Gestão de políticas

públicas para
pequenos negócios
Módulo

3 Plano de desenvolvimento
econômico
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente
Diogo Godinho Ramos Costa

Diretor de Educação Continuada

Paulo Marques

Coordenador-Geral de Educação a Distância

Carlos Eduardo dos Santos

Conteudista/s
Lillian Callafange dos Reis Toledo (Conteudista, 2021);
Maísa de Holanda Feitosa (Conteudista, 2021);
Pedro Pessoa Mendes (Conteudista, 2021);
Rodrigo Estrela de Freitas (Conteudista, 2021);

Equipe responsável:
Caio Henrique Caetano (Revisor, 2021)
Erley Ramos Rocha (Coordenador Web e implementador Articulate, 2021)
Guilherme Ribeiro Araújo (Implementador Moodle, 2021)
Israel Silvino Batista Neto (Diretor de arte, 2021)
Thaís de Oliveira Alcântara, (Coordenador, 2021).
Vanessa Mubarak Albin (Diagramadora, 2021)

Curso produzido em Brasília 2021.

Desenvolvimento do curso realizado no âmbito do acordo de Cooperação Técnica FUB / CDT /

Laboratório Latitude e Enap.

Enap, 2021
Enap Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF

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Sumário
Unidade 1 : Plano de desenvolvimento econômico: diagnóstico e
inteligência........................................................................................ 5

Unidade 2: Plano de desenvolvimento econômico: coordenação e

governança........................................................................................ 8

Unidade 3: Plano de desenvolvimento econômico: implementação e

avaliação........................................................................................... 9

Referências...................................................................................... 12

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 3
Módulo

Plano de desenvolvimento
econômico

Unidade 1 : Plano de desenvolvimento econômico:

diagnóstico e inteligência
Objetivo de aprendizagem: ao final desta unidade, você será capaz de elaborar as fases de
diagnóstico e inteligência de um plano de desenvolvimento econômico.

Uma política pública tem como centro a identificação do(s) problema(s) público(s), pois é a sua
identificação e a correta construção dos fatores que o impactam que permitem uma atuação
assertiva por parte dos atores que participam do território na superação dos seus problemas.

Para facilitar esse trabalho, a Enap desenvolveu um kit de ferramentas para apoio no
desenvolvimento de políticas inovadoras que pode auxiliar em toda a elaboração do plano:
https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/4502/3/Kit_de_Ferramentas.pdf

Veja, a seguir, uma reflexão sobre as definições que fundamentam a proposta de conceito de
política pública aqui trabalhada.

O plano de desenvolvimento econômico como política pública

O campo de políticas públicas tem origem nas reflexões de Harold Lasswell, que, na década de 40
e início da década de 50, passou a estudar esse campo como um espaço do saber científico novo,
diferenciando dos estudos das ciências políticas.

Dessa forma, uma concepção de políticas públicas comumente utilizada foi a proposta por DYE
que definiu como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”.

O desenvolvimento das discussões dentro desse campo elevou o campo para além da perspectiva
tecnocrata, onde técnicos extremamente bem capacitados realizariam estudos baseados em
dados e desenhariam políticas perfeitas, prontas a serem implementadas e resolverem os
problemas dos públicos. Dessa forma, se abandona a perspectiva centrada no Estado onde o
governo é o centro da formulação, implementação e avaliação das políticas – aqui, o centro é o
“público” da política e seus diversos atores envolvidos.

Outro fator que foi sendo superado é a ideia do processo de desenvolvimento como algo linear,
tendo como referência os centros nacionais e internacionais econômicos, com fórmulas sendo
direcionadas por parte dos especialistas a serem adotadas como receita de bolo em qualquer
território que busque se desenvolver.

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Então, para se entender, fazer ou avaliar uma política pública, é necessário que seja ampliada
a visão dos elementos que constituem esses fluxos de políticas, as formas que elas interagem
e fazem sentido na perspectiva das pessoas e qual a viabilidade, inclusive política, de serem
implementadas.

Aqui discutiremos a criação do diagnóstico que serve de partida para elaboração do plano.
Contudo, é importante diferenciar os termos “plano” e “projeto”. Plano de desenvolvimento
é um instrumento de gestão da estratégia, baseado numa visão de futuro para determinado
público e eixos que contribuem para essa visão. É menos detalhado e específico que o projeto,
pois esse é um instrumento para organização mais focada na solução de um problema. Enquanto
o projeto tem prazos, orçamento e metas pré-estabelecidas, o plano possuem definições mais
focadas no campo das prioridades e análise sistêmica.

Saiba mais
Caso tenha interesse em conhecer mais sobre projetos, assista este vídeo do
SEBRAE: https://www.youtube.com/watch?v=iPBfxd2W_iE.

Assim, é comum que planos deem origem a projetos, mas não é obrigatório, pois alguns problemas
identificados podem ser resolvidos com ações ou mesmo mudança de práticas/comportamentos
por parte dos atores envolvidos.

Dessa forma, o plano tem como base as dimensões técnica, institucional, política e sistêmica que
definem as visões relacionadas à política a ser construída. O gestor pode perceber que o principal
desafio é a conexão entre essas diferentes perspectivas, sintetizando em uma proposta única.

Imagem 9 – Dimensões da política a ser construída

Elaboração própria. Arte: Irina Teolier

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Assim, todas as fases seguirão um esforço para estruturar e conectar essas 4 dimensões.

• 1º passo: levantamento de informações.

• 2º passo: análise e tratamento das informações.

• 3º passo: sistematização e inteligência do território.

• 4º passo: validação dos resultados.

No levantamento de informações, sugere-se a seguinte divisão:

• Técnica
Análise dos dados técnicos relativos aos pequenos negócios. Foi apresentado o
DataSebrae, mas devem ser utilizados dados das universidades públicas e centros
de pesquisa, Ipea, IBGE, entre outros. As informações aqui devem se concentrar nas
características do público e principais entraves para seu desenvolvimento.

• Institucional
Pesquisas com lideranças dos órgãos governamentais e organizações da sociedade civil
para compreender as estratégias adotadas e formas de intervenção no ambiente.

• Política
Identificação das principais demandas e interesses por parte do público, que possui
prioridades e expectativas pré-estabelecidas. Aqui cabe uma pesquisa realizada
diretamente com o público, evitando filtros de outros atores, lideranças ou
pesquisadores.

• Sistema
Tente identificar informações que posicionem o território nos sistemas econômicos e
sociais mais amplos, permitindo identificar as possíveis vantagens e desvantagens na
relação com empresas de outras localidades.

Na fase de tratamento das informações, cabe uma apresentação e debate aprofundado dos
dados obtidos, buscando incoerências ou contradições, além do nivelamento técnico dos dados
existentes para realização de novas pesquisas (se necessário).

Na fase de sistematização e inteligência do território, reúna todas as informações com base em

perguntas-chave relacionadas ao contexto:

• Quais são as principais características do público? Quais são suas potencialidades?

Quais são os segmentos estratégicos na geração de emprego e renda?

• Quais são as características do território? Quais são as oportunidades? Como ele se

posiciona no estado, região ou país?

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 • Como está constituído o ambiente institucional? As instituições públicas possuem
transparência e estabilidade em suas atividades?

• Quais são as principais características da cultura local sob a perspectiva do

empreendedorismo? Pode-se observar interesse em empreender?

Ao final, o diagnóstico se resume a resposta objetiva sobre os problemas públicos que afetam
o desempenho dos pequenos negócios e quais os fatores principais que geram esse problema.
Essa resposta deve ser entendida como um elemento provisório, pois a sua validação – além dos
resultados obtidos no levantamento – é parte essencial do processo seguinte.

Unidade 2: Plano de desenvolvimento econômico:

coordenação e governança
Objetivo d e aprendizagem: a o fi nal desta un idade, vo cê será ca paz de elaborar as fa ses de
coordenação e governança de um plano de desenvolvimento econômico.

Uma vez diagnosticado o público a ser trabalhado, com foco em uma proposta de problema a ser
enfrentado, segue-se para estruturação do plano e organização da sua governança.

Antes de avançar nessa implementação, ouça o podcast para compreender a diferença entre
governança e gestão pública, conforme Dicionário de Gestão Social.

Podcast 4: Diferença entre gestão pública e governança: https://cdn.evg.gov.br/

cursos/504_EVG/podcast/modulo03_podcast01.mp3

Assim sendo, a primeira parte para implementação de um plano é o mapeamento dos atores que
devem ser envolvidos para enfrentamento do problema definido.

Esse mapeamento deve identificar os principais agentes envolvidos com as políticas públicas
direcionadas ao segmento definido, impactando em seu ambiente e contribuindo para
visualização das dimensões técnica, institucional, política e sistêmica.

Após o mapeamento, se inicia a articulação d a rede, constituindo um gr upo qu e se torna

responsável por oxigenar as discussões e conectar as diferentes visões sobre o(s) problema(s).

Novamente, não há fórmula, mas a identificação de um equilíbrio entre governo, organizações

da sociedade civil e setor empresarial é uma das principais preocupações. Outra é a garantia
de um grupo nem tão grande para que não disperse, nem tão pequeno para que não fique
politicamente vazio.

Contudo, destaca-se uma boa prática que está presente na maior parte das experiências bem
sucedidas de fortalecimento da governança de planos: a escolha de uma instituição que assuma
o papel de facilitadora da dinâmica do grupo, mediando as discussões visando o avanço das
decisões.

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Após identificação dos atores, para constituição da governança, realiza-se:

• Validação das informações

O início das discussões ocorre com a validação e reflexão das informações relacionadas
ao problema que se pretende enfrentar, utilizando-se o trabalho realizado anteriormente
como fio condutor de uma discussão coletiva sobre os entraves para o desenvolvimento.

• Estabelecimento de um horizonte
A partir do diagnóstico construído coletivamente e pactuado pelos participantes do
processo, estabelece-se uma visão para o contexto observado. A proposta é que haja
uma clareza de pontos em comum dos resultados que devem ser alcançados e que
possuam uma projeção ousada, mas factível.

• Definição de papéis
Um dos problemas centrais na implementação desses planos é a responsabilização
do governo de executor isolado das ações, aguardando suas condições materiais
e orçamentárias para atuação. A divisão das responsabilidades precisa viabilizar
que as soluções surjam do coletivo, empoderado em suas ações e focado na sua
sustentabilidade.

Após esse processo, a governança é realizada através de duas ações complementares: a

mobilização dos atores envolvidos nas agendas de implementação e de avaliação, do que será
tratado na próxima unidade, e a capacitação e fortalecimento dos atores para atualização dos
conceitos e dados sobre a realidade trabalhada.

Unidade 3: Plano de desenvolvimento econômico:

implementação e avaliação
Objetivo de aprendizagem: ao final desta unidade, você será capaz de elaborar as fases de
implementação e avaliação de um plano de desenvolvimento econômico.

Em toda política pública que busca impactar a qualidade de vida e acesso a direitos e oportunidades
à população, é essencial o processo de avaliação de suas ações para que seja possível melhorar
suas estratégias. Para entender a importância e formas de realização da avaliação, veja o vídeo
a seguir:

https://youtu.be/zTiXEiBWiF4
Vídeo 8 - “Avaliação de políticas públicas: método e relevância” | Festival Nexo + Nexo
Políticas Públicas". Fonte: Publicado no canal do Nexo Jornal, na Plataforma Youtube.

Assim, é fundamental que o plano desenvolvido junto a governança também possua uma
proposta de avaliação que esteja diretamente relacionada aos objetivos a que se propõe.

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 Saiba mais
Para contribuir na construção de sua metodologia, recomenda-se a
leitura de duas publicações do Ipea que servem de guias aos gestores:
Avaliação de Políticas Públicas Guia Prático de Análise ex ante e Avaliação
de Políticas Públicas Guia prático de análise ex post.

A partir da Política de Governança da Administração Pública Federal (Decreto nº 9.203/2017)

propõe-se direcionar as avaliações das políticas públicas, buscando soluções para melhoria da
sua eficiência ou alteração das prioridades.

A avaliação pode ser dividida, portanto, em dois tipos de análise:

• a ex ante, realizada no seu surgimento, com foco na verificação da delimitação

qualificada do problema e do desenho da política pública, permitindo identificar
inconsistências de lógica ou método. No caso dessa proposta de fluxo do plano aqui
apresentada, essa avaliação é realizada de forma coletiva dentro da governança
estabelecida.

• a ex post, com a política já em andamento, podendo verificar se o diagnóstico inicial

continua válido e se as hipóteses continuam sendo válidas, conferindo os resultados
propostos e a tendência a ser alcançada. Nessa unidade, o foco é sob esse tipo de
análise.

Para apresentar a forma como ocorre essa análise, é importante observar a figura que esquematiza
a avaliação conforme proposta pelo documento Avaliação de Políticas Públicas: Guia de Análise
ex post da Casa Civil da Presidência da República.

Imagem 10: Avaliação executiva: porta de entrada para outras avaliações

Fonte: Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex post, pág. 30.

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Na primeira etapa da avaliação ocorre o que o guia chama de avaliação executiva: observando
a política através dos indicadores gerais e as relações definidas para identificar se as premissas
identificadas na estruturação do plano se mantêm, realizando a (1) análise do diagnóstico
do problema, em especial as relacionadas à conjuntura, e revisão dos dados construídos no
diagnóstico a partir das experiências da implementação das ações.

A (2) avaliação do desenho foca na comparação do modelo lógico desenvolvido para a política e
a experiência na sua implementação, buscando contribuir para o (re)desenho da sua estratégia.
Além disso, a (3) análise da implementação da política compara os insumos e investimentos
feitos em produtos e bens entregues ao público escolhido. A (4) avaliação da governança, por sua
vez, compreende o funcionamento, processos definidos e organização em papéis claros entre os
atores envolvidos na execução da política.

A (5) avaliação dos resultados estuda o nível de definição dos indicadores (se é específico,
mensurável e alcançável) e sua relação com os objetivos do plano, além de sua trajetória ao
longo do tempo de implementação.

Por fim, restam três tipos de avaliações que merecem especial atenção por parte do gestor
público. A (6) avaliação de impacto identifica os ganhos obtidos pelo público por parte da política,
gerando valor e benefícios que não existiram se não fossem realizadas as ações. Sua definição
e mensuração são complexas, sendo necessário investimento e clareza em relação ao plano
para garantir uma correta avaliação. Contudo, é necessário complementar essa análise com a
(7) avaliação econômica, comparando os resultados obtidos com os investimentos realizados,
permitindo visualizar o retorno social da política. Por último, a (8) análise da eficiência utiliza
base estatística para confrontar os dados e mensurar a eficiência técnica dos ganhos econômicos,
projetando ganhos técnicos a serem adotados.

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Referências
PAULA, Juarez. Desenvolvimento local: como fazer? Brasília: Sebrae, 2008.Disponível em:
https://www.sebrae.com.br/Sebrae/Portal%20Sebrae/Anexos/NT0003DBA6.pdf. Acesso em: 12
de dez. 2020.

BOULLOSA, Rosana de Freitas (org). Dicionário para a formação em gestão social. Salvador:
CIAGS, 2014.

PETERS, Brainard Guy. O que é Governança? Revista do TCU, Brasília, n. 127, p. 28-33, 01 maio
2013. Quadrimestral. Disponível em: https://revista.tcu.gov.br/ojs/index.php/%20RTCU/article/
view/87. Acesso em: 04 dez. 2020.

BRASIL. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança da

administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Brasília, 22 nov. 2017. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D9203.htm. Acesso
em: 04 dez. 2020.

CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA; INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA.

Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex ante. Brasília: Ipea, 2018. 1 v. Disponível
em: https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/180319_avaliacao_de_
politicas_publicas.pdf. Acesso em: 21 abr. 2021.

CASA CIVIL DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Avaliação de políticas públicas: guia prático de

análise ex post. Brasília: Casa Civil da Presidência da República, 2018. 2 p. 1 v. Disponível em:
https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/181218_avaliacao_de_
politicas_publicas_vol2_guia_expost.pdf. Acesso em: 21 abr. 2021.

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