287-Texto Do Artigo-564-3-10-20170117

DOI: http://dx.doi.org/10.22296/2317-1529.
2011v13n1p91
O DESAFIO DE PLANEJAR
E PRODUZIR EXPANSÃO
URBANA COM QUALIDADE
A Experiência Colombiana dos
Planos Parciais em Bogotá, Colômbia
Pa u l a F r e i r e S a n t o r o
R e s u m o O artigo discute a necessidade de planejar o crescimento urbano em ex-

tensão nas cidades latino-americanas face à exacerbada mercantilização do desenvolvimento
urbano que envolve disponibilizar áreas urbanizáveis e atender às estratégias do mercado
interessado na dispersão e em ganhos especulativos, nem sempre produzindo espaços com
qualidade urbano-ambiental ou dando conta das necessidades habitacionais. Reconhecendo
a perversidade desse quadro e admitindo-se que o crescimento em extensão é um padrão re-
corrente, procurou-se visitar a experiência colombiana que obriga os municípios a planejarem
a expansão urbana em diversas escalas, articulando plano urbano, execução e investimentos.
Este processo centralizador, elaborado essencialmente por técnicos, parece ter tido resultados
urbanos: produziu preventivamente novas áreas urbanizadas com qualidade em Bogotá e
deixou aos empreendedores privados a construção da habitação. No entanto, manteve algu-
mas características do padrão periférico de crescimento, como a não mescla de classes sociais, a
concentração de habitação distante de outros usos ou trabalho.
P a l a v r a s - c h a v e Bogotá; Colômbia; expansão urbana; planejamento

urbano; plano parcial; plano urbano.
INTRODUÇÃO
As novas dinâmicas econômicas das últimas décadas têm promovido mudanças
significativas na organização e no funcionamento do urbano, com reflexos na América
Latina. Dentre elas, o aumento do investimento nas atividades imobiliárias põe em des-
taque o território como ator e exacerba a mercantilização do desenvolvimento urbano
(Mattos, 2007, p.82-3). Essas dinâmicas refletem a política econômica capitalista que,
para geógrafos como Harvey (2005), produz, reproduz e reconfigura o espaço. Para os
autores, as formas contemporâneas de globalização e de organização do território não
são nada mais que outro circuito do capitalismo, que se dá acompanhado de inovações
nos sistemas de transporte e comunicação e que reestrutura geograficamente a atividade
capitalista no planeta. Atividades de desindustrialização em um lugar e reindustrialização
em outro são exemplos nesta direção.
Se as dinâmicas econômicas sempre (re)estruturaram o espaço, o que diferencia o
momento atual é o alcance delas, que alguns autores até chamam de nova ou terceira
revolução urbana (Ascher, 2001; Soja, 2000). Tamanho alcance é possibilitado, entre ou-
tras razões, pelo forte estímulo das políticas de desregulação, privatização e liberação dos
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O D E S A F I O D E P L A N E J A R E P RO D U Z I R E X PA N S Ã O
mercados que marcaram os anos 1990, e pelo aumento de oferta de capital, que migra das
atividades produtivas (Oliveira, 2003), alimenta a financeirização da economia mundial
e possibilita investimentos em terra e imóveis (Mattos, 2007).
Estas novas dinâmicas econômicas refletem-se no território – ou às vezes apenas na
1 Ferreira (2003) mostra em imagem que se constrói dele1 – em suas diversas escalas, não apenas global, mas também
sua tese, por exemplo, que
São Paulo não é global. No
estadual, regional e intraurbana. A forma como se expressa na escala intraurbana relacio-
senso comum, uma cidade é na-se fortemente com as estratégias dos agentes dos mercados de solo urbano. Segundo
global a partir do que ela “de-
manda” – como de edifícios Abramo (2009) 2 são, principalmente, usadas duas estratégias: a busca da economia da
“inteligentes” – e não pela proximidade, que traz soluções de estrutura compacta às cidades; e da redução de custos,
sua estrutura de produção.
Segundo o autor, vende-se a que não raramente reflete-se na implantação de uma estrutura difusa nas cidades. A
imagem de global, no entan- produção de loteamentos periféricos – informais e precários, ou mesmo, formais, com
to as dinâmicas que dirigem
a produção da cidade são a tipologia de condomínios fechados horizontais – frequentemente configura o crescimento
representação do mais arcai-
co patrimonialismo.
urbano através de conurbação ou, o que é mais frequente, manchas dispersas pelo terri-
tório regional. Esta forma é frequente na América Latina, através de ofertas de tipologias
2 No estudo de mercado
imobiliário, um dos autores
formais como country clubs, barrios cerrados, clubs de chácras, pueblos privados em Buenos
que se debruça sobre as Aires (Vidal-Koppman, 2005); barrios cerrados em Santiago do Chile (Cáceres & Saba-
estratégias dos atores ur-
banizadores e a morfologia tini, 2004); verdadeiras cidades dispersas são como ilhas no território, como no México
resultante destas é Pedro (Duhau and Giglia, 2008; Sheimbaun, 2010), ou os loteamentos fechados e condomínios
Abramo (2007 e 2009), que
afirma que as cidades latino- horizontais, fenômeno que ganha impulso no Brasil, mesmo que desacompanhado de
americanas possuem “uma legislação que permita este fechamento (Freitas, 2008).
estrutura “híbrida”, ao mes-
mo tempo compacta e difu- Esses diversos autores latino-americanos colocam a década de 1980 como marco de
sa, produzida pelo mercado
informal e formal que, por
um rompimento com a morfologia do padrão tradicional de segregação (centro-perife-
razões vinculadas às suas ria) promovendo uma dispersão desconhecida até então. Esta nova morfologia promove
próprias lógicas de funciona-
mento, produzem a cidade
uma fragmentação que pode significar também uma redução da escala de segregação
“COM-FUSA”. (Cárceres & Sabatini, 2004; Sabatini, 2000), com a expansão destas tipologias não
apenas para alta, mas outras rendas familiares, desde que haja disponibilidade de terras
para se urbanizar.
Ampliar este mercado imobiliário envolve, portanto, disponibilizar terras, por meio
3 Vidal-Koppmann (2011) de ações públicas como aumento do perímetro urbanizável,3 e também, manter as po-
em seu doutorado sobre a
expansão das tipologias de
líticas e planos que, por muito tempo, evitaram tratar do tema da expansão urbana ou
expansão urbana privadas regular o crescimento urbano horizontal. Não se admite, portanto, que neste processo
em Buenos Aires – countrie
clubs, barrios cerrados etc. existe uma grande valorização da terra que beneficia proprietários – que mantém altas
– afirma que praticamente rentabilidades e a possibilidade de especular com a terra –, onera a gestão pública, nem
todos os projetos se locali-
zaram em zonas rurais, mo- sempre produz espaços justos, com mesclas sociais e com qualidade urbano-ambiental e,
tivando uma re-zonificação mais importante, raramente está voltado para atender as necessidades urbanas e habita-
por parte do município.
cionais da população (Santoro & Bonduki, 2009).
Se há um consenso de que esta é a forma usual de crescimento de nossas cidades, por
um lado, há um rechaço em planejá-la, associado à ideia de que a expansão urbana deve
ser restringida ou não deve acontecer. E, também, por outro, há o consenso construído
“crescer é desenvolver-se” a qualquer custo. Paralelamente às opiniões em prol de uma
corrente ou outra, o crescimento urbano horizontal segue acontecendo nas cidades brasi-
leiras e latino-americanas e ganha novas feições e novos atores, com interesses mais acir-
rados. Este novo cenário coloca o tema na pauta da agenda latino-americana, trazendo
a necessidade de refletirmos se é possível admitir que a expansão urbana aconteça, e, em
caso positivo, se é possível fazê-la voltar-se às necessidades habitacionais e à recuperação
da valorização da terra para a coletividade de forma que consiga produzir espaços com
boa qualidade urbano-ambiental.
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P A U L A F R E I R E S A N T O R O
Neste artigo procura-se trazer reflexões nesta direção, por meio da implementação
de planos em área de expansão urbana em Bogotá, Colômbia, de forma a repensar a ex-
pansão urbana, fenômeno que afeta grande parte das cidades latino-americanas.
O PLANEJAMENTO NA COLÔMBIA
Desde a década de 1950 é forte a influência de vários organismos de cooperação

internacional que, embasados na teoria do desenvolvimento, elaboraram metodologias de
planejamento do desenvolvimento e produziram movimentos simultâneos de planejamen-
to econômico e urbano. No caso latino-americano, a agenda deste momento envolvia o
fortalecimento do Estado para que fosse promotor do bem-estar social que seria alcançado
por meio de um sistema de planejamento em sintonia com os preceitos políticos e econô-
micos dos organismos multilaterais que haviam sido criados para isso. Entre eles estavam:
a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID) e a Organização dos Estados Americanos (OEA); instituições
que implementariam esta agenda internacionalmente por meio de missões, como o Centro
Interamericano de Vivienda (Cinva) (1951-1972); instituições acadêmicas e técnicas que
incorporariam o planejamento urbano no ensino e na prática, com forte influência de
profissionais formados no exterior; além das instituições públicas de planejamento, que no
caso colombiano seriam estimuladas por uma lei orgânica nacional que apontava para a
necessidade de formulação de planos integrais de desenvolvimento municipal.
No centro do discurso daquele momento na América Latina estava a noção de que
o desenvolvimento nacional dependia da atividade urbana. No caso colombiano, marca
este discurso a missão do Banco Internacional pela Reconstrução e Desenvolvimento
(BIRD) em 1949, coordenada por Lauchin Currie, que recomendara a formulação de uma
política urbana nacional a partir do conhecimento dos processos territoriais e seus efeitos
no desenvolvimento econômico.
Para a Colômbia, essencialmente de base agrária, a ideia de desenvolvimento estava
mais ligada ao mundo rural que ao urbano, e inicialmente fez com que a leitura dessas
recomendações fossem vistas com receio. Suas cidades não eram tão povoadas, nem tão
polarizadoras como as brasileiras. No Brasil, no período da colonização portuguesa, as
cidades adquiriram uma face burocrática ligada à circulação internacional de mercado-
rias, fortemente arraigada a uma economia colonial agrário-exportadora, característica
que determinou a formação de uma rede onde poucas cidades são polarizadoras e muito
povoadas (Oliveira, 1982). A colonização colombiana, por sua vez, formou cidades mais
autossuficientes em uma rede mais complexa e diversificada (Romero, 2010), com uma
ocupação dificultada pela conformação geográfica – cortada por duas cordilheiras – cuja
dificuldade de transposição adiou a instalação de ferrovias e por sua vez estimulou a au-
tossuficiência das áreas ocupadas.
Os anos 1960 foram marcados, segundo Pérez Moreno (2006), por duas importan-
tes mudanças que afetaram o desenvolvimento do planejamento: o processo de centra-
lização administrativa que debilitou a autonomia municipal e departamental de 1968; 4 O Brasil já no período da
e a conclusão de que os resultados obtidos até então eram poucos face à necessidade ditadura (1964-1985), a Ar-
gentina em período de golpe
de controlar a urbanização. A América Latina nesse período possuía um conjunto de militar pré-ditadura (1976-
1983), o Uruguai em luta ar-
governos centralizadores,4 e embora a Colômbia não tenha tido ditadura, o processo de mada antes de sua ditadura
centralização administrativa foi forte e marcou o planejamento urbano. (1973-1985), entre outros.
Nos anos 1970, os colombianos construíram um marco de planejamento territorial

e de concentração de recursos na esfera federal em um processo antagônico de estímulo
ao planejamento na escala municipal desassociado do repasse de recursos aos municípios.
Afere-se que houve uma centralização dos recursos no âmbito nacional: até 1930 a Nação
concentrava 38% destes e passou, até 1965, a concentrar 76%, número que sobe para
84,6% até 1979.
Em relação aos marcos legais, foi a Ley Orgánica de Desarrollo Urbano (Ley 61 de
1978) que veio consolidar os Planes Integrales de Desarrollo (PIDs) como instrumentos
básicos do planejamento departamental e municipal, obrigatórios para municípios com
mais de 20 mil habitantes, o que pressionou os municípios a se estruturarem institucio-
nalmente; no entanto, poucos PIDs foram feitos e implementados.
O planejamento oficial do Brasil da época era centralizador e estruturava-se por
meio de Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado (PDDIs), embora no campo
intelectual tenha surgido, no início dos anos 1970, uma contracorrente à postura desen-
volvimentista, que faz crítica à doutrina cepalina a partir das primeiras formulações de
uma teoria crítica da urbanização na periferia do capitalismo (Kowarick, 1975; Camargo
et al., 1975), de cunho marxista (Arantes, 2009).
Os anos 1980 são marcados por um processo de descentralização administrativa que
fortalece o planejamento urbano no plano municipal e que diferencia o planejamento
5 Diversas leis foram pro- econômico e social do planejamento territorial ou físico (Pérez Moreno, 2006).5
mulgadas a favor da descen-
tralização, dentre elas, a que
A Constituição Colombiana de 1991, que veio reconhecer o município como o ente
tratou da descentralização fundamental da divisão político-administrativa do Estado, marca o fim desse período e
fiscal (Ley 14 de 1983), re-
gulamentando a favor dos inicia uma etapa do planejamento colombiano que reflete a influência que o país sofreu
municípios a distribuição de nos anos 1980 no seu planejamento, principalmente dos espanhóis, japoneses e franceses
recursos de vários impostos
territoriais e econômicos; e (Montandon e Souza, 2007; Montandon, 2009; Garcia Bocanera, 2010). A Ley de Re-
a que versou sobre a des- forma Urbana (Ley 9 de 1989) e a legislação aprovada a partir da Constituição de 1991, a
centralização administrativa
(Ley 11 de 1986) incorpo- Ley Orgánica del Plan de Desarrollo e a Ley de Desarrollo Territorial (Ley 388 de 1997)
rando, dentre outros, a par-
ticipação da comunidade em
marcarão esta nova etapa.
questões locais. Essas refor- O planejamento da Colômbia, portanto, além de estar influenciado pelo planeja-
mas redistribuíram funções e
recursos da esfera nacional
mento estrangeiro desde seu nascimento, obedeceu uma conjuntura política centrali-
para a municipal. zadora e técnica que marcaria o método de planejamento até hoje implantado no país.
Destaca-se a construção a partir dos técnicos, centrada no tema jurídico, na criação de
marcos legais e de instituições, em uma história que de jeito nenhum parece ter sido
construída “desde abajo”.
Na Colômbia, há pouca literatura escrita sobre o processo de construção dos prin-
cipais marcos jurídicos do pais – Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989) e Ley de
Desarollo Territorial (Ley 388 de 1997) –, diferentemente do Brasil, cujo processo de
aprovação de seus marcos – artigos sobre política urbana na Constituição de 1988 (Arts.
182 e 183) e aprovação do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/01) – foram mais
descritos e colaboraram na consolidação da versão desse processo como fruto da luta do
movimento de reforma urbana.
Maldonado (2006, p.13-5) afirma que passaram quatro décadas de animação para
formular a Ley 388/97, que entre os principais objetivos propunha “dotar as adminis-
trações municipais de ferramentas eficazes para a gestão e o financiamento das decisões
políticas de ordenamento municipal”, além da “busca de alternativas de solução para os
problemas de acesso ao solo urbanizado e da moradia para os setores mais pobres da po-
pulação, o mesmo que o controle à ocupação de zonas de alto risco”. A Ley 388/97 irá,
através de seus instrumentos, articular projetos urbanos, financiar esses projetos e reorga-
nizar as propriedades e formas jurídicas (fidúcias), de forma a “dotar as administrações
municipais de ferramentas concretas para lograr os objetivos de ordenamento territorial”
(idem, p.63). A construção de um processo democrático não estava em jogo no processo
de criação do ordenamento territorial colombiano.
Articulação Entre Planos, Execuções e Investimentos
As leis de ordenamento territorial colombiana determinam a elaboração de planos

nas diferentes escalas – Planes de Ordenamiento Territorial (POTs) (municipais),6 Planes 6 São denominados POTs,
os elaborados e adotados
Parciales (intermunicipais, embora de maior abrangência)7 a serem desenvolvidos me- pelas autoridades dos dis-
diante Unidades de Actuación Urbanística, Macroproyectos e outras Operações Urbanas tritos e municípios com po-
pulação superior a 100 mil
Especiais (que compõem um plano parcial) 8 – que culminam na articulação da gestão habitantes; Planes Básicos
com o financiamento do desenvolvimento urbano. de Ordenamiento Territoral,
para população entre 30 e
Os POTs têm de conter um programa de execução e um plano de investimentos, 100 mil habitantes; e Es-
onde serão definidos os programas, projetos de infraestrutura e os terrenos necessários quemas de Ordenamiento
Territorial para aqueles com
para atender a demanda de habitação de interesse social e as zonas de melhoramento população inferior a 30 mil
habitantes.
integral (Ley 388 de 1997, Art. 18). De forma diferente do Estatuto da Cidade, os POTs
obrigatoriamente devem estar articulados com ações e planos de investimentos, criando 7 O que denominaremos, em
português, planos parciais.
um instrumento que dificilmente consegue ficar apenas em “boas ideias”.9 E esta relação
direta e obrigatória de planos-execuções-investimentos se dá em todas as escalas de pla- 8 Todas as traduções para o
português foram feitas pelo
nejamento. Assim, a lei articula: autor do texto.
a) regras para parcelamento do solo, ao desenhar um plano urbano em menor escala,
9 O Estatuto, embora não
com regras específicas; obrigue, aponta a necessária
b) instrumentos urbanísticos, alterando potenciais construtivos e expropriando em fun- relação com as leis orça-
mentárias municipais (Art.
ção do cumprimento da função da propriedade e a partir do projeto urbano; 40).
c) com financiamento do desenvolvimento urbano, fazendo a gestão social da valoriza-
ção da terra por meio do reparto de cargas e benefícios10 do plano em menor escala. 10 O reparto de cargas e
benefícios na lei colombiana
Grande parte dos instrumentos da Ley 388 se territorializam mediante planos parciais é um instrumento (que se-
(PPs). Em um paralelo com o Brasil, grande parte dos instrumentos do Estatuto da rá explicado adiante neste
artigo), enquanto que, no
Cidade se territorializam por meio de um plano diretor em escala municipal. Estatuto da Cidade é uma
Para financiar o desenvolvimento urbano, o modelo colombiano procura conectar a diretriz geral para a política
urbana, “IX – justa distribui-
atuação pública e privada em um projeto territorial. Nesse processo, há um fortalecimen- ção dos benefícios e ônus
to do poder executivo que dá as diretrizes para os planos, os desenha, discute e aprova decorrentes do processo de
urbanização” (Lei Federal nº
em menor escala, geralmente a partir das estruturas de gestão municipal, propondo, 10.257/01).
entre outros, que a iniciativa privada realize as “cargas” exigidas pelo desenvolvimento
urbano – como implantação de parques, escolas, creches, sistemas viários, ciclovias, entre
outras – por meio da divisão dos benefícios. Assim há o crescimento de um aparelho de
técnicos – arquitetos, urbanistas, economistas urbanos e advogados – que compõem a
necessária equipe de planejamento. A própria origem centralizadora deste planejamento
sempre enfocou a formação universitária, a estruturação institucional, que se mostra na
implementação desse marco legal.
Diversas Escalas de Planos
Diferentemente da legislação brasileira, que enfatiza a escala municipal de plane-

jamento, a colombiana prevê um conjunto de planos em diversas escalas que chegam
a detalhar pequenas áreas do território. O Estatuto da Cidade não propõe planos em

menor escala que a municipal, não amarra uma articulação entre as diversas escalas de
planejamento, além de ter se afastado do regramento do parcelamento do solo, que no
Brasil continua normatizado principalmente pela Lei Federal de Parcelamento do Solo
(Lei Federal no 6.766/79). Apenas com o instrumento da Operação Urbana Consorciada
(OUC) pretende-se um instrumento de elaboração de projeto urbano em menor escala,
embora a descrição do instrumento seja pouco desenvolvida na Lei Federal e não toque no
tema da repartição equitativa de cargas e benefícios da urbanização. A disseminação dos
resultados de sua implementação, principalmente em São Paulo, mostrou-o como instru-
mento de liberalização dos direitos de construir, como forma de adquirir melhores preços
por esses direitos, reinvestindo-os na mesma área da operação. Dessa forma, mais que um
plano em menor escala e articulado com outros planos, as OUCs afastam-se considera-
velmente da ideia de lugar “onde todos ganhariam e ninguém perderia” e apresentam-se
como mecanismo para que apenas um pedaço da cidade “utilize o Estado como instru-
mento privado de acumulação” (Fix, 2003, p.195; Fix e Ferreira, 2001; Menegon, 2008).
O Estatuto da Cidade, ao não inserir no seu conteúdo aspectos de parcelamento
do solo e de planejamento em menor escala, de certa forma afastou-se das pressões do
mercado imobiliário das cidades não metropolitanas (expressão utilizada por Feldman,
2003) centradas no crescimento urbano via expansão urbana. Aliás, o tema da expansão
urbana foi historicamente deixado de lado quando fazemos nossas opções de regramento
de novos loteamentos, como bem afirma Leonelli (2010) em sua tese.
Se, por um lado, vê-se no planejamento colombiano um processo excessivamente
técnico e complexo, com várias escalas e etapas de planejamento, por outro, o planeja-
mento brasileiro proposto no Estatuto da Cidade parece ter deixado para outros processos
de discussão e outros marcos legais certas formas e escalas de desenvolvimento urbano.
PLANOS PARCIAIS EM ÁREA DE EXPANSÃO

EM BOGOTÁ
11 Fundada em 1538, Bogo- Bogotá, capital da Colômbia11 e uma de suas maiores cidades, é limitada a leste
tá está no Departamento de
Cundinamarca, localizada no
pelos Cerros Orientales (Serra Oriental) e a oeste, pelo Rio Bogotá. Ao sul possui grandes
planalto da Cordilheira Orien- áreas protegidas e ao norte, abriga áreas agrícolas e algumas residências de famílias de
tal dos Andes, a 2.640 m de
altura, na parte central do mais alta renda. Sua área central é mais verticalizada e marca a paisagem, mas grande
país, em uma área de 1.732 parte de seu território é muito horizontal com casas térreas ou sobrados entremeados por
km2, destes 35 mil hectares
são urbanos (Fonte: DANE, edifícios baixos.
2005). É sede dos pode-
res municipais, provincial e
nacional. Tabela 1 – População Bogotá 1951 a 2005
1951 1964 1973 1985 1993 2005
População total 636.924 1.661.935 2.496.172 4.262.127 5.440.401 6.776.009
Taxa cresc. intercensal - 7,99 3,39 4,46 3,05 1,8
Fonte: Briñez, 2007. Tabulação própria.
Os anos 1950 marcam o período de mudanças na fisionomia da cidade, que cresce

e cria áreas periféricas abrigando a população mais empobrecida. As famílias de maior
renda migram paulatinamente para a região norte da cidade, saindo do centro que aos
poucos ganha feições de centro de serviços e escritórios. O crescimento negativo das áreas
centrais em termos populacionais mostra claramente este esvaziamento populacional.
Nos anos 1970, a cidade atinge aproximadamente 2,5 milhões de habitantes, em um pe-
ríodo de grande crescimento que se deu principalmente nos bairros ao sul, como Ciudad
Bolívar, Bosa, Usme, regiões que ainda hoje mantêm altas taxas de crescimento.
Tabela 2 – Crescimento intercensal da população de Bogotá por localidades – 1973 a

2005
População Taxa de crescimento intercensal (%)
Localidade
1973 1985 1993 2005* 1973-1985 1985-1993 1993-2005
Bosa 23.871 122.737 215.816 518.912 13,6 7,1 7,3

Ciudad Bolívar 35.451 326.118 418.609 595.188 18,5 3,1 2,9
Suba 97.459 334.700 564.658 795.212 10,3 6,5 2,9
Fontibón 90.060 166.427 201.610 280.905 5,1 2,4 2,8
Usaquén 71.427 216.320 348.852 435.635 9,2 6,0 1,9
Usme 6.394 164.847 200.892 249.667 27,1 2,5 1,8
Teusaquilo 127.251 132.501 126.125 153.899 0,3 -0,6 1,7
Engativa 319.367 530.610 671.360 786.594 4,2 2,9 1,3
Kennedy 195.955 561.710 758.870 886.994 8,8 3,8 1,3
Santa Fé 118.130 120.694 107.044 124.444 0,2 -1,5 1,3
Rafael Uribe U. 255.454 283.213 379.259 417.699 0,9 3,7 0,8
San Cristóbal 177.445 346.001 439.559 482.322 5,6 3,0 0,8
Chapinero 90.324 110.235 122.991 134.202 1,7 1,4 0,7
Tunjuelito 164.871 85.217 204.367 222.701 -5,5 10,9 0,7
Los Mártires 127.768 113.778 95.541 100.487 -1,0 -2,2 0,4
Antonio Nariño 116.283 111.247 98.355 102.823 -0,4 -1,5 0,4
Puente Aranda 221.776 305.123 282.491 285.291 2,7 -1,0 0,1
Barrios Unidos 221.839 199.701 176.552 176.477 -0,9 -1,5 0,0
La Candelária 35.047 30.948 27.450 26.557 -1,0 -1,5 -0,3
BOGOTÁ 2.496.172 4.262.127 5.440.401 6.776.009 4,5 3,1 1,8
Fonte: Censos populacionais DANE nas datas e estimações preliminares para 2005. Briñez,
12 Possivelmente pela for-
2007, p.57. mação de uma região me-
tropolitana no seu entorno.
Dureau (1996) explica este
Em termos populacionais, entre 1970 e 1990, a população cresceu consideravelmen- crescimento menor a partir
te, embora nos anos 1980 tenha mostrado uma diminuição no ritmo de crescimento.12 A da queda de natalidade e de
mortalidade e da diminuição
distribuição dos estratos13 no território mostra uma concentração dos mais baixos, entre de fluxos migratórios para a
1 e 3 salários mínimos, que somados à faixa de 3 a 5 s.m. totalizam 72,9% da população. capital, embora os conflitos
na área rural dos últimos 40
As áreas ao sul foram as que mais cresceram e também concentram os estratos mais baixos anos continuem produzindo
deslocamentos forçados que
da população, embora seja possível encontrar uma pequena parte dos baixos estratos ao escolhem a cidade como re-
norte, onde encontram-se, prevalentemente, os estratos de renda mais altos. sidência.
13 O país possui uma es- Figura 1 – Distribuição de estratos em Bogotá, Colômbia

tratificação socioeconômica,
que consiste em uma classi-
ficação das habitações em
estratos que vão de 1 a 6,
que servem como uma das
variáveis base para o cál-
culo de tarifas dos serviços
públicos. Os estratos são
determinados por quadras,
então um bairro pode ter
diferentes estratos e estes
também podem mudar.
Fonte: El Tiempo, 2009.

14 O POT de Bogotá foi
feito pelo Departamento Ad- O Plano de Ordenamento Territorial de Bogotá
ministrativo de Planeación
Distrital (DAPD), aprovado no
Decreto 619 de 2000, com
validade para 10 anos, em-
O POT de Bogotá foi aprovado na forma de um decreto em 2000, revisado em
bora já tenha sido revisado 2003 e publicado em 2004.14 Entre seus objetivos está limitar a expansão urbana e
duas vezes, com resultados
explícitos através dos Decre-
combater a urbanização informal, que ocupa majoritariamente as bordas da cidade.
tos 1110 de 2000 e 469 de No entanto, o próprio diagnóstico para a elaboração do POT supõe uma escassez de
2003, compilados no Decre-
to 190 de 2004. solo urbanizável (novas áreas para expansão) e urbanizado (áreas já urbanizadas ainda
não ocupadas) frente à demanda acelerada de moradia social. A Secretaria Distrital del
Habitat afirma que:
Não há falta de solo urbanizável dentro do perímetro urbano da cidade. Existem mais de
5.000ha de solo urbanizável dentro do perímetro urbano da cidade. Além disso, estão dis-
poníveis 670ha de solos urbanizados ainda não construídos, repartidos em lotes dispersos
onde o melhoramento de bairros é prioritário. O problema atual tem origem na lenta gestão
da administração para adquirir, urbanizar e transferir o solo urbanizado aos promotores
privados e sociais – de acordo com as prioridades determinadas pelo déficit habitacional – e
utilizar as faculdades e instrumentos da Ley 388 de 1997 (Secretaria Distrital del Habitat,
2008, p.215-6).
Segundo a Secretaria, o solo disponível ainda dá margem razoável de manobra para

tomar decisões estratégicas, para evitar a expansão geográfica e prevenir a conurbação
e a suburbanização, consolidando um modelo de cidade compacta e densa. O difícil é
adquiri-lo de forma que a sua quantidade possa sanar as necessidades habitacionais.
Segundo diagnóstico elaborado para o POT, em 1985 se registrou 164.277 moradias
como déficit quantitativo. Em 1993, este número aumentou para 311 mil, e as projeções
para 1998 estimavam 520 mil famílias sem uma moradia própria ou sem aluguel. Em
1999 (14 anos depois), identificou-se uma situação de 1,48 famílias por habitação como
dado para compor o déficit qualitativo.
A projeção populacional do POT estimou que a população chegaria a 8,1 milhões
de pessoas em 2010 (este número hoje chega próximo dos 7 milhões) e, portanto, até
2010, a cidade teria de oferecer moradia, serviços e empregos para 1,8 milhões de habi-
tantes adicionais. Respondendo a esta projeção, o POT colocou como meta a construção
de 440 mil novas moradias em uma média de 44 mil ao ano, sendo que destas, apenas
18.600 estariam voltadas para famílias de baixa renda no formato HIS (Metrovivienda,
2002, p.51-3). Parte delas seria construída em áreas de expansão urbana. No quadro de
classificação do solo, destinam-se aproximadamente três hectares de terra para expansão
urbana. De acordo com a Ley 388/97, um POT pode conter solo urbano (Art.31), solo
de expansão urbana (Art. 32), solo rural (Art. 33), solo suburbano (Art. 34) e solo de
proteção (Art. 35).
As áreas de expansão urbana foram criticadas por alguns que consideraram superdi-
mensionadas, opiniões que apareceram durante a revisão do POT, mostrando dados sobre
áreas disponíveis para expansão muito diferentes dos oficiais descritos acima. É o caso da
análise de Pérez Preciado:
De fato, contrariamente à propaganda oficial, o POT não faz outra coisa que reafirmar o
modelo tentacular de expansão urbana inaugurado com Chapinero desde o final do século
XIX, caracterizado pela conformação de assentamentos periféricos distantes do perímetro
urbano, destinados a valorizar e a urbanizar paulatinamente as terras intermediárias entre
estes assentamentos e a cidade, com altos custos nas redes viárias e de serviços públicos.
Prova disso é que, dentro do atual perímetro urbano existem 7.025 hectares brutos para
desenvolvimento, segundo os próprios estudos de população utilizados pelo Distrito para o
POT, quando as necessidades de solo para os próximos 10 anos são inferiores a esta cifra, o
que indica que a cidade não necessitaria, na realidade, de solo de expansão. Não obstante,
o POT, não estimando as possibilidades de densificação e de renovação no perímetro atual,
propõe um total de 8.140 hectares de expansão total (fora do perímetro), das quais 5.604 se
destinam ao desenvolvimento urbanístico. Para justificar estas cifras acrescenta uma série de
argumentos que, (...), não passam de simples mito (Pérez Preciado, 2003, p.92).
Tais críticas demonstram que, por um lado, as propostas de plano queriam expandir
e, por outro, havia resistência em permitir essa expansão. O resultado final é que a área de
expansão corresponde a apenas três hectares e não a oito, como a crítica sugere.
Veremos adiante que há pouco avanço nas novas urbanizações e parte das dificulda-
des envolve o processo de planejamento e realização deste.
Figura 2 – Classificação do solo POT Bogotá
15 Segundo Rojas, o plano Fonte: Distrito de Bogotá apud Maldonado, 2006.

anterior de Bogotá estabe-
lecia que áreas maiores de
dois hectares seriam obje- Planos Parciais no POT de Bogotá
to de plano parcial (Rojas,
2010, p.10).
O POT da cidade de Bogotá regulamentou como seria a adoção de Planos Parciais
16 Entende-se por usos dé-
biles [fracos] “os usos que (PPs) de acordo com cada tipo de intervenção e no caso dos solos de expansão, estes
estão em desvantagem para seriam chamados planos parciais de desenvolvimento. Os PPs são instrumentos de pla-
competir desde o ponto de
vista financeiro pelas me- nejamento e gestão de partes da cidade, com áreas delimitadas no POT, articulados com
lhores localizações e devem
localizar-se na periferia co-
outras escalas de gestão e de forma integrada setorial. Correspondem ao instrumento
mo em geral são as habi- principal para a implantação dos POTs, pois neles é utilizada a maior parte das ferramen-
tações de interesse social
ou os equipamentos” (Rojas,
tas tanto para transformar ou gerir uma porção de solo urbano. De acordo com a Ley
2010, p.6). Ou seja, para ga- 388/97, é obrigatório fazer PPs para as áreas marcadas como solo de expansão urbana ou
rantir terra em lugares mais
valorizados para usos pouco de renovação urbana.
ou não rentáveis, que, se for Desta forma, para um proprietário desenvolver um território, é preciso que o POT
pela lógica de mercado, são
expulsos para fora da cidade (municipal) e o PP (local) estejam elaborados. É possível que, além do poder público,
consolidada. geralmente interessado no desenvolvimento urbano, os proprietários de terras se vejam
17 Estas classificações obrigados a formular e promover a gestão de um plano parcial para desenvolver um
serão importantes, pois há
instrumentos associados a
empreendimento.
elas, como há planos par- A Ley 388/97 determina que um POT (municipal) deve definir quando devem ser
ciais associados aos solos
de expansão, mas não estão
feitos planos parciais. Bogotá (2003) determinou que o plano parcial deve ser utilizado
associados a solos suburbano âmbito de áreas (solos) não desenvolvidos ou vazios maiores que 10 hectares15 em área
nos. Há o caso do município
de Pereira onde as áreas líquida (hectares netas) para consolidar um desenvolvimento urbanístico que cumpra com
delimitadas como de expan- o objetivo de se integrar na cidade, de garantir a localização de usos “fracos”16 e o finan-
são urbana, até 2009 não
haviam feito planos em área ciamento de suas infraestruturas básicas. Pela Ley 388 de 1997, imóveis em solo rural ou
de expansão, no entanto, as suburbano não precisam elaborar um plano parcial para o seu desenvolvimento, a menos
áreas suburbanas estavam
ocupadas com grandes lo- que o POT assim determine.17
tes para residências de alto
padrão em alguns casos de
O que se pretende com o planejamento por meio de planos parciais e outras escalas
condomínios fechados. de planejamento é superar a tradição do urbanismo construído lote a lote, propondo um
planejamento de uma área mais extensa, necessária para que o conjunto seja racionaliza-
do, articulando com a estrutura da cidade e com a infraestrutura existente procurando
evitar áreas residuais, problemas como descontinuidade de vias ou outros que possam
acarretar em um obstáculo para a boa mobilidade.
Além disso, objetiva promover a eficiência econômica no desenvolvimento urbano.
Idealmente são projetados por meio de um processo interdisciplinar, envolvendo diversos
participantes, embora possam ser regulamentados pelo município mediante um decreto
que se converte em norma urbanística, de cumprimento obrigatório por todos. Existindo,
portanto, um plano parcial regulamentado, o POT deve ser ajustado. Um plano parcial
deve ser composto pela:
- Delimitação e características da operação urbana ou da unidade mínima de atuação
urbanística contemplada no plano parcial ou local;
- Definição de objetivos e diretrizes urbanísticas específicas que orientam a unidade de
atuação urbanística a respeito de aproveitamento dos imóveis, criação e ampliação
de espaço público, qualidade do entorno, alternativas de expansão, melhoramento
integral ou renovação considerados, estímulos para os proprietários e empreendedores
para facilitar os processos de concertação, integração imobiliária ou reajuste de terras
e outros mecanismos para garantir o reparto equitativo de cargas e os benefícios vin-
culados ao melhor aproveitamento dos imóveis; programas e projetos urbanísticos da
operação e as prioridades no seu desenvolvimento;
- As normas específicas para a unidade de atuação ou para a área objeto da operação do
plano, tais como: a definição de usos do solo, intensidade de ocupação e construção,
afastamentos, recuos, isolamento e alturas;
- A definição do traçado e características de espaço público, vias e, especialmente no caso
das unidades de atuação, da rede viária secundária; das redes secundárias de abasteci-
mento de serviços públicos domiciliares; da localização de equipamentos coletivos de
interesse público ou social (como templos); centros de educação e de saúde, espaços
públicos e zonas verdes destinadas a parques, e complementos do conteúdo estrutural
do plano de ordenamento;
- A adoção dos instrumentos de manejo do solo, recuperação de mais-valias fundiárias,
reparto de cargas e benefícios, procedimentos de gestão, avaliação financeira das obras
de urbanização e seu programa de execução, junto ao programa de financiamento. (Ley
388 de 1997, Art. 19).
Como se pode ver, a Ley 388 pode funcionar como um manual de instruções de
planejamento detalhado e os PPs são planos detalhados em menor escala que os POTs.18 18 O Decreto 2181 de 2006
complementa a Ley 388 de
O instrumento mais próximo deste que temos no Brasil são as Operações Urbanas Con- 1997 no que tange o tema
sorciadas (OUCs). dos procedimentos de ado-
ção de planos parciais, deta-
Por um lado, se a Ley 388 parece muito detalhada, descrevendo os conteúdos mí- lhando as etapas envolvidas
nimos dos planos, estabelecendo regras para cada escala de planejamento, o que muitas na sua formulação e adoção:
formulação e revisão; con-
vezes torna o processo trabalhoso face ao tempo e conhecimento técnico que exige, além certação e consulta; e ado-
de dificultar o monitoramento participativo. Por outro, a legislação federal brasileira (Es- ção. E também especifica
os conteúdos de um plano
tatuto da Cidade) faz a opção oposta: não detalha em lei o projeto da operação. Como parcial de desenvolvimento
urbano.
resultado, tem-se operações aprovadas sem plano ou desenho da área, sem articulação
com o financiamento do projeto urbano ou um desenho sobre como será gerido. Desta
forma, as operações podem incorrer em resultados urbanos ruins: não atender às necessi-
dades básicas do interesse público nas áreas delimitadas como OUCs, não delimitar áreas
públicas, parques; não construir as infraestruturas públicas privilegiando ações do inte-
resse do mercado imobiliário privado; não fazer a justa distribuição dos ônus e benefícios
da urbanização, como propõe em suas diretrizes (traduzindo para os colombianos, não
necessita fazer o “reparto de cargas e benefícios”), entre outros.
Um PP também cumpre com a função de articular os objetivos do ordenamento
territorial com os de gestão do solo unindo as condições técnicas, jurídicas, econômico-
financeiras e de desenho que permitam a geração dos suportes necessários para novos usos
urbanos ou para a transformação de espaços já existentes. É no âmbito do plano parcial,
por exemplo, que são concebidas as formas de reajuste de terras e de reparto de cargas e
benefícios.
Um PP é composto de “Unidades” de “Atuação Urbanística” ou de “Gestão”, que
identificam porções do território e lotes de um PP para que este possa ser implementado
por etapas. A execução de uma Unidade de Atuação Urbanística implica na gestão asso-
ciada dos proprietários de terra que conformam a sua superfície mediante o sistema de
reajuste de terras ou integração imobiliária ou cooperação, segundo o que o plano parcial
determine (Ley 388 de 1997, Art.44).
Reajuste de Terras e Reparto de Cargas e Benefícios
O reajuste de terras, previsto na Ley 9 de 1989, é o mecanismo de gestão, por meio

do qual se intervém na estrutura dos terrenos, geralmente de morfologia irregular, dentro
das zonas urbanas e de expansão urbana, adequando sua configuração física às necessida-
des da cidade. Consiste em “englobar diversos lotes de terreno para logo subdividi-los da
forma mais adequada e dotá-lo de obras de infraestrutura urbana básica, tais como vias,
parques, redes de água e esgoto, energia elétrica e telefonia”.
Para essa transformação urbana, a ferramenta a ser utilizada é o reparto de cargas e
benefícios, instrumento de gestão do solo e financiamento previsto na Ley 388 de 1997,
a partir do qual se asseguram tanto os custos de urbanização como a cessão de solo para
uso público proporcionalmente ao incremento de valores do solo resultante neste investi-
mento e da norma urbana.
Maria Cristina Rojas afirma que “o reparto de cargas e benefícios enfrenta o problema
dos freeriders urbanos buscando com que os proprietários dos novos projetos aportem
proporcionalmente ao que recebem” (Rojas, 2010, p.5). Reconhece-se, desta forma, que
um plano pode outorgar benefícios desiguais para determinados terrenos, resolvendo, por
exemplo, situações em que um proprietário pode ficar com seu terreno inteiramente mar-
cado como parque, que é um “ônus” ou uma “carga”, e outro pode receber um edifício
habitacional verticalizado, que é considerado um “benefício”.
Etapas para Adoção dos Planos Parciais
O POT de Bogotá determinou três etapas para o processo de adoção dos planes
parciales. Uma primeira, de definição de determinantes, corresponde à solicitação inicial
do interessado em desenvolver o PP e a expedição da delimitação e das determinantes do
plano; uma segunda, de formulação, corresponde ao desenho urbanístico do plano par-
cial, e a estruturação do reparto equitativo de cargas e benefícios. Para compreender as
dificuldades de implementar ideias arrojadas presentes nas leis colombianas, apresentamos
um caso de plano parcial em solo de expansão.
PLANOS DE ÁREAS DE EXPANSÃO URBANAS

REALIZADOS: PLANOS PARCIAIS DE
CIUDADELA EL RECREO E EL PORVENIR
Ciudadela El Recreo e El Porvenir estão localizados ao Sudoeste de Bogotá, na re-

gião de Bosa, localidade que mais cresce em termos populacionais, concentra população
de baixa renda. Os terrenos desocupados estavam cercados por bairros com ocupação
informal sem infraestruturas, muitos deles já foram objeto de projetos de urbanização e
regularização fundiária.
Mudança no Papel do Estado na Produção de Habitação de Interesse

Prioritário e Social
As duas glebas objeto de dois diferentes planos foram adquiridas pela Metrovivienda
Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital. A Metrovivienda é uma empresa
de capital misto que foi criada em 1998 no bojo de uma inversão no papel do Estado como
protagonista da produção de habitação de interesse social em direção a um maior protagonismo
do setor privado. Dois marcos foram fundamentais para esta inversão. O primeiro deles, a
Ley 9 de 1989, pela primeira vez leva em consideração o problema da urbanização irregu-
lar e ilegal e estabelece normas especiais de titulação através de processos mais simplifi-
cados; e, além disso, cria instrumentos para adquirir, por compra ou por expropriação os
terrenos necessários para projetos de utilidade pública, incluindo projetos de HIS através
de bancos públicos de terra.
É neste contexto que a Ley 3 de 1991 aprova uma transformação nas instituições de
habitação que abandonam o modelo de oferta, onde o Estado constrói e vende as urbani-
zações, e voltam-se para a demanda. Neste modelo o Estado concentra seus recursos em
apoiar técnica e financeiramente as famílias mais pobres por meio de subsídios diretos à
demanda – definida como famílias com renda familiar inferior a quatro salários mínimos
– de forma a permitir o acesso à moradia ofertada pelo mercado.
Nesta inversão de papéis – onde o Estado urbaniza, mas não constrói casas, e dá
financiamento e subsídios para a compra de habitações ofertadas pelo mercado –, em-
presas como a Metrovivienda seriam responsáveis pela criação de bancos de terra e pela
urbanização de glebas onde o poder privado desenvolveria projetos para serem vendidos
mediante créditos imobiliários e subsídios estatais à demanda.
Nessa reorganização de papéis, o projeto urbano ganhou importância, por meio da
obrigatoriedade de elaboração de planos parciais para desenvolver novas áreas urbanas e
o poder público também deverá se estruturar para fazer os planos parciais. No caso dos
dois estudados, o interessado em urbanizar era a Metrovivienda que, portanto, desenvolve
um modelo de gestão implementado inicialmente na gleba El Recreo e que seguirá sendo
implementado em El Porvenir.
Figura 3 – Localização de Ciudadela El Porvenir e El Recreo
Fonte: Rojas, 2010, p.19.
Bogotá, governada por Enrique Peñalosa (1998-2000), elaborou seu Plano de Orde-
namento e começou a conceber o que seria o modelo de gestão que foi implementado por
meio de planos parciais. Os PPs começaram a ser implementados pelo prefeito seguinte,
Antanas Mockus (2001-2003), que terminou por influenciar outras cidades a fazerem o
mesmo. El Recreo já estava quase totalmente construído quando Mockus deixou a admi-
nistração; o El Porvenir ainda está em andamento.
Voltando ao governo Peñalosa, é no âmbito deste que é montada uma estratégia
para melhorar a situação habitacional por meio de duas ações principais: melhorar os
assentamentos de habitação informal, através do que se chamou Programa de Desmar-
ginalização; e substituir o modelo de urbanização precária por um planejado, mediante
um sistema de gestão, com regulação e incentivos que ampliariam o mercado de HIS para
famílias com menor renda.
A Metrovivienda foi fundada em 1998 com o objetivo de “promover a oferta massiva
de solo urbano para facilitar a execução de projetos integrais de Habitação de Interesse
Social e desenvolver as funções próprias dos bancos de terras ou bancos imobiliários”
(Acuerdo 15 de 1998). Mais do que isso, esperava-se também que a empresa pudesse
capturar mais-valias fundiárias em benefício do Estado, mediante aquisição e venda de
terras, papel que o Estado não pode ter, com o objetivo de ter insumos para a produção
de projetos de interesse público. Por este motivo, as leis outorgaram ao Estado e, portanto,
à Metrovivienda, a possibilidade de utilizar instrumentos de intervenção sobre o mercado
de terras e permitem a aquisição de bens por meio da oferta voluntária dos proprietários
ou por expropriação para fins de utilidade pública.
O mesmo acordo que cria a Metrovivienda também dá origem a uma nova categoria
de habitação para a qual devem estar destinados os terrenos do banco de terras que é a
Habitação de Interesse Social Prioritária (HIP), uma categoria com preços próximos aos
70 salários mínimos (parcela que compõe o déficit de 18.600 mil unidades/ano previsto
no POT) para a qual haveria subsídio de 25 salários mínimos e, para recebê-lo, as famílias
deveriam ter renda próxima a 1,6 salários mínimos.
Banco de Terras e a Dificuldade do Congelamento de Preços
O projeto de El Recreo foi concebido de forma articulada com a construção de um

banco de terras pela Metrovivienda. Por trás da compra de terras em áreas periféricas
estava a ideia de que o poder público poderia concentrar em sua propriedade terras com
alta vulnerabilidade à ocupação informal e precária, especialmente promovida por gri-
leiros de terra. Assim, o Estado estaria se antecipando a esta forma de expansão precária
e sem infraestrutura, urbanizando-a antes que a expansão informal ocorresse. Segundo
Ceballos (2000) os objetivos perseguidos eram:
a) adotar um modelo de intervenção de dois andares, no qual o Estado não assume a
cadeia total da produção da moradia, apenas orienta os investimentos;
b) gerar um desenho “ótimo” das vias e redes de serviços públicos, de grandes áreas da
cidade, superando o desenvolvimento lote a lote;
c) diminuir os lucros cessantes de investimentos em infraestruturas de desenvolvimento
lote a lote;
d) evitar a “distração” de capitais privados em “armazenar terrenos”;
e) gerar para os construtores economias nos custos de transação (trâmites) e diminuição
dos riscos empresariais;
f) evitar que as ações do Estado (normas, obras etc.) se traduzam em valorização dos
terrenos a favor dos proprietários, de forma a não permitirem a construção de HIS;
g) ofertar solo urbanizado nas áreas ameaçadas pela ocupação ilegal.
Metrovivienda vê a possibilidade, por meio do banco de terras, de adiantar projetos
de urbanização – e consequentemente, de habitação de interesse social – colaborando para
a diminuição do déficit quantitativo de moradia e freando os processos de urbanização
informal e ilegal que se davam na periferia da cidade.
A empresa, portanto, compra muitos terrenos, a preços mais caros que um empre-
endedor privado, em áreas limites entre o rural e o urbano, sobre os quais produz lotes
urbanizados, licitados para construtores privados interessados em fazer habitação de inte-
resse social, segundo parâmetros específicos.
A compra da terra foi anunciada no jornal e várias ofertas foram recebidas, algumas
das quais foram aceitas. A aquisição dos terrenos teve dois enfoques: o primeiro, conheci-
do como projetos de primeira geração, foi feita a compra direta do solo. Os investimentos
em urbanismo eram custeados pela Metrovivienda, como foi o caso das áreas El Recreo e
Ciudadela El Porvenir.
Comprando mais caro, a Metrovivienda pagou ao proprietário mais-valias fundiá-
rias da transformação de solo rural para urbano. O próprio processo de anúncio no jornal
de interesse de compra de terrenos funcionou como um processo especulativo que, aliado
às expectativas de interesse por terra urbanizável, colaborou para aumentar os preços das
terras. Além disso, as terras marcadas como Solo de Expansão Urbana no POT já incor-
poravam nos preços ofertados as expectativas de que seriam urbanizados.
Reconhecendo essa dificuldade, em outro projeto em fase de urbanização, na área
do Usme, também ao sul de Bogotá, foi utilizado o instrumento de gestão (e financia-
mento) conhecido como Anúncio de Projeto, que congelou preços aferidos no momento
do anúncio e possibilitou a expropriação a preços rurais. Este caso é exemplar de como
o conhecimento dos preços, por meio de um Observatório de Preços existente na cida-
de, é fundamental para instruir bem os peritos que aferem este valor antecipadamente,
determinando-o como valor justo. Neste caso, os preços aferidos foram fixados em va-
lores rurais, diferentemente dos preços obtidos em El Porvenir, por exemplo, que foram
pagos a valores comerciais; além disso, “o valor comercial se determinará tendo em conta
a regulamentação urbanística municipal ou distrital vigente no momento da oferta de
compra em relação com o imóvel a adquirir, e em particular com sua destinação eco-
nômica” (Metrovivienda, 2002, p.113). Ou seja, os preços consideravam que a área já

poderia ser urbanizada.
Outro instrumento que não foi utilizado nos planos parciais e que está sendo utiliza-
do na região do Usme (sul de Bogotá) é o Direito de Preempção, que também funcionou
para aferir o interesse dos proprietários na venda de suas propriedades e evitar preços
abusivos de compra direta.
Como instrumento de gestão, o banco de terras não funcionou. Como ele segue a ló-
gica do mercado de compra de terras mais baratas, consequentemente concentra seus proje-
tos em áreas periféricas, urbanizando através da transformação de usos rurais para urbanos.
Além disso, a concepção de banco de terras como instrumento de regulação de
preços não funcionou em função da forma de aquisição da terra descrita anteriormente.
Por outro lado, percebe-se que o banco de terras possibilitou a realização de um
projeto antecipando a urbanização em áreas que tendencialmente seriam informais e
precárias. Neste sentido, o banco parece colaborar para conter a expansão física da cida-
de. Se fosse um banco que forma um anel por toda a cidade, funcionaria bem com esta
finalidade de controle da expansão urbana pelo Estado. No entanto, percebe-se que a
extensão das ocupações precárias continua se dando em outras regiões, cujo mercado de
terras está menos sob controle.
Reajuste de Terras e Reparto de Cargas e Benefícios não Foram Utilizados
Tanto em El Recreo como em El Porvenir os instrumentos do reajuste de terras e o

reparto de cargas e benefícios não foram utilizados.
No caso de El Porvenir, o PP estava composto de 560 propriedades, muitas delas
correspondiam a pequenas áreas dos bairros informais. O PP, então, procurando fugir
das questões jurídicas de propriedade, foi feito apenas sobre 87% da área total do plano,
terras que foram previamente adquiridas pela empresa. Neste sentido, os instrumentos de
reajuste de terras e reparto equitativo de cargas e benefícios não foram utilizados, pois
as terras eram de apenas um proprietário – o poder público – e suas cargas e benefícios
também, tornando o projeto um típico projeto de urbanização inteiramente gerido pelo
Estado. Esta característica chama a atenção para os limites do instrumento do reajuste de
terrenos em situações de ocupações informais, densas e complexas. Enfrentar o enorme
fracionamento das posses, os diferentes estágios de regularização jurídica e a diversidade
de interesses dos ocupantes foi visto como um desafio a mais no processo de implemen-
tação de novos instrumentos que, possivelmente, dificultariam o processo.
Ainda refletindo sobre o tema, recentes observações feitas por André Sorensen (Sou-
za, 2009, p.XII e XIII) sobre o êxito do land readjustment no Japão remontam às razões
sobre o fracasso nas tentativas latino-americanas de utilizar o reajuste de terras. Segundo
o autor, no Japão o zoneamento é rígido e não pode ser mudado em função de um plano,
como é o caso no Brasil das Operações Urbanas Consorciadas, que podem possibilitar
“rezonear” áreas por meio da comercialização de direitos de construir. Segundo Sorensen:
(...) sem um mecanismo que permita obter maior intensidade do uso da terra, não é fácil
obter um aumento dos valores da terra que sirva para compensar proprietários por sua con-
tribuição. No Japão, o que se conseguiu por meio do land readjustment foi a criação de novas
e maiores parcelas de terrenos conectadas a ruas mais amplas, e somente assim a permissão
para a construção de altos edifícios (Sorensen, 2002, p.XII).
O autor afirma que, para que o instrumento do reajuste de terras seja utilizado, é
preciso que ele seja fundamental para que a incorporação seja atraente ao empreendedor.
Tornar este instrumento atraente passa por restringir (ou não estimular) a utilização de
outros instrumentos que possibilitem diferentes tipos de ganho, que possam ser mais fa-
cilmente implementados e que enfrentem menos resistências. Deduz-se da sua afirmação
que, se fosse mais fácil para os japoneses ganharem a partir de usos mais intensos da terra
– permitindo construir mais ou expandir sobre outras terras –, possivelmente empreen-
deriam dentro de seus lotes privados, lote a lote. No entanto, para eles, para construir
um edifício no Japão, é preciso remembrar lotes, compensar proprietários, articular ins-
trumentos de gestão, financiamento e projeto urbano, tornando o reajuste de terras um
instrumento fundamental para seu desenvolvimento urbano.
Mas além de enfrentar o desafio da fragmentação entre muitos proprietários de ter-
ra, pode-se afirmar que há um histórico na América Latina de resistências, por parte dos
empreendedores privados, em se envolverem de forma consorciada com governos para o
desenvolvimento de projetos urbanos públicos, com medo dos riscos deste investimento.
Isto decorre de uma história de falência destes projetos – malfeitos, não terminados,
desvalorizadores das propriedades do entorno, essencialmente populares –, na opinião
dos privados; histórico de paralisação de projetos urbanos que, por estarem associados a
um determinado governo (partido ou gestor), estão suscetíveis a paralisações por boicotes
políticos durante o processo ou nas mudanças de gestão, e podem não ocorrer.
Em relação ao financiamento, é importante apontar que os recursos da Metrovivien-
da são públicos, escassos e têm diminuído nos últimos anos. O instrumento do reparto de
cargas e benefícios serviria para colaborar no custeio da implementação do projeto, possi-
bilitando cobrar antecipadamente pelos benefícios gerando recursos em caixa para a cons-
trução do plano. O reajuste de terras colaboraria para evitar gastos com a compra da terra,
permitindo que a empresa tivesse recursos em caixa para gerir o banco de terras. Desta
forma combinados, colaboram na gestão e no financiamento do desenvolvimento urbano.
No caso das áreas de expansão urbana aqui estudadas, o fato de estes instrumentos
não terem sido utilizados aponta para o desafio de articular os empreendedores priva-
dos e proprietários na promoção de habitação de interesse social e prioritário. Se todos
os terrenos e recursos são públicos, reproduz-se um modus operandi muito próximo de
governos tradicionais que não contam com estes intrumentos contemporâneos para o
desenvolvimento urbano.
Importante apontar para estudos futuros que o município de Medellín na Colômbia
segue um modelo diferente, no qual as Empresas Públicas funcionam como financiadoras
do desenvolvimento urbano na transformação da cidade, fazendo o papel da Metrovivienda,
em alguns sentidos, com muito mais recursos provenientes dos serviços públicos prestados.
Por fim, a não utilização dos instrumentos de financiamento – como o reparto de
cargas e benefícios – termina por não envolver os privados na urbanização mostrando-se
como um projeto tradicional, inteiramente público, como veremos nos resultados descri-
tos adiante.
Expropriação
No caso de El Porvenir, das 560 propriedades, 63% estavam localizadas nos bairros
de origem informal, o que ilustra sobre a complexidade da negociação para a aquisição
das propriedades. Conseguiu-se que 83% das propriedades fossem adquiridas por meio
da Enajenación Voluntária, ou seja, de forma voluntária, não forçosa; e 17% delas a partir
de Expropriación por via judicial, das quais alguns ainda se encontram em processo de
aquisição. A possibilidade de utilização do instrumento da expropriação para utilidade
pública é um trunfo para o Estado e para empresas públicas como a Metrovivienda. No
caso de planos parciais de iniciativa privada, há demora e resistências nos processos de
compra e venda de terras e de aprovação do plano parcial. Isso fez com que, por exemplo,
alguns empreendedores privados quisessem fazer uma parceria com o poder público em
um plano parcial para enfrentar estas resistências por meio da expropriação.
Características do Projeto Urbano
Para fazer o plano da área El Recreo foi aberto um concurso de projetos. O projeto
ganhador estrutura-se sobre um parque linear cortado pela Av. Primeiro de Mayo. A par-
tir deste, estruturam-se quatro peças que dividem o projeto. Em El Recreo espera-se que
sejam produzidas 10 mil unidades habitacionais – dentre elas 7.900 de HIP (maior valor
de subsídio) e 2.100 de HIS – e El Porvenir 18 mil.
Para esse projeto urbano foram analisados sete critérios de qualidade de projeto:
1) apresentar conectividade com a malha viária e urbana existente para que a futura zona
urbana da Ciudadela El Recreo beneficie seu entorno;
2) propor como se garantirá a mobilidade pedreste e por bicicleta, especialmente em di-
reção à futura estação e terminado da Primeira Linha de Metrô (Estação El Porvenir)
como também ao futuro Parque El Porvenir;
3) qualificar o público dando-lhe maior hierarquia e acessibilidade;
4) propor zonas educativas ladeando zonas para parques;
5) que a proposta urbanística deveria conter uma distribuição lógica de volumes, tanto
de edificações como de arborização;
6) ter em conta o tema do comércio, abordar o estudo da utilização econômica das casas,
a proliferação de comércios dentro delas ou em espaços públicos e propor soluções
integrais buscando uma regulação espacial do comércio;
7) propor pouca variedade de desenhos de “superquadras” para promover a competição
entre os futuros edificadores de moradias.
Todas as propostas tinham de conter projeto de uma unidade ou célula básica, da
quadra residencial, que se convertiria no produto final que a Metrovivienda venderia
aos construtores (Metrovivienda, 2002, p.124-5). Estes critérios estavam no edital,
pontuavam, e, ao mesmo tempo funcionavam como diretrizes de aprovação do projeto
ganhador. No caso do Brasil, estas poderiam ser, em última instância, diretrizes para a
aprovação de um novo parcelamento. No entanto, como o poder público por aqui não
tem sido ativo no sentido de pedir nas diretrizes suas necessidades naquela área, não há o
planejamento da expansão, e como diretrizes, reproduzimos uma lista de infraestruturas
reserva de áreas para espaço público contidas na Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei
Federal nº 6.766/79).
Figura 4 – Ciudadela El Porvenir e El Recreo
Fonte: Site Metrovivienda (http://www.metrovivienda.gov.co/portel2012/libreria/php/decide.

php?patron=01.01), 2010.
Com o plano aprovado, iniciou-se a urbanização, executada e financiada pela Me-

trovivienda com seus recursos. A empresa abriu ruas, colocou as redes de abastecimento
de água, esgotamento sanitário, infraestrutura de drenagem – calçadas, sarjetas, bueiros
etc. – rede elétrica domiciliar, iluminação pública, pavimentação das ruas, colocou mo-
biliário urbano como bancos, lixeiras, entre outros.
Figura 5 – À esquerda, vê-se quadra já urbanizada e ainda não ocupada e à direita em

processo de urbanização
Fonte: Fotos da autora, 2009.
As quadras já urbanizadas foram comercializadas às construtoras privadas a partir de

editais. Inicialmente determinou-se que o preço da quadra a ser comercializada seria ob-
tido a partir do preço final de venda de cada Habitação de Interesse Prioritário (HIP) por
meio do método residual. Este parte do preço final da HIP, desconta custos e lucros espe-
rados e obtém o valor residual que poderia ser o utilizado para a compra do terreno. No
caso, a Metrovivienda fixou os preços de HIP a partir dos valores destinados ao subsídio.
Para entrar na concorrência o comprador do terreno deveria sujeitar-se a restrições
impostas pela empresa urbanizadora que, no caso de El Recreo, foram: desenvolver ex-
clusivamente HIP, em um prazo de construção e escrituração que não ultrapassassem
18 meses e seguir algumas condições arquitetônicas mínimas (Metrovivienda, 2002,
p.160).
Na primeira etapa de El Recreo foram comercializadas doze quadras, projetadas
para receber pouco mais de 200 unidades habitacionais de interesse prioritário em cada
(totalizaram 2.700 unidades ao final). Foram recebidas as ofertas, feitas as análises de
solvência econômica das empresas candidatas aos editais, escolhidos os construtores com
condições e feita uma lista ordenada de construtores. Os que ofereceram pagar mais na
primeira parcela à Metrovivienda puderam escolher as quadras, o que só foi possível
porque as quadras tinham área e preços iguais. O pagamento pela quadra foi dividido
em dois: o primeiro correspondeu à cota inicial oferecida e a diferença seria paga men-
salmente, de acordo com o ritmo de venda das unidades dentro dos 18 meses. Em en-
trevista, técnicos da Metrovivienda afirmaram que critérios como tamanho da unidade
habitacional, estratos aos quais os usos estão determinados, entre outros, também foram
previamente acertados no edital.
Como primeiro critério para escolha dos ganhadores esteve a maior oferta de pri-
meiro pagamento pela compra da terra em metros quadrados, o que permitiria à Metro-
vivienda recuperar recurso de seu caixa que havia sido gasto com a urbanização. Como
outros critérios, os técnicos entrevistados disseram que foram considerados a maior área
útil da unidade habitacional (geralmente giram em torno de 38 e 42m2 com dois quartos)
e maior quantidade de unidades. Nem sempre esses critérios procuram priorizar bons
projetos, mas, como veremos, há uma grande diversidade de resultados.
A licitação de projetos por quadra abre ao mercado a possibilidade da entrega de
empresas menores no desenvolvimento urbano. De acordo com urbanistas de Bogotá, isto
também acontece porque o quadro de empresas no país é de instituições menos estrutu-
radas, não são grandes empresas, não abriram seu capital incorporando outras formas de
obter recursos para suas atividades, são mais tímidas e menos ligadas à financeirização
da atividade imobiliária.
No projeto El Recreo foi montado um estande de vendas com diversas tipologias (ver
fotos que seguem), as quais possuíam o mesmo preço e um apartamento ou casa “modelo”
poderiam ser visitados. O estande também tinha como objetivo fazer conhecer, para os
moradores do entorno e destes estratos, a possibilidade de comprar uma habitação formal
e regular. As unidades habitacionais vendidas foram parcial ou totalmente subsidiadas
pelo governo nacional, dependendo da estratificação da família, e, em 2009, estavam
sendo vendidas por 30 milhões de pesos (pouco menos de 15 mil dólares), obedecendo o
teto proposto no edital de licitação.
Figura 6 – Tipologias desenvolvidas na área do plano parcial
Fonte: Fotos da autora, março de 2009.
O projeto aprovado no plano criou quadras onde a construção de habitação foi

priorizada. Este fato tornou a paisagem concentradora de habitação de baixos estratos,
classes sociais e com pouca mescla de usos. Atualmente algumas áreas comerciais estão
sendo construídas. O projeto interliga-se com o sistema de transporte da cidade, o Trans-
milênio, pelo parque que corta a região que também contém uma ciclovia e quadras.
Alguns novos colégios já foram feitos na região, geralmente nas bordas do plano parcial,
atendendo às áreas ocupadas que o ladeiam.
As fotos anteriores, tiradas em março de 2009, mostram a situação do projeto em
fase final de implantação. Uma nova visita em novembro de 2010 mostrou que já existe
um adensamento das casas, subindo o 3º piso permitido e, em alguns casos, muito es-
porádicos, parece nascer um 4º piso para o qual as casas não foram projetadas. Também
há o fechamento de algumas quadras com casas em processos de privatização dos jardins
que entremeiam o projeto.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Embora observações pontuais tenham sido feitas no processo de descrição dos casos,
é possível retomar aqui algumas considerações sobre o planejamento colombiano apon-
tando para os desafios que o urbanismo brasileiro deverá enfrentar nos próximos anos,
com a radicalização do mercado imobiliário e das indústrias associadas a este.
Procuramos mostrar que a década de 1990 na Colômbia embasou-se em marcos
jurídicos e planejamento, em diversas escalas, detalhados, procurando articular plano,
execução, investimentos e rever o papel do Estado priorizando urbanizar e deixando a
construção de moradias aos empreendedores privados. A pesquisa mostrou que, apesar
das possibilidades criadas e dos instrumentos ofertados pelo planejamento colombiano,
no caso das áreas de expansão urbana, o mercado privado parece não se interessar por
empreender planos parciais e urbanizar novas áreas. No entanto, responde positivamente
à possibilidade de construir moradias, principalmente face aos subsídios propostos na
política habitacional do país.
O resultado construído das políticas, estratégias e ações dos diversos atores envolvidos
na urbanização de El Recreo e El Porvenir não parece muito diferente de outras urbanizações
em massa desenvolvidas em diversas cidades latino-americanas. O que há de novo? Cria-se
uma política que freia o processo de expansão informal, formando um semianel com ur-
banizações feitas com qualidade e integralmente terminadas, garantindo urbanização com
qualidade ex-ante, preventivamente. Opta-se por uma política pública de urbanização (e não
de habitação), admitindo que o Estado urbaniza com maior qualidade e que o privado está
tão ou melhor estruturado que o poder público para produzir habitação de forma mais ágil.
Nessa política o plano tem um papel central. Não apenas como articulador dos
instrumentos de gestão e financiamento de uma determinada parcela de terra, mas sim
como articulador de redes de infraestrutura, de projetos metropolitanos e regionais, de
projetos de outras temáticas (como parques, escolas, entre outros equipamentos). Além de
gestor de custos e benefícios da urbanização, ou seja, equacionando sua implementação.
A figura do planejador salta dos planos integrais, mais universais e generalizantes para
projetos concretos, factíveis, em um salto do plano para o projeto.
Como resultado, diferentemente do que usualmente temos no Brasil – onde os
projetos habitacionais podem estar desconectados da malha urbana, desarticulados com
outros projetos públicos setoriais e da região – obtém-se um plano articulador da mobi-

lidade urbana, dos equipamentos públicos, com qualidade de urbanização e completo,
superando a frequente incompletude da lógica brasileira da aprovação dos loteamentos.
Por outro lado, a experiência não supera algumas questões urbanas de grande rele-
vância. Concentra baixos estratos de renda na área sul de Bogotá, sem promover mescla
de classes e sem enfrentar a segregação socioterritorial. No estágio atual de projeto, as
duas áreas juntas – El Recreo e El Porvenir – terminarão concentrando 28 mil unidades
habitacionais (previstas), criando adensamento de mesmos estratos em uma área muito
grande, colaborando ainda mais para os estigmas da região, ainda que mesmo assim, com
qualidade e diferenciais. Como resultados na paisagem, esta escala produz “um mar” de
habitações de interesse prioritário ou de interesse social que, embora não sejam iguais já
que cada quadra possui um projeto, em muitos casos se parecem.
Destacam-se especialmente alguns projetos habitacionais de qualidade e baixos
custos, mostrando que é possível ter qualidade neste processo onde pequenas e médias
construtoras podem participar. Algumas fotos a seguir ilustram este projeto.
Figura 7 – Projeto Miranda apartamentos, de Cortesía Territorio S.A.
Fonte: Fotos da autora, 2009.
Desta forma, mantêm-se alguns padrões que compõem o “padrão periférico”, não
nos moldes concebidos nos anos 1970 – combinando loteamento periférico, autoconstru-
ção e casa própria –, mas em outros, como a não mescla de classes sociais, a concentração
de habitação sem outros usos ou trabalho.
E, apesar da quantidade de leis, instrumentos urbanísticos e regras para estabelecer
parcerias com o privado no processo de desenvolvimento urbano, várias delas não foram
utilizadas, pois não houve o interesse dos privados em urbanizar a região. Esse fato ques-
19 Termo que pego empres- tiona e mostra que os desafios ligados à rentabilidade da terra permanecem – a valorização
tado de Erminia Maricato, na mudança de uso rural urbano deu-se no momento da compra da terra pela Metro-
que utiliza esta expressão
para problematizar diversas vivienda e a resultante do processo de urbanização foi recuperada apenas parcialmente
questões mais amplas de
distribuição de direitos e ter-
nos preços de venda de quadras –, ou seja, ainda há muito que caminhar para realmente
ra no Brasil. enfrentarem o “nó da terra”.19
Paula Freire Santoro é ar- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

quiteta e urbanista; mestre
e doutoranda da FAU-USP.
Email: paulafsantoro@gmail. ARANTES, P. F. Marxistas e a cidade de São Paulo nos anos de 1970. Novos Estudos
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A b s t r a c t The paper discusses the possibility of planning urban growth in Latin

American cities facing the radicalization of urban sprawl, mercantilization of urban land
and speculative land markets that seldom produce spaces of quality, neither respond to housing
needs. Recognizing this model as inadequate, and assuming that urban growth is a recurring
pattern, this paper brings the Colombian experience, which requires municipalities to plan
urban expansion in many realms, concerning urban plans, implementation and investments
on settlements. This centralized process, developed essentially by experts, seems to have produced
positive achievements: produced good quality urbanized areas in Bogota while leaving housing
building to private developers. However, some patterns of peripheral growth were mantained,
such as social homogeinity and settlements distant from other urban activities.
Keywords Bogota; Colombia; partial plan; urban plan; urban planning;

urban sprawl.

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DOI: http://dx.doi.org/10.22296/2317-1529.

R e ­s u ­m o O artigo discute a necessidade de planejar o crescimento urbano em ex-

P a ­l a ­v r a s - c h a ­v e Bogotá; Colômbia; expansão urbana; planejamento

Desde a década de 1950 é forte a influência de vários organismos de cooperação

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a detalhar pequenas áreas do território. O Estatuto da Cidade não propõe planos em

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Taxa cresc. intercensal - 7,99 3,39 4,46 3,05 1,8

Fonte: Briñez, 2007. Tabulação própria.

Os anos 1950 marcam o período de mudanças na fisionomia da cidade, que cresce

Tabela 2 – Crescimento intercensal da população de Bogotá por localidades – 1973 a

Bosa 23.871 122.737 215.816 518.912 13,6 7,1 7,3

13 O país possui uma es- Figura 1 – Distribuição de estratos em Bogotá, Colômbia

Fonte: El Tiempo, 2009.

Segundo a Secretaria, o solo disponível ainda dá margem razoável de manobra para

Figura 2 – Classificação do solo POT Bogotá

15 Segundo Rojas, o plano Fonte: Distrito de Bogotá apud Maldonado, 2006.

Reajuste de Terras e Reparto de Cargas e Benefícios

O reajuste de terras, previsto na Ley 9 de 1989, é o mecanismo de gestão, por meio

Etapas para Adoção dos Planos Parciais

PLANOS DE ÁREAS DE EXPANSÃO URBANAS

Ciudadela El Recreo e El Porvenir estão localizados ao Sudoeste de Bogotá, na re-

Mudança no Papel do Estado na Produção de Habitação de Interesse

Figura 3 – Localização de Ciudadela El Porvenir e El Recreo

Fonte: Rojas, 2010, p.19.

Banco de Terras e a Dificuldade do Congelamento de Preços

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nômica” (Metrovivienda, 2002, p.113). Ou seja, os preços consideravam que a área já

Reajuste de Terras e Reparto de Cargas e Benefícios não Foram Utilizados

Tanto em El Recreo como em El Porvenir os instrumentos do reajuste de terras e o

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Figura 4 – Ciudadela El Porvenir e El Recreo

Fonte: Site Metrovivienda (http://www.metrovivienda.gov.co/portel2012/libreria/php/decide.

Com o plano aprovado, iniciou-se a urbanização, executada e financiada pela Me-

Figura 5 – À esquerda, vê-se quadra já urbanizada e ainda não ocupada e à direita em

Fonte: Fotos da autora, 2009.

As quadras já urbanizadas foram comercializadas às construtoras privadas a partir de

Figura 6 – Tipologias desenvolvidas na área do plano parcial

Fonte: Fotos da autora, março de 2009.

O projeto aprovado no plano criou quadras onde a construção de habitação foi

outros projetos públicos setoriais e da região – obtém-se um plano articulador da mobi-

Figura 7 – Projeto Miranda apartamentos, de Cortesía Territorio S.A.

Fonte: Fotos da autora, 2009.

Paula Freire Santoro é ar- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRÍÑEZ, M. R. Lançamentos Imobiliários Residenciais e Estruturação Intraurbana de

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Keywords Bogota; Colombia; partial plan; urban plan; urban planning;

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