PROCESSO DE VINCULAÇÃO INTERNA

Direito Internacional Público I

1. Distinção material entre Tratado e Acordo:

No Direito Português dos Tratados, optou-se por uma distinção entre dois tipos de
convenção internacional, desdobrando-se em: tratado, em forma solene, e acordo, em forma
simplificada. Usa-se, assim, a expressão convenção internacional para referir qualquer tipo de
convénio internacional, reservando a palavra tratado ou tratado internacional para determinado
tipo de convenções internacionais, enquanto os restantes são acordos internacionais, distinguindo-
se, nos termos da Constituição, pelo procedimento:
- Aprovação: Tratados só podem ser aprovados pela AR (artigo 161.º/i), enquanto que
os acordos internacionais podem ser aprovados tanto pela AR como pelo Governo (197.º/1/c));
- Ratificação/assinatura: Para um tratado vincular, é exigida a ratificação (artigo
135.º/b)), enquanto nos acordos a vinculação ocorre com a aprovação certificada com a assinatura
do PR aposta nas resoluções da AR ou nos decretos do Governo (artigo 134.º/b));
- Fiscalização preventiva da constitucionalidade: Nos tratados, caso haja pronuncia no
sentido da inconstitucionalidade, a AR pode confirmar por maioria qualificada (artigo 279.º/4).
Já quanto aos acordos internacionais aprovados pelo Governo, não existe hipótese de
confirmação, tendo o PR de vetar em caso de pronuncia de inconstitucionalidade (artigo 279.º/1).
Quanto aos acordos internacionais aprovados pela AR, a CRP nada diz, no entanto, para a Prof.
Maria Luísa Duarte, seguimos a mesma solução dos tratados por analogia.
Perante regimes diferentes, surge-nos a questão de perceber se existe efetivamente, à luz
da CRP, um critério material de distinção entre tratado e acordo (1), e ainda, qual a margem de
apreciação de que goza o governo para a qualificação de uma convenção internacional como
tratado ou acordo (2).
(1) A doutrina minoritária (entre os quais, Jorge Miranda, Jorge Reis Novais e Andreia
Sofia Pinto Oliveira), defendem a existência de uma reserva material de tratado, apresentando
como principal argumento o artigo 161.º/i), uma vez que este impõe a forma de tratado para
convenções internacionais que dizem respeito “à participação de Portugal em organizações
internacionais, os tratados de amizade, de paz, de defesa, de retificação de fronteiras e os
respeitantes a assuntos militares”, sendo essencial o termo “designadamente”, introdutório desta
enumeração para fundar o caráter meramente exemplificativo do tipo de matérias que exigem esta
forma. Contra este entendimento, a doutrina maioritária (entre os quais, João Mota Campos,
Luís Barbosa Rodrigues, Rui Moura Ramos, Eduardo Correia Batista, Fernando Loureiro Bastos,
Filipe de Boa Batista, e ainda Maria Luísa Duarte), entenderam que há uma grande dificuldade,
se não impossibilidade, de inferir da CRP um critério claro de distinção entre os tratados e os
acordos após a Revisão Constitucional de 1997 e do Acórdão nº 494/99 do Tribunal
Constitucional. A Prof.ª Maria Luísa Duarte vem dizer-nos que o argumento literal é importante,
no entanto, também se refere neste artigo uma referência a acordos internacionais cuja aprovação
é atribuída à Assembleia da República, porque são relativos a “matérias da sua competência
reservada”, isto é, matérias do artigo 164.º e 165.º, estando assegurada a intervenção da AR na
fase de aprovação destas convenções quer seja sob a forma de acordo, quer seja sob a forma de
tratado. Está também garantida a intervenção do PR, e a sua prerrogativa de impedir a celebração
da convenção através da recusa de ratificação, sem o qual não existe vinculação pelo tratado, ou
de assinatura, o ato de aprovação do acordo internacional é juridicamente inexistente (artigo
137.º). O traçar da linha que separa o tratado do acordo não deve ser algo tão fluído e impreciso

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como o grau de importância das matérias reguladas. O artigo 115.º/3 e 5 prevê a realização de
referendos sobre “questões de relevante interesse nacional” que devam ser objeto de convenção
internacional, pressupondo-se que a forma de acordo internacional para vincular o Estado
Português em matérias de vincada relevância politica.
(2) O governo deve ter, enquanto órgão responsável pelas negociações internacionais,
possibilidade de decidir a forma de vinculação mais adequada. Não se correria o risco da
manipulação governamental da convenção, uma vez que as matérias mais importantes não
escapariam ao Parlamento. É de destacar também que, contrariamente ao que acontece quanto à
função legislativa (artigo 165.º), a CRP não contempla a figura da autorização ou delegação em
favor do Governo, pelo que só a AR pode aprovar convenções internacionais em toda a extensão
das reservas, quer seja relativa ou absoluta. Compreende-se, assim, que não exista uma relação
simétrica entre a função legislativa e a função normativa internacional. A Convenção de Viena
ignora a distinção entre os acordos da função normativa primária e acordos da função normativa
secundária, e não estando a distinção consagrada na CRP, ou legitimada pela prática
constitucional, não se vislumbra um alcance útil de uma argumentação que toma em conta o
pressuposto da salvaguarda do principio da separação e interdependência de poderes (artigo
111.º/1). O perigo do “sequestro dos poderes legislativos”, não decorre da distinção entre tratado
e acordo, este existe, mas relacionado com o gradual esvaziamento das competências legislativas
e deliberativas da Assembleia da República sobre matérias que, em virtude dos tratados
institutivos da UE (artigo 7.º/6), passam a integrar competência dAS decisão legislativa dos
órgãos da UE.
Sobre estas questões, o Tribunal Constitucional pronunciou-se no Acórdão nº 494/1999,
dizendo que existem duas alternativas de interpretação da CRP, uma de pendor mais parlamentar
(favorável à reserva material genérica de tratado) e outra de pendor governamental (contrária a
este tipo de reserva), garantindo uma aplicação equilibrada do modelo constitucional de repartição
de poderes neste domínio, descartando a adoção de um critério geral que levasse a optar por uma
das opções.
O Professor Reis Novais formulou duras críticas a este Acórdão, e defende então que
existe uma reserva material de tratado, na medida em que as matérias mais importantes deverão
ser aprovadas sob a forma de Tratado, enquanto o Professor Blanco de Morais defende que não
existe qualquer reserva necessária de tratado.

2. Fases do processo interno de vinculação:

a) Negociação e ajuste
Ao governo, compete em regime de exclusividade, no exercício da função de “órgão de
condução da política geral do país”, “negociar e ajustar convenções internacionais” pelo disposto
nos artigos 182.º e 197.º/1/b)). Este regime exclusivo não prejudica a participação das Regiões
Autónomas e da parte do Governo no que diz respeito a deveres de informação e concertação.
Segundo o disposto no artigo 227/t), as RA têm o direito de participar nas negociações de
convenções que lhes dizem respeito bem como nos benefícios delas decorrentes. As matérias
abrangidas por esta reserva de interesse regional são as alíneas i), h), r) e s) e ainda aquelas
enunciadas nos estatutos político-administrativos. Este direito compreende a representação na
delegação portuguesa, o direito a ser notificado de toda a informação relevante, o direito de ser
ouvido e pronunciar-se sobre as questões de incidência regional direta. Havendo violação destas
prerrogativas, estamos perante uma inconstitucionalidade formal, relevante em sede de
fiscalização preventiva (artigo 279.º), mas insuscetível de impedir a aplicação interna da
convenção (artigo 277.º) e de implicar a sua invalidade (artigo 46.º da CVDT-I).

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 O procedimento interno de vinculação do Estado Português por convenções
internacionais foi gizado, na perspetiva de associar os diferentes órgãos de soberania, de modo a
facilitar a decisão e, sobretudo, com o objetivo de garantir uma decisão preparada e esclarecida,
pelo que, mesmo não participando, o PR tem de ser informado e inteirado do desfecho previsível
(artigo 201.º/1/c)). Cabe relembrar a importância do PR nas relações externas, cabendo-lhe
ratificar ou não ratificar os tratados internacionais (artigo 135.º), exigindo-se esta concertação
entre os dois órgãos pelo principio da interdependência entre órgãos de soberania ( artigo 111.º/1).
O governo tem ainda deveres de informação para com os grupos parlamentares (artigo 180.º/2) e
os partidos políticos representados na AR (artigo 114.º/3). O desrespeito por estes deveres tem
apenas um significado político, não tendo qualquer consequência jurídica.
Quem tem poderes para representar o Estado Português nas negociações? O artigo 7.º/2/a)
diz-nos que será o PR, o PM e ainda o Ministro dos NE (confirmado pela CVDT-I), e ainda, em
certas circunstancias, o chefe da missão diplomática e representantes acreditados dos Estados em
conferencias internacionais (artigo 7.º/2/b) e c), e ainda CVDT-I). Nos restantes casos, o
representante português terá de apresentar uma carta assinada pelo PR e pelo MNE. Quanto à
abertura, condução e decisão final das negociações, esta compete ao Governo, sendo exercidas
pelo MNE segundo resolução do Conselho de Ministros.

b) Aprovação
A aprovação ocorre após a adoção do texto, integrando-se na fase da manifestação do
consentimento, comummente designada por ratificação. O artigo 8.º/2 torna imperativa a
aprovação, sendo aplicável a todas as modalidades de vinculação internacional. A CRP exige a
aprovação interna de qualquer convenção internacional, não permitindo os chamados acordos em
forma ultrasimplificada, vinculativos após a assinatura do representante do Estado, não sendo
também permitidas ratificações implícitas ou negativas. A falta de aprovação ou falhas neste
processo levam uma inconstitucionalidade orgânica, podendo vedar a aplicação da convenção na
ordem jurídica portuguesa (artigo 277.º/2), impedindo a conclusão da vinculação em sede de
fiscalização preventiva (artigo 279.º/1 e 4).
Os órgãos que partilham a competência para a aprovação de convenções internacionais
são a AR (artigo 161.º/i)) e o Governo (artigo 197.º/1/c)):
- A AR aprova: Tratados, isto é, todas as convenções internacionais que ostentam a
designação de tratados e ainda aquelas que, independentemente da intitulação, versem sobre
matérias que correspondam a áreas de particular melindre político e de opção fundamental no
domínio das relações externas; acordos internacionais relativos a matérias da competência
legislativa concorrencial que o Governo entenda submeter à sua apreciação. A AR aprova tratados
sob a forma de resolução pelo artigo 166.º/5, sendo exigida uma maioria simples (artigo 116.º/3).
A dissolução da AR impede a continuação do procedimento de aprovação (artigo 172.º), uma vez
que não é matéria que caiba na Comissão Permanente.
- O Governo aprova: Acordos internacionais sobre matérias que não integram a reserva
de tratado nem a reserva da competência legislativa parlamentar, salvo se decidir submeter à AR
a sua aprovação. O governo aprova acordos internacionais através de decreto e votado em
Conselho de Ministros (artigo 200.º/1/d)). A demissão do Governo, apesar de determinar a
caducidade das propostas de lei e referendo, a CRP nada diz acerca da aprovação de tratados e
acordos, pelo que, para a Prof. Maria Luísa Duarte, se presume que não impede a continuação do
processo de aprovação.
As convenções internacionais podem ser submetidas a referendo pelo disposto no artigo
115.º e no artigo 295.º da CRP, no entanto surgem-nos três questões:

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 - Qual o objeto do referendo sobre convenções internacionais? Artigo 115.º/3, estando
excluídas as matérias enunciadas no nº 4 do mesmo artigo, e ainda num âmbito mais restrito, do
nº 5 desse artigo. O referendo versa sobre matérias ou questões que devam ser objeto de
convenção internacional e não sobre a convenção em si, sendo apenas admitida a exceção do
artigo 295.º (LIVRO DA MARIA LUÍSA DUARTE – PÁG. 260 E 261).
- Quando pode ser colocada a questão referendária ao eleitorado? A iniciativa de
referendo deve acontecer antes da aprovação da convenção internacional pela AR ou pelo
Governo, cujo texto já tinha sido adotado e submetido para aprovação. Pode ser díficil sustentar
que possam existir referendos sobre tratados futuros, mas o artigo 115.º/5 refere questões “que
devem ser objeto de convenção internacional” e, por outro lado, os requisitos de objetividade,
clareza e precisão das perguntas, seriam dificilmente respeitados no caso de um referendo sobre
matérias cuja exata formulação e clausulado se desconhecem. O artigo 4.º/1 do LORR determina
que as questões suscitadas por convenções internacionais em processos de apreciação mas ainda
não definitivamente aprovadas podem constituir objeto de referendo.
- Qual é a relevância jurídica da resposta dada pelo eleitorado? O artigo 115.º/11
determina que terá efeito vinculativo caso o número de votantes seja superior a metade do número
de eleitores inscritos no recenseamento. Caso haja resposta negativa, o processo de vinculação
interna terá de ser dado como extinto, caso seja positiva, os órgãos terão de concluir o processo
de aprovação.

c) Ratificação e assinatura
É da competência do PR a ratificação dos tratados solenes (artigo 135.º/b)) e a assinatura
das resoluções da AR e dos decretos do Governo que aprovem acordos internacionais (artigo
134.º/b)). O PR pode requerer a fiscalização preventiva da constitucionalidade (artigo 278.º/1),
incidindo sobre normas da convenção e não sobre a convenção na totalidade.
O artigo 275.º especifica os efeitos da pronúncia do Tribunal Constitucional, proferida no
máximo no prazo de 25 dias (artigo 278.º/8):
- Se não existirem inconstitucionalidades, o PR decidirá livremente se ratifica/assina a
convenção internacional;
- Se o Tribunal se pronunciar pela inconstitucionalidade, não estando contemplada a
opção do expurgo ou eliminação da norma, o PR:
- Deve vetar, no caso de acordo internacional (artigo 279.º/1);
- Pode ratificar o tratado se este for confirmado pela AR (artigo 279.º/4).
A solução do artigo 279.º não é uma solução defensável à luz do equilíbrio necessário
entre interesses e valores, uma vez que a conjugação politica da vontade entre a AR e o PR, não
deveria ser o suficiente para acabar com os efeitos da pronuncia, no sentido da
inconstitucionalidade. Em sede de fiscalização sucessiva, o Tribunal pode reiterar o veredito e
obrigar o Estado Português a desaplicar a convenção, resultando numa violação do artigo 46.º da
CVDT-I. O problema pode ainda ser ultrapassado através das reservas, caso sejam permitidas, ou
mesmo através da remoção do obstáculo identificado pelo juiz constitucional.
A ratificação é a declaração solene e final de aceitação do tratado pelo Estado Português,
através do Chefe de Estado, correspondendo ao decreto presidencial de ratificação, embora o
artigo 119.º/1/b) se limite a exigir a publicação do aviso de ratificação das convenções e outros
avisos a eles referentes. Apesar de autónomo, este ato está sujeito a referenda do Governo (artigo
141.º da CRP).

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 O PR pode recusar a ratificação com fundamento em argumentos de discordância política,
no entanto, caso a recusa seja baseada na desconfiança de incompatibilidade com a CRP, tem ao
seu dispor a fiscalização preventiva. A CRP não estipula prazo para a ratificação, no entanto, a
Prof.ª Maria Luísa Duarte, usa o critério do prazo razoável. A ratificação tardia, contrária ao
critério do prazo razoável, terá consequências institucionais, no entanto, carece de efeitos
jurídicos. Ao contrário do que acontece com a promulgação/veto, na ratificação pode haver a
chamada “recusa de gaveta”, tendo apenas consequências a um nível político.
O ato de aprovação de acordos internacionais é assinado pelo PR (artigo 134.º/1/b)), e é
um ato autónomo tendo uma função meramente certificativa ou declarativa do consentimento do
Estado.
Estes atos estão sujeitos a referenda ministerial, sem a qual não pode ser recusada e cuja
falta determina a inexistência jurídica (artigo 140.º/2).

d) Publicação
É a última fase do processo interno de celebração de convenção internacional,
determinando o artigo 8.º/2 que após a publicação, as convenções internacionais vigoram na
ordem interna enquanto vincularem o Estado Português internacionalmente. A publicação é
necessária para garantir a eficácia jurídica da convenção na ordem jurídica portuguesa (artigo
119.º/2), apesar do momento relevante ser o da vinculação através da aprovação ou ratificação.
Os atos abrangidos pela obrigação de publicação oficial são, segundo o artigo 119.º/1/b),
as convenções internacionais, os avisos de ratificação, os restantes avisos a elas respeitantes.

3. Procedimento interno de desvinculação:

Apesar deste processo não vir previsto na nossa Constituição, as disposições nela
previstas para o procedimento de vinculação por convenção internacional, são invocáveis com as
adaptações necessárias quando se trata do processo equivalente de desvinculação, equivalente
jurídica e politicamente. A denuncia vem prevista na CVDT-I (artigos 54.º e 56.º), sendo um
direito do Estado enquanto parte contraente, sendo uma prerrogativa do Estado, justificando-se
uma interpretação conforme da convenção internacional ao reconhecimento do direito de
desvinculação (artigo 56.º/1/a) e b) da CVDT-I). A Prof.ª Maria Luísa Duarte admite a denúncia
mesmo que seja proibida pelo tratado, contrária à sua natureza ou mesmo à vontade presumida
das partes, sem prejuízo de eventual responsabilidade internacional dos Estados.
A competência de decisão para a desvinculação, cabe ao órgão que tem competência para
a sua aprovação, tendo mais uma vez de tomar a forma de resolução ou decreto, tendo depois de
passar pelo PR que, conforme à prática institucional assina, estando depois sujeito à referenda
ministerial (artigo 134.º/b)). Impõe-se mais uma vez a publicação dos atos de desvinculação
(artigo 119.º/1/b)). Não está, no entanto, sujeito a qualquer tipo de controlo de
constitucionalidade.
O Governo é o órgão de condução política externa do país pelo artigo 182.º e 201.º/1/a),
e com esta legitimidade terá competências próprias em matéria de desvinculação. Não se trata de
aderir a uma conceção da desvinculação como ato exclusivo, não devendo ser subtraída à
competência da AR quando seja este o órgão habilitado para a sua aprovação, a não ser que se
trate de um caso de cessação de vigência com fundamento em causas jurídicas. Admite-se, para
a Prof.ª Maria Luísa Duarte, que o Governo decida a denúncia em casos de manifesta urgência.

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