ORÇAMENTO PÚBLICO:

Participativo e impositivo, com responsabilidade fiscal.1

SANTIAGO, Ednézio de Carvalho.2

RESUMO
O Orçamento Público, a partir de sua origem, é a estratégia do Estado para direcionar
o planejamento obrigatório para todos os entes da federação. Este artigo trata do
histórico do orçamento público no Brasil e sua aplicabilidade. Como parte da análise
desta aplicabilidade, toma-se o município baiano de Conceição do Coité. Partindo do
pressuposto das ondas de aplicação do orçamento público, sendo estas: a Lei de
Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n. 101/2000; o Estatuto das Cidades –
Lei n. 10.527/2001; e o Orçamento Impositivo, inserido na Constituição Federal pela
Emenda Constitucional n. 86/2015, sua análise se dá com o objetivo de analisar os
efeitos delas na gestão pública. Como estratégia metodológica, foram utilizadas
revisões de literatura de livros e artigos acerca do tema. Conclui-se que os orçamentos
públicos são fundamentais para a execução do princípio da transparência pública, da
possibilidade de participação e do controle da sociedade na elaboração e execução do
orçamento anual. A modernização da gestão pública, a partir da Lei da
Responsabilidade Fiscal, permite a participação e execução do controle social sobre a
administração pública em todas suas esferas. Por outro lado, o orçamento impositivo
deu oportunidade para que os integrantes do Poder Legislativo possam realmente
efetivar suas ações, prometidas durante as campanhas eleitorais, antes restritas
apenas aos Chefes do Poder Executivo a oportunidade de realizar seu plano de
governo. Tem-se então a dualidade das leis orçamentárias, pois na prática cotidiana,
estas são consideradas “ficcionais”, uma vez que os princípios da transparência e da
participação não são respeitados.

Palavras chave: Orçamento Público. Orçamento Participativo. Orçamento

Impositivo. Responsabilidade Fiscal.

1 INTRODUÇÃO

A origem do orçamento, regulamentado, ocorreu no século XIII, na

Inglaterra, segundo Jardim (2019), como resultado da pressão sofrida pelo Rei
João Sem-Terra dos senhores e barões feudais. Estes queriam vincular a
cobrança de tributos à permissão do Conselho do Reino. O resultado foi a
normatização pelo art. 12 da Magna Charta de 1215. O autor cita ainda outras
1
Artigo Científico apresentado ao VIII semestre do Curso de Bacharelado em Direito da Faculdade da
Região Sisaleira – FARESI como requisito parcial para avaliação do componente curricular Direito
Tributário I sob a orientação do Prof. André de Jesus.
2
Graduando do VIII semestre do Curso de Bacharelado em Direito da Faculdade da Região Sisaleira -
FARESI
possibilidades de origens do orçamento público e afirma que no Brasil o
orçamento foi constitucionalizado na Carta de 1824.
A nossa primeira constituição estabeleceu em seu art. 172:
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos
outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas
Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente,
logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza
do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o
orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da
importancia de todas as contribuições, e rendas publicas.

As leis orçamentárias atualmente são estabelecidas pela Constituição

Federal de 1988, o PPA – Plano Plurianual, a LDO – Lei de Diretrizes
Orçamentária e a LOA – Lei Orçamentária Anual, na forma do seu art. 165.
Estas normas financeiras de planejamento são regulamentadas pela legislação
infraconstitucional, na regência da Lei n. 4.320/1967, recepcionada pela nova
Carta Magna e da Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar n.
101/2000. As leis orçamentárias são instrumentos de planejamento obrigatórios
para todos os entes da federação, são de caráter temporário sendo o PPA para
04 (quatro) anos e a LDO, juntamente com a LOA com vigência para um
exercício financeiro, o qual coincide com o ano civil.
Após a Carta de 1988 que ordenou a adoção do PPA, LDO e LOA nos
três níveis de governo e no caminho de sua regulamentação vieram três ondas
importantes para as finanças públicas: a regulamentação das normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, da
participação do cidadão na elaboração dos instrumentos orçamentários e da
obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares.
A denominada Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n.
101/2000, foi considerada a primeira onda, a qual teve como objetivo controlar
as contas públicas mediante a observância de metas fiscais aprovadas pelo
Poder Legislativo, limitação para despesas de pessoal, para o endividamento e
controle das finanças para o último ano do mandato do gestor. O
descumprimento das regras de responsabilidade fiscal implica na penalização
pela Lei n. 10.028/2000, que alterou o Código Penal incluindo os crimes de
responsabilidade fiscal.
Um ano após a Lei de Responsabilidade Fiscal, o Estatuto das Cidades
– Lei n. 10.527/2001 passa a exigir, no âmbito municipal, pelo seu art. 44,
debates, audiências públicas e consultas públicas sobre as propostas do PPA,
LDO e LOA. Até então o chamado “Orçamento Participativo” não passava de
estratégia governamental, em alguns Municípios e Estados. Esta foi
considerada a segunda onda.
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de
que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a
realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as
propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do
orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela
Câmara Municipal.

Por outro lado, alguns municípios anteciparam esta exigência, como o

caso do Município de Conceição do Coité - Bahia, no qual o orçamento
participativo, com exigência de audiência pública para validar o respectivo
processo legislativo, foi implementado pela Resolução n. 44, em dezembro de
1999.
A terceira onda foi o chamado “Orçamento Impositivo” inserido na
Constituição Federal pela Emenda Constitucional n. 86/2015, pela qual tornou
obrigatória a execução de parte da programação orçamentária, aquela inserida
por emendas individuais dos parlamentares. Passou a ser obrigatória a
execução de 1,2% da receita corrente líquida (RCL) realizada no ano anterior,
posteriormente alterada para 2%. Desse total, metadeterá de ser aplicada na
área de saúde. Este regramento constitucional tem sido espelhado nos Estados
e Municípios, sendo que nestes a alteração deve ocorrer na Lei Orgânica
Municipal respeitando o respectivo processo legislativo. Novamente fazendo
referência ao Município de Conceição do Coité, o qual ainda não adotou o
“orçamento Impositivo”.
Estas ondas foram provocadas pela legislação constitucional e
infraconstitucional. Analisar os efeitos delas na gestão pública é o objetivo
deste trabalho acadêmico de caráter avaliativo.

2 DESENVOLVIMENTO
2.1 Orçamento Público

O Orçamento público é um instrumento de planejamento financeiro,

segundo a legislação vigente, que deve conter a discriminação da receita e da
despesa, para um exercício financeiro, coincidente com o ano civil. Por
consequência, é uma lei que estima a receita e fixa a despesas, visto seu
caráter de autorização para realizar as despesas elencadas e de previsão da
receita a ser arrecadada.
A Lei n. 4.320/64, em seu art. 1º diz:
Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o
programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
unidade universalidade e anualidade.

2.1.1 Conceito

Orçamento público é uma lei, aprovada pelo Poder Legislativo, que

indica a previsão das receitas e autoriza a realização de despesas fixadas,
pode ser alterada durante sua execução, e é fundamental para o planejamento
da administração pública.
Harada(2016), para conceituar o orçamento público em seu livro faz a
opção pelo conceito que cita de Baleeiro (1969):
o orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê
e autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as
despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim
como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

2.1.2 Natureza Jurídica

A Constituição Federal em seu art. 165 definiu como lei, de iniciativa do

Chefe do Poder Executivo, as normas que tratam do plano plurianual, das
diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais.
Jardim (2019) fala da existência de controvérsias entre doutrinadores a
respeito da natureza jurídica do orçamento, todavia concorda com aqueles que
reconhecem no orçamento uma lei em todos os sentidos e aponta a
possibilidade de rejeição pelo parlamento.
A própria Constituição possibilita a rejeição do orçamento inclusive de
forma parcial, no seu art. 166, §8º, regrando o uso dos recursos que “ficarem
sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso,
mediante créditos especiais ou suplementares...”.

2.1.3 Espécies
2.1.4 Princípios Orçamentários
2.1.4.1 Princípio da exclusividade

O princípio da exclusividade é fruto o § 8º, do art. 165, da Carta Magna,

que diz:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos
termos da lei.

Assim, a LOA somente conterá a estimativa da receita e a fixação da

despesa, salvo as exceções estabelecidas; autorização para abertura de
crédito, inclusive por antecipação de receita.
Segundo Harada (2016) este princípio tem origem na Emenda
Constitucional à Constituição de 1891, com o objetivo de evitar todo tipo de
emenda parlamentar ao orçamento.

2.1.4.2 Princípio da programação

O principio da programação decorre diretamente do arts. 48, II e IV, e

165, § 4º, da CF, o qual estabeleceu a vinculação obrigatória dos planos e
programas do governo às leis orçamentárias. Assim é a letra da norma
constitucional:
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano
plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Em seu livro, Harada (2016) esclarece que este princípio assegura o

equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada e o qual é
impositivo para os três poderes.

2.1.4.3 Princípio do equilíbrio

O equilíbrio orçamentário é um principio que outrora, na Constituição de

1967, era considerado como “regra de ouro”, como afirma Harada (2016), cujo
princípio foi suprimido pela Emenda Constitucional n. 01/1969. E, que de forma
acertada, os constituintes não inseriram este princípio na Carta de 1988,
vistoque “não cabe à economia equilibrar o orçamento, mas ao orçamento
equilibrar a economia”. A CF, segundo o autor, traz apenas a recomendação
em alguns dispositivos, devido ao fato do equilíbrio orçamentário depender das
circunstânciasda conjuntura econômica vigente, em face de sua sazonalidade.

2.1.4.4 Princípio da anualidade

A Lei n. 4.320/1967 estabeleceu que a LOA é para um exercício

financeiro e este ficou vinculado ao ano civil, como determina o seu art. 34, que
diz “O exercício financeiro coincidirá com o ano civil”. Cuja anuidade é
confirmada pelo inciso II, do art. 165 “os orçamentos anuais”.
A LDO, como guia de elaboração da LOA também é anual e o PPA,
apesar de ser para 04 (quatro) anos, traz o planejamento de execução anual.
Neste sentido Harada (2016) afirma:
O princípio da plurianualidade das despesas de investimentos que
decorre do § 1o do art. 167 da CF16 não esvazia o conteúdo do
princípio da anualidade, tendo em vista as metas e programas
consignados no plano plurianual, abrangidos pelas despesas de
capital (art. 13 da Lei no 4.320/1964) deverão ser executados ano a
ano, por meio do emprego de recursos financeiros advindos do
orçamento anual.

2.1.4.5 Princípio da unidade

O princípio da unidade que antes se referia a elaboração de um único

documento na Carta de 46, por questões de ordem prática se tornou
impossível, como ensina Harada (2016). Segundo o autor, hoje este princípio
orçamentário esta relacionado com a unidade de orientação política, para que
os orçamentos se estruturem uniformemente, em articulação com o princípio da
programação. Ostroski (2010) afirma que será uma única lei orçamentária, de
modo que resulte em um só ato político do Poder Legislativo, em cada uma das
esferas da federação.

2.1.4.6 Princípio da universalidade

Os artigos 2º a 4º da Lei n. 4.320/64 determina que lei orçamentária

compreenderá todas as receitas e todas as despesas. Harada (2016) diz que
este princípio significa que todas as parcelas da receita e da despesa devem
figurar sem dedução, logo pelo seu valor bruto, além de englobar num só
orçamento todos os poderes da república, seus fundos, órgãos, bemcomo
entidades da administração direta e indireta.

2.1.4.7 Princípio da legalidade

O princípio da legalidade decorre diretamente da Constituição Federal

em seus arts. 48, II, IV; 166; 167, I, II, V, VI e IX. Para Harada (2016) decorre
da vinculação da administração pública a fazer apenas aquilo que a lei
autoriza, é um princípio geral, também aplicável ao orçamento. A administração
pública não pode executar uma despesa sem que haja uma dotação
anteriormente estabelecida. Caso não observe este princípio, o gestor
municipal comete crime de responsabilidade, tipificado pelo Decreto-Lei n.
201/1967, em seu art. 1º, inciso v: “ordenar ou efetuar despesas não
autorizadas por lei, ou realizá-lasem desacordo com as normas financeiras
pertinentes;”.

2.1.4.8 Princípio da transparência orçamentária

A transparência orçamentária é um princípio decorrente § 6º do art. 165

da CF que permite ao cidadão no exercício do controle social e às Cortes de
Contas, mediante controle externo, acesso aos demonstrativos indicados pelo
dispositivo constitucional. Como confirma Harada (2016):
Na forma do § 6o do art. 165 da CF, o projeto de lei orçamentária
será acompanhado de demonstrativos regionalizados do efeito, sobre
as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

2.1.4.9 Princípio da publicidade orçamentária

A publicidade é um princípio constitucional da administração pública, na

forma do art. 37 da CF. De modo específico, a Carta de 1988 determinou a
publicação bimestral do Relatório Resumido da Execução Orçamentária –
RREO, conforme art. 165, § 3º.Ostroski (2010) cita a importância desta
transparência para o legislativo e para os cidadãos, na fase de elaboração,
discussão, bem como para o seu controle:
O orçamento, como instrumento do planejamento que qualifica e
quantifica as ações futuras, deve ser de conhecimento do legislativo,
 mas também das demais pessoas, tanto quanto do Projeto de Lei
(quando da preparação) como em sua discussão legislativa e durante
sua execução para o exercício do controle.

2.1.4.10 Princípio da não vinculação de receita de impostos

Ostroski (2010) afirma em relação ao princípio da não vinculação da

receita de impostos:
É vedada a vinculação de tributos (impostos) de forma a atender
despesas que não as definidas em lei específica. Esse princípio
postula a existência de Caixa Único do Tesouro, objetivando conferir
flexibilidade à execução orçamentária. Princípio consagrado na
CF/1988 (art. 167º, IV).

Por outro lado, Harada (2019) esclarece a existência de exceções na

aplicação deste princípio.
A Constituição, entretanto, abriu exceções que vêm sendo ampliadas
por meio de Emendas. Assim, não se sujeitam a essa proibição a
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem
os arts. 158 e 159; a destinação de recursos para as ações e serviços
de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para a
realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º,24 212 e 37,
XXII,25 e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o
disposto no § 4º 26 do art. 167. Outrossim, facultou-se aos Estados-
membros e ao Distrito Federal vincular até cinco décimos por cento
de sua receita tributária líquida a programa de apoio à inclusão e
promoção social, nos termos do parágrafo único27 do art. 204, e de
igual percentual para o fundo de fomento à cultura para o
financiamento de programas e projetos culturais, conforme § 6º 28 do
art. 216.

2.1.4.11 Princípio da especialidade dos incentivos fiscais

O princípio da especialidade dos incentivos fiscais vigora por força do §

6º, do art. 150 da CF, com a redação dada pela EC nº 03/1993:
§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo,
concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativo a
impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante
lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule
exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente
tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2o, XII,
g.

Em relação a este princípio, Harada (2016) diz:

Esse princípio, a exemplo do princípio da exclusividade orçamentária,

decorreu em função de abusos consistentes na inserção de normas
outorgando incentivos fiscais, em suas diversas modalidades,
 normalmente isenção, no bojo de um projeto legislativo estranho à
matéria tributária, dificultando sua identificação pelo Executivo por
ocasião de sua sanção. Ele tem, pois, estreita vinculação com o
princípio da transparência.

2.1.4.12Princípio da responsabilidade na gestão fiscal

O princípio da responsabilidade da gestão fiscal decorre do art. 11 da

Lei de Responsabilidade Fiscal, que diz:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os
tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias

para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere
aos impostos.

Oparágrafo único do citado dispositivo legal penaliza o ente que não

observar este princípio. Se não arrecadar impostos previstos pode dar causa
para não receber transferências voluntárias. Para Harada (2016) a arrecadação
dos tributos pelo ente pressupõe a eficiência da máquina arrecadadora para
concretizar, o máximo possível, das receitas estimadas.

2.1.4.13 Outros princípios

Harada (2016) aponta a existência de outros princípios orçamentários

além dos princípios que foram elencados neste estudo, entre os quais cita o
princípio da quantificação dos créditos orçamentários, cujo princípio deriva do
inciso VII do art. 167, da Carta de 1988, o qual proíbe a concessão ou
utilização de créditos ilimitados. É também proibido realizar despesas ou
assunção de obrigação em montante superior aos valores dos créditos
orçamentários ou adicionais, conforme inciso II, do art. 167.

2.1.5 Ciclos Orçamentários

Os ciclos orçamentários são as etapas de elaboração, apreciação,

execução e avaliação da Lei Orçamentária.
Na primeira etapa, é de responsabilidade do Poder executivo. As leis
orçamentárias por comando inserto na Carta de 1988, em seu art. 165, são de
iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. No âmbito federal, cabe aos
Chefes dos demais Poderes e o Ministério Público encaminhar ao Poder
Executivo suas propostas orçamentárias que unificadas são enviadas ao Poder
Legislativo, as quais devem ser elaboradas dentro dos limites e critérios
estabelecidos pela lei de diretrizes orçamentárias. Harada (2016) afirma que a
Emenda Constitucional nº 45/2004 acrescentou dispositivo à CF no sentido de
autorizar, se o judiciário não encaminhar sua proposta orçamentária, o Poder
Executivo utilizar os valores da LOA vigente, observadas os reajustes previstos
na LDO.
No segundo momento, a Lei Orçamentária é apreciada pelo Poder
Legislativo, no âmbito federal pelas duas casas legislativas. Nesta fase, a
proposta orçamentária passa é analisada pela Comissão Mista, conforme art.
166 da CF, o qual define as atribuições deste colegiado, nos seus incisos I e II:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da
República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da
atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas
Casas, criadas de acordo com o art. 58.

Ainda nesta fase, a propostas recebem as Emendas Parlamentares, ora

impositivas no limite de 2% da receita corrente do exercício anterior. Todavia, o
poder de emendar é limitado pela própria constituição, evitando o famoso
“jabuti”, jargão parlamentar para elementos estranhos inseridos e normas
legais sem vínculo com o objeto da lei.
A limitação ao poder de emendas às leis orçamentárias está no art. 166.
O § 3º limita as emendas à lei orçamentária anual e o § 4º limita as emendas à
lei de diretrizes orçamentárias. Para Ostroski (2010) é o momento de revisar as
estimativas, bem como modificar os programas de trabalhos, usando o poder
de emendar.
Ainda segundo Ostroski (2010), após aprovação pelo Plenário do
Congresso Nacional, a proposição retorna ao Chefe do Poder Executivo que
pode sancionar a lei ou apresentar vetos. Sancionada a lei ocorre sua
publicação, em observância ao principio da publicidade.
Harada (2016) diz que, no âmbito municipal, o Estatuto da Cidade – Lei
n. 10.527/2001, antes de sua aprovação é necessária ocorrência de debates,
consultas e audiências públicas, a chamada “gestão orçamentária
participativa”.
Outra questão levanta por Harada (2016) diz respeito à ocorrência de
omissão do Poder Legislativo em devolver a proposta orçamentária anual até o
final da sessão legislativa. Neste caso, aponta como melhor tese entre as
diversas existentes, a tese da promulgação da proposta original do Poder
Executivo, visto que “Ninguém pode governar sem orçamento”.Afirma ainda
que existem ações em tramitação no Superior Tribunal de Federal – STF sobre
esta questão e que este até o momento não se pronunciou de forma definitiva.
Por cautela, quanto à possibilidade de atraso no processo legislativo de
apreciação da LOA ou mesmo a sua rejeição, em geral, as leis de diretrizes
orçamentárias trazem em seu bojo dispositivos que garantem a execução
mensal 1/12 avos das despesas previstas na proposta original. E assim evitar o
caos de iniciar um exercício financeiro sem poder executar despesas.
Promulgada e publicada a LOA, iniciado o respectivo exercício financeiro
a que se destina, ocorre a execução do orçamento, isto é, a arrecadação das
receitas estimas e a realização das despesas fixadas, observados todos os
procedimentos previstos na legislação em vigor.
A última fase é o controle e avaliação da execução orçamentária, que é
feito pelas Cortes de Contas com jurisdição sobre os órgãos da União, dos
Estados e dos Municípios, bem como do Distrito Federal. Há também o
controle social, neste caso, na esfera municipal, a Lei de Responsabilidade
Fiscal determina a realização de audiências públicas para avaliação do
cumprimento das metas fiscais perante as respectivas Comissões de Finanças
ou equivalentes nas Câmaras Municipais, a cada quadrimestres.
Outro importante instrumento de controle social são Relatórios de
Gestão Fiscal, publicados pelos órgãos gestores de recursos a cada
quadrimestre, além do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
publicado a cada 02 (dois) meses.

2.1.6 Leis Orçamentárias

2.1.6.1 Plano Plurianual – PPA
 O Plano Plurianual – PPA é uma lei orçamentária, que estabelece de
forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública,
para todas as esferas de governo, para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, bem como para as despesas relativas aos programas de duração
continuada. Segundo Ostroski (2010), a proposta do PPA deve ser
encaminhada no primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, até 31
de agosto. Considerando a duração do PPA, ela vai vigorar do segundo ano do
mandato até o primeiro ano do mandato seguinte, assegurando a continuidade
da gestão pública, sem lapso temporal. Para o autor, é uma lei formal, que
depende para sua execução dos planejamentos anuais por força da LDO e
LOA.
Harada (2016) em relação ao PPA diz:
Esse orçamento resulta, em última análise, das necessidades ditadas
pela política governamental. O orçamento, nos dias atuais, faz o
papel de programação econômica, direcionando a ação do governo
para vários setores da atividade. O orçamento anual já não basta
para assegurar a execução do plano de governo como um todo que,
geralmente, implica a execução de obras e serviços de duração
prolongada.
Daí a regra do § 1o do art. 165 da CF segundo o qual “a lei que
instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas
aos programas de duração continuada”.

2.1.6.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentária surge na Carta de 1988 e segundo § 2o

do art. 165, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 109/2021:
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, estabelecerá as
diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com
trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento.

O caráter anual da LDO, segundo Harada (2016) é conseqüência da

determinação de inclusão das despesas de capital para o exercício
subseqüente, bem como para servir de guia na elaboração da LOA, além de
outros objetivos, entre os quais dispor sobre o equilíbrio entre receitas e
despesas, bem como definir as limitações de empenho que devem ocorrer
sempre que houver perigo de não alcançar as metas fiscais estabelecidas pelo
PPA para o respectivo exercício financeiro.

2.1.6.3 Lei Orçamentária Anual – LOA

A Lei Orçamentária Anual – LOA é uma lei para um exercício financeiro,

coincidente com o ano civil, isto é, com validade até 31 de dezembro de ano de
sua execução. Após a CF de 88, a LOA passa a englobar 03 (três) orçamentos
distintos, conforme determina o § 5º do art.165, nos seguintes termos:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público.

Para Ostroski (2010), como nenhuma despesa pode ser realizada sem
ter dotação previamente estabelecida, havendo a necessidade de realizar
despesas não previstas ou além do limite fixado, o Chefe do Poder Executivo
pode encaminhar um novo projeto de lei, solicitando autorização para abertura
destes créditos adicionais.
A definição e regramento específicos dos créditos adicionais, bem como
extraordinários estão delineados pela Lei n. 4.320/67.
Harada (2016) diz que a LOA é o orçamento fiscal relativo aos três
poderes, no caso da União, fundos, órgãos e entidades da administração direta
e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo poder público, além do
orçamento da seguridade social, observado o princípio da universalidade.
Ainda segundo o autor, a consciência do exercício financeiro da LOA com o
ano civil, ocorre desde o Brasil-Império e destaca a obrigatoriedade do Poder
Executivo transferir os recursos para os demais poderes e para o Ministério
Público até o dia 20 de cada mês, sob a forma de duodécimo.

2.1.7 Orçamento Participativo

 O orçamento participativo foi positivado pelo Estatuto da Cidade – Lei nº
10.257/2001 para as gestões na esfera municipal. Estabeleceu o art. 44 desta
norma jurídica:
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de
que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a
realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as
propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do
orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela
Câmara Municipal.

Antes do Estatuto da Cidade, o orçamento participativo foi adotado por

muitas cidades como estratégia de governo, em virtude da cobrança de alguns
setores da sociedade.

O orçamento participativo, efetivado ao pé da letra, é um forte

instrumento de democratização da gestão pública, possibilita escutar a
comunidade em seus anseios e permitir que esta defina suas próprias
prioridades, cria oportunidade de levar obras e serviços públicos que realmente
sejam a necessidade da comunidade e não o desejo do governante ou sua
promessa eleitoral.

2.1.8 Orçamento Impositivo

O Orçamento Impositivo é resultante da Emenda Constitucional n.

86/2015, que adicionou a Carta de 1988, dispositivos com o objetivo de tornar
obrigatória a execução das emendas parlamentares, que até então ficavam a
mercê da vontade política do Chefe do Poder Executivo, visto que o orçamento
era totalmente autorizativo, apesar da pequena proporcionalidade que se
tornou impositiva ser apenas 2% (dois por cento), causou importante impacto
na política nacional. Por força da simetria das normas constitucionais, este
regramento constitucional pode ser espelhado nos demais entes da federação.
Muitos Estados e Municípios já adotaram esta forma de orçamento nas
respectivas Constituições Estaduais e Lei Orgânica Municipais.
Harada (2016) afirma que:
Ao contrário do orçamento autorizativo, o orçamento impositivo obriga
o Executivo a esgotar as verbas das dotações orçamentárias como
aprovadas originariamente, ressalvadas as hipóteses previstas na
Constituição. Confere maior seriedade na elaboração e execução do
orçamento, bem como permite melhor desempenho dos órgãos
destinados a fiscalizar e controlar a execução orçamentária.
2.1.9 Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF

A Lei Complementar nº 101/2000, denomina de Lei de Responsabilidade

Fiscal, estabelece as normas de finanças públicas voltadas para
responsabilidade na gestão fiscal, como prevista pela Carta de 88, em seu art.
163, I. A LRF traz em seu bojo parâmetros para responsabilidade fiscal como
planejamento, transparência, prevenção de riscos, penalidades para desvios,
equilíbrio das contas públicas, cumprimentos de metas de resultado entre
receita e despesas, além da fixação de limites e condições para renúncia de
receitas e criação de despesas.
As disposições da LRF estão vinculadas para todas as esferas de
governo União, Estados, Distrito Federal e Municípios, para todos os poderes,
tribunais de contas e ministério público. Além das administrações diretas,
fundos, autarquias e fundações, bem como empresas estatais dependentes.
A LRF ampliou o leque de demonstrativos e anexos que integram as
diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, dando mais clareza ao
planejamento governamental, facilitando o controle externo pelas Cortes de
Contas e o controle sociedade.
Limitou substancialmente as despesas de pessoal, impondo índices a
serem observados. Além, de limitar o endividamento dos entes federados.
Estabeleceu regas rígidas para a criação de despesas, adotando a
classificação de despesa de caráter continuado para despesa com duração
superior a dois anos e de despesa irrelevante para aquelas em valor inferior ao
definido na respectiva LDO.
O descumprimento de metas fiscais leva, segundo a LRF, à penalidades
imediatas com impedimento de realização de atos que implicam no aumento
direto ou indireto na despesa de pessoal, bem como no impedimento de
acesso às transferências voluntárias.
A LRF regula a transferência para o setor privado, concessão de crédito
para pessoas físicas ou jurídicas, contratação de operações de crédito,
operações de crédito por antecipação das receitas, restos a pagar, além de
determinar a disponibilidade das contas públicas para o controle social e a
fiscalização da gestão fiscal.
Segundo Ostroski (2010) a Lei de Responsabilidade Fiscal:
 pode ser entendida como uma introdução à modernidade da gestão
da coisa pública, através da inserção de um código de conduta, que
faz com que passemos a obedecer a um conjunto maior de normas e
limites para administrar as finanças, prestando contas de quanto e
como são gastos os recursos da sociedade. A responsabilidade na
gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente, em que se
previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio
das contas públicas. Isso ocorre mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites.

3Considerações Finais

Os orçamentos públicos são fundamentados na Constituição Federal de

1988 e na legislação infraconstitucional, são 03 (três) leis orçamentárias, são
leis do ponto de vista formal, votadas pelo parlamento e sujeitas a sanção ou
veto do Chefe do Poder Executivo. Antes do arcabouço legal vigente não havia
transparência, possibilidade de participação e controle da sociedade na
elaboração e execução do orçamento anual. Visto que o PPA somente existia
no âmbito da União.
A Lei de responsabilidade fiscal moderniza a gestão pública, abre as
portas para a sociedade poder participar e exercer o controle social sobre a
administração pública em todas suas esferas, cuja participação social foi
potencialmente ampliada no âmbito municipal com a exigência legal de
audiências públicas para avaliação e cumprimento das metas fiscais, além de
debates, consultas e audiências públicas na elaboração destes instrumentos de
planejamento, conforme o Estatuto das Cidades.
Por outro lado o orçamento impositivo deu oportunidade para que os
integrantes do Poder Legislativo possam realmente efetivar suas ações,
prometidas durante as campanhas eleitorais, antes restritas apenas aos Chefes
do Poder Executivo a oportunidade de realizar seu plano de governo.
Apesar das normas de responsabilidade fiscal, controle externo das
Cortes de Contas, controles sociais cada vez mais atuantes, as leis
orçamentárias não passam de “um faz de conta”. Esta é a realidade da grande
maioria dos municípios brasileiros. Harada (2016) confirma este caráter
ficcional do orçamento ao afirmar que “lamentavelmente, entre nós, o
orçamento, longe de espelhar um plano de ação governamental, referendado
pela sociedade, tende mais para o campo da ficção.”.
Referencial Teórico

BRASIL. Constituição (1824). Constituição Política do Império do Brasil: de 25

de março de 1824.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Republica Federativa do Brasil:
promulgada em 05 de outubro de 1988.
BRASIL. Decreto-Lei 20, de 27 de fevereiro de 1967.

BRASIL. Emenda Constitucional n. 86: promulgada em 17 de março de 2015.

BRASIL. Emenda Constitucional n. 109: promulgada em 15 de março de 2021.

BRASIL. Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito

Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

BRASIL. Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, Altera o Decreto-Lei no 2.848,

de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de
1950, e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967.

BRASIL. Lei n. 10.527/2001, de 10 de julho de 2001, Regulamenta os arts. 182

e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e
dá outras providências.

BRASIL. Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000. Estabelece normas

de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
outras providências.

CONCEIÇÃO DO COITÉ. Resolução n. 44/1999. Disponível em

https://sapl.conceicaodocoite.ba.leg.br/norma/212, acessado em 13 de junho
de 2023.

FARIA, Rodrigo Oliveira de. Natureza jurídica do orçamento e flexibilidade

orçamentária. Dissertação de Mestrado. Programa de Pós-graduação em
Direito da Universidade de São Paulo. 288 págs. 2009. Disponível em:
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2023.

HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 25. ed. rev., atual. e ampl. São
Paulo: Atlas, 2016.

JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual de direito financeiro e tributário. 16.

ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019.

OSTROSKI, Sinésio StéfanoDubiela. Orçamento público. 2ª ed. Florianópolis:

Publicações do IF-SC, 2010.