RETA FINAL CNU

BLOCOS 1 A 7 – CONHECIMENTOS GERAIS

POLÍTICAS PÚBLICAS
AULA 02
Prof. Elisabete Moreira
 POLÍTICAS PÚBLICAS
CICLOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: AGENDA E
FORMULAÇÃO; PROCESSOS DE DECISÃO;
IMPLEMENTAÇÃO, SEUS PLANOS, PROJETOS E
PROGRAMAS; MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO.

Prof. Elisabete Moreira

Modelos de Ciclos de PP
Secchi Souza Saraiva Howlett e Ramesh
Identificação do problema Definição de agenda Formação de agenda Construção da agenda

Formação da agenda

Formulação de alternativas Identificação de Elaboração Formulação da política

alternativas
Avaliação de opções

Tomada de decisão Seleção de opções Formulação Tomada de decisão

Implementação Implementação Implementação Implementação

Execução

Acompanhamento

Avaliação Avaliação Avaliação Avaliação

Extinção
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Ciclo de PP – Secchi
A) Identificação
do problema

G) Extinção B) Formação da
agenda

C) Formulação de
F) Avaliação alternativas

D) Tomada de
E) Implementação decisão

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 POLÍTICAS PÚBLICAS
CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A) IDENTIFICAÇÃO DO PROBLEMA
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Identificação do Problema
Tipologia de Problemas:
• Súbitos: um evento extremo leva a percepção do problema. Ex. catástrofe.
• Incrementais: ganham espaço progressivo. Ex. um congestionamento.
• Em declínio: perdem espaço na agenda. Ex. saneamento básico.
• Estáveis: nem avançam, nem retrocedem. Ex. precariedade das calçadas.
• Cíclicos: ganham ou perdem espaço conforme a sazonalidade. Ex. compra
de voto.
• Presentes muito tempo, mas sem receber atenção porque a coletividade
aprendeu a conviver: favelização das periferias.

Os problemas nem sempre são reflexos da deterioração de uma situação em

um contexto; podem ser fruto da melhora da situação em outro contexto.
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Identificação do Problema
Tipologia de Problemas:
• Simples: relação de causa e efeito perceptível e determinada – contexto
de estabilidade.
• Complicado: relação de causa e efeito perceptível, nos limites do aqui e
agora. Exige análise aprofundada de especialistas.
• Complexo: não possui relação perceptível de causa e efeito e só pode
ser percebido em retrospecto – não há uma resposta certa; as soluções
são emergentes e visam lidar com a imprevisibilidade.
• Caótico: não possui relação perceptível de causa e efeito; sofre
mudanças constantes (radicais); não possui padrão previsível, nem
mensuração – soluções intuitivas.
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Identificação do Problema
Wicked problems – WP
São problemas traiçoeiros, perversos, capciosos, complexos, de difícil
tratamento, desestruturados e que desafiam continuamente os analistas
de PP.
• Cada WP é único e singular.
• São os problemas de planejamento governamental.

O WP requer a quebra do problema em muitas partes e a escolha de uma

parte para solucionar. Combina pensamento sistêmico (componentes e
relações) e métodos ágeis (soluções colaborativas e interativas).

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Identificação do Problema
Características do “Wicked problems”:
• Ausência de formulação definitiva: sujeitos à contestação por diferentes
grupos sociais – pode ser explicado de diversas formas;
• Impossibilidade de adoção de uma solução definitiva: não são
resolvidos;
• Inexistência de uma solução correta: soluções são apenas melhores ou
piores; não existe certo ou errado ou falso ou verdadeiro;
• Impossibilidade de testar soluções previamente: problemas únicos e
específicos para o contexto;
• Interligação a diversos outros problemas: cada tentativa de solução
pode gerar consequências imprevistas ou novos problemas.
• Problemas Instáveis: sujeitos a múltiplas definições – envolvem muitos
stakeholders.
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 POLÍTICAS PÚBLICAS
CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
B) FORMAÇÃO DE AGENDA

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Formação de Agenda
Condições para um Problema entrar na Agenda Pública

Diferentes atores (cidadãos, grupos de interesse,

Atenção mídia, etc.) devem entender a situação como
merecedora de intervenção.

As possíveis ações para resolver o problema devem

Resolutividade
ser consideradas necessárias e factíveis.

O problema deve estar relacionado a uma

Competência
responsabilidade pública.
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Formação de Agenda

O processo de construção de agenda – agenda-setting é um processo

competitivo – envolve a participação de diversos grupos de interesse da
sociedade, que buscam que as suas demandas sejam “incluídas” na agenda.
Significa transformar questões públicas em prioridades governamentais”

O processo de agenda-setting é uma competição entre proponentes de

questões para ganhar atenção da mídia, de profissionais, do público e das
elites políticas.

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 Formação de Agenda
Agenda Decisória
Níveis de Agenda
(de todos os Poderes)
Grupos procuram
Agenda Governamental
mover questões para
a agenda decisória
(formal – institucional)

Agenda Política
(sistêmica
não governamental)

Grupos procuram Agenda da Mídia

bloquear questões da
agenda decisória
Universo da agenda
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Formação de Agenda
Os principais modelos teóricos oriundos da noção de racionalidade limitada
de Simon que analisam o processo de formação de agendas e escolha de
alternativas são: Teoria Incremental x Teoria de Múltiplos Fluxos e a Teoria
do Equilíbrio Pontuado.

A TEORIA DO EQUILÍBRIO PONTUADO explica como os problemas entram e

saem da agenda – ganham relevância e desinflam, em razão de:
• Períodos de estabilidade (subsistemas): manutenção dos problemas na
agenda – modelo incremental.
• Períodos de ruptura ou mudanças (macrossistemas): ascensão de novos ou
redefinição de velhos problemas na agenda – modelo dos fluxos múltiplos.

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Formação de Agenda

MODELO INCREMENTAL
• Considera as políticas em vigor como ponto de partida para mudanças
limitadas a pequenos acréscimos ou decréscimos.
• As mudanças são marginais e ocorrem de maneira gradual, sem grandes
modificações e sem provocar rupturas de qualquer natureza.
• Defende o status quo.
• É baseado em consenso – melhor acordo entre envolvidos.

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Formação de Agenda
MODELO DE FLUXOS MÚLTIPLOS (KINGDON)

Fluxo de SOLUÇÕES
Fluxo de PROBLEMAS Fluxo POLÍTICO
(Policies)
(Problems) (Politics)
• Técnica de execução
• Indicador • Clima nacional
• Financeira
• Crises ou eventos • Coalizões Sociais
• Política
• Feedback • Mudanças no governo

Empreendedores da Janela de oportunidade Momento Crítico

política política (pouco tempo)
(Autoridades)
Agenda de Política Pública
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Formação de Agenda

AGENDA POSITIVA
É uma expressão relacionada à atuação planejada e orientada para objetivos,
cooperativa e proativa, em direção ao bem-estar, à inclusão social, às boas
práticas de gestão, estabelecendo uma relação ganha-ganha para todos os
envolvidos.

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Formação de Agenda
ATORES VISÍVEIS
ATORES INVISÍVEIS
Influenciam o fluxo dos problemas e
Influenciam na agenda e na escolha
da política
de alternativas
• Presidente da República;
• Servidores públicos;
• Líderes de partidos políticos;
• Assessores de ministro;
• Assessores de alto escalão;
• Assessores legislativos;
• Lideranças parlamentares;
• Analista de grupos de interesse;
• Grupos de interesse (movimentos
• Acadêmicos, pesquisadores;
sociais – MST; CUT; FIESP; CNI);
• Consultores especializados;
• Mídia;
• Lobbies.
• Opinião Pública.

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Formação de Agenda
ATORES GOVERNAMENTAIS ATORES NÃO GOVERNAMENTAIS
Macrossistemas Subsistemas
• Presidente da República; • Grupos de interesse e pressão;
• Altos burocratas, funcionários de • Instituições de pesquisa; think
carreira; diplomatas; tanks, acadêmicos, consultores,
• Políticos eleitos; mídia; organismos internacionais;
• Designados politicamente; • Sindicatos, associações civis,
• Funcionários do Legislativo; movimentos sociais, terceiro setor;
• Membros do Judiciário (juízes e • Partidos políticos;
promotores públicos); • Empresas privadas;
• Governadores e prefeitos; • Policytakers.
• Organizações governamentais.
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 POLÍTICAS PÚBLICAS
CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
C) FORMULAÇÃO DE ALTERNATIVAS

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Formulação de Alternativas
A formulação de soluções passa pelo estabelecimento de objetivos (mais
frouxos ou mais concretos), estratégias e pelo estudo das potenciais
consequências de cada alternativa de solução.

É a etapa na qual ocorrem escrutínios formais ou informais das alternativas

e consequências do problema, a política é “desenhada” e são elaborados
métodos, programas, estratégias ou ações, por meio da definição de:
• diagnóstico do problema;
• objetivos;
• público-alvo;
• atores e arranjos envolvidos;
• metas, etc.
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Formulação de Alternativas
São necessárias inspiração e imaginação dos contornos práticos da proposta.

O policymaker pode utilizar 04 mecanismos genéricos para indução do

comportamento – formas de transformar diretrizes em ações coordenadas:
• Premiação: influenciar comportamentos com estímulos positivos.
• Coerção: influenciar comportamentos com estímulos negativos.
• Conscientização: influenciar comportamentos por construções e apelo ao
senso de dever moral.
• Soluções técnicas: não influenciar o comportamento diretamente, mas
aplicar soluções práticas para influenciar de forma indireta.

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Formulação de Alternativas
A investigação de possíveis consequências de cada alternativa pode ocorrer
através da avaliação ex ante ou análise prescritiva de políticas públicas – que
inclui a análise racionalista e análise argumentativa.

ANÁLISE RACIONALISTA ANÁLISE ARGUMENTATIVA

Privilegia a investigação de Prefere a participação,
evidências, a ênfase na argumentação e deliberação dos
competência técnica e a atores políticos para uma
comparação de alternativas quanto formulação negociada. Utiliza
aos seus custos e benefícios. Utiliza métodos baseados na experiência
PROJEÇÕES E PREDIÇÕES. dos atores, como CONJECTURAS.
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Formulação de Alternativas
Na fase de formulação e análise de alternativas, assim como na formação
de agendas, vários fatores, atores, modelos e abordagens interferem no
processo, como:
• Modelos Institucionais clássicos e Neoinstitucionalismo – Polity;
• Modelo Processual – Politics e de Grupos de Interesses;
• Modelo racional; racionalidade limitada; sistêmico;
• Modelo Incremental e dos Fluxos Múltiplos,
• Intersetorialidade e Transversalidade;
• Etc.

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Formulação de Alternativas
Instituições são regras formais que condicionam o
comportamento dos indivíduos – são regras constitucionais,
INSTITUCIONAL
estatutos e códigos, regimentos, jurisdições (leis),
CLÁSSICO
competências (funções) e delimitações territoriais – enfatiza o
papel do Estado.

Instituições são conjuntos de práticas sociais disciplinadas por

organizações e regras formais que se apoiam sobre
NEO
pressupostos cognitivos e normativos e que moldam o
INSTITUCIONAL
comportamento dos indivíduos e constroem o processo
político.

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Formulação de Alternativas
O ambiente no qual são elaboradas as políticas públicas são determinantes,
segundo Robert Dahl, evidenciando-se diferentes graus de democratização na
elaboração das PP.

Hegemonias fechadas: monarquias absolutistas.

Hegemonias includentes: comunismo chinês.

Oligarquias competitivas: política café com leite.

Poliarquias: democracia liberal.

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Formulação de Alternativas

Foca no processo político, visto como as atividades políticas são

estruturadas sequencial e logicamente com a identificação de
PROCESSUAL
situação-problema, formulação de agenda, legitimação,
implementação e avaliação.

É resultado da articulação organizada de indivíduos ou

GRUPOS DE organizações com interesses convergentes, que utilizam a
INTERESSE influência e o poder de pressão para impor ao Estado a adoção
de medidas que os beneficiem.

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Formulação de Alternativas

Resulta do cumprimento eficiente de metas racionalmente

definidas, cálculos sobre as relações custos e benefícios (nível de
RACIONAL
satisfação ou insatisfação gerado para elevar valores social, político
e economicamente demandados pela sociedade).

A política pública é resultado da manifestação do sistema político

para atender às necessidades e forças originadas na sociedade. As
SISTÊMICO demandas (forças externas) são os inputs; o sistema político, o
meio de processamento e a política pública, o output (resposta à
sociedade).

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Formulação de Alternativas

INTERSETORIALIDADE: incorpora princípios como equidade, integração e

territorialidade e envolve a articulação de diferentes setores sociais em
torno de objetivos comuns, por meio de ações conjuntas – princípio
norteador da construção das redes municipais.

TRANSVERSALIDADE: envolve espaços comunicativos, capacidade de

negociação e intermediação de conflitos para o enfrentamento final do
problema e acumulação de forças, gerando sinergia.

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 POLÍTICAS PÚBLICAS
CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
D) TOMADA DE DECISÃO
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Tomada de Decisão
Dependendo do “modelo” de ciclo estudado, a tomada de decisão é
considerada como parte pertencente ou posterior à fase de formulação de
alternativas.

Representa o momento em que os interesses dos atores são equacionados e

as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema são
explicitadas.

Nesta fase, os agentes políticos escolhem, dentre as alternativas disponíveis,

aquela alternativa que eles entendem ser a melhor solução.

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Tomada de Decisão

Existem diversos modelos e formas de entender a tomada de decisão e a

escolha de alternativas:
• Racional (compreensivo).
• Incremental.
• Mix-scanning (sondagem mista).
• Garbage can (lata de lixo).
• Fluxos Múltiplos.

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D) Tomada de Decisão
1. PROBLEMAS BUSCAM SOLUÇÕES:
A tomada de decisão adhoc ocorre com base no estudo de alternativas, levando
em consideração rapidez, sustentabilidade, equidade, custo, etc.

1.1. MODELO DE RACIONALIDADE ABSOLUTA (RACIONAL-COMPREENSIVO): a

decisão é puramente racional – custos e benefícios levam a melhor opção
possível (the one best way) – possui informações completas, capacidade
plena para processá-las e compreender as consequências exatas da decisão.

1.2. MODELO DE RACIONALIDADE LIMITADA DE HERBERT SIMON: os

tomadores de decisão sofrem de limitações cognitivas e informacionais, logo a
tomada de decisão escolhe opções satisfatórias (mas não ótimas).
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D) Tomada de Decisão
2. PROBLEMAS SE AJUSTAM A SOLUÇÕES E VICE-VERSA:
São realizadas comparações sucessivas limitadas, ajuste simultâneo entre
problemas e soluções.

2.1. MODELO INCREMENTAL:

a) Os problemas e soluções são definidos, revisados, redefinidos
simultaneamente em vários momentos da tomada de decisão;
b) As decisões presentes são dependentes das decisões do passado e os
limites das instituições formais e informais são barreiras à tomada de
decisão livre;
c) As decisões são dependentes dos interesses dos atores envolvidos,
lapidada num processo de ajuste mútuo e de consenso.
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D) Tomada de Decisão
3. SOLUÇÕES BUSCAM PROBLEMAS:
O tomador de decisão já tem predileção por uma proposta de solução; tende a
inflar o problema para se tornar uma PP.

3.1. MODELO CARBAGE CAN (LATA DE LIXO):

• São construídas diversas soluções em “tese” (soluções que ainda não tem
um problema específico) que estão aguardando em uma lata de lixo;
• Os agentes públicos buscam encontrar “problemas” que sejam resolvidos
com essas soluções que eles possuem em sua coleção.

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D) Tomada de Decisão
3.2. MODELO FLUXOS MÚLTIPLOS – é interpretativo e adaptado do modelo da
lata de lixo – proposto por Kingdon :
a) O fluxo de problemas é dependente do público.
b) O fluxo das soluções (policy) depende dos empreendedores de políticas.
c) O fluxo da política (politics) varia de acordo com eventos especiais.

Foi desenvolvido para organizações que se configuram como “anarquias

organizadas”, operando em condições de grande incerteza e ambiguidade:
participação fluida, preferências problemáticas e tecnologia pouco clara.

Os empreendedores das PP, governamentais ou não, buscam deixar suas

marcas por meio de PP adotadas e reconhecidas.
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Tomada de Decisão
MIX-SCANNING

Surge em razão das deficiências dos modelos racional e incremental, formado

de decisões estruturantes e ordinárias.

Decisões estruturantes – estabelecem os rumos básicos ou diretrizes

fundamentais das PP, definem o campo de decisão, com base em
experiências, aprendizados, consensos e proporcionam o contexto para as
decisões ordinárias.

Decisões ordinárias – decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise

detalhada das alternativas específicas, porém sem o rigor técnico do modelo
racional-compreensivo.
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 D) Tomada de Decisão
Condições Análise de Modalidade de Critérios de
Modelos
cognitivas Alternativas Escolha Decisão
Racionalidade Análise e cálculo de
Certeza Cálculo Otimização
Absoluta consequências
Racionalidade Compara alternativa e
Incerteza Pesquisa sequencial Satisfação
Limitada expectativa
Parcialidade Comparações Ajuste mútuo de
Incremental Acordo
(interesses) sucessivas limitadas interesses
Lata de lixo e Encontro de soluções e
Ambiguidade Nenhuma Casual
Fluxos múltiplos problemas

Incerteza e Comparações e Ajuste mútuo e Satisfação e

Mix-scanning
parcialidade pesquisa comparação acordo
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