.
características decorrentes do desastre (desabrigados,
desalojados, com familiares desaparecidos ou mortos, entre outros), tendo em vista suas
particularidades. A preparação e adaptação dos sistemas tem sido dialogada globalmente a partir
do conceito de Proteção Social Adaptativa (PSA)2. Trata-se de uma estratégia que visa reduzir a
vulnerabilidade e apoiar a capacidade das famílias em se preparar, lidar com e se adaptar aos

2
Conceito adotado pelo Banco Mundial apresentado no Relatório “Adaptive Social Protection Building Resilience to Shocks” (Bowen,
Thomas, Carlo del Ninno, Colin Andrews, Sarah Coll-Black, Ugo Gentilini, Kelly Johnson, Yasuhiro Kawasoe, Adea Kryeziu, Barry Maher e
Asha Williams. 2020. Proteção Social Adaptativa: Construindo Resiliência a Choques. Desenvolvimento Internacional em
foco. Washington, DC: Banco Mundial. doi: 10.1596 / 978-1-4648-1575-1. Licença: Creative Commons Atribuição CC BY 3.0 IGO

6
choques que enfrentam - antes, durante e especialmente depois que eles acontecem. Para alcançar
esse objetivo, a PSA é alicerçada em quatro campos de atuação: aumento da capacidade de resposta
dos programas de proteção social, cobertura de registros e informações, financiamento e arranjos

institucionais e parcerias. Com esta concepção, a PSA pode tornar os sistemas de proteção social
capazes de construir resiliência familiar e gerar resultados nas respostas aos choques (Bowen et al,
2020).

No Brasil, os eventos adversos como enchentes, seca, ondas de calor ou frio extremo,
acidentes em grandes proporções, rompimento de barragens, fluxos migratórios intensos,
deslocamento forçado, epidemias, dentre outros, têm pressionado os sistemas públicos
considerados essenciais para adaptação. Em todos os eventos mencionados, a Assistência Social
tem sido amplamente convocada a atuar na linha de frente e garantir o atendimento e a proteção
social da população atingida. Lições aprendidas com os eventos ocorridos na última década também
reforçam a importância do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) estar preparado e alinhado
com os compromissos globais. Ou seja, a partir da sua estrutura normativa e operativa (o que o
SUAS já faz), atuar de forma alinhada com a Gestão do Risco de Desastre (GRD) e da proteção social
adaptativa, assegurando o seu papel precípuo na garantia de direitos.

O alinhamento necessário requer revisitar os marcos legais, as normas operacionais do

SUAS com um olhar estratégico para a atuação no contexto das emergências, ampliando a
capacidade de preparação e adaptação rápida para respostas efetivas e integradas com os demais
setores nos diferentes níveis de governo (federal, estadual, distrital e municipal). O primeiro passo
desse processo é compreender os conceitos que envolvem as emergências e reafirmar o papel da
Assistência Social e avanços necessários, especialmente no nível local.

2. SUAS e SNPDC: compreendendo conceitos e

responsabilidades
O campo dos desastres naturais e tecnológicos no Brasil é coordenado pela Política Nacional
de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) por meio do Sistema Nacional de
Conheça a Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil (SINPDEC), sob liderança do Ministério da Proteção e Defesa Civil:
Integração e do Desenvolvimento Regional. O SINPDEC atua na lógica https://www.planalto.gov.br/cci
da Gestão de Risco e Gestão de Desastre, considerando os marcos vil_03/_ato2011-
2014/2012/lei/l12608.htm
internacionais e mobilizando diversos atores do poder público para
(inserir QRcode)
respostas coordenadas em etapas de atuação antes, durante e após

7
uma emergência, compreendidas no SUAS em: Pré-emergência, Emergência e Pós-emergência.

O marco legal da Política de Proteção e Defesa Civil define como emergência: uma situação
anormal, provocada por desastres ou eventos adversos que causam danos e prejuízos,
comprometendo a capacidade de resposta do poder público, podendo ser caracterizada como
estado de calamidade pública (Defesa Civil; 2017).

8
 (MDS, Unicef; 2023)

Os desastres são classificados, segundo a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

(PNPDEC), como: naturais; humanos; ou múltiplos (resultantes da soma de fenômenos naturais à
ação humana e vice-versa), ou seja, podem ter origens distintas e sobrepostas. Para termos uma
ideia da complexidade, a Classificação e Codificação Brasileira de Desastres (COBRADE)3 trabalha
com 2 categorias de desastres (naturais e tecnológicos), 10 grupos, 40 tipos e 64 códigos diferentes
de classificação. Todas as codificações relatam eventos adversos que podem causar um ou mais
danos humanos, materiais, ambientais ou sociais (BRASIL; 2007). Ainda assim, é possível que o país
vivencie novos fenômenos e desastres que não constam, atualmente, na COBRADE, o que exige
tratamento e regulação específica.

O SINPDEC coloca em pauta a atenção às ameaças, vulnerabilidades e riscos presentes nos

territórios como estratégia para definir ações de prevenção e preparação, organizar soluções
possíveis e comunicá-las. Essa atenção deve se fazer presente em todos os setores do governo, da
sociedade civil, da iniciativa privada, de coletivos etc. Para tanto, nesse âmbito e de acordo com
Glossário de Defesa Civil, Estudos de Riscos e Medicina de Desastres4, cabe compreender:

3
É um sistema utilizado no Brasil para classificar e codificar diferentes tipos de desastres, facilitando a comunicação e a coordenação de
ações entre diferentes agências e organizações envolvidas na gestão de desastres.
4
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL. Glossário de Defesa Civil estudos de
riscos e medicina de desastres. Brasília; 2012.

9
 (COEGEMASSP; 2023)

Para desenvolver as ações, o SINPDEC conta com o Centro Nacional de Monitoramento e

Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN), que é um núcleo responsável pelo monitoramento,
alertas e gerenciamento da atuação governamental perante eventuais desastres naturais ocorridos
em território brasileiro. O CEMADEN tem como missão realizar o monitoramento das ameaças
naturais em áreas de riscos em municípios brasileiros suscetíveis à ocorrência de desastres naturais,
além de realizar pesquisas e inovações tecnológicas que possam
Conheça o CEMADEN:
contribuir para a melhoria de seu sistema de alerta antecipado, http://www2.cemaden.gov.br/
com o objetivo final de reduzir o número de vítimas fatais e
(inserir QRcode)
prejuízos materiais em todo o país. O Centro atua de forma
articulada com as respectivas instâncias estaduais e municipais.

O marco legal também estabelece critérios para o reconhecimento de situação de

emergência ou estado de calamidade pública (por meio de decreto), possibilitando a adoção de
medidas excepcionais para o enfrentamento dos desastres, como apoio institucional e financeiro
dos governos estaduais e federal.

Para uma atuação coordenada no contexto das emergências, é essencial garantir a

existência do SINPDEC no nível local. A gestão municipal é responsável por implementar uma
instância competente para atuar no âmbito da Proteção e Defesa Civil local. Trata-se da
Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa Civil - COMPDEC, composta por representantes das
diferentes áreas da gestão municipal e da sociedade civil, que configura a instância local da Proteção
e Defesa Civil. Na sua ausência, a responsabilidade direta das situações de emergência e calamidade
pública decorrentes de desastre é do gestor municipal (prefeita ou prefeito). Portanto, cabe-nos

10
ressaltar o papel de coordenação e liderança da Defesa Civil na resposta às emergências e o papel
que cabe à Política de Assistência social desempenhar dentro dela, conforme veremos a seguir.

3. O papel da Assistência Social nas Emergências

As emergências afetam especialmente as populações que vivenciam a desigualdade social

e ampliam a desproteção do público prioritário como pessoas com dependência de cuidado
(crianças, adolescentes, pessoas idosas, pessoas com deficiência, grávidas, entre outros), pessoas
com características específicas (população em situação de rua, comunidades tradicionais e
específicas, entre outros) e pessoas com características decorrentes do desastre (desabrigados,
desalojados, com familiares desaparecidos ou mortos, entre outros), tendo em vista suas
particularidades. Ademais, ampliam a vulnerabilidade e o risco pessoal e social, decorrendo em
violações de direitos. Com isto, a Política de Assistência Social se insere no contexto das emergências
como área essencial na resposta protetiva aos impactos, especialmente do público prioritário e
grupos mais vulneráveis, na perspectiva de assegurar o direito à dignidade humana.

As diretrizes nacionais para atuação da Assistência Social no contexto de emergências

preconizam o atendimento imediato da população atingida no Sistema Único de Assistência Social
(SUAS), com foco no acesso aos serviços básicos disponíveis e seus direitos fundamentais, durante
e após uma emergência. Além disso, prevê o desenvolvimento do trabalho social, pautado na
garantia das seguranças socioassistenciais, a partir da oferta de serviços, programas, projetos e
benefícios nos territórios. Essa oferta deve observar os impactos causados pela emergência no
contexto familiar, comunitário e sócio territorial, em relação às demandas, necessidades e
consequências nas relações intrafamiliares que resultem ou agravem fragilidade de vínculos,
exposição à violência, perda de renda, dentre outras vulnerabilidades, violações e desproteções5.

As diretrizes preconizadas são Para atender às emergências de forma responsiva, o

fundamentadas na Lei Orgânica da Assistência Social SUAS dispõe de um conjunto de diretrizes e medidas que
integram esforços e responsabilidades compartilhadas
(LOAS) e ancoradas no pacto federativo, que entre o governo federal, estados e municípios, conforme
responsabiliza os entes federados, especialmente os preconizado pela Lei Orgânica de Assistência Social –
LOAS, em seus artigos 12, 13 e 14, a fim de assegurar a
municípios, a dar respostas ágeis e efetivas quando execução da Política Nacional de Assistência Social
as emergências acontecem. Isto, por meio das (PNAS) e o cumprimento das suas atribuições enquanto
provisões e seguranças socioassistenciais, visando à política pública. Todos os entes são corresponsáveis na
Gestão do Risco e na Gestão do Desastre e são chamados
proteção social integral da população atingida em a atuar de forma conjunta. (MDS, Unicef; 2023)
uma emergência.

5
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, Fundo das Nações Unidas para a Infância
UNICEF. Emergências no Sistema Único de Assistência Social – SUAS, o que fazer?. Brasília; 2023.

11
 Adicionalmente, a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) concebe a sua atuação no
campo da articulação intersetorial, tendo, portando, a capacidade de integrar o conjunto das demais
políticas públicas, em sua finalidade protetiva, essencial no contexto das emergências.

O SUAS deve ser referenciado no nível local para desempenhar ações planejadas,
coordenadas e articuladas, de forma intersetorial e interinstitucional, visando responder às
emergências, de acordo com as suas competências regimentais. Nesse ínterim, as suas ações
precisam ser estruturadas em seis eixos organizados no campo da gestão e do atendimento. São
eles: gestão legal, administrativa e orçamentária; vigilância socioassistencial; trabalho social com
famílias e indivíduos; benefícios socioassistenciais e transferência de renda; acolhimento;
articulação, intersetorialidade e controle social (MDS, UNICEF; 2023).

Fonte: MDS, UNICEF; 2023

Os eixos estão estruturados na concepção de “Proteção Integral” dentro do SUAS, isto é,

todas as áreas do SUAS são chamadas a atuar de forma conjunta englobando todas as áreas do
SUAS: Gestão; Proteção Social Básica (CRAS e demais unidades; Proteção Social Especial (CREAS,
Centros POP, Unidades de Acolhimento, e demais unidades); programas, projetos, serviços,
benefícios e transferência de renda. Ambas as atuações (gestão e do atendimento), são
fundamentais para uma resposta abrangente e efetiva nos territórios (MDS, UNICEF; 2023).

12
 Para alicerçar esse caminho, este conteúdo aprofunda o conhecimento no campo da
Gestão, considerando as perspectivas Legal, Administrativa, do Trabalho e Orçamentária, tendo em
vista as ações necessárias em âmbito municipal/distrital, estadual e federal. O eixo está diretamente
relacionado às atribuições a serem desempenhadas pelos entes federados e pressupõe
responsabilidades compartilhadas, visando assegurar a regulamentação e atuação do SUAS perante
as necessidades da emergência. Inclui: previsão orçamentária e financeira, estratégias de logística
e compra, gestão do trabalho, educação permanente, além da organização do cofinanciamento para
emergências (MDS, UNICEF; 2023).

4. Gestão Legal

A gestão legal da Política de Assistência Social no Brasil está fundamentada em legislações

específicas que estabelecem diretrizes, princípios e regulamentos no campo da proteção social,
alicerçados pela Constituição Federal de 1988. A principal norma é a Lei Orgânica da Assistência
Social (LOAS), instituída pela Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que estabelece normas e
critérios para organização da assistência social no campo do direito.

Dentre as diretrizes, a LOAS ratifica regulamentações anteriores, quanto à responsabilidade

dos municípios e Distrito Federal em atender às "ações assistenciais de caráter de emergência",
além de destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos benefícios eventuais , assim
como a execução de projetos de enfrentamento da pobreza, prestação de serviços assistenciais,
além de cofinanciamento e aprimoramento da gestão (serviços, programas e projetos de assistência
social em âmbito local). A responsabilidade municipal é compartilhada com estados e o Governo
Federal, com base no pacto federativo.

A atuação da Política de Assistência Social permite, tradicionalmente, que a população

atingida por uma emergência tenha acesso a serviços básicos disponíveis e direitos fundamentais,
durante e após a emergência. Essa prestação de serviços oferece, nesse contexto, apoio à população
afetada e garantia de meios necessários à sobrevivência e à redução de vulnerabilidades e riscos
sociais, bem como ao trabalho socioassistencial desenvolvido com as famílias, comunidades e
indivíduos, que deve ir além da dimensão do atendimento imediato e focar na garantia das
seguranças socioassistenciais nos territórios (MDS, UNICEF; 2023).

A LOAS também define como competência do Conselho Municipal de Assistência Social

(CMAS) a atuação no contexto das emergências. A instância se torna essencial para a garantia da
participação social, especialmente da população atingida, além de possibilitar o controle social. As
atribuições do CMAS são vinculadas às ações nas etapas de pré-emergência, emergência e pós-
emergência. Algumas iniciativas são estruturantes e fazem parte da gestão da emergência, como
pautar o tema nas comissões temáticas, apreciar e aprovar planos e medidas emergenciais,
monitorar e aprovar prestação de contas. Além disso, mobilizar ações interconselhos e manter
canais de diálogo com a sociedade civil.

13
 A Política Nacional de Assistência Social (PNAS)6, que dispõe sobre as diretrizes de
operacionalização descentralizada da política pública por meio do Sistema Único de Assistência
Social (SUAS)7, estabelece como função a proteção social, a defesa de direitos e a vigilância
socioassistencial. Ao desempenhar suas funções, a Política amplia o seu campo de atuação nas
emergências, tornando esse um tema transversal a todas as áreas do SUAS. A organização em
níveis de proteção (básica e especial de média e alta complexidade) e o desempenho da vigilância
socioassistencial por meio das ações a serem desempenhadas pelos municípios nessas áreas,
permitem o alinhamento necessário com a lógica da Gestão do Risco de Desastre (GRD), reforçando
o papel da Assistência Social antes, durante e após os eventos, ampliando assim a capacidade de
preparação e adaptação do SUAS no nível local.

Como parte da organização normativa da Assistência Social, a Norma Operacional Básica de

Recursos Humanos no âmbito do SUAS (NOB SUAS)8 estabelece diretrizes e padrões para a gestão
de recursos humanos na execução da política pública, assegurando a qualidade e a efetividade das
ações desenvolvidas no campo. Ao elencar as responsabilidades comuns aos entes federados, a NOB
SUAS ratifica o disposto na LOAS sobre o compromisso de todos os entes em atender às ações
socioassistenciais de caráter de emergência (inciso XXXIV do art.12). O documento destaca a
alocação recursos próprios dos entes federados no Fundo de Assistência Social para o atendimento
a situações de emergenciais (art. 53 e 54) e o cofinanciamento por parte da União “dos serviços,
programas e projetos socioassistenciais, inclusive em casos emergenciais e de calamidade pública”
(inciso IV do art. 55). Também destaca no artigo 71, a finalidade do Piso Variável de Alta
Complexidade para o “cofinanciamento dos serviços tipificados nacionalmente a usuários que,
devido ao nível de agravamento ou complexidade das situações vivenciadas, necessitem de atenção
diferenciada e atendimentos complementares”. Nesse mesmo artigo, no inciso II, prevê que o Piso
pode ser utilizado para “cofinanciamento de serviços de atendimento a situações emergenciais,
desastres ou calamidades, observadas as provisões e os objetivos nacionalmente tipificados,
podendo ser especificadas as condições de repasse, dos valores e do período de vigência em
instrumento legal próprio”. Desta forma, A NOB cria mecanismos para a gestão para operar as
emergências no âmbito do SUAS. (NOB SUAS; 2012)

Em instrumento complementar, a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do SUAS

(NOB RH) define regras e critérios para a gestão de recursos humanos, profissionais, carga horária
e jornada de trabalho, capacitação e educação permanente e instrumentos para a gestão de
pessoas. Nomeada como Gestão do Trabalho e Educação Permanente, esse campo de atuação do
SUAS requer atenção especial no planejamento das ações s emergências, não apenas para a
organização da força de trabalho, mas especialmente para a garantia de condições necessárias para
que os trabalhadores do SUAS desempenhem suas funções.

No campo da oferta de proteção social, a Tipificação Nacional de Serviços

Socioassistenciais9, publicada em 2009, incluiu o Serviço de Proteção em Situações de Calamidades

6
A PNAS foi instituída pelo Decreto nº 6.308, de 14 de dezembro de 2007
7
Estabelecido pela Norma Operacional Básica do SUAS/NOB SUAS por meio da resolução CNAS nº 33 de 12 de dezembro de
2012
8
Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social Nº 269, de 13 de dezembro de 2006.
9
Conforme a Tipificação dos Serviços Socioassistenciais/Resolução CNAS nº 109/2009.

14
Públicas e de Emergências, que deve promover o apoio e proteção à população atingida por esses
eventos, com a oferta de alojamentos provisórios, atenções e provisões materiais, conforme as
necessidades detectadas (BRASIL; 2009). Embora seja caracterizado como serviço de proteção social
especial de alta complexidade, trata-se de uma oferta que deve ir além do acesso a espaços de
acolhimento e provisão de alimentação e recursos materiais. Sua implantação também deve
garantir a articulação com as outras áreas do SUAS, bem como ações intersetoriais para minimizar
danos ocasionados pelo evento que gerou a emergência. A regulamentação do Serviço ocorreu em
2013 com a publicação da Portaria MDS nº 90, que orienta o acesso a recursos financeiros federais
para execução do Serviço de Proteção em Situações de Calamidades Públicas e de Emergências.

que estabeleceu regras para solicitação e utilização de recursos do Fundo Nacional de

Assistência Social destinados ao serviço por meio do Piso Variável de Alta Complexidade (PVAC).

Os avanços no marco legal da Assistência Social no campo das emergências acompanham

os marcos e acordos internacionais em constante evolução. O marco legal internacional mais
importante sobre a Gestão do Risco de Desastres é o Marco de Sendai para a Redução do Risco de
Desastres 2015-2030. Este acordo foi firmado durante a Terceira Conferência Mundial das Nações
Unidas sobre Redução do Risco de Desastres, realizada em Sendai, Japão, em março de 2015. O
Marco de Sendai representa um compromisso global para fortalecer a resiliência contra desastres e
reduzir substancialmente as perdas associadas a eventos extremos. A Agenda 2030, estabelecida
também em 2015 pelos Estados-membros das Nações Unidas, é considerada o segundo marco mais
importante, pois inclui o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) 13, que aborda a ação
climática e a resiliência, disseminando ações para os diferentes países do mundo.

Mas cabe-nos reconhecer que o Marco de Sendai e a Agenda 2030 foram construídos com base
em convenções anteriores que pavimentaram o caminho de atenção aos desastres e mudanças
climáticas no mundo. Dentre as convenções mais importantes, destacam-se:

● Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima-UNFCC (1992) que teve
como objetivo estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera para
prevenir interferências perigosas no sistema climático.
● Protocolo de Kyoto (1997) adotado como um anexo à UNFCCC para estabelecer metas
vinculativas para reduzir as emissões de gases de efeito estufa.
● Convenção das Nações Unidas para o Combate à Desertificação-UNCCD (1994) adotada
para combater a desertificação e a seca, promovendo práticas sustentáveis de gestão da
terra.

Os impactos decorrentes das emergências são geradores da diminuição da capacidade

protetiva das ofertas já instaladas, o que exige dos três entes federados o compromisso de assegurar
medidas no campo normativo para prevenir tais situações e garantir que famílias e indivíduos, ao
vivenciarem contextos de emergência, recebam a proteção necessária e tenham seus direitos
assegurados (MDS, UNICEF; 2023)

Conforme estabelecido na LOAS, a competência de atendimento é precípua dos municípios

e do DF, cabendo à União e aos estados o atendimento em conjunto10. Especificamente em seu art.

10
Conforme estabelecido na LOAS: competência da União – art. 12, inciso III; competência dos estados – art. 13, inciso III; competência
do DF – art. 14, inciso IV; e competência dos municípios – art. 15, inciso IV.

15
11, a LOAS estabelece que as ações socioassistenciais nas três esferas de governo realizam-se de
forma articulada, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e
execução de programas em suas respectivas esferas, aos estados, ao Distrito Federal e aos
municípios.

No entanto, os estados, municípios e o Distrito Federal são dotados de auto-organização,

que se manifesta na elaboração das constituições estaduais, leis orgânicas e leis ordinárias ou
complementares. A auto-organização do ente permite os demais aspectos da autonomia
federativa, sobretudo a autolegislação que tutelará as diversidades regionais, dando-lhe
tratamento adequado às necessidades específicas e adaptando as peculiaridades da região às
competências que lhe cabem no âmbito da Assistência Social. Por esse e outros motivos, a
regulamentação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) em âmbito local é de fundamental
importância, a fim de alcançarmos a concretude desse direito fundamental (BRASIL; 2015).

Apesar destas previsões legais, a efetividade pode ficar comprometida se estados e

municípios não previrem as emergências socioassistenciais na Lei local do SUAS, de forma a dar
sustentação a previsões orçamentárias e financeiras para atuação da Assistência Social nesses
contextos.

Como regulamentar a Lei do SUAS no seu

município? (QR Code)
https://www.mds.gov.br/webarquivos/publicaca
o/assistencia_social/cartilhas/cartilha_orientacao
_aosMunicipios.pdf

Outro instrumento legal importantíssimo é a regulamentação dos Benefícios Eventuais.

Segundo as orientações técnicas sobre benefícios eventuais no SUAS, “O Poder Executivo Municipal
tem a responsabilidade de normatizar os procedimentos e fluxos de oferta na prestação dos
benefícios eventuais. Tal ato deve versar inclusive sobre o local da prestação do benefício, equipe
responsável e articulação da prestação do benefício eventual com programas, serviços, projetos
e benefícios socioassistenciais, além de demais políticas públicas.”

Conheça as Orientações Técnicas sobre Benefícios Eventuais:

blog.mds.gov.br/redesuas/orientacoes-tecnicas-sobre-beneficios-
eventuais-no-suas-ja-estao-disponiveis/

(Inserir QRCode)

16
 5. Gestão administrativa

A gestão administrativa do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) configura um

conjunto de procedimentos e processos coordenados para garantir a eficácia, eficiência e qualidade
na implementação e manutenção das ofertas socioassistenciais. Os esforços para uma gestão com
qualidade devem considerar prioritariamente as atribuições e competências na descentralização da
política pública, planos, recursos humanos, rede socioassistencial, participação e controle social,
monitoramento e avaliação das ações e orçamento e financiamento. Iniciativas para garantir a
gestão do SUAS com qualidade contribuem para o fortalecimento institucional e para a melhoria da
capacidade técnica da Assistência Social.

Coordenação e Planejamento

A implementação das ações nas emergências requer a adoção de duas estratégicas de

gestão importantes: coordenação e planejamento.

A coordenação está relacionada ao gerenciamento das ações e implementação de práticas

que assegurem o desempenho técnico nas etapas de emergência como reuniões periódicas, revisão
e aprimoramento de processos, tomada de decisões, reorganização do trabalho, recolocação de
profissionais, entre outros. As ações nesse campo devem considerar a participação da população
atingida e dos profissionais para que as decisões considerem a realidade vivenciada.

O planejamento adequado permite a alocação eficiente de recursos, a definição de metas e

objetivos claros e a orientação das atividades para alcançar resultados. Trata-se de um processo
contínuo e dinâmico, que precisa ser revisado e atualizado
conforme a execução da política pública. O planejamento é uma ação técnica e
política imprescindível para efetivar as
O planejamento inclui a realização de diagnóstico, ações públicas. Planejar é organizar
elaboração de metas com base no diagnóstico, construção escolhas públicas que representem
de planos, alocação de recursos, definição de estratégias, uma forma de conhecer os recursos
além do monitoramento e avaliação das ações, com a existentes e utilizá-los da melhor
participação e engajamento dos diferentes atores e maneira possível, ou seja, organizar as
ofertas e as demandas e possibilitar
setores envolvidos na execução do SUAS. Apesar de fazer
uma decisão pública mais eficiente.
parte do ciclo de políticas públicas, o planejamento, pouco
explorado no cotidiano da Assistência Social, precisa ser
adotado como prática essencial.

No âmbito das emergências, o planejamento deve ser uma ação mobilizadora e transversal
a todas as áreas do SUAS. Isso implica em não reduzir esta etapa à elaboração de um plano ou
instrumento similar e que esteja focado apenas na oferta de alojamentos provisórios. O
planejamento para as emergências deve engajar as diferentes áreas do órgão gestor em prol da
construção de estratégias e adaptação de processos e procedimentos que resultem na preparação
e adaptação do Sistema para prevenir, enfrentar e superar os impactos das situações de
emergência.

17
 Importante:

O planejamento também configura etapa estruturante para atuação do

SUAS nas emergências considerando que esses contextos trazem muitas
demandas complexas e exigem a execução de ações articuladas e ágeis,
com a finalidade de evitar maiores danos e preservar vidas, ofertando
seguranças de acolhida, renda e convívio familiar e comunitário de forma
rápida.

(MDS, UNICEF; 2023)

Recomendações para o planejamento da atuação do SUAS nas emergências:

Referenciar um setor, área, equipe ou profissionais para responder pelo tema no órgão
gestor. A iniciativa implica em compreender a transversalidade que as emergências colocam
ao SUAS para evitar erros como concentrar esforços de uma única área técnica ou
sobrecarregar setores que não têm responsabilidade direta sobre as ações. Recomenda-se,
independente da estrutura física e organizacional existente em cada localidade, a
composição de uma equipe que congregue saberes em diferentes áreas do SUAS ou com
capacidade de mobilização das áreas estratégicas como vigilância socioassistencial,
proteção social básica e especial, gestão financeira e outras.
Identificar as atribuições dos diferentes setores e áreas do SUAS em uma emergência. É
essencial o reconhecimento do que fazer a partir do cotidiano, processos e procedimentos
já estabelecidos nas áreas, mitigando assim ações impositivas que não levem em conta a
realidade e os esforços já empenhados nas áreas.
Criar e adaptar processos internos que facilitem a adoção de medidas rápidas quando as
emergências acontecem e estabelecer procedimentos e fluxos nas etapas pré e pós-
emergência.
Organizar a atuação dos profissionais no âmbito da gestão do trabalho. A organização da
atuação dos trabalhadores do SUAS nas emergências requer atenção em diferentes
dimensões que serão orientadas neste documento.
Compor instância municipal estabelecida pelo Órgão de Defesa Civil local para ações
conjuntas, por exemplo: comitês e gabinetes de crise, sala de situação etc. A depender da
organização local.
Produzir informações relativas aos riscos de desastres e emergências no âmbito da
Vigilância Socioassistencial, em especial, referente aos territórios e áreas de risco, possíveis
impactos sociais às famílias e indivíduos e público prioritário como pessoas com
dependência de cuidado (crianças, adolescentes, pessoas idosas, pessoas com deficiência,
grávidas, entre outros), pessoas com características específicas (população em situação de
rua, comunidades tradicionais e específicas, entre outros) e pessoas com características
decorrentes do desastre (desabrigados, desalojados, com familiares desaparecidos ou
mortos, entre outros), tendo em vista suas particularidades, assim como no caso das
comunidades tradicionais e grupos específicos.
Elaborar Plano de Contingência no âmbito do SUAS. É muito importante que o documento
seja reportado ao Órgão da Defesa Civil local para compor o Plano de Contingência do

18
 Município, além de ser disponibilizado aos envolvidos. Cabe observar que o Plano de
Contingência é o principal mecanismo de planejamento de medidas e respostas às
emergências e requer ampla dedicação de esforços para sua consolidação. Recomendações
específicas são abordadas neste documento.
Comunicar internamente aos (as) trabalhadores (as) da rede socioassistencial a situação
e os procedimentos que devem ser adotados como uma etapa importante de preparação.
Recomenda-se a divulgação de informações claras e objetivas, podendo fazer uso de canais
de comunicação interna.
Incluir o tema nos processos de capacitação e educação permanente, de forma a reforçar
a compreensão dos conceitos no campo das emergências e promover vivências por meio de
simulações.
Disseminar conhecimento sobre a atuação do SUAS nos contextos de emergências para o
Conselho Municipal de Assistência Social, organizações da sociedade civil, associações,
movimentos e coletivos com atuação na área.
Criar canais de comunicação para acesso rápido no período de emergências.
Estabelecer mecanismos de transparência e acesso à informação das ações empenhadas
nas emergências.

Importante: o planejamento no âmbito do SUAS é essencial e deve integrar o Plano de

Contingência do município, coordenado pela Defesa Civil.

Plano de Contingência

O Plano de Contingência é um documento que descreve as ações e procedimentos a serem

adotados em resposta a emergências, com o objetivo de minimizar danos, proteger vidas e bens,
assim como facilitar a recuperação rápida das atividades rotineiras, após um evento adverso. A
consolidação do Plano de Contingência do Município é essencial para garantir ações organizadas,
coordenadas e com a agilidade necessária.

O Plano de Contingência também se configura como estratégia fundamental para o pleno

funcionamento da Defesa Civil no âmbito do município. O instrumento funciona como uma
ferramenta gerencial sistematizada com estratégias para coordenar as equipes de resposta, a
partir de uma estrutura organizacional integrada para diminuir os danos provocados pela
emergência (Defesa Civil Nacional; 2011). A Assistência Social compõe o Plano de Contingência no
que diz respeito às ofertas socioassistenciais
Conheça o curso:
operacionalizadas pelo SUAS).
“Elaboração do Plano de
Como parte do Plano Municipal, o SUAS deve construir Contingência para Riscos de
Desastres”:
o seu instrumento alinhado ao modelo municipal mais amplo.
https://www.escolavirtual.gov.br/
A construção deve garantir o engajamento das diferentes
curso/785
áreas e setores do Sistema, além da ampla participação dos (QRCode)
(as) trabalhadores (as) que operacionalizam as ofertas, de
modo a assegurar compreensão por todos (as) e aderência aos processos já estabelecidos.

19
Elementos para elaboração do Plano de Contingência: figura a ser diagramada
Pré- Identifica Objetivos Estrutura Procedimentos Recursos Revisão e
Emergência ção dos organizacion necessários atualização
riscos e al de
ameaças resposta Ativação do
presente Plano
s no
território
Emergência
Comunicação

Realocação e
abrigo

Disseminação,
treinamento e
simulação

Pós-
Emergência Desmobilização

Compreendendo a estrutura do Plano de Contingência:

Identificação dos riscos e ameaças presentes no território: trata-se de ações estratégicas no campo
da Vigilância Socioassistencial para mapear os riscos e ameaças, a presença de famílias e de público
prioritário como pessoas com dependência de cuidado (crianças, adolescentes, pessoas idosas,
pessoas com deficiência, grávidas, entre outros), pessoas com características específicas (população
em situação de rua, comunidades tradicionais e específicas, entre outros) e pessoas com
características decorrentes do desastre (desabrigados, desalojados, com familiares desaparecidos
ou mortos, entre outros), tendo em vista suas particularidades. As ações incluem o levantamento
de dados e informações dos sistemas e ferramentas do SUAS, com especial uso do Cadastro Único
e cruzamento com informações disponibilizadas pelo Órgão da Defesa Civil local ou estadual e
outras fontes públicas. A produção de relatórios e estudos técnicos locais devem subsidiar a
construção do documento e delimitar o campo de atuação ou áreas de risco que demandam maior
atenção da rede socioassistencial.

Objetivos: trata-se do foco que precisa ser dado nas intervenções do SUAS para as emergências. Os
objetivos do Plano precisam ser claros e bem definidos, assegurando os princípios e diretrizes da
Política Nacional de Assistência Social para a garantia da proteção social.

Estrutura organizacional de resposta: trata-se do arranjo de funções e responsabilidades entre

áreas e setores do SUAS para garantir o desenvolvimento das ações planejadas de forma organizada

20
e coordenada (quem faz o quê?). É muito importante que essa estrutura seja detalhada e
representada visualmente no Plano de Contingência para que os envolvidos se reconheçam nas suas
atribuições. Tal estrutura também deve considerar as medidas de segurança, saúde e cuidado dos
trabalhadores e eventuais voluntários envolvidos.

Procedimentos: atividades que precisam ser desempenhadas para garantir as ações planejadas. É
muito importante que os procedimentos sejam apresentados de forma padronizada e alinhados às
práticas já implementadas pelas diferentes áreas e setores com destaque aos mais importantes:

Ativação do Plano de Contingência: quem o ativa e quando se coloca em prática

Comunicação: quais os mecanismos para comunicar a emergência, quem é responsável e o

qual é o fluxo de comunicação.

Realocação e abrigo: detalhamento sobre como colocar em prática a realocação de pessoas,

instalação e manutenção de abrigo emergencial, com especial atenção à forma de acesso
aos serviços disponíveis.

Disseminação, treinamento e simulação: forma de disseminação interna e externa,

treinamento dos envolvidos por meio de ação planejada garantindo a simulação da
ativação.

Desmobilização: procedimentos para desativação de estruturas emergenciais como abrigos

e ofertas temporárias.

Recursos necessários: procedimentos necessários para rápida aquisição de materiais, meios para
adoção de medidas emergenciais, fonte pagadora e informações relevantes aos processos
administrativos.

Revisão e atualização: revisão permanente das ações previstas, tomando como base os riscos de
emergências, fatores sazonais e, principalmente, lições aprendidas em emergências anteriores. É
muito importante que a revisão seja assegurada com participação e engajamento das áreas
atuantes.

Importante:

✔ Os elementos que o compõem devem ser construídos considerando as três etapas de

atuação: pré-emergência, emergência e pós-emergência.
✔ A escuta e garantia de espaço de participação dos trabalhadores do SUAS é estruturante.
✔ O documento não pode ser um instrumento de gaveta, precisa ser factível, comunicado
internamente e com a rede local e os demais sistemas públicos.
✔ Precisa ser apreciado e aprovado pelo Conselho Municipal de Assistência Social,
assegurando a plena participação da instância na sua construção.
✔ As vozes dos usuários também são um elemento importante a ser considerado.

Logística

21
 A emergência exige planejamento para garantir a estrutura e capacidade física necessária
para as ofertas socioassistenciais, para o desenvolvimento do trabalho social e expansão e ou
adaptação de serviços. A estrutura requer o planejamento de logística, da viabilização de recursos
e insumos à desmobilização das estruturas implementadas prevendo espaços como locais para
reuniões de equipe; ampliação de espaços e/ou definição de novos espaços para atendimento aos
usuários; entre outros (MDS, UNICEF; 2023).

A logística deve também articular e organizar, em conjunto com a área de proteção e defesa
civil local e outras áreas, quando necessário, a oferta de acolhimento e alojamento provisório
destinados a famílias e indivíduos afetados (em locais próprios, escolas, hotéis, pousadas, casas
alugadas para moradia provisória, entre outros), viabilizando, quando necessárias, provisões
materiais para as famílias e indivíduos acolhidos, tais como: alimentação, água, vestuário, artigos de
higiene e limpeza, cobertores, colchões, entre outros insumos que podem ser identificados no
contexto da emergência (MDS, UNICEF; 2023).

A desmobilização dos espaços implantados e ofertas adaptadas requer atenção especial. Como
parte da etapa pós-emergência, a desmobilização deve ser planejada com atenção e garantia de
encaminhamento e acompanhamento dos usuários e famílias atingidas, além da retomada
gradativa dos serviços ofertados antes da emergência.

A logística deve compor as estratégias no campo da Gestão Administrativa e Técnica envolvendo

as diferentes áreas.

6. Aspectos importantes a serem considerados na Gestão Legal,

Administrativa e do Trabalho

Atenção aos públicos prioritários

Há territórios mais expostos ou propícios a eventos adversos e estes são geralmente

ocupados por famílias e indivíduos que estão em maior situação de vulnerabilidade social e menor
capacidade e resiliência em relação aos danos e prejuízos. Há também populações em maior
número de vulnerabilidades com recortes de gênero, raça e outras características. Assim como
comunidades indígenas, ribeirinhas, quilombolas, que historicamente sofrem exclusão nas decisões
políticas relacionadas aos territórios que habitam. Há populações que migram ou são deslocadas
para áreas de maior risco. O território é um dos elementos chave da Política Nacional de Assistência
Social, bem como espaço de compreensão dos desastres e seus impactos.

Assim, é preciso ampliar a atenção aos territórios com presença de famílias e indivíduos que
mais necessitam de proteção e de cuidados, com especial atenção para pessoas com dependência
de cuidado (crianças, adolescentes, pessoas idosas, pessoas com deficiência, grávidas, entre outros),
pessoas com características específicas (população em situação de rua, comunidades tradicionais e
específicas, entre outros) e pessoas com características decorrentes do desastre (desabrigados,
desalojados, com familiares desaparecidos ou mortos, entre outros), tendo em vista suas
particularidades, assim como no caso das comunidades tradicionais e grupos específicos.

22
 A figura abaixo representa a atenção necessária:

Importante: “A própria situação de emergência poderá levantar necessidades novas e específicas

de públicos prioritários. Portanto, novos contextos exigem que seja feita a reflexão de quais
públicos carecem da atenção especial do SUAS em cada situação”

Algumas referências para atendimento dos grupos vulneráveis estão contidas no Protocolo
Nacional Conjunto para Proteção Integral a Crianças e Adolescentes, Pessoas Idosas e Pessoas
com Deficiência em Situação de Riscos e Desastres (instituído pela Portaria Interministerial nº 2,
de 6 de dezembro de 2012, tendo como principal objetivo assegurar a proteção integral e reduzir a
vulnerabilidade desses sujeitos de direitos nas situações de riscos e desastres). QRcode-Inserir link

Articulação intersetorial

A articulação intersetorial no contexto das emergências refere-se à cooperação e integração

entre diferentes setores e políticas públicas para fortalecer as ações e garantir complementaridade
nas ações e respostas. As iniciativas de articulação visam otimizar recursos, evitar duplicidade de
esforços e cooperar com a agilidade necessária nos diferentes contextos. Nesse sentido, é muito
importante que o SUAS coloque em prática estratégias de articulação com setores como saúde,
habitação, direitos humanos, proteção e defesa civil, urbanismo, educação, além do sistema de
justiça, órgãos do sistema de garantia de direitos e outros, de acordo com cada caso.

23
 A convergência de esforços em prol da proteção integral da população exposta ou atingida
por emergências deve balizar ações conjuntas expressas em planos, protocolos e fluxos de
atendimento integrado, além de estratégias de sensibilização e capacitação (workshops, oficinas,
seminários, eventos) e espaços para troca de informações que podem ser colocadas em prática a
partir dos mecanismos já existentes (como portal de informações e escolas de formação). As ações
devem ser revisadas e aprimoradas com frequência, considerando os resultados alcançados e lições
aprendidas.

Este campo de atuação está em constante construção e será abordado em conteúdo

específico.

Articulação entre a rede socioassistencial

A articulação entre a rede socioassistencial é uma prática fundamental preconizada nas

diretrizes e orientações técnicas da Assistência Social. Envolve a integração de diversos serviços,
programas e ações, tanto de iniciativa do poder público quanto da sociedade civil, visando atender
de forma mais eficaz a proteção social das famílias e indivíduos em vulnerabilidade social. A
articulação com a rede socioassistencial é essencial para proporcionar uma resposta mais eficiente,
rápida e integral aos desafios colocados pelas emergências.

Para pôr em prática esse nível de articulação é necessário o desenvolvimento de um

trabalho de mobilização e reconhecimento do papel de cada unidade e serviço que compõe a rede
socioassistencial no contexto de uma emergência e definição do tipo de atividade a ser desenvolvida
a partir da oferta. Também é muito importante estabelecer um mecanismo de comunicação
sistemática entre as Unidades e os serviços e uma agenda de diálogo e capacitação para garantir
que as emergências sejam tratadas de forma transversal a todos os serviços do SUAS. Lembrando
que o engajamento na construção do Plano de Contingência, conforme já mencionado, é
fundamental.

Articulação com os Conselhos e Controle Social

Os Conselhos de Assistência Social são responsáveis por abordar as emergências em todas

as funções que desempenham, no controle social e na garantia da participação social. A instância
deve pautar o tema de forma transversal em todas as comissões temáticas, assim como capacitar
os conselheiros sobre os temas relativos à execução da política municipal no contexto de
emergências, assegurar ações de preparação, adaptação e respostas no Plano Municipal de
Assistência Social, apreciar e aprovar medidas e prestação de contas, aprovar e monitorar o Plano
de Contingência e garantir representatividade da população atingida nos mecanismos e processos
de participação social, além de promover iniciativas de disseminação sobre o tema e ações
interconselhos.

Participação Social

24
 A participação social nas emergências é um princípio disseminado pela Política de Proteção
e Defesa Civil a ser adotado pelos diferentes setores para garantir que as respostas aos eventos
adversos considerem as necessidades, perspectivas e experiências das comunidades atingidas. A
participação da população nos processos de preparação, resposta e recuperação melhora a eficácia
das ações, promove a resiliência comunitária e reforça a legitimidade das intervenções.

No âmbito do SUAS, a participação da população pode ser assegurada por meio de escuta
no planejamento das ações e no momento da emergência e pós-emergência. Deve envolver
associações, coletivos e movimentos com representantes de comunidades atingidas ou expostas a
riscos de desastres. Uma estratégia importante é a articulação com os Núcleos Comunitários de
Proteção e Defesa Civil (Nupdec), quando existentes no município, os quais têm a finalidade de
desenvolver um processo de orientação permanente junto à população para a prevenção e
minimização dos riscos e desastres nas áreas de maior vulnerabilidade. É muito importante o
estímulo à participação via Conselho de Assistência Social para garantir a legitimidade dos processos
decisórios e de controle social.

Gestão da informação, transparência e comunicação pública

A gestão da informação e transparência nas políticas públicas são elementos estruturantes

para promover a eficácia, eficiência e accountability (responsabilização) das ações, além de
fortalecer a participação social e a confiança da população no papel desempenhado pelo Estado. No
contexto das emergências, devem ser considerados com prioridade em todas as iniciativas
planejadas e adotadas no âmbito do SUAS, “Entende-se que a accountability governamental se materializa
especialmente durante a emergência. a partir da divulgação de informações claras e tempestivas
acerca de resultado da atuação da gestão pública, bem como
suas implicações para com a sociedade. Essa divulgação deve
A gestão da informação durante uma
abranger informações quantitativas e qualitativas,
emergência deve ser orientada por dados e disponibilizadas de forma acessível a todos os atores sociais, em
informações confiáveis e integrada com a meios de comunicação eficazes, com destaque para a internet”.

Vigilância Socioassistencial. Deve viabilizar a (CRUZ; 2010)

coleta de dados sobre a execução das medidas
de respostas, zelar pela fidedignidade e
padronização na divulgação das informações, segurança e privacidade, respeitando normas
contidas na Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD). Deve ainda prever análises que possam subsidiar
tomadas de decisões.

A transparência das informações à sociedade deve ser assegurada por meio de portais e
canais de comunicação, alinhados aos processos estabelecidos pelo Órgão da Defesa Civil local,
comitê de crise ou similar. Deve prestar informações frequentes sobre as ações desenvolvidas no
âmbito do SUAS, dar publicidade à concessão de benefícios, prestações de contas e fazer chegar à
população atingida.

A transmissão das informações deve ser articulada com os meios de comunicação pública.
As informações precisam ser claras, objetivas e com respeito à população atingida. Deve considerar
o público interno e externo e fazer uso de mecanismos como balanços, informes e releases. É muito
importante garantir que as ações desenvolvidas sejam de acesso e conhecimento de todas as áreas

25
do SUAS, antes do público externo. As iniciativas de comunicação devem, ainda, garantir canais de
manifestação para feedback da população e , inclusive, para os trabalhadores do SUAS.

7. Gestão do Trabalho

A concepção de gestão do trabalho no SUAS supõe processos unificados e construídos

coletivamente com definição de requisitos, competências e perfis profissionais para o
desenvolvimento de funções correspondentes aos controles democráticos, às responsabilidades de
gestão e ao atendimento prestado, com implementação de condições condignas de trabalho, em
conformidade com a Norma Operacional Básica (NOB RH). A concepção parte do reconhecimento
do direito socioassistencial materializado pelos trabalhadores, sendo o principal recurso da área
(MDS; 2014).

Desta forma, é importante compreender que as emergências reforçam o lugar estruturante

e essencial dos trabalhadores do SUAS na garantia das respostas protetivas à população atingida.

É importante destacar que a participação do trabalhador

nas respostas às emergências deve assegurar o trabalho
desempenhado nas funções profissionais e não deve
configurar uma atuação voluntária!

"Trabalhar em emergências requer preparo e profissionalização. Recomenda-se que as ações

desempenhadas no escopo da assistência social em desastres sejam desenvolvidas por profissionais da
rede formados para atuar nesses contextos. A presença de voluntários sem vinculação institucional e sem
a formação adequada pode resultar em um trabalho a mais para as equipes na ponta, que acabam tendo
de se responsabilizar pela segurança e pelas ações que essas pessoas desempenham junto aos usuários".

A gestão do trabalho, como área de conhecimento, contribui ativamente para o

planejamento adequado e o aprimoramento das respostas. O que pressupõe engajamento e a
participação dos trabalhadores em todos os processos que envolvem a atuação do SUAS nas
emergências com atenção à sua segurança, saúde e cuidados pertinentes.

Apesar de já mencionado, cabe-nos enfatizar que o planejamento como etapa inicial deve
assegurar a participação ativa dos trabalhadores em sua construção. Nessa perspectiva, a sua
estrutura deve considerar elementos importantes da gestão do trabalho, aqui organizados em três
níveis: organizacional, interpessoal, individual. Todos com foco na segurança, saúde e cuidado do
trabalhador.

✔ O nível organizacional da gestão do trabalho deve ser considerado no escalonamento da

força de trabalho, na previsão de medidas de segurança e biossegurança (ações de
prevenção e proteção do trabalhador, além de minimização de riscos), na garantia do
ambiente adequado, além de fluxo e processos bem definidos, comunicados previamente
e monitorados.

26
 ✔ O nível interpessoal deve garantir mecanismos de prevenção à saúde do trabalhador com
a previsão de medidas de monitoramento, atendimento rápido e iniciativas de cuidado
mútuo.
✔ O nível individual deve garantir especial atenção à saúde mental dos trabalhadores, o
cuidado e autocuidado (não limitado a ter um canal de escuta).

Flexibilização das escalas de trabalho

A organização das escalas de trabalho é uma etapa necessária do planejamento e que

requer atenção. É importante prever jornadas de trabalho adaptadas às condições colocadas pela
emergência de modo a preservar a força de Os trabalhadores devem receber formação para
trabalho existente e evitar sobrecarga em desempenhar suas funções diante das desproteções
jornadas exaustivas. sociais e das singularidades do contexto emergencial
e adquirir condições para alterar e flexibilizar rotinas
A flexibilização das escalas de de trabalho ao serem chamados a implantação dos
trabalho é a realocação de profissionais, planos emergenciais, o que implica adoção de
resguardando as suas capacidades e condições éticas e técnicas, bem como de segurança
habilidades. Por exemplo, psicólogos que para o desenvolvimento das atividades.
atuam em unidades de acolhimento de (Congemas, Unicef; 2020).
criança e adolescentes no município podem
ser deslocados para atender crianças e adolescentes afetados dentro do espaço do CRAS11 (BRASIL;
2023). No entanto, as iniciativas neste campo precisam ser cuidadosas resguardando condições
adequadas de trabalho e cumprimento às leis trabalhistas.

Saúde e Segurança do Trabalhador

Durante a emergência os trabalhadores são afetados diretamente. Os impactos podem

ocorrer na dimensão organizacional ao considerar que a emergência altera radicalmente a rotina de
trabalho e de vida, ou na dimensão pessoal ao lidar com situações de risco e sobrecarga emocional
junto às famílias atingidas. Os impactos nas duas dimensões geram consequências à sua saúde física
e emocional do trabalhador. A adoção de medidas de preservação da integridade física e mental do
trabalhador também devem fazer no planejamento da área de gestão do trabalho (MDS; 2023, p32).

As medidas de preservação da integridade física do trabalhador estão relacionadas ao

espaço de trabalho adequados, disponibilização de Equipamentos de Proteção Individual (EPIs) e
garantias de horários de alimentação e descanso. As medidas de integridade emocional estão
relacionadas à disponibilização de espaços de cuidado individual e coletivo, escuta e
descompressão. Além dessas medidas é importante garantir o pronto atendimento do trabalhador

11
BRASIL. MDS - Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome. A atuação da Assistência Social em
Emergência Socioassistencial. Formação no SUAS para Funções de Nível Superior. Módulo 2 do curso. São Paulo: MDS, 2023. 32 p.

27
na rede de saúde em caso de necessidade, o que deve ser planejado antecipadamente.

No que tange ao cuidado com a saúde dos trabalhadores, apresentamos recomendações

consideradas essenciais nas etapas da emergência. As recomendações foram adaptadas ao SUAS
tomando como base o Cuidado a Trabalhadores em Desastres e Emergências em Saúde Pública12 e
visam mitigar fatores estressores e adoecedores no processo de trabalho em emergências, bem
como buscam promover estratégias de prevenção e proteção de possíveis cronificações de
sofrimentos em eventos estressores. A partir delas, entende-se que será possível o alcance de
melhores resultados na resposta a essas situações, considerando a realidade local.

Antes de conhecer as recomendações, cabe mencionar o papel-chave do gestor na

promoção de um processo de trabalho salutar. O empenho de esforços no campo do cuidado é
estruturante e medidas concretas devem ser consideradas nas tomadas de decisões e configurar
um direcionamento claro da gestão.

Recomendações:

Pré-Emergência

o Prever as ações de cuidado em saúde mental e atenção psicossocial para

trabalhadores(as)/gestores no Plano de Contingência;
o Estabelecer objetivos e definição dos papéis dos atores e instituições em campo;
processos de trabalho e orientações claras sobre os protocolos e ações a serem
desempenhadas de acordo com a necessidade e o tempo de duração do evento;
o Elaborar uma estratégia de cuidado institucional para mitigação de fatores que promovam
sofrimento no processo de trabalho;
o Realizar periodicamente diagnóstico situacional dos trabalhadores/gestores, identificando
as principais demandas;
o Organizar os processos de trabalho cotidiano de forma a não sobrecarregar os
profissionais;
o Estabelecer parcerias com sistemas de comunicação e de vigilância existentes, e
cooperação com outras instituições, departamentos e equipes que atuem na emergência
para fortalecer o engajamento e atenção aos trabalhadores;
o Considerar os diversos subgrupos de trabalhadores(as) que podem sofrer os riscos de
modo diferente, de acordo com questões de gênero, raça e etnia;
o Viabilizar adaptações das condições e organização do trabalho/gestores para mitigar os
fatores de risco e estressores sempre que necessário, uma vez que constantes mudanças
são algo próprio do trabalho em emergências;

12
(no prelo) Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria de Vigilância em Saúde e Ambiente,
Departamento de Vigilância em Saúde Ambiental e Saúde do Trabalhador. Cuidado a Trabalhadores
em Desastres e Emergências em Saúde Pública. Brasília: Ministério da Saúde, 2023.

28
 o Garantir a atualização de cartão vacinal adequado para cada tipologia de desastres e
emergências em saúde pública (p. ex., vacina para febre amarela, hepatite B, antitetânica,
covid-19).
o Promover treinamento de equipes, incluindo conhecimentos sobre saúde mental em
eventos extremos, ferramentas de cuidado e enfrentamento, especialmente nos casos
onde não há planos de contingência e profissionais já treinados na fase de preparação,
prevenção e/ou mitigação;
o Promover capacitação de gestores(as) e coordenadores(as) de equipes sobre sinais de
sofrimento psicossocial para melhorar a percepção e o acolhimento dos(as)
trabalhadores(as)/gestores e encaminhar para apoio adequado;
o Garantir capacitações para o exercício de atividades técnicas específicas nos diferentes
desastres e emergências em saúde pública de forma a zelar pela própria segurança dos(as)
trabalhadores(as)/gestores, dos seus pares assim como a capacidade para realizar o
salvamento da própria equipe e da comunidade envolvida;
o Oferecer capacitação para os(as) trabalhadores(as) em Saúde Mental e Atendimento
Psicosocial em Desastres13;

Emergência:

Logo após um evento abrupto é comum ou os trabalhadores se ausentarem do trabalho ou os

trabalhadores se recusarem a descansar, dormir ou mesmo se ausentar do trabalho, no
entanto, isso promove um adoecimento muito rápido das equipes. Mas é importante lembrar
que o trabalhador também é um afetado e, que, portanto, ele também precisa de cuidado.

o Limitar as horas de trabalho individual e incentivar o trabalho em equipes.

o Garantir que a carga horária de trabalho não ultrapasse o limite pré-definido e utilizar
trocas de escala e revezamento de equipes nos casos em que o trabalho precise ser
continuado além da carga horária máxima;
o Assegurar ao(à) trabalhador(a) certo grau de autonomia, controle sobre as demandas e
mudanças rápidas das atividades ou rotinas, resguardando a oportunidade de participação
em decisões que possam melhorar o conteúdo, jornada e ritmo de trabalho;
o Gerir a carga horária das equipes de modo a permitir períodos regulares de descanso;
o Implementar rodízios dos turnos de trabalho e de trabalhadores(as) entre papéis de alto e
de baixo impacto, permitindo também que trabalhadores(as) com menos experiência
atuem com colegas mais experientes.
o Garantir critérios mínimos de segurança e proteção no ambiente de trabalho;
o Dispor de ambiência adequada, com insumos e Equipamentos de Proteção Individual
(EPI’s) e orientação sobre o uso correto;
o Garantir aos trabalhadores(as) respostas institucionais às dimensões operacionais,
logísticas, de infraestrutura e insumos para a realização de seu trabalho;

13
Organização Mundial da Saúde, War Trauma Foundation e Visão Global internacional. Primeiros Cuidados Psicológicos: guia para
trabalhadores de campo. 8 OMS: Genebra. 2015.

29
 o Oferecer espaços para descompressão, onde os(as) profissionais possam se alimentar,
hidratar, repousar;
o Garantir acesso a água potável e a sanitários;
o Garantir a biossegurança de alojamentos e locais de repouso coletivos.
o Disponibilizar materiais psicoeducativos e informativos que promovam o autocuidado e o
cuidado coletivo no processo de trabalho em situações de desastres, que abordem
também como lidar com manifestações de pesar por perdas e lutos.
o Instituir comunicação clara, objetiva e não contraditória sobre as funções de cada
trabalhador(a), assim como o objetivo de cada grupo de trabalho, mesmo que essas
informações sejam reavaliadas e alteradas ao longo do processo;
o Estabelecer canais específicos de difusão de informação compreensível, relevante e
acurada, incluindo orientações sobre os impactos psicossociais de se trabalhar em
contextos como surtos/epidemias/pandemias/desastres/desassistência;
o Divulgar serviços de apoio e suporte psicossocial específicos para os(as)
trabalhadores(as)/gestores;
o Garantir canais confidenciais de comunicação em que os(as) profissionais possam se sentir
seguros(as) e acolhidos(as) para reportar incidentes, questões éticas ou emergenciais,
desafios e orientação para manejo;
o Definir um padrão para avaliação e acompanhamento do processo de trabalho que
viabilize a melhoria contínua, aprendizado e crescimento dos(as)
trabalhadores(as)/gestores;
o Definir critérios transparentes para a atribuição de atividades, responsabilidades, férias,
licenças, dentre outros;
o Promover condições (com permissão e horários específicos) para o desenvolvimento de
estratégias de cuidado comunitário e suporte entre pares, garantindo o engajamento
dos(as) trabalhadores(as)/gestores;
o Promover e disponibilizar estratégias coletivas e individuais para que os(as)
trabalhadores(as)/gestores sejam capazes de identificar as reações, sinais e sintomas de
sofrimento oriundos do processo de trabalho, prevenindo possíveis transtornos ou
cronificação do processo de sofrimento, bem como sejam capazes de elaborar e
desenvolver ferramentas para enfrentamento dos eventos vivenciados;
o Divulgar os equipamentos da rede do Sistema Único de Saúde (SUS) para suporte
psicossocial como: rede de atenção primária à saúde, rede de saúde mental e atenção
psicossocial disponíveis no território;
o Disponibilizar ferramentas de cuidado: hotlines, atendimento por equipes
multiprofissionais, espaços seguros para descanso, estabilização e práticas de atividades
de descompressão, PICS (Práticas Integrativas e Complementares em Saúde)14, plataforma
para os(as) profissionais compartilharem experiências.
o

14
As Práticas Integrativas e Complementares em Saúde (PICS) são abordagens terapêuticas que têm como objetivo prevenir agravos à
saúde, a promoção e recuperação da saúde, enfatizando a escuta acolhedora, a construção de laços terapêuticos e a conexão entre ser
humano, meio ambiente e sociedade. Estas práticas foram institucionalizadas pela Política Nacional de Práticas Integrativas e
Complementares no Sistema Único de Saúde (PNPIC) e disponíveis no Sistema Único de Saúde. Para saber mais acesse:
https://www.gov.br/saude/pt-br/assuntos/saude-de-a-a-z/p/pics

30
 Muitos municípios têm incorporadas estratégias dentro dos serviços de saúde, mas os
trabalhadores do SUAS não têm acesso. Uma conversa com o gestor local de Saúde
pode abrir as portas para que possa haver cuidado para o trabalhador do SUAS em
estratégias já estabelecidas por outras áreas do município;

o Ofertar suporte para gerenciar aspectos éticos ou dificuldades de manejo, por meio de
supervisões e reuniões de equipe;
o Atentar a eventuais sinais e sintomas de sofrimento psíquico crônico e/ou agudo, tais
como abuso de substâncias psicoativas, risco de suicídio e autoagressão, para
encaminhamento devido;
o Oferecer suporte psicossocial específico para gestores(as), que vivenciam estressores
semelhantes à equipe;
o Ao fim da fase de resposta a uma emergência, manter processo sistemático de avaliação
dos sinais de alerta e canais de apoio/cuidado ativos;
o Oferecer apoio prático, emocional e culturalmente adequado ao final de um contrato ou
encerramento das atividades profissionais;
o Incentivar o contato com a rede socioafetiva, de forma segura de acordo com o contexto,
de modo que datas significativas, eventos e conversas casuais possam ainda fazer parte da
rotina do indivíduo;
o Atentar que as manifestações de sentimentos e/ou necessidades sociais e de saúde
podem variar conforme sexo, gênero, faixa etária, profissão, etnia e religião;
o Apoiar continuamente quando e se necessário os(as) profissionais que vivenciem
situações de sofrimento extremo ou mortes.
o Estimular e prover espaços para estratégias de autocuidado em diferentes pilares (físico;
mental/emocional; espiritual; social; intelectual), garantindo o respeito e singularidade de
cada pessoa dentro da equipe.

Importante: são esperadas alterações comportamentais como cansaço, irritabilidade,

alterações de apetite, alterações no sono, dentre outras. Nesse sentido, recomenda-se
avaliar a persistência e dimensão da manifestação dessas reações e sintomas, bem como
identificar o quanto prejudicam a rotina de vida do(a) trabalhador(a). Nem todas as
manifestações precisam de intervenção ou encaminhamento para um(a) profissional
especializado(a).

o Estimular uma rotina de cuidado consigo nos diferentes pilares:

o Físico: manutenção de exercícios físicos, hidratação, alimentação saudável e
horários de sono compatíveis com o período de descompressão;
o Mental/emocional: estabelecimento de pausas no ambiente de trabalho,
envolvimento em atividades de descompressão (como música, ioga, escrita em
diários, etc);
o Espiritual: manutenção de práticas de espiritualidade e/ou religiosidade para
quem tem esse hábito;

31
 o Social: apoio adequado da gestão e de colegas no dia a dia ou em grupos de
escuta, apoio e comunicação constante com amigos e familiares (rede
socioafetiva);
o Intelectual: aprendizagem sobre a Emergência em Saúde Pública que se está
enfrentando, protocolos atualizados e formas de prevenção, por meio de fontes
seguras e pautadas na ciência.

Sugerir ferramentas de uso individual: uso de cadernos de campo, registros de atividades,

organização de prioridades e aplicativos para a realização de mindfulness podem facilitar
ou diminuir a sensação de sobrecarga de atividades e o pensamento acelerado que
prejudica o descanso e a qualidade de sono.

Pós Emergência:

o Manter um monitoramento dos profissionais após a atuação na emergência.

o Levantar uma lista de profissionais ou serviços do SUS para cuidados com saúde mental
disponível na cidade de cada trabalhador para que possam ser acionados, caso necessário,
após o retorno;
o Fortalecer ações de cuidados, bem como promover espaços de descompressão;
o Atentar quanto a sinais de sofrimento prolongado que prejudiquem o desenvolvimento
das ações de rotina e qualidade de vida do(a) trabalhador(a)/gestor, como: reações
fisiológicas (dores de cabeça, estômago e coração acelerado); cansaço e insônia;
pesadelos, tristeza, apatia, irritabilidade, falta de autocuidado/higiene, sentimentos de
fracasso, impotência e culpa, falta de concentração, problemas relacionais; afastamento e
embotamento emocional; abuso de álcool; comportamentos agressivos, estado de alerta
constante, sobressaltos, dentre outros;
o Lembrar que nem todo caso é necessário medicalização (quando necessária, que seja
avaliado por profissional especializado);
o Realizar uma avaliação após retorno ao trabalho para verificar sugestões dos(as)
profissionais visando a melhoria da estratégia de cuidados em emergências.

Ainda no campo da gestão do trabalho, cabe destacar que a agenda das emergências no SUAS
está em permanente construção, exige sistematizar respostas e lições aprendidas – o que se
relaciona com a própria Política Nacional de Educação Permanente que define a concepção de
ambientes de trabalho como espaços democráticos de aprendizado e construção do saber.

8. Gestão Orçamentária e Financeira

Ao assumir as responsabilidades das ofertas do SUAS, os entes federados também assumem
a demanda decorrente da operacionalização da política pública que exige práticas, adoção de
mecanismos e instrumentos que favoreçam o aperfeiçoamento do Sistema. Entre essas práticas está

32
a efetivação de uma cultura de planejamento orçamentário e financeiro no cotidiano da Assistência
Social, com foco na melhoria da capacidade de gestão e uso eficiente e transparente dos recursos.

Para efetivar essa cultura é importante compreender que o orçamento é instrumento da

administração pública que expressa o planejamento financeiro das funções de gestão e da prestação
de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais. O planejamento financeiro é uma
das atribuições dos entes federados que inclui o cumprimento de um conjunto de processos e
atividades ancorados nas responsabilidades conjuntas e do acompanhamento e cooperação entre
os entes federativos.

O uso eficiente dos recursos está vinculado a um bom planejamento, o que requer esforço
de aprimoramento permanente por parte dos gestores em cada esfera de governo. É preciso
aprofundar o entendimento de como funcionam os mecanismos, fluxos e possibilidades de
utilização do recurso para que seja possível analisar, aprovar e acompanhar sua execução e assim,
traduzir a burocrática operacionalização de recursos financeiros em atendimento qualificado aos
usuários.

Para atingir a eficiência na aplicação dos recursos é preciso conectar despesas ao

orçamento. O orçamento percorre diversas etapas até se transformar em despesa que será utilizada
na execução de um serviço, programa ou benefício socioassistencial. No campo da gestão das
políticas públicas, esse percurso é chamado de Ciclo Orçamentário, conforme ilustra a figura abaixo:

(exemplo de figura a ser trabalhada na diagramação)

33
 O gestor público deve entender as fases da despesa para conseguir gerenciar os recursos
sob sua responsabilidade. É necessário ele entender quando está sendo tratado algo do ponto de
vista orçamentário, por exemplo, a realização de um empenho, a inscrição de restos a pagar ou a
liquidação de uma despesa, bem como quando a temática se refere à execução financeira como a
realização do pagamento.

A despesa de forma resumida possui as seguintes fases:

Fonte: Caderno de Apoio Técnico Integrado sobre Execução dos Recursos do SUAS. Disponível em https://fnas.mds.gov.br/wp-
content/uploads/2022/12/CADERNO-DE-APOIO-TECNICO-INTEGRADO-SOBRE-EXECUCAO-DOS-RECURSOS-DO-SUAS-VF.pdf

A organização para operacionalização do financiamento da Assistência Social é definida pela

Norma Operacional Básica do SUAS (NOB SUAS) que orienta a previsão orçamentária, a instituição
de fundos, o cofinanciamento, os critérios de partilha dos recursos, as penalidades e a fiscalização
pelos conselhos municipais de Assistência Social. A gestão da Assistência Social em cada ente
federado deve administrar os diversos tipos de recursos (humanos, materiais, financeiros,
orçamentários), a fim de garantir que a população acesse seus direitos.

A NOB SUAS também orienta o cofinanciamento para os serviços socioassistenciais via

sistema de transferências fundo a fundo. Nesse sistema, baseado em competências e
corresponsabilidades, os recursos financeiros são repassados via fundo nacional e estadual para os
fundos municipais de assistência social. A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) estabelece que
para fazer jus ao recebimento de repasses os municípios, estados e distrito federal devem efetivar
a instituição e funcionamento de:

⦁ Fundo Municipal de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos

Conselhos de Assistência Social;
⦁ Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil;
⦁ Plano Municipal de Assistência Social.

Com base nos conceitos, normas e definições apresentadas, os três entes federados devem
estar preparados para dar segurança jurídica às ofertas do SUAS no contexto das emergências
(para que os entraves burocráticos não sejam mais uma emergência dentro da emergência). Para
isso devem aprimorar instrumentos normativos que definam com critérios claros a forma e
periodicidade de repasses de recursos financeiros, sua forma de execução em relação às naturezas
dos gastos em cada oferta e orientações para reprogramação e devolução de saldos conforme o
caso.

34
 A previsão orçamentária e financeira deve considerar as dinâmicas, exigências e
possibilidades aplicáveis de compras e contratações da Administração Pública, de acordo com as
circunstâncias das situações previstas, voltadas para as prováveis necessidades decorrentes dos
riscos e ameaças mapeadas (o que exige diálogo com a gestão administrativa).

No âmbito federal, a regulamentação do cofinanciamento para ações emergenciais se deu

por meio da Portaria MDS nº 90, de 2013, que orienta o acesso a recursos financeiros federais para
execução do Serviço de Proteção em Situações de O cofinanciamento da oferta do
Calamidades Públicas. Serviço de Proteção em Situações de
Calamidades Públicas e Emergências
Nos Estados, os sistemas de repasse financeiro
se dá por meio do por meio do Piso
fundo a fundo devem ser regulamentados para Variável de Alta Complexidade -
contemplar previsões orçamentárias para atender PVAC que é uma modalidade que
demandas municipais no que se refere ao custeio e compõe o financiamento do SUAS
investimento para implantação do Serviço e também para o para oferta de serviços.
atendimento de suplementação do custeio de benefícios
eventuais, inclusive com previsão de suplementação de repasses nos casos de demanda
comprovada pela ocorrência de emergências.

Na esfera municipal é preciso realizar a previsão de recursos próprios e o planejamento para

execução de serviços e benefícios socioassistenciais, bem como aprimorar estratégias de compras
que deem conta da necessária agilidade que o atendimento emergencial requer, prezando pela
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Importante: todo recurso executado ou repassado para execução da política de Assistência Social, seja pela União
ou pelos estados e os recursos provenientes dos tesouros estaduais, municipais ou do Distrito Federal deverão ter
a sua execução orçamentária e financeira realizada pelos respectivos fundos.

Cabe lembrar que os Fundos de Assistência Social (FAS) são instrumentos de gestão
orçamentária e financeira da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, nos quais
devem ser alocadas as receitas e executadas as despesas relativas ao conjunto de ações, serviços,
programas, projetos e benefícios de assistência social.

No que se refere à destinação dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS),
os recursos financeiros poderão ser utilizados conforme regulamentação específica para o
cofinanciamento dos serviços de caráter continuado e de programas e projetos de assistência social,
estruturação de rede socioassistencial e para o atendimento, em conjunto com os estados, o Distrito
Federal e os municípios, às ações assistenciais de caráter de emergência.

Compreendendo o Cofinanciamento Federal

Em relação ao cofinanciamento federal, a NOB SUAS (2012) estabelece que as transferências sejam
feitas via blocos destinados a repassar recursos para:
I - as Proteções Sociais Básica e Especial, em seu conjunto de serviços socioassistenciais
tipificados nacionalmente (conforme Resolução CNAS Nº 109, de 11 de novembro de 2009);

35
 II - a gestão do SUAS;
III - a gestão do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único; e
IV - outros, conforme regulamentação específica.

O Serviço de Proteção em Situações de Calamidades Públicas e de Emergências foi tipificado

nacionalmente por meio da Resolução CNAS nº 109/2009. Em virtude de sua execução estar
diretamente relacionada à ocorrência de emergências e ter prazo de execução delimitado, o
cofinanciamento desse serviço é feito por regulamentação específica, por meio do Piso Variável de
Alta Complexidade (PVAC), fora, portanto, dos blocos de financiamento já estabelecidos pela NOB
SUAS.

A Portaria MDS nº 90, de 2013, definiu que o cofinanciamento para esse serviço deve
ocorrer mediante celebração de Termo de Aceite contendo os compromissos e responsabilidades
relacionadas ao Serviço. Além disso, municípios, estados e Distrito Federal devem dispor do
reconhecimento da situação de emergência ou do estado de calamidade pública por parte do
Ministério da Integração Nacional e do encaminhamento formal de requerimento, contendo a
exposição de motivos que justifiquem o apoio pela União.

Todos os entes são, a princípio, elegíveis para o aceite ao recurso do Piso Variável de Alta
Complexidade (PVAC) para a oferta do Serviço de Proteção em Situações de Calamidades Públicas e
de Emergências. Ainda em condições de normalidade pode ser feito o aceite formal ao
cofinanciamento federal como etapa de planejamento e prévia habilitação do município, estado ou
Distrito Federal ao cofinanciamento federal para a oferta do serviço.

Para receber os recursos federais do Piso Variável de Alta Complexidade (PVAC) são
estabelecidos os seguintes critérios:

a) Demonstração de 50 (cinquenta) pessoas ou mais desabrigadas e/ou desalojadas

necessitando de alojamento provisório e proteção social especial;
b) Declaração de estado de calamidade pública ou situação de emergência;
c) Em se tratando de calamidade pública ou emergência de competência de atuação da
Defesa Civil, ter a situação de emergência ou calamidade pública reconhecida pelo Ministério da
Integração e do Desenvolvimento Regional, por meio de ato normativo. Cabe esclarecer: a Portaria
MDS nº 90 exige o referido reconhecimento em todas as situações para acesso aos recursos
financeiros federais destinados à execução do Serviço de Proteção em Situações de Calamidades
Públicas e de Emergências.

Nas situações em que, em decorrência dos eventos, o município não tiver condições de
acesso ao recurso e à execução das respostas de proteção, o ente estado poderá fazer a solicitação
de acessos ao cofinanciamento federal - recurso PVAC - para constituir em âmbito local as provisões
do Serviço necessárias ao atendimento das famílias e indivíduos atingidos.

Importante: é vedada a solicitação de recursos pelo estado e pelo município para o atendimento
a um mesmo evento desencadeador da situação de calamidade pública ou emergência.

De forma excepcional, a solicitação pode acontecer por processo simplificado, conforme

estabelecido pela Portaria MDS Nº 912, de 5 de setembro de 2023. Cabe esclarecer: a referida

36
Portaria suspende, em caráter excepcional, pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a
obrigatoriedade da apresentação das condições definidas no art. 7º da Portaria nº 90, de 3 de
setembro de 2013, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

Quando da solicitação por processo simplificado, os entes federativos deverão apresentar à

Secretaria Nacional de Assistência Social as condições definidas acima, acrescidas do decreto da
situação de emergência ou estado de calamidade pública por ato do próprio ente federativo, no
prazo de até 90 (noventa dias, a partir da data do início do recebimento dos recursos de
cofinanciamento federal).

O valor de referência atual do repasse de recursos pelo Governo Federal é de R$ 20 mil reais
mensais para cada grupo de 50 pessoas. Esse valor pode sofrer modificações e se alterar, caso o
número de pessoas atendidas aumente ou diminua. Também pode mudar a depender dos
percentuais de desalojados em relação à população, do percentual de crianças, pessoas com
deficiência e idosas, bem como da comprovação de regulamentação de todas as modalidades de
benefícios eventuais.

A continuidade do repasse depende do período de vigência da decretação do estado de

calamidade pública ou emergência.

O repasse pode ser prorrogado por até 12 meses depois de encerrado o reconhecimento da
situação pelo Governo Federal desde que haja, no mínimo, 50 pessoas desabrigadas e/ou
desalojadas necessitando de alojamentos temporários.

A figura abaixo ilustra os passos para a solicitação do recurso:

Fonte: MDS, UNICEF; 2023

37
Uso eficiente dos recursos

O uso eficiente dos recursos de emergências está totalmente vinculado ao planejamento,

expresso no Plano de Contingência que deve ser elaborado pela gestão, preferencialmente, na fase
de normalidade e compartilhado com a área de orçamento e financiamento do município. A partir
do Plano de Contingência, a área deve, com prioridade15:

● Fazer o levantamento dos saldos financeiros, receitas futuras de todas as fontes (recursos
próprios, estadual e da União) e se for o caso, realizar o aceite para recursos federais e
estaduais;
● Fazer levantamento de tudo que deverá ser gasto com recurso próprio, com recurso
estadual/municipal e da União e/ou listar o que será gasto com cada recurso;
● Verificar se deve ser realizada a adequação do gasto frente às possibilidades das regras de
execução de cada recurso.

A melhoria dos processos de gestão e execução financeira devem estar conectadas à

melhoria na oferta dos serviços, considerando um escopo mais ampliado das necessidades de uso
dos recursos para atendimento à população em um contexto emergencial e não apenas da
legalidade dos procedimentos. É importante considerar que as emergências podem ampliar
necessidades já colocadas à rede socioassistencial ou gerar novas demandas e exigir aumento da
capacidade de atendimento que podem ser identificadas durante a emergência ou no pós-
emergência. Desta forma, o uso do recurso também pode ser destinado a atender eventuais
demandas geradas pela emergência.

No que se refere ao cofinanciamento federal, o município poderá acompanhar os repasses

por meio do Sistema de Parcelas Pagas, do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), disponível
em:
https://aplicacoes.mds.gov.br/suaswebcons/restrito/execute.jsf?b=*dpotvmubsQbsdfmbtQbhbtNC&event=
*fyjcjs . O acompanhamento dos saldos nas contas do fundo é tarefa importante para o
planejamento e acompanhamento da execução financeira.

Aplicação e reprogramação de Saldos do PVAC

Antes de abordar a aplicação e reprogramação de saldos do PVAC e os procedimentos relativos

ao cofinanciamento federal nesse campo, cabe resgatar os objetivos do Serviço de Proteção em
Situações de Calamidades Públicas e Emergências16:
● Assegurar acolhimento imediato em condições dignas e de segurança;
● Identificar as necessidades de proteção socioassistencial das famílias e indivíduos;
● Articular a rede de políticas públicas e as redes sociais de apoio para prover as necessidades
identificadas;
● Manter alojamentos provisórios, quando necessários;

15
Diretrizes apresentadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social no 23º Encontro Nacional do CONGEMAS: Oficina de financiamento
do SUAS e gestão local.
16
Conforme a Tipificação dos Serviços Socioassistenciais/Resolução CNAS nº 109/2009.

38
 ● Promover a inserção na rede socioassistencial e o acesso, quando for o caso, a benefícios
eventuais.

Adicionalmente, cabe destacar que a Resolução CIT nº 2, de 24 de dezembro de 2019,

reconheceu também a situação de vulnerabilidade por crise humanitária, como nos casos de fluxos
migratórios, passível de obter o cofinanciamento federal do PVAC.

Desta forma, as despesas a serem realizadas para aplicação desses recursos devem guardar
compatibilidade com a finalidade do serviço e seguir as orientações sobre aplicação e
reprogramação de saldos contidas na Portaria MDS nº 113/2015.

Em Nota Técnica nº 01/2023 SNAS/MDS, feita para orientar sobre os requisitos e documentos
para acesso ao PVAC, o Departamento de Proteção Social Especial e o Departamento do Fundo
Nacional de Assistência Social definiram também a forma de utilização dos recursos do PVAC:

39
 Fonte: MDS,UNICEF; 2023

Sobre a locação de imóveis para alojamento provisório de forma coletiva, familiar ou individual,
cabe destacar:
1. O recurso pode ser utilizado para locação de imóvel pelo poder público a
ser ofertado como alojamento provisório na modalidade coletiva, familiar
ou individual, de modo a prover maior qualidade, proteção e segurança aos
usuários.
2. Nesta modalidade, a moradia se caracteriza por uma unidade de
alojamento provisório do indivíduo ou da família ou de grupos, enquanto
provisão do Serviço de Proteção em Situações de Calamidades Públicas e
Emergência;
3. É permitida a utilização dos recursos para o acolhimento emergencial em
rede hoteleira, com locação temporária, pelo poder público, por meio de
contrato de hospedagem (hotéis, pousadas ou congêneres);
4. A locação de imóvel ou hospedagem deverá ser celebrada por meio de
contratos realizados pelo poder público, vedado o repasse de pecúnia às
pessoas a título de auxílio moradia, auxílio aluguel ou benefício congênere.
Fonte: nota técnica nº 01/2023 SNAS/MDS

São vedadas:

40
 ● Concessão de benefícios eventuais;
● Aluguel social;
● Aquisição de bens e materiais permanentes;
● Construção, ampliação e reformas de imóveis em entidades privadas;
● Reformas que modifiquem a estrutura da edificação;
● Obras públicas.

Sobre a reprogramação dos saldos:

Os saldos dos recursos financeiros recebidos pelos entes federados, do Fundo Nacional de
Assistência Social, para financiamento do PVAC, existentes na conta corrente específica em 31 de
dezembro de cada ano poderão ser aplicados no exercício subsequente, com estrita observância ao
objeto de sua transferência, ou seja, em virtude da situação de emergência instalada na região.

Para utilização do saldo existente em conta, em nova situação de calamidade ou emergência,

o município deverá solicitar a SNAS autorização por meio de ofício, com a exposição da situação de
emergência e a informação do valor de recurso existente em conta e enviar a seguinte
documentação:

I. Decreto Municipal de Situação de Emergência ou Calamidade;

II. Portaria de Reconhecimento da Situação de Emergência ou Calamidade;

III. Requerimento do Cofinanciamento Federal, nos moldes da Portaria nº 90/2013.

Após análise da Coordenação-Geral de Proteção Social Especial de Alta Complexidade, será

autorizada a utilização do saldo existente, caso seja necessária a complementação de valores, em
razão do número de pessoas acolhidas, será providenciado o repasse complementar que o
município faça juz diante da situação apresentada.

Benefícios Eventuais17

Os benefícios eventuais são provisões materiais ofertadas para prevenir e enfrentar situações
provisórias de desproteção decorrentes ou agravadas por nascimentos, mortes, vulnerabilidades
temporárias e calamidades públicas. A definição provém da Lei Orgânica de Assistência Social –
LOAS de 1993, no entanto, foram regulamentados apenas em 2007, com a publicação de um
Decreto que definiu os princípios e a caracterização de quatro modalidades dessas provisões:

• Auxílio por natalidade: deve atender preferencialmente às necessidades do nascituro,

apoio à mãe nos casos de natimorto e morte do recém-nascido e apoio à família no caso de
morte da mãe.
• Auxílio por morte: para atender prioritariamente a despesas de urna funerária, velório e
sepultamento, a necessidades urgentes da família para enfrentar riscos e vulnerabilidades
advindas da morte de um de seus provedores ou membros; e a ressarcimento, no caso da
ausência do benefício eventual no momento em que este se fez necessário.

17
Conteúdo adaptado das Orientações Técnicas Sobre Benefícios Eventuais no SUAS (Ministério da Cidadania; 2018)

41
 • Situação de vulnerabilidade temporária: caracteriza-se pelo advento de riscos, perdas e
danos à integridade pessoal e familiar. Os riscos, perdas e danos podem decorrer da falta
de acesso a condições e meios para suprir a reprodução social cotidiana do solicitante e de
sua família, principalmente a de alimentação; falta de documentação e de domicílio; da
situação de abandono ou da impossibilidade de garantir abrigo aos filhos; da perda
circunstancial decorrente da ruptura de vínculos familiares, da presença de violência física
ou psicológica na família ou de situações de ameaça à vida; de desastres e de calamidade
pública e de outras situações sociais que comprometam a sobrevivência.
• Calamidades públicas: para atendimento de vítimas de calamidade pública, poderá ser
criado benefício eventual de modo a assegurar-lhes a sobrevivência e a reconstrução de
sua autonomia.

Os benefícios eventuais são ofertas que se afirmam como garantia de direitos relativos à
cidadania e devem ter caráter de prontidão a ser observado. Sua concessão deve ser feita em
pecúnia, bens ou serviços aos indivíduos e às famílias com impossibilidade temporária de arcar, por
conta própria, com o enfrentamento de situações de vulnerabilidade decorrentes ou agravadas por
contingências que causam danos, perdas e riscos, desprotegendo e fragilizando a manutenção e o
convívio entre as pessoas (Caderno de Orientações Técnicas sobre Benefícios Eventuais no SUAS -
SNAS, 2020).

A oferta de benefícios eventuais em situações de emergência se dá pelo agravamento da

situação de vulnerabilidade que é comum nas ocorrências de calamidades ou em casos em que a
família não estava vulnerável e a calamidade fez com que ela perdesse seus bens ou tivesse seu
campo relacional destruído. Essas distinções poderão ser identificadas a partir do trabalho
realizado pelas equipes.

Para compreender a gestão dos benefícios eventuais nesses contextos, é necessário destacar o
papel dos entes federados. No planejamento orçamentário para oferta de benefícios eventuais se
destacam as atribuições de municípios e Distrito Federal, uma vez que são os responsáveis pela
execução da oferta. Desta forma:

● Municípios e Distrito Federal: são os responsáveis por regulamentar os benefícios

eventuais e organizar sua oferta, destinando recursos financeiros (art. 14, inciso I e art.
15, inciso I da LOAS)
● Estados: compete aos estados prestar apoio técnico e financeiro aos municípios como
forma de participação no custeio da oferta (art. 13 da LOAS, inciso I)
● União: tem a atribuição legal de definir e elaborar normas gerais, orientar e assessorar
estados e municípios sobre regulamentação e oferta dos benefícios eventuais.

Os Conselhos de Assistência Social também exercem um importante papel na regulamentação

dos benefícios eventuais para uma oferta que garanta maior segurança jurídica. Eles são
responsáveis pela deliberação de critérios objetivos e transparentes e pelos prazos para a prestação
dos benefícios eventuais, também devem acompanhar a oferta, identificar e receber denúncias de
irregularidades e propor melhorias nas normativas vigentes, quando for o caso.

42
 Nos casos em que o município não tem previsão na Lei para oferta de benefícios eventuais, as
definições do Conselho, aprovadas e publicadas em Resolução, devem orientar o poder executivo e
legislativo para elaboração da Lei Municipal do SUAS. O processo de normatização dos benefícios
eventuais envolvendo Poder Executivo, Legislativo e Conselhos de Assistência Social contribuem
para romper com a perspectiva de oferta assistencialista.

Cabe destacar algumas diretrizes consideradas essenciais na oferta:

Ainda que os conselhos municipais tenham autonomia para deliberar sobre critérios e prazos
para regulamentação dos benefícios eventuais em seu âmbito, estas provisões devem estar
alinhadas às demais ofertas do SUAS e observar princípios que garantam o acesso a seguranças
sociais já definidas pela PNAS/2007. O Decreto 6.307/2007 estabelece os seguintes princípios para
regulamentação dessa oferta:

I. integração à rede de serviços socioassistenciais, com vistas ao atendimento das

necessidades humanas básicas;
II. constituição de provisão certa para enfrentar com agilidade e presteza eventos incertos;
III. proibição de subordinação a contribuições prévias e de vinculação a contrapartidas;
IV. adoção de critérios de elegibilidade em consonância com a Política Nacional de Assistência
Social - PNAS;
V. garantia de qualidade e prontidão de respostas aos usuários, bem como de espaços para
manifestação e defesa de seus direitos;
VI. garantia de igualdade de condições no acesso às informações e à fruição do benefício
eventual;
VII. afirmação dos benefícios eventuais como direito relativo à cidadania;
VIII. ampla divulgação dos critérios para a sua concessão;
IX. desvinculação de comprovações complexas e vexatórias de pobreza, que estigmatizam os
benefícios, os beneficiários e a política de Assistência Social.

Os municípios devem ter regulamentação e mecanismos que permitam o pronto atendimento

a necessidades causadas por eventos que sejam incertos, e independente da causa, colocam famílias
em situações de privação de bens e de segurança material. O benefício eventual para pagamento
de aluguel devido à perda da residência durante um desastre, que se encaixa na categoria de
benefício eventual de vulnerabilidade temporária, é um exemplo.

A constituição de provisão certa para enfrentar com agilidade e presteza eventos incertos é o
princípio que organiza a oferta de benefícios eventuais. A atenção constante à realidade de
demandas espontâneas de benefícios deve ser observada pelas equipes técnicas para subsidiar e
ajustar inclusive o planejamento orçamentário e financeiro em situação de normalidade. A falta de
planejamento adequado ao diagnóstico socioterritorial pode ser revelada em situações de
emergência quando as demandas se somam àquelas já conhecidas no cotidiano dos serviços.
Dificuldades orçamentárias e financeiras devem ser trabalhadas no sentido de não se tornarem
impeditivos para a garantia certa da provisão de benefícios eventuais diante da contingência
vivenciada por indivíduos e famílias demandantes. Observar as normas e a realidade local contribui
para uma boa gestão orçamentária e financeira no município. Esta ação oferece subsídios para que
se possa avaliar o território e fazer um planejamento das ações, usando por base, inclusive, os
recursos financeiros utilizados em anos anteriores.
43
 Alguns grupos estão mais expostos a situações de calamidade pública por viverem em situação
permanente de vulnerabilidade social, a qual se agrava em virtude de uma ocorrência eventual. É
preciso, portanto, demarcar o papel do benefício eventual em situações emergenciais, de modo que
essa oferta não seja utilizada apenas para mitigar violações de direitos que são permanentes.

O diagnóstico socioterritorial deve, por exemplo, se atentar para grupos que vivenciam
situações de insegurança alimentar. A portaria Interministerial MDS/MS nº 25/2023 orienta para a
necessidade de realizar a identificação dos indivíduos e das famílias em situação de insegurança
alimentar e nutricional nas unidades do SUAS, priorizando crianças, gestantes e idosos, população
em situação de rua, refugiados, pessoas negras (pretas ou pardas), domicílios chefiados por
mulheres, sobretudo as autodeclaradas pretas ou pardas e povos originários e comunidades
tradicionais em potencial risco para insegurança alimentar e nutricional.

Já a Assistência Social deverá reunir informações sobre o perfil das famílias, as vulnerabilidades
e os eventos mais recorrentes. Tais informações, assim como dados referentes a anos anteriores,
servirão para orientar o planejamento municipal quanto a uma possível base de cálculo para
financiamento dos benefícios eventuais. O poder público local, por meio de suas diversas
secretarias, deverá dedicar-se a realizar estudos sobre o território, bem como sobre a população e
suas demandas para elaborar a LOA.

Ainda que a provisão de benefícios eventuais seja caracterizada como eventual e temporária, o
conhecimento sobre os riscos a que se destinam deve se constituir como um saber sistemático capaz
de pautar a função de Vigilância Socioassistencial para planejar e aprimorar as entregas da política
de Assistência Social no município.

Nesse sentido, cabe destacar alguns pontos importantes:

✔ Para elevar os patamares de autonomia e dignidade das famílias que vivenciam contextos
de insegurança social, os benefícios eventuais devem ser ofertados, preferencialmente, em
formato de pecúnia.

✔ Os contratos com a administração pública local para fornecimento de benefícios eventuais

em bens ou serviços devem observar as normativas nacionais e locais sobre licitação
vigentes.

✔ As demandas por benefícios eventuais apresentadas de forma espontânea por indivíduos e

famílias, particularmente nos CRAS – que são uma das principais portas de entrada para o
SUAS, devem ser acolhidas e reconhecidas como forma legítima de busca por direitos de
cidadania.

✔ Mesmo em situações emergenciais, não cabe às unidades e serviços socioassistenciais o

atendimento de demandas cuja natureza e característica extrapolam as atribuições e
responsabilidades da rede socioassistencial ou que dizem respeito a ofertas de outras
políticas setoriais, tais como Saúde, Educação, Mobilidade, Infraestrutura, entre outras. Isto
quer dizer que o Benefício Eventual não deve contemplar demandas que não dizem respeito
aos seus objetivos e às seguranças afiançadas pela política de Assistência Social.

44
 ✔ Destaca-se que as provisões do campo de outras políticas, tais como Saúde, Educação,
Habitação, entre outras, não devem ser concedidas por meio do Benefício Eventual
conforme regra estabelecida pela Resolução CNAS n° 39/2010 e pelo Decreto 6.307/2007,
art. 9º.

Sobre o uso recurso:

A forma como as despesas poderão ser feitas para oferta de benefícios eventuais dependerá da
regulamentação local. Importante lembrar que, como não há uma oferta específica para as
situações de emergências, a oferta do benefício eventual não deve se pautar por decretação e
reconhecimento de estado de calamidade. As gestões devem dar atenção e atender com benefícios
eventuais as populações, os municípios ou localidades atingidas pelo evento.

Quando ocorrer o planejamento da dotação orçamentária municipal e do DF os benefícios

eventuais também devem ser contemplados no Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA. É
fundamental levar em conta o cofinanciamento do estado, assim como as formas de concessão que
serão adotadas: em pecúnia (prioritariamente), em bens, em serviços de terceiros ou nos três
formatos. Essas informações são importantes na composição do orçamento tanto para a
identificação das fontes de financiamento quanto para o detalhamento da natureza das despesas.

As provisões podem ser bens normalmente concedidos nas demais modalidades de benefícios
eventuais, como o alimento, pagamento de aluguel, pagamento de despesas com velório e
sepultamento, auxílio para requisição de bens residenciais danificados em desastres, entre outros.

Forma de repasse em pecúnia18

● Depósito identificado: o saque é possível mesmo sem conta bancária, nos correspondentes
bancários. Além disso, facilita a comprovação do valor da oferta por beneficiário;

● Transferência bancária: possibilidade de saque em agências e correspondentes bancários,

além de favorecer a comprovação da concessão (há necessidade do beneficiário ter conta
bancária);

● Cartão: há mais mobilidade, segurança e autonomia para os beneficiários;

● Cheque ou “voucher”: favorece comprovação da concessão, mas precisa da assinatura do

ordenador de despesas da gestão local;

● Valor monetário em espécie: maior autonomia e facilidade de utilização por beneficiários e

comerciantes.

Abaixo, apresentamos as vantagens e limites na forma de repasse:

18
Conforme o documento “Perguntas Frequentes – Benefícios Eventuais no SUAS” p. 11

45
 Figura sugestiva para diagramação/fonte: Ministério da Cidadania; 2018 p.85

Importante: a prestação de contas dos recursos direcionados aos benefícios eventuais devem
observar regulamentação local e estadual, no caso das despesas feitas com os recursos advindos do
Fundo Estadual de Assistência Social – FEAS. O município deve estar atento também às normativas
referentes a guarda de documentos comprobatórios da concessão e aqueles que comprovem o
recebimento por parte do usuário. Os documentos utilizados para comprovar a concessão
das provisões não são cumulativos e não devem ter por objetivo estabelecer
contrapartidas ou controle de cunho fiscalizatório.

Aplicação dos recursos pós-emergência

Na etapa de pós-emergência caberá ao gestor local promover a gradativa desmobilização de

ações emergenciais, na medida em que forem superados os motivos que levaram à decretação da
situação de emergência ou estado de calamidade pública.

Para o SUAS, as ações a serem executadas na etapa de pós-emergência podem levar anos e até
mesmo alterar de forma permanente a atuação da Assistência Social no município. Por isso, o
planejamento destas ações pós-emergência é fundamental para mobilizar recursos financeiros para
as ações socioassistenciais necessárias.

Caso existam saldos remanescentes após a etapa de emergência, estes devem ser utilizados
com atenção à:

✔ continuidade dos atendimentos socioassistenciais e do trabalho social junto às famílias e

indivíduos até que tenham reorganizado seus projetos de vida ou superado as situações de
vulnerabilidade e riscos causados pelo contexto de emergência local, conforme avaliação
conjunta entre equipe técnica e família com atenção às demandas específicas de públicos

46
 prioritários, como população em situação de rua, população indígena e quilombola, dentre
outros.

✔ identificação de novas famílias e indivíduos que demandem ofertas do SUAS no contexto da

pós-emergência, assegurando a inserção na rede de serviços e benefícios socioassistenciais,
com ênfase no esforço nacional de fortalecimento do Cadastro Único – CadÚnico.

✔ articulação das ações intersetoriais para contribuir com a reconstrução das condições de
vida familiar e comunitária.

✔ elaboração de estudos e diagnósticos com o objetivo de monitorar situações de

vulnerabilidade e risco decorrentes da emergência, visando prevenir o agravamento destas
situações.
(MDS, Guia prático sobre a portaria MDS nº 884, de 10 de maio de 2023).

Orientações úteis

Ao longo dos anos, a ampliação progressiva do escopo e da atuação da SNAS frente a diferentes
contextos de emergência precisou ser acompanhada de aprimoramentos institucionais. As
respostas sobre as emergências alcançaram um patamar central na atuação estatal, fazendo com
que o Governo Federal concentrasse esforços para fornecer respostas céleres e de qualidade à
população. Para tal, as experiências passadas foram revisitadas, repensadas, melhoradas e
incorporadas nos novos arranjos institucionais de toda a esfera governamental.

O planejamento financeiro será ainda mais eficiente com a incorporação das ações estruturadas
ao Plano Municipal de Assistência Social e ao Plano Plurianual (PPA), assim como estarão
asseguradas as ações se inseridas na Lei de Diretrizes Orçamentária e Lei Orgânica Municipal.

Ainda é preciso aprofundar o conhecimento das legislações federais, estaduais e locais acerca
de licitações, contratos, celebração de parcerias, em especial, nos ritos e procedimentos específicos
destinados a contextos de emergência para otimizar as contratações, contribuindo para a maior
eficiência, uniformização e segurança jurídica no âmbito da Administração Pública.

Alguns modelos serão indicados abaixo. As minutas foram elaboradas pela Advocacia-Geral da
União (AGU) e podem ser aplicadas por estados, Distrito Federal e municípios, que poderão realizar
adequações, conforme as especificidades de cada processo. Essa ação de compartilhamento de
modelos segue a orientação prevista na Lei nº 14.133/21 em seu artigo 19.

Modelos CGU – Conjunto de Tópicos (em negrito os tópicos de maior interesse)

(https://www.gov.br/agu/pt-
br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos)
1) Modelos da Lei nº 14.133/2021 para Pregão
2) Modelos da Lei nº 14.133/2021 para Contratação Direta
3) Contratação Direta de Objeto Específico (Lei nº 8.666/93)
4) Compras – Lei nº 8.666/93 e nº 10.520/02
5) Serviços Não Continuados Lei nº 8.666/93 e nº 10.520/02

47
 6) Serviços Continuados Sem Mão de Obra Exclusiva – Leis nº 8.666/93 e nº
10.520/02
7) Serviços Continuados Com Mão de Obra Exclusiva – Leis nº 8.666/93 e nº
10.520/02
8) Serviços Comuns de Engenharia – Leis nº 8.666/93 e nº 10.520/02

Contratação de Bens e Serviços (Modelos da Lei 14.133/2021 para Contratação

Direta)
(https://www.gov.br/agu/pt-
br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/modelos-da-lei-no-14-133-
21-para-contratacao-direta)

O processo licitatório só é dispensável em casos específicos, sendo um dos casos

previstos 'compras abaixo de R$50.000,00' e para 'contratação de obras e serviços
de engenharia ou de manutenção de veículos automotores abaixo de
R$100.000,00'; conforme o art. 75 da Lei nº 14.133/21.

Modelos (em negrito os modelos de maior interesse):

- Contrato Contratação Direta Compras
- Contrato Contratação Direta Serviços
- Contrato Contratação Direta Serviços com Dedicação de Mão de Obra
- Contrato Contratação Direta Serviços Comuns de Engenharia
- Lista de Verificação Contratação Direta
- Termo de Referência Contratação Direta Compras
- Termo de Referência Contratação Direta Serviços
- Termo de Referência Contratação Direta Serviços com Dedicação de Mão de Obra
- Termo de Referência Contratação Direta Serviços Comuns de Engenharia

fonte: Caderno de Orientações do Programa PROCAD-SUAS. ANEXO I.

Prestação de Contas

Na etapa de emergência é importante dar visibilidade e transparência aos investimentos e

trabalho realizado. Na etapa pós-emergência, uma das atividades a serem feitas é providenciar a
prestação de contas, nas situações em que o município tenha recebido recursos financeiros dos
demais entes em razão da emergência.

O registro da prestação de contas dos recursos recebidos do Governo Federal deve ser feito por
meio de instrumento eletrônico disponibilizado pelo Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS)
chamado Demonstrativo Sintético de Execução Físico Financeira. O FNAS poderá requisitar
esclarecimentos complementares visando à apuração dos fatos, quando houver indícios de
informações inverídicas ou insuficientes, e aplicar as sanções cabíveis, bem como encaminhar aos
órgãos competentes para as devidas providências, quando for o caso. Sendo assim, gestores devem
se responsabilizar pela guarda de todos os documentos que comprovem as informações inseridas
no sistema e o adequado uso do recurso federal, conforme regulamentado pela Portaria n°
124/2017.

48
 A Portaria MDS nº 113, de 10 de dezembro de 2015, dispõe sobre a forma de repasse dos
recursos do cofinanciamento federal aos estados, Distrito Federal e municípios, a execução destes
recursos nos serviços, programas e no aprimoramento da gestão e das regras para a prestação de
contas dos recursos transferidos na modalidade fundo a fundo, encaminhada por meio de sistema
eletrônico no âmbito do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, bem como outras medidas
administrativas acerca do tema.

O lançamento das informações no demonstrativo, pelos gestores, deverá ocorrer no prazo de

60 (sessenta) dias da abertura deste. O Conselho de Assistência Social competente deverá se
manifestar em até 30 (trinta) dias mediante preenchimento de parecer no sistema.

A prestação de contas é etapa obrigatória para qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que assuma obrigações de
natureza pecuniária em nome dela, tal como preconizado pelo parágrafo único do art. 70 da
Constituição Federal de 1988:

“Art. 70 (...)
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária”.

Dessa forma, conforme texto constitucional, os recursos federais repassados para o

cofinanciamento das ações socioassistenciais do SUAS devem ter suas contas prestadas.

Fonte: 23º Encontro Nacional do CONGEMAS: Oficina de financiamento do SUAS e gestão local realizada pelo FNAS

49
 Na portaria 113/2015 é definido o fluxo de preenchimento do Demonstrativo Sintético e do
parecer do Conselho de Assistência Social, assim como os prazos de cada um dos atores no
procedimento de prestação de contas. Fazem parte do fluxo de preenchimento do Demonstrativo
Sintético, portanto, ações do órgão gestor, Fundo Nacional e do Conselho de Assistência Social.

Para facilitar a visualização dessa rotina, temos o seguinte diagrama abaixo:

Fonte: MDS, UNICEF; 2023

Quando da finalização do preenchimento do Demonstrativo Sintético pelo Gestor,

independentemente do tempo transcorrido para a ação, o Conselho de Assistência Social poderá
realizar seu parecer, não sendo necessário aguardar os 60 dias para iniciar a avaliação quanto ao
cumprimento das finalidades dos repasses e de sua execução.

Para orientar o preenchimento do Demonstrativo, o FNAS disponibiliza a gestores e

conselheiros o Manual de Preenchimento do Demonstrativo Sintético. Nesse documento estão
detalhadas informações sobre acesso, preenchimento das abas que compõem o instrumento
eletrônico e suas funcionalidades. Acesse o Manual: https://fnas.mds.gov.br/wp-
content/uploads/2023/11/Manual_Demonstrativo_2022.pdf

O acesso ao Demonstrativo e aos sistemas da Rede SUAS é realizado por meio do Sistema de
Autenticação e Autorização (SAA) com login/usuário e senha individuais.

O Administrador Titular ou Adjunto da Secretaria de Assistência Social é responsável pelo

preenchimento dos dados no Demonstrativo e, após a sua finalização, o parecer do conselho só
poderá ser preenchido e finalizado pelo Administrador Titular ou Adjunto do Conselho de
Assistência Social.

Ao acessar o sistema o usuário é direcionado no Menu "Pesquisar Demonstrativo" para indicar

o ano sobre o qual deseja fazer a prestação de contas ou a retificação de algum formulário já

50
preenchido daquele exercício selecionado. O sistema indica também a fase de preenchimento em
que o município está (em preenchimento, em deliberação pelo conselho, aprovada pelo conselho
ou reprovado pelo conselho).

O que preencher?

O sistema é estruturado de forma que cada sessão da prestação de contas se relacione com
cada conta corrente específica dos serviços, programas, projetos e dos incrementos realizados na
modalidade fundo a fundo. Em casos esporádicos, quando há saldo em contas mais antigas, não
utilizadas para novos repasses, essas são associadas à conta mais recente referente a mesma ação
socioassistencial.

A prestação de contas realizada no Demonstrativo Sintético possui um conjunto de informações

já preenchidas pelo próprio FNAS, no que diz respeito aos valores de repasses efetuados no exercício
e aos saldos iniciais e finais do exercício. Cabe ao gestor informar quanto à utilização dos recursos
durante o exercício e complementar os dados referentes a receitas, inserindo no sistema os valores
obtidos com as aplicações financeiras e créditos próprios que porventura tenham sido depositados
nas contas específicas. A saber:

Receitas: recursos disponíveis no exercício (receitas oriundas do cofinanciamento federal)

É importante detalhar que na parte destinada à declaração das receitas, são

apresentadas informações referentes aos recursos disponíveis durante o exercício para
a execução de determinado serviço, programa, projeto ou programação.

São os recursos oriundos de saldos de exercícios anteriores, já preenchidos

automaticamente no sistema, conforme informado por arquivo encaminhado pelo
Banco do Brasil; os valores recebidos de repasses do FNAS durante o exercício,
considerando o regime de caixa (créditos efetivamente recebidos durante o exercício,
conforme extrato bancário); o valor obtido mediante aplicação dos recurso no mercado
financeiro, informação essa introduzida no sistema pelo gestor, de forma obrigatória; e
demais créditos na conta específica, valor a ser informado pelo gestor caso exista.

Despesas: execução dos recursos federais no exercício

51
 Deverão ser declarados todos os desembolsos realizados com recursos federais no
exercício do Demonstrativo Sintético. Os campos são de preenchimento obrigatório e
caso não tenha ocorrido desembolso em algumas das categorias de gastos, o campo
deverá ser preenchido com o valor zero.

O gestor deverá preencher os campos das despesas conforme a categoria dos gastos
questionados, os quais são somados e totalizados para formação da execução financeira
do período. É importante mencionar que no bloco onde são apuradas as despesas,
também devem ser declaradas possíveis devoluções de recursos, por meio da Guia de
Recolhimento da União – GRU, com os recursos das respectivas contas específicas do
cofinanciamento federal.

Saldos:

O sistema apresenta as informações pertinentes ao saldo financeiro presente nas

contas correntes específicas, já devidamente preenchidas conforme arquivo do Banco
do Brasil encaminhado ao FNAS.

É importante lembrar que o saldo financeiro total é equivalente ao somatório do saldo

da conta corrente mais recente para determinada ação socioassistencial e das contas
anteriores associadas ao mesmo objeto.

Documentos de comprovação da execução das despesas:

➢ Além de realizar o preenchimento do sistema do Demonstrativo Sintético, o gestor deve

guardar os documentos comprobatórios relativos à execução dos recursos e mantê-los
à disposição da Secretaria Nacional de Assistência Social - SNAS e dos órgãos de controle
interno e externo.

➢ A Portaria n° 124/2017 foi elaborada com o intuito de padronizar e auxiliar a

organização dessa documentação nas diversas estruturas administrativas dos
municípios, estados e Distrito Federal. Deve-se manter também arquivado pelo órgão
gestor da Política de Assistência Social, preferencialmente pelo Fundo de Assistência
Social, relatórios de fiscalização in loco, quando houver, assim como as atas e resoluções
do Conselho de Assistência Social.

➢ Os fundos de Assistência Social dos estados, municípios e Distrito Federal deverão

manter relação de pagamentos atualizada, da qual conste todas as despesas realizadas.
É importante o gestor verificar se a relação de pagamentos foi devidamente
disponibilizada para consulta pública, preferencialmente em meio eletrônico, em seu
sítio oficial.

52
 Fonte: 23º Encontro Nacional do CONGEMAS: Oficina de financiamento do SUAS e gestão local realizada pelo FNAS

9. Fique por dentro!

Direcionamento por QR Code para as Pastas/conteúdos das respectivas áreas.

53
 10. Referências Bibliográficas

BOWEN, Thomas et al. Proteção Social Adaptativa: Construindo Resiliência a

Choques. Desenvolvimento Internacional em foco. Washington: Banco Mundial, 2020.

BRASIL. LEI Nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social
e dá outras providências. (Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS). Brasília: Presidência da
República, 1993. Disponível: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8742compilado.htm

BRASIL. Ministério do Cidadania. Secretaria Nacional de Assistência Social. Apresentação sobre o

Serviços de Proteção em Situações de Calamidades Públicas e Emergências. Brasília: SNAS, 2020.

BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil.

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BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência

Social. Política Nacional de Assistência Social. Brasília: MDS, 2004.

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência

Social. Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social - NOB/SUAS. Brasília:
MDS, 2005. Disponível em:
https://www.mds.gov.br/webarquivos/arquivo/assistencia_social/nob_suas.pdf

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência

Social. NOB SUAS – Norma Operacional Básica do SUAS. Brasília: MDS, 2012. Disponível:
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BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Caderno de Gestão Financeira e

Orçamentária do SUAS. Brasília: MDS, 2013.

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência

Social. Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais. Reimpressão 2014. Brasília: MDS, 2014.

BRASIL. MDS - Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Orientação aos Municípios
sobre Regulamentação da Política Municipal de Assistência Social. Brasília: MDS, 2015.

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Portaria Nº 113, de 10 de

dezembro de 2015 (Dispõe da transferência do Fundo a Fundo e Blocos de Financiamento). Brasília:
MDS, 2015.

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social. Secretaria Nacional de Assistência Social.

Orientações técnicas sobre Benefícios Eventuais no SUAS. Brasília: MDS, 2018.

BRASIL. Ministério da Cidadania. Diretrizes para a atuação da Política de Assistência Social em

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BRASIL. Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome. A atuação

da Assistência Social em Emergência Socioassistencial. Formação no SUAS para Funções de Nível
Superior. Módulo 1 do curso. Brasília: MDS, 2023. 28 p.

54
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome. A atuação
da Assistência Social em Emergência Socioassistencial. Formação no SUAS para Funções de Nível
Superior. Módulo 2 do curso. Brasília: MDS, 2023. 32 p.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome. Fundo das
Nações Unidas para a Infância. Emergências no Sistema Único de Assistência Social - SUAS. O que
fazer? Brasília: MDS.UNICEF, 2023. 40 p. Disponível em
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CRUZ, Cláudia Ferreira da. Transparência da gestão pública municipal: referenciais teóricos e a
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CRUZ, José Ferreira; ALBUQUERQUE, Simone Aparecida. Gestão do Trabalho e Educação

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UNISDR - United Nations International Strategy for Disaster Reduction. Sendai framework for
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