DIREITO URBNAÍSTICO

AULA 1 Parte II

Aluno:

Continuando...

O direito urbanístico tem que lidar com cidades, embora o direito urbanístico também
vai falar alguma coisa sobre o que acontece nos espaços habitáveis na área rural. Em matéria
de cidade o grande desafio do direito urbanístico atual não é só tratar como qualquer cidade ou
qualquer região metropolitana. O grande desafio vai ser trabalhar com MEGAS cidades. O que
eu to dizendo é o que a china pretende fazer no sistema de aglomerações urbanas no Delta do
Rio Pérola. A china anunciou em 2011 que vai implantar até 2020 esse plano de
desenvolvimento dessa área. Essa área é uma das áreas mais industriais do mundo e perto de
Hong Kong. Aqui está o rio Pérola e cada uma dessas manchas cinza são cidades já
implantadas.

Por exemplo,essa tem 6 milhões de habitantes. Essa tem 11... essa tem 5...são as
pequenas aldeias aqui da região. O que a china quer fazer? está vendo o traçado? Ela quer
unir todas essas cidades em uma grande mancha urbana, essa grande mancha urbana vai se
transformar na maior mega cidade do mundo, vai abrigar 45 milhões de pessoas. Hoje qual a
maior aglomeração urbana do mundo? Seria Tóquio com 36 milhões, ou a grande cidade do
México que está por volta disso, temos a grande SP com 20 milhões de habitantes, essa
grande mancha urbana que vai abrigar 45 milhões de pessoas tem 42 mil km², ou seja, vai ser
uma cidade maior que a Suíça inteira.

Esse plano prevê 150 projetos de infra estrutura em áreas de energia, água e
telecomunicações transportes, 8 aeroportos internacionais, 73 portos, 29 linhas de trem de alta
velocidade com mais de 5 mil km de extensão. O que a china está propondo é uma tendência
de grandes cidades se transformarem em megas cidades. Como que vai ser administrada a
mobilidade urbana em um local com tamanha quantidade de gente? E a questão da poluição
sonora/ambiental/fornecimento de água/ fornecimento de serviços essenciais? Como isso tudo
vai funcionar? Ou seja, o desafio do direito urbanístico vai ser muito maior porque o mundo
está se urbanizando de maneira muito rápida. Pra vocês terem uma ideia, se pegar essa
mancha do delta do Rio Pérola e colocar em cima da grande SP, seria o mesmo que
transformar a grande SP em uma grande mancha urbana que vai pegar desde a região de
(inaudível 4:31) até a região metropolitana de campinas até são José dos Campos e toda
baixada santista. Você imagina isso tudo aqui sendo uma grande mancha urbana, sem
nenhuma área rural, imagina o tamanho. Se a grande SP já é algo que nos assusta pelo
tamanho/dimensão e complexidade, imagina isso dentro do Brasil, seria uma mancha urbana
muito complicada de ser administrada, planejada.
 Hoje as regiões metropolitanas elas já não funcionam bem. Então esse é só um
exemplo de como isso vai se ampliar. Essa ideia de megalópole ela está acontecendo em
varias outras regiões, por exemplo, ela está acontecendo no Canadá, na argentina (Buenos
Aires), na Austrália, em vários corredores de grandes cidades norte-americanas que estão
criando eixos entre grande regiões metropolitanas, então havendo uma aproximação e daqui a
pouco vai virar uma mega cidade. São os eixos urbanos que estão sendo desenvolvidos.

O que é direito urbanístico? Trouxe alguns conceitos de direito urbanístico. Toda

disciplina jurídica admite dois critérios de análise. Um critério material, ou seja, o direito como
um direito objetivo e o critério substancial (?) que é analisar o direito como ciência.

Sobre o aspecto material o direito urbanístico objetivo pode ser conceituado como o
conjunto de normas que tem por objeto organizar espaços habitáveis de modo a propiciar
melhores condições de vida ao homem na comunidade, ou, como diz o professor Diogo
Figueiredo Moreira Neto(primeiro autor brasileiro a publicar um livro de direito urbanístico no
Brasil nos anos 70, faleceu recentemente) começou o direito urbanístico e depois migrou pro
direito administrativo, virou uma referência em matéria de direito regulatório, de agência
seguradora e infelizmente faleceu. Ele dizia que o direito urbanístico do ponto de vista objetivo
é o conjunto de técnicas/regras/ instrumentos jurídicos sistematizados e informatizados por
princípios apropriados que tem por fim a disciplina do comportamento urbano relacionado a
espaços habitáveis. Só por aqui você já vai vendo alguns elementos que vão se repetindo:
espaços habitáveis, qualidade de vida.

Do ponto de vista do direito urbanístico como ciência, segundo critério, tem outros dois
conceitos. José Afonso da Silva diz que é um ramo do direito público que tem como objeto
expor, interpretar e sistematizar normas e princípios disciplinadores dos espaços habitáveis. O
professor Daniel diz que é o ramo do direito público que tem por objeto normas e atos que
visam a harmonização do direito urbano na busca de qualidade de vida da coletividade.

Sem se preocupar muito com essa questão metodológica, o direito urbanístico objetivo
ou direito urbanístico como ciência, quais são os elementos que a gente pode retirar daí que
são indispensáveis pra conceituar direito urbanístico? 3 elementos:

1- É um ramo do direito público

2- Busca qualidade de vida
3- Tem por objeto organizar espaços habitáveis.

Ramo do direito público. O direito público e o direito privado se diferenciam de maneira

muito tênue porque o direito público é aquele que predomina normas de ordem cogente, ou
seja, de aplicação obrigatória. E o direito privado são aqueles ramos do direito que prevalecem
normas supletivas, ou seja, de aplicação facultativa, no silêncio das partes. Esse é o critério de
predominância. O direito público seria o grande ramo do direito que a gente divide para fins de
conhecimento/didáticos e o direito público abarcaria várias disciplinas em que prevalece norma
cogente (de aplicação obrigatória). Entraria ai direito constitucional, administrativo, ambiental
urbanístico, tributário, processual, etc.

No direito privado é grande ramo do direito me que prevaleceria normas facultativas,

de aplicação subsidiárias/supletivas o silêncio das partes. E aqui entraria direito civil,
empresarial e alguns autores colocam direito do trabalho também.

Essa divisão entre direito público e direito privado está cada vez mais difícil de ser
sustentada, por que? o direito público está se privatizando e o direito privado está se
publicizando, ao mesmo tempo está acontecendo esses dois fenômenos. O direito público está
de privatizando cada vez mais e o direito privado está se publicizando. Exemplos: o direito
público está se privatizando e um bom exemplo no direito administrativo foi a introdução do
contrato de gestão, a ideia de eficiência que vem da administração de empresas, a criação de
agências reguladoras, a privatização das estatais, a abertura dos serviços públicos para a
iniciativa privada, privatização de aeroportos, tudo isso é presença de direito privado no ramo
típico do direito público que é o direito administrativo.

E o direito privado está se publicizando, código de defesa do consumidor antes de

existir nós tínhamos lá algumas normas de código civil que tratavam da relação de consumo de
maneira muito tênue e insuficiente, veio o CDC e trouxe várias normas de aplicação cogente,
dizendo que a clausula é nula quando coloca o consumidor em desvantagem exagerada, que
não esclarece a informação para o consumidor, etc, e isso é direito privado que está se
publicizando porque são normas de ordem cogente.

Tudo é critério de predominância, nós temos o ramo de direito privado que é ao

contrário. (?) O direito de família, no direito família prevalece normas de ordem cogente por
conta da tutela do menor da família, de alguns interesses indisponíveis, mas em regra
prevalece no direito privado normas supletivas.

Se a gente adotar esse critério de direito público e direito privado. Com todas as
críticas, com uma diferença cada vez mais tênue por conta da privatização do direito público e
publicização do direito privado, se agente mesmo assim continua adotando, direito urbanístico
é ramo do direito público. Não tenha a menor dúvida.

No entanto, por conta desse fenômeno de interpelação entre os dois ramos vários
autores já abandonaram essa historia de direito público e direito privado, e esses autores, por
exemplo, Diogo de Figueiredo Moreira neto, coloca o direito urbanístico ao lado do direito da
infância e juventude, direito do consumidor, direito ambiental, como ramos interdisciplinares,
como ramos que tem algo de direito público, algo de direito privado, que não tem uma
característica propriamente de um nem de outro, sejam os direitos coletivos em geral, direito do
idoso, da infância/juventude, ambiental, urbanístico, consumidor, todos eles ficariam nesse
meio termo, seriam ramos multi interdisciplinares.
 Para quem adota direito público e direito privado que é a maioria dos autores, o direito
urbanístico prevalece normas de aplicação obrigatória.

Segundo elemento: o direito urbanístico busca qualidade de vida das pessoas e isso
não está em qualquer lugar, isso está no art. 182, caput da CF diz que:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano,

executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes.

“Bem-estar” dos seus habitantes é traduzida pelo estatuto da cidade como qualidade
de vida. Portanto, o direito urbanístico tem uma função muito nobre estabelecida pela
constituição que é se preocupar com a qualidade de vida daquele que habita a cidade. Cidade,
cidadão, cidadania tem tudo a mesma origem etimológica, ou seja, o mesmo radical, né?

Então o direito urbanístico ao contrário do direito administrativo que basicamente é

estudar a estrutura da administração pública, estudo da função administrativa, o direito
urbanístico é para além disso, ele está preocupado com melhorar a qualidade de vida daquele
que habita a cidade, cumprindo os princípios da função social da propriedade, função social da
cidade, que nós vamos estudar.

Quando a gente fala em qualidade de vida a gente fala necessariamente em dois

aspectos: 1 aspecto objetivo e 1 aspecto subjetivo. O aspecto objetivo da qualidade de vida é
aquele aspecto que pode ser mensurado, eu posso criar um índice para verificar qual índice de
qualidade vida em cada área do distrito federal. Dentro desse índice eu vou colocar pontuação
para presença de infraestrutura em área de comunidade, saneamento habitação com
qualidade, serviços públicos em geral, SAMU, acesso a educação, acesso a cultura, ao lazer, e
aí vou dando pontuação pra isso e estabelecendo qual é a qualidade de vida de maneira
mensurada em cada área do plano piloto, em cada cidade satélite, eu vou verificar que nas
cidades satélites tem um índice de qualidade de vida em geral menor do que no plano piloto
por conta da infraestrutura, do acesso aos serviços, do parque da cidade....por ausência de
área protegia/tombada e esse é um aspecto que é fácil de quantificar, que eu posso criar um
índice pra isso, e aí colocar vários elementos dentro desse índice.

Ao lado disso, tenho o aspecto que é subjetivo e é um aspecto que não há como retirar.
O conceito qualidade de vida traz uma analise intersubjetiva que é própria de cada um. Por
exemplo: pra uma pessoa qualidade de vida é ter tempo de ir todo dia pra academia, pra outras
é passar longe da academia. Qualidade de vida é você tá com controle assistindo tudo ao
mesmo tempo com uma lasanha e coca-cola do lado. Pra outros jamais coca-cola...a
alimentação tem que ser natural, 3x 4x por semana na academia, tem que cuidar do corpo, da
alma... cada um tem pra si o que entende como qualidade de vida porque entra a questão de
valores, prioridades,esse elemento subjetivo não dá pra mensurar, ou é de difícil mensuração
porque ele é variável de pessoa pra pessoa, de comunidade pra comunidade. Globo repórter
às vezes passa como que a população de Florianópolis faz mais exercícios do que a população
do RJ que faz mais exercícios do que a população de SP, que faz mais do que a população do
DF...como que cada população se exercita ou tem mais ou menos disposição pra doença
cardíaca por conta da alimentação. E aí você vai comparar países, culturas diferentes, etc e aí
vai verificar o que é qualidade de vida.

Para algumas pessoas qualidade de vida é comer de tudo, pra outros vai viver até os
120 comendo alface. Enfim, o que eu quero dizer é que qualidade de vida é um aspecto
subjetivo quantificado que o Estado pode melhorar, então é óbvio que a qualidade de vida
nesse aspecto em Ceilândia é inferior a qualquer outro. Isso não significa que as pessoas do
plano piloto são mais felizes do que as pessoas que vivem em Ceilândia porque entra o
aspecto subjetivo.

Brasília é tida como uma cidade muito fria, de difícil relações interpessoais, diferente
em satélite. Tem gente que pode ganhar o dinheiro que for e nunca sai de (inaudível 20:37).
Comentários irrelevantes ao caso 20:37 – 21:51

A qualidade de vida então é esse conceito, a gente pode trabalhar com o critério
objetivo, mas o critério subjetivo é proprio de cada um e isso entra em vários outros elementos
difíceis de mensurar.

Por fim, o direito urbanístico tem por objeto organizar espaços habitáveis. Isso
apareceu em vários conceitos, sejam conceitos pelo critério material ou substancial. Espaços
habitáveis existem na zona urbana e na zona rural , isso significa que já está superara a
dicotomia cidade X campo; urbano X rural. Em um primeiro momento quando o direito
urbanístico surgiu ele só cuidava da cidade, urbanístico vem de “urbis”que significa cidade.
Então direito urbanístico cuidava de cidade e direito agrário/direito civil cuidava do campo, não
tinha nada haver com direito urbanístico, isso está superado.

Não existe mais essa dicotomia, cidade X campo, urbano X rural. Onde tem espaços
habitáveis incide direito urbanístico. Na zona rural as pessoas habitam, elas habitam, tem
moradia, produzem lixo que contamina o solo, elas se deslocam e mais: existe uma (inaudível
23:38) entre cidade e campo: trocas entre os dois, hoje ela é área rural, amanha ela é área de
expansão urbana e depois de amanha ela foi parcelada e virou área urbana. O que eu quero
dizer é que as coisas não são estáticas e por isso que foram superadas essa dicotomia. Não
faça mais esse recorte, direito urbanístico cuida de cidade e direito agrário cuida do campo:
não existe mais isso, está superado. O direito urbanístico cuida de onde tem espaço habitável.
Espaço habitável tem em todas as áreas, obviamente, que os espaços habitáveis existem em
maior número na zona urbana e por isso o direito urbanístico vai incidir mais na zona urbana,
mas sem se esquecer da zona rural porque não é o direito agrário ou o direito civil que vai dizer
regras mínimas pra edificabilidade na zona rural.
 Por exemplo, o sujeito está na fazenda, ele pode construir um prédio de 20 andares o
meio da fazenda dele? Pode? Não. e é o direito agrário que vai regulamentar isso? não. O
direito agrário tem como objeto cuidar da política agropecuária, da reforma agrária, da política
de incentivo de produção agrícola/pecuária, não tem nada haver com questão de
edificabilidade, quem vai cuidar disso é o direito urbanístico. É o modo de edificação, é o plano
diretor que vai dizer quando e como é possível edificar a área rural para fins de moradia. Então,
foi-se o tempo que a pessoa estava na zona rural e construía do jeito que ele queria, sem
licença de edificação. Hoje quem cuida disso é o direito urbanístico.

Existem várias situações que ficam entre o urbano e o rural, sítios de recreio são que?
Urbano ou rural? Em geral, sítio de recreio fica na zona rural, mas para fins urbanos porque
afinal de contas o lazer é uma atividade típica do direito urbanístico, como nós vamos ver.
Fazer a recreação é uma das funções típicas do direito urbanístico e sítio de recreio não tem
atividade rural propriamente dita. O cara tem uma horta, um pomar, mas isso ele pode ter na
zona urbana. Em casas do lado norte, lado sul, tem lá, às vezes até pra recreação de cachorro.
Não precisa estar na zona rural pra ter isso.

Então sítio de recreio é o que? É rural ou urbana? Eu pago ITR ou IPTU para fins de
tributação? Isso é uma confusão do tamanho do mundo e a nova lei de organização fundiária
alcançou essas situações. A nova lei de organização fundiária diz que se houve o
parcelamento do solo rural para fins urbanos e o tamanho dos lotes já é menor do que o
módulo rural eu vou dar tratamento de área urbana. Para além do que diz a lei. A lei de
organização fundiária olhou pra realidade e disse: vai regularizar. Porque lá já não tem mais
atividade rural. Os lotes são inferiores ao tamanho do módulo rural, já tem ali um núcleo urbano
e se é irregular é objeto de organização fundiária. Então nós vamos ver o impacto disso lá nas
últimas aulas.

Portanto, espaços habitáveis é o objeto do direito urbanístico a onde quer que eles
existam. Por isso que a moradia é um tema tão caro ao direito urbanístico. A moradia é um
tema fundamental do direito urbanístico. Política habitacional, moradia digna, com
infraestrutura, mínimo e críticas em cima de políticas habitacionais sociais e etc, é um tema
palpitante do direito urbanístico.

Então qual é o objeto do direito urbanístico além de organizar os espaços habitados?

Quais são os temas? Regular a atividade urbanística, ou seja, atividades de planejamento
urbano, de uso ou ocupação de solo urbano, a organização das cidades, embora o direito
urbanístico também incida nas áreas rurais em relação às condições de vida humana em todos
os núcleos populacionais na cidade e no campo. O papel do direito urbanístico,portanto, é
buscar a qualidade de vida e isso está na constituição, art. 182 caput, quando diz que a política
urbana tem que garantir o bem estar dos habitantes.
SURGIMENTO E IMPORTÂNCIA DO ESTATUTO DA CIDADE

Pra tratar desse tema nós vamos falar de quais são as fases que o direito urbanístico
passou,como que ele evoluiu e pra falar disso nós vamos fazer uma comparação com as fases
que uma pessoa passa.

Tal como uma pessoa o direito urbanístico também passou por todas essas fases:
infância, adolescência e idade adulta. Pra tratar desse tema eu vou explicar pra você o que
corresponde em cada uma das fases.

Quando uma disciplina jurídica está na fase da infância? Ela está na fase da infância
quando o velho direito recebe algumas novidades,começa surgir algumas novidades. O velho
do direito civil, direito administrativo começaram a receber algumas novidades que não
apareceram na legislação, na doutrina, com algum reflexo na jurisprudência. Quando o velho
direito começa a receber essas novidades, no primeiro momento vão aparecer o que os
autores falam de “acervos normativos” na fase da infância, ou seja, as primeiras leis de ocasião
que começam a chamar atenção dos autores dizendo “olha, isso aqui é um pouco diferente do
tradicional direito civil/administrativo, parece que aqui tem uma nova disciplina jurídica”. A
infância do direito urbanístico brasileiro corresponde às décadas de 30 e 70 do século passado,
em que apareceu o princípio da função social da propriedade, surgiram os primeiros trabalhos,
que nem tinham esse nome de direito urbanístico e esses primeiros trabalhos acadêmicos são
do professor Hely Lopes Meireles, direito municipal uma obra de 1957 e direito de construir em
1961. Direito municipal nem foi reeditado, teve reedição até os anos 80. Mas “Direito de
construir” é uma obra reeditada até hoje, a maioria dos arquitetos, engenheiros usam esse livro
muito mais do que na área jurídica como balizamento pra conhecer um pouco do direito
urbanístico.

E os primeiros acervos legislativos são a legislação dos grandes Municípios: São

Paulo, belo horizonte, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Curitiba, Recife,começaram a trazer as
primeiras leis que tratavam da questão do parcelamento do solo urbano, do planejamento de
organização das cidades.

Aí nós entramos na fase da adolescência. A fase da adolescência de uma nova

disciplina jurídica corresponde a identidade teórica e em seguida uma identidade normativa.
Surge as primeiras obras e aí alguém começa a dar uma identidade teórica, começa falar que
isso aqui não é mais direito civil/administrativo é um novo ramo é o direito urbanístico e começa
a publicar as primeiras obras desse novo ramo identificando princípios próprios assim começa
a nascer um novo ramo do direito. Isso vai influenciar o legislador, e o legislador começa a dar
identidade normativa pra essa nova disciplina. É a teoria, doutrina, influenciando e sendo
influenciada pelo legislador. Esse período da adolescência vai desde a década de 70 até 2001.

O que aconteceu nesse período? Aparecem varias leis que vai dar essa identidade
teórica no direito urbanístico, principalmente na lei de parcelamento do solo urbano, lei nº
6766/79 que está em vigor até hoje. E surgem as primeiras obras. A primeira, como eu disse,
era do professor Diogo de Figueiredo chamava “introdução ao direito ecológico, direito
urbanístico” de 1975. A primeira edição da obra clássica do José Afonso da Silva “Direito
urbanístico brasileiro” de 1982. A partir daí surgem os primeiros cursos de mestrado (USP e
PUC) no começo dos anos 80. Primeiro professor que deu aula de direito urbanístico na PUC
são Paulo foi (inaudível) quase no mesmo tempo na USP de São Francisco o José Afonso da
silva. Os dois trabalharam com Hely Lopes Meireles que era magistrado em SP, aposentou e
virou secretário do estado de SP, que cuidava da infraestrutura dos municípios do interior de
SP. E aí os assessores dele eram José Afonso da Silva e (inaudível 34:14) que, tempo depois
(isso foi anos 60/70) começa os dois coincidentemente serem os primeiros professores de
direito urbanístico nos cursos de mestrado.

O tema começa ganhar maior importância, afinal de contas, estamos falando do final
dos anos 70/80 forte crescimento desordenado das grandes cidades brasileiras, o problema já
estava instalado.

Na adolescência sempre tem um marco importante. A CF de 88 foi um marco porque

foi a primeira constituição brasileira que trouxe o capítulo da política urbana. Só isso ai já é um
avanço. Nenhuma outra constituição trouxe o capítulo da política urbana. Art. 182 e art. 183.

Não bastasse isso, a constituição de 88 trouxe expressamente vários princípios do

direito urbanístico, função social da propriedade, função social da cidade, planejamento
participativo, gestão democrática da cidade, vários princípios expressos na constituição. Não
bastasse isso, a constituição deu outro passo importante ao estabelecer o conteúdo do
princípio da função social da propriedade. A função social que vamos estudar daqui a pouco,
era um princípio que já existia desde o final do século 19, com a doutrina social da igreja
católica. Apareceu na primeira constituição brasileira de 1934desaparece na de 37, volta na de
46 e na de 67/69. Já era um princípio constitucional, já tinha aparecido em varias constituições,
mas ninguém conseguia estabelecer quando concretamente uma propriedade cumpria ou não
a sua função social.

O princípio já existia, mas não existia um mecanismo pra dizer quando a propriedade
cumpre ou não, então ficava aquela discussão eterna se uma propriedade pode ser
sancionada, em que medida, qual é a sanção, nenhuma constituição deu espaço. Quem deu
espaço? A constituição de 1988. A constituição de 1988 diz que uma propriedade cumpre a sua
função social quando atende as ordenações expressas no plano diretor. O plano diretor e a lei
municipal distrital obrigatórios para cidades com mais de 20 mil habitantes e se descumprir a
função social da propriedade tem uma sanção, art. 182 §4º. Pode ser uma edificação
compulsória, se não adiantar, IPTU progressivo no tempo, se não adiantar, a desapropriação
sanção urbanística. (vamos estudar tudo isso). Sanção escalonada nessa ordem obrigatória.

Estou querendo chamar atenção é que a constituição de 88 foi realmente um marco

porque ela situou as competências, ela que falou pela primeira vez de direito urbanístico e
disse que a competência legislativa é concorrente , trouxe esse capítulo da política urbana que
estabeleceu concretamente o princípio da função social da propriedade,como que ele vai
funcionar e qual a sanção pelo descumprimento. No art. 183 trouxe a possibilidade de
usucapião especial urbano para fins de moradia, com prazo só de 5 anos. Então foi um grande
avanço. A gente pode hoje olhar pra constituição e falar “ela precisava avançar, passar por
modificações” mas há época foi algo avançadíssimo.

Em 2001 o direito urbanístico entra na fase adulta. O que é a fase adulta? A fase adulta
eu já tenho uma identidade teórica e uma identidade normativa, ou seja, já tem alguém que
escreveu sobre o tema, que está dizendo que direito urbanístico é algo diferente, já tem uma
grande quantidade de produção legislativa, agora, na idade adulta, eu vou ter consolidação,
articulação e operação sistemática. Repito, na idade adulta a disciplina vai ter consolidação,
articulação e operação sistemática, ela vira um sistema jurídico e isso só aconteceu em 2001
com o estatuto da cidade.

A gente pode dizer que o direito urbanístico brasileiro nasceu em 2001 quando veio a
lei 10.257 de 2001 que é a norma geral, não existia norma geral. Eu que fui aluno do mestrado
da PUC meu orientador foi o (inaudível). Eu perguntava pra ele: “começou dar aula em 81, o
que vocês estudavam?” A resposta dele foi: “por muito tempo eu dei aula de uma disciplina que
não existia”. O que a gente discutia? Discutir tombamento, as leis de desapropriação, a lei de
parcelamento do solo, a lei de incorporações, a gente pegava lei de uso e ordenação do solo
da Espanha que é um modelo (A Espanha é um modelo avançado de direito urbanístico), a
gente discutia o projeto de lei de provimento urbano que é o que originou o estatuo da cidade,
projeto 775. A gente discutia o que poderia ser o direito urbanístico brasileiro, mas era uma
promessa, não era algo concreto, a partir de 2001 o direito urbanístico realmente nasceu
porque nasceu a norma geral. Ela deu eficácia aos novos instrumentos constitucionais , ela
ampliou consideravelmente os instrumentos de política urbana. Então vários dos instrumentos
que nós vamos estudar como solo criado, operação urbana consorciada, direito de (inaudível
40:55) ela situou melhor as competências constitucionais, estabeleceu princípios e diretrizes lá
no art. 2º, ou seja, o estatuto da cidade foi quem trouxe essa operação sistêmica/articulada e
nasceu o direito urbanístico brasileiro.

Vejam como as coisas são demoradas no Brasil. O estatuto da cidade foi

complementado em 2015 pelo estatuto da metrópole. Como o estatuto da cidade foi uma
legislação difícil de nascer resolveram uma tramitação pra ele ser aprovado, retirar a discussão
da questão metropolitana, isso vai ficar com uma lei específica que vai complementar o
estatuto da cidade que só veio quase 15 anos depois. Pra você ver como as coisas são
demoradas no Brasil.

Todo esse apanhado histórico passa pelo projeto de lei 775/83, esse projeto de lei é
uma espécie de avô do estatuto da cidade. Pra falar da história do direito urbanístico tem que
falar desse projeto de lei.
 A história desse projeto de lei começa 20 anos antes, 1963. Em 1963 já havia um
problema sério decorrente da urbanização brasileira que era o problema de favelização, já tinha
um problema sério de moradia. E aí vários intelectuais, políticos, técnicos, sanitaristas,
urbanistas, juristas se reuniram em um congresso lá em Petrópolis no Hotel Quitandinha,que
ficou conhecido como seminário de quitandinha. Lá em 1963, portanto antes da ditadura
militar, eles discutiram o problema da política urbana muito focada na questão ambiental
porque as grandes cidades brasileiras já apresentavam sérios problemas em matéria de
habitação. Fruto desse congresso das discussões, eles fizeram uma carta encaminhada ao
poder executivo solicitando varias reivindicações. Essa carta fruto do seminário de quintadinha,
bateu no poder executivo federal e ficou engavetada por 20 anos, porque em 64 vem a ditadura
militar de maneira mais conservadora e só lá no final da ditadura quando começa o processo
de redemocratização é que essas ideias saem do papel e viram o projeto de lei 775/83, que era
o projeto de política e desenvolvimento urbano nacional. Era o projeto de política e
desenvolvimento urbano nacional.

Esse projeto então demorou 20 anos pra chegar no congresso nacional. Teve uma
tramitação muito difícil porque o congresso nacional era e continua sendo muito conservador.
Que ideia é essa que a propriedade obriga? A propriedade é um direito! Fazer função social da
propriedade? O proprietário faz o que ele quiser, ele tem direito de usar/dispor/ e gozar do bem
do jeito que lhe bem aprouver, ainda naquela ideia arraigada de que a propriedade é
individualista, que uma propriedade não pode obrigar ninguém. Isso foi uma discussão muito
grande até que veio a constituição de 88 e a constituição de 88 já encampa instrumentos do
projeto de lei 775/83, esse projeto era muito avançado. Nesse projeto já tinha parcelamento e
edificação compulsória, IPTU progressivo no tempo, desapropriação sanção, direito de
perempção, solo criado....que entraram na constituição de 88 e no estatuto da cidade.

Quando veio a constituição de 88 a redemocratização do Brasil, período do Fernando

Henrique Cardoso, já começa o governo civil (eleito) e tal, ai o governo federal resolve retirar
esse projeto depois de tantos anos de tramitação pra abrir oportunidade pra surgir novos
projetos já adaptados à nova constituição de 88. Então, o projeto 775 ele sai de tramitação sem
aprovação, mas ele entra pra história como uma espécie de pai/avô do estatuto da cidade
porque ele já serviu de fundamento/base para as modificações da constituição de 88 e muito do
que constava nele foi desaguar no estatuto da cidade que é de 2001. O estatuto da cidade é
fruto de dois projetos. De um senador e de um deputado, os dois projetos assim que o 775 saiu
de tramitação em julho/95 dois projetos começaram a tramitar, um na câmara e um no senado.
Tramitando em paralelo e no final eles foram reunidos e aprovados e virou o estatuto da cidade
de 2001.

Vejam que esse processo começa em 1963 e deságua no estatuto da cidade em 2001.
Muito demorado. Pra complementar o estatuto da cidade vem o estatuto da metrópole em
2015, 15 anos depois. As coisas são realmente demoradas pra romper esses preconceitos de
que a propriedade imóvel pode obrigar alguém.
 Acontece que depois que o estatuto da cidade foi elaborado, nós tivemos uma farta
produção legislativa nessa área.

Eu coloquei aqui a legislação básica federal que envolve o direito urbanístico de

maneira direta ou indireta.

- Lei de tombamento, que é o decreto lei 25/37 que está em vigor até hoje. É uma lei distrital
que nós vamos falar;

Como eu vou dar aqui administrativo e em administrativo tem mais tempo, o

tombamento eu vou tratar em direito administrativo e vou falar do tombamento de Brasília no
direito administrativo.

- Temos as leis de desapropriação e eu chamo atenção para uma coisa: no mundo inteiro
(ocidental, Europa, América latina) o direito urbanístico começa a partir de leis de
desapropriação, esse é um fenômeno comum no direito chileno, colombiano, espanhol
português, francês, italiano,as primeiras leis foram de desapropriação. E o Brasil tem leis de
desapropriações muito antigas que ainda estão em vigor. A lei de desapropriação por utilidade
ou necessidade pública é de 1941 e a lei de desapropriação por interesse social é de 1962.
(também vamos estudar em direito administrativo porque são instrumentos tradicionais de
intervenção do Estado a propriedade);

- Lei de incorporações imobiliárias de 64;

-Código Florestal de 65, que foi revogado, temos um novo código florestal em 2012;

- o Decreto Lei 271/67 da concessão do direito real de uso, CDRU que tem muita utilidade para
fins de regularização fundiária;

- Nova Lei de 73 de registros públicos que inovou e reorganizou o sistema de registro

imobiliário brasileiro;

- Lei de parcelamento do solo. Grifei porque antes do estatuto da cidade essa legislação aqui, o
que é mais importante é a lei de parcelamento do solo;

- Lei de política nacional do meio ambiente de 81;

- Lei da Ação Civil pública de 1985, que tem entre seus objetos a ordem urbanística;

- Lei e Crimes ambientais de 98, que tem um capítulo dos crimes contra ordem urbanística.
Essa lei criminaliza a pixação, pixar é crime. Porém, há algum tempo atrás, por conta da
polêmica, ela descriminalizou o ato de grafite. Grafitagem não é crime. E o que é grafite? O
grafite pressupõe não sujar a cidade, desenho, mensagem em autorização do proprietário do
muro. Grafitagem não é crime desde que obedecido esses dois requisitos. Pixação é crime e a
pena é aumentada na pixação se for em monumento público ou tombado ou de proteção;

- em 1998 a lei de revisação de imóveis da União que passou agora por modificações;
- Em 2000 a lei das unidades de conservação.

- Estatuto da cidade que é a norma mais importante, eu diria, antes a gente estava na
promessa, agora a gente está começando o jogo.

Pós estatuto da cidade, 6 meses depois, veio a medida provisória 2220/2001 que está
congelada, que trata da Concessão de Uso especial para fins de moradia (COEM), essa
concessão aqui estava no estatuto da cidade, os dispositivos foram vetados por
inconstitucionalidade e na época o Fernando Henrique Cardoso, que era o presidente, fez um
acordo com o movimento pró-moradia e disse: eu vou vetar porque isso aqui vai dar problema
e vou editar uma Medida Provisória daqui há alguns meses. Seis meses veio a MP tratando
desse instrumento que era pra estar no estatuto da cidade, então os dois caminham juntos
aqui.

- Em 2001 lei do programa de arrendamento residencial da população de baixa renda;

- Em 2004 uma lei introduziu uma modificação na lei de registros públicos que é extremamente
importante. Ela estabelece gratuidade no registro imobiliário decorrente da regularização
fundiária de interesse social. Tudo que é de interesse social é predominantemente população
de baixa renda. Organização fundiária do interesse social, programa habitacional de interesse
social, tudo predominantemente baixa renda.

- Destaque pra lei da política nacional de Saneamento básico em 2007 que foi complementada
em 2010 pela política nacional de resíduos sólidos.

- Em 2007uma lei que trata da regularização fundiária de interesse social em imóveis da União;

- Lei que garante a assistência técnica gratuita pra habitação de interesse social;

- Em 2009 Estatuto dos museus;

- Em 2009 lei de regularização fundiária e terras da União da Amazona legal, foi modificada
agora pela nova lei de organização fundiária;

- Em 2009 a lei do Programa Minha Casa Minha Vida. Essa lei estabeleceu a política
nacional de habitação social. Programa habitacional federal, minha casa minha vida. No
entanto, ela também foi a primeira lei de organização fundiária urbana no Brasil. Ela tinha um
capítulo inteiro de organização fundiária urbana. Até ela a gente tinha normas esparsas, o
estatuto da cidade pouco falava de regularização fundiária. Ela foi a primeira lei de
regularização fundiária e esse capítulo da regularização fundiária que era dos art. 48 e
seguintes foi REVOGADO pela medida provisória 759 inteiramente revogado e essa medida
provisória virou a lei 13.465/2017 a atual lei de regularização fundiária.

- Em 2010 Lei do Sistema Nacional de defesa Civil; Lei de política nacional de proteção da
defesa civil.

-‘ Lei da política nacional de mobilidade urbana;

- Estatuto da Metrópole, que vem complementar o estatuto da cidade

- Nova lei de regularização fundiária.

Vejam então que só legislação federal e imensa e é a básica. Temos a legislação

distrital. Essa legislação distrital nós temos:

- A lei orgânica do DF que tem capítulo que trata da política urbana;

- Leis que tratam desse tema no DF, como: Lei de conselho local de planejamento urbano, lei
de que autoriza a criação da CODAV que é uma empresa pública que é a competente pra
implementar a política de habitação no DF. A CODAV tem 144 mil inscritos esperando uma
casa própria, 144 mil famílias esperando. Lá tem várias filas, filas dos deficientes, filas dos
idosos,fila geral, etc.

Temos a lei distrital de PPP, a lei de política nacional do DF (lei 3677) e depois disso
você vai ver que tem um monte de lei complementar. Por que tanta lei complementar? Por que
PDOT (?) é uma lei complementar? A constituição exige? Não! A lei orgânica do DF é quem
exige em matéria de direito urbanístico lei complementar, não é a constituição, por isso que a
partir de um determinado momento tudo foi feito por lei complementar. Pouca coisa aqui que
não foi feito por lei complementar, inclusive o PDOT.

A lei orgânica do DF exige lei complementar em matéria de direito urbanístico, pra lei
de organização do tribunal de contas do DF, estatuto de servidores do DF, várias leis que a
constituição na exige lei complementar, mas a lei orgânica exige e então o legislador local tem
que fazer por lei complementar.

E aí nós temos leis pra definir critério de ocupação do DF mediante CDRU que dispõe
sobre o fundo distrital de habitação, cria o cheque moradia no âmbito do DF, dispõe da política
habitacional pra pessoas com deficiente, cria o fundo de envolvimento urbano no DF e aí o
destaque é pra lei complementar de 2009 nº 803 que é o PDOT (Plano Diretor de Ordenamento
territorial). Vamos falar bastante dele, embora só ele daria um curso de 15 aulas porque o
PDOT tem 243 artigos fora números, mapas, índices, coeficientes, ele é gigante.

Lei que dispõe sobre estudo prévio sobre impacto de vizinhança e lei complemetar
710/2005 que cria projetos urbanísticos de diretrizes especiais pra unidades autônomas. Essa
lei foi objeto de um recurso extraordinário no STF, relator o ministro Teori. O que acontece
nessa lei complementar polêmica do DF? Que teve repercussão no Brasil inteiro? Essa lei vem
autorizar a regularização de condomínios no DF. Diretrizes especiais pra unidades autônomas
é uma lei pra regularizar os condomínios. O MP entrou com a ação falando que isso é
inconstitucional e ação direta de ilegalidade (constitucionalidade) junto ao TJDFT. Por quê?
Porque o DF não tem competência nessa matéria, só a União, seja pra fazer a norma geral,
seja isso considerado direito civil, cuja a competência é privativa da União, art. 22 inciso I da
CF.
 Segundo: essa legislação não está de acordo com o PDOT e o PDOT é a principal
norma, a constituição diz que é o principal instrumento de política de organização da cidade. E
o PDOT, de acordo com o estatuto da cidade, tem um critério diferenciado pra ser elaborado.
Tem que ter participação popular, tem que ter audiências públicas obrigatórias, tem que ouvir a
população interessada, essa lei não, não passou por nada disso. Então por todas essas
circunstâncias essa lei é inconstitucional.

O TJDFT no seu plenário, afastou todas essas inconstitucionalidades. O que o MPDFT

fez? Recurso extraordinário para o STF. No STF nós tivemos cerca de 20 amicus curiae de um
lado e de outro, defendendo a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da norma. Por
quê? Porque o supremo deu só que como recurso repetitivo, ou seja, vinculante pra todas as
outras esferas, esse julgamento serviu de parâmetro para o Brasil inteiro. Então várias
empresas/grupos empresariais/institutos entraram como amicus Curie.

Pois bem, qual foi o julgamento final? O julgamento final não foi nem pra um lado e
nem pra outro. Foi um julgamento parcial. O supremo disse o seguinte: o município e o DF
PODEM legislar nessa matéria, não está usurpando competência da União, seja pra fazer
norma geral, seja pra fazer legislação em matéria civil, pode legislar, mas essa legislação tem
que ser compatível com o plano diretor. E esse julgamento ganhou por deliberação majoritária
do plenário uma repercussão geral fixando o seguinte: os municípios com mais de 20 mil
habitantes (esses tem que ter plano diretor) e o DF podem legislar sobre programas e projetos
específicos de ordenação no espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as
diretrizes fixadas no plano diretor. Então o julgamento não foi nem pela constitucionalidade total
e nem pela inconstitucionalidade. Diz: pode legislar, não está invadindo competência da União,
porém a legislação (sua legalidade) fica condicionada a atender às exigências fixadas no plano
diretor porque a constituição disse que o plano diretor é o principal instrumento de política do
organização da cidade, e, portanto, ele que vai pautar todo o restante. O plano diretor tem
cunho constitucional, ele não é qualquer lei, ele é uma lei diferenciada na estrutura de
hierarquia das leis em matéria de direito urbanístico, chamo atenção pra isso.

A gente está acostumado com aquela hierarquia de leis que a gente aprende lá do
positivismo jurídico do Hans Kelsen. A constituição, as leis e os atos infralegais, ato
administrativos, contratos, etc. Um ato administrativo retira validade da lei, que retira
fundamento de validade da constituição e aí tem toda aquela teoria de fundamento da norma
hipotética constitucional e assim vai. Em direito urbanístico isso é um pouco diferente, há um
rompimento dessa hierarquia de normas tradicional. Por quê? Porque como a constituição
estabeleceu que o Plano Diretor é o instrumento básico de ordenação da cidade, há uma
hierarquia aqui entre as leis, entre o plano diretor e as demais leis em matéria de direito
urbanístico. Entre as leis haverá uma hierarquia diferenciada porque o plano diretor tem cunho
constitucional. Tudo vai depender do plano diretor e por isso que na repercussão geral o STF
fala em municípios com mais de 20 mil habitantes e DF, porque todos eles são obrigados a ter
plano diretor. Teve o plano diretor? Ele vai prevalecer sobre as demais normas, então a
hierarquia de normas no direito urbanístico tem essa peculiaridade. O plano diretor tem essa
supremacia hierárquica sobre as demais normas.

Outra lei complementar distrital que sofreu decisões do STF foi a lei nº 869/2013 essa
veio tratar de loteamento fechados. Essa lei que era muito polêmica porque ela sim quis
resolver e regularizar todos os loteamentos fechados no DF, ela foi declarada inconstitucional
pelo TJDFT, mas a declaração de inconstitucionalidade foi formal, não adentrou no aspecto
material, foi vício de iniciativa. Então a lei que tratava de loteamentos fechados no DF nem
chegou no Supremo, ela foi declarada inconstitucional em 2014 pelo TJ, mas foi uma
declaração de inconstitucionalidade formal, não adentrou ao tema se o DF pode ou não legislar
nessa matéria.

Tudo isso ganhou novos contornos com a nova lei de regularização fundiária porque a
nova lei de regularização fundiária trouxe novas modalidades de condomínios que deve
impactar bastante a organização fundiária do DF.

Paramos em Planos diretores locais.