Rev. Carta Inter., Belo Horizonte, v. 17, n.

2, e1285, 2022

As relações internacionais da
construção do Estado em
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
RELAÇÕES INTERNACIONAIS Moçambique: pós-independência,
ISSN 2526-9038
guerra civil e transições políticas
The international relations
of state-building in Mozambique:
post-independence, civil war and
political transitions
Las relaciones internacionales de la
construcción del Estado en Mozambique:
post-independencia, guerra civil y
transiciones políticas

10.21530/ci.v17n2.2022.1285

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• This is an open-access
Jose Alejandro Sebastian Barrios Diaz1
article distributed under
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Commons Attribution
License, which permits Resumo
unrestricted use,
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reproduction in any O Estado tem sido estudado desde muitas perspectivas teóricas,
medium, provided that embora nenhuma possa capturar todas as complexidades envolvidas
the original author and
em sua formação. No caso de Moçambique, o governo que
source are credited.
proclamou a independência herdou situação política, econômica
• Este é um artigo
publicado em acesso aberto e social complexa em 25 de junho 1975. O objetivo do artigo é
e distribuído sob os termos analisar o processo de construção do Estado moçambicano em
da Licença de Atribuição
perspectiva histórica, considerando a dimensão internacional dos
Creative Commons,
que permite uso irrestrito, fenômenos, particularmente dos períodos de consolidação da
distribuição e reprodução independência, guerra civil e transições políticas, entre 1975 e a
em qualquer meio, desde
que o autor e a fonte
originais sejam creditados.
1 Doutor em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília. Professor
do bacharelado em Relações Internacionais do Centro Universitário IESB,
Brasília, Distrito Federal, Brasil. ([email protected]). ORCID: https://
orcid.org/0000-0001-8386-3642
Artigo submetido em 07/06/2022 e aprovado em 12/09/2022.

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década de 1990. Para compreender a dimensão internacional nesse processo, aborda-se a

política externa moçambicana e o papel de atores internacionais.

Palavras-chave: Construção do Estado; Moçambique; Independência.

Abstract

The State has been studied from many theoretical approaches, although it is not possible
to capture all the complexities involved in its formation. In the case of Mozambique, the
government that proclaimed independence inherited a complex political, economic and social
situation on June 25, 1975. The article aims to analyze the state-building in Mozambique
in historical perspective, considering the international dimension of the phenomena,
particularly from the period of post-independence, civil war and the political transitions.
The article draws on the Mozambican foreign policy and the role of international actors
in the country to grasp the international dimension.

Keywords: State-building; Mozambique; Independence.

Resumen

El Estado ha sido estudiado desde distintas perspectivas teóricas, aunque ninguna puede
captar todas las complejidades involucradas en su formación. En el caso de Mozambique, el
gobierno que proclamó la independencia heredó una compleja situación política, económica
y social en el 25 de junio de 1975. El objetivo del artículo es analizar el proceso de
construcción del Estado de Mozambique en perspectiva histórica, considerando la dimensión
internacional de los fenómenos, particularmente a partir de los períodos de consolidación
de la independencia, guerra civil y transiciones políticas. Para entender la dimensión
internacional del proceso, se aborda la política exterior mozambiqueña y el papel de los
actores internacionales en estos períodos.

Palabras clave: Construcción del Estado; Mozambique; Descolonización.

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Introdução

O Estado tem sido estudado desde muitas perspectivas teóricas, embora

nenhuma teoria possa capturar e explicar todas as complexidades envolvidas
em sua formação. De fato, os Estados, assim como o sistema internacional, são
arranjos que permanecem em movimento contínuo por causa da complexidade de
sua construção. Por outro lado, a formação do Estado é um processo inacabado
e as trajetórias de formação de Estados coloniais e pós-coloniais diferem da
experiência europeia, produzindo diferentes tipos de Estados modernos. Nos países
africanos, as descolonizações da segunda metade do século XX inauguraram o
período de construção do Estado de forma independente, entendido como um
processo de centralização da autoridade política.
Esse problema encerra interesse particular para as relações internacionais,
cujo conceito de Estado é problemático por ser desprovido de considerações sobre
as tensões internas que o fundam (Ling 2014). Segundo (Ake 1985 uma realidade
recorrente no continente africano é o fato que, com o advento da independência
das ex-colônias, o Estado é capaz de tornar-se obstáculo ao desenvolvimento
porque não se converte em agente de transformações econômicas ou sociais.
As observações de Ake (1985) põem em evidencia o Estado como um
instrumento de dominação de uma classe sobre outra, fenômeno genérico que
ocorre em formações socialistas ou capitalistas. Portanto, a única especificidade
do Estado no contexto africano é a falta de autonomia, no sentido de que o
Estado tem pouca independência em relação às classes sociais hegemônicas e
está imerso em lutas de classes.
Considerando as Relações Internacionais (RI) enquanto disciplina acadêmica
e a distribuição global dos seus temas e objetos de estudo, Acharya (2014,
647) entende que as RI “não refletem as vozes, experiências, reivindicações de
conhecimento e contribuições da grande maioria das sociedades e Estados do
mundo, e muitas vezes marginaliza aqueles que estão fora dos países centrais
do Ocidente”2.
Em um campo de estudos em que o continente africano ainda é reflexo das
representações construídas desde uma matriz de conhecimento eurocêntrico,
a experiência das descolonizações de países africanos torna-se relevante para

2 Tradução de “the discipline of International Relations (IR) does not reflect the voices, experiences, knowledge
claims, and contributions of the vast majority of the societies and states in the world, and often marginalizes
those outside the core countries of the West”.

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entender a emergência de uma nova configuração histórica e a possibilidade de

tipos radicalmente novos de discursos sobre política internacional. No entanto,
essas experiências ainda constituem uma lacuna no âmbito das RI.
Nesse panorama, a Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO), movimento
de vanguarda que participou da luta de libertação nacional, entre 1964-1974,
herdou situação política, econômica e social complexa com a independência em
25 de junho 1975. Novos problemas emergiram na transformação da colônia em
Estado e a consequente busca do regime por uma unidade nacional, baseada na
centralização da autoridade do governo. De fato, a FRELIMO assumiu o comando
do Estado mesmo antes da independência, com o governo de transição, em 1974.
Cabe referir que a vitória na luta pela independência legitimou as práticas
da FRELIMO durante o processo de construção do Estado, produzido por uma
ruptura com o legado colonial português. A descolonização, no entanto, não era
um fim, mas um meio, para forjar a identidade do “homem novo”, que seria
liderada por um partido de vanguarda para edificar o Estado (Meneses 2015).
Sob uma perspectiva analítico-interpretativa mais abrangente, o texto
problematiza a construção do Estado moçambicano, articulando-a com sua
política externa e o período da guerra civil (1976-1992). A pergunta central
que orienta o artigo é: como se deu o processo de construção independente do
Estado moçambicano? Qual o lugar da política exterior da FRELIMO e da guerra
civil nesse processo?
O objetivo é analisar o processo de construção do Estado moçambicano em
perspectiva histórica, considerando a dimensão internacional dos fenômenos,
particularmente dos períodos de consolidação da independência, guerra civil e
transições políticas, entre 1975 e a década de 1990.
Nesse sentido, aceitam-se como pontos de partida teórico-metodológicos
e empíricos, no sentido de compreender as particularidades do processo
moçambicano, as ponderações de Thomson (2000) e Clapham (1996) sobre as
condições de emergência do Estado pós-colonial em África. De acordo com Thomson
(2000) o processo político do qual emergem os Estados africanos foi determinado
por tensões nas relações de poder, ideias, distribuição de recursos e resolução
de conflitos e decisões de governo que orientaram os rumos seguidos. Para este
autor, duas características do Estado pós-colonial em África, e que explicam o
caso de Moçambique, são (i) a carência de recursos (em parte, determinada por
questões de política internacional) e a busca, nas relações internacionais, de

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meios para sua sobrevivência e (ii) o fato que, após a independência, excluiu-se
a sociedade civil do processo político.
Complementando com Clapham (1996), o regime da FRELIMO partilhava
a ideologia marxista derivada da luta de libertação contra o domínio português
e das alianças externas forjadas nesse processo (Clapham 1996). Cabe ainda
referir, portanto, que o Estado é um conceito fundamental no pensamento
marxista, considerado como uma instituição que “tem como função assegurar
e conservar a dominação e a exploração de classe” (Bottomore 2012, 197-198).
É uma concepção que entende o Estado como uma instituição que não representa os
interesses gerais, mas defende os interesses de uma classe, isto é, um instrumento
de dominação.
A estrutura do artigo é composta por introdução, três seções e considerações
finais. A primeira seção apresenta interpretação acerca da política exterior no marco
do projeto político de construção do Estado moçambicano após a independência.
Em seguida, enfoca-se o período de guerra civil que se estende por toda a década
de 1980. Na terceira seção, discutem-se as transições políticas da década de 1990,
como os Acordos de Paz e o advento de eleições multipartidárias.

Consolidação da independência

No caso de Moçambique, a construção do Estado tornou-se importante

objetivo de política exterior. Isso pode ser explicado pelo fato que a política
externa é chave no âmbito das formulações e decisões estratégicas do Estado,
por mediar as relações entre diferentes atores internos e externos no processo
político.
Sobre a política exterior de Moçambique, Lalbahadur; Otto (2013) apontam
como elemento que se manifesta em diversos contextos históricos do país os
objetivos de base doméstica como determinantes da inserção internacional,
percebida como um instrumento de solução de problemas internos, relacionados
ao desenvolvimento.
É possível distinguir três períodos da política exterior de Moçambique desde
1975. A primeira fase, de 1975 até a morte de Samora Machel em 1986, marcou
o início da inserção independente nas relações internacionais, marcado por
agenda socialista de transformação da realidade interna. A segunda fase, entre

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1987 e 1994, foi determinada por uma agenda política mais liberal, fundada na
resolução do conflito interno com ajuda da comunidade internacional e o início
da democratização, período de múltiplas transições realizadas no país. A terceira
fase, de 1994 aos dias atuais, inicia-se com a democratização de Moçambique,
que resulta em mudanças importantes para a política exterior e opera mediante
regime de atração de investimentos externos. Considerando a formulação do
objetivo deste artigo, esta seção limitar-se-á ao primeiro período.
A Frente de Libertação de Moçambique adotou no pós-independência o
planejamento central como instrumento de desenvolvimento, centralizado no
Estado intervencionista, com uma economia coletivizada, baseada no controle
centralizado do câmbio, na elaboração de planos nacionais de desenvolvimento
e na suposição que os excedentes econômicos de um setor seriam alocados em
outros setores (Dinerman 2006, 48).
Antes da independência, a província ultramarina apresentava forte de-
pendência do exterior, traduzida na necessidade de importar todos os bens de
equipamento e uma parte dos bens de consumo para satisfação de necessidades
básicas (alimentos e vestuário), fato que implicava uma balança comercial ne-
gativa com a metrópole (Fitzpatrick 1981).
Na altura da independência, havia uma dívida externa de US$ 800 milhões
(Glickman 1988, 3). Segundo Tarp, Arndt, Jensen, Robinson, Heltberg (2002) o
orçamento do Estado deteriorou- se em função dos altos gastos com a dívida,
acumulada desde os anos 1970 e início dos 1980, acentuando-se durante a guerra
civil, tendo contribuído para a desestabilização do país ao longo desse período.
Diante desse quadro, a posição da FRELIMO foi buscar o desenvolvimento
econômico, político e social de Moçambique, especialmente dos trabalhadores
rurais. A criação da burocracia nacional trazia mudanças em muitas áreas: líderes
tradicionais foram forçados a dar lugar aos secretários e dirigentes políticos,
articulou-se uma transformação da agricultura de subsistência para a agricultura
coletiva, adotou-se o socialismo, dentre outras (Weinstein, 2002, 144).
É forçoso observar o fato que o governo promoveu a transformação da
sociedade colonial em sociedade nacional e independente a partir da construção
da unidade nacional manifestada na expressão “do Rovuma ao Maputo”, dois rios
importantes do país e uma agenda socialista de mudanças políticas e econômicas.
As classes sociais existentes em Moçambique eram os trabalhadores urbanos,
camponeses e a elite do partido. Essa nova situação exigia a presença da FRELIMO

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por todo o país, nas fábricas, nas cooperativas, no campo, no aparelho militar
e no Estado (Cabaço 2009).
A FRELIMO estabeleceu uma liderança do tipo unipartidária e, na perspectiva
da política exterior, aproximou-se ideologicamente do mundo socialista, ou seja, da
União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) e da China, mas, paralelamente,
logrou atrair sistematicamente ajuda externa de países fora dessa esfera. Para
Macqueen (1984, 22), o pragmatismo da política exterior de Moçambique no
pós-independência se manifesta no sentido de que houve aproximação do governo
de Maputo à países ocidentais como Suécia, Dinamarca, Noruega, dentre outros,
em função da possibilidade de captar recursos econômicos. Esse pragmatismo
permitiu articulação com o Commonwealth (Comunidade de Nações, da qual
tornou-se membro em 1995), a Comunidade Econômica Europeia e estabelecer
relações diplomáticas com Portugal.
Imediatamente após a independência, uma série de périplos foram realizados
por autoridades moçambicanas a fim de inserir o recém independente país nas
relações internacionais. Em 1975 uma comitiva chefiada pelo vice-presidente da
FRELIMO, Marcelino dos Santos, visitou Suécia, Finlândia, Dinamarca, Noruega
e os Países Baixos para obter cooperação internacional (Glickman, 1988, 24).
De acordo com Hendersen (1977), no período entre 1975 e 1986, a política
externa foi influenciada pelo processo nacional-revolucionário e a Constituição
da República Popular de Moçambique, de 1975, estabeleceu os princípios que
conduziriam a ação externa do país.
O Terceiro Congresso da FRELIMO, realizado em fevereiro de 1977,
é considerado um marco para a nova fase revolucionária do país. Segundo
Hultman (2009, 823) a natureza de vanguarda da FRELIMO foi enunciada para
“destruir o capitalismo” e “construir o socialismo” e um conjunto de instituições
nacionais começou a ganhar forma para consolidar a “Democracia Popular”,
como os Conselhos de Produção instalados em fábricas, a Assembleia Popular, a
Organização da Mulher Moçambicana, a Organização da Juventude Moçambicana,
a institucionalização das Aldeias Comunais, cooperativas agrícolas, dentre outras
(Nwafor 1983, 31). Ademais, a Frente transformou-se em partido político nesse
ano e assumiu o marxismo-leninismo como ideologia de Estado.
Para Saul (1985, 17) a FRELIMO criou uma distinção central entre a vanguarda
do partido, que participou da revolução e as massas; e essa dialética entre liderança
e ação de massas fundamentou o processo de consolidação da independência

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e a centralização da autoridade, chave na edificação do Estado. As inovações

institucionais fizeram diferença na vida política moçambicana, mas conviviam com
grandes dificuldades para a construção do socialismo, como subdesenvolvimento
e pobreza.
Nesse sentido, para Cabrita (2000, 31), a FRELIMO ocupou com os quadros
combatentes da guerra de libertação nacional os poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário no processo de construção do Estado após a independência. Vale referir
que em 1975, o governo de Moçambique havia abolido as câmaras de direito
privado, criando um vácuo no sistema judicial. Nesse panorama, Samora Machel
era líder do partido, chefe do Estado e do governo, chefe da Justiça, presidente do
Parlamento, chamado de Assembleia Popular, que reunia 210 membros apontados
pela FRELIMO e comandante do exército. Em 1979 a FRELIMO estabeleceu a
pena de morte e reintroduziu a prática colonial do castigo corporal, de tal modo
que a “justiça popular” era aplicada arbitrariamente pelos órgãos do partido e
agências governamentais.
Ademais, erradicaram-se todas as formas de oposição política no país,
centralizando toda autoridade no “partido-Estado”. Como exemplo serve o caso do
Partido Revolucionário de Moçambique (PRM), estabelecido em 1976 no Malauí,
por Amos Sumáne, dissidente político da FRELIMO que reuniu moçambicanos
dispostos a desafiar militarmente o governo, antes do início da guerra civil. Para
Chichava (2018) a luta do PRM era contra o “comunismo” que a FRELIMO havia
introduzido em Moçambique e, supostamente houve ataque do PRM em 8 de
agosto de 1978 à FRELIMO, na província da Zambézia. Em fevereiro de 1981 o
Tribunal Militar Revolucionário julgou 32 membros do PRM, e quatro militantes
foram sentenciados à pena de morte.
Assim, observando mais detidamente o processo de centralização da
autoridade política após a independência, conforme Meneses (2015, 43) a FRELIMO
apresenta mais “continuidade do que ruptura” em relação ao exercício do poder
do Estado nos tempos coloniais, porque é um poder que “separa e legitima parte
da população em detrimento de outra”. Ao comparar o colonialismo português
com o “nacionalismo marxista-leninista” da FRELIMO, a autora entende que um
discurso que promovia segregação foi substituído por outro.
Voltando à política exterior de Moçambique, convém assinalar a importância
que o governo moçambicano conferiu à região Austral do continente africano.
Essa importância emergiu ainda nos tempos da luta armada, porque em 1966

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a FRELIMO foi reconhecida pela Organização da União Africana (OUA) como a

única entidade representante do povo Moçambicano, tendo integrado o Comitê
de Libertação da OUA e entrou contato com outros movimentos de libertação.
Na esteira das relações de solidariedade e apoio às lutas anticoloniais na região,
Moçambique acolheu em 1977 o escritório regional do Zimbabwe Patriotic Front,
uma coalizão de dois partidos comunistas que lutaram contra o governo de
minoria branca de Ian Smith, da Rodésia, cuja capital era Salisbury, considerado
um Estado sucessor da antiga Rodésia do Sul, ex-colônia britânica. Ademais
apoiou o South West Africa People’s Organization (SWAPO), partido político que
lutou a libertação nacional e está no poder desde a independência da Namíbia
em 1990 (Saul 2011, 94)
Particularmente as relações com a Tanzânia foram chave para Moçambique,
sendo que esse país abrigou o Instituto Moçambicano, na capital Dar-es-Salam
e as primeiras bases militares da FRELIMO, sobretudo a base de Nachingwea.
Em 1975, ambos estabeleceram uma comissão de cooperação e chegaram no
nível de compartilhar o uso de instalações de aviação civil e telecomunicações
(Hendersen 1977).
Também foram importantes as relações com os movimentos de libertação da
África do Sul e Zimbábue, o African National Congress (ANC) e o Zimbabwe African
National Union (ZANU), respectivamente (Davis 2009). Ademais, Moçambique
apoiou os oponentes do regime do presidente do Malawi, Kamuzu Banda.
Dentre os métodos empregados na luta anticolonial na região Austral constam
pressões políticas, econômicas e militares. Em 1976, Tanzânia, Zâmbia, Lesotho,
Moçambique, Botswana e Angola formaram a aliança dos Estados da Linha de
Frente, organização cujo objetivo era pressionar política e diplomaticamente
o regime racista da África do Sul e da Rodésia. Efetivamente, esses países
representavam a realidade da luta armada na região da África Austral (Schneidman
1978, 64).
Em 1977, Moçambique assinou tratado de Amizade e Cooperação com a
URSS, instrumento que até então havia sido firmado somente com a República
Democrática Somali e a República Popular da Angola no continente africano,
em 1974 e 1976, respectivamente. Logo, o bloco comunista era considerado um
“aliado natural” em função do regime político e ideológico (Hendersen 1977,
287). Durante o período pós-independência, a URSS foi a superpotência mais
envolvida com Moçambique. Mas, a primeira embaixada aberta pelo regime da

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FRELIMO foi em Dar-es-Salam, na Tanzânia; o segundo posto foi a criação da

delegação nas Nações Unidas em Nova York; e o terceiro a embaixada em Lisboa
(Glickman 1988, 23).
Segundo Macqueen (1984, 27) as relações com os EUA nesse momento não
eram importantes, mas seriam posteriormente. No entanto, na administração
Reagan havia preocupação com a “internacionalização” do conflito na África
Austral, particularmente com o envolvimento, no fim dos anos 1970, de forças
cubanas em Angola e em Moçambique, ainda que no segundo caso eram mais
civis que militares, atuando em áreas como educação, agricultura e medicina.
Somente na gestão do presidente Bush, nos anos 1990, Washington retirou
Moçambique da lista de Estados comunistas. Vale registrar que Samora Machel
foi recebido por Margaret Thatcher e Ronald Reagan, em 1983 (Simpson 1993).
No que se refere à Portugal, o ministro das Relações Exteriores, Joaquim
Chissano, visitou a ex-metrópole no sentido de estabelecer relações bilaterais em
março de 1981. A visita foi retribuída por António Ramalho Eanes em novembro
desse ano e o Primeiro Ministro Pinto Balsemão visitou o país em junho de
1982 (Macqueen 1984). Os acordos que se firmaram cobriram questões de
defesa, como o treinamento de instrutores militares moçambicanos em Portugal,
dentre outros.
Ainda, cabe referir que, em função das deficiências de recursos humanos
capacitados para operar a construção do Estado moçambicano, estima-se
que nos anos 1980 houvesse mais de vinte mil trabalhadores estrangeiros,
chamados de cooperantes, ocupando postos administrativos e posições sêniores
nos diversos setores da gestão pública. A agricultura foi apoiada por técnicos
da Bulgária, e a Alemanha Socialista contribuiu com técnicos nas funções do
planejamento central, enquanto que o chefe da força aérea era norte-vietnamita
(Arndt et al 2013, 9).

Guerra civil e desestabilização externa

Guerra civis são conflitos armados entre grupos organizados de um mesmo

Estado, caracterizados por combates de alta intensidade que envolvem forças
armadas regulares e grupos armados que as desafiam. No caso de Moçambique,
a Resistência Nacional de Moçambique (RENAMO) antagonizou o regime da
FRELIMO em uma guerra civil que durou entre 1976 e 1992, ano em que os

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Acordos de Paz foram firmados. A guerra civil moçambicana se insere no âmbito

do conflito bipolar da Guerra Fria, que determinou as alianças possíveis de cada
parte no âmbito das relações internacionais.
Segundo Domingues (2011, 4), a guerra civil pode ser dividida em quatro
fases. Na primeira, entre 1977-1980, a Renamo foi criada, mantida e sediada
na Rodésia (atual Zimbábue), gradualmente passando a atuar militarmente no
território de Moçambique e eventualmente a sediar-se no país em um momento
de expansão do conflito. Na segunda fase, entre 1980-1986, a RENAMO perdeu o
apoio da Rodésia com a independência do Zimbábue, mas passou a ser dirigida e
apoiada pelo governo de Pretória. Na sequência, o terceiro período, entre 1986 e
1990, foi caracterizado pelo alto nível de violência entre as partes, especialmente
na região Sul do país. O apoio da África do Sul tornou-se menor e finalmente,
no quarto período, entre 1990 e 1992, estabeleceram-se negociações para o
estabelecimento de uma nova constituição em 1990 e para um acordo de paz,
concretizado em 4 de outubro de 1992.
De acordo com Tavuyanago (2011) existem duas versões sobre as origens
da RENAMO. A primeira argumenta que foi estabelecida pelo regime racista da
Rodésia de Ian Smith e surgiu como um movimento de contra insurgência fundado
pela Rodhesian Central Intelligence Organization (CIO) em 1976. Nesse sentido,
a existência da RENAMO deve ser compreendida dentro do quadro mais amplo
de desestabilização da luta contra o colonialismo na África Austral, operada por
articulação entre África do Sul, Portugal e Rodésia.
A RENAMO teria antecedentes nos anos 1960, na medida em que a FRELIMO
começou a operar em Tete, no Norte de Moçambique e fornecer bases para
combatentes do Zimbabwe National Liberation Army (ZANLA), os rodesianos e
os portugueses iniciaram cooperação em operações militares. Ao longo do final
da década de 1960 e início 1970, Portugal permitiu que o exército rodesiano se
envolvesse em “perseguições” contra o ZANLA dentro da fronteira de Moçambique
A outra abordagem atribuí a emergência da RENAMO aos problemas internos
do governo e a introdução de políticas sensíveis às populações rurais. A orientação
ideológica do governo e a marginalização das autoridades tradicionais produziu
antagonismo em parte da população. A RENAMO usou a impopularidade do
governo em certas áreas do país e o grupo tornou-se procurado por pessoas
penalizadas pelo regime da FRELIMO.
Havia uma diferença fundamental na percepção sobre o conflito que deu
início à guerra civil. Na perspectiva de Samora Machel, da FRELIMO, o conflito

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era uma guerra de desestabilização com importantes componentes internacionais.

Para a RENAMO havia uma guerra pela democracia e contra a FRELIMO, cuja
articulação com regimes racistas da região Austral foi chave para sua formação.
Assim, as tensões entre FRELIMO e RENAMO nunca foram pacíficas.
De acordo com Metz (1986) os objetivos da RENAMO foram declarados em
um manifesto de 1981. Os membros da RENAMO queriam formar um “governo
de unidade nacional”, realizar eleições democráticas e promover a economia de
mercado. O movimento era antissocialista e não havia programa de engajamento
da RENAMO na realidade social de Moçambique. Segundo o autor, a RENAMO
teria falhado em justificar ideologicamente sua guerra, cujo objetivo declarado
era a completa desestabilização econômica do governo.
Em relação ao começo das manifestações das atividades da RENAMO, conforme
Cabrita (2000), podem-se atribuir a Orlando Cristina, militar português com
contatos na Polícia Internacional de Defesa do Estado (PIDE) do regime de
Lisboa, figura central no desenvolvimento da RENAMO que iniciou a ofensiva
utilizando ondas de rádio da Rodésia para realizar campanha contra a FRELIMO,
no imediato pós-independência. O nome do serviço de rádio passou-se a chamar
“Voz da África Livre” e suas transmissões começaram em 5 de julho de 1976,
com um programa de sessenta minutos.
Nesse sentido, é seguro afirmar que a oposição à FRELIMO surgiu em
função das políticas domésticas adotadas em favor do socialismo, do controle
do Executivo sobre o Judiciário e Legislativo, e dos vínculos diplomáticos de
Moçambique com a URSS e da influência que os regimes de minoria branca tinham
sobre a oposição da FRELIMO. Poucos meses depois das primeiras transmissões,
a campanha via rádio evoluiu para um movimento armado capaz de tornar-se
ameaça ao governo moçambicano.
Na perspectiva da RENAMO, portanto, os argumentos das causas da guerra
civil eram as políticas da FRELIMO de cunho socialista, principalmente as aldeias
comunais, os campos de reeducação, a socialização da agricultura, a nacionalização
de empresas, a destruição das autoridades tradicionais e as execuções daqueles
que estavam contra o regime (Hultman 2009).
Segundo Hall (1990), após uma série de incursões de menor escala em
Moçambique, formou-se grupo inicial da RENAMO com vinte e oito pessoas.
Supostamente, as primeiras unidades militares foram treinadas em Bindura, cidade
próxima da capital da Rodésia, Salisbury, e a primeira base foi em Odzi. Outros
moçambicanos começaram a comparecer à Rodésia para unir-se ao movimento

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contra a FRELIMO, dentre eles, Afonso Dhlakama, líder histórico da organização,

que se uniu em julho de 1977.
Nesse sentido, a RENAMO foi um aparelho militar estabelecido pela Rodésia,
com consentimento de Portugal, uma espécie de braço armado do poder do
apartheid que representava o status colonial daquela região. Contudo, segundo
Hall (1990, 40) o grupo não desenvolveu uma identidade política vis-à-vis sua
força militar. Tampouco havia base regional claramente identificável e, por
isso, praticava-se o recrutamento forçado, com “notória brutalidade” perante a
população civil.
De acordo com Hultman (2009) primeiramente a RENAMO operou em áreas
de fronteira entre Rodésia e Moçambique, sobretudo na província de Manica.
Em 1981 havia uma rede de bases semipermanentes para montar ataques à
pequenas vilas, avançando-se em direção à fronteira com o Malauí, mais ao Norte.
Posteriormente a organização se deslocou para o interior do país. Durante o conflito,
a FRELIMO manteve as grandes cidades, mas a RENAMO conseguiu seguir em
direção ao Sul, região estratégica na qual encontra-se a capital. Eventualmente,
as operações da RENAMO chegaram na província de Maputo.
Em 1981, as atividades da Renamo haviam alcançado a parte Norte do rio
Limpopo, apenas duzentos quilômetros de Maputo. A estratégia foi isolar o governo
e ocupar as áreas rurais e, durante conflito, a Renamo empregou estratégias
militares como sequestro, pilhagem e saques, mutilação da população civil,
uso de crianças-soldados, recrutamento forçado, e também voluntário, porque
ganharam apoio na região Norte da província de Sofala (Manning, 1998). Em
1985, a coordenação militar da RENAMO estava centralizada em uma base na
região de Gorongosa, nessa mesma província.
Com a independência do Zimbábue, segundo Tavuyanago (2011), o primeiro-
ministro sul-africano Pieter Willem Botha, no cargo entre 1978-1984 e depois,
como presidente, entre 1984-1989, concebia o apoio do governo de Moçambique
ao ANC como uma estratégia de subversão da ordem política do apartheid. Por
outro lado, a colaboração entre o regime de Maputo e o ANC envolvia o uso do
território moçambicano como ponto de infiltração de combatentes da África do
Sul. Conforme Davis (2009), as armas usadas na luta contra o apartheid eram
enviadas diretamente da URSS para o ANC em Moçambique.
Nos anos 1980, em que a população moçambicana era de 15 milhões de
habitantes, aproximadamente um milhão pereceu no conflito e cinco milhões
foram deslocados internamente. Paradoxalmente, Ronald Reagan viu o apartheid

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na África do Sul como um bastião contra o comunismo em toda a região da

África Austral (Hanlon 1996).
Até a metade da década de 1980, 46% do orçamento do Estado moçambicano
era destinado ao setor de defesa. Considerando os altos gastos nesse setor, a
resolução do conflito armado era uma peça chave para revitalizar o país, por
isso negociou-se o Acordo de Nkomati com a África do Sul, mas o apartheid
continuou a apoiar a RENAMO. O Acordo foi um pacto de não-agressão firmado
em 16 de março de 1984 entre o governo da República Popular de Moçambique
e a República da África do Sul, assinados por Samora Machel e P.W Botha. O
objetivo era cessar o apoio da África do Sul à RENAMO e de Moçambique ao
ANC (UN 1984).
Em janeiro de 1984, o governo avaliou as perdas na guerra civil desde 1975
em US$ 556 milhões na guerra da Rodésia; somados à US$ 3,4 bilhões porque
a África do Sul reduziu o uso dos portos e o recrutamento de trabalhadores
migrantes para as minas; e mais US$ 333 milhões pelas agressões da RENAMO
à infraestrutura do país (Mittleman 1991, 95).
Com vistas a angariar recursos para o desenvolvimento de Moçambique, após
fase de centralização econômica, no fim dos anos 1980 iniciam-se as primeiras
gestões para a liberalização do país, que iriam principiar o processo de múltiplas
transições políticas, característico da década de 1990.
Nesse sentido, para reverter as tendências negativas do crescimento
econômico, Moçambique aceitou implementar programa ajustamento estrutural.
O ajustamento estrutural pode ser entendido como pacote que envolve livre
comércio, desregulamentação e privatização, ou seja, uma série de reformas que
levaram às múltiplas transições (Marshall 1990). Logo, em 1987 é introduzido o
Programa de Reabilitação Económica (PRE) e em 1990 o Programa de Reabilitação
Económica e Social (PRES) em acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI).

Transições políticas

Para Matonse (1992), o processo de reconciliação nacional começou ainda nos

tempos da guerra civil. Em síntese, o final dos anos 1980 e o início da década de
1990 caracterizou-se pelo restabelecimento da vida econômica e criação de novas
alianças políticas. No Quinto Congresso da FRELIMO em 1989, abandonaram-se
as referências ao marxismo-leninismo e aprovou-se a formulação da constituição

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de 1990, cuja maior novidade seria a emergência de sistema multipartidário e

sufrágio universal.
A constituição de 1990 preparou o terreno para estabelecer o sistema
multipartidário, independência do Judiciário, calendário de eleições presidenciais
e parlamentares e princípios de economia de mercado na orientação política do
Estado. Como resultado, surgiram aproximadamente dez novos partidos.
O Primeiro Congresso da RENAMO foi realizado entre 5 e 9 de junho de
1989 para criar um Conselho Nacional com representação em todas as províncias
de Moçambique e converteu-se em partido político com os Acordos de Paz de
1992. Para criar o entendimento necessário dos Acordos de Paz, as conversas
diretas entre as partes beligerantes começaram em 1990, em Roma, depois de
mediação de Robert Mugabe e Daniel Arap Moi, presidentes de Zimbábue e
Quênia, respectivamente
Contudo, nesse processo de reconciliação entre os grupos beligerantes, Igreja
(2013) observa que houve uma essencialização das memórias da guerra a favor
da FRELIMO, no sentido de que, aquilo que era politicamente problemático na
história foi excluído do regime oficial de memória e do calendário oficial de datas
e celebrações. Essa essencialização deu lugar a reclamações por parte dos grupos
que foram excluídos. Por exemplo, o 7 de setembro em Moçambique é feriado
por ocasião das comemorações do acordo de Lusaka de 1974, que estabeleceu
a independência do país. Todos os anos há uma cerimônia com o depósito de
oferenda floral na Praça dos Heróis em Maputo, onde estão sepultados os restos
mortais de Machel, Mondlane e outros. A RENAMO criticou esse ritual por
entender que estão inumados apenas os militantes da FRELIMO. Em 1996 foi a
primeira vez que o Secretário Geral da RENAMO atendeu o evento.
Ademais, a data de criação da FRELIMO (25 de junho de 1962) corresponde
a data da independência nacional (25 de junho de 1975) e a data de fundação
da FRELIMO como um partido político (3 de fevereiro de 1977) coincide com o
Dia dos Heróis Nacionais (3 de fevereiro), estabelecida para comemorar a vida
de Eduardo Mondlane, assassinado em 3 de fevereiro de 1969.
Assim, a paz emerge em Moçambique com um acordo geral de cessar fogo
com promessas de segurança e estabilidade política anunciando, entretanto,
desafios de enormes proporções. Em primeiro lugar, a reintegração de milhares
de ex-combatentes da RENAMO, tanto na sociedade civil como no exército
nacional. Paralelamente, coordenar o retorno de mais de um milhão de refugiados
moçambicanos residindo em outros países e mais de dois milhões de pessoas

Jose Alejandro Sebastian Barrios Diaz 15-25

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deslocadas internamente, reconstruir a infraestrutura e ainda reorganizar a

economia e os efeitos dos ajustes estruturais (Vines 1998).
Os Acordos de Paz instituíram princípios de convivência entre as partes
beligerantes, dos quais destacam-se o cessar-fogo e a criação de uma comissão
composta pelo governo, RENAMO e observadores para supervisionar o processo.
Ademais, os acordos estabeleceram a natureza dos partidos políticos, da lei
eleitoral, das liberdades fundamentais, das questões militares, reintegração de
combatentes e outros assuntos sensíveis para ambos os lados do conflito. A paz
foi formalmente alcançada em 1992, a partir da mediação da comunidade do
Santo Egídio, uma organização católica (Weinstein 2002, 14).
No momento em que se firmaram os Acordos de Paz havia no país 105 mil
soldados, convocados para formar um novo exército de 30 mil soldados com
quantidade igual de cada parte. De acordo com Hanlon (2006), apenas 12 mil
decidiram associar-se ao exército, muitos deles oficiais. Logo, a desmobilização
de 93 mil soldados foi realizada por meio do pagamento de um salário de dois
anos, os primeiros seis meses pagos pelo governo e os outros dezoito meses
pagos por doadores via fundo das Nações Unidas.
Esse período é, portanto, repleto de múltiplas transições: pós-conflito, em
direção ao mercado, democrática, rumo ao desenvolvimento, capitalista, liberal,
dentre outras. Nessa altura, os recursos externos tornaram-se ainda mais necessários
para a sobrevivência de Moçambique. As instituições de Bretton Woods (Fundo
Monetário Internacional e Banco Mundial) aproveitaram a situação de crise para
que Moçambique se tornasse pró-mercado e receber recursos externos de um
grande grupo de países dispostos a contribuir pela via da cooperação internacional.
Vale registrar que, no ano dos acordos de paz e das primeiras eleições, mais de 80%
do PIB moçambicano era proveniente de doações internacionais (Hanlon 2006).
Essas mudanças correspondem a uma transformação na orientação política
da FRELIMO, construída a partir da entrada do país no Banco Mundial e no
Fundo Monetário Internacional em 1984 e em 1986, respectivamente. Convém
assinalar que foi um dos primeiros países a implementar os Programas de
Ajustes Estruturais, os quais significaram a injeção de recursos econômicos com
determinadas condicionalidades pró-mercado (Weinstein 2002, 9).
Os ajustes estruturais são um conjunto de empréstimos promovidos pelo
FMI e Banco Mundial, baseados em intervenções na economia do país receptor
a fim de restaurar a balança comercial, desvalorizar a moeda, liberalizar preços,
privatizar empresas estatais, reduzir barreiras comerciais, eliminar subsídios

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estatais e limitar gastos e empregos no setor público, especialmente as políticas

sociais (Crisp; Kelly 1999). No caso de Moçambique esse modelo, que esteve
em vigência durante a década de 1990, fracassou na medida em que não houve
diversificação da economia, concentrou riqueza e criou dependência do país
aos recursos externos.
No âmbito do Banco Mundial, o Programa de Reabilitação Econômica (PRE)
afastou Moçambique da economia planificada e orientou-o às forças do mercado
entre 1985 e 1987. Posteriormente, entre 1987 e a década de 1990, o PRE foi
implementado para corrigir os impactos sociais negativos do ajuste econômico, e
colocou o país na rota da menor participação do Estado na provisão de serviços
sociais e do aumento dos preços de produtos básicos (Abrahamssom 1995, 99).
Nesse panorama, Glickman (1988, 22) afirma que, somente em 1987, o
país recebeu cerca de US$ 230-280 milhões em ajuda externa, sendo que nesse
período os EUA e a Itália eram os maiores doadores. Outrossim, nesse mesmo
ano houve um acordo com o Clube de Paris e o Clube de Londres, que aliviaram
US$ 800 milhões de dólares a dívida externa.
Por outro lado, para Hanlon (2006), com os ajustes estruturais, o Metical
se estabilizou e a produção industrial aumentou e, em 1991, o FMI solicitou
cortes nos gastos governamentais e nos salários dos servidores civis. O salário
mínimo caiu de US$ 40 ao mês em 1991para US$ 15 em 1995. O governo eleito
aumentou o salário para US$ 20 mensais.
Collier, Elliot, Hegre, Hoeffler, Reynal-Querol, Sambanis (2003, 20-21) condenaram
a política do FMI e do BM em contextos pós-conflito ao argumentar que a
liberalização de Moçambique era contra produtiva. Dentre as observações
dos autores, destacam-se duas. A primeira é que a ênfase na estabilidade
macroeconômica em detrimento da estabilidade social é equivocada e que a
criação de confiança para investimentos passa pela estabilidade social e pelo
aumento dos gastos em saúde e educação. A segunda é que, a curto prazo, como
estabelecido pelo ajustamento estrutural, a confiança no mercado é equivocada,
na medida em que os investimentos devem ir para as áreas mais pobres do país,
que são precisamente as áreas de menor interesse para o livre-mercado.
Segundo o FMI (2001,16), Moçambique apresentava um regime de comércio
“relativamente liberal (...) tanto comparado com seus vizinhos, como em termos
absolutos”3. A liberalização do comércio tomou forma a partir de processos
multifacetados de ordem doméstica, regional e multilateral. O objetivo do PRE era

3 Tradução de “relatively liberal (...) both compared to its neighbors and in absolute terms”.

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priorizar a restauração do balanço macroeconômico nacional e criar condições

para aumentar as importações, tanto de bens de consumo como de equipamentos
industriais. Mas, a dificuldade neste caso era aumentar exportações e diminuir
importações.
O FMI exigia a transformação da economia socialista para uma economia
capitalista, com as mudanças correspondentes nas relações de mercado e de
propriedade, cenário em que determinados grupos foram mais atingidos do que
outros, a exemplo dos trabalhadores rurais. Para Bowen (1992) as reformas do
FMI afetaram toda a sociedade moçambicana, desde os camponeses, fazendas
e fábricas, aos “poderes” e “privilégios” do governo e do Estado.
De fato, poucas reformas econômicas foram realizadas a partir de um debate
mais amplo com a sociedade. Nesse panorama, seguindo Marshall (1990, 30),
houve pouco sucesso das políticas liberais, verificado apenas em função do
aumento do PIB. Entre 1985-1989, o PIB moçambicano cresceu a uma média de
6% ao ano e era composto pelos setores primário, representando entre 54,8% e
37,3%, respectivamente, pelo setor da pequena indústria, sobretudo de algodão,
castanha de caju e açúcar, que variou entre 15,8% e 22,9% entre 1985 e 1990,
respectivamente e por serviços, principalmente relacionados ao uso dos caminhos
de ferros e dos portos no Oceano Índico, aproximadamente cerca de 29,4% e
39,8% entre 1985 e 1990, respectivamente (Arndt, Jones, Tarp 2006, 11).
Entretanto, do ponto de vista micro do indivíduo, houve deterioramento da
qualidade de vida, verificado em termos de custo social do crescimento econômico
em um país subdesenvolvido. Na perspectiva dos impactos do ajuste estrutural
sobre a política exterior, é possível argumentar que, em função das condições
em que este foi formulado e definido, diminuíram as opções da FRELIMO na
busca da autodeterminação e as instituições internacionais assumiram o controle
de parte do desenvolvimento do país, especialmente o conteúdo e a orientação
das políticas públicas, isto é, o poder Executivo.
Por exemplo, em 1986, em plena guerra civil, a percentagem da população com
acesso a água potável era somente 16%. Aproximadamente 76% da população vivia
no campo, e havia 1.1 milhões de refugiados internos. A média de crescimento
econômico anual foi de3.4% entre 1980 e 1987, abaixo do esperado para gerar
desenvolvimento. Em 1979 a taxa de analfabetismo era de 79% e, em 1985, 61%
(UNDP 1990). Ademais, segundo relatório do Programa das Nações Unidas para
o desenvolvimento (2019), a expectativa de vida em Moçambique em 1990 era
45.3 anos, 47.1 em 1995, e 48.9 anos em 2000 (UNDP, 2020).

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Do ponto de vista da segurança alimentar, identificou-se que entre 1980 e

1991, a produção doméstica de alimentos per capita diminuiu 23%. De fato, o
país mergulhava em uma crise no início dos anos 1990, e a disponibilidade de
alimentos era de apenas 77% das necessidades calóricas per capita. Moçambique
continuou a depender de ajuda alimentar por muito tempo, dado o deslocamento
populacional causado pela guerra civil (UNDP 1994). Moçambique tinha um
dos PIB per capita mais baixos do mundo, sendo que em 1991, era apenas US$
80. Cerca de 60% da população vivia abaixo da linha da pobreza.
Cabe ainda referir que o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou
a Resolução 782 (UN, 1992a), que autorizou o Secretário Geral Boutros Boutros-
Ghali a apontar representação especial para Moçambique, o diplomata italiano
Aldo Ajello e vinte e cinco observadores militares com o objetivo de organizar
uma missão de paz. No mesmo ano, a Resolução 797 (UN 1992b) aprovou
estabelecimento da Missão das Nações Unidas em Moçambique (ONUMOZ),
cujo amplo mandato foi estabelecido para supervisionar os Acordos de Paz.
Toda a operação estava em acordo com cronograma estabelecido pelas partes em
Roma ao custo estimado de US$ 260 milhões, terminando em 1994, nas primeira
eleições (Alden 1995, 6).
Posteriormente, conforme Mondlane (2003), realizou-se a primeira eleição
multipartidária para presidente da República em 1994, inaugurando a construção
de uma sociedade democrática, em que pese a vitória da FRELIMO em todas as
presidenciais até os dias atuais. Em seguida, procurou-se avançar em questões
sobre a descentralização do poder e fortalecimento da democracia com as primeiras
eleições locais, realizadas em 1998. A Lei de Bases das Autarquias nº. 02/97,
conhecida como Marco Jurídico para a Implantação de Autarquias Locais, dá
início à descentralização municipal e envolve a transferência de autoridade,
recursos e regras do governo central para entidades locais (Moçambique 1997).
Nessa esteira, de acordo com Oya (2012, 403), Moçambique passou a ser
classificado por seus principais doadores (FMI, o Banco Mundial, os Estados
Unidos e países da Europa Central e Nórdicos) como um caso de êxito no contexto
de sua reconstrução pós-conflito. O FMI (2007, 4) afirmou que “Moçambique é
uma história de sucesso na África Subsaariana, beneficiando-se de amplos fluxos
sustentados de ajuda externa, crescimento forte e redução profunda da pobreza”4
Há, portanto, vínculo importante entre o governo e seus doadores: o país precisa

4 Tradução de "Mozambique is a success story in sub-Saharan Africa, benefiting from sustained large foreign
aid inflows, strong ang broad-based growth and deep poverty reduction".

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de recursos e os doadores precisam de um “caso de sucesso”. Esse “sucesso” é

medido em termos de crescimento do PIB, na implementação de mudanças em
favor do mercado em Moçambique, fundamentada no Consenso de Washington,
pouco relacionadas com o desenvolvimento interno do país africano.
Contudo, os limitados “sucessos” do país, não foram traduzidos em termos
sociais, como no aumento da educação primária em crianças, programas
de alfabetização, imunização e saúde infantil. Nesse sentido, conforme
Castel-Branco (2014, 26), a economia política moçambicana assenta em três
processos articulados: (a) o aprimoramento do país como destino dos fluxos
de capital internacional, (b) o desenvolvimento de conexões entre esse capital
e o processo de acumulação doméstica para formação de uma elite capitalista,
e (c) a reprodução de um sistema de trabalho no qual renumera-se a classe
trabalhadora abaixo do custo de vida das famílias.
Portanto, o modelo de crescimento econômico adotado pelo país é de uma
economia extrativa. O resultado desse modelo é um crescimento econômico
que depende e confia no capital financeiro e nas multinacionais, cujo interesse
em Moçambique são recursos naturais como terra, água, minerais e energia.
Essas estruturas criam padrões de acumulação e favorecem a reprodução desse
processo de acumulação de capital extrativo. (Castel-Branco 2010).

Observações finais

Diversos engajamentos com o internacional determinaram a construção

do Estado moçambicano no período investigado. Ao realizar exame dos fatores
externos nesse processo, o artigo observou as seguintes inter-relações:

(i) A política externa moçambicana consolidou-se, do ponto de vista

institucional, na experiência da guerra de libertação nacional e nos
primeiros anos após a independência, no âmbito da FRELIMO. O fato
que o partido permanece há aproximadamente cinquenta anos no poder
o confunde com o próprio Estado.
(ii) Questões regionais e sub-regionais, enfatizadas aqui na importância que
tiveram as lutas de libertação, os Estados da Linha de Frente, a África
do Sul, cujas lógicas eram antagônicas, foram vetores importantes da
diplomacia moçambicana.

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(iii) Problemas domésticos de sobrevivência do Estado e desenvolvimento

têm peso determinante na formulação da política exterior nos períodos
abordados.
(iv) A guerra civil que antagonizou o governo da FRELIMO e a oposição
da RENAMO foi um conflito em relação ao processo de construção do
Estado e centralização da autoridade política iniciado pelo governo
após a independência.
(v) As principais transições políticas dos anos 1990 são a liberalização, que
ocorre com a entrada do país em organismos internacionais como FMI
e Banco Mundial na década anterior; a pós-conflito, com a realização
dos Acordos de Paz de 1992; e a democrática, cujo marco são as eleições
multipartidárias de 1994 e o processo subsequente de descentralização
política.
(vi) Por fim, a disciplina moçambicana na aplicação da “receita liberal” se
verifica nos índices macroeconômicos, com um crescimento real do
PIB e na emergência de uma economia extrativa de matérias primas,
destinadas ao mercado internacional, ou seja, crescimento econômico
sem desenvolvimento.

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