Número 1 - 2022

DESIGUALDADE DA FOME NO DISTRITO FEDERAL

Autoria
RENNÓ, Lúcio – IPOL/UnB
BERTHOLINI, Frederico - IPOL/UnB
CABELLO, Andrea – FACE/UnB
NOGALES, Ana Maria – IE/UnB
VIANA, Guilherme – DAI/DPO/UnB
A Desigualdade da Fome no DF

O Distrito Federal é uma das unidades da federação mais desiguais (https://exame.com/brasil/os-10-

estados-brasileiros-onde-a-desigualdade-e-maior/). Essas desigualdades se refletem no mercado de
trabalho, na ocupação do território, na renda e riqueza, no acesso a bens públicos e privados, e agora
o Observatório de Políticas Públicas do DF – ObservaDF – mostra como também repercutem na fome.
As desigualdades, que se acumulam e potencializam, impactam claramente a alimentação da
população do Distrito Federal, com a insegurança alimentar – a percepção do risco de ficar sem
alimentos assim como a experiência com a ausência de alimentos – sendo muito superior nas regiões
mais pobres e periféricas da cidade, enquanto que em seu centro desenvolvido e rico, praticamente
só há segurança alimentar. Os dados desta pesquisa pioneira no Distrito Federal evidenciam um lado
extremamente perverso da desigualdade: enquanto poucos têm alimentação saudável e frequente, sem
nunca terem o receio de passar fome, muitos, a maioria, sofrem da incerteza sobre se conseguirá se
alimentar e passam necessidade diariamente. Ficará claro também que quem mais sofre desse
problema são os mesmos grupos excluídos: mulheres, pobres, pardos(as). O acúmulo das
desigualdades em grupos específicos os leva à fome.
Neste estudo, exploramos também o efeito das políticas sociais do Governo Federal e do Distrito
Federal em atenuar a insegurança alimentar da população. Medimos a fome usando a Escala Brasileira
de Insegurança Alimentar, e verificamos como ser beneficiário de políticas sociais afeta sua situação
de insegurança alimentar. Incluímos em nosso questionário o portfólio de políticas públicas baseadas
no Cadastro Único, conforme informado pela Secretaria de Desenvolvimento Social do DF
(https://www.sedes.df.gov.br/programas-e-beneficios/). Fica claro, ao examinar a lista, a significativa
pulverização dos programas sociais no DF. Examinamos neste relatório a cobertura e focalização dos
programas e seus impactos na probabilidade de redução da insegurança alimentar. A pulverização
leva a uma baixa cobertura e focalização, gerando ineficiências no seu efeito na fome.
Nosso estudo é baseado em pesquisa de opinião pública com amostra representativa da população
urbana do DF, tendo entrevistado 1000 cidadãs e cidadãos entre 03 e 10 de dezembro de 2021. Os
dados são os primeiros a verificar a insegurança alimentar na região. A seguir, descrevemos a amostra
mais detalhadamente. Na sequência apresentamos os dados de insegurança alimentar e alimentação
saudável no DF. Por último discutimos as políticas sociais e seu impacto na fome.
Amostra
Para a coleta de dados usando a Escala Brasileira de Insegurança Alimentar, conduzimos pesquisa
com aplicação de questionários junto a cidadãs e cidadãos do Distrito Federal entre 3 e 10 de
dezembro de 2021. A amostra foi estratificada por grupos de Regiões Administrativas (RA) com base
nos grupos de renda da Pesquisa de Emprego e Desemprego conduzida pela Codeplan e Dieese. 1 Em
cada grupo as RAs foram selecionadas aleatoriamente, seguida da definição, também randômica, de
setores censitários, nos quais foram aplicadas cotas de gênero, idade e escolaridade para seleção dos
entrevistados(as).
As figuras que seguem indicam a distribuição das características demográficas e socioeconômicas da
amostra, deixando evidente sua cobertura variada e ampla da população do DF.

1Os grupos são:

Grupo 1: Lago Sul, Sudoeste/Octogonal, Plano Piloto e Jardim Botânico
Grupo 2: Águas Claras, Guará, Vicente Pires, Sobradinho I e II, Taguatinga, Arniqueiras e Núcleo Bandeirante, Gama
Grupo 3: Ceilândia, Planaltina, São Sebastião, Samambaia, Santa Maria, Riacho Fundo II
Grupo 4: Itapoã e Paranoá, Recanto das Emas, Sol Nascente, SCIA/Estrutural
Figura 1.
Figura 2.
Figura 3.
Figura 4.
Figura 5.
Segurança Alimentar e Qualidade da Alimentação

A Escala Brasileira de Insegurança Alimentar (EBIA) é uma medida psicológica de restrição de

acesso à alimentação, indicando o risco associado a fome. A escala pode ser composta por oito (8)
itens, em sua versão reduzida, que trata apenas da situação dos adultos na residência, ou de quatorze
(14) itens, quando se incluem as perguntas sobre menores de 18 anos. A escala foi desenvolvida e
testada no Brasil, a partir de métricas semelhantes adotadas nos Estados Unidos. Os itens que compõe
a versão reduzida estão listados na figura abaixo. Usamos, neste estudo, principalmente, a escala de
oito itens.
Figura 6.

A EBIA já foi aplicada em diversas ocasiões no país e a tabela 1 abaixo apresenta sua variação nos
diferentes momentos e com distintas operacionalizações - resumida e extensa. A EBIA é categorizada
em 4 categorias, a partir da soma da incidência de respostas positivas a cada um de seus itens. Assim,
na escala com oito itens, é considerada situação de segurança alimentar o valor 0 na soma de todas
os itens. Ou seja, está em segurança alimentar quem não enfrenta nenhum risco ou experiência de
fome. Insegurança alimentar leve é indicada pelos valores de 1 a 3; insegurança alimentar moderada
por 4 e 5 e grave de 6 a 8. Assim, quem está em insegurança alimentar grave sofre com o risco e
experiência de fome frequentemente.
Quando usamos os oito itens, a medida de insegurança alimentar é mais alta do que quando se utilizam
os 14 itens, demonstrando que o acréscimo de menores na mensuração reduz a incidência de fome.
Contudo, constatamos na pesquisa do DF que a inclusão dos seis itens adicionais cobre uma
porcentagem menor da população, estando a grande maioria incluída em uma métrica de oito itens.
Por isso, no restante do trabalho, iremos utilizar a mensuração da insegurança alimentar baseada em
oito itens.
Tabela 1. Escala Brasileira de Insegurança Alimentar (%).
Segurança Alimentar 2021 DF 2020 Brasil 2004 PNAD Brasil
2009 PNAD Brasil

Seg. Alimentar 50,1 40,6 64,0 69,8

Inseg. Leve 30,4 31,7 18,0 18,7

Inseg. Moderada 9,2 12,7 9,9 6,5

Inseg. Grave 10,3 15,0 7,0 5,0

Como fica claro no mapa da fome (figura 7), há uma clara distribuição espacial da insegurança
alimentar no território. Enquanto as áreas centrais do DF simplesmente não sofrem de fome, esta é
bem mais presente nas RAs mais pobres, que estão mais distantes do centro. A desigualdade de fome,
como veremos adiante, espelha outras, já constatadas em estudos anteriores. 2

Figura 7.

2As áreas em cinza são das Regiões Administrativas que não contaram com entrevistas nesta amostragem,
estratificada por grupos de RAs por renda com base na PED.
A próxima figura indica essa situação de desigualdade de outra forma. Enquanto a segurança
alimentar é praticamente universal nas RAs ricas, ela é bastante mais baixa nas pobres, aproximando
à realidade do resto do país. De fato, o Distrito Federal, à exceção de sua região rica, é muito parecido
ao Brasil.

Figura 8.

Ao desagregar por categoria de insegurança alimentar e por grupo de RA baseada em renda, a

desigualdade fica ainda mais explícita. Nas RAs ricas, como dissemos, 83% da população está em
segurança alimentar. Não há ninguém em insegurança alimentar grave. Nas RAs de mais baixa renda,
41% estão em segurança alimentar. Ou seja, um pouco menos de dois terços da população nessas
RAs vivem alguma forma de insegurança alimentar. 14% estão em insegurança alimentar grave:
diariamente enfrentam situações de escassez de alimentos ou insuficiência de acesso a alimentos.
Repare também que no grupo de RAs mais populoso, o de renda média baixa, as porcentagens se
assemelham muito à de baixa renda, dando corpo à clara desigualdade da fome que vivemos no DF.
Figura 9.

Além da questão do acesso a alimentos, exploramos também a dimensão da qualidade dos produtos
consumidos. Investigamos o que as pessoas consomem e com qual frequência. A figura abaixo aponta
para um consumo amplo de alimentos saudáveis, e menos comum de alimentos industrializados e
açucares. Os alimentos mais comuns na população são leite, cereais e leguminosas, carnes, aves ou
peixes e ovos. Alimentos industrializados e processados (refrigerantes, achocolatados...) e doces têm
o consumo geral mais baixo, indicando um padrão geral de alimentação baseada em alimentos mais
saudáveis.
Figura 10.

Contudo, esse padrão varia significativamente para os distintos padrões de segurança alimentar. Dos
50% da população que está em segurança alimentar, 14% nunca consomem alimentos saudáveis,
outros 15% consomem todos os alimentos saudáveis todos os dias: 72% consomem mais de quatro
alimentos saudáveis todos os dias. Dos 50% que estão em segurança alimentar, 39% consomem
alimentos pouco saudáveis.
Já dentre os 10% que estão em insegurança alimentar grave, 17% não consomem alimentos saudáveis
nunca, mas 60% consomem até três tipos de alimentos saudáveis todos os dias. Desses mesmos 10%
, 14% consomem alimentos pouco saudáveis.
Dos 14% da população que nunca consomem alimentos saudáveis: 53% estão em situação de
segurança alimentar; 79% estão em situação de segurança alimentar ou insegurança leve; 17% estão
em situação de insegurança alimentar grave.
Dos 31% que consomem alimentos pouco saudáveis, 62% estão em situação de segurança alimentar
e 4% estão em situação de insegurança alimentar grave.
Ou seja, o consumo de todos os alimentos é mais frequente entre os que estão em segurança alimentar.
Mas a incidência de consumo de alimentos menos saudáveis é bem mais acentuada entre os que estão
em segurança alimentar. Quem está em insegurança alimentar privilegia o consumo de alimentos
mais saudáveis.
Isso se espelha também nas divisões por renda, conforme as figuras 11 e 12. No grupo de alta renda
o consumo de alimentos menos saudáveis é praticamente 10 pontos percentuais a mais do que nos
grupos de baixa renda. Grupos de alta renda também consumem com mais frequência frutas, verduras
e derivados de leite. Já o consumo de leite, cereais e leguminosas e ovos é bem superior no grupo de
baixa renda. Portanto, quando olhamos a renda, há algumas diferenças claras no consumo de
alimentos, demonstrando um compromisso dos grupos de menor renda em utilizar seus recursos
escassos na compra de alimentos saudáveis.
Figura 11.
Figura 12.

Por último, fizemos uma análise mais sofisticada, multivariada, para verificar o perfil de quem está
em insegurança alimentar. Na figura 13 vemos que mulheres, pessoas que declaram ter a cor da pele
parda, pessoas desempregadas, quem afirma ter perdido renda durante a pandemia e aqueles até dois
salários mínimos de renda são os com maior probabilidade de estarem em situação de insegurança
alimentar. Cabe dizer que pessoas que declaram ter a cor da pele preta tem também maior
probabilidade de estarem dentre os em insegurança alimentar quando não incluímos renda baixa,
mostrando que há uma desproporcional representação desse grupo na renda baixa (Figura 14). Essa
análise mostra que grupos que já são tradicionalmente vulneráveis e vítimas da exclusão social, são
também os mais propensos a sofrerem de insegurança alimentar.
Figura 13. Análise Ordinal Probit de Insegurança Alimentar no DF: modelo 1 com variável renda e
modelo 2 sem variável renda.

Figura 14.
Políticas Sociais

Dada a situação de insegurança alimentar vivida pela população, o que o Estado tem feito para o
enfrentamento desse problema através da implementação de políticas públicas? Para isso, incluímos
no questionário perguntas sobre ser beneficiário(a) de políticas sociais diversas. A figura 15 mostra a
porcentagem de pessoas que recebem cada benefício.
Figura 15.

Fica claro que há uma grande pulverização de políticas com baixa cobertura, à exceção de quatro (4),
que cobrem mais que 10% da população: auxílio emergencial, restaurante comunitário, Bolsa Família
 e o programa Prato Cheio, seguido de perto pelo Cartão Material Escolar. Quanto ao restaurante
comunitário, que tem uma cobertura considerável (25% dos respondentes da pesquisa afirmaram ter
usado esse serviço), verificamos que seu uso ocorre principalmente no almoço, quase não ofertando
outras refeições, e que seu uso é restrito a poucos dias na semana. Muito provavelmente, isso se deve
ao fato de serem poucos, em relação à demanda, e exigirem deslocamento da população até o
restaurante, com custos de mobilidade urbana, reduzindo seu acesso e uso.
Figura 16.

Constatamos, primeiro, que a cobertura populacional das políticas sociais é restrita. Um segundo
esforço de análise do efeito das políticas públicas diz respeito à sua focalização. Aqueles que
precisam, recebem a política? Analisamos, então, dentre os de insegurança alimentar grave, qual a
porcentagem que recebe as políticas com maior cobertura. Identificamos os resultados abaixo:
• 51% de quem está em insegurança alimentar grave recebe o Auxílio Emergencial.

• 43% de quem está em insegurança alimentar grave vai aos Restaurantes Comunitários.

• 30% de quem está em insegurança alimentar grave recebe o Bolsa Família.

• 19% de quem está em insegurança alimentar grave recebe o Prato Cheio.

Portanto, as políticas sociais dos governos federal e distrital têm focalização restrita, não incluindo
em sua cobertura parcelas majoritárias da população que mais precisam.
Finalmente, fizemos um exercício analítico mais pormenorizado das políticas com maior cobertura
usando de uma estratégia de pareamento. Esse desenho de pesquisa simula grupos de controle (que
não recebe a política) e de tratamento (recebe a política), controlando pelas características
socioeconômicas e demográficas analisadas acima, e verificando sua situação de segurança alimentar,
através das diferenças nas médias entre os dois grupos. Quando verificamos os efeitos do tratamento
usando pareamento baseado em escores de propensão (propensity-score matching), em uma variável
dicotômica de insegurança alimentar (segurança = 0 e insegurança=1), vemos que três dos quatro
programas com maior cobertura (Auxílio Emergencial, Restaurante Comunitário, Prato Cheio) tem
um efeito positivo na variável que mede insegurança alimentar. Isso nos poderia levar à interpretação
equivocada de que os programas sociais aumentam a insegurança alimentar, mas, de fato, o que os
resultados nos dizem é que as médias dos grupos de tratamento são mais elevadas do que os de
controle, porque há mais pessoas em insegurança alimentar recebendo as diferentes políticas sociais
do que dentre as que não recebem. Isso indica que, apesar da cobertura dos programas ser baixa,
mesmo no grupo dos que mais precisam, como vimos acima, quem recebe os programas tem maior
probabilidade de estar em insegurança alimentar. Isso é positivo, mostrando alguma focalização
desses programas, embora ainda requerendo maior amplitude.
Tabela 2: Efeitos Médios de Tratamento para Diferentes Políticas Sociais na Insegurança Alimentar
Programa de Política Pública Efeito de Tratamento Médio Erro Padrão
Restaurante Comunitário 0,13 0,03
Auxílio Emergencial 0,12 0,03
Bolsa Família 0,08 0,05
Prato Cheio 0,14 0,05

Um último ponto se refere ao fato de ser beneficiário de um programa social atenua, modera, a
sensação de insegurança alimentar na população. Com dados observacionais (que não são extraídos
de experimentos) e sincrônicos de recorte transversal na população (sem observações em momentos
distintos do tempo), é realmente muito desafiador observar o impacto de uma política social.
Inovamos aqui ao propor uma estratégia usando termos interativos entre variáveis de recebimento
dos programas sociais e renda para verificar se ser beneficiário de uma política social modera a
insegurança alimentar para os mais pobres.
Na figura abaixo apresentamos o resultado de uma regressão ordinal multivariada que inclui no
modelo que testamos anteriormente indicadores de recebimento de políticas sociais e seu efeito
moderador na fome para os grupos mais pobres. Quando as linhas horizontais cruzam a linha
vermelha horizontal, indicando impacto nulo (zero), podemos afirmar que essa variável não tem efeito
sobre a insegurança alimentar. Assim, fica claro que os controles demográficos e socioeconômicos
se mantêm relevantes, e identificamos que apenas o auxílio emergencial e o restaurante comunitário
têm algum efeito na insegurança alimentar. Contudo, como vimos também no exercício de
pareamento, o efeito é positivo. Isso apenas indica que esses dois programas são mais bem focalizados
do que os outros, tendo mais pessoas em situação de insegurança alimentar recebendo o benefício.
Quando investigamos o efeito moderador dos programas na insegurança alimentar dos mais pobres
(bolsa*baixa renda, auxílio*baixa renda, Prato cheio*baixa renda, restaurante*baixa renda), vemos
que nenhum tem efeito estatístico. Quem mais se aproxima disso é o auxílio emergencial, tendo o
efeito na direção correta, reduzindo a fome para os mais pobres e próximo da significância estatística
(0,11 de p-valor).
 Figura 17.

Resumo

Apresentamos aqui os principais achados do estudo sobre insegurança alimentar no DF:

• Taxa elevada de insegurança alimentar no DF, principalmente nas regiões com renda baixa.

• Sobre alimentação saudável e não saudável, os que estão em segurança alimentar são os que mais
usam ambas.

• Quem está em insegurança alimentar se alimenta mais de comidas saudáveis (embora sejam menos
tipos com frequência) do que de comidas menos saudáveis.

• Quatro programas sociais têm cobertura relevante: prato cheio, bolsa família, auxílio e restaurante
comunitário.

• Auxílio emergencial é o de maior cobertura.

• Mulheres tem maior probabilidade de estarem em insegurança alimentar;

• Escolaridade reduz a probabilidade de estar em insegurança alimentar;

• Pessoas com a cor da pele parda tem maior probabilidade de estarem em situação de insegurança
alimentar do que pessoas com a cor da pele branca;

• Desempregados(as) tem maior probabilidade de estarem em situação de insegurança alimentar;

• Quem perdeu renda na pandemia está em situação de insegurança alimentar;

• Quem tem renda até dois (2) salários mínimos tem maior probabilidade de estar em situação de
insegurança alimentar;

• Quem recebe o auxílio emergencial está em situação de insegurança alimentar (bem focalizado);

• O auxílio emergencial é o único programa social que tem um efeito moderador (atenuador) limitado
na insegurança alimentar para os mais pobres;

• Quem usa os Restaurantes Comunitários está em situação de insegurança alimentar;

• Nenhum outro programa atenua a situação de insegurança: pulverização de programas e recursos e

baixa cobertura.

Recomendações de Políticas Públicas

As políticas sociais no DF têm algumas caraterísticas: são muitos programas com baixa cobertura de
beneficiários e limitada focalização nos que realmente precisam. Dadas essas características,
sugerimos a redução do número de programas para os que tem maior cobertura e impacto – alguma
política de transferência de renda e a ampliação do acesso aos restaurantes comunitários. Para um
portfólio de programas menos pulverizado, cabe igualmente ampliar sua cobertura, invertendo mais
recursos para esses programas. Ou seja, é melhor alocar mais recursos para os programas mais
eficientes ampliando sua cobertura e focalização do que ter inúmeros programas que não afetam
muitas pessoas, principalmente as que mais precisam.
Programas de transferência de renda, como o auxílio emergencial, com cobertura expandida, são os
únicos que tem algum efeito na redução da fome para os mais pobres. Ademais, grupos de renda mais
baixa, ao alocarem seus orçamentos escassos, o fazem em alimentos saudáveis com mais frequência,
como vimos nesta pesquisa. Há evidências que as pessoas de renda mais baixa gastam bem seus
recursos em alimentação. Assim, transferir renda para quem precisa é fundamental para combater a
fome.
Esse ponto remete a pensar políticas sociais que viabilizem alimentação de boa qualidade para o(a)
cidadão/cidadã de baixa renda. No caso, é inegável a importância dos restaurantes comunitários. O
problema é que parcelas relevantes dos que mais precisam não têm acesso e os que têm o usam para
poucas refeições na semana. Assim, é importante pensar estratégias de ampliação dos restaurantes
comunitários, para que atendam mais pessoas de baixa renda mais frequentemente e com mais
refeições ao longo do dia. Ou seja, abrir mais restaurantes, em pontos de fluxo, e abertos para mais
refeições ao longo do dia.
Cabe destacar que um possível problema para a população é chegar aos restaurantes, exigindo o uso
de transporte público, que pode ser proibitivo para os mais pobres. Portanto, há que se pensar em
mecanismos que permitam o transporte público totalmente subsidiado para os mais pobres ou outras
estratégias que levem a alimentação de boa qualidade dos restaurantes até locais mais próximos das
residências das pessoas. Nesse sentido, em sendo inviável aportes para redução do custo de passagens
de ônibus e metrô para mais pobres, poderia se pensar em um sistema de distribuição de marmitas
com alimentos preparados nos restaurantes comunitários para as comunidades que não conseguem
chegar até estes. As marmitas seriam vendidas, mas entregues gratuitamente usando veículos do GDF
ou com serviço de entrega terceirizado.
Por último, é fundamental destacar a necessidade de se criarem estatísticas oficiais sobre insegurança
alimentar no DF. Só com dados de qualidade, representativos de todas as RAs, poderemos desenhar
políticas sociais mais eficientes. A inclusão da EBIA na Pesquisa Distrital por Amostras de Domicílio
da Codeplan seria um importante passo nesta direção.