1 Resumo para Concursos | Direito Administrativo: Noções de Organização Administrativa

NOÇÕES DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

1. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

 Entidades políticas e administrativas

 A Lei 9.784/1999 define entidade como “a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”
(art. 1º, § 2º, II). Possuir personalidade jurídica significa que o ente pode, em nome próprio,
adquirir direitos e contrair obrigações.
 As entidades dividem-se em políticas e administrativas.
 São entidades políticas a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
 As entidades políticas possuem capacidade de auto-organização (capacidade de legislar),
autogoverno (competência para organizar seus poderes executivo, legislativo e judiciário) e
autoadministração (capacidade de prestar serviços de saúde, educação, assistência social, etc.) ,
possuindo, portanto, autonomia plena.
 As entidades administrativas são pessoas jurídicas, de direito público ou de direito privado, criadas
pelas entidades políticas para exercer.
 São entidades administrativas as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades
de economia mista, que juntas formam a chamada Administração indireta ou descentralizada.
 As entidades políticas recebem, diretamente da Constituição, competência para legislar e
administrar. Por outro lado, as entidades administrativas recebem suas competências de lei.

 Centralização e descentralização

 Somente os entes políticos recebem competências diretamente da Constituição para prestar

serviço público à sociedade. Assim, quando o Estado presta os serviços por meio de seus órgãos e
agentes integrantes da Administração direta, ou seja, que compõem as pessoas políticas, diz-se
que o serviço é prestado de forma centralizada. Exemplo disso são os serviços prestados pelos
ministérios, pelas secretarias estaduais e municipais ou por seus órgãos subordinados. A Secretaria
da Receita Federal do Brasil é um órgão integrante do Ministério da Fazenda. Assim, os serviços
prestados pela Receita Federal são realizados de forma centralizada.
 Caso a entidade política venha optar por transferir a terceiro a competência para determinada
atividade administrativa, teremos a descentralização.
 A descentralização poderá ser classificada em política e administrativa. A descentralização
política envolve a distribuição de competências aos Estados-membros e aos municípios. A
descentralização administrativa, ocorre quando o Estado não executa o serviço por meio de sua
Administração direta.
 Podemos mencionar três formas de descentralização administrativa:
 Descentralização por outorga, por serviços, técnica ou funcional
Ocorre quando o Estado cria uma entidade com personalidade jurídica própria e a ela transfere a titularidade
e a execução de determinado serviço público. Esse tipo de descentralização dá origem à Administração
indireta (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas), pressupondo a
elaboração de lei para criação ou autorização da criação da entidade.
 Descentralização por delegação ou colaboração
Uma entidade política ou administrativa transfere, por contrato ou por ato unilateral, a execução de um
serviço a uma pessoa jurídica de direito privado preexistente. Assim, a pessoa que recebe a delegação poderá
prestar o serviço diretamente à população, em seu próprio nome e por sua conta e risco, sofrendo a
fiscalização do Estado. Esse tipo de descentralização dá origem aos delegatários de serviço público por meio
de concessão, permissão ou autorização. Um exemplo de descentralização por delegação ocorre com os
serviços de telefonia, prestados por empresas privadas.

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Observações:
 É fundamental distinguir essas duas formas de descentralização. Na primeira hipótese, a outorga, a própria
titularidade do serviço é transferida ao terceiro por meio de lei e, por conseguinte, somente por lei poderá
ser retirada ou modificada. Ademais, a outorga tem presunção de definitividade, isto é, em tese será exercida
indeterminadamente pelo ente outorgado. Por outro lado, na descentralização por delegação, transfere-se
apenas a execução do serviço por ato administrativo (unilateral) ou contrato administrativo (bilateral). Na
primeira hipótese (ato administrativo – autorização de serviços públicos), em regra, não há prazo
determinado para a delegação, uma vez que esse instrumento reveste-se de precariedade, isto é, pode ser
revogado a qualquer tempo e, em geral, sem direito à indenização. No caso do contrato (concessão ou
permissão de serviços públicos), porém, a delegação é efetivada por prazo determinado, estando sujeita às
cláusulas legais e contratuais para modificação e revogação do instrumento.
 Não haverá relação hierárquica em nenhuma forma de descentralização.

 Descentralização territorial ou geográfica

Essa é uma modalidade de descentralização na qual a União cria uma pessoa jurídica com limites territoriais
determinados e competências administrativas genéricas. Os territórios não integram a federação, mas
possuem personalidade jurídica de direito público. Não possuem também capacidade política, mas apenas
administrativa genérica, por esse motivo alguns doutrinadores chegam a chamá-las de autarquias territoriais
ou geográficas. Por fim, cabe destacar que atualmente não existem territórios federais no Brasil, apesar de
existir a possibilidade de sua criação.

 Concentração e Desconcentração

 A desconcentração ocorre exclusivamente dentro de uma mesma pessoa jurídica, constituindo

uma técnica administrativa utilizada para distribuir internamente as competências.
 Por meio da desconcentração é que surgem os órgãos públicos.
 A desconcentração é uma técnica administrativa de simplificação e aceleração do serviço dentro da
mesma entidade. Nesse contexto, há desconcentração quando a União se organiza em ministérios
ou quando uma autarquia ou empresa pública se organiza em departamentos para melhor prestar

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os seus serviços.

Observações:
 A descentralização pressupõe a existência de, no mínimo, duas pessoas distintas: uma que transfere a
competência e a outra que recebe. Não há relação hierárquica.
 A desconcentração ocorre dentro uma única pessoa jurídica, constituindo uma técnica administrativa de
distribuição interna de competências. Existe relação hierárquica.

 Existem 03 formas distintas de desconcentração:

 Em razão da matéria: Ministério da Educação, da Saúde, da Previdência, etc.;
 Por hierarquia (ou grau): Ministérios, Superintendências, Delegacias, etc.;
 Territorial ou geográfica: Superintendência Regional do INSS do Norte, Superintendência Regional do INSS
do Nordeste, etc.
 O inverso dessa técnica administrativa é a concentração, isto é, a situação em que a pessoa jurídica
integrante da Administração Pública extingue seus órgãos até então existentes, reunindo em um
número menor de unidades as respectivas competências. Podemos mencionar, como exemplo,
uma situação em que uma secretaria municipal de obras resolva diminuir o número de
subsecretarias regionais com o objetivo de cortar gastos, distribuindo as subáreas das unidades
extintas entre as estruturas remanescentes.

2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

 Administração Direta

 A Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas ou federativas

(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o
exercício das atividades administrativas do Estado de forma centralizada.
 Exemplo de órgãos da Administração Direta:
 Advocacia Geral da União
 Ministérios: Defesa, Fazenda, Esporte, Educação, Etc.
 Departamento da Polícia Federal e Polícia Rodoviária Federal.

 Administração Indireta

 A Administração Pública Indireta é composta pelas entidades administrativas, que possuem

personalidade jurídica própria e são responsáveis por executar atividades administrativas de forma
descentralizada. São elas: as autarquias, as fundações públicas e as empresas estatais (empresas
públicas e sociedades de economia mista).
 As entidades da Administração Indireta não possuem autonomia política e estão vinculadas à
Administração Direta.

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 As entidades da administração indireta – autarquias, fundações públicas, empresas públicas e

sociedades de economia mista – possuem algumas características comuns, são elas:
 Personalidade jurídica própria e, por isso, possuem responsabilidade por seus atos, patrimônio e receita
próprios e autonomia técnica, administrativa e financeira;
 Criação e extinção condicionada à previsão legal (lei cria ou autoriza a criação);
 Finalidade específica, definida pela lei de criação;
 Não estão subordinadas à Administração Direta, mas estão sujeitas a controle.
 As autarquias e fundações públicas de direito público são criadas diretamente por lei específica.
Ou seja, logo após a promulgação de suas leis, as entidades adquirem personalidade jurídica,
independentemente de qualquer procedimento complementar.
 As empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas de direito
privado são criadas após o registro de seu ato constitutivo no órgão competente, dependendo,
para isso, de autorização legislativa.

 Autarquias

 Pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para executar
atividades típicas da Administração Pública.
 Segundo o Decreto-lei: “Autarquia é o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. ”
 Segue as características das autarquias:
 Criação por lei.
 Personalidade jurídica pública.
 Capacidade de autoadministração.
 Especialização dos fins ou atividades.
 Sujeição a controle ou tutela.
 Não se submetem ao controle hierárquico da administração centralizada, mas estão vinculadas à
pessoa política que a criou, normalmente por intermédio do ministério da área correspondente.
Ex¹: Instituto Nacional do Seguro Social – INSS: vinculado ao Ministério da Previdência Social.
Ex²: Agência nacional de Telecomunicações – Anatel: vinculado ao Ministérios das Comunicações.
 Tanto a criação quanto a extinção das autarquias devem ocorrer por meio de lei específica. É de
iniciativa privativa do Presidente da República. Essa regra aplica-se, por simetria, aos estados, DF e
municípios. Assim caberá ao governadores e prefeitos a iniciativa de lei para criação ou extinção de
autarquia dentro da esfera do governo de cada um.
 Tipos de atividades desenvolvidas pelas autarquias:
 Prestação de serviços públicos em sentido amplo.
 Realização de interesse social.
 Atividades que envolvam as prerrogativas públicas.
 Desempenho e fiscalização de obras. Ex: DNIT.
 O órgão da administração direta exerce sobre a autarquia o denominado controle finalístico –
também conhecido como tutela administrativa ou supervisão (normalmente de “supervisão
ministerial” em decorrência da vinculação com os ministérios).
 As autarquias só podem utilizar o regime jurídico único para contratação de pessoal.
 A nomeação dos dirigentes das autarquias cabe privativamente ao Presidente da República. Essa
competência aplica-se, por simetria, aos governadores e prefeitos.
 As autarquias possuem prerrogativas das autarquias:
 Imunidade tributária recíproca: veda a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços
das autarquias, desde que vinculadas as suas finalidades essenciais ou às que delas decorram.
 Impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: os seus bens não podem ser penhorados como
instrumento coercitivo para garantia do credor.

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 Imprescritibilidade de seus bens: os bens das autarquias são considerados bens públicos e, portanto, não
podem ser adquiridos por terceiros por meio de usucapião.
 Prescrição quinquenal: as dívidas e os direitos em favor de terceiros contra as autarquias prescrevem em
cinco anos.
 Créditos sujeitos à execução fiscal: possibilidade de inscrever os seus créditos em dívida ativa e realizar a
respectiva cobrança por meio da execução fiscal.
 Principais situações processuais específicas: prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais
e estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição obrigatório (se houver sentenças proferias conta tais entidades,
só adquirem eficácia jurídica se confirmada por tribunal).
 Existem as Agências Reguladoras, que são uma forma de autarquias especiais. é uma pessoa
jurídica de Direito público interno, geralmente constituída sob a forma de autarquia especial ou
outro ente da administração indireta, cuja finalidade é regular e/ou fiscalizar a atividade de
determinado setor da economia de um país, a exemplo dos setores de energia elétrica,
telecomunicações, produção e comercialização de petróleo, recursos hídricos, mercado
audiovisual, planos e seguros de saúde suplementar, mercado de fármacos e vigilância sanitária,
aviação civil, transportes terrestres ou aquaviários etc. As Agências Reguladoras são criadas através
de Leis e tem natureza de Autarquia com regime jurídico especial. Consistem em autarquias com
poderes especiais, integrantes da administração pública indireta, que se dispõe a fiscalizar e regular
as atividades de serviços públicos executados por empresas privadas, mediante prévia concessão,
permissão ou autorização. Segue as características das agências reguladoras no Brasil:
 São pessoas jurídicas de direito público.
 Desempenham atividades típicas do Poder Público.
 São autarquias sob regime especial (não representam uma nova forma de entidade administrativa).
 Integram a administração indireta (descentralização).
 Possuem maior autonomia que as outas entidades da administração indireta.
 São dirigidas por colegiado cujos membros são nomeados por prazo determinado pelo Presidente da
República, após prévia aprovação pelo Senado Federal, vedada a exoneração ad nutum (são aqueles
preenchidos com base em confiança, sendo, portanto, chamados de cargos em comissão, de livre
preenchimento e exoneração).
 Não se submetem, em regra, ao controle hierárquico do ente central. Porém, em casos específicos,
admite-se o controle hierárquico impróprio pelo ministério ou a avocação de competências pelo Presidente
da República.
 Encontram-se vinculadas ao ministério do setor correspondente, para fins de tutela, supervisão e
controle finalístico.

 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista

As empresas estatais dividem-se em empresas públicas e sociedades de economia mista. As duas são
entidades administrativas, integram a administração indireta, possuem personalidade jurídica de direito
privado, têm sua criação autorizada por lei e podem ser criadas para explorar atividade econômica ou
prestar serviços públicos.

 Empresa Pública: são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado,
criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua finalidade, para que o governo
exerça atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações, execute a prestação de serviços
públicos.
Exemplos de Empresas Públicas: Correios, Caixa Econômica Federal, BNDES, Serpro.

 Sociedade de Economia Mista: são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administrativa
Indireta do Estado, criadas por autorização legal, sob a forma de sociedades anônimas, cujo controle
acionário pertença ao Poder Público, tendo por objetivo, como regra, a exploração de atividades gerais de
caráter econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de serviços públicos.
Exemplos de Sociedades de Economia Mista: Banco do Brasil, Petrobrás, Banco da Amazônia.

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Estas entidades são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e
com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios.

Segue algumas características acerca destas pessoas jurídicas:

 A instituição deve ser autorizada por lei especifica.
 Nascem após o registro de seu ato constitutivo no órgão competente.
 A extinção deverá ser feita através de lei específica.
 As atividades desenvolvidas podem ser de dois tipos: explorar atividade econômica e prestar serviço
público.
 Estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações
civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
 As empresas públicas e as sociedades de economia mista sempre possuirão personalidade jurídica de direito
privado.
 Submetem-se ao controle e fiscalização do Tribunal de Contas e do Congresso Nacional.
 Todas as empresas públicas e sociedades de economia mista possuem personalidade jurídica de direito
privado e regime jurídico híbrido. Porém, quando explorarem atividade econômica, sujeitam-se
predominantemente ao regime de direito privado. Por outro lado, quando prestam serviços públicos,
subordinam-se predominantemente a regras de direito público.
 Se a questão não definir a área de atuação da EP ou da SEM, o regime predominante será de direito privado.
 Não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
 Os bens das empresas públicas e sociedades de economia mista são bens privados. Porém, no caso das
prestadoras de serviço público, os bens diretamente relacionados à prestação do serviço gozam dos mesmos
atributos dos bens públicos.

Diferenças entre EP e SEM

 Forma jurídica
 As sociedades de economia mista devem, obrigatoriamente, ter a forma de sociedade anônima (S/A).
 As empresas públicas podem ser formadas sob qualquer forma admitida em direito. Ex: Unipessoal,
pluripessoal, S/A.
 Composição do capital
 As sociedades de economia mista admitem a participação de capital público e de capital privado.
 As empresas públicas só admitem capital público.
 Foro processual (somente para as entidades federais)
 A empresa pública federal será processada e julgada na Justiça Federal. Quando se tratar de empresa
pública dos estados e municípios, a competência será da Justiça Estadual.
 Sociedades de Economia Mista (de qualquer ente da Federação), em regra, serão julgadas na Justiça
Estadual (comum). Contudo, quando a União intervém na condição de assistente ou oponente, as causas
serão deslocadas para Justiça Federal.

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 Fundações Públicas

As fundações surgiram no meio privado, em que são definidas como a personificação de um patrimônio ao
qual é atribuída uma finalidade social não lucrativa. Assim, as fundações são conhecidas como um
patrimônio personalizado destinado a realizar atividades de interesse social, como educação, saúde,
pesquisa cientifica, cultura, etc.

Características:
 Dotação patrimonial.
 Personalidade jurídica própria, pública e privada.
 Desempenho de atividade atribuída pelo Estado no âmbito social.
 Capacidade de autoadministração.
 Sujeição ao controle administrativo ou tutela por parte da Administração Direta, nos limites
estabelecidos em lei.
 Submetem-se ao mesmo regime jurídico das autarquias. Por isso podem ser chamadas de
fundações autárquicas ou autarquias fundacionais.
 As fundações públicas de direito público são criadas por lei. Ganham a personalidade jurídica no
momento da vigência da lei instituidora. Já as fundações públicas de direito privado recebem
autorização legislativa para criação, mas dependem do registro do ato constitutivo no Registro Civil
de Pessoas Jurídicas.
 As atividades das fundações públicas são: assistência social; assistência médica e hospitalar;
educação e ensino; pesquisa e atividades culturais.
 A imunidade tributária se aplica ás fundações públicas de direito público e de direito privado.
 As prerrogativas processuais, a exemplo do prazo em dobro para todas as suas manifestações
processuais e a sujeição ao duplo grau de jurisdição obrigatório, aplicam-se somente às fundações
públicas de direito público, não alcançando as fundações de direito privado.
 O regime de precatórios para o pagamento de dívidas, em virtude de sentença judiciária, não se
aplica às fundações públicas de direito privado, mas se aplicam às fundações públicas de direito
público.
 Os bens do patrimônio de direito público são caracterizados como bens públicos, protegidos por
todas as prerrogativas que o ordenamento jurídico comtempla, como impenhorabilidade,
imprescritibilidade e as restrições para alienação. Por outro lado, os bens de direito privado, em
regra, não se enquadram como bens públicos (são bens privados). Portanto, poderão receber
algumas prerrogativas, como impenhorabilidade, em decorrência do princípio da continuidade dos
serviços públicos.

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