Dissertação - Saneamento Básico Na Cidade Do Recife - Entre A Idealidade Do Planejamento e A Realidade Da Execução-Georgia - 1

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE ARTES E COMUNICAÇÃO

DEPARTAMENTO DE ARQUITETURA E URBANISMO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DESENVOLVIMENTO URBANO
SANEAMENTO BÁSICO NA CIDADE DO RECIFE: entre a

idealidade do planejamento e a realidade da execução
GEORGIA CAVALCANTI ALVES DE MIRANDA
RECIFE, 2014
GEORGIA CAVALCANTI ALVES DE MIRANDA
SANEAMENTO BÁSICO NA CIDADE DO RECIFE: entre a

idealidade do planejamento e a realidade da execução
Dissertação de Mestrado apresentada ao

Programa de Pós-Graduação em
Desenvolvimento Urbano da Universidade
Federal de Pernambuco, como requisito para
obtenção do título de Mestre em
Desenvolvimento Urbano.
Área de concentração: Conservação Integrada.
Orientadora: Profª. Ph.D. Fátima Furtado.
RECIFE, 2014
Catalogação na fonte
Bibliotecário Jonas Lucas Vieira, CRB4-1204
M672s Miranda, Georgia Cavalcanti Alves de

Saneamento básico na cidade do Recife: entre a idealidade do
planejamento e realidade da execução / Danilo Wanderley Matos de Abreu.
– Recife, 2014.
171 f.: il., fig.
Orientadora: Maria de Fátima Ribeiro de Gusmão Furtado.

Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal de Pernambuco, Centro
de Artes e Comunicação. Desenvolvimento Urbano, 2017.
Inclui referências, glossário e anexos.
1. Planejamento governamental. 2. Orçamento público. 3. Saneamento

básico urbano. I. Furtado, Maria de Fátima Ribeiro de Gusmão
(Orientadora). II. Título.
711.4 CDD (22. ed.) UFPE (CAC 2017-37)

.....................................................................
Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Urbano
Universidade Federal de Pernambuco
Ata de Defesa de dissertação em Desenvolvimento Urbano da mestranda GEORGIA CAVALCANTI

ALVES DE MIRANDA.
Às 10h do dia 12 de setembro de 2014 reuniu-se no Mini Auditório 2 do Centro de Artes e

Comunicação, a Comissão Examinadora de dissertação, composta pelos seguintes professores: Maria de
Fátima Ribeiro de Gusmão Furtado (orientador), Ronald Fernando Albuquerque Vasconcelos
(examinador externo), Ruskin Marinho de Freitas (examinador interno), para julgar, em exame final, o
trabalho intitulado: “SANEAMENTO BÁSICO NA CIDADE DO RECIFE: ENTRE A IDEALIDADE
DO PLANEJAMENTO E A REALIDADE DA EXECUÇÃO”, requisito final para a obtenção do Grau de
Mestre em Desenvolvimento Urbano. Abrindo a sessão, a Presidente da Comissão, Profa. Maria de
Fátima Ribeiro de Gusmão Furtado, após dar conhecer aos presentes o teor das Normas Regulamentares
do Trabalho Final, passou a palavra à candidata, para apresentação de seu trabalho. Seguiu-se a argüição
pelos examinadores, com a respectiva defesa da candidata. Logo após, a comissão se reuniu, sem a
presença da candidata e do público, para julgamento e expedição do resultado final. Pelas indicações, a
candidata foi considerada ________________________. O resultado final foi comunicado publicamente à
candidata pela Presidente da Comissão. Nada mais havendo a tratar eu Renata de Albuquerque Silva,
lavrei a presente ata, que será assinada por mim, pelos membros participantes da Comissão Examinadora
e pela candidata. Recife, 12 de setembro de 2014.
 Indicação da Banca para publicação ( )
Profa. Maria de Fátima Ribeiro de Gusmão Furtado Prof. Ruskin Marinho de Freitas
Orientadora Examinador Interno/PPG/MDU
Prof. Ronald Fernando Albuquerque Vasconcelos

Examinador Externo/UFPE/DAU
Renata de Albuquerque Silva Georgia Cavalcanti Alves de Miranda

Secretária do MDU Candidata
Caixa Postal 7 119 Cidade Universitária – CEP: 50780-970 Recife/PE/Brasil

Tel: + (81) 2126.8311Fax: + (81) 2126 877 E-mail: [email protected] – Home Page: www.ufpe.br/mdu
AGRADECIMENTOS
O meu reconhecimento à equipe de funcionários e professores do Programa de Pós-

Graduação em Desenvolvimento Urbano (MDU-UFPE), pela competência e boa vontade no
trato com os alunos.
Agradeço à Professora Fátima Furtado pela orientação.
Aos Professores Ruskin Freitas e Ronald Vasconcelos pelas valiosas contribuições

concedidas.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), pela concessão da

bolsa de mestrado, apoio indispensável para a consecução dessa pesquisa.
À Controladoria Geral de Orçamento da PCR – por dirimir dúvidas insolúveis, sob o ponto
de vista, estritamente, teórico, em especial a Sandra Cavalcanti, Concita, Rebeca Pedroza e
Arthur Gueiros.
À Sanear – Autarquia de Saneamento do Recife – pela disponibilização de dados, essenciais

para realização da pesquisa, em especial ao Economista Aluizio Roberto e a Asisitente Social
Déborah Gomes.
A Samuel Paiva, pelos questionamentos, discussões, correções, paciência e companheirismo,

em todos os dias dessa jornada.
Citar nominalmente todas as outras pessoas que contribuíram para esse estudo seria difícil,
assim, agradeço a Cynthia Xavier de Carvalho, Wilson Grimaldi, Andrezza Monteiro, Kamila
Arruda, Jaucele Azerêdo, Jéssica Menezes, Josemary Oliveira, Núbia Michella, Elvira
Fernandes, Mirela Duarte e Breno Borges em nome de todos que contribuíram com essa
pesquisa.
Muito obrigada!
“Despesa pública, em geral, quanto menor a dose mais saudável a
economia. Mas cuidado! Existem várias quantidades desta erva. A de
melhor qualidade se chama infraestrutura (saneamento, escolas,
estradas, energia, comunicações, portos...). Esta variedade, se
misturada com boas doses de eficiência, pode fazer milagres. A
segunda variedade, reconhecida por forte cheiro de enxofre, é
constituída de subsídios, funcionários inúteis, de participação
artificial na economia e outras ervas daninhas. Fiquem longe desta
variedade. Há casos em que ela conseguiu matar todas as galinhas
dos ovos de ouro em menos de dez anos”.
(Piero Sierra)
RESUMO
Nos centros urbanos, o saneamento básico representa o serviço de infraestrutura social cuja
ausência ou precariedade é responsável por externalidades negativas claras e significativas, de
vez que tal insuficiência acarreta diversos problemas econômicos, ambientais, sociais e de
saúde, tendo por consequência relevantes perdas materiais e humanas. A presente pesquisa
buscou mensurar, no orçamento municipal, a prioridade conferida ao saneamento básico, ao
longo do ciclo orçamentário, na cidade do Recife, capital do estado de Pernambuco, Brasil,
com vistas a se compreender o descompasso observado entre o crescimento populacional e a
provisão de serviços de saneamento básico. Esses serviços possuem, sob o ponto de vista
econômico, atividades de custo fixo elevado em capital específico, elevadas economias de
escala e longo prazo de maturação dos investimentos, motivos pelos quais a administração
pública se constitui em seu principal provedor. Assim, o objetivo geral dessa pesquisa tem seu
foco na dinâmica de alocação de recursos para o setor, no período de 2006 a 2013, buscando
contribuir para a explicitação, para além dos discursos, da prioridade, de fato, atribuída ao
saneamento básico, por parte da administração municipal, de forma a se aferir se tais
alocações contribuíram para a reversão do quadro de precariedade do saneamento básico,
especialmente quanto ao esgotamento sanitário. Trabalhou-se com a hipótese de que a
alocação dos recursos orçamentários municipais em saneamento básico urbano propiciou a
ampliação do nível de atendimento à população, no sentido da superação dos déficits
históricos, particularmente em termos de esgotamento. Com fundamento na teoria, nas
legislações aplicáveis à temática, nos levantamentos de campo e na análise dos dados
orçamentários, o trabalho refutou a hipótese supra exposta, demonstrando que os
investimentos em saneamento básico urbano, entre 2006 e 2013, não foram suficientes para
suprir a demanda de esgotamento sanitário da cidade do Recife, permanecido o histórico
déficit no setor.
Palavras-chave: Planejamento Governamental. Orçamento Público. Saneamento Básico

Urbano.
ABSTRACT
In urban centers, sanitation is the social service infrastructure whose absence or insufficiency
is responsible for evident and significant negative externalities, because of such failure causes
many economic, environmental, social and health problems, which results in significant
material and human losses. This research sought to measure, in the municipal budget, the
priority given to sanitation, over budget cycle, in Recife, capital of Pernambuco state, Brazil,
in order to understand the observed mismatch between population growth and provision of
sanitation services. These services have, under the economic point of view, high fixed cost
activities in specific capital, high economies of scale and long-term maturity investments,
why the public administration constitutes its main provider. Thus, the general objective of this
research focuses on the dynamic resource allocation for the sector, in the period 2006 to 2013,
seeking to contribute to the explanation, beyond words, of the priority, in fact, attributed to
basic sanitation by the municipal administration, in order to assess whether such allocations
contributed to reverse the precarious sanitation conditions, especially in regard to sewage. We
worked with the hypothesis that government resources for investment in sanitation in the
period under consideration were sufficient to reach the universal rate of urban sewage service.
Based on the theory, on the applicable laws to the theme, in the field surveys and in the
Analysis of budget data, the work refuted the above hypothesis, demonstrating that
investments in sanitation between 2006 and 2013 were not sufficient to meet the demand of
sewage from the city of Recife, remaining the historical deficit in the sector.
Keywords: Governmental Planning. Public Budget. Urban Sanitation.

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH - Banco Nacional da Habitação
Capes - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CEF - Caixa Econômica Federal
Compesa - Companhia Pernambucana de Saneamento
Emlurb - Empresa de Manutenção e Limpeza Urbana
Emp Empenhado
ETA - Estação de Tratamento de Água
ETE - Estação de Tratamento de Esgoto
FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador
FGTS - Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FGV - Fundação Getúlio Vargas
FISANE - Fundo de Financiamento para Saneamento
FMS - Fundo Municipal de Saúde
FMSAN - Fundo Municipal de Saneamento
FNOS - Fundo Nacional de Obras de Saneamento
FRAE - Fundo Rotativo de Águas e Esgotos
Fundespe - Fundo de Saneamento de Pernambuco
hab. - habitante
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
IDHM - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
km - quilômetro
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
LM - Linha da Miséria
LOA - Lei Orçamentária Anual
LP - Linha da Pobreza
MTO - Manual Técnico de Orçamento
Mun - Município
ODR - Observatório do Recife
PAC - Programa de Aceleração do Crescimento
PCR - Prefeitura da Cidade do Recife
PIB - Produto Interno Bruto
Planasa - Plano Nacional de Saneamento
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPA - Plano Plurianual
PPP - Parceria Público Privada
PSI - Processo de Substituição de Importações
RMR - Região Metropolitana do Recife
RPA - Região Político Administrativa
Sanear - Autarquia de Saneamento do Recife
Sanepe - Saneamento do Interior de Pernambuco
Saner - Saneamento do Recife S. A
SBU - Saneamento Básico Urano
SBU - Saneamento Básico Urbano
SEDAS - Secretaria Executiva de Desenvolvimento e Assistência Social – PE
Seplag – PCR - Secretaria de Planejamento do Recife
Sesan - Secretaria de Saneamento
SFS - Sistema Financeiro do Saneamento
SISU - Secretaria de Infraestrutura e Serviços Urbanos do Recife
SM - Salário Mínimo
SNC - Sistema Nacional de Contabilidade
SNIS - Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento
SOF - Secretária de Orçamento Federal
SSP - Secretaria de Serviços Públicos
SSP - Secretaria de Serviços Públicos do Recife
STN - Secretaria do Tesouro Nacional
Urb - Empresa de Urbanização do Recife
VAB - Valor Adicionado Bruto
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1– Brasil: composição setorial da economia – 1947-2011 ....................................................... 24

Gráfico 2– Trajetória da população brasileira (1900-2010) .................................................................. 24
Gráfico 3 – Transição demográfica brasileira (1900-2007) .................................................................. 25
Gráfico 4 – Trajetória da distribuição da população brasileira por grandes regiões ............................. 26
Gráfico 5– Participação da população urbana e rural no brasil e grandes regiões ................................ 27
Gráfico 6 – Brasil: população e número de municípios – Censo 2010 ................................................. 69
Gráfico 7 – Recife: composição setorial no VAB 2011 ........................................................................ 92
Gráfico 8 – Fontes de recursos para os investimentos em SBU (2006-2009) ..................................... 118
Gráfico 9 – Fontes de recursos para os investimentos em SBU (2010-2013) ..................................... 134
Gráfico 10 – Trajetória do orçamento global e dos investimentos em SBU (2006-2013) .................. 145
Gráfico 11 – Trajetória da população total da cidade do Recife e do IN047 ...................................... 147
LISTAS DE FIGURAS
Figura 1 - Periodização das práticas do planejamento urbano no Brasil ............................................... 29

Figura 2 – Interação entre planejamento e orçamento .......................................................................... 44
Figura 3 – Fases do ciclo orçamentário ................................................................................................. 44
Figura 4 – Visão jurídico-legal do orçamento público .......................................................................... 45
Figura 5 – Vigência do plano plurianual ............................................................................................... 47
Figura 6– Atividade financeira do Estado ............................................................................................. 53
Figura 7 – Receitas orçamentárias por categoria econômica e origem ................................................. 56
Figura 8 – Classificação da programação orçamentária........................................................................ 61
Figura 9 – Elementos de interação existente no PPA, LDO, LOA e a execução orçamentária ............ 81
Figura 10 – Localização do Recife em Pernambuco ............................................................................. 90
Figura 11 – Regiões Político-Administrativas (RPA) do Recife........................................................... 94
Figura 12 – Domicílios particulares permanentes em Recife.............................................................. 101
Figura 13 – Estrutura da ação governamental no PPA 2006-2009 ..................................................... 105
Figura 14 - Sanear: tipologia dos investimentos em SBU por bairro (2006-2009) ............................. 120
Figura 15 – Estrutura da ação governamental no PPA 2010-2013 ..................................................... 122
Figura 16 - Sanear: tipologia dos investimentos em SBU por Bairro 2010-2013 ............................... 136
Figura 17 – Sanear: tipologia dos investimentos em SBU por Bairro 2006-2013 .............................. 143
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Pernambuco: (%) dos prestadores e a cobertura dos serviços de água e/ou esgotos 2012 .. 38
Tabela 2 – PIB, PIB per capita e IDHM do NE e das principais capitais nordestinas (milhões R$) .... 88
Tabela 3 – Caracterização demográfica do Recife 2010 ....................................................................... 91
Tabela 4 – Caracterização demográfica das principais capitais do Nordeste (2010) ............................ 91
Tabela 5 – Caracterização econômica do Recife 2011 (milhões R$) .................................................... 93
Tabela 6 – Porcentagem da renda apropriada por estratos da população (2010) .................................. 96
Tabela 7 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal e seus componentes - Recife - PE ........... 96
Tabela 8 – Rendimento dos domicílios, por RPA (2010) ..................................................................... 97
Tabela 9 – Índice de atendimento urbano de água e esgoto – 2012 ...................................................... 98
Tabela 10 – Domicílios particulares permanentes por tipo de serviço sanitário– 2010 ........................ 99
Tabela 11–Síntese: demonstrativo geral das despesas da PCR – 2006-2009 (milhões R$) ................ 107
Tabela 12 – Demonstrativo da despesa por projeto no PPA 2006-2009 (milhões R$) ....................... 110
Tabela 13 – Comparação entre o PPA e a LOA 2006-2009 (milhões R$).......................................... 112
Tabela 14 – Comparação entre o investimento executado e o planejado 2006-2009 (milhões R$) .... 113
Tabela 15–Receitas e despesas orçamentárias da PCR no período de 2006-2009 (milhões R$) ........ 115
Tabela 16 – Despesas da PCR por Função 2006-2009 (milhões R$).................................................. 116
Tabela 17 – % da função saneamento na despesa total da subfunção SBU 2006-2009 (em milhões) 117
Tabela 18 – Despesas em saneamento básico urbano 2006-2009 (milhões R$) ................................. 117
Tabela 19 – Despesas de capital em saneamento básico urbano 2006-2009 ...................................... 118
Tabela 20 – Síntese: demonstrativo geral das despesas da PCR – 2010-2013 (milhões R$) .............. 124
Tabela 21 – Demonstrativo da despesa por projeto no PPA 2010-2013 (milhões R$) ....................... 128
Tabela 22 – Comparação entre o PPA e a LOA 2010-2013 (milhões R$).......................................... 129
Tabela 23 – Comparação entre o investimento executado e o planejado 2010-2013 (milhões R$) .... 130
Tabela 24 - Receitas e despesas orçamentárias da PCR no período de 2010-2013 (milhões R$)....... 131
Tabela 25 – Despesas da PCR por Função 2010-2013 (milhões R$).................................................. 132
Tabela 26–% da Função na despesa total da subfunção SBU2010-2013 (milhões R$) ...................... 133
Tabela 27 – Despesas em saneamento básico urbano 2010-2013 (milhões R$) ................................. 133
Tabela 28 – Despesas de capital em saneamento básico urbano 2010-2013 (em milhões) ................ 134
Tabela 29–Receitas e despesas orçamentárias da PCR no Período de 2006-2013 (milhões R$) ........ 140
Tabela 30 – Despesas de capital em saneamento básico urbano 2006-2013 (milhões R$)................. 140
Tabela 31 – Despesas de capital em saneamento básico urbano 2006-2013 (milhões R$)................. 141
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Classificação dos programas do poder executivo............................................................... 60

Quadro 2 – Roteiro das entrevistas: conteúdo e público-alvo ............................................................... 78
Quadro 3 - Lista das fontes secundárias utilizadas na pesquisa ............................................................ 79
Quadro 4 – Instrumentos de planejamento governamental usados para delimitar os projetos em SBU 83
Quadro 5 – Variáveis utilizadas para delimitar e quantificar os projetos em saneamento básico ......... 84
Quadro 6 – Delimitação dos investimentos na subfunção SBU, na execução orçamentária ................ 85
Quadro 7 – Variáveis utilizadas na pesquisa ......................................................................................... 86
Quadro 8 – Divisão político administrativa do Recife .......................................................................... 95
Quadro 9 – Variáveis do saneamento básico, por bairros do Recife ................................................... 101
Quadro 10– Eixos estratégicos e objetivos – PPA 2006-2009 ............................................................ 105
Quadro 11 – Diretrizes setoriais e proposições – PPA 2006-2009 ..................................................... 106
Quadro 12 – Classificação dos programas do poder executivo 2006-2009 ........................................ 107
Quadro 13 – Possíveis investimentos em saneamento básico (PPA 2006-2009) ................................ 109
Quadro 14 – Indicadores e metas do saneamento básico no PPA 2006-2009..................................... 110
Quadro 15 – PCR: comparação entre o executado e o planejado 2006-2009 (milhões R$) ............... 113
Quadro 16 – Valores PPA 2010-2013 ................................................................................................. 122
Quadro 17 – Diretrizes setoriais – PPA 2010-2013 ............................................................................ 123
Quadro 18 – Eixos estratégicos e subdivisões temáticas (PPA-2010-2013) ....................................... 123
Quadro 19 – Classificação dos programas do poder executivo – 2010-2013 ..................................... 124
Quadro 20 – Projetos com operações em saneamento básico 2009-2013 ........................................... 127
Quadro 21 – PCR: comparação entre o executado e o planejado 2010-2013 (milhões R$) ............... 130
Quadro 22 – Interação no entre PPA e LOA 2006-2013 (milhões R$)............................................... 138
Quadro 23 – Interação entre planejamento e execução 2006-2013 (milhões R$) ............................... 138
Quadro 24 – Variáveis demográficas, sanitárias e orçamentária (2006-2013).................................... 146
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 16
1 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO BRASILEIRO E O SANEAMENTO BÁSICO 21
1.1 O Processo de Urbanização Global ............................................................................................. 21
1.2 O Processo de Urbanização Brasileiro ........................................................................................ 23
1.3 A Gestão das Cidades e o Saneamento Básico............................................................................ 28
1.3.1 Saneamento básico direito .................................................................................................... 30
1.3.2 Saneamento básico – saúde, qualidade de vida e ambiental ................................................ 31
1.4 Marco Jurídico do Saneamento Básico ....................................................................................... 32
1.4.1 Precedentes da Constituição Federal de 1988 ...................................................................... 32
1.4.2 Constituição Federal de 1988 ............................................................................................... 34
1.4.3 Saneamento no estado de Pernambuco: a Compesa ............................................................. 38
1.4.4 Saneamento básico no município do Recife......................................................................... 39
2 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTÃO DE CIDADES ........................ 43
2.1 Interação entre Planejamento Governamental e Orçamento Público .......................................... 43
2.1.1 Ciclo Orçamentário .............................................................................................................. 44
2.1.1.1 Lei do Plano Plurianual – PPA ...................................................................................... 45
2.1.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO........................................................................ 48
2.1.1.3 Lei Orçamentária Anual – LOA .................................................................................... 48
2.2 Orçamento Público ...................................................................................................................... 51
2.2.1 Princípios Orçamentários ..................................................................................................... 52
2.3 Atividade Financeira do Estado .................................................................................................. 53
2.3.1 Funções do Governo: alocativa, distributiva e estabilizadora .............................................. 53
2.3.2 Receita pública ..................................................................................................................... 54
2.3.3 Despesa orçamentária ........................................................................................................... 57
2.4 Conceitos Orçamentários ............................................................................................................ 58
2.4.1 Plano Plurianual: aspectos conceituais ................................................................................. 58
2.4.2 Execução Orçamentária: comentários conceituais ............................................................... 60
2.5 Elementos de Finanças Públicas ................................................................................................. 65
2.5.1 Bens Públicos ....................................................................................................................... 65
2.5.2 Externalidades ...................................................................................................................... 66
2.5.3 Monopólios Naturais ............................................................................................................ 68
3 ESTRATÉGIA METODOLÓGICA DA PESQUISA...................................................... 71
3.1 Modelo Lógico da Pesquisa ........................................................................................................ 71
3.1.1 O Problema de Pesquisa ....................................................................................................... 72
3.1.2 A Hipótese da Pesquisa ........................................................................................................ 72
3.1.3 Objetivos da Pesquisa........................................................................................................... 73
3.2 Delimitação do Objeto da Pesquisa ............................................................................................. 75
3.3 Percurso Metodológico ............................................................................................................... 76
3.3.1 Coleta de dados .................................................................................................................... 77
3.3.1.1 Fontes dos Dados .......................................................................................................... 77
3.3.1.2 O Processo de Coleta de Dados..................................................................................... 79
3.4 Análise dos Dados ....................................................................................................................... 80
3.5 Variáveis Utilizadas .................................................................................................................... 82
4 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O GASTO PÚBLICO EM
SANEAMENTO BÁSICO: a experiência do Recife ........................................................... 88
4.1 Breve Caracterização da Área de Estudo .................................................................................... 88
4.2 Saneamento Básico no Recife ..................................................................................................... 98
4.3 A Dinâmica de Alocação de Recursos Públicos e Ação Governamental .................................. 103
4.3.1 PPA 2006-2009 – Recife: mais trabalho, melhor qualidade de vida .................................. 103
4.3.1.1 Estrutura do PPA 2006-2009 ....................................................................................... 104
4.3.1.2 Saneamento Básico no PPA 2006-2009 ...................................................................... 108
4.3.1.3 Comparação entre o PPA e a LOA 2006-2009 ........................................................... 111
4.3.1.4 Comparação entre o Investimento Executado e o Planejado 2006-2009 .................... 112
4.3.1.5 Execução orçamentária: uma análise dos investimentos em SBU 2006-2009 ............ 115
4.3.2 PPA 2010-2013 – Nossa Cidade é a Gente quem Faz........................................................ 121
4.3.2.1 Estrutura do PPA 2010-2013 ....................................................................................... 121
4.3.2.2 Saneamento Básico no PPA 2010-2013 ...................................................................... 124
4.3.2.3 Comparação entre o PPA e a LOA 2010-2013 ........................................................... 129
4.3.3 Planejamento Governamental 2006-2013 .......................................................................... 137
4.3.3.1 Comparação entre os PPA e as LOA 2006- 2013 ....................................................... 137
4.3.4 Repercussão dos Investimentos Municipais na Provisão de Esgotamento Sanitário ......... 144
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 149
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 153
GLOSSÁRIO ........................................................................................................................ 161
ANEXOS ............................................................................................................................... 166
ANEXO A – Lista das Funções e Subfunções ................................................................................ 167
ANEXO B – Programas – PPA 2006-2009..................................................................................... 168
ANEXO C – Programas – PPA 2010-2013..................................................................................... 169
Convenções
- Dado numérico igual a zero não resultante de arredondamento;
.. Não se aplica dado numérico;
... Dado numérico não fornecido e/ou indisponível.
16
INTRODUÇÃO
Segundo dados do IBGE, em 2012, a população brasileira residente em área urbana

foi 84,9%. Percentual semelhante ao de países latinos americanos, como a Argentina detendo
92,7% de sua população residindo em área urbana, o Uruguai 92,6%, o Chile 89,4% e a
Colômbia 75,6%. No que tange as cidades brasileiras, os dados mais atualizados são os do
Censo Demográfico 2010, do IBGE, esses dados revelam que, dentre outras metrópoles, São
Paulo, Rio de Janeiro, Curitiba, Belo Horizonte, Salvador, Recife e Fortaleza possuíam, em
2010, 100% de sua população residindo em área urbana (IBGE-Sidra (a), 2010).
Essa concentração populacional nos centros urbanos vem acarretando uma série de
problemas ambientais, com destaque para o aumento da demanda por água e energia e o
aumento da geração de resíduos poluidores lançados ao meio ambiente. Esse fato se constitui
atualmente em um dos mais sérios problemas para o planejamento urbano em geral e para a
administração dos serviços públicos em particular, notadamente em relação às decisões sobre
a alocação dos recursos públicos com a finalidade de prover o bem-estar da coletividade.
O saneamento básico é um dos serviços de infraestrutura social que produzem
externalidades1 de forma mais clara, já que sua ausência ou precariedade causa diversos
problemas econômicos, ambientais, sociais e de saúde, com significativas perdas materiais e
humanas. A pesquisa intitulada Benefícios Econômicos da Expansão do Saneamento
Brasileiro, realizada pelo Instituto Trata Brasil, Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) e
Fundação Getúlio Vargas (FGV), avalia os impactos da universalização da rede de esgoto no
país, estimando uma economia anual de R$ 745 milhões em gastos de internação no Sistema
Único de Saúde (SUS), um crescimento de 13,3% na produtividade dos trabalhadores e uma
valorização média de até 18% no valor do imóvel, pois inversões em saneamento representam
uma valorização do solo e dos imóveis das famílias de baixa renda (TRATA BRASIL; IBRE;
FGV, 2010).
A justificativa do estudo está na constatação de que, na segunda década do século
XXI, não apenas a população recifense, mas uma significativa parcela da população brasileira
permanece sem acesso ao saneamento básico, especialmente o esgotamento sanitário.
Segundo dados do Atlas de Saneamento (IBGE, 2011), dentre os elementos de saneamento, o
esgotamento sanitário é o de maior escassez, distante, por conseguinte, dos parâmetros ideais
1
Em linhas gerais, externalidade é o impacto das ações de uma pessoa sobre o bem-estar de outras que não
tomam parte da ação (MANKIW, 2007).
Saneamento Básico na Cidade do Recife: entre a idealidade do planejamento e a realidade da execução

17
de universalização e satisfação. Na cidade do Recife, a precariedade na oferta dos serviços de

saneamento básico é patente, sobretudo o esgotamento sanitário. Apenas 35% da cidade
possui rede coletora de esgoto e cerca de 55% dos domicílios possuem banheiro ligado a rede
geral de esgoto ou pluvial (SNIS, 2010; IBGE-Estatísticas, 2010).
Além dessas claras evidências da racionalidade de se investir em saneamento básico
no país, há que se considerar com a mesma importância a obrigação do poder público de
garantir os direitos constitucionais dos cidadãos brasileiros, como o direito à saúde, a uma
habitação digna e ao meio ambiente equilibrado e saudável (BRASIL, 1988). Apenas esses
fatos já seriam suficientes para se imaginar um crescente investimento em saneamento
básico2, mas o que se constata é que, na segunda década do século XXI, uma significativa
parcela da população brasileira permanece sem acesso a essa infraestrutura.
Em 2008, apenas 55,1% dos municípios brasileiros apresentaram serviço de coleta de
esgoto. A Região Sudeste apresentou um percentual elevado de seus municípios com coleta
de esgoto, 95,1%. A Região Norte é a que apresentou a menor proporção de municípios com
coleta (13,3%), seguida da Região Centro-Oeste (28,3%), da Região Sul (39,7%) e da Região
Nordeste (45,6%), evidenciando as diferenças regionais existentes (IBGE – Atlas de
Saneamento, 2011). Essas diferenças regionais permanecem até mesmo dentre as principais
metrópoles nacionais, bastando comparar o índice de atendimento urbano de esgoto das
metrópoles Belo Horizonte (100%), Curitiba (98%), São Paulo (97%), Porto Alegre (88%),
Brasília (81%), Goiânia (80%), cidades localizadas nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
Com os índices de atendimento urbano de esgoto das metrópoles localizadas nas regiões
Norte e Nordeste, quais sejam, Belém (7%), Manaus (28%), Recife (36%) e Fortaleza (49%)
(SNIS-2012). Fica patente o contraste entre as metrópoles do Sudeste, Sul e Centro-Oeste
com as metrópoles do Norte e Nordeste, exceção feita a Salvador que possui 82% da
população atendida com esgotamento sanitário.
Apesar de serem relativamente vastos os estudos acerca da temática do saneamento
básico, inclusive para a cidade do Recife, percebe-se na literatura uma lacuna em termos de
estudos que pormenorizem a execução orçamentária dos entes federados, a fim de explicitar e
demonstrar, para além dos discursos, o nível de prioridade de fato atribuído ao saneamento
pelas administrações. Aí reside a justificativa da presente dissertação, uma vez que um estudo
desta natureza reflete os investimentos públicos alocados e efetivamente gastos no setor, pois
2
Conjunto de ações com o objetivo de alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, nas condições que
maximizem a promoção e a melhoria das condições de vida dos meios urbano e rural, compreendendo o
abastecimento de água, o esgotamento sanitário, o manejo de águas pluviais e o manejo de resíduos sólidos
(IBGE – Atlas de Saneamento, 2011, p. 263).

18
não faz sentido discutir a qualidade do gasto sem antes conhecer a efetividade e os resultados
concretos da ação governamental. Essa característica confere importância e oportunidade a
este estudo, quando se tenta elevar os níveis de transparência da ação governamental.
O segundo ponto de destaque desta dissertação está relacionado ao acesso à
informação pública, pois embora exista disponibilidade de informações governamentais,
asseguradas por força de Lei3, nas três esferas do poder, a pesquisa de campo executada
demonstrou que não constitui tarefa trivial proceder à sua análise, pois os dados são
apresentados, na maioria, na forma de balanços patrimonial, financeiro e orçamentário ou por
meio de outros tipos de demonstração codificada, dificultando a democratização da
informação.
Como exemplo, cita-se o orçamento, uma peça de planejamento complexa e
eminentemente técnica, em função de suas várias classificações. Classificações institucionais,
econômicas, funcionais, etc., que acabam limitando a compreensão dos cidadãos sobre o que
de fato está sendo proposto na peça técnica. Essa linguagem codificada restringe o poder
avaliativo do cidadão, praticamente lhe impedindo o exercício do controle social sobre as
ações governamentais, pois se não se sabe o que foi proposto, o que cobrar? São necessários
estudos, como esta dissertação, que traduzam o conteúdo dos instrumentos de planejamento
governamental em uma linguagem mais acessível para que haja uma efetiva transparência da
ação do poder público.
Por isso, definiu-se como objetivo geral da pesquisa analisar a dinâmica de
alocação e execução dos recursos orçamentários municipais em Saneamento Básico Urbano,
no Recife, no período em tela, com vistas a se avaliar a relação dessa dinâmica com o nível
de atendimento da população pelos serviços de saneamento básico, sobretudo de
esgotamento sanitário.
Para se atingir o objetivo geral da pesquisa, delinearam-se cinco objetivos

específicos:
1. Analisar criticamente os PPA do período de 2006 a 2013, buscando evidenciar a
importância do Saneamento Básico Urbano no nível do planejamento governamental,
por meio da quantificação dos recursos alocados nos projetos governamentais
municipais com operações destinadas ao saneamento básico;
3
Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 – dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a informações (BRASIL, 2011).

19
2. Comparar o PPA e LOA buscando evidenciar o que foi alocado (planejado) e o que
foi efetivamente autorizado nos respectivos períodos;
3. Comparar a execução orçamentária dos quatro anos de cada PPA com os volumes
alocado (planejados) e autorizados visando entender a efetividade do planejamento
governamental;
4. Analisar a execução orçamentária visando quantificar e mapear os investimentos em
saneamento básico urbano no período de cada PPA, visando não apenas quantificar
mas também espacializar os investimentos em SBU;
5. Analisar a relação entre os investimentos municipais em Saneamento Básico Urbano e
o Índice de Atendimento Urbano de Esgoto IN047 do Sistema Nacional de Informação
Sanitária – SNIS.
Confrontando-se o volume de recursos alocados no PPA do município com o volume

efetivamente executado durante o período de vigência dos Planos Plurianuais, foi possível
obter uma visão panorâmica das modificações no volume e na espacialização dos
investimentos em saneamento, desde o planejamento até a execução, ou seja, gasto efetivo
dos recursos orçados. Finalmente, procedeu-se a uma análise crítica dos achados da pesquisa
empírica, aliando-se para isso informações advindas da contabilidade pública a dados
econômicos e demográficos.
A dissertação apresenta os resultados dos trabalhos, organizados em quatro capítulos,

além desta introdução. O primeiro capítulo faz uma breve explanação sobre a trajetória
econômica e demográfica que propiciou mudanças significativas na conformação e gestão das
cidades brasileiras a partir do último quartel do século XIX. Apresenta-se também, o marco
jurídico do setor, antes e após a Constituição Federal de 1988.
O segundo capítulo, inicia-se apresentando os três instrumentos de planejamento
governamental o PPA, a LOA e a LDO, os quais se constituem em elementos fundamentais
para a compreensão da produção e organização do espaço urbano. O capítulo também
introduz os conceitos básicos necessários ao entendimento da interação entre planejamento
governamental e ação governamental. Finalizando com a Teoria das Finanças Públicas, a qual
justifica a necessidade da intervenção governamental na economia devido às falhas de
mercado em função de bens públicos, externalidades e monopólios naturais.
O capítulo três se inicia com a escolha do método hipotético dedutivo, método
norteador da pesquisa. Na sequência, apresentam-se os objetivos, as hipóteses e o percurso
20
metodológico seguido do modelo lógico da pesquisa, delimitação do objeto da pesquisa e

análise e coleta de dados.
O capítulo 4 principia com uma caracterização do município do Recife.
Posteriormente, apresenta-se todas as ações voltados para o saneamento incluídos no PPA e
em seguida a análise das ações autorizadas pelas LOA e implementadas pelo executivo. E,
finalizando o capítulo, analisam-se e se espacializam os dados atinentes ao saneamento básico
urbano. A última parte da pesquisa apresenta as considerações finais acerca dos resultados das
análises.

21
1 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO BRASILEIRO E O SANEAMENTO BÁSICO
Com o intuito de apresentar a problemática que envolve a temática do saneamento

básico, este capítulo, inicialmente, realiza uma breve explanação acerca do crescimento
demográfico das cidades, abordando alguns entraves e instrumentos advindos da aceleração
no processo de urbanização, ocorridos com a Revolução Industrial. Posteriormente, aborda
aspectos econômicos e demográficos que condicionaram a precariedade do saneamento básico
no Brasil e por fim apresenta uma explanação jurídica acerca do saneamento básico no Brasil,
antes e pós Constituição Federal de 1988.
1.1 O Processo de Urbanização4 Global
As cidades são fenômenos antigos, que surgiram na Ásia por volta do ano 3.500 AC,
no vale compreendido entre Tigre e Eufrates. Todavia, o crescimento demográfico nas
cidades só se manifesta significativamente a partir da primeira metade do século XIX, com o
início da Revolução Industrial, na Europa (SILVA, 2006, p. 20). Esta gerou profundas
mudanças na estrutura produtiva, na organização econômica e social da sociedade e, por
conseguinte, afetou definitivamente a configuração espacial das cidades. Segundo Canêdo
(1995, p. 6-7), “desde a descoberta do fogo, nada trouxe tão profundas e extensas
transformações na aparência física da Terra e no modo de viver e trabalhar dos homens”.
Iniciadas na Inglaterra, essas transformações se estenderam, de forma desigual, para os países
da Europa continental e, posteriormente, para outras áreas de além-mar, transformando a
natureza da história dos homens e a relação entre eles (CANÊDO, 1995, p. 8).
Além do surgimento de fábricas e máquinas a vapor e da nova divisão social do
trabalho, as cidades tiveram que se reorganizar para fazer face à chegada de grandes
contingentes de camponeses, que passaram a emigrar para as cidades devido à introdução de
um sistema de operacionalização dos métodos agrícolas que propiciou o aumento da
produtividade rural, liberando uma enorme massa de trabalhadores do campo (COTRIM, p.
258, 1994). Este fluxo migratório fomentou, na Europa, a transição de uma sociedade agrária
para uma sociedade com cidades populosas e industrializadas.
4
Urbanização – fenômeno que ocorre quando a população urbana cresce em proporção superior à população
rural (SILVA, 2006, p.26).
O Processo de Urbanização Brasileiro e o Saneamento Básico

22
Na segunda metade do século XIX e nos primeiros anos do século XX, essa
aceleração do processo de urbanização havia agravado de tal modo às condições sanitárias das
cidades que as administrações foram obrigadas a buscar novas respostas, diante, inclusive de
problemas de saúde e segurança pública. Nasce nesse contexto a disciplina do urbanismo. Ela
e outras disciplinas como, por exemplo, a geografia, sociologia e economia, que tratam da
cidade e do território, foram emoldurando-se com características disciplinares distintas.
Segundo Calabi (2012, p.3), o período de formação do urbanismo com características
autônomas pode ser situado entre os anos de 1859 e 1913.
A nova disciplina individualiza o próprio campo de aplicação, por um lado,

no controle da ampliação da cidade (e somente dela) e, por outro lado, na
organização da cidade existente, especificando uma série de instrumentos
analíticos, de projeto, normas ainda hoje em parte utilizadas na prática
urbana corrente. Zoneamento, divisão em lotes, [...] recuos, normas
higiênicas e de prevenção de incêndios tornam-se dispositivos aos quais
órgãos técnicos e administrativos urbanos recorrem para intervir na
organização da cidade, a fim de tutelar as relações entre a esfera pública e a
privada [...].
Neste período, há uma tendência geral de concentração dos núcleos produtivos e

residenciais ficando patente a forte relação entre produção da cidade, condições de
saneamento e nível de saúde da população. Segundo Calabi (2012, p. 9),
algumas cidades assumem o caráter de metrópoles; são construídos grandes

parques, redes viárias, sistema de transporte público, instalações técnicas em
rede, isto é, o suporte para a futura expansão das construções. A
administração da cidade assume precisas funções políticas e econômicas,
redefinem-se as relações entre a esfera pública e a privada (grifo da autora).
O último quartel do século XIX foi caracterizado por uma crescente participação das
instituições políticas e administrativas, nos processos de construção e organização das
cidades. As razões que motivaram o protagonismo do Estado na vida urbana, em linhas gerais,
foi a velocidade com que se processava o crescimento urbano apoiado em distintas bases
econômicas e sob diferentes pressões demográficas, condicionando as características do
ambiente citadino, impelindo e condicionando a intervenção pública na organização da
cidade.
Cabe observar que alguns dos instrumentos de intervenção pública utilizados na
cidade advêm do período que se inicia na segunda metade do século XIX e se estende até a I
Guerra Mundial. Neste período, a interferência do Estado na economia urbana manifesta-se
através da: i) regulação da atividade econômica, impondo uma participação das empresas nos
custos sociais; ii) da oferta pública de bens e serviços, em substituição aos mecanismos do

23
mercado e do planejamento da expansão e uso do solo urbano. Neste sentido, a regulação

pública assume um papel proibitivo, procurando regulamentar um vasto conjunto de
atividades desenvolvidas na cidade. No período em análise, foram implantadas regras sobre a
construção de edifícios, utilização das vias públicas, sobre o exercício de atividades
poluidoras, salubridade. Pretendeu-se, portanto, harmonizar e disciplinar o crescimento
urbano. De outro lado, a atuação pública assume um papel positivo, através da oferta pública
de bens e serviços. O traço mais evidente da intervenção das autoridades públicas nesse
sentido foi a municipalização da gestão dos transportes, o fornecimento de água e/ou energia.
Diante do exposto, observa-se que, no período que compreende a segunda metade do século
XIX a I Guerra Mundial, o planejamento urbano constituiu a expressão do controle
administrativo sobre a organização da cidade (SILVA, 1994).
O próximo item expõe a dinâmica econômica e demográfica brasileira enquanto
condicionantes no processo de adensamento das cidades. Em linhas gerais, esse processo
propiciou o descompasso entre aumento da população e provimento de infraestrutura sanitária
o que evidenciou e agravou os problemas sanitários nos centros urbanos brasileiros.
1.2 O Processo de Urbanização Brasileiro
A problemática urbana no Brasil só passou a ter importância após a década de 1930,

com a chamada Política de Substituição de Importações (PSI), que deu vigor ao incipiente
processo de industrialização brasileiro. A partir da PSI, inicia-se um processo de transição do
modelo agroexportador para o industrial, com as atividades industriais e de serviços tomando
o espaço das atividades agrícolas, na economia, como se pode observar no gráfico 1.

24
Serviços Agropecuária Indústria

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2010…
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
Gráfico 1– Brasil: composição setorial da economia – 1947-2011
Fonte: IBGE – Séries históricas e estatísticas, 2013.
A economia brasileira não apenas cresceu, mas transformou-se. O Brasil passou por
uma transformação estrutural, alterando radicalmente sua base produtiva, com grandes
rebatimentos nas condições de vida da população, inclusive urbana.
Todavia, para a compreensão das principais características da transição demográfica
no país, hão que se considerar, além das transformações econômicas, as características
demográficas brasileiras ao longo do século XX. A população brasileira multiplicou-se mais
de 10 vezes no transcorrer dos censos 1900 a 2010. Como se observa no gráfico 2, em 1900
havia pouco mais de 17 milhões de habitantes e, em 2010, o Brasil atinge uma população de
aproximadamente 190 milhões de habitantes.
200.000
População total
180.000
160.000
140.000
120.000
(milhões/ hab.)
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1900 1920 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2010
Gráfico 2– Trajetória da população brasileira (1900-2010)

25
O crescimento de um país ou região advém da combinação de três fatores básicos:

mortalidade, natalidade e saldo migratório, sendo este a diferença entre o número de pessoas
que saem e que entram definitivamente em um lugar. Essas três variáveis podem se alterar por
diversos fatores. A natalidade e a mortalidade podem mudar a partir de fatos como o
desenvolvimento da medicina e da saúde pública, melhorias nas condições socioeconômicas
da população e aspectos institucionais, como regras trabalhistas e sanitárias, por exemplo. Já
os fluxo migratórios se alteram por questões culturais, econômicas, guerras e até mesmo por
fatores ambientais e climáticos.
Segundo Gremaud; Vasconcellos e Júnior (2009, p.18), a partir de 1940 o Brasil
adentra a uma fase denominada de “transição demográfica”. Conforme, pode ser observado
no gráfico3, esta fase representa a transição de um regime de alta fertilidade associada à
mortalidade elevada (situação A), para um modelo de baixa fertilidade com diminuição da
mortalidade (situação C). Entretanto, entre a situação inicial “A” e a final “C” existe uma
elevação do crescimento da população (situação B), quando o declínio na taxa de natalidade
ocorre em um patamar inferior ao declínio da taxa de mortalidade.
50,00
Natalidade
45,00
Mortalidade
40,00
35,00
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
0,00
1900 1910 1920 1930 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2000 2007
Gráfico 3 – Transição demográfica brasileira (1900-2007)

Como se pode observar no acima, a partir da década de 40 observa-se um declínio

significativo na taxa de mortalidade. Embora também se observe o declínio da taxa de
natalidade a partir de 1950, percebe-se que a natalidade cai menos do que a mortalidade, além
de estar em um patamar bem mais alto. Esses fatos permitiram o crescimento populacional

26
significativo ocorrido no país a partir da década de quarenta, com grandes rebatimentos nas
cidades brasileiras.
Mas, do ponto de vista demográfico, o processo de urbanização brasileiro não foi
influenciado apenas pelo crescimento populacional que, segundo Dráuzio Varela (2013), teve
sua base relacionada aos progressos na saúde pública (especialmente em vacinas e
antibióticos) e às melhorias relativas ao saneamento básico, notadamente acesso à água de boa
qualidade e controle de vetores. Houve também a influência dos fluxos migratórios, pois,
assim como a economia, a demografia brasileira mudou seu perfil ao longo do século XX.
No Brasil, até o final do século XIX e início do século XX predominava a migração
externa, principalmente a advinda da Itália e Portugal. Essa migração era significativa,
explicando parte do crescimento populacional brasileiro. A partir de 1930, as migrações
externas diminuem e o crescimento populacional passa a depender majoritariamente do
crescimento vegetativo. Continuam existindo as migrações dentro do país, não afetando,
todavia, a população total, mas apenas sua distribuição regional, como ilustra o gráfico
abaixo.
N NE SE S CO
1900
1920
1940
1950
1960
1970
1980
1991
2000
2010
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Gráfico 4 – Trajetória da distribuição da população brasileira por grandes regiões
De acordo com Gremaud; Vasconcellos e Júnior (p. 16, 2009), os deslocamentos

populacionais envolvem as chamadas “forças de expulsão”, movimento que leva as pessoas a
abandonar sua região de origem e, as “forças de atração”, que explicam a escolha da região de
destino. O principal fluxo migratório que caracterizou o país no século XX foi o êxodo rural,
caracterizado pela saída das pessoas do campo em direção às cidades, causando um
vertiginoso aumento da população urbana, inicialmente na Região Sudeste, palco da citada
27
Política de Substituição de Importações, e posteriormente, de forma mais lenta, em outras

regiões (gráfico 5).
Gráfico 5– Participação da população urbana e rural no brasil e grandes regiões

Em 1950, cerca de 35% da população brasileira residia nos centros urbanos, já em

2010 esse percentual ultrapassou os 80%, essa inversão ocorreu em todas as Grandes Regiões
do Brasil, como pode ser observado no gráfico 5. Essa inversão foi acentuada partir de 1950
com a intensificação do processo de urbanização e pelo êxodo rural - em meados da década de
1960, com a saída da população do Norte e Nordeste em direção ao Sul e Sudeste. Por esse
motivo, as Regiões Sudeste e Sul foram as primeiras a possuir população urbana superior à

28
rural. Seguidas das demais Regiões que passaram a possuir população urbana superior a rural
a partir de 1970 no Centro-Oeste e 1980 no Nordeste e Norte, conforme ilustra gráfico 5.
1.3 A Gestão das Cidades e o Saneamento Básico
No Brasil, juridicamente, a característica marcante da Cidade é se constituir no

núcleo urbano sede do governo municipal, qualificado por um conjunto de sistemas político
administrativo, econômico não agrícola, familiar e simbólico. Sob o aspecto urbanístico, um
centro populacional assume características de cidade quando possui dois elementos
essenciais: i) as unidades edilícias – conjunto de edificações em que os membros da
coletividade residem ou desenvolvem suas atividades produtivas e os ii) equipamentos
públicos – constituem-se nos bens públicos e sociais destinados a atender as necessidades da
população, que não podem prover-se por sua própria conta – praças, hospitais, estradas, ruas,
canalização de água e esgotamento sanitário, etc. (SILVA, 2006).
De acordo com Rolnik (2010, p. 20), constitui elementos da cidade, por menores que
elas sejam, a concentração (riqueza, poder, infraestrutura, etc.) e a aglomeração de indivíduos,
o que implica necessariamente na gestão da vida coletiva. Segundo a autora, dessa
necessidade de organização da vida pública na cidade, emerge um poder urbano, uma
autoridade político-administrativa que se encarrega de sua gestão.
Segundo Villaça (1999), as práticas do Planejamento Urbano no Brasil datam de
1875. Nesta época ainda não havia uma denominação formal do termo “Planejamento
Urbano”. Todavia, preocupações como a saúde da cidade (higienismo), a necessidade de
rompimento com o passado colonial, a adesão ao moderno e ascensão de uma nova classe
dominante, começam a propiciar intervenções nas cidades.
Villaça (1999) divide em três períodos a história do Planejamento Urbano no Brasil,
conforme ilustra a figura 1:

29
1875 - 1906
1875 -1930 - Planos de
Melhoramento e Embelezamento
1906 - 1930
1875 - [...]
1930 - 1965
1930 - 1990 - Planos Intelectuais
1965 - 1990
1990 - [...] - Rompimento com o

Período Anterior
Figura 1 - Periodização das práticas do planejamento urbano no Brasil

Fonte: VILLAÇA, 1999.
De acordo com o autor, o período de 1875 a 1930 foi caracterizado pelos planos de
melhoramento e embelezamento ainda herdeiros da forma urbana monumental que exaltava a
burguesia e que destruiu a forma urbana medieval. Esse período subdividisse em duas fases, a
primeira estende-se de 1875 a 1906 – marcada pela ascensão dos planos de melhoramento e
embelezamento e a segunda de 1906 a 1930 – inicia-se o declínio dos planos de
melhoramento e embelezamento. O segundo período se estende de 1930 a 1990 foi marcado
pela ideologia do planejamento enquanto técnica de base científica. Esse período subdividisse
também em duas fases com a primeira de 1930 a 1965 – caracterizada pela implantação de
práticas urbanísticas e utilização do Plano Diretor e a segunda de 1965 a 1990 – marcada pela
passagem do planejamento executado para o planejamento-discurso. No terceiro período,
datado a partir de 1990, inicia-se uma reação ao período de base científica.
Cabe observar que para Villaça (1999, p. 180), só podem ser consideradas da esfera
do “Planejamento Urbano” apenas aquelas ações do Estado sobre o urbano que tenham sido
objeto de algum plano, por mais amplo que seja o conceito de plano.
Segundo Silva (2006, p. 89), o ‘Planejamento Urbano’ é um processo técnico
instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente
estabelecidos. Portanto, o Planejamento Urbano constitui elemento essencial na formação e
gerenciamento das cidades, pois ele interfere diretamente na produção, reprodução,
organização/desorganização do espaço urbano.

30
A interação entre a transformação econômica e o crescimento populacional ocorridos

ao longo do século XX acarretou profundas mudanças na configuração socioespacial das
cidades brasileiras, que passaram a demandar reestruturações como a dotação de
infraestrutura econômica, social e urbana. Demanda que nunca foi atendida satisfatoriamente,
definindo o quadro de precariedade infraestrutural que caracteriza a grande maioria das
cidades brasileiras, constituindo um entrave à promoção do desenvolvimento nacional.
Segundo o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID, 2000, p. 13), é possível
classificar a infraestrutura em vários grupos, de acordo com a sua função: i) infraestrutura
econômica (transporte, energia e telecomunicações); ii) a infraestrutura social (represas e
canais de irrigação, sistemas de água potável e esgotamento sanitário, educação e saúde); iii)
infraestrutura ambiental; e iv) infraestrutura vinculada à informação e ao conhecimento.
A disponibilidade de infraestrutura em determinada região constitui um indicador das
suas condições de desenvolvimento. Essa disponibilidade ou a ausência favorecem ou limitam
o processo de desenvolvimento econômico e territorial. Ao longo do processo de urbanização
das cidades brasileiras, os investimentos em infraestruturas condicionaram a formação
territorial e o desenvolvimento socioeconômico de algumas regiões, já ausência ou
insuficiência limitaram suas possibilidades de desenvolvimento (IPEA, 2010).
1.3.1 Saneamento básico direito
A Assembleia Geral da ONU, em 2010, declarou o reconhecimento do

direito à água potável e ao saneamento como um direito humano essencial
para o pleno desfrute da vida e de todos os direitos humanos.
[...] Assim, o direito humano e fundamental à água potável e ao saneamento
básico cumpre papel elementar não apenas para o resguardo do seu próprio
âmbito de proteção e conteúdo, mas também para o gozo e o desfrute dos
demais direitos humanos (liberais, sociais e ecológicos). Nesse sentido, a
relação entre saneamento básico e proteção do ambiente resulta evidenciada,
pois a ausência de redes de tratamento de esgoto resulta não apenas em
violação ao direito a água potável e ao saneamento básico do indivíduo e da
comunidade como um todo, mas também reflete de forma direta no direito a
viver em um ambiente sadio, equilibrado e seguro (SARLET;
FENSTERSEIFER, 2011, p. 116-117).

31
1.3.2 Saneamento básico – saúde, qualidade de vida e ambiental
A saúde humana depende dos serviços de saneamento básico como fatores

determinantes das relações entre o meio ambiente e a saúde. As doenças causadas pelos
problemas da falta de saneamento básico atingem especialmente, a população mais carente.
Com isso, causa o aumento das desigualdades sociais, além de afrontar os direitos
fundamentais sociais constitucionais e à dignidade da pessoa humana.
Segundo Carvalho e Adolfo (2012, p. 8), a ausência e/ ou precariedade do
saneamento básico afeta a dignidade do ser humano com o meio natural. Para os autores, a
qualidade ambiental deve ser reconhecida como elemento integrante do princípio da
dignidade da pessoa humana, sendo fundamental ao desenvolvimento do ser humano e ao
bem-estar existencial.
O saneamento ambiental considera o ambiente como um todo, através de uma visão
sistêmica. Essa visão apregoa que não há ambiente salutar para o homem, sem a manutenção
dos mecanismos que garantam a sobrevivência das diversas formas de vida na terra. Estes
mecanismos, conhecidos como serviços ambientais, são prestados, majoritariamente, pelos
ecossistemas naturais, tornando-se imprescindível a manutenção desses serviços para proteção
aos ecossistemas naturais e suporte a vida. Entre os serviços ambientais estão a reciclagem, a
reciclagem da matéria orgânica, a proteção dos solos e aquíferos, etc.
No Brasil, embora tenha havido avanços em termos conceituais, a situação do
saneamento básico ainda é precária na maioria das cidades, e o saneamento ambiental
praticamente inexiste.
Segundo Oscar Neto (2011), Professor de engenharia civil e ambiental da
Universidade de Brasília, a ausência de saneamento básico causa mais externalidade
ambiental negativa ao Brasil do que o desmatamento ou a execução de projetos para a
obtenção de energia. De acordo com o Professor, “em média, todo brasileiro vai se deparar,
em algum momento do seu dia, com problemas ambientais causados pela falta de saneamento.
Sobretudo no que se refere a saneamento urbano”.
O próximo item expõe os esforços jurídicos para garantir o provimento dos serviços
de saneamento básico.

32
1.4 Marco Jurídico do Saneamento Básico
O marco jurídico brasileiro, do saneamento básico, na presente pesquisa, foi divido

em dois momentos antes e pós Constituição Federal de 1988, conforme se apresenta a seguir.
1.4.1 Precedentes da Constituição Federal de 1988
Historicamente a União e os Estados têm participado, cooperativa ou

concorrentemente com os Municípios, da gestão e provimento de serviços públicos de
saneamento, em especial o abastecimento de água e o esgotamento sanitário.
Quanto à regulação, ao custeio e à competência, os serviços públicos foram
inicialmente regulados a partir das Constituições de 1934 e 1937.
A Constituição de 1934 atribuiu, à União, a competência para legislar sobre serviços
públicos. A partir da Constituição de 1946, tal competência foi atribuída ao ente federativo
responsável pela prestação dos serviços (BRASIL – Ministério das Cidades, 2006).
No que concerne ao custeio dos serviços públicos, o Art. 50, caput, da Constituição
Federal de 1934 estabelece que: “O orçamento será uno, incorporando-se obrigatoriamente à
receita todos os tributos, rendas e suprimentos dos fundos e incluindo-se discriminadamente
na despesa todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos” (BRASIL, 1934).
Quanto à competência, a Constituição de 1937, em seu Art. 26, dota os municípios
de autonomia para organizar os serviços públicos de interesse local (BRASIL, 1937).
Entretanto, até meados da década de 60, os serviços de saneamento básico, em sua
maioria, eram executados por diversos órgãos federais.
Em 1964, foi criado o Banco Nacional da Habitação (BNH). Segundo Rezende e
Heller (2008, p. 257), a criação deste banco resultou no esvaziamento político e financeiro dos
órgãos federais, que, até então, estabeleciam as diretrizes nacionais para o setor e colocavam-
nas em prática. Órgãos como o Departamento Nacional de Obras de Saneamento (DNOS), o
Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERu) e a Fundação do Serviço Especial de
Saúde Pública (FSESP) perderam sua capacidade decisória sobre a macro política do
saneamento. Essas entidades articulavam as políticas de saneamento, juntamente com os
estados e municípios, embora a prestação do serviço estivesse sob a responsabilidade dos
municípios, conforme explicita o art. 28, II, b, da CF de 1946 (BRASIL, 1946).

33
Em 1967, foi criado o Fundo de Financiamento para Saneamento (FISANE), a partir

da reunião de recursos federais e de empréstimos externos, destinados a financiar o setor do
saneamento. Esse Fundo tinha por intuito distribuir recursos, destinados ao saneamento, para
as esferas federal, estadual e municipal (REZENDE; HELLER 2008, p. 293).
Concomitantemente, foram transferidos, para o FISANE, os recursos e compromissos do
Fundo Nacional de Obras de Saneamento (FNOS) e do Fundo Rotativo de Águas e Esgotos
(FRAE), então existentes. Ainda em 1967, é instituído o Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço (FGTS).
Em 1968, o Plano Nacional de Saneamento (Planasa) é instituído de modo
experimental. Também em 1968 foi instituído o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS),
destinado a implementar o novo programa de saneamento. Esse sistema teve no BNH seu
órgão normativo, de controle e de assistência, coordenando ações e recursos federais,
estaduais e municipais. Para tanto, foram transferidos, ao Banco, as atribuições e recursos do
FISANE, sendo prevista a criação dos Fundos de Financiamento para Águas e Esgotos (FAE),
que seriam integralizados com recursos regionais e estaduais.
Em 1971, o BNH foi transformado em empresa pública, permanecendo vinculado ao
Ministério do Interior. A aprovação de seu estatuto ocorreu através do Decreto nº 72.512, de
23 de julho de 19735, que dispunha, em seu art. 6º, que o BNH tinha como objetivo promover
o desenvolvimento urbano integrado, de acordo com a política estabelecida pelo Governo
Federal e exercer as funções de:
I. órgão central do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), do Sistema
Financeiro de Saneamento (SFS) e dos sistemas financeiros conexos,
subsidiários ou complementares daqueles constituídos ou a serem
criados;
II. órgão gestor do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS);
III. órgão de crédito, responsável pelo estímulo e controle da formação,
mobilização e aplicação de poupanças e outros recursos no
financiamento de:
a) planejamento, produção e comercialização de habitações;
b) planejamento e realização de obras e serviços de infraestrutura urbana e
comunitária, especialmente os relativos a saneamento básico;
c) indústria de materiais de construção civil;
d) estudos, pesquisas, assistência técnica e demais serviços correlatos às
atividades indicadas nas alíneas e itens precedentes (BRASIL, 1973).
Com a criação do FGTS e a instituição formal, em 1971, do Planasa, foi-se

delineando um inédito plano de investimento, em escala nacional, para o saneamento básico,
que tinha o SFS e o FGTS como mecanismos de sua execução. Observe-se que, até então, a
5
O Decreto nº 72.512, de 23 de julho de 1973 foi retificado pelo Decreto nº 88.293, de 09 de maio de 1983,
porém sem retificar o exercício de suas funções.

34
União, Estados e Municípios apenas investiam, em saneamento, recursos provenientes dos

seus orçamentos gerais, complementados com empréstimos externos (BRASIL – Ministério
das Cidades, 2006, p.2).
Em 1971, atos do Ministério do Interior e do BNH condicionaram a concessão de
empréstimos, com recursos do FGTS e provenientes de organismos internacionais, à criação
das companhias estaduais. Este foi o mecanismo que propiciou o crescimento das empresas de
economia mista (REZENEDE; HELLER 2008, p. 257).
Por este motivo, em Pernambuco, foi criada a Companhia Pernambucana de
Saneamento (Compesa), através da Lei nº 6.307, de 29 de julho de 1971. A Compesa foi
instituída com o objetivo de se concentrar, em uma única autarquia, a gerência dos projetos
que atenderiam ao Planasa, garantindo-se a viabilidade econômico-financeira da relação entre
o Estado e a União, conforme os objetivos do BNH.
Para tanto, a Saneamento do Recife S. A. (Saner), instituição responsável pelos
serviços de água e esgoto do Recife, e a Saneamento do Interior de Pernambuco (Sanepe),
instituição responsável pelos serviços de água e esgoto do interior pernambucano, tornaram-se
as subsidiárias da nova empresa, que substituiria o Fundo de Saneamento de Pernambuco
(Fundespe), autarquia responsável pela provisão de financiamento para a realização de
programas e projetos de saneamento no Estado. A unificação dos serviços foi concluída em
1974, com a extinção da Saner e da Sanepe (REZENDE; HELLER, 2008, p. 241-242).
A Compesa é uma entidade de personalidade jurídica de direito privado, com capital
público e privado, em que a maioria de suas ações com direito a voto é pública, de gestão
exclusivamente pública e cujos dirigentes são indicados pelo poder público. Tem sua
instituição autorizada por lei, para prestação de serviço público passível de exploração
econômica, a que o Poder Público seja levado a exercer por força de contingência ou
conveniência administrativa (SNIS, 2013 p. 4).
1.4.2 Constituição Federal de 1988
O Estado Federal brasileiro fundamenta-se na descentralização política, com

existência, de três níveis de poder: o da União, estados e municípios. Destaque-se que
constitui princípio fundamental do Estado brasileiro a autonomia dos entes federados e a
repartição constitucional de competências.

35
Uma pesquisa no texto constitucional de 1988 indica quatro dispositivos que se

relacionam com o tema da competência político administrativa em matéria de saneamento.
São os artigos 23, IX, 30, V, 25, § 1º e 200, IV.
A CF/88, em seu art. 23, IX, expõe que “é competência comum da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...]; IX - promover programas de construção
de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (BRASIL,
1988, p. 11). Segundo Ely Lopes Meirelles, por competência comum, deve-se entender, a que
cabe, indiretamente, às quatro entidades estatais para solucionar matérias que estejam nas suas
atribuições institucionais (MEIRELLES, 1998, p. 124).
Art. 30. Compete aos Municípios:

[...]
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte
coletivo, que tem caráter essencial;
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que
adotarem, observados os princípios desta Constituição.
[...]
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
A Constituição Federal de 1988, em seu art.30, delega, aos municípios, competência

para: “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços
públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial”
(BRASIL, 1988). Observa-se que a prestação do serviço de saneamento não é claramente
definida como a do serviço de transporte público. Além disso, há um dissenso sobre quais
serviços se enquadrariam como serviços de interesse local, o que torna razoavelmente
complexa a definição da competência de sua prestação.
No que concerne ao saneamento básico, a Constituição de 1988, apresenta uma
competência difusa, pois, em seu art. 25, § 1º, informa que “são reservadas aos Estados as
competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição” (BRASIL, 1988).
O art. 200, da CF/88, declara:
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições,

nos termos da lei:
[...]
IV - participar da formulação da política e da execução das ações de
saneamento básico [...].

36
Após a explanação dos dispositivos constitucionais que informam o saneamento

básico, expõem-se a leis de interesse dos serviços públicos de saneamento básico, pós
Constituição de 1988.
Política Nacional de Recursos Hídricos nº 9.433/1997 – essa lei institui a Política

Nacional de Recursos Hídricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídrico – Singreh (BRASIL, 1997). De acordo com Peixoto (2013, p.4), essa lei reforça os
fundamentos que consideram a água um bem de domínio público, recurso natural limitado e
dotado de valor econômico.
Lei dos Consórcios Públicos nº 11.107/2005 – disciplina a mudança produzida por

meio da nova redação do artigo 241 da Constituição Federal de 1988, a partir da Emenda
Constitucional nº 19, aprovada em 4 de junho de 1998, a qual disciplinou o regime jurídico
dos consórcios públicos, reconhecendo-os como pessoas jurídicas de direito público, assim
como introduzindo novo conceito de gestão associada de serviços públicos (BRASIL, 2005).
Em linhas gerais, essa lei fixou normas gerais para três novos tipos de contratos
administrativos entre os entes federados, quais sejam: o contrato de constituição de consórcio
público, o contrato de rateio das despesas de consórcio público e o contrato de programa para
a prestação de serviços públicos por meio de gestão associada (PEIXOTO, 2013, p.3).
Lei do Saneamento Básico nº 11.445/2007 – essa lei estabelece diretrizes nacionais

para o saneamento básico. O art. 2º, da referida Lei, declara que os serviços públicos de
saneamento básico serão prestados com base nos seguintes princípios fundamentais:
I - universalização do acesso;
II - integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e
componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico,
propiciando à população o acesso na conformidade de suas necessidades e
maximizando a eficácia das ações e resultados;
III - abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo
dos resíduos sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à
proteção do meio ambiente;
IV - disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e
de manejo das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da
vida e do patrimônio público e privado;
V - adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as
peculiaridades locais e regionais;
VI - articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de
habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção
ambiental, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social

37
voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento

básico seja fator determinante;
VII - eficiência e sustentabilidade econômica;
VIII - utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de
pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas;
IX - transparência das ações, baseada em sistemas de informações e
processos decisórios institucionalizados;
X - controle social;
XI - segurança, qualidade e regularidade;
XII - integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos
recursos hídricos.
XIII - adoção de medidas de fomento à moderação do consumo de água
(BRASIL, 2007, p. 5).
De acordo com Peixoto (2013, p. 3) essa lei também estabelece as diretrizes para:
a) o exercício da titularidade que deve ser seguida pelos entes federados

detentores dessa condição, em relação aos serviços públicos de saneamento
básico (Capítulo II) – nesse capítulo são definidos, de forma objetiva e
suficiente, a obrigação e os requisitos para a formulação da política pública
pelos entes titulares (municípios), tratando especialmente dos aspectos
relativos à prestação direta dos serviços e, no caso de prestação delegada,
das condições para a celebração e a validade dos respectivos contratos;
b) a prestação regionalizada dos serviços (Capítulo III) – diferentemente
dos demais, os dispositivos desse capítulo não primaram pela objetividade e
pela clareza dos seus propósitos, mas inovaram na concepção jurídica da
forma de prestação regionalizada, atendendo a interesses estaduais, em
contraposição à prestação mediante gestão associada, disciplinada pela Lei
nº 11.107/2005 (Lei dos Consórcios Públicos);
c) o planejamento (Capítulo IV) – trata da obrigatoriedade e dos requisitos
para a elaboração do plano de saneamento básico pelo titular;
d) a regulação e a fiscalização dos serviços (Capítulo V) – trata dos
princípios e objetivos da regulação, e das competências normativas da
entidade reguladora, que se aplicam principalmente aos serviços delegados,
bem como dos direitos dos usuários à informação;
e) os aspectos econômicos e sociais dos serviços (Capítulo VI) – disciplina
as questões essenciais relativas à política de cobrança pela prestação e
disposição dos serviços, inclusive reajustes e revisões de tarifas;
f) determinados aspectos técnicos da prestação dos serviços (Capítulo
VII) – particularmente os relativos à sua qualidade.
Política Nacional de Resíduos Sólidos nº 12.305/2010 – essa lei disciplina os

aspectos que se aplicam a todos os entes da Federação e às pessoas físicas e jurídicas
responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e as que desenvolvam
ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos. Cumpri
observar que a lei supracitada foi instituída sem causar prejuízo as diretrizes constantes na Lei
nº 11.445/2007, que trata de aspectos dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos.

38
1.4.3 Saneamento no estado de Pernambuco: a Compesa
A Constituição do Estado de Pernambuco, seguindo a CF/88, art. 30, atribui aos

municípios, “legislar sobre assuntos de interesse local e organizar e prestar, diretamente ou
sob regime de concessão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte
coletivo, que tem caráter essencial”, conforme expõe art. 78, incisos I e V, respectivamente
(PERNAMBUCO, 1989, p. 41-42). Saliente-se, que assim como a CF/88, a Constituição de
Pernambuco não explicita claramente o que são serviços públicos de interesse local, exceto o
serviço de transporte público.
Pernambuco possui 184 municípios e um distrito estadual6 (que para efeito de
simplificação, será analisado, neste trabalho, como município). A Compesa opera em 173,
dentre os 185 municípios do estado de Pernambuco, inclusive no distrito estadual de Fernando
de Noronha.
Segundo dados do Sistema Nacional de Informações Sanitárias (SNIS), em 2012,
173 dos 185 municípios pernambucanos possuíam algum tipo de cobertura de água e/ou
esgoto. A Compesa (prestadora regional7) operava em 173 municípios pernambucanos,
atendendo a 150 municípios com o provimento de água e a 23 com o provimento de água e
esgoto. As Prefeituras (prestador local8) proviam água em quatro municípios, esgoto em 20 e
água e esgoto em três municípios. Até o ano de 2012, não havia Consórcios (prestador
microrregional9) operando no Estado, conforme ilustra a tabela 1.
Tabela 1 – Pernambuco: (%) dos prestadores e a cobertura dos serviços de água e/ou esgotos 2012
Prestador Serviços
Água Esgotos Água e esgotos
Compesa (regional) 81% - 12%
Consórcios (microrregional) - - -
Prefeituras (local) 2% 11% 2%
Total 83% 11% 14%
Fonte: SNIS, 2014.
6
Distrito Estadual de Fernando de Noronha – instituído através da Lei nº 11.304/1995 (PERNAMBUCO, 1995).
7
Prestador de serviços de abrangência regional – entidade legalmente constituída para administrar serviços e
operar sistema(s), atendendo a vários municípios com sistema(s) isolado(s) ou integrado(s), compreendendo as
companhias estaduais (BRASIL-Ministério das Cidades, 2013).
8
Prestador de serviços de abrangência local – entidade legalmente constituída para administrar serviços e operar
sistema(s), atendendo ao município em que está sediada (BRASIL-Ministério das Cidades, 2013).
9
Prestador de serviços de abrangência microrregional – entidade legalmente constituída para administrar
serviços e operar sistema(s), atendendo a alguns municípios, normalmente adjacentes e agrupados (BRASIL-
Ministério das Cidades, 2013).

39
De acordo com a tabela acima, a Compesa (prestador regional) provê apenas serviços
de água a 81% dos municípios e serviços de água e esgoto a 12% dos municípios,
pernambucanos. As Prefeituras (prestador local) são responsáveis pelo provimento dos
serviços de água, esgotos e água e esgotos em: 2%, 11% e 2%, respectivamente, dos
municípios pernambucanos.
Destaque-se, que em 20 municípios pernambucanos ocorre, concomitantemente,
prestação regional e local. Nesses casos, a Compesa é responsável pelo provimento dos
serviços de água cabendo as Prefeituras o provimento dos serviços de esgoto, exceção ao
município de Quipapá que provê serviços de água e esgoto.
Observa-se também que, considerando os dois prestadores, em Pernambuco, 83%
dos municípios possuem serviços de água, 11% possuem acesso aos serviços de esgotos e
apenas 14% dos municípios tem acesso aos serviços de água e esgoto, independentemente do
prestador. É válido ressaltar que 3%, dos municípios pernambucanos (Água Preta,
Carnaubeira da Penha, Catende, Gameleira, Iati e Jaqueira), não recebem nenhuma prestação
dos serviços de água e/ou esgotos. Cumpre destacar, que as populações destes municípios,
não acessam nenhum dos serviços públicos de saneamento básicos, distribuição de água
encanada e coleta e tratamento de esgoto. Observe-se que o despejo de esgoto, sem tratamento
adequado, nos rios, lagos e mares afeta a qualidade das águas e constitui-se em um grave
problema ambiental, social e de saúde pública. Segundo dados do SNIS (2014), Recife,
encontra-se nos 12% que recebem a prestação de serviços de água e esgotos da Compesa.
1.4.4 Saneamento básico no município do Recife
A Lei Orgânica do Município do Recife, em seu art. 70, dispõe que:
a execução de funções públicas e soluções de interesse comum, poderá

articular-se para cooperação com a União, o Estado de Pernambuco e os
Municípios, principalmente aqueles que integrem a Região Metropolitana do
Recife.
Parágrafo Único - A cooperação intermunicipal e intergovernamental far-se-
á sob a forma de convênios, acordos, consórcios, contratos multilaterais e
outros instrumentos, firmados mediante autorização da Câmara Municipal,
obedecidas as legislações federal, estadual e municipal, para as finalidades
de:
[...]
III - criação, implantação, operação e manutenção de obras e serviços locais
de transportes, abastecimento, saneamento básico, saúde e outros
equipamentos sociais e serviços públicos de natureza intermunicipal ou
regional (RECIFE 1990, p, 39) [...].

40
O saneamento básico, na cidade do Recife, apresenta sua prestação de forma difusa.

Compreendendo ao município de forma integral o provimento dos serviços de limpeza urbana
e drenagem e de forma associada os serviços locais de água e esgotos, nos termos do art. 70,
da Lei Orgânica do Município do Recife mediante convênio de cooperação com o Estado de
Pernambuco, tendo como entidade executora a Compesa, ou outro órgão que a suceda
(RECIFE, 2005, p.3).
A limpeza urbana da cidade é realizada pela Empresa de Manutenção Urbana
(Emlurb). A Emlurb é uma Empresa Pública, constituída em 26 de abril de 1979, pelo
Executivo Municipal, com fundamento na Lei nº 13.535, dotada de personalidade jurídica de
direito privado, com patrimônio próprio, autonomia administrativa e financeira, regida pelo
seu Regimento Interno e Estatuto Social. Foi vinculada à Secretaria de Serviços Públicos
(SSP) da Prefeitura do Recife. Com a extinção da SSP, em 2013, a Emlurb passou a vincular-
se à, recém criada, Secretaria de Infraestrutura e Serviços Urbanos (SISU).
A Empresa de Urbanização do Recife (Urb) é o órgão público municipal responsável
por promover estudos e projetos de urbanização e de prestação de serviços públicos e executar
de forma indireta as obras de edificação e urbanização.
Neste sentido, a Emlurb é responsável pela limpeza urbana e pela manutenção da
drenagem urbana, cabendo a Urb a realização das obras de drenagem. A Emlurb é uma
empresa de manutenção dos serviços públicos e a Urb uma empresa que realiza obras, de
forma indireta.
Em Recife, a prestação dos serviços locais de água e esgotos é realizada de forma
associada entre a Compesa (prestador regional), a Secretaria de Saneamento (Sesan),
Autarquia Municipal de Saneamento (Sanear) e Fundo Municipal de Saneamento (Fmsan),
(prestador local).
A Secretaria de Saneamento do Recife foi instituída através da Lei 16.662/2001,
como órgão superior, subordinado diretamente ao Gabinete do Prefeito, constituindo o núcleo
central do sistema de saneamento do Município. Em consonância com a referida lei, art. 36,
compete à Sesan:
I - planejar e executar a política de saneamento do Município, considerando

que:
a) as ações de saneamento compreendem concepção, projetos, obras,
manutenção e operação do abastecimento de água, esgotamento sanitário,
drenagem, bem como melhorias sanitárias domiciliares e urbanísticas
necessárias para a realização dessas ações;
b) as ações de saneamento devem ter caráter integral necessário à promoção
da saúde e da salubridade ambiental.

41
II - desenvolver parcerias com outros órgãos do Município do Recife, do

Estado de Pernambuco e da União visando à melhoria do atendimento
sanitário da cidade, garantindo a eficácia dos investimentos públicos;
III - desenvolver e implementar mecanismos de participação e controle
social sobre os serviços de saneamento;
IV - promover o atendimento sanitário universalizado;
V - exercer outras atividades correlatas com as suas atribuições (RECIFE,
2001, p. 7-8).
A Autarquia Municipal de Saneamento, o Conselho Municipal de Saneamento e o

Fundo Municipal de Saneamento do Recife, foram fundados pela Lei 17.104/2005. Esta lei,
em seu art. 2º, atribuiu a Sanear:
I - adotar o saneamento ambiental como conceito de saneamento para o

Recife e o saneamento integrado como modelo de intervenção, conforme
disposto na política municipal de saneamento;
II - manter articulação e coordenar as ações dos diversos órgãos e entidades
públicas e privadas com interfaces nos projetos de saneamento ambiental;
III - utilizar indicadores de condições ambientais para definir as prioridades
de intervenção;
IV - contratar pessoal técnico e administrativo mediante realização de
concurso público e promover sua capacitação técnica;
V - criar as condições necessárias para o funcionamento do Conselho
Municipal de Saneamento;
VI - estabelecer parcerias com o Governo Federal e o Governo Estadual e
implementar a realização de convênios entre entes federados (União, Estados
e Municípios);
VII - atuar como primeira instância administrativa na resolução de conflitos
entre usuários e concessionários, operadores ou prestadores de serviços;
VIII - realizar periodicamente, de acordo com Lei específica, a Conferência
Municipal de Saneamento e implementar e acompanhar os encaminhamentos
das deliberações;
IX - gerir os recursos do Fundo Municipal de Saneamento;
X - editar os regulamentos e as normas técnico-administrativas relativas à
execução de obras e operação dos serviços de sua competência, em especial
quando prestados por terceiros;
XI - mobilizar a população, implantar políticas permanentes de educação
sanitária e ambiental, manter articulação com os canais de participação da
sociedade civil;
XII - fiscalizar, regular e monitorar de forma permanente as atividades de
saneamento, de forma direta ou através de delegação (RECIFE, 2005, p. 1-
2).
Ao Conselho Municipal10 de Saneamento, compete, conforme determina o art. 5º, da

Lei 17.104/2005, “assessorar o município do Recife na fixação das políticas públicas de
saneamento e preservação do meio ambiente” (RECIFE, 2005, p.2).
10
Conselho Municipal de Saneamento – órgão colegiado de natureza consultiva, deliberativa e normativa
vinculado à Sanear (RECIFE, 2005, p. 2).

42
O Fundo Municipal de Saneamento “destina-se a financiar projetos de saneamento

básico e preservação ambiental e será gerido pela Sanear a partir de diretrizes fixadas pelo
Conselho Municipal de Saneamento” (RECIFE, 2005, p. 2).
Conforme exposto, constata-se que esforços no campo jurídico vêm sendo

empreendidos para assegurar o provimento dos serviços de saneamento básico à população
brasileira. De maneira abrangente, o próximo capítulo trata dos instrumentos utilizados pelas
administrações públicas para superar o déficit histórico no setor.

43
2 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E GESTÃO DE CIDADES
O planejamento governamental constitui elemento fundamental para a compreensão

da produção e organização do espaço urbano, pois, a gestão da cidade é realizada dentro da
lógica do planejamento governamental, que por força de lei, determina, quais planos e
projetos serão implantados. Por este motivo, o problema da presente pesquisa que se constitui
na ausência e/ou precariedade do saneamento básico, na cidade do Recife foi analisado sob a
ótica dos três instrumentos básicos de planejamento governamental, quais sejam: os Planos
Plurianuais, as Diretrizes Orçamentárias e os Orçamentos Anuais. Pois, tudo que é planejado
e realizado na cidade passa, necessariamente, por esses três instrumentos.
2.1 Interação entre Planejamento Governamental e Orçamento Público
No âmbito público, sempre que considerarmos o planejamento temos que pensar

também no orçamento, pois a Constituição Federal de 1988 em seu art. 165 determinou que
cada ente federado, institua, periodicamente, três instrumentos básicos de planejamento e
orçamento: Planos Plurianuais, Diretrizes Orçamentárias, Orçamentos Anuais, formalizados
através de lei de iniciativa exclusiva do Poder Executivo (BRASIL, 1988).
Considerado como um plano de médio prazo, o Plano Plurianual (PPA) é projetado
para ter vigência por um período de quatro anos, contados desde o início do segundo ano de
cada mandato (presidente, governador ou prefeito).
Em conformidade com o PPA, cabe a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) dentre
outras atribuições, estabelecer as metas e prioridades da administração pública e orientar a
elaboração dos orçamentos anuais. De acordo com a sistemática constitucional, portanto, a
LDO é a lei interposta entre o PPA e a LOA.
Destaque-se que é uma imposição legal que os orçamentos sempre estejam em
conformidade com os planos, assegurando que os meios de realização (especialmente os
recursos financeiros) estejam associados aos objetivos e metas, definidos nos planos
governamentais (BRASIL-TCU, 2012, p.12).
Planejamento Governamental e Gestão de Cidades

44
Plano Plurianual - PPA
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
Lei Orçamentária Anual - LOA
Figura 2 – Interação entre planejamento e orçamento

Fonte: BRASIL-TCU, 2012.
2.1.1 Ciclo Orçamentário
O ciclo orçamentário corresponde a um período de quatro anos, iniciando pela

elaboração do PPA e encerrando com o julgamento da última prestação de contas do Poder
Executivo pelo Poder Legislativo. É um processo dinâmico e contínuo, com várias etapas
articuladas entre si, por meio das quais os orçamentos são elaborados, aprovados (discussão e
votação), executados, avaliados e julgados, conforme ilustra a figura abaixo.
Elaboração
Controle e
Aprovação
Avaliação
Execução
Figura 3 – Fases do ciclo orçamentário

Fonte: BRASIL-TCU, 2012.

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Como mencionado anteriormente, o modelo orçamentário brasileiro, definido nos art.

165 a 169 da Constituição Federal tem por base o elo entre o planejamento e a fixação de
despesas para determinado exercício e se materializa em três documentos formais,
devidamente hierarquizados, quais sejam o PPA, a LDO e a LOA (ILB, 2013).
As três leis do ciclo orçamentário devem estar compatíveis com a CF/88, com a Lei
de Responsabilidade Fiscal11 (LRF), com a Lei 4.320/196412 e estreitamente ligadas entre si,
compatíveis, harmônicas e utilizando a mesma linguagem, ou seja, a denominação de um
determinado programa e das ações correspondentes constantes do orçamento deve ser a
mesma utilizada no PPA. A figura (4) a seguir, ilustra o ciclo orçamentário.
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
LEI nº 4.320/1964 LRF, LC nº 101/2000
PPA Estratégico – Médio Prazo
Leis
Orçamentárias
LDO Tático
Curto Prazo
LOA Operacional
Figura 4 – Visão jurídico-legal do orçamento público

Fonte: Adaptado de PALUDO, 2013, p. 39.
A função das Leis Orçamentárias é integrar as atividades de planejamento e

orçamento, visando assegurar o sucesso da atuação governamental nos municípios, Estados e
União, ou seja, é um sistema integrado de planejamento e orçamento adotado pelos
Municípios, Estados, Distrito Federal e União.
2.1.1.1 Lei do Plano Plurianual – PPA
O PPA é um dos instrumentos que a Constituição de 1988 criou para institucionalizar

o planejamento na esfera pública, regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de
1998 que estabelece diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para um período
de quatro anos, organizando as ações do governo em programas que resultem em bens e
11
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras
providências (BRASIL, 2000).
12
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal (BRASIL, 1964).

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serviços para a população, buscando o desenvolvimento do país. Neste plano são definidas as
grandes prioridades do governo para o período.
Por conseguinte, torna-se a ferramenta mais importante do Planejamento
Governamental, não apenas, para União, mas também, para Estados e Municípios. Pois, o
PPA condiciona a elaboração de todos os demais planos, que devem estar em consonância e
harmonizar-se com o PPA, conforme dispõe art. 165, § 4º da CF/88 “os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância
com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional” (BRASIL, 1988), além de
direcionar o orçamento.
Neste sentido, Paludo (2013, p. 81), conceitua o planejamento governamental como a
atividade que, a partir de diagnósticos e estudos prospectivos, orienta as escolhas de políticas
públicas, sendo o PPA um instrumento desse planejamento, que define diretrizes, objetivos e
metas com o propósito de viabilizar a implementação e a gestão das políticas públicas. Além
de estabelecer o trinômio diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada, para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e às relativas a programas de duração
continuada, conforme o ordenamento constitucional, o PPA é também o principal instrumento
de organização da atuação governamental.
Em síntese, é através deste plano, e por meio de ações governamentais, que os
governantes buscam definir soluções para os diversos problemas (saúde, educação,
mobilidade, saneamento, etc.) existentes. O PPA compreende o conjunto de ações que devem
ser realizadas pelo governo no período de quatro anos. Se um governante tem como uma de
suas metas de governo resolver o problema do saneamento básico ele tem que inserir isto no
PPA. E como fazer isto? Através de um programa que vai prever todas as ações que serão
executadas para resolver o problema em tela. Além disso, o PPA vai determinar quanto será
realizado em cada ano e quanto vai custar o total das ações.
A elaboração do PPA é de responsabilidade do chefe do Executivo. O PPA é um
plano de médio prazo, elaborado para ter vigência por um período de quatro anos, conforme já
mencionado.
O projeto de lei do PPA deve ser enviado ao Congresso Nacional (no caso da União),
até 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial, devendo ser aprovado até o
encerramento da sessão legislativa, em 22 de dezembro. No caso dos Estados e municípios,
vigoram os prazos que estão estabelecidos nas respectivas Constituições Estaduais, Leis
Orgânicas municipais e regimento interno das Assembleias Legislativas e das Câmaras

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Municipais (ILB, 2013, p.43). Caso não possuam datas fixadas, ficam condicionados aos
prazos especificados na CF/88.
Uma vez sancionado e publicado, o PPA estará apto a ser executado nos próximos
quatro anos. Esse período inicia-se a partir do segundo ano de mandato presidencial
(governador ou prefeito) até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial
subsequente. Destaque-se que a vigência do PPA não coincide com o mandato do chefe do
Poder Executivo, conforme ilustra a figura, abaixo. Pois, o primeiro ano de vigência do PPA
será o segundo ano do mandato do chefe do Poder Executivo. No caso da União, o chefe do
Poder Executivo é o Presidente da República; nos Estados, o Governador; e nos municípios, o
Prefeito. Isso ocorre para que não haja descontinuidade de programas governamentais na
transição de um governo a outro.
Mandato 1 Mandato 2
1º ano 2º ano 3º ano 4º ano 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano
PPA
Figura 5 – Vigência do plano plurianual

Fonte: BRASIL, 1988.
Acrescente-se que o PPA deve ser monitorado e avaliado no transcorrer de sua

execução. Pois, caso ocorra alguma mudança na conjuntura econômica, nas demandas da
população o PPA deve ser reavaliado e ajustado à nova realidade. Visto que, o planejamento
não pode ser estático ele deve ser flexível para se adequar as mudanças que ocorrem no
transcorrer de sua execução. Portanto, caso necessário, o chefe do Executivo pode enviar, a
cada ano, um projeto de lei de revisão do PPA. Isso demonstra que o planejamento é maleável
e que o PPA pode, durante o período de vigência, sofrer alterações.
Sinteticamente, o PPA contempla cinco fases: elaboração, implementação,
monitoramento, avaliação e revisão. É organizado por tipos de programas, conforme sua
finalidade. Os Programas Temáticos (no caso do município do Recife são os programas
finalísticos) retratam a agenda de governo organizada pelos temas das políticas públicas e
orientam a ação governamental, ao passo que os Programas de Gestão, Manutenção e
Serviços ao Estado combinam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão, e à
manutenção da atuação governamental (PALUDO, 2013, p. 98).

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2.1.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
Antes de efetuar o orçamento de cada ano o governo prepara e encaminha para ser
discutida no Congresso, Assembleias ou Câmaras uma outra lei intitulada; Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO). Esta é uma lei anual que estabelece, entre outros assuntos, as metas e
prioridades do governo, ou seja, quais as obras e os serviços mais importantes a serem
realizados no ano seguinte. A LDO dita as regras que deverão ser observadas na formulação
do projeto da LOA pelo Poder Executivo e na discussão, votação e aprovação pelo Poder
Legislativo. Saliente-se que a LDO subordina-se ao PPA, no que concerne à programação
prioritária.
O Poder Executivo possui prazo até 15 de abril de cada ano para encaminhar o
projeto da LDO ao Congresso Nacional. A votação da LDO, normalmente se encerra até o
mês de junho e se tem até 31 de agosto (o não encaminhamento da lei até este prazo implica
em crime de responsabilidade do Presidente da República) para encaminhar a proposta de
LOA ao Congresso.
A Lei Orçamentária Anual, define como será produzido o orçamento anual e quais
serão os gastos mais importantes para o período. No PPA, estão as grandes prioridades para
um período de quatro anos. Mas, este planejamento precisa ser ajustado a cada ano de acordo
com as necessidade e metas do governo para o ano seguinte.
Neste sentido, é a LDO que define quais as despesas mais importantes que o governo
deve fazer a cada ano. A LDO, portanto, faz a ligação entre o plano estratégico de médio
prazo estabelecido no PPA com o plano operacional de curto prazo representado pelo
Orçamento Anual (LOA). Além de definir quais são as prioridades13 que deverão constar no
orçamento anual ela também traz uma série de regras para elaborar, organizar e executar o
orçamento. Portanto, como o próprio nome sugere a LDO é uma lei diretiva.
2.1.1.3 Lei Orçamentária Anual – LOA
O Orçamento da União vem desde o PPA, que define qual caminho deve seguir, qual
rumo as despesas devem tomar ao longo desse período.
13
No caso da União, a LDO retira do PPA as prioridades que LOA deve contemplar em cada ano, mas essas
prioridades não são absolutas, uma vez que, existem outras despesas prioritárias: i) obrigações constitucionais e
legais; ii) manutenção e funcionamento dos órgãos/entidades; iii) PAC e programa de superação da extrema
pobreza ;e iv) as demais despesas priorizadas pela LDO (PALUDO, 2013, p,74).

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As ações fazem parte do orçamento, mas antes de fazerem parte do orçamento elas
devem estar previstas no PPA. O PPA define as ações para um período de quatro anos. E
anualmente o orçamento, através da LOA, irá destinar os recursos financeiros para parte dos
programas/ações do PPA.
A LOA é um instrumento de planejamento de curto prazo, um ano, de iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo. Deve estar compatível com a CF/88, com a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), com a Lei 4.320/1964, com o PPA e com a LDO, conforme
ilustra a figura 4. É a lei que viabiliza a realização dos programas e das políticas públicas com
o intuito de propiciar o bem-estar da coletividade.
Cabe a Lei Orçamentária Anual (LOA), à luz do PPA e da LDO, estimar receitas e
fixar despesas, de modo a efetivamente autorizar a realização de gastos públicos em
determinado exercício financeiro.
É na LOA que o governo demonstra todas as receitas e despesas para o ano seguinte.
A LOA é composta de três documentos, também denominados de orçamentos: fiscal,
seguridade social e investimento das empresas estatais.
a) orçamento fiscal – contempla os gastos em infraestrutura, educação, agricultura,
manutenção dos órgãos, transferências de receitas tributárias federais para Estados e
municípios, entre outros, e discrimina as receitas de acordo com a origem.
b) orçamento da seguridade social – lista os desembolsos com benefícios previdenciários
(aposentadorias, pensões, etc.), assistência social e saúde e discrimina as receitas de
contribuições sociais e de transferências recebidas do orçamento fiscal.
c) orçamento de investimento das empresas estatais – contempla apenas este tipo de
gasto, com as respectivas fontes de financiamento. Observe que os demais gastos das
estatais, como manutenção e pagamento de pessoal, não entram na LOA.
Os recursos que vão constar da proposta orçamentária são discutidos dentro de uma
perspectiva de ambiente econômico. Situação da economia, qual será a taxa de inflação do
ano seguinte, qual é a evolução do crescimento da economia, qual será a taxa de câmbio de
juros. Estes são alguns parâmetros básicos que norteiam a estimativa de receita. Para União
existe a Secretaria da Receita Federal que é responsável pela arrecadação e acompanhamento
de todos os impostos e das principais contribuições sociais que fornece uma estimativa inicial.
Há também o INSS que fornece uma estimativa de arrecadação da receita da contribuição dos
empregadores/trabalhadores para a Previdência. Além da arrecadação direta de diversas
entidades da máquina pública que possuem diversas taxas que são recolhidas ao longo dos
50
serviços que são prestados. No final estes números são discutidos pelo Ministério do
Planejamento e pelo Ministério da Fazenda e através de sucessivas reuniões vão sendo
discutidos os números até que se chegue a valores mais apropriados para constar na proposta.
No caso dos Estados e Municípios, vigoram os prazos que estão estabelecidos nas
respectivas Constituições Estaduais, Leis Orgânicas Municipais e Regimento Interno das
Assembleias Legislativas e das Câmaras Municipais (ILB, 2013, p.43).
O fato de ser necessária a autorização legal para a realização do gasto público não
significa, todavia, que a previsão de determinada despesa na LOA, por si só, gere direito
subjetivo para os destinatários das dotações orçamentárias. O que ocorre é que, embora só
possa ser gasto aquilo que for autorizado pela LOA, nem toda a despesa nela fixada deva
necessariamente ser executada. Em virtude do exposto, afirma-se, por consequência, que o
orçamento não é impositivo, mas sim autorizativo. (BRASIL-TCU, 2012).
Isso significa que o orçamento fixa um teto de gastos que pode ou não ser observado,
conforme o exclusivo critério dos gestores públicos. Há notícias de que até mesmo tal limite
de teto é, eventualmente, desobedecido, sem consequências mais sérias para os infratores. Por
outro lado, o caráter autorizativo da lei orçamentária gera rigidez, decorrente da coexistência
de um elevado volume de despesas obrigatórias e vinculações de receitas a finalidades
específicas o que reduz significativamente a margem de liberdade dos gestores públicos.
Entretanto, essa situação não condiz com o ideal das estruturas normativas vigentes,
a começar pelo princípio republicano que rege o nosso Estado democrático de Direito. A
República respalda o dever de o agente público prestar contas, a qualquer momento, não
apenas sobre o que faz, mas também acerca do que deixa de fazer. Afinal, as suas decisões se
referem ao patrimônio ou à coisa comum, com reflexo sobre todos os cidadãos (PEDERIVA,
2008, p. A2).
Diante do exposto, observa-se que as razões acerca das controversas a respeito do
caráter do orçamento no Brasil fazem parte do mundo da política, onde a técnica pouca
contribuição tem a dar (ILB, p. 24).
Cabe observar, que as despesas obrigatórias decorrem não da lei orçamentária, mas
de outras normas e princípios que estipulam a obrigatoriedade, a exemplo do que ocorre em
relação a despesas com pessoal e às transferências constitucionais ou legais por repartição de
receita.

51
2.2 Orçamento Público
Do nascimento à morte, nossas vidas são afetadas de inúmeras maneiras

pelas atividades do governo. Nascemos em hospitais subsidiados, quando
não públicos [...]. Muitos de nós recebemos uma educação pública [...] todos
nós, em algum momento de nossas vidas, recebemos dinheiro do governo,
como estudantes – por exemplo, através de bolsas de estudo –; como adultos,
se estamos desempregados ou incapacitados; ou como aposentados; e todos
nós nos beneficiamos dos serviços públicos (STIGLITZ, 1986 apud
GIAMBIAGI, 2011, p. 3).
Mas, de onde vêm os recursos para execução das obras de infraestrutura e para a
prestação dos serviços públicos ofertados à sociedade?
Os recursos advêm do Orçamento Público. E o que é Orçamento Público?
Não há uma definição de orçamento livre de críticas e aceita pacificamente pela
maioria dos estudiosos na área. Entretanto, Angélico (1995, p. 19-20) destaca três teorias
centrais. A primeira, liderada pelo economista alemão Hoennel, declara que o orçamento é
sempre uma lei. A segunda conduzida pelo constitucionalista francês Léon Duguit, afirma que
o orçamento é, em algumas de suas partes, um simples ato administrativo, às vezes
essencialmente contábil e, em outras partes, ele é lei. A última teoria, comandada pelo
financista Gaston Jèze, entende que o orçamento possui apenas a aparência de lei, mas sua
substância não é de uma lei. Saliente-se que essas são definições sob a ótica financeira.
Para operacionalização da pesquisa, o orçamento será conceituado à luz da teoria que
declara que o orçamento será essencialmente uma lei. Acrescentando-se que ele possui como
objetivo precípuo, executar o programa de trabalho do Poder Executivo, expresso nos planos
de custeio dos serviços públicos, planos de investimentos, etc.
Neste sentido, o orçamento é uma prévia autorização do Legislativo para que se
realizem receitas e despesas de um ente público, em determinado período de tempo. Através
do orçamento, pode-se aferir a real situação econômica do Estado, evidenciando-se seus
gastos com saúde, pessoal, educação, transportes, saneamento, etc. (PIRES, 2005, p.73). De
acordo com Deodato (1984), analisando sob á ótica econômica, o orçamento é, na sua mais
exata expressão, o quadro orgânico da economia pública. É o espelho da vida do Estado e
pelas cifras, conhecem-se os detalhes de seu processo, de sua cultura e de sua civilização. Na
sequência, apresentam-se os princípios orçamentários.

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2.2.1 Princípios Orçamentários
“Orçamento é o documento que trata, em termos financeiros, do programa de

trabalho do Governo para cada ano, estima os recursos que devem ser arrecadados para
financiar as despesas fixadas para execução do programa de trabalho (ILB, 2013, p.12).”
O orçamento é uma lei – Lei Orçamentária – concebida para estimar receitas e fixar
despesas, autorizando a realização de gastos públicos. Ela também demonstra o programa de
trabalho de todos os órgãos e entidades da administração pública.
Como dito, o orçamento é uma lei, e como tal deve seguir alguns princípios, são
eles:
a) anualidade – estabelece que a previsão da receita e a fixação da despesa, devem
referir-se a um exercício financeiro. No caso do Brasil, o exercício financeiro coincide
com o ano civil;
b) unidade – este princípio determina que deve haver apenas um orçamento, para o
mesmo período;
c) exclusividade – a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira e
orçamentária, não tratando de assunto que não esteja relacionado com a previsão da
receita e fixação da despesa para o ano seguinte;
d) universalidade – toadas as despesas e todas as receitas devem ser incluídas na lei
orçamentária. Isso é válido para todos os órgão e entidades da administração pública
direta e indireta;
e) publicidade – a lei orçamentária precisa ser amplamente divulgada para que qualquer
pessoa tome conhecimento do seu conteúdo para tomar conhecimento de como são
empregados os recursos arrecadados da sociedade (tributos) e de outras fontes de
receita;
f) clareza – o documento deve expor números e palavras de forma clara e exata, de modo
que não haja margem para à dúvida; e
g) equilíbrio – o orçamento deverá estar sempre equilibrado, ou seja, o valor total da
despesa fixada deve ser igual ao valo da receita estimada para o ano que se refere.
Diante do exposto, saliente-se que:
“os princípios são de grande utilidade para o orçamento público no que diz
respeito aos aspectos financeiro, contábil e ético. Servem,
fundamentalmente, como instrumento de controle social, posto que,
fornecem as condições para que os atos financeiros do Estado sejam
conhecidos e avaliados pela sociedade (ILB, 2013, p.19)”.

53
2.3 Atividade Financeira do Estado
No Setor Público, o estudo do orçamento faz parte de uma disciplina mais ampla
denominada Finanças Públicas, cujo objeto de estudo é a Atividade Financeira do Estado,
normatizada/disciplinada pelo Direito Financeiro, ou seja, o Direito Financeiro é o conjunto
de leis que regulam a atividade financeira do Estado. Esta atividade abrange: receita, despesa,
orçamento e crédito público. O Direito Tributário, por sua vez, trata apenas dos tributos e das
receitas tributárias (impostos, taxas e contribuições). Este, por sua vez, compreende o
conjunto de normas que regulam a instituição e arrecadação desses tributos e a relação
jurídica do Estado com os contribuintes.
A Atividade Financeira é o processo pelo qual o Estado arrecada (obtém receitas)
para atender aos vários gastos públicos (despesa pública). É exercida pelo Estado visando ao
bem comum da coletividade, aplicada na esfera federal, estadual e municipal, e, segundo
Baleeiro (1973, p. 18), consiste em:
a) obter recursos – receita pública;
b) despender recursos – despesa pública;
c) gerir e planejar os recursos – orçamento público; e
d) criar crédito – empréstimo público.
Receita OBTER
Pública Recursos
CRIAR Despesa
Créditos Pública
Empréstimo APLICAR
Público Recursos
GERIR Orçamento
Recuros Público
Figura 6– Atividade financeira do Estado
Fonte: PALUDO, 2013.
2.3.1 Funções do Governo: alocativa, distributiva e estabilizadora
Ao passo que o poder público desenvolve a atividade financeira (arrecadar/gastar),

através da política fiscal, ele desencadeia três funções econômicas: alocativa, distributiva e

54
estabilizadora. Estas três funções são desempenhadas simultaneamente não havendo

hierarquia entre elas.
A Função Alocativa destina recursos para que estes atendam aos vários gastos
públicos, dentre eles, a oferta de bens públicos e semi-públicos (como exemplo, rodovias,
segurança, educação, etc.). Essa atividade é realizada em observância ao princípio da
Legalidade. Sendo este o princípio basilar da administração pública, segundo Maria Sylvia
Zanella Di Pietro (2010). Essa alocação de recurso é realizada por intermédio de uma peça
orçamentária, denominada Lei Orçamentária Anual (LOA), que priorizará necessidades
públicas a serem atendidas. A LOA, em linhas gerais, estima receitas e fixa despesas.
A Função Distributiva também está correlacionada ao fenômeno da tributação.
Nesta função a tributação é vista como um instrumento de promoção social. É através dela
que o governo pode arrecadar mais de quem tem mais, para financiar as ações em prol dos
que tem menos. Ex: Bolsa Família – por intermédio da tributação, o poder público aufere
recursos, através da imposição que nos faz para que contribuamos para o financiamento da
máquina pública para desenvolver as políticas redistributivas de renda e riqueza nos vários
estratos da população. Saliente-se que a função distributiva vê o tributo como instrumento de
promoção da justiça social. Instrumento de distribuição de renda e riqueza entre as várias
camadas da população.
Para que as políticas de distribuição de renda e riqueza entre as várias camadas da
população se processem bem e para que a alocação de recursos ocorra; o cenário econômico
deve estar estável. A Função Estabilizadora tem como finalidade garantir este cenário
econômico estável através da aplicação de políticas econômicas que fomentem o emprego, o
desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o
atingimento de tais objetivos. Esta função ocupa-se de questões como: taxa de juros, inflação,
câmbio, nível de emprego, etc.
2.3.2 Receita pública
Consoante ao exposto acima, a atividade financeira é exercida pelo Estado visando

ao bem comum da coletividade. Ela está atrelada à arrecadação de recursos destinados à
satisfação de necessidades públicas básicas, conforme ordenamento jurídico, mediante a
prestação de serviços públicos, a intervenção no domínio econômico, o exercício regular do
poder de polícia e o fomento às atividades de interesse público e social. A receita pública

55
corresponde a obtenção de recursos através da arrecadação das receitas, que são ingressos
financeiros nos cofres públicos (PALUDO, 2013).
A Receita Pública dimensiona a capacidade do Governo em realizar despesas, ou
seja, a receita determina os gastos governamentais através do princípio de equilíbrio,
conforme exposto no item 2.2.1, alínea g, página 51.
Segundo o Manual de Procedimentos da Receita Pública, receitas públicas são:
todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidas pelo poder público,

em qualquer esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas
públicas. Dessa forma, todo o ingresso orçamentário constitui uma receita
pública, pois tem como finalidade atender às despesas públicas (BRASIL –
STN, 2006, p.15).
A Lei nº 4.320/64, em seu art. 57, ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo
3º, da referida lei, declara que serão classificadas como receitas orçamentárias, sob as rubricas
próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito,
ainda que não previstas no orçamento.
Saliente-se que a Lei supramencionada, regulamenta os ingressos de disponibilidades
de todos os entes da federação, classificando-os em dois grupos: Extraorçamentários e
Orçamentários.
Os Ingressos Extraorçamentários, são aqueles pertencentes a terceiros, arrecadados
pelo ente público exclusivamente para fazer face às exigências contratuais pactuadas para
posterior devolução. Esses ingressos são denominados Recursos de Terceiros. Constituem
estes recursos: os depósitos, restos a pagar do exercício, operações de crédito por antecipação
da receita, etc.
Os ingressos orçamentários são aqueles pertencentes ao ente público, arrecadados
exclusivamente para aplicação em programas e ações governamentais, são também aquelas
que podem ser previstos no orçamento e constituem fontes para o pagamento das despesas
autorizadas. Esses ingressos são denominados Receita Pública. A Lei nº 4.320/64, em seu art.
11, classifica a receita pública orçamentária em duas categorias econômicas:
a) receitas correntes – são também denominadas primárias ou efetivas. São exemplos de
receitas correntes: a tributária (impostos, taxas, contribuições de melhoria, etc.), de
contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, dos aluguéis que o Governo
recebe, dos serviços que ele comercializa e até de produtos que ele produz e vende no
mercado, entre outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de
outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas
classificáveis em despesas correntes;

56
b) receitas de capital – também conhecidas como secundárias ou receitas por mutação

patrimonial. São as receitas provenientes da realização de recursos financeiros
oriundos de constituição de dívidas (operações de crédito); da conversão, em espécie,
de bens (privatizações) e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito
público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em despesas de
capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente.
A figura a seguir ilustra, esquematicamente, as receitas orçamentárias por categoria
econômica e origem.
Categoria
Origem
Econômica
1. Tributária
2. Contribuições
RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS
3. Patrimonial
1. Receitas 4. Agropecuária
Correntes 5. Industrial
6. Serviços
7. Transferências correntes
8. Outras receitas correntes
Receitas correntes intraorçamentárias
1. Operações de crédito
2. Alienação de bens
2. Receitas
3. Amortização de empréstimos
de Capital
4. Transferências de capital
5. Outras receitas de capital
Receitas de capital intraorçamentárias
Figura 7 – Receitas orçamentárias por categoria econômica e origem
Fonte: Adaptado BRASIL - MPOG, 2008, 2011, 2013.
Cumpre destacar que a partir 2011, os novos manuais do STN/SFO, classificam

como origem, as receitas intraorçamentárias. Estas, por sua vez, são oriundas de operações
realizadas entre órgãos, fundos, autarquias, fundações públicas, empresas estatais e demais
entidades da administração pública.
Como mencionado anteriormente, o setor do saneamento básico, no Brasil, é
financiado majoritariamente por recursos públicos. Essencialmente estes recursos podem ser

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classificados como fiscais e como fundos de natureza parafiscal14, administrados pelo ente
público. Os principais fundos utilizados no setor do saneamento são o FGTS, FAT, PIS,
CONFINS.
2.3.3 Despesa orçamentária
Como dito, a atividade financeira é exercida pelo Estado visando ao bem comum da
coletividade, mas para que isso ocorra, torna-se necessária a intervenção do Estado na
economia através de suas funções clássicas (alocativa, distributiva e estabilizadora) e do
orçamento público.
A despesa pública é definida como o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra
pessoa de Direito Público para o funcionamento dos serviços públicos e encargos assumidos
no interesse geral da comunidade. Nesse sentido, a despesa, como parte do orçamento,
compreende as autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais.
Em outras palavras, as despesas públicas correspondem à distribuição e ao emprego das
receitas para o custeio de diferentes setores da Administração e para os investimentos. Cabe
observar que é através das despesas públicas que os programas e as ações governamentais são
implementados (SILVA, 2007).
De acordo com Kohama (2010), Carvalho (2010), Angélico (1995), Manuais
Técnicos de Orçamento (2013), a despesa orçamentária classifica-se em dois grandes grupos,
a saber:
a) despesa orçamentária – aquela executada por entidade pública e que depende de
autorização legislativa para sua realização, por meio da Lei Orçamentária Anual ou de
créditos adicionais, pertencendo ao exercício financeiro da emissão do respectivo
empenho, ou seja, conjunto de gastos públicos autorizados através do orçamento ou de
créditos adicionais;
b) despesa extraorçamentária – é a despesa que não consta da lei do orçamento,
compreendendo as diversas saídas de numerário decorrentes do levantamento de
depósitos, cauções, pagamento de restos a pagar, resgate de operações de créditos por
antecipação de receita, bem como quaisquer valores que se revistam de características
14
Fundos parafiscais – são aqueles originados na cobrança de taxas ou contribuições especialmente criadas para
alimentá-los. Essas taxas incidem sobre vários fluxos financeiros, dentre eles, lucros, receitas brutas, folhas de
pagamento, etc.(VASCONCELOS, 2011, p. 259).

58
de simples transitoriedade, recebidos anteriormente e que, na oportunidade,

constituíram receitas extraorçamentárias.
2.4 Conceitos Orçamentários
Este item possui como finalidade, apresentar os principais conceitos orçamentários

necessários à compreensão da metodologia e dos resultados desta pesquisa.
2.4.1 Plano Plurianual: aspectos conceituais
O planejamento governamental é a atividade que, a partir de diagnósticos e estudos

prospectivos, orienta a escolha de políticas públicas. Há diversas formas e modelos de
prospecção e decisão sobre as ações que devem ser implementadas por uma gestão. A partir
de 2001, a gestão do município do Recife passou a utilizar um modelo de prospecção e
decisão que se caracterizou pela descentralização do planejamento, através do Orçamento
Participativo. O Ciclo do Orçamento Participativo do Recife fez-se compor naquele período
por uma sequência de reuniões que ocorreram a cada ano. No primeiro semestre, o Ciclo
contempla reuniões com participação direta da população, nas quais qualquer cidadão tem
direito a votar e ser votado. São as Reuniões de Metodologia, as Plenárias Regionais,
Intermediárias e Temáticas. Ao longo do ano, ocorrem reuniões com a participação de
representantes da sociedade - os delegados - através dos Fóruns Regionais e Temáticos e do
Conselho da Gestão Democrática do Orçamento Público (RECIFE, 2001; 2005; 2009)15.
Deve ser observado que o Orçamento Participativo se constitui em um instrumento
de prospecção e decisão em relação às ações que devem estar contidas nos orçamentos anuais,
porém sempre em consonância com o PPA do período. Assim, o PPA se constituiu, de
qualquer forma, no principal instrumento do planejamento municipal, definindo diretrizes,
objetivos e metas com o propósito de viabilizar a implementação e a gestão dos diversos
programas, representantes das ações governamentais decididas de forma descentralizada.
15
Para melhor compreensão sobre o modelo de Gestão adotado pela Prefeitura da Cidade do Recife desde então,
ver: Galindo (2004), FERREIRA, D. R. F (2012), FERREIRA, H. M. R. (2012).

59
Diretrizes são critérios de ação e decisão que norteiam as medidas a serem adotadas
pelo Governo para a consecução dos objetivos; os objetivos, de sua parte, são os resultados a
serem alcançados por intermédio das ações governamentais; já as metas, por sua vez, são
subdivisões dos objetivos, expressas numericamente; e, por fim, os programas são os
instrumentos que articulam um conjunto de ações que devem ser implementadas para a
consecução de objetivos preestabelecidos no Plano Plurianual (BRASIL - MPOG, 2008,
2011, 2013; BRASIL-TCU, 2012; ILB, 2013). O PPA, por conseguinte, é composto pela
totalidade dos programas que reúnem as ações governamentais planejadas para o período de
sua vigência. Visando à solução de um problema ou o atendimento de determinada
necessidade ou demanda da sociedade.
Saliente-se que o programa é detalhado em ação. Esta, dependendo de sua natureza
de atuação, classifica-se como (BRASIL, 1998; PISCITELLI, TIMBÓ e ROSA, 1999):
a) atividade é um instrumento utilizado para alcançar o objetivo de um
programa, envolve um conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à
manutenção da ação de governo. Por exemplo, campanha de educação
sanitária. É identificado através dos números 2, 4, 6 ou 8 na codificação do
programa de trabalho (10º dígito);
b) projeto é um instrumento utilizado para alcançar o objetivo de um programa,
envolve um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que contribui para expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo
É identificado através dos números 1, 3, 5 ou 7 na codificação do programa
de trabalho (10º dígito). Como exemplo, cita-se; a construção de uma estação
de tratamento de esgoto;
c) operação especial é uma despesa que não contribui para a manutenção das
ações de Governo, das quais não resulta um produto, e não geram
contraprestação direta sob a forma de bens e serviços.
Nos PPA da cidade do Recife, as ações recebem mais uma desagregação denominada
“Operação”. Esta consiste no maior detalhamento que a ação (classificada como atividade,
projeto ou operação especial) é apresentada no PPA. A operação consiste no meio através do
qual se concretiza a ação, sua estrutura discrimina o que deverá ser realizado, a unidade de
medida, a quantidade e a localização. As operações permitem a identificação do tipo de
investimento (estudo, obra, etc.), da quantidade e da localização geográfica do
60
empreendimento ou estudo, este detalhamento é de suma importância, pois permite a

visualização espacial do planejamento governamental.
De acordo com o Manual de Elaboração do PPA para Municípios (BRASIL –
MPOG, 2001), os programas classificam-se em:
a) finalísticos – objetivam o provimento de bens ou serviços a serem ofertados
diretamente à população; e
b) de gestão (ou de apoio administrativo) - contemplam as ações de natureza
tipicamente administrativa, que, embora contribuam para a realização de
outros programas, não são por eles apropriadas.
O quadro abaixo esquematiza a classificação dos programas, integrantes dos PPA, da

PCR.
Programas do Poder Executivo

Programas Finalísticos
Programas Específicos Voltados para Melhoria da Qualidade de Vida das Pessoas
Programas Específicos Voltados para Melhoria da Cidade
Programas de Gestão
Programas Específicos Voltados para a Melhoria da Gestão Municipal
Programa Gestão dos Encargos Gerais
Quadro 1 – Classificação dos programas do poder executivo
Fonte: RECIFE, 2005; 2009.
O PPA deve ser monitorado e avaliado ao longo de sua execução, pois, por ocasião
de eventual mudança no cenário econômico e/ou nas demandas da população, deve ser
reavaliado e ajustado à nova realidade. De acordo com a Constituição do Estado de
Pernambuco (PERNAMBUCO, 1989), as revisões do PPA podem ser elaboradas a cada ano.
2.4.2 Execução Orçamentária: comentários conceituais
A execução do orçamento público refere-se às despesas públicas, uma vez que é

através da efetivação de despesas que os programas e ações são realizados. O controle social
das despesas públicas demanda a prévia compreensão da peça orçamentária, a partir do
conhecimento de sua estrutura, organização e sistema de classificação, portanto, para melhor
compreensão dos resultados da pesquisa, seguem-se alguns comentários.
O primeiro comentário refere-se às classificações orçamentárias. De acordo com
Paludo (2013), as classificações orçamentárias são fundamentais para a transparência da
61
gestão dos recursos públicos, pois permitem a visualização da despesa sob diferentes
enfoques, conforme o ângulo que se pretende analisar. A partir delas são realizadas a
programação, a execução, o controle e a avaliação das despesas e realizações da gestão
pública naquele período. O instrumento legal que orienta as classificações orçamentárias da
despesa pública, nas três esferas de poder (União, Estados e Municípios), é o Manual Técnico
de Orçamento (MTO), complementado pelos Manuais de Despesa Nacional e de
Contabilidade da STN/SOF. Os conceitos descritos Lei nº 4.320/1964 também são
amplamente utilizados.
De acordo com esse sistema, cada despesa pública é identificada a partir da
combinação de diversos elementos de classificação, que se constituem em um conjunto de
dígitos, conforme a figura abaixo:
Figura 8 – Classificação da programação orçamentária

Fonte: Adaptado de BRASIL – MPOG, 2013; PALUDO, 2013.
Segundo o Manual Técnico do Orçamento (BRASIL – MPOG, 2008), a Portaria nº

42, de 1999 e a Lei nº 4.320, de 1964, os elementos acima expostos possuem diferentes
finalidades:
 A classificação da esfera orçamentária (dois dígitos) identifica se a despesa
pertence ao Orçamento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimento das
Empresas Estatais;
 Na classificação institucional, composta por cinco dígitos, os dois primeiros
identificam o Órgão responsável pela execução e prestação de contas do programa
ou ação e os demais a Unidade Orçamentária (agrupamentos de serviços
subordinados àquele órgão);
 A classificação funcional, por funções e subfunções, busca responder basicamente
à indagação “em que” área de ação governamental a despesa será realizada. Cada

62
atividade, projeto e operação especial identificará a função e a subfunção às quais

se vinculam. Na classificação da despesa os dois primeiros dígitos definem a
função da despesa, refletindo a área de atuação do órgão, como, por exemplo,
cultura, educação, saúde, etc. Os três últimos dígitos referem-se à subfunção, que
se relaciona com a finalidade específica do gasto. É importante ressaltar aqui que é
possível combinar subfunções e função que não estejam originalmente
relacionadas, o que se denomina matricialidade (a lista de funções e subfunções
encontra-se no anexo A).
Por exemplo, quando o Fundo Municipal de Saúde realizou a ação “Saneamento
em Saúde”, esta execução foi classificada na função “Saúde”, pois tal ação foi
executada por Unidade Administrativa relacionada à Saúde, e foi classificada na
subfunção “Saneamento Básico Urbano”, em virtude da natureza da ação;
 A classificação da estrutura programática compreende os programas, as ações e o
localizador do gasto (ou subtítulo), cada qual identificado por um conjunto de
dígitos. Ressalte-se que cada ente federado pode estabelecer sua estrutura própria
de classificação programática.
A ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização

dos objetivos estratégicos definidos no PPA para o período. Os programas são
operacionalizados por meio das ações, resultando em produtos (bens ou serviços).
As ações, por sua vez, são classificadas em atividades, projetos ou operações
especiais de acordo com sua natureza. 4
O primeiro dígito da classificação da ação identifica sua natureza. Por exemplo, os
dígitos 1, 3, 5, e 7 indicam projetos; os dígitos 2, 4, 6, e 8 indicam atividades; o
dígito zero indica operação especial e o dígito 9 indica ação não orçamentária16.
 O elemento localizador do gasto especifica a localização física da ação. Daí sua

fundamental importância para o controle social e governamental da implantação
das Políticas Públicas, uma vez que por meio dele se pode espacializar as ações e
monitorar os impactos da ação governamental.
16
Ação não orçamentária é aquela que não demanda recursos públicos para sua realização (BRASIL, 2008).

63
É importante observar aqui que a estrutura programática na execução orçamentária

dos gastos da Prefeitura da Cidade do Recife não disponibiliza o elemento
localizador de cada gasto, restringindo-se à especificação de seus programas e
ações. Esse fato inviabiliza a localização geográfica das execuções das ações,
prejudicando enormemente o seu controle social, uma vez que as comunidades
envolvidas, e a sociedade recifense em geral, não podem avaliar os gastos
executados em seu território e muito menos fazer análises comparativas no tempo
ou no espaço.
 A classificação por fonte de recurso (três dígitos) identifica a origem dos recursos
que estão sendo utilizados para garantir a execução das despesas. O primeiro dígito
indica o grupo dos recursos, que pode ser; recursos do tesouro – exercício corrente,
recursos de outras fontes – exercício corrente, recursos do tesouro – exercícios
anteriores, recursos de outras fontes – exercícios anteriores e recursos
condicionados. Os dois últimos dígitos especificam as fontes, totalizando 98
categorias, a título de exemplo cita-se: recursos ordinários, dividendos da união,
etc.
 A classificação da natureza da despesa (oito dígitos) permite a mensuração

individualizada de cada despesa na execução orçamentária e, por conseguinte, a
aferição dos impactos que os gastos públicos têm sobre toda a economia. Esta
classificação resulta em um código de oito dígitos: o primeiro representa a
categoria econômica da despesa, que pode ser corrente (as despesas que não
contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital) ou
de capital (despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de
um bem de capital.); o segundo diz respeito ao grupo de natureza da despesa, que
agrega despesas com as mesmas características quanto ao objeto de gasto.
Subdivide-se em: pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida, outras
despesas correntes, investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida e
reserva de contingência (os elementos integrantes dos grupos de despesa constam
no Glossário); o terceiro e

64
 quarto dígitos referem-se à modalidade de aplicação; o quinto e o sexto dígitos

identificam os objetos de gastos, tais como diárias, materiais de consumo, obras e
instalações etc. Subdivide-se em noventa e nove elementos de despesa, conforme
classificação constante do Manual do Orçamento (BRASIL, 2009); finalmente, o
sétimo e o oitavo dígitos representam o desdobramento dos elementos em
subelementos de despesa, mas são facultativos.
De acordo com a legislação referida (BRASIL, 1964; BRASIL, 2000), o processo de

execução da despesa pública passa por estágios que não podem ser descumpridos, tampouco
invertidos. Esses estágios representam as etapas legais previstas para a realização das
despesas. São eles: (i) empenho, que reserva dotação orçamentária para um fim específico; (ii)
liquidação, que introduz a obrigação de pagamento; e (iii) o pagamento, que corresponde ao
efetivo desembolso financeiro.
Segundo a Lei 4.320 (1964, p. 8), no que concerne ao Exercício Financeiro, é válido
observar que:
Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I - as receitas nele arrecadadas;
II - as despesas nele legalmente empenhadas (destaque da autora).
A Lei 4.320/64 em seu art. 58, conceitua o empenho de despesa como “o ato
emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente
ou não de implemento de condição”. Saliente-se, que os valores empenhados não poderão
exceder o limite dos créditos concedidos, conforme expõe art. 59, caput da Lei supracitada, na
dotação própria, não se admitindo, igualmente, a realização de despesa sem prévio empenho,
art. 60, caput da Lei 4.320/64.
Em virtude do exposto, as análises orçamentárias realizadas na presente pesquisa
consideram os valores empenhados.
O próximo item declara as fundamentações teóricas acerca da intervenção do Estado
na economia. Segundo Bresser (2013), constitui um equívoco comparar a administração
pública com a administração de privada, pois a primeira é monopolista e foca o bem público,
enquanto a segunda compete no mercado e mira a expansão e o lucro. Neste sentido, expõe-se
no próximo item Elementos de Finanças Públicas direcionados ao saneamento básico.

65
2.5 Elementos de Finanças Públicas
A Teoria das Finanças Públicas dá fundamentação teórica à intervenção do Estado na

economia para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho, não é capaz
de desempenhar todas as funções econômicas (PALUDO, 2013, p. 1). Uma vez que, no
mundo real, são raros os mercados perfeitamente competitivos, existindo falhas de mercado
que justificam a intervenção do governo (REZENDE, 2012, p. 27). As falhas de mercado
existem em função de bens públicos, externalidades, monopólios naturais, falta de
informação. Essas falhas constituem exemplos, na atualidade, da necessidade de intervenção
governamental na economia para atender as demandas não supridas pelo mecanismo de
precificação.
2.5.1 Bens Públicos
A lei da oferta e da demanda, geralmente, constitui um bom instrumento para prover

uma distribuição razoavelmente equitativa do conjunto de bens e serviços produzidos por uma
sociedade, para atender à sua população. Neste caso o mecanismo utilizado pela economia de
mercado é o sistema de preços. São os preços que determinam a quantidade ofertada e a
quantidade demandada de bens e serviços. Entretanto, o mecanismo de precificação não é
adequado para todos os bens e serviços.
Existem duas categorias de bens e serviços que não são regidos pelo sistema de
precificação das economias de mercado. São os bens públicos puros e os semi-públicos ou
meritórios.
Segundo Rezende (2012, p. 27-28), os bens públicos puros apresentam duas
características: a não-rivalidade e a impossibilidade de exclusão de seu consumo. A não
rivalidade do bem tem como característica que o consumo, por parte de um indivíduo, não
prejudica o consumo, do mesmo bem, pelos demais integrantes da sociedade. A outra
característica é o princípio da não exclusão no consumo desses bens. Em geral, é difícil
impedir que um determinado indivíduo usufrua de um bem público (GIAMBIAGI e ALÉM,
2011, p. 4-5).
Em virtude de tais características, afirma Rezende, (2012, p. 4), “esses bens são
insuficientemente ofertados pelo mecanismo de mercado, visto que não há incentivo para uma
empresa ofertar um bem que pode ser consumido por qualquer um sem nenhum pagamento, já

66
que é impossível excluir alguém do seu consumo”. Segundo Giambiagi e Além (2011, p. 5),
“é por esta razão que a responsabilidade pela provisão de bens públicos recai sobre o governo,
que financia a produção desses bens através da cobrança compulsória de impostos”.
Ressalta-se que é raro encontrar bens públicos puros que atendam às características
de não-rivalidade e não-exclusividade. Geralmente, o que há é um contínuo em que uma parte
maior ou menor dessas características é observada (REZENDE, 2012, p. 28). Neste sentido,
observe-se que os serviços de saúde, educação, saneamento etc. caracterizam-se como bens
semi-públicos, pois apresentam consumo excludente (só quem paga usa), mas apresentam
também externalidades positivas, ou seja, o benefício social é maior que o benefício privado o
que também justifica a intervenção governamental.
A necessidade de ampliação da oferta de bens públicos e semi-públicos está
correlacionada ao crescimento populacional. Uma vez que, um maior número de habitantes
aumenta a demanda dos serviços de segurança, saúde, educação, saneamento etc. De acordo
com Rezende (2012, p. 28), incrementos na urbanização aumentam a demanda de serviços
urbanos, tais como: ruas, praças, trânsito, saneamento, polícia, bombeiro etc. Outro
condicionante importante da ampliação da oferta de bens públicos e meritórios é a elevação
do nível de renda per capita, que propicia a elevação do padrão de vida da população,
alargando, por exemplo, o tempo disponível para o lazer, o que gera a demanda de novos bens
públicos, como: museus, parques etc.
2.5.2 Externalidades
Segundo Mankiw (2007, p. 204), externalidade é “o impacto das ações de uma

pessoa sobre o bem-estar de outras que não tomam parte da ação”. Uma característica
intrínseca das externalidades é a de serem bens/serviços que são valorados pelas pessoas, mas
não são negociados no mercado.
As externalidades são atividades que envolvem a imposição involuntária de custos
(externalidades negativas) ou de benefícios (externalidades positivas) sobre terceiros, sem que
estes tenham oportunidade de impedir a obrigação de pagar ou o direito de serem indenizados.
O saneamento básico é um dos serviços de infraestrutura social que produzem, mais
claramente, externalidades, tanto positivas quanto negativas, pois a presença ou a ausência
desta infraestrutura impacta a vida de todos os cidadãos, além de onerar o setor público.

67
Segundo Giambiagi e Além (2011, p. 6), as externalidades positivas ocorrem

quando a ação de um indivíduo ou empresa implica direta ou indiretamente em benefícios a
outros indivíduos ou firmas da economia.
Por exemplo, “a universalização do acesso à rede de esgoto pode trazer uma
valorização média de até 18% no valor dos imóveis – esse seria o ganho de uma família que
morava em imóvel em uma região que não tinha acesso à rede e que passou a ser beneficiada
com os serviços” (TRATA BRASIL; Ibre; FGV, 2010, p. 5).
As externalidades negativas ocorrem quando as ações (ou omissões) de um
determinado indivíduo ou firma prejudicam os demais agentes. Por exemplo, um indivíduo
que tenha o hábito de jogar sacos plásticos nas ruas está contribuindo para que ocorram
inundações na cidade, pois, quando chegar o período das chuvas, as galerias não poderão
desempenhar sua função de drenagem das águas pluviais, uma vez que estarão obstruídas com
o acúmulo de sacos plásticos. Outro exemplo é a ausência ou precariedade do sistema de
esgotamento sanitário, que, em sua maioria, apresenta-se a céu aberto, contaminando os
lençóis freáticos e poluindo os mananciais, tornando-se um veículo para transmissão de
doenças de veiculação hídrica.
Externalidades negativas causadas pela ausência de infraestrutura acarretam
prejuízos a vários setores da economia. De acordo com a pesquisa Benefícios Econômicos da
Expansão do Saneamento Brasileiro, realizada pelo Instituto Trata Brasil, Instituto Brasileiro
de Economia (Ibre) e Fundação Getúlio Vargas (FGV), “verificou-se que em apenas um ano
foram despendidos pelas empresas R$ 547 milhões em remunerações referentes a horas não-
trabalhadas de funcionários que tiveram que se ausentar de seus compromissos em razão de
infecções gastrintestinais” (TRATA BRASIL; Ibre; FGV, 2010, p.4).
Giambiagi e Além (2011, p. 6-7), afirmam que a existência de externalidade justifica
a intervenção do Estado, que pode ocorrer através:
a) da produção direta ou concessão de subsídios – para gerar externalidades positivas.
Como exemplo, cita-se o saneamento em áreas rurais, que implica em investimento
volumoso, com longo prazo de maturação e pouco rentável, provavelmente não exista
interesse do setor privado em assumir esta empreitada, ainda que se reconheça que
possa propiciar benefícios sociais. Sendo assim, o governo pode assumir diretamente a
responsabilidade pelo investimento. Outra opção seria o governo conceder subsídios
ao setor privado a fim de estimulá-lo a assumir diretamente o saneamento rural;

68
b) de multas ou impostos – para desestimular externalidades negativas. Por exemplo,

emissão de multas às empresas ou indivíduos que causem danos a sociedade: as
multas de trânsito são um bom exemplo;
c) da regulação – o governo pode introduzir regulamentações específicas como a
proibição do ato de fumar em ambientes fechados.
2.5.3 Monopólios Naturais
De acordo com Giambiagi e Além (2011, p. 6), há setores da economia cujo processo
produtivo caracteriza-se pelos retornos crescentes de escala, em outras palavras, os custos
unitários de produção declinam conforme aumentam a quantidade produzida. Como exemplo,
cita-se o setor do saneamento básico, que assim como outros serviços públicos de
infraestrutura, possui sob o ponto de vista econômico atividades com um custo fixo elevado
em capital específico17. Além dos custos incrementais, custos de curto de prazo, como
materiais de tratamento, energia e etc.
Sendo assim, dependendo do tamanho do mercado consumidor dos bens e/ou
serviços desses setores, pode ser mais viável economicamente haver apenas uma empresa
produtora do bem em questão. Um exemplo dado por Nozaki ilustra a explanação acima.
[...] a característica de monopólio natural do setor de saneamento, é o fato de

que é economicamente inviável a concorrência com mais de um prestador de
serviços, pois se uma empresa A possui uma rede de água e esgoto já
instalada na cidade, o custo para que uma empresa B entre no mercado, é
imenso, além do fato de que a empresa A já conta com informações
privilegiadas sobre os seus consumidores, seus problemas, seu perfil de
consumo, ou seja, as informações são assimétricas em comparação com a
empresa entrante. E também, fisicamente, é difícil a instalação de duas redes
paralelas de água e esgoto na cidade, ou seja, praticamente inviável tanto do
ponto de vista físico como econômico (NOZAKI, 2007, p. 17).
Por conseguinte, no setor do saneamento, a entrada de mais uma empresa implicaria

em uma menor quantidade de consumidores e, consequentemente, custos de produção mais
elevados.
O alto custo fixo e elevados ganhos de escala, características das atividades de
saneamento básico, são fatores relevantes para o Brasil, país com mais de 190 milhões de
habitantes, em 2010. Uma vez que, o custo médio por habitante tende a ser menor em
17
Construção e manutenção de reservatórios, estações de tratamento de água e esgoto, redes de distribuição e
coleta e equipamentos (OLIVEIRA; SCAZUFCA, 2006).

69
municípios mais populosos18. Todavia, o Brasil possui uma situação díspare, seja sob o ponto
de vista demográfico, econômico, social, etc., o que sinaliza que a viabilidade econômica
individual é um problema não trivial (OLIVEIRA; SCAZUFCA, 2006, p. 18). Segundo dados
do Censo demográfico (2010), o Brasil possui mais de 190 milhões de habitantes e mais de
cinco mil municípios. Onde 1.301 municípios com menos de 50 mil habitantes abrigam 2,3%
da população. Enquanto 38 municípios, com mais de 500 mil habitantes, domiciliam 29,3%
da população brasileira, conforme ilustra o gráfico 6 (IBGE-Sidra (a), 2010).
População % Nº de municípios
35% 2.000
1.766 29,3% 1.800
30%
1.600
25% 1.400
1.301
20%
1.212 1.200
(unidade)
(%)
14,6% 14,5%
1.000
15% 12,2% 800
11,7% 11,0%
678
10% 600
4,5% 400
325
5% 2,3%
184 200
61 38
0% 0
> 5.000 5.000 a 10.000 a 25.000 a 50.000 a 100.000 a 250.000 a < de
10.000 25.000 50.000 100.000 250.000 500.000 500.000
Gráfico 6 – Brasil: população e número de municípios – Censo 2010

Fonte: IBGE-Sidra (a), 2010.
Nesse sentido, é preciso atentar que o saneamento possui elevadas economias de

escala, constituindo um gargalo econômico a prestação dos seus serviços em pequenos
municípios e em áreas rurais. Vale ressaltar que os recursos destinados a investimentos no
setor são majoritariamente públicos.
A intervenção governamental, no caso da ocorrência de monopólio natural, pode
assumir duas formas: a regulação e a produção.
Após a explanação acerca dos instrumentos governamentais de intervenção na cidade

e das considerações realizadas acerca da importância da intervenção do Estado na economia,
inclusive, para assegurar a adequada oferta de bens públicos ou meritórios, como é o caso do
18
Naturalmente o tamanho da população constitui apenas uma variável envolvida na determinação do custo. O
grau de verticalização, a topografia e o tipo de tecnologia constituem alguns, dentre vários fatores, que
influenciam o custo (OLIVEIRA; SCAZUFCA, 2006, p. 18).

70
saneamento básico. Expõem-se, na sequência, os procedimentos metodológicos utilizados

para consecução da pesquisa.

71
3 ESTRATÉGIA METODOLÓGICA DA PESQUISA
Uma pesquisa constitui o processo de operacionalização do método científico.

Segundo Selltizet (1967, p.7), pesquisas têm por finalidade propor questões a serem
investigadas, que podem decorrer: de razões intelectuais - baseadas no desejo de conhecer
pela satisfação de conhecer – e/ou de razões práticas - baseadas no desejo de conhecer para
poder fazer algo melhor ou de natureza mais eficiente. Desse pressuposto deriva a
classificação das pesquisas em pura e aplicada, sendo o último o caso do presente trabalho.
3.1 Modelo Lógico da Pesquisa
As pesquisas iniciam-se, geralmente, a partir de algum tipo de problema ou indagação.

Nas pesquisas aplicadas, que são mais específicas, os problemas originam-se de necessidades
determinadas, existentes em um referido contexto. Portanto, o problema geralmente se
apresenta de forma mais clara (GIL, 2002, p. 47), sendo esse o caso do problema empírico da
presente pesquisa: a atual ausência/precariedade do saneamento básico, especialmente no que
concerne ao esgotamento sanitário, nas cidades brasileiras, em geral, e na cidade do Recife,
em particular.
Discutir o problema do saneamento básico urbano envolve questões jurídicas,
econômicas, sociais, ambientais etc., por sua natureza multifacetada, o que o torna um
problema não trivial. Decorre daí a necessidade de se definir a abordagem utilizada no
trabalho, que está relacionada com o campo disciplinar das Finanças Públicas e da
Governança Urbana.
Essa escolha metodológica repousa na constatação de que a dinâmica dos fluxos de
recursos financeiros, desde o planejamento governamental até a execução das obras, define o
caminho entre o planejado, o autorizado e o executado, ou seja, qual o modelo de cidade está
sendo planejado e implantado pelos governantes, através das ações governamentais.
Compreender as nuances desse ciclo orçamentário significa entender o processo de decisão
(prioridades) na alocação dos recursos. Infelizmente, esse caminho é de dificílima
visualização e compreensão, constituindo-se, em impedimento ao controle social das
atividades governamentais, pois não há as condições necessárias para que os atos financeiros
do Estado sejam conhecidos e avaliados pela sociedade. Portanto, compreender a relação
Estratégia Metodológica da Pesquisa

72
entre as definições de planejamento governamental e a efetiva utilização dos recursos

financeiros públicos é fundamental para uma ação política de elevação dos níveis de
qualidade da gestão, do controle social e da governança urbana.
Uma vez definidos os campos disciplinares envolvidos na pesquisa, cumpre destacar
a pertinência relativa à adoção do denominado “método hipotético-dedutivo”. Este método foi
definido por Karl Popper, com base em críticas à indução e à dedução. Um dos argumentos
utilizados por Popper é que a indução não se justifica, pois, o salto indutivo de ‘alguns’ para
‘todos’ exigiria que a observação de fatos isolados atingisse o infinito, o que nunca poderia
ocorrer, por maior que fosse a quantidade de fatos observados. O método dedutivo, de sua
parte, procura, a todo custo, ratificar a hipótese, ao passo que o método hipotético-dedutivo
busca evidências empíricas para refutá-la (POPPER, 2007).
De uma forma genérica, o método hipotético-dedutivo envolve, dentre outras etapas,
a formulação do problema para o qual se deseja uma resposta, ou seja, a construção do
chamado problema de pesquisa ou problema teórico; a construção de hipóteses
suspostamente capazes de responder ao problema; e a tentativa de refutação ou a corroboração
da hipótese, no caso de não ser possível seu falseamento ou refutação, processo para o qual se
define um conjunto de passos, aqui relatados como o percurso metodológico.
3.1.1 O Problema de Pesquisa
O problema da presente pesquisa se constitui na seguinte indagação, que direcionou

toda a sua estratégia metodológica: diante dos avanços jurídicos, políticos e administrativos
relativos ao saneamento básico, ocorridos a partir da Constituição Federal de 1988, e dos
investimentos municipais realizados, como explicar a atual ausência/precariedade do
saneamento básico, especialmente no que concerne ao esgotamento sanitário, na cidade do
Recife?
3.1.2 A Hipótese da Pesquisa
Observe-se que a adoção do método hipotético dedutivo requer a possibilidade de

refutação das hipóteses, de sorte que, quanto mais refutáveis forem, mais científicas serão,
restando, por conseguinte, mais robustos os resultados da pesquisa. Em relação à questão
norteadora acima, a hipótese da pesquisa pode ser assim formulada:

73
Constitui hipótese dessa pesquisa:
A alocação dos recursos orçamentários municipais em saneamento básico urbano

propiciou a ampliação do nível de atendimento à população, no sentido da
superação dos déficits históricos, particularmente em termos de esgotamento
sanitário.
Segundo Popper (2007) as teorias não são verificáveis, mas podem ser
“corroboradas”. O autor afirma ainda que não existe o conhecimento absoluto, sem erro,
absolutamente certo. Tudo o que existe é provisório. Para Popper a posse do conhecimento é a
procura da verdade.
3.1.3 Objetivos da Pesquisa
Objetivo Geral
A partir da hipótese do trabalho, foi definido como objetivo geral da pesquisa:
Analisar a dinâmica de alocação e execução dos recursos orçamentários municipais

em Saneamento Básico Urbano, no Recife, no período de 2006-2013, com vistas a se avaliar
a relação dessa dinâmica com o nível de atendimento da população pelos serviços de
saneamento básico, sobretudo de esgotamento sanitário.
Observe-se que na definição do objetivo da pesquisa foi feito um recorte temporal,

com todos os esforços dos trabalhos de campo focados no período de 2002 a 2013. Essa
opção metodológica se fundamentou no fato de que apenas a partir de 2002 passaram a ser
elaborados os Planos Plurianuais pela Prefeitura do Recife. O primeiro cobriu o período de
2002 a 2005, o segundo de 2006 a 2009 e o terceiro de 2010 a 2013. O quarto PPA do Recife,
em vigência, cobre o período de 2014 a 2017. Uma vez que uma avaliação da dinâmica dos
recursos financeiros, desde o seu planejamento até a sua efetiva aplicação, só estaria completa
se cobrisse todos os instrumentos de planejamento e gestão financeira do município, decidiu-
se recortar o período de 2002 a 2013, o que permitiria uma avaliação longitudinal do fluxo, ou
seja, observar o caminho do recurso, desde sua inclusão no planejamento da cidade até o gasto

74
final. Porém, ao longo dos trabalhos de pesquisa, verificou-se que o primeiro PPA elaborado
pela Prefeitura do Recife apresentou uma deficiência relevante para os objetivos da pesquisa,
ele não apresentou a alocação dos recursos por projeto. Esse fato impediu que se
acompanhasse o fluxo ao longo do caminho: PPA, LOA e execução orçamentária, pois em
todos esses instrumentos, exceto naquele PPA, a unidade de alocação de recursos que permite
a visualização dos recursos destinados a Saneamento Básico Urbano é o de Projeto. Diante
desse fato, decidiu-se excluir o PPA que cobriu o período de 2002 a 2005, ficando o recorte
temporal da pesquisa relativo ao período 2006-2013, o que compreende dois PPA totalmente
concluídos, e um período dos últimos oito anos, período razoável para se perceber uma
tendência ou trajetória dos recursos financeiros alocados no setor, na cidade do Recife.
Objetivos Específicos
Para se atingir o objetivo geral da pesquisa, delinearam-se cinco objetivos

específicos:
1. Analisar criticamente os PPA do período de 2006 a 2013, buscando evidenciar a

importância do Saneamento Básico Urbano no nível do planejamento governamental,
por meio da quantificação dos recursos alocados nos projetos governamentais
municipais com operações destinadas ao saneamento básico;
2. Comparar o PPA e LOA buscando evidenciar o que foi alocado (planejado) e o que
foi efetivamente autorizado nos respectivos períodos;
3. Comparar a execução orçamentária dos quatro anos de cada PPA com os volumes
alocado (planejados) e autorizados visando entender a efetividade do planejamento
governamental;
4. Analisar a execução orçamentária visando quantificar e mapear os investimentos em
saneamento básico urbano no período de cada PPA, visando não apenas quantificar,
mas também espacializar os investimentos em SBU;
5. Analisar a relação entre os investimentos municipais em Saneamento Básico Urbano e
o Índice de Atendimento Urbano de Esgoto IN047 do Sistema Nacional de Informação
Sanitária – SNIS.
Posteriormente, apresenta-se o percurso metodológico da pesquisa, onde estão os
grandes passos dados para a verificação da hipótese de trabalho e o atingimento do objetivo

75
geral da pesquisa. Esses passos estão apresentados em relação ao atingimento de cada um dos
objetivos específicos.
3.2 Delimitação do Objeto da Pesquisa
O recorte geográfico da pesquisa definiu o município do Recife como área de

estudo. Essa decisão metodológica se fundamentou no fato do Recife possuir instituições
acessíveis, dados atualizados e disponíveis, ter uma tradição na produção de conhecimento e
práticas inovadoras no que concerne ao saneamento (desde o movimento higienista, passando
pelos trabalhos de Saturnino de Brito, até a invenção e implantação dos ramais condominiais)
e por possuir elevada dinâmica política, econômica, social, cultural. E também pelo fato de
que, em que pesem esses fatos, a cidade possui rede coletora de esgoto em apenas 35% da sua
área (SNIS, 2013).
O recorte temporal utilizado na pesquisa foi o de 2006 a 2013, período que engloba
dois PPA. Ressalte-se que os investimentos em saneamento básico são majoritariamente
públicos, justificando-se, portanto, a adequação do recorte temporal ao período compreendido
pelos dois últimos PPA do município do Recife.
Reconhecendo que há uma vasta discussão teórica acerca dos conceitos de

“saneamento básico”, “saneamento ambiental” e de “saneamento ecológico”, optou-se por
suprimir elementos deste debate e adotar um conceito operacional, através de uma
delimitação técnica. Desta forma, trabalha-se com o termo saneamento básico a partir de
uma visão restrita, consubstanciada na Lei 11.445/2007, que, em seu art. 3º, assim declara:
Para os efeitos desta Lei, considera-se:
I - saneamento básico: conjunto de serviços, infraestruturas e instalações
operacionais de:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades,
infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água
potável, desde a captação até as ligações prediais e respectivos instrumentos
de medição;
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e
instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final
adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu
lançamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades,
infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo,

76
tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição

e limpeza de logradouros e vias públicas;
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades,
infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas
pluviais, de transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de
vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas
nas áreas urbanas (BRASIL, 2007, p. 2-3).
3.3 Percurso Metodológico
A partir do problema proposto pela pesquisa e considerando que o planejamento

governamental constitui-se em elemento fundamental para a compreensão da produção e
organização do espaço urbano, a pesquisa foi delineada a partir dos três instrumentos básicos
de planejamento governamental, quais sejam: os Planos Plurianuais, as Diretrizes
Orçamentárias e os Orçamentos Anuais. A gestão da cidade se dá com recursos financeiros
que fluem por esse caminho. Nada pode ser feito pelo Poder Público Municipal fora desse
processo.
Como já mencionado, o PPA é o instrumento legal de planejamento de maior alcance
temporal e de caráter mais abrangente, pois estabelece as prioridades e direciona as ações
governamentais por quatro anos. É no processo de elaboração dos PPA que os governos
definem as soluções para os diversos problemas municipais, tais como os que afetam a saúde,
educação, segurança, saneamento, etc.
A LDO, por sua vez, possui, dentre outras atribuições, a de estabelecer as metas e
reforçar as prioridades da administração pública e orientar a elaboração dos orçamentos
anuais. Por fim, cabe à LOA estimar receitas e fixar despesas, de modo a, efetivamente,
autorizar a realização do gasto público em determinado exercício financeiro. Findo esse ciclo
de planejamento, inicia-se a fase de execução financeira, ou seja, a fase da gestão da aplicação
dos recursos financeiros.

77
3.3.1 Coleta de dados
3.3.1.1 Fontes dos Dados
A pesquisa demandou a coleta de dados primários e secundários. Os primeiros foram

obtidos a partir de questionários semiestruturados, formulados como roteiros para entrevistas,
de forma a funcionarem como um guia de pesquisa e a não limitarem o alcance das
argumentações e das respostas dos entrevistados. Estes roteiros e os conteúdos-chave para a
condução das entrevistas foram direcionados a dois públicos, conforme exposto a seguir:
Público-
Roteiros Conteúdo
alvo/data
 Para realizar uma avaliação dos investimentos no setor de saneamento
básico, seria uma boa medida analisar o orçamento fiscal e de
investimento das estatais? Só eles bastariam? Profissionais
 As obras em saneamento realizadas pelo Estado e pela União figuram da
no orçamento municipal? Controladori
 Se sim, onde? a Geral do
Município
 Se não, como e onde obtenho esses dados?
do Recife
 Onde conseguir informações sobre o orçamento de investimento das
estatais independentes?
(Órgão
 É possível localizar o gasto no orçamento, por exemplo: onde foi
1 responsável
implantada uma ETE?
pela gestão
 O orçamento da União permite emendas por parte dos deputados, no orçamentária
caso de se tratar de ente municipal, a Câmara dos Vereadores também do
pode oferecer emendas ao orçamento municipal? município)
 O que é Orçamento Participativo?
 O orçamento da cidade do Recife é considerado participativo? Período das
 É possível identificar no orçamento fiscal e de investimento das estatais entrevistas:
quais investimentos advém de demandas do orçamento participativo? 2013-2014
 Quantos por cento do orçamento destinado a sub-função saneamento
básico urbano (512) é de caráter participativo?
 Qual a atribuição do órgão em realizar investimentos em saneamento Profissionais
básico? responsáveis
 Como ocorre a classificação orçamentária por subfunção, quais critérios pela
são utilizados? execução
orçamentária
 Como ocorre a classificação por subfunção em projetos que envolvem da Sesan,
várias funções? Sanear,
2  Examinando a execução orçamentária, há possibilidade de saber o Emlurb e
destino de uma dotação orçamentária em caso de transferência dos Urb.
recursos de uma ação para outra, dentro do mesmo programa?
 A PCR utiliza algum Manual próprio para estabelecer as diretrizes da (Órgãos que
execução orçamentária, mais especificamente, a PCR determina quando realizaram
se deve utilizar a subfunção saneamento básico urbano (512) em obras investimento
de pavimentação e drenagem ao invés da função infraestrutura urbana s em
(451)? saneamento

78
 O órgão considera a classificação conceitual realizada pelo Manual básico, na

Técnico do Orçamento (MTO) e manuais de contabilidade que cidade do
classificam as ações em “atividade” e “projeto”, no momento da Recife).
elaboração do PPA e nas execuções orçamentárias anuais?
 Em virtude da ausência do localizador do gasto, na execução Período das
orçamentária, solicito informação acerca dos investimentos realizados entrevistas:
na subfunção 512, pelo respectivo órgão, via aplicação direta, via outros 2013-2014
órgãos/entidades, na cidade do Recife, no período de 2006
 2013, especificando a localização geográfica dos investimentos, assim
como sua tipologia (se obra ou projeto/estudo)?
Quadro 2 – Roteiro das entrevistas: conteúdo e público-alvo
Fonte: Autora.
A coleta dos dados primários foi realizada com o objetivo de sanar lacunas
conceituais que subsistiram após a pesquisa bibliográfica e documental. Já a coleta de dados
secundários consistiu na utilização de informações já existentes em diversas fontes como
IBGE, instituições governamentais, relatórios internos de empresas etc., com o objetivo de
produzir conhecimento a partir da conexão de dados antes dispersos nessas fontes. Os dados
referentes aos PPA foram coletados no Portal da Transparência da PCR, que disponibiliza
demonstrativos contábeis, fiscais, governamentais e execuções orçamentárias (receitas e
despesas) do município do Recife.
O quadro abaixo apresenta as fontes secundárias que constituíram a base de dados da
presente pesquisa.
Base de Documentos/
Períodos Fonte
Dados Informações
2006 – 2009 e http://portaltransparencia.recife.pe.gov.br/codig
revisões os/web/geral/home.php.
PPA
2010 – 2013 e http://portaltransparencia.recife.pe.gov.br/codig
Portal da revisões os/web/geral/home.php.
Transpar http://portaltransparencia.recife.pe.gov.br/codig
LDO 2006-2013
ência - os/web/estaticos/estaticos.php?nat=PO#filho
PCR http://portaltransparencia.recife.pe.gov.br/uploa
LOA 2006-2013
ds/pdf/loa_2005.pdf
Execução orçamentária 2006 - 2013 http://portaltransparencia.recife.pe.gov.br/codig
os/web/geral/home.php.
Sidra –
PIB nacional e população 2000-2012 http://www.sidra.ibge.gov.br/
IBGE
Geociên
http://downloads.ibge.gov.br/downloads_geocie
cias – Malha digital 2010
ncias.htm.
IBGE
Séries
http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/series.aspx?n
Estatístic
Economia e demografia 1900-2011 o=10&op=0&vcodigo=CD90&t=populacao-
as –
presente-residente.
IBGE
Condepe PIB municipal 2000-2011 http://www.condepefidem.pe.gov.br/web/conde
/ Fidem pe-fidem.
SNIS Informações de água, 2000-2012 http://www.cidades.gov.br/serieHistorica/
esgotos e resíduos sólidos

79
Base de Documentos/
Períodos Fonte
Dados Informações
Sanear Relatório dos investimentos 2002-2013 Relatório Interno – Ofício nº 154/2013
realizados em SBU, com a
referida localização
geográfica e a tipologia do
investimento.
Emlurb Relatório dos investimentos 2002-2013 Relatório Interno – Ofício nº 165/2013
investimento.
Urb Relatório dos investimentos 2002-2013 Relatório Interno – Ofício nº 164/2013
investimento.
Quadro 3 - Lista das fontes secundárias utilizadas na pesquisa
Fonte: Autora.
No que tange ao saneamento básico, foram utilizados dados do SNIS, relativos ao

período de 2002-2012. Ademais, foram utilizados dados sobre saneamento básico e
demografia, coletados no Censo Demográfico de 2010.
Os dados econômicos foram coletados da plataforma do IBGE e da Agência
Condepe/Fidem, órgão oficial de estatística de Pernambuco, que possui a atribuição de
calcular o PIB do Estado e dos seus municípios. Os mapas foram confeccionados em função
das bases cartográficas do IBGE, disponibilizadas em shapefile.
3.3.1.2 O Processo de Coleta de Dados
A operacionalização desse trabalho se deu, no primeiro momento, por meio de uma

pesquisa bibliográfica para o aprofundamento das questões conceituais, particularmente nas
áreas de Finanças Públicas, Governança Urbana e Saneamento Básico Urbano, com o uso de
fontes como livros, artigos, periódicos científicos, textos em meio eletrônico, regulamentação
vigente, etc.
Uma vez dominados os principais conceitos e categorias relevantes para a
compreensão da questão do saneamento nas cidades brasileiras em geral de do caso do Recife,
em particular, procedeu-se a uma pesquisa documental. Os dados obtidos na pesquisa são de
natureza pública e, segundo a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, devem estar à
disposição de qualquer cidadão. Os dados foram analisados tanto de forma descritiva,
organizando-os, resumindo-os e evidenciando os aspectos relevantes para os objetivos da

80
pesquisa, como também por meio de métodos da estatística descritiva e inferencial, como foi
o caso da relação entre os investimentos e Índice de Atendimento Urbano de Esgoto (IN047).
3.4 Análise dos Dados
O volume de recursos alocados no PPA do município representa o que foi planejado

pela gestão para atender a demanda e enfrentar o déficit histórico do saneamento básico na
cidade. Ali estão envolvidos recursos para a implantação/ampliação (despesa de capital) e
para manutenção (despesa corrente) do sistema, em face do crescimento cotidiano da
demanda por esses serviços. Ocorre que no PPA não é possível analisar para quais
despesas (corrente ou capital) o recurso foi alocado, isso só é possível analisando-se
também a Lei Orçamentária de cada ano de vigência do Plano. Por essa razão, as análises
seguiram a seguinte lógica:
(i) Análise 1: Analisou-se no PPA o que foi planejado e alocado, enfocando-se os

projetos em que havia recursos relativos a saneamento básico urbano. Isso porque,
atualmente, no município do Recife, é impossível se identificar os investimentos em
saneamento (ou em qualquer outro segmento) constantes no PPA e LOA. Não é possível
aferir, por exemplo, se uma Estação de Tratamento de Esgoto (ETE) planejada no PPA, foi
efetivamente construída. Isso porque no PPA a construção dessa ETE estaria inserida em um
Programa, dentro desse Programa em uma Ação ou Projeto e dentro dessa Ação ou Projeto,
em uma Operação, informando aí o tipo da obra e a sua localização geográfica. Mas na
execução orçamentária, é possível identificar os Programas e as Ações ou Projetos, mas os
gastos não estarão vinculados a Operações, mas sim a Função e Subfunção, que não informa o
tipo da obra nem a localização geográfica, não permitindo que se verifique se aqueles recursos
foram aplicados na construção daquela ETE ou em que obra e lugar o recurso foi utilizado.
Em resumo, não se pode acompanhar o fluxo do recurso financeiro alocado no PPA até a sua
execução, ou seja, sua efetiva aplicação. A figura abaixo ilustra a ausência de interação
existente entre o PPA, LDO, LOA e Execução a Orçamentária;

81
PPA LDO LOA EXEC
P A/P O Pr M P A/P P A/P F S
P = Programas O = Operações M = Metas fiscais S = Subfunção

A/P = Ações/Projetos Pr = Prioridades F = Função
Figura 9 – Elementos de interação existente no PPA, LDO, LOA e a execução orçamentária
Fonte: Autora.
Em suma, persiste na estrutura de planejamento e gestão dos recursos financeiros

governamentais, em Recife, um grande obstáculo ao controle, monitoramento e avaliação da
ação governamental por parte da sociedade: pois não há possibilidade de iteração entre esses
instrumentos por meio da utilização das mesmas unidades de alocação de recursos que
permita o acompanhamento da ação governamental. Considerando-se que esse fator é
fundamental para o controle social da aplicação dos recursos, torna-se urgente que se atue no
sentido de reparar esse problema.
Essa impossibilidade motivou a decisão, na presente pesquisa, de se verificar nos
PPA apenas quais os projetos em cujo bojo há a possibilidade de realizar operações em
saneamento, avaliando-se assim o grau de importância dada aos investimentos em SBU no
planejamento municipal. Assim se fazendo, atingiu-se o primeiro objetivo específico, o de
analisar criticamente os PPA do período de 2006 a 2013, buscando evidenciar a importância
do Saneamento Básico Urbano no nível do planejamento governamental, por meio da
quantificação dos recursos alocados nos projetos governamentais municipais com operações
destinadas ao saneamento básico.
Observe-se que os referidos projetos com operações em saneamento básico,
selecionados na pesquisa, podem não ser constituídos em sua totalidade de operações em
saneamento básico – podendo possuir operações em urbanismo, infraestrutura, etc. Optou-se,
pelo uso dos projetos ao invés das operações, porque no PPA o último estágio do
planejamento que possui dotação, passível de quantificação são as ações (projetos, atividades
ou operações especiais).
(ii) Análise 2: Para atingir o objetivo específico 2, foi feita uma análise nas Leis
Orçamentárias Anuais (LOA) do período de vigência de cada PPA para se verificar o volume
de recursos autorizados para gastos com SBU. Comparando-se esses volumes com aqueles

82
planejados no PPA, evidenciou-se a diferença entre o que foi alocado (planejado) e o que foi
efetivamente autorizado nos respectivos períodos;
(iii) Análise 3: Para atingir o objetivo específico 3, foi feita uma análise da
execução orçamentária dos quatro anos de cada PPA, procedendo-se à comparação entre os
volumes alocados (planejados) e autorizados, visando entender a efetividade do
planejamento governamental;
(iv) Análise 4: Ainda por meio de uma análise da execução orçamentária em cada
ano, foi possível quantificar e mapear os investimentos em saneamento básico urbano no
período de cada PPA. Isso permitiu quantificar o esforço para ampliação do serviço e não
apenas para manutenção. Além disso, foi possível espacializar, ao menos parcialmente, os
investimentos em saneamento básico;
(v) Análise 5: Para atingir o objetivo específico 5, procedeu-se à análise da relação

entre os investimentos municipais em Saneamento Básico Urbano e o Índice de Atendimento
Urbano de Esgoto IN047 do Sistema Nacional de Informação Sanitária – SNIS. Assim, pode-
se avaliar se a trajetória de investimentos no setor, no período dos dois PPA analisados
apresenta uma tendência de reversão do quadro, ou seja, de diminuição progressiva do déficit,
se ele se mantém estável ou se está crescendo.
3.5 Variáveis Utilizadas
A pesquisa foi estruturada a partir de um conjunto de variáveis utilizadas no

planejamento governamental organizadas em três grandes grupos, que constituíram a base do
processo de verificação das hipóteses e, por conseguinte, do alcance dos objetivos da
pesquisa:
(i) Grupo 1 - variáveis do planejamento governamental;
(ii) Grupo 2 - variáveis da execução orçamentária;
(iii) Grupo 3 - variáveis responsáveis pelas diversas caracterizações (econômicas,

sociais, etc.) apresentadas na pesquisa.

83
O Grupo 1, apresentado no quadro abaixo, é composto pelas variáveis utilizadas para

o alcance do primeiro objetivo específico, analisar criticamente os PPA do período de 2006 a
2013, buscando evidenciar a importância do Saneamento Básico Urbano no nível do
planejamento governamental, por meio da quantificação dos recursos alocados nos projetos
governamentais municipais com operações destinadas ao saneamento básico.
Grupos de interesse Variáveis utilizadas

Grupo 1  Projetos com perspectiva de realizar operações em saneamento básico
(PPA)
PPA, LDO e LOA
 Estimativa das despesas por projetos (PPA)
(planejamento  Prioridades (LDO)
governamental)  Demonstrativo da despesa por projeto (LOA)
Quadro 4 – Instrumentos de planejamento governamental usados para delimitar os projetos em SBU
Fonte: Autora.
Cabe observar que, para selecionar os projetos com perspectiva de realizar

investimentos em saneamento básico no PPA, realizou-se a seguinte delimitação:
inicialmente, procedeu-se à leitura dos PPA e de suas respectivas revisões. Essa leitura foi
realizada considerando-se o conceito de saneamento básico definido na Lei 11.445/2007,
apresentado no subitem delimitação técnica, da presente pesquisa.
Neste sentido, buscaram-se ações em abastecimento de água potável, esgotamento
sanitário, limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais
urbanas. Outra delimitação utilizada foi a de se considerarem, dentro das ações, apenas os
projetos - representados por operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto
concreto, como a construção de uma ETE, por exemplo, que contribui para a expansão ou
aperfeiçoamento da ação de governo - desconsiderando-se, por conseguinte, as atividades -
representadas, por exemplo, pela manutenção de uma ETE. Dessa forma, os projetos estão
vinculados, geralmente, às despesas de capital, ao passo que as atividades, grosso modo,
vinculam-se às despesas correntes. O capítulo 2 apresenta a definição dos termos utilizados no
PPA e na execução orçamentária, necessários a compreensão da pesquisa.
Realizada a delimitação dos projetos previstos para a realização de operações em
saneamento básico, a partir das variáveis que compõem o planejamento governamental,
constantes do grupo1, iniciou-se a delimitação dos projetos com operações (obras e/ou
estudos) em saneamento básico constantes do PPA. Através dessa delimitação foi possível
alcançar o primeiro objetivo, analisar criticamente os PPA do período de 2006 a 2013,
buscando evidenciar a importância do Saneamento Básico Urbano no nível do planejamento

84
governamental, por meio da quantificação dos recursos alocados nos projetos governamentais
municipais com operações destinadas ao saneamento básico.
No grupo um (1), expõe-se também as variáveis necessárias ao alcance do segundo
objetivo específico, qual seja, comparar o PPA e LOA buscando evidenciar o que foi alocado
(planejado) e o que foi efetivamente autorizado nos respectivos períodos.

 Despesa total empenhada
 Despesa corrente total empenhada
Grupo 2  Despesa de capital total empenhada
Execução orçamentária  Despesa por função total empenhada
(efetivação do planejamento  Despesa corrente total, na subfunção saneamento básico urbano
governamental)  Despesa de capital total, na subfunção saneamento básico urbano
 Despesa de capital, grupo investimentos, na subfunção saneamento
básico urbano
Quadro 5 – Variáveis utilizadas para delimitar e quantificar os projetos em saneamento básico
Fonte: Autora.
Nos grupos um (1) e dois (2), expõem-se as variáveis necessárias ao alcance do

terceiro objetivo específico de comparar a execução orçamentária dos quatro anos de cada
PPA com os volumes alocados (planejados) e autorizados visando entender a efetividade do
planejamento governamental.
Com base nos conceitos orçamentários expostos no capítulo 2, procedeu-se à
delimitação dos investimentos em saneamento básico urbano, estabelecidos na referida
execução orçamentária. Essa delimitação foi necessária para se alcançar o quarto objetivo
específico de analisar a execução orçamentária visando quantificar e mapear os investimentos
em saneamento básico urbano no período de cada PPA, visando não apenas quantificar mais
também espacializar os esforços para ampliação do atendimento.
Com efeito, cumpre destacar que tal delimitação haveria de se iniciar a partir da
função “Saneamento”. Todavia, em virtude da constatação de que tal função é estritamente
associada à área de atuação dos órgãos específicos de saneamento, uma análise adstrita à
função “Saneamento” ignoraria as ações em saneamento básico urbano, realizadas por órgãos
que atuam em áreas distintas, tais como os órgãos de saúde, por exemplo, que também
realizam investimentos em saneamento básico urbano.
Assim, de acordo com o quadro 6, a primeira delimitação foi realizada através da
seleção da subfunção “saneamento básico urbano”, pois a categoria subfunção se relaciona
com a finalidade específica do gasto. Posteriormente, dentro da subfunção “saneamento
básico urbano”, no que respeita à Classificação da Natureza da Despesa, selecionou-se a
85
categoria econômica “despesas de capital”, por contemplar as despesas que contribuem,

diretamente, para a formação de um bem de capital. Dentro das “despesas de capital”,
selecionou-se o grupo investimentos, responsável pelas despesas com planejamento e
execução das obras específicas. De vez que esse grupo também considera como investimentos
a aquisição de imóveis, instalações, equipamentos e materiais permanentes, faz-se necessária
a utilização das duas delimitações seguintes, relativas à Classificação da Natureza da
Despesa: o Elemento de despesa, que possui como finalidade identificar os objetos de gastos,
e o Subelemento de despesa, que constitui uma desagregação do Elemento de despesa. Neste,
foram selecionadas as obras e instalações, ao passo que, naquele, selecionaram-se os estudos
e projetos, obras e instalações, obras em andamento, instalações de obras e outras obras e
instalações, como mostra o quadro abaixo.
Delimitações: classificação orçamentária
Classificação Funcional → Subfunção: saneamento básico urbano

→ Categoria Econômica: despesas de capital. Grupo da Despesa:
investimentos
Classificação da
→ Elemento de Despesa: obras e instalações
Natureza da Despesa
→ Subelemento de Despesa: estudos e projetos, obras e instalações, obras em
andamento, instalações de obras, outras obras e instalações.
Quadro 6 – Delimitação dos investimentos na subfunção SBU, na execução orçamentária
Fonte: Autora.
O conjunto total da delimitação, apresentada acima, das despesas orçamentárias

realizadas em saneamento básico urbano, constituirá, nesta pesquisa, a variável:
“Investimentos realizados em SBU”, constitutiva do parâmetro de análise e aferição dos
resultados dessa pesquisa. Portanto, de agora em diante, a expressão genérica “investimentos
realizados em saneamento básico urbano” compreenderá, necessariamente, os contornos da
delimitação supra descrita.
O quarto objetivo tem a finalidade de analisar a execução orçamentária visando
quantificar e mapear os investimentos em saneamento básico urbano no período de cada PPA,
visando não apenas quantificar, mas também espacializar os referidos investimentos. Este
objetivo pode ser alcançado através da coleta e análise das variáveis expostas no grupo três
(3) e da delimitação dos “investimentos em saneamento básico urbano”: Por sua vez, o
mapeamento dos investimentos em saneamento básico urbano, com vistas à identificação das
RPA que foram contempladas pelas referidas obras – foi condicionado ao exame de relatórios,
especificadores da localização geográfica e do tipo de obra realizada em saneamento básico
urbano, solicitados, mediante o envio de ofício, aos órgãos responsáveis pela realização de

86
tais ações. Cumpre salientar que os relatórios em tela se fazem indispensáveis ao alcance
deste objetivo específico, posto que inexiste, na Execução Orçamentária, a especificação do
elemento localizador do gasto – identificador da localização física da ação.

 PIB
 Demografia
 Estimativa da população
 Renda
Grupo 3
 Coleta de lixo
Variáveis ambientais, sociais  Abastecimento de água
e econômicas.
 População total do Recife (GE06B)
 População total atendida com esgotamento sanitário (ES001)
 Índice de atendimento urbano de água (IN023)
 Índice de atendimento urbano de esgoto (IN047)
Quadro 7 – Variáveis utilizadas na pesquisa
Fonte: Autora.
O quinto e último objetivo, analisar a relação entre os investimentos municipais em

Saneamento Básico Urbano (SBU) e o Índice de Atendimento Urbano de Esgoto (IN047) do
Sistema Nacional de Informação Sanitária – SNIS pode ser alcançado através da análise
comparativa entre os investimentos na subfunção SBU e o impactos destes no percentual da
população atendida com esgotamento sanitário.
Outro procedimento necessário ao alcance desse último objetivo foi a confecção dos
mapas temáticos. Entretanto, para proceder à elaboração de tais mapas, fez-se necessário
transformar os dados quantitativos, obtidos nos orçamentos municipais (valor dos
investimentos) em dados qualitativos, obtidos via Ofício (obras em água, esgoto, etc.). Para
confecção dos mapas temáticos, empregou-se o software Arcgis, versão 10.
De acordo com Martinelli (2007, p. 37), as representações qualitativas “são
empregadas para expressar a existência, a localização e a extensão das ocorrências dos
fenômenos, atribuídos em sua diversidade, que se caracterizam por sua natureza, espécie
podendo ser classificados por critérios pelas ciências que o estudam”. Para Silva e Machado
(2010, p. 42), “nessas representações, os elementos representados se individualizam mediante,
um nome ou uma classe, que são representadas por uma variável visual capaz de sugerir
diversidade ou diferença entre os elementos”.
Os procedimentos metodológicos, expostos nesse capítulo, foram utilizados para

desenvolver a presente pesquisa. Entretanto, em virtude da complexidade dos elementos que

87
envolvem a peça orçamentária, a maior parte dos referidos procedimentos foram aplicados no
capítulo subsequente, neste são expostos e analisados os resultados da pesquisa.

88
4 PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O GASTO PÚBLICO EM

SANEAMENTO BÁSICO: a experiência do Recife
O presente capítulo tem como objetivo apresentar os resultados da pesquisa. Seu foco
principal é a análise da relação entre os gastos com saneamento previstos no planejamento
governamental, ou seja, nos PPA e nas LOA, e aqueles realmente efetivados, no Recife, no
período entre 2006 a 2013. Para isso, inicia-se com a contextualização do objeto empírico do
estudo, realizando-se uma breve caracterização da cidade do Recife em relação aos seus
aspectos sociais, econômicos e demográficos. Segue-se, então, a apresentação dos resultados
da pesquisa, baseados na identificação, análise e cotejamento das propostas municipais de
investimento em saneamento básico, expressas nos projetos e operações dos PPA em exame,
com suas respectivas execuções orçamentárias.
4.1 Breve Caracterização da Área de Estudo
A Região Nordeste do Brasil é constituída por 1.794 municípios, dentre eles o

município do Recife, que é a capital do Estado de Pernambuco. Em 2011, o PIB da Região foi
de aproximadamente R$ 555 bilhões, dos quais 20,52% foram contribuições das três
principais capitais - Recife, Fortaleza e Salvador - o que dá uma visão do quadro do
protagonismo econômico das capitais e das desigualdades intrarregionais. Essas cidades
apresentaram os três maiores PIB e PIB per capita da região, superiores ao do NE, com
economias pujantes, como se pode observar na tabela abaixo.
Tabela 2 – PIB, PIB per capita e IDHM do NE e das principais capitais nordestinas (milhões R$)
Variável NE PE Recife Fortaleza Salvador
PIB (2011) 555.325 104.394 33.149 42.010 38.820
PIB per capita (em reais) 10.380 11.776 21.435 16.963 14.412
IDHM (2010) ... 0,673 0,772 0,754 0,759
Fonte: IBGE – Sidra (b), 2013; PNUD, 2010.
Planejamento Governamental e o Gasto Público em Saneamento Básico: a experiência do Recife

89
Recife se constitui no núcleo da Região Metropolitana do Recife (RMR)19 (ver figura

10) e, segundo o estudo Regiões de Influência das Cidades (IBGE-Regic, 2008), integra o rol
dos doze principais centros urbanos do País20. A cidade desempenha um papel centralizador e
polarizador, tanto no estado quanto na Região Nordeste, abrigando grande número de sedes
regionais e nacionais de instituições e empresas públicas e privadas, além de concentrar
equipamentos, serviços e mão-de-obra qualificada.
19
Além da Cidade do Recife, a RMR é constituída pelos municípios de Olinda, Abreu e Lima, Paulista, Igarassu,
Itapissuma, Ilha de Itamaracá, Araçoiaba, Camaragibe, São Lourenço da Mata, Moreno, Jaboatão dos
Guararapes, Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca (PERNAMBUCO, 1994).
20
Segundo o IBGE-Regic (2008), os doze principais centros urbanos do Brasil são: i) São Paulo – grande
metrópole nacional; ii) Rio de Janeiro e Brasília – metrópoles nacionais; iii) Manaus, Belém, Fortaleza, Recife,
Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goiânia e Porto Alegre – metrópoles.

90
Figura 10 – Localização do Recife em Pernambuco

Fonte: IBGE – Geociências-Malha digital, 2010.

91
Segundo o Censo demográfico de 2010, Recife abrigou 17,48% da população

estadual e ocupando apenas 0,22% do seu território (tabela 3). O município de Recife é
totalmente urbanizado e concentrou 41,67% da população da RMR, apesar de representar
apenas 6,23% do seu território, resultando em uma densidade demográfica de 7.040 hab./km2.
Tabela 3 – Caracterização demográfica do Recife 2010

RMR Recife
Características PE (%) da (%) de (%) de

total da
RMR em total Recife Recife Recife na
RMR
PE em PE RMR
População total (2010) 8.796.448 3.690.547 41,95 1.537.704 17,48 41,67
População rural 1.744.238 101.371 5,81 - - -
População urbana 7.052.210 3.589.176 50,89 1.537.704 21,80 42,84
Taxa de urbanização (%) 80,17 97,25 .. 100,00 .. ..
Área (km2) 98.148,32 3.505,11 3,57 218,44 0,22 6,23
Densidade demográfica (hab./km2) 90 1.053 .. 7.040 .. ..
Número de municípios 185 14 7,57 1 0,54 7,14
Fonte: IBGE – Sidra (a), 2010; IBGE – Geociências (Área territorial oficial), 2010.
Em termos de urbanização, os níveis são altos, tanto para Região Nordeste como para
o Estado de Pernambuco, com 73,13% e 80,17% das suas populações, respectivamente,
residindo em aglomerados urbanos (IBGE-Censo, 2010). Recife, Fortaleza e Salvador
possuem a totalidade de sua população residindo em área urbana (tabela 4). Essas capitais
reunidas concentraram 12,6% da população e ocuparam 0,08% do território nordestino.
Tabela 4 – Caracterização demográfica das principais capitais do Nordeste (2010)

Variável NE PE Recife Fortaleza Salvador
População (2010) 53.081.950 8.796.448 1.537.704 2.452.185 2.675.656
Taxa de Urbanização (%) 73,13% 80,17% 100% 100% 100%
Área (km2) 1.554.387,7 98.146,3 218,5 314,9 693,3
Densidade demográfica (hab./km2) 34 90 7.038 7.787 3.859
Fonte: IBGE – Sidra (a), 2010.
Aspectos Econômicos
De uma forma geral, a economia recifense está ligada às atividades de serviços

modernos e à indústria, por se tratar de um município totalmente composto por área urbana.
Na composição setorial do município, para o ano de 2011, a agropecuária participou com

92
apenas 0,04% do Valor Adicionado Bruto21 (VAB) do município, enquanto o setor industrial
contribuiu com 18,78% e o de serviços com 81,18% (gráfico 7).
VAB
agropecuária;
0,04%
VAB
indústria;
18,78%
VAB
serviços;
81,18%
Gráfico 7 – Recife: composição setorial no VAB 2011

Fonte: Condepe/Fidem – PIB municipal, 2011; IBGE – Sidra(b), 2011.
As atividades industriais de maior importância no município são a construção civil, a

produção e distribuição de eletricidade e gás, água, esgoto e limpeza urbana e a indústria de
transformação, sobretudo, nos segmentos de bebidas, alimentos, metalurgia, química,
minerais não metálicos e materiais elétricos. Todavia, o setor mais importante da economia
recifense é o de serviços, destacando-se as atividades de comércio, seguidas da administração
pública, defesa e seguridade social (APU), o setor financeiro e de serviços imobiliários e
aluguéis.
Em 2011, Recife apresentou PIB22 na ordem de 33 bilhões, representando 31,8% do
PIB estadual e 50% do PIB da RMR (tabela 5). Ressalte-se que a capital pernambucana foi,
em 2011, a 15º maior economia do país e a 3º do Nordeste, atrás de Fortaleza e Salvador.
21
Valor Adicionado Bruto (VAB) ou PIB a preços básicos (pb) é o valor que a atividade agrega aos bens e
serviços consumidos em seu processo produtivo. É a contribuição ao PIB pelas diversas atividades econômicas,
obtida pela diferença entre o valor de produção e o consumo intermediário absorvido por essas atividades
(IBGE-SCN, 2008).
22
PIB a preços de mercado = VAB + impostos líquidos de subsídios.

93
Tabela 5 – Caracterização econômica do Recife 2011 (milhões R$)

RMR RECIFE
PERNAMBUCO (%) de
CARACTERÍSTICAS (%) da (%) de
(PE) total da total Recife
RMR em Recife em
RMR Recife na
PE PE
RMR
Número de municípios 185 14 7,57 1 0,54 7,14
VAB* bruto (2011) 88.505,95 53.601,99 60,56 27.090,21 30,61 50,54
VAB da agropecuária 3.053,87 156,71 5,13 10,69 0,35 6,82
VAB da indústria 21.231,48 14.134,44 66,57 5.088,48 23,97 36,00
VAB dos serviços** 43.014,36 30.575,86 71,08 18.085,40 42,05 59,15
VAB da APU 21.206,24 8.734,98 41,19 3.905,64 18,42 44,71
Impostos líquidos de
15.888,03 12.708,33 79,99 6.125,48 38,55 48,20
subsídios
PIB pm (2011) 104.393,98 66.310,32 63,52 33.215,70 31,82 50,09
PIB per capita (R$1,00) 11.777,10 18.303,59 .. 21.434,88 .. ..
*Valor Adicionado Bruto (VAB)
**Excluindo-se administração pública, defesa e seguridade social (APU)
Fonte: IBGE – Sidra(b), 2011; Condepe/Fidem – PIB municipal, 2011.
Aspectos Político Administrativos
A cidade do Recife está dividida em seis Regiões Político-Administrativas (RPA)

que reúnem os 94 bairros existentes, conforme figura 11 que se segue: a RPA 1 constitui a
região central; a RPA 2, a Norte; a RPA 3, a Nordeste; a RPA 4 a região Oeste; a RPA 5, a
região Sudoeste; e a RPA 6, a região Sul (RECIFE, 1997).

94
Figura 11 – Regiões Político-Administrativas (RPA) do Recife

Fonte: RECIFE, 1997; IBGE – Geociências-Malha digital, 2010.

95
Em consonância com a Lei 16.293/1997, art. 1º, as RPA foram demarcadas, “para
efeito de formulação, execução e avaliação permanente das políticas e do planejamento
governamentais”. Para atingir tal propósito, as RPA foram “subdivididas em microrregiões,
visando à definição das intervenções municipais à nível local e articulação com a população”
(RECIFE, 1997, p 1), conforme ilustra o quadro 8. A referida Lei também estatuiu os bairros
da cidade do Recife, utilizados, para subsidiar o levantamento de informações do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o Sistema de Informações e Planejamento do
Recife, conforme estabelecido no Decreto Municipal 14.452, de 26 de outubro de 1988.
Nº de
RPA MICRORREGIÃO BAIRROS
Bairros
1.1 Recife e Santo Amaro 2
Boa Vista, Cabanga, Ilha do Leite, Paissandu, Santo Antônio, São
1 1.2
José e Soledade 7
1.3 Coelhos e Ilha Joana Bezerra 2
Arruda, Campina do Barreto, Campo Grande, Encruzilhada,
2.1
Hipódromo, Peixinhos, Ponto de Parada, Rosarinho e Torreão 9
2 2.2
Água Fria, Alto Santa Terezinha, Bomba do Hemetério, Cajueiro,
Fundão e Porto da Madeira 6
2.3 Beberibe, Dois Unidos e Linha do Tiro 3
Aflitos, Alto do Mandu, Apipucos, Casa Amarela, Casa Forte,
3.1 Derby, Dois Irmãos, Espinheiro, Graças, Jaqueira, Monteiro,
Parnamirim, Poço, Santana, Tamarineira e Sítio dos Pintos 16
3 Alto José Bonifácio, Alto José do Pinho, Mangabeira, Morro da
3.2
Conceição e Vasco da Gama 5
Brejo da Guabiraba, Brejo do Beberibe, Córrego do Genipapo,
3.3
Guabiraba, Macaxeira, Nova Descoberta, Passarinho e Pau Ferro 8
Cordeiro, Ilha do Retiro, Iputinga, Madalena, Prado, Torre e
4.1
Zumbi 7
4 4.2 Engenho do Meio e Torrões 2
4.3 Caxangá, Cidade Universitária e Várzea 3
5.1 Afogados, Bongi, Mangueira, Mustardinha e San Martin 5
5 5.2 Areias, Caçote, Estância e Jiquiá 4
Barro, Coqueiral, Curado, Jardim São Paulo, Sancho, Tejipió e
5.3
Totó 7
6.1 Boa Viagem, Brasília Teimosa, Imbiribeira, Ipsep e Pina 5
6 6.2 Ibura e Jordão 2
6.3 Cohab 1
Total 94
Quadro 8 – Divisão político administrativa do Recife
Fonte: RECIFE, 1997; RECIFE, 1998.

96
Aspectos Sociais
Apesar de apresentarem os maiores PIB da Região Nordeste, as capitais Salvador,

Fortaleza e Recife, se defrontam com a desigualdade social que se apresenta claramente nos
percentuais de pobreza das três cidades, essa constatação evidência que vigor econômico não
se traduz, necessariamente, em distribuição de renda e, consequentemente, em melhoria na
qualidade de vida das pessoas. A tabela 6, abaixo, mostra a porcentagem da renda apropriada
por estratos da população, situação em que Recife lidera a concentração. Em 2010, a capital
pernambucana possuía 72,53% de sua renda apropriada pelos 20% mais ricos e apenas 1,91%
apropriada pelos 20% mais pobres.
Tabela 6 – Porcentagem da renda apropriada por estratos da população (2010)

Estratos Recife Fortaleza Salvador
23
20% mais pobres 1,91% 2,83% 2,48
40% mais pobres 6,19% 8,64 7,87
60% mais pobres 13,46% 17,92 16,76
80% mais pobres 27,47% 33,4 32,46
20% mais ricos 72,53% 66,6 67,54
Fonte: PNUD, 2010.
O IDHM do Recife foi 0,772, em 2010, situado na faixa de Desenvolvimento

Humano Alto (IDHM entre 0,7 e 0,799). Comparando os períodos de 2000 a 2010, a
dimensão que mais cresceu em termos absolutos foi educação (com crescimento de 0,160),
seguida por longevidade e por renda, conforme expõe tabela abaixo.
Tabela 7 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal e seus componentes - Recife - PE

IDHM e Componentes 2000 2010
IDHM 0,660 0,772
IDHM Educação 0,538 0,698
% de 18 anos ou mais com ensino fundamental completo 52,94 66,35
% de 5 a 6 anos na escola 89,72 95,26
% de 11 a 13 anos nos anos finais do fundamental ou com fundamental completo 58,62 86,1
% de 15 a 17 anos com fundamental completo 40,07 58,51
% de 18 a 20 anos com médio completo 28,25 46,66
IDHM Longevidade 0,727 0,825
Esperança de vida ao nascer (em anos) 68,62 74,5
IDHM Renda 0,736 0,798
Renda per capita 778,39 1.144,26
Fonte: PNUD, 2010.
23
Percentual da renda total apropriada pelos indivíduos pertencentes ao quinto mais pobre da distribuição dos
indivíduos segundo a renda domiciliar per capita. Considerou-se como universo os indivíduos que vivem em
domicílios particulares permanentes (PNUD, 2010).

97
Sendo a renda um determinante básico do nível de bem-estar da população,

apresentam-se os parâmetros denominados Linha da Miséria (LM), que corresponde ao
percentual de domicílios com renda per capita mensal de até ¼ de Salário Mínimo (SM) e
Linha da Pobreza (LP), que corresponde ao percentual de domicílios com renda per capita
mensal de mais de ¼ até ½ salários mínimos (ODR, 2013). Esses parâmetros podem
desempenhar papel central na determinação da incidência da miséria/pobreza e subsidiar o
planejamento governamental através do direcionamento das políticas públicas para áreas mais
vulneráveis economicamente. A tabela abaixo expõe as classes de rendimentos por RPA, em
Recife.
Tabela 8 – Rendimento dos domicílios, por RPA (2010)

Classes de Rendimento RPA 1 RPA 2 RPA 3 RPA 4 RPA 5 RPA 6
0 a ¼ SM - LM 19,1% 18,3% 15,4% 13,3% 15,7% 12,6%
>¼ a ½ SM - LP 18,6% 23,5% 20,3% 18,4% 22,4% 17,1%
>½a 1 SM 22,8% 27,5% 24,0% 24,6% 30,0% 23,2%
>1 a 3 SM 23,7% 21,2% 17,2% 26,2% 25,7% 23,4%
>3 a 10 SM 13,9% 8,5% 17,0% 15,4% 5,8% 18,3%
>10 SM 2,0% 1,1% 6,0% 2,2% 0,3% 5,4%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nº Domicílios 25.385 64.977 94.977 86.527 78.495 120.562
Fonte: IBGE-Estatísticas-Censo 2010.
De posse dos microdados do Censo 2010 (IBGE-Estatísticas, 2010) para a cidade do

Recife, foi realizado cálculo e análise, por classe de rendimentos, da participação, de cada
RPA, no total dos rendimentos dos domicílios do Recife (tabela 8), considerando os
domicílios particulares.
De acordo com a tabela 8, 19,1% dos domicílios da RPA 1, estão inseridos na Linha
da Miséria. Essa RPA apresenta aproximadamente o mesmo percentual, cerca de 18,6%, para
os domicílios inseridos na Linha da Pobreza, ou seja, cerca de 40% dos domicílios estão
inseridos na LM ou na LP. Considerando-se os domicílios dessa RPA com rendimentos de até
um SM teremos 60% dos domicílios nessa faixa, contrastando com apenas 2% dos domicílios
com rendimento superior a 10 SM. O mesmo raciocínio pode ser aplicado às demais RPA.

98
4.2 Saneamento Básico no Recife
A urbanização, como bem lembra Milton Santos (IBGE – Atlas Nacional do Brasil,
2010), é um processo que concentra cada vez mais contingentes populacionais em espaços
relativamente restritos do planeta o que acarreta diversos problemas, inclusive ambientais.
Conforme apontado no Capítulo 1, o processo de urbanização brasileiro gerou cidades cujo
crescimento não foi, via de regra, acompanhado pelo provimento de infraestrutura, em
especial em termos de saneamento básico. Pode-se compreender o saneamento básico como
um conjunto de procedimentos adotados numa determinada região com a finalidade de
proporcionar salubridade à população. Dentre os procedimentos do saneamento básico, cita-se
o tratamento de água, canalização e tratamento de esgotos, limpeza pública de ruas e
avenidas, coleta e tratamento de resíduos sólidos urbanos. Através da oferta e prestação desses
bens e serviços de saneamento básico é possível melhorar as condições de saúde da
população. A tabela 9 expõe os índices de atendimento da população em relação a
abastecimento de água e coleta e tratamento de esgotos sanitários nas principais capitais do
Nordeste.
Tabela 9 – Índice de atendimento urbano de água e esgoto – 2012

Índices Recife Fortaleza Salvador
Índice de atendimento urbano de água (IN023) 83,60% 89,10% 92,50%
Índice de atendimento urbano de esgoto (IN047) 36,62% 49,43% 82,71%
Fontes; SNIS, 2012.
A situação das três principais cidades nordestinas, em 2012, foi similar para o acesso
à água, com Recife apresentando o índice de atendimento de 83,60%, Fortaleza o de 89,10% e
Salvador o de 92,50%, percentuais que se aproximam da universalização do serviço. Na
contramão desse índice, exceto para Salvador, está o índice de atendimento urbano de esgoto,
o qual apresenta os percentuais de 36,62% para Recife e 49,43% para Fortaleza, distanciando-
se, por conseguinte, da universalização do serviço.
A população da cidade do Recife, em 2012, possuía taxa de cobertura de 99% do
serviço de coleta de resíduos domiciliar, com volume de resíduo per capita coletado de 1,4
(kg/hab./dia). No que tange à drenagem urbana não há informações disponíveis. Possuía
também, 83,6% da população atendida com abastecimento de água, com extensão da rede de
água de 3.035,91 km. Mas o aspecto do saneamento básico mais preocupante são os baixos

99
níveis de atendimento em termos de esgotamento sanitário 36,62%, com extensão da rede de

esgoto de 1.302,35 km (SNIS, 2012).
Em termos de adequação dos serviços, apresenta-se a seguir informações sobre as

condições da prestação dos serviços de saneamento básico no Recife, considerando o
abastecimento de água, o esgotamento sanitário e a coleta de resíduos sólidos, com base em
informações do Censo 2010 para os domicílios particulares permanentes. Para a o item
abastecimento de água, considerou-se adequado o serviço prestado via rede geral e como
inadequadas as outras formas de abastecimento, como poços ou nascentes ou água da chuva
armazenada em cisterna. Quanto esgotamento sanitário foi considerado semi-adequada a
existência de banheiro de uso exclusivo dos moradores e o esgotamento sanitário via rede
geral de esgoto ou pluvial e inadequado o esgotamento via fossa séptica, fossa rudimentar ou
lançamento de esgotos em valas, rio, lago ou mar ou outro escoadouro. No item coleta de lixo
foi considerado adequado o serviço de limpeza e/ou caçamba de serviço de limpeza e
inadequado quando foi queimado na propriedade, enterrado na propriedade, jogado em
terreno baldio ou logradouro, jogado em rio, lago ou mar e com outro destino do lixo (IBGE-
Estatísticas-Censo 2010).
Tabela 10 – Domicílios particulares permanentes por tipo de serviço sanitário– 2010

ITEM TIPO RPA 1 RPA 2 RPA3 RPA 4 RPA 5 RPA 6 RECIFE
adequado 83,0% 95,0% 83,0% 84,0% 90,3% 85,0% 86,7%
Abastecimen
to de água inadequado 16% 5% 17% 15% 9,7% 15,0% 13,2%
inexistente 0,8% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,1%
Banheiro/sa semi-adequado 81,6% 42,8% 46,2% 62,0% 56,0% 57,0% 54,9%
nitário com inadequado 17,0% 56,4% 53,2% 37,6% 43,6% 42,5% 44,5%
esgotamento inexistente 1,4% 0,7% 0,6% 0,4% 0,4% 0,5% 0,6%
adequado 95,6% 97,2% 97,7% 98,8% 97,7% 98,0% 97,8%
Coleta de
lixo inadequado 3,7% 2,8% 2,3% 1,1% 2,3% 2,0% 2,1%
inexistente 0,8% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% 0,1%
Domicílios total 25.505 64.943 94.849 86.566 78.407 120.484 470.754
Domicílios % do total 5,4% 13,8% 20,1% 18,4% 16,7% 25,6% 100%
Fonte: IBGE-Estatísticas-Censo 2010.
Como dito anteriormente, a cidade do Recife, para fins de formulação, execução e

avaliação das políticas públicas e do planejamento governamental, foi dividida em seis
Regiões Político-Administrativas (RPA). Segundo microdados do IBGE, expostos na tabela
10, a RPA 6, possuía o maior número de domicílios particulares permanentes,

100
aproximadamente 25,6% do total dos domicílios, contrastando com a RPA 1 que detinha o
menor número de domicílios, cerca de 5,4% do total dos domicílios. Cumpre observar que,
nesta pesquisa, as RPA e os bairros foram utilizados como unidades territoriais de análise,
para fins de caracterização dos elementos de saneamento básico, na cidade do Recife.
Em termos de abastecimento de água, a RPA 2 possuía a maior parte de seus
domicílios com adequado abastecimento de água, cerca de, 95%, a RPA 3, por sua vez,
possuía o maior percentual de seus domicílios com inadequado abastecimento de água,
aproximadamente, 17% e, a RPA 1 detinha o maior percentual de domicílios que não
possuíam nenhuma forma de abastecimento de água (inexistente), em torno de, 0,8% dos
domicílios dessa RPA.
De acordo com a tabela 10, no que respeita à variável banheiro/sanitário com
esgotamento, a RPA 1, possuía, o maior percentual de seus domicílios inseridos na
classificação semi-adequado, cerca de, 81,6%, a RPA 2, por seu turno, apresentou a maior
parte de seus domicílios incluídos na categoria inadequado, aproximadamente, 56,4% dos
seus domicílios e, a RPA 1, por sua vez, deteve o maior percentual de domicílios pertencendo
a classificação inexistente, aproximadamente, 1,4% dos domicílios dessa RPA.
O item coleta de lixo informa que na RPA 4, a maior parte de seus domicílios
possuíam adequada coleta de lixo, cerca de, 98,8%, a RPA 1, por sua vez, apresentou a
maioria de seus domicílios com inadequada coleta de lixo, cerca de, 3,7%, e essa mesma RPA
deteve o maior percentual de domicílios com coleta de lixo inexistente, em torno de, 0,8%,
dos seus domicílios (tabela 10).
Considerando a cidade do Recife, os números revelam que no item abastecimento de
água, aproximadamente 86,7% dos domicílios da cidade, possuíam adequado abastecimento
de água, 13,2% inadequado e apenas 0,1% não possuíam abastecimento de água. O percentual
de domicílios com banheiro/sanitário e esgotamento sanitário, classificado como semi-
adequado, inadequado e inexistente foi de 54,9%, 44,5% e 0,6%, respectivamente. O item
coleta de lixo informa que 97,8% dos domicílios particulares permanentes possuíam adequada coleta
de lixo, 2,1% inadequada coleta de lixo e 0,1% não possuíam coleta de lixo.
Destaque-se que todas as informações atinentes aos domicílios particulares
permanentes, da cidade do Recife, advieram dos microdados do IBGE (Estatísticas-
Resultados do Universo, 2010). Essas informações são expostas através do quadro 9 que
revela o universo dos domicílios particulares permanentes por bairro e RPA, na cidade do
Recife, apresenta-se também a figura 12 que especializa a concentração desses domicílios.

101
BAIRRO Água Esgoto Lixo

RPA COD 1 2 3 sem-
n. dom adeq inadeq inadeq adeq inadeq
iadeq4
1 Boa Vista 5.999 4.243 1.756 5.897 102 5.999 0
2 Cabanga 506 492 14 352 151 498 8
3 Coelhos 2.322 1.998 324 1.626 656 2.241 81
4 Ilha do Leite 361 351 10 355 6 361 0
5 Ilha Joana Bezerra 3.606 3.054 552 1.545 2.015 3.003 603
6 Paissandu 180 105 75 179 1 180 0
1
7 Recife5 198 x x x x x x
8 Santo Amaro 8.474 8.012 462 8.021 414 8.380 94
9 Santo Antônio 142 111 31 142 0 142 0
10 São José 2.704 2.427 277 1.683 984 2.562 142
11 Soledade 1.013 485 528 1.005 8 1.007 6
subtotal 25.505 21.278 4.029 20.805 4.337 24.373 934
12 Água Fria 12.294 12.039 255 3.543 8.640 11.873 421
13 Alto Santa Teresinha 2.157 2.118 39 449 1.700 2.102 55
14 Arruda 4.467 4.378 89 2.827 1.630 4.440 27
15 Beberibe 2.586 2.533 53 176 2.400 2.543 43
16 Bomba do Hemetério 2.350 2.217 133 886 1.451 2.301 49
17 Cajueiro 1.902 1.781 121 558 1.299 1.890 12
18 Campina do Barreto 2.833 2.801 32 1.570 1.226 2.803 30
19 Campo Grande 9.554 9.279 275 6.897 2.609 9.486 68
20 Dois Unidos 9.374 8.999 375 1.428 7.885 9.037 337
2 21 Encruzilhada 4.008 3.253 755 3.775 231 4.007 1
22 Fundão 2.495 2.462 33 706 1.787 2.494 1
23 Hipódromo 808 691 117 764 44 802 6
24 Linha do Tiro 4.201 4.131 70 694 3.484 3.942 259
25 Peixinhos 1.383 1.079 304 978 347 1.016 367
26 Ponto de Parada 500 434 66 387 113 500 0
27 Porto da Madeira 2.334 2.234 100 892 1.435 2.283 51
28 Rosarinho 1.329 978 351 1.018 306 1.306 23
29 Torreão 368 264 104 265 68 322 46
subtotal 64.943 61.671 3.272 27.813 36.655 63.147 1.796
30 Aflitos 1.937 848 1.089 1.906 31 1.937 0
31 Alto do Mandu 1.351 1.292 59 377 974 1.351 0
32 Alto José Bonifácio 3.570 3.491 79 698 2.865 3.569 1
33 Alto José do Pinho 3.510 3.451 59 481 3.022 3.439 71
34 Apipucos 991 920 71 445 537 983 8
35 Brejo da Guabiraba 3.426 3.309 117 445 2.933 3.407 19
36 Brejo de Beberibe 2.459 2.359 100 971 1.414 2.321 138
37 Casa Amarela 9.296 7.626 1.670 6.134 3.149 9.289 7
38 Casa Forte 2.192 1.514 678 2.131 61 2.184 8
39 Córrego do Jenipapo 2.732 2.665 67 201 2.517 2.728 4
40 Derby 656 315 341 598 58 656 0
41 Dois Irmãos 737 228 509 100 634 686 51
42 Espinheiro 3.602 2.425 1.177 3.378 222 3.596 6
43 Graças 7.015 3.727 3.288 6.706 308 7.011 4
44 Guabiraba 1.779 1.101 678 282 1.481 1.425 354
3
45 Jaqueira 529 297 232 475 53 529 0
46 Macaxeira 5.807 5.012 795 3.482 2.300 5.734 73
47 Mangabeira 2.116 2.084 32 570 1.530 2.065 51
48 Monteiro 1.742 1.250 492 1.042 697 1.736 6
49 Morro da Conceição 2.955 2.934 21 446 2.483 2.940 15
50 Nova Descoberta 9.958 9.745 213 1.356 8.542 9.829 129
51 Parnamirim 2.458 1.506 952 2.182 263 2.458 0
52 Passarinho 5.792 5.247 545 1.399 4.255 4.850 942
53 Pau-Ferro 16 2 14 1 15 15 1
54 Poço 1.463 1.123 340 1.388 74 1.463 0
55 Santana 978 640 338 942 35 976 2
56 Sítio dos Pintos 2.132 1.593 539 436 1.678 2.074 58
57 Tamarineira 4.537 3.135 1.402 4.155 378 4.535 2
58 Vasco da Gama 9.113 9.018 95 1.060 7.975 8.893 220
subtotal 94.849 78.857 15.992 43.787 50.484 92.679 2.170
59 Caxangá 2.863 2.533 330 1.102 1.759 2.825 38
60 Cidade Universitária 222 181 41 98 124 222 0
61 Cordeiro 12.797 11.872 924 7.120 5.649 12.636 160
62 Engenho do Meio 3.053 2.999 54 2.845 206 3.052 1
Figura 12 – Domicílios particulares permanentes em Recife 63 Ilha do Retiro 1.124 724 400 476 644 1.118 6
Fonte: IBGE-Geociências-Malha Digital, 2010; IBGE-Estatísticas-Resultados do Universo, 2010. 64 Iputinga 16.294 13.709 2.500 10.008 6.120 15.920 289
4 65 Madalena 7.604 5.159 2.445 6.583 1.010 7.496 108
66 Prado 3.696 3.502 194 3.071 617 3.696 0
O mapa temático acima exposto foi elaborado a partir dos microdados do IBGE, e possui a 67 Torre 5.941 2.962 2.979 5.629 307 5.929 12
68 Torrões 9.320 9.150 170 7.065 2.229 9.281 39
finalidade de espacializar a concentração dos domicílios particulares permanentes por bairro, na 69 Várzea 21.695 18.464 3.231 8.342 13.242 21.375 320
cidade do Recife. Os intervalos de classe possuem uma gradação de cinco cores que vão da mais 70 Zumbi 1.957 1.846 111 1.318 637 1.957 0
subtotal 86.566 73.101 13.379 53.657 32.544 85.507 973
clara, menor concentração de domicílios, as mais escuras, maior concentração de domicílios. Como 71 Afogados 11.072 10.774 298 8.381 2.640 10.693 379
exemplo, cita-se o bairro de Boa Viagem (87), localizado na RPA 6, com 42.272 domicílios, esse 72 Areias 9.129 8.544 585 6.484 2.618 9.072 57
73 Barro 9.397 7.398 1.999 3.330 6.005 8.853 544
bairro possuía o maior número de domicílios particulares permanentes e no outro extremo deste, 74 Bongi 2.345 2.248 97 1.519 821 2.324 21
está o bairro de Pau-Ferro (53), localizado na RPA 3, com 16 domicílios particulares permanentes, 75 Caçote 3.067 2.997 70 1.552 1.472 3.043 24
76 Coqueiral 3.281 3.234 47 842 2.423 3.167 114
o menor número de domicílios por bairros do Recife. 77 Curado 4.900 4.176 724 1.596 3.238 4.683 217
78 Estância 2.822 2.721 101 990 1.816 2.766 56
Com o intuito de propiciar análises diversas aos leitores, expõem-se no quadro ao lado, todos os 5 79 Jardim São Paulo 9.615 6.963 2.652 4.032 5.572 9.556 59
80 Jiquiá 3.070 3.016 54 2.029 1.031 3.044 26
valores absolutos das variáveis; número de domicílios, abastecimento de água, domicílios com 81 Mangueira 2.582 2.570 12 2.434 142 2.573 9
banheiro e esgotamento sanitário e coleta de lixo, por bairro e RPA. 82 Mustardinha 3.669 3.641 28 2.734 931 3.659 10
83 San Martin 7.656 7.491 165 5.145 2.486 7.630 26
84 Sancho 2.374 1.948 426 1.211 1.159 2.110 264
Cumpre destacar que a maioria das informações censitárias acerca do bairro do Recife foram 85 Tejipió 2.682 2.415 267 1.418 1.263 2.668 14
86 Totó 746 673 73 199 546 738 8
suprimidas, pois no arquivo agregado por setores, o IBGE optou pela restrição de dados como
subtotal 78.407 70.809 7.598 43.896 34.163 76.579 1.828
forma de proteção dos dados dos informantes do Censo Demográfico 2010. Assim, em todos os 87 Boa Viagem 42.272 35.303 6.969 33.756 8.455 42.060 212
88 Brasília Teimosa 5.464 4.516 948 3.477 1.969 5.442 22
setores com menos de cinco domicílios particulares permanentes foram omitidos os valores da 89 Cohab 19.534 17.446 2.088 8.701 10.787 18.824 710
maioria das variáveis. Ressalte-se que quando existir um único setor com restrição de dados em um 90 Ibura 15.078 10.604 4.474 3.098 11.790 14.657 421
6 91 Imbiribeira 14.969 13.644 1.325 7.972 6.846 14.704 265
recorte legal, município, distrito, subdistrito ou bairro, é realizado a restrição de dados em um 92 Ipsep 7.692 7.434 258 5.868 1.815 7.686 6
segundo setor para evitar uma possível identificação dos dados. 93 Jordão 6.018 5.628 390 291 5.705 5.731 287
94 Pina 9.457 7.844 1.613 5.558 3.793 9.012 445
subtotal 120.484 102.419 18.065 68.721 51.160 118.116 2.368
Exemplo: um bairro composto por seis setores e havendo somente um deles com restrição de dados, RECIFE - total 470.754 408.135 62.335 258.679 209.343 460.401 10.069
haveria a possibilidade de que os dados desse setor fossem descobertos, através da soma dos cinco Quadro 9 – Variáveis do saneamento básico, por bairros do Recife
setores restantes e subtraindo do total do bairro. Essa possibilidade seria contornada com a restrição Fonte: IBGE-Estatísticas-Resultados do Universo, 2010.
de dados de um segundo setor. Como o bairro do Recife possui apenas dois setores censitários a 1 – n. dom = número de domicílios 3 – inadeq = inadequado
maior parte de suas informações foram omitidas (IBGE-Fale conosco, 2013). 2 – adeq = adequado 4 – semi-adeq = semi-adequado

102
Por fim, cabe proceder a uma breve explicação quanto a classificação adota de
semiadequado esgotamento sanitário ao invés adequado. Segundo Vasconcelos (2014),
existem dois tipos de sistemas de esgotos:
a) na França, por exemplo, o sistema utilizado é o sistema Único. Ele capta as
águas da chuva e dos esgotos, o que o torna mais caro devido ao volume de
água;
b) no Brasil, a partir das obras de Saturnino de Brito foi estabelecido o Sistema
Separador Absoluto, com sistemas independentes para as águas pluviais, que
não são tratadas e o sistema de esgotos, que tratam os esgotos antes de lançá-los
nos corpos receptores.
Em virtude da existência de sistema pluvial em 70% das áreas urbanas e apenas
30% de sistemas de esgotos, no Brasil, muitos edifícios conectaram seus esgotos as
redes pluviais, causando a poluição que se observa nos corpos receptores (rios, lagos,
etc.).
O IBGE estabelece como adequado os esgotos lançados via rede geral ou
pluvial, em virtude da impossibilidade de desagregação (rede geral e pluvial) dos dados
dos seus dados, neste sentido, portanto, optou-se pela terminologia semi-adequado, pois
entende-se que dever-se-ia adotar a terminologia adequado apenas para os esgotos
lançados via rede geral.
Essa breve descrição do objeto empírico da presente pesquisa, a exposição das

condições de saneamento básico urbano, mostra, em linhas gerais, que a cidade do
Recife, assim como outras capitais nordestinas, enfrenta grave problema na dotação de
infraestrutura, especialmente em termos de serviços de esgotamento sanitário.

103
4.3 A Dinâmica de Alocação de Recursos Públicos e Ação Governamental
Conforme disposto anteriormente, a exemplo do que se observa em outras

cidades nordestinas, a cidade do Recife é marcada pela desigualdade intrarregional que,
geralmente, é acompanhada pela insuficiência, senão ausência, de investimentos
públicos nas áreas carentes. Esse atendimento desigual prestado pelo Estado, segundo
Marques (2003), expresso pelo provimento deficiente dos bens/serviços públicos para
expressiva parcela da população, resulta nos baixos indicadores sociais das áreas
habitadas pelas populações pobres. Lima (2006) também enfatiza a questão da
responsabilidade do Estado na conformação desse cenário, chamando a atenção para a
necessidade de observação das prioridades governamentais que orientam os gastos
públicos e do papel das administrações locais no fomento a políticas públicas. É nesse
sentido que se torna relevante a análise do alinhamento entre o planejamento
governamental e a execução orçamentária.
O presente item tem por finalidade apresentar o confronto entre o conjunto das
ações governamentais, voltadas para o saneamento básico, contidas em dois PPA
sucessivos, que vão de 2006 a 2013, em Recife, consideradas também as suas
respectivas revisões, e as ações constantes das suas respectivas execuções
orçamentárias, ou seja, o conjunto das ações efetivamente implantadas. Os resultados
serão expostos por PPA e posteriormente unificados para fins de análise.
4.3.1 PPA 2006-2009 – Recife: mais trabalho, melhor qualidade de vida
O Plano Plurianual- Recife: mais trabalho, melhor qualidade de vida - foi

instituído pela Lei 17.111, de setembro de 2005, para o quadriênio 2006 - 2009, em
consonância com o que dispõem o art. 165, § 1º da CF/88, o art. 123, § 1º da
Constituição do Estado de Pernambuco e o art. 92 da Lei Orgânica do Município do
Recife. O plano em análise refere-se ao segundo ano do mandato atinente a reeleição do
Prefeito do Recife João Paulo Lima e Silva e estende-se até o primeiro ano do mandato
do Prefeito João da Costa Bezerra Filho.

104
4.3.1.1 Estrutura do PPA 2006-2009
Como dito, o Plano Plurianual é o instrumento legal que expressa os

compromissos assumidos pela Administração Municipal para o período de sua vigência.
Neste plano são definidas as grandes prioridades do governo para o período, pois é
através desse plano que os governantes buscam definir soluções para os diversos
problemas (saúde, educação, mobilidade, saneamento, etc.) existentes na cidade.
O PPA 2006-2009, da cidade do Recife, integra todos os programas, ações e
operações a serem desenvolvidos neste período de quatro anos. O documento foi
constituído por dois volumes. O primeiro apresenta um diagnóstico sobre a cidade do
Recife e, com base nele, estabelece os valores, eixos estratégicos (quadro 10), diretrizes
(quadro 11), metas e indicadores e programas (quadro 12) para a ação governamental do
período em análise.
O segundo volume apresenta a programação financeira do Município (Poder
Executivo e Legislativo) para o período. Também expõe o detalhamento de todos os
programas, ações e operações que deverão ser implementados no período de vigência do
PPA 2006 a 2009.
Constituiu objetivo norteador do PPA 2006 a 2009 estabelecer
um modo de fazer, respaldado em uma gestão pública democrática,

apoiada na participação popular, e se concretiza nas ações que
apontam na direção da justiça social e sustentabilidade da Cidade, no
respeito à vida e aos direitos essenciais do cidadão, na construção de
um espaço de convivência solidária, tornando a cidade inteira viável
para todos seus habitantes (RECIFE, 2005, p.4).
Para atingir tal finalidade, a ação governamental foi orientada por valores,
eixos e diretrizes estratégicas, que conformaram os programas, as ações e operações
necessárias para consecução do objetivo, a figura a seguir ilustra a lógica de atuação da
ação governamental.

105
Objetivo do
PPA:
solução de
problemas
Operações Eixos
Estratégicos
Ações Valores
(atividades, Diretrizes
projetos, Setoriais
operações
especiais)
Metas e
Programas Indicadores
Figura 13 – Estrutura da ação governamental no PPA 2006-2009

Fonte: RECIFE, 2005.
Os valores norteadores do PPA 2006-2009 foram: valorização da ética, busca da

transparência, construção do sentido de equipe (solidariedade) e orientação pelo senso
de urgência da população.
Orientados pelos valores acima expostos e após um processo de discussão,
iniciado no final de 2004 e concluído no início de 2005 foram selecionados temas que
sintetizaram e deram materialidade aos eixos estratégicos, expostos no quadro 10.
Eixos Estratégicos Objetivos

assegurar que os cidadãos tenham pleno acesso aos bens
públicos, materiais e espirituais, que lhes garantam condições
→ Cuidar das Pessoas melhores de vida e felicidade, passo indispensável para a
construção do novo homem e da nova sociedade
trabalhar com atenção redobrada na manutenção e no
embelezamento da cidade, na busca de uma cidade com mais
→ Cuidar da Cidade qualidade de vida, com mais infraestrutura, melhor mobilidade
urbana, mais limpa e mais bela
discutir e elaborar um projeto de cidade, que tenha um perfil
→ Cidade do Futuro dinâmico, empreendedor e qualidade de vida comprovada pelos
indicadores de saúde e educação
promover e aprofundar a educação política através do
→ Gestão Democrática planejamento participativo, controle social e da educação cidadã
avançar no sentido de dar mais agilidade e unidade às ações,
→ Eficiência
assegurar a integração entre as diferentes estruturas e centrar
Administrativa toda atividade no foco estratégico da gestão
Quadro 10– Eixos estratégicos e objetivos – PPA 2006-2009

106
Esses eixos foram selecionados após um processo de discussão que considerou

as demandas da população, a construção dos diagnósticos da cidade e os compromissos
assumidos pela gestão (RECIFE, 2005, p. 33/34 e 35).
O Planejamento Plurianual 2006-2009 estabeleceu seus programas, projetos e
ações vinculados aos eixos estratégicos acima mencionados, seguindo as diretrizes
setoriais formuladas a partir dos diagnósticos produzidos para a política urbana. O
quadro a seguir apresenta as diretrizes setoriais.
Diretrizes Setoriais Proposições

→ Atividades econômicas
→ Desenvolvimento Econômico
→ Turismo
→ Educação
→ Saúde
→ Políticas Sociais → Assistência social
→ Cultura
→ Habitação
→ Saneamento ambiental
→ Abastecimento de água
→ Esgotamento sanitário
→ Infraestrutura Urbana
→ Drenagem urbana
→ Resíduos sólidos
→ Mobilidade urbana
Quadro 11 – Diretrizes setoriais e proposições – PPA 2006-2009
Em síntese as diretrizes setoriais foram elaboradas com a finalidade de

contribuir para a redução das desigualdades sociais e para melhoria da qualidade de vida
da população, por intermédio de suas proposições. Para atingir tal finalidade, também
foram elencadas 58 (cinquenta e oito) metas no PPA 2006-2009. As metas são valores
quantitativos (revestir 66 canais, por exemplo) ou qualitativos (reestruturação do quadro
de pessoal da Secretaria de Saneamento, por exemplo) a serem atingidos em certo
momento futuro preestabelecido, no caso do PPA, no período de sua vigência, quatro
anos.
Com base nos valores, eixos estratégicos, diretrizes setoriais e metas foram
elaborados os 52 programas que compuseram o PPA 2006-2009. Destes, interessam à
pesquisa os 49 relativos ao Poder Executivo (a totalidade dos programas que compõem
o PPA 2006-2009 está exposta no anexo B). Desses 49 programas, 35 eram programas

107
finalísticos, os quais objetivam o provimento de bens e serviços à população e 14 de

gestão, contemplam as ações de natureza tipicamente administrativa (quadro 12).
Tipologia dos Nº de
Classe dos Programas
Programas Programas
Específicos Voltados para a Melhoria Vida das Pessoas 20
Finalísticos
Específicos Voltados para a Melhoria da Vida da Cidade 15
Melhoria da Gestão Municipal 11
De Gestão
Gestão dos Encargos 3
Total 49
Quadro 12 – Classificação dos programas do poder executivo 2006-2009
A estimativa de dispêndio do município, para o período de 2006-2009, foi de

aproximadamente 8,0 bilhões. Destes, 96% correspondiam aos custos do Poder
Executivo e 4% aos custos do Legislativo (RECIFE, 2005).
Tabela 11–Síntese: demonstrativo geral das despesas da PCR – 2006-2009 (milhões R$)
Demonstrativo Geral da Despesa da PCR 2006-2009 % no total
Poder Executivo 7.692,58 100,00%
Pessoal e Encargos Sociais 2.919,29 37,95%
Programas Específicos Voltados para a Melhoria Vida das Pessoas 1.798,70 23,38%
Programas Específicos Voltados para a Melhoria da Vida da Cidade 1.418,38 18,44%
Programas de Melhoria da Gestão Municipal 632,18 8,22%
Programa de Gestão dos Encargos 924,03 12,01%
Fonte: Fonte: RECIFE, 2005, 2006, 2007, 2008.
A estimativa de gasto da PCR, para o período de 2006-2009, foi de

aproximadamente 7,7 bilhões. Destes, 38% corresponderam aos custos do PCR com
pessoal e encargos sociais e 62% aos dispêndios dos programas (RECIFE, 2005). A
tabela 11 apresenta os programas do PPA 2006-2009, organizados por classes, e suas
estimativas de despesas, em termos relativos.
Com o intuito de dimensionar o nível de prioridade conferido ao saneamento
básico dentro do planejamento governamental, na cidade do Recife, no período em
análise, o subitem a seguir, expõe e analisa os projetos, as operações e os indicadores e
metas em saneamento básico.

108
4.3.1.2 Saneamento Básico no PPA 2006-2009
Após leitura do PPA 2006-2009 e suas revisões, considerando-se as

delimitações conceituais adotadas na pesquisa, detalhadas no capítulo metodológico,
foram selecionados, três programas finalísticos, dos trinta e cinco (35) programas
finalísticos constantes do PPA (2006-2009). Esses programas selecionados continham
cinco ações classificadas como projeto e, dentro deles, 17 operações que apresentavam
possibilidade de realizar obras e estudos em saneamento básico.
O quadro a seguir apresenta esses três programas com seus projetos e
operações, quantificados por unidade de medida e localizados por RPA ou município.
Unidade de
Programa Código/Projeto Operação Nº Localização
Medida
Implantar, Complementar e/ou Recuperar
RPA 1, 2, 4
Sistemas de Saneamento Básico em Áreas de comunidade 36
e5
Risco
Manter os Sistemas de Saneamento e Realizar
(1.251) Intervenções Localizadas de Esgotamento comunidade 60 Mun.*
Saneamento Sanitário e de Drenagem
em Saúde Implantar Ações de Educação Sanitária Mun.
comunidade 60
Ambiental
Implantar, Complementar e/ou Recuperar Mun.
unidade de
Sistemas de Esgotamento Sanitário 8
esgotamento
("Capibaribe Melhor")
Implantar, Complementar E/ou Recuperar Mun.
Comunidade Saudável
Sistemas de Saneamento Integrado e de comunidade 56

Infraestrutura (Acordo Bndes/infraestrutura)
Implantar Ações de Educação Sanitária Mun.
comunidade 20
Ambiental
Executar Obras na Rede de Macrodrenagem -
Canais, Jordão, Iraque e Outros (Acordo obra 2 RPA 6
BNDES/Infraestrutura)
(1.252) Implantar Sistema de Saneamento Integrado
Saneamento (Acordo CEF/MDC - Programa Saneamento comunidade 2 RPA 4
Integrado para Todos)
Implantar Ações de Saneamento Integrado-
Proest (PAC/ppi- Plano de Aceleração do obra 1 RPA 6
Crescimento)
Executar Obras de Habitação do Jiquiá em
x x x
Mangueira (Acordo CEF/psh)
Realizar Ações de Saneamento Integrado: Mun.
Implantar, Complementar, e/ou Recuperar obra 7
Sistemas de Saneamento e de Infraestrutura
Implantar, Complementar E/ou Recuperar unidade de Mun.
Áreas de Baixa Renda
(1.577) Projeto 6
Requalificação de
Sistemas de Esgotamentos Sanitário esgotamento

Capibaribe
Elaborar Estudos, Planos e Projetos na Bacia Mun.
Melhor x x
do Capibaribe
(1.579) Promover Ações de Mobilização e Capacitação
Urbanização da em Educação Sanitária e Ambiental nas
comunidade 36 RPA 2 e 3
Bacia do Comunidades nas Intervenções do
Beberibe Prometrópole

109
(Prometrópole) Implantar Sistema de Saneamento Integrado na unidade de RPA 2, 3, 4,

14
Bacia do Beberibe (Prometrópole) esgotamento 5e6
Implantar Sistema de Saneamento Integrado na unidade de
7 RPA 2 e 3
Reapropriação dos Bacia do Beberibe- PAC esgotamento
Espaços Públicos
Requalificação e
(1.576) Executar obras na rede de macrodrenagem -

Requalificação canais Rosa Selvagem, Guarulhos, Ibura de
obra 4 Mun.
dos cursos Baixo, Rua dos Pessegueiros, Jordão, Iraque e
d’água outros (acordo Bndes/infraestrutura)
Quadro 13 – Possíveis investimentos em saneamento básico (PPA 2006-2009)

Mun.* = município
Fonte: Fonte: RECIFE, 2005, 2006, 2007, 2008.
O primeiro programa finalístico selecionado, o Comunidade Saudável,

objetivou “ampliar a rede de saneamento básico do Município do Recife e assegurar o
controle social no desenvolvimento da saúde pública e do saneamento” (RECIFE, 2005
p.86). Deste programa, selecionaram-se dois projetos com possibilidade de realizar
obras e estudos em saneamento básico, através de suas operações, quais sejam:
Saneamento em Saúde e Saneamento Integrado.
Adveio do segundo programa finalístico selecionado, o Requalificação de
Áreas de Baixa Renda, o projeto Urbanização da Bacia do Beberibe (Prometrópole),
também com possibilidade de realizar obras e estudos em saneamento básico.
Constituiu finalidade desse programa “intervir em Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS)24 de modo a construir uma cidade física, social e ambientalmente sustentável”
(RECIFE, 2005, p. 111).
O terceiro programa finalístico selecionado na pesquisa, o Requalificação e
Reapropriação dos Espaços Públicos teve como objetivo valorizar o controle e a
manutenção urbana como instrumentos de construção de um novo padrão de
convivência social, realizando intervenções de requalificação de espaços públicos, com
respeito à memória e à identidade recifense. Deste programa, selecionou-se o projeto,
intitulado Requalificação dos Cursos d’Água com potencial de efetivar obras e estudos,
em saneamento básico, como ilustra quadro 13.
Conforme mencionado anteriormente, o PPA 2006-2009 listou 58 metas,
destas, apenas seis foram destinadas ao saneamento básico, cerca de 10% das metas. O
24
As Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS - são áreas de assentamentos habitacionais de população
de baixa renda, surgidos espontaneamente, existentes, consolidados ou propostos pelo Poder Público,
onde haja possibilidade de urbanização e regularização fundiária (RECIFE, 1996).

110
quadro abaixo apresenta as metas e o indicador da situação atual das operações

relacionadas ao saneamento básico, constantes do PPA em análise.
Indicador - Situação Atual Meta

Limpar 66 canais por ano
Limpeza de canais
Revestir 6 canais
Revitalizar Mascarenhas de Morais, Prédio Italiana,
Revitalização de drenagem em Universo e Ferreira Costa
corredores estratégicos Projeto de eliminação de pontos críticos da Caxangá
José Rufias – manter limpeza
Ampliar a coleta seletiva de lixo -
Atingir 25 toneladas/mês
coleta atual 8 toneladas/mês
Quadro 14 – Indicadores e metas do saneamento básico no PPA 2006-2009
Fonte: RECIFE – PPA 2005.
A tabela 12 apresenta os valores estimados para os projetos com expectativa de

realizar obras e estudos em saneamento básico e a suas participações no total das
despesas por projeto, no período de 2006 a 2009.
Tabela 12 – Demonstrativo da despesa por projeto no PPA 2006-2009 (milhões R$)

valores % no total dos % no total
Despesa por Projeto
(2006-2009) projetos da PCR
Saneamento em Saúde 37,53 8,07% 0,49%
Saneamento Integrado 190,69 40,99% 2,48%
Requalificação dos Cursos d’Água 4,53 0,97% 0,06%
Projeto Capibaribe Melhor 89,21 19,18% 1,16%
Urbanização da Bacia do Beberibe 143,27 30,80% 1,86%
Valor total dos projetos com operações saneamento 465,23 100% 6,05%
Valor total do Orçamento Global da PCR 7.692,58 - 100%
Fonte: RECIFE, 2005, 2006, 2007, 2008.
De acordo com a tabela acima, o projeto denominado Saneamento Integrado

possuía estimativa de dispêndio na ordem de 190,6 milhões e foi responsável por,
aproximadamente, 41%, das estimativas de despesas com operações em saneamento.
Entretanto, cabe destacar que essa estimativa de dispêndio representou apenas 2,48%
das despesas globais da PCR. O projeto com menor percentual de investimento foi
Requalificação dos Cursos d’água, com dispêndios na ordem de 4,53 milhões, cerca de,
0,9% dos dispêndios dos projetos com expectativa de realizar investimentos em
saneamento básico o que correspondeu a 0,06% dos gastos totais da PCR em projetos
com operações em saneamento básico. Todos os projetos com expectativa de realizar

111
investimentos em saneamento básico representaram apenas 6,05% dos dispêndios

globais da PCR, para o período de 2006-2009. Cumpre observar que os projetos
constantes no PPA geram apenas expectativa de despesa, devido ao caráter autorizativo
do orçamento, ou seja, por se tratar de ação discricionária, o governo pode ou não os
executar.
Observe-se, portanto, que dos trinta e cinco (35) programas finalísticos,
constantes no PPA 2006-2009, apenas os programas Comunidade Saudável,
Requalificação de Áreas de Baixa Renda e Requalificação e Reapropriação dos Espaços
Públicos, aproximadamente, 9% dos programas, apresentaram projetos com interface
em saneamento básico. Estes programas possuíam cinco (5) projetos com expectativa de
realizar operações no setor do saneamento básico – o montante alocado nesses projetos
correspondeu a aproximadamente 6% das despesas globais da Prefeitura da Cidade do
Recife (PCR).
O próximo item analisa a ação governamental, através da alocação dos recursos

referentes aos projetos voltados ao saneamento básico, constantes no PPA 2006-2009,
com aqueles autorizados na LOA.
4.3.1.3 Comparação entre o PPA e a LOA 2006-2009
Com o propósito de analisar o planejamento governamental, no que concerne

ao saneamento básico, comparou-se o volume de recursos alocados nos projetos com
expectativa de realizar obras e estudos em saneamento básico (tabela 13), constantes do
PPA, com o volume de recursos dos respectivos projetos autorizados na LOA. Cumpre
observar que, buscou-se inicialmente, na pesquisa, quantificar e comparar diretamente
os investimentos em saneamento básico constantes no PPA e LOA, mas diante da
impossibilidade de realizar tal mensuração, pois o PPA e a LOA não possuem esse nível
de desagregação por projeto, optou-se por utilizar todos os projetos com operações
voltadas para o saneamento, assim tornando possível estimar os recursos destinados ao
saneamento básico (obras e estudos) no PPA e os autorizados na LOA.

112
Tabela 13 – Comparação entre o PPA e a LOA 2006-2009 (milhões R$)

Projetos 2006-2009 PPA LOA LOA/PPA
Saneamento em Saúde 37,53 27,40 73%

Saneamento Integrado 190,69 102,23 54%
Requalificação dos Cursos d’Água 4,53 9,47 209%
Projeto Capibaribe Melhor 89,21 62,79 70%
Urbanização da Bacia do Beberibe 143,27 128,26 90%
Total 465,22 330,16 70,97%
Fonte: RECIFE-Portal da Transparência, 2013.
No período de 2006 a 2009, observa-se que os projetos com expectativa de

realizar obras e/ou estudos em saneamento básico previam no PPA estimativa de gastos
na ordem de 465 milhões. Esse valor foi reduzido na LOA para 330 milhões, portanto, a
LOA autorizou aproximadamente 71% do planejado no PPA, o que consequentemente
gerou uma redução de aproximadamente 29% entre o planejado no PPA e o autorizado
na LOA. No que tange ao orçamento global da PCR (2006-2009), o PPA e suas revisões
estimaram despesas na ordem de 7,7 bilhões, enquanto a LOA autorizou cerca de 7,8
bilhões, ou seja, houve um pequeno incremento de aproximadamente 1,3% dos
créditos25 autorizados na LOA, em relação ao estimado no PPA, mas uma redução no
que tange ao saneamento básico.
4.3.1.4 Comparação entre o Investimento Executado e o Planejado 2006-2009
Com o objetivo de aferir o percentual de efetivação do planejamento governamental,

no que concerne ao saneamento básico, compararam-se as execuções orçamentárias dos projetos
em análise, com os seus respectivos valores constantes no PPA e com os autorizados na LOA,
conforme expõe a tabela 14.
25
Crédito Orçamentário é o valor autorizado para ser gasto num determinado projeto ou atividade, é
quanto está previsto no orçamento, ou ainda, é a dotação orçamentária (SEDAS, [s.d.]).

113
Tabela 14 – Comparação entre o investimento executado e o planejado 2006-2009 (milhões R$)

Projetos 2006-2009 Emp*. LOA PPA Emp./LOA Emp./PPA
Saneamento em Saúde 15,50 27,40 37,53 57% 41%

Saneamento Integrado 44,52 102,23 190,69 44% 23%
Requalificação dos Cursos d’Água 2,69 9,47 4,53 28% 59%
Projeto Capibaribe Melhor 2,56 62,79 89,21 4% 3%
Urbanização da Bacia do Beberibe 50,76 128,26 143,27 40% 35%
Total 116,01 330,16 465,22 35,14% 24,94%
*Emp. = Empenhado é o valor que o Estado reserva para efetuar um pagamento planejado.
No período de 2006 a 2009, observa-se que aproximadamente 116 milhões

foram empenhados para a execução dos projetos em tela. O valor autorizado na LOA
tinha sido de cerca de 330 milhões, ou seja, o percentual dos recursos empenhados
correspondeu a apenas 35% dos créditos autorizados na LOA. Isso significa uma
redução de 65% entre o montante autorizado na LOA e o efetivamente gasto
(empenhado).
O valor a ser gasto, com os projetos com operações em saneamento básico,

planejado no PPA, foi de 465 milhões, que comparados com o valor empenhado
apresenta uma defasagem ainda maior: executou-se apenas 25% do que foi planejado,
acarretando uma discrepância de 75% entre os valores estimados no PPA e os
efetivamente executados. O quadro abaixo expõe os dados do ciclo orçamentário global
da PCR.
PCR (2006-2009) Emp. LOA PPA Emp./LOA Emp./PPA

Dotação Global 7.490,08 7.779,66 7.692,58 96,3% 97,4%
Quadro 15 – PCR: comparação entre o executado e o planejado 2006-2009 (milhões R$)
Fonte: RECIFE, 2005, 2006, 2007, 2008; RECIFE-Portal da Transparência, 2013.
No período de 2006 a 2009, a PCR empenhou cerca de 7,5 bilhões. A relação

entre o volume total de recursos financeiros empenhados e aquele autorizado nos
orçamentos anuais (LOA) foi de 96%. Já a relação entre os valores empenhados e os
valores planejados (PPA) foi de 97%. Observe-se que quando se consideram os volumes
totais de recursos financeiros, a relação entre aquilo que foi planejado e o que foi
efetivamente gasto apresenta um percentual muito próximo (97%) assim como entre o

114
que foi autorizado e o que foi gasto (96%), diferentemente do que se encontrou nos
valores relativos aos projetos voltados para saneamento básico. Essa constatação sugere
que:
a) outros projetos foram priorizados em detrimentos destes, ou seja, houve
Movimentação de Créditos Orçamentários ou Descentralização de
Créditos – transferência do poder de utilizar créditos orçamentários de
uma projeto/atividade para outro projeto/atividade dentro de um órgão,
ou entre órgãos. Para isso, são anulados os créditos em uma ação e
suplementados em outra;
b) em virtude da necessidade de elaboração de projetos executivos para
consecução de algumas despesas em obras e instalações (em
saneamento, urbanização, etc.) e devido à incapacidade de alguns
órgãos em elaborar esses projetos, faz-se necessária despesa para a
contratação de serviços de terceiros. Mas, para que os serviços de
terceiros sejam contratados, faz-se necessário que haja dotação
orçamentária e disponibilidade financeira para esse fim. Se as referidas
despesas não estiverem previstas será preciso a suplementação de
créditos para essa demanda, bem como liberação de cota de recursos;
c) ou ainda, a gestão não implementou em tempo hábil o processo
administrativo de contratação de fornecedor do bem/obra/estudo a ser
adquirido (SEDAS, [s.d.], p. 4 – 8).
As análises apresentadas evidenciam a real importância conferida ao

saneamento básico pela administração municipal, para além do discurso político, no
período estudado. Isso foi feito identificando quais os projetos governamentais com
operações destinadas ao saneamento básico e quantificando os seus respectivos valores
planejados, autorizados e executados (empenhados). Essa compilação de dados revelou
que apenas cerca 6% do orçamento global do PPA (2006-2009) foi destinado aos
projetos com expectativa de realizar operações em saneamento básico. Esse quadro é
agravado ao longo do ciclo orçamentário, quando se verifica a relação entre empenhado
e PPA – o que foi planejado e o que foi executado, percentual de 25%, ou seja,
aproximadamente 75% do que foi planejado no PPA não foi empenhado (executado). E
apenas 35% do que foi autorizado pela LOA foi executado, portanto, deixou-se de
gastar aproximadamente 65% dos recursos autorizados na LOA. O que evidencia a

115
ausência de prioridades, por parte da Administração Pública, em realizar investimentos

em saneamento básico, investimentos estes, indispensáveis para a reversão do déficit
histórico, em esgotamento sanitário, na cidade do Recife, em 2009, esse déficit foi de,
aproximadamente, 61% da população recifense sem acesso ao esgotamento sanitário
(SNIS, 2013).
Porém, conforme ressaltado no capítulo metodológico (Capítulo 3), para a
verificação da hipótese faz-se também necessário quantificar e avaliar os valores gastos
com a ampliação da infraestrutura de saneamento básico, única forma de enfrentar o
histórico déficit na prestação do serviço. Para isso foi necessária uma análise da
execução orçamentária, evidenciando-se os investimentos em Saneamento Básico
Urbano (SBU).
4.3.1.5 Execução orçamentária: uma análise dos investimentos em SBU 2006-2009
Constitui objetivo desse item, a partir do exame da execução orçamentária,

realizar uma análise dos investimentos efetivamente executados em Saneamento Básico
Urbano, na cidade do Recife, no período de 2006 a 2009, visando quantificar e
compreender os esforços realizados, pelo Governo Municipal, para ampliação do
atendimento dos serviços de saneamento básico.
A análise da execução orçamentária do período de 2006-2009 inicia-se com a
exposição da receita arrecadada e das despesas corrente e de capital executadas no
período supracitado, conforme apresenta a tabela abaixo.
Tabela 15–Receitas e despesas orçamentárias da PCR no período de 2006-2009 (milhões R$)

Valor Empenhado
Receitas Valor Arrecadado Despesas
(E)
Receitas Corrente 8.053,89 Despesas Correntes 6.770,11
Receitas de Capital 216,13 Despesas de Capital 719,97
Total das Receitas 8.270,02 Total das Despesas 7.490,08
De acordo com a tabela acima, a arrecadação da receita corrente foi de

aproximadamente 8,0 bilhões, enquanto a arrecadação da receita de capital não
ultrapassou o patamar dos 216 milhões. O gasto com as despesas correntes, no período
de 2006-2009, foi da ordem de 6,8 bilhões, à medida que o gasto com as despesas de

116
capital foi de aproximadamente 719 milhões (tabela 15). Ressalte-se que as despesas de
capital, provavelmente, utilizaram-se do superávit corrente para financiar o déficit de
capital.
A tabela 16, utilizando-se da classificação funcional, demonstra a despesa da
PCR executada (ou empenhada) em cada função e a participação de cada função na
despesa total. Destaque-se que a classificação por função coincide com a classificação
institucional enquanto a classificação por subfunção associa-se a ação (projeto ou
atividade). Por exemplo, quando se expõe o valor gasto pela PCR, na função
Saneamento Básico, pode-se inferir que a despesa foi realizada por algum dos órgãos ou
unidade responsáveis pelo saneamento, no caso do Recife, a Sesan, Sanear e/ou
FMSAN.
Tabela 16 – Despesas da PCR por Função 2006-2009 (milhões R$)

% da Despesa da Função na
Ranking Função Despesa por Função
Despesa Total
1 Educação 1.671,41 22,31%
2 Administração 1.585,07 21,16%
3 Saúde 1.583,34 21,14%
4 Urbanismo 1.291,28 17,24%
5 Previdência Social 396,84 5,30%
6 Cultura 223,59 2,99%
7 Encargos Especiais 157,62 2,10%
8 Comércio e Serviços 144,14 1,92%
9 Assistência Social 120,99 1,62%
10 Saneamento 74,24 0,99%
11 Habitação 69,80 0,93%
12 Comunicações 55,35 0,74%
13 Gestão Ambiental 39,64 0,53%
14 Trabalho 29,54 0,39%
15 Direitos da Cidadania 18,37 0,25%
16 Segurança Pública 16,26 0,22%
17 Desporto e Lazer 11,53 0,15%
18 Ciência e Tecnologia 1,11 0,01%
Total 7.490,08 100%
No período de 2006-2009, as três funções com maior participação na despesa

da PCR foram Educação, Administração e Saúde com participação de 22,3%, 21,1% e
21,1%, respectivamente. A função Saneamento ocupou, neste período, a 10° posição no
ranking com participação de 1% na despesa total.

117
Destaque-se que a função Saúde, além da função Saneamento, realizou gastos

na subfunção Saneamento Básico Urbano, subfunção típica da função Saneamento.
Observa-se, portanto, a possibilidade de se combinar uma função com qualquer
subfunção.
A tabela 17 demonstra o valor despendido pelas funções Saúde e Saneamento
na subfunção SBU e a participação da função na composição da despesa total da
subfunção.
Tabela 17 – % da função saneamento na despesa total da subfunção SBU 2006-2009 (em milhões)
Despesa da Função na Subfunção % da Função na Despesa Total da
Função
SBU Subfunção SBU
Saúde 42,50 36,42%
Saneamento 74,19 63,58%
Total 116,69 100%
De acordo com a tabela acima, no período de 2006-2009, a subfunção

Saneamento Básico Urbano realizou despesas na ordem de 116 milhões. Deste
montante, adveio da função Saúde cerca de 36% e da função Saneamento 64%, dos
recursos executados (empenhados) em SBU.
Como dito anteriormente, a despesa com Saneamento Básico Urbano (SBU),
empenhada pela PCR, no período de 2006-2009, foi de aproximadamente 116 milhões.
Desse valor, aproximadamente 57% foram destinados às despesas de natureza corrente
(que contemplam gastos com pessoal e encargos sociais, entre outros) e apenas 43%
foram destinados para despesas de capital (tabela 18), justamente aquelas com potencial
de ampliação na oferta dos serviços em saneamento básico urbano e redução do déficit
histórico no setor.
Tabela 18 – Despesas em saneamento básico urbano 2006-2009 (milhões R$)

Período 2006- % na Despesa Média Anual
Despesa
2009 Total da Despesa
Despesa Total em SBU (corrente e capital) 116,69 100,0% 29,17
Despesa Corrente SBU 66,23 56,8% 16,56
Despesa de Capital SBU 50,47 43,2% 12,62
Cumpre relembrar, que os investimentos em SBU, considerados na pesquisa,

são os investimentos em obras e instalações e estudos e projetos, uma vez que, a

118
categoria econômica Investimentos’ compreende também gastos com os elementos de

despesa; i) despesas de exercícios anteriores, ii) aquisição de equipamentos e material
permanente, etc.
Portanto, dos 50 milhões alocados para as despesas de capital em SBU, cerca
de, 85% foram destinados para investimentos em SBU, aproximadamente, 43 milhões
(tabela 19).
Tabela 19 – Despesas de capital em saneamento básico urbano 2006-2009

Despesa
Despesa de Capital SBU 50,47 100% 12,62
Outras Despesas de Capital SBU 7,47 14,8% 1,87
Despesa em Investimentos de SBU 43,00 85,2% 10,36
A Sesan, a Sanear, a Secretaria de Serviços Públicos (SSP), o FMS e o Fmsan

foram os órgãos responsáveis pelos investimentos em SBU, no período em análise. A
Sanear, além de executar os seus recursos, também foi a responsável pela execução dos
recursos do FMS e Fmsan.
Como dito, o gasto em investimentos em SBU foi da ordem de 43 milhões, no
período de 2006-2009, os recursos para realização dos investimentos advieram de várias
fontes, como pode ser observado no gráfico abaixo.
Contrapartida operações de crédito Bndes 0,03%
Contrapartida operações de crédito CEF 0,53%
Convênios e acordos a fundo perdido-

2,00%
Adm. Superv
Tesouro 2,41%
Saúde-limite constitucional 8,98%

26,28%
PCR
Operações de crédito 59,76%
Gráfico 8 – Fontes de recursos para os investimentos em SBU (2006-2009)


119
Ainda de acordo com o gráfico 8, as operações de crédito foram as maiores

financiadoras dos investimentos em SBU, seguidas dos convênios e acordos a fundo
perdido (Adm. Direta e PCR), reunidas, essas três fontes foram responsáveis por 84%
dos recursos destinados aos investimentos em saneamento.
Na análise desenvolvida na presente pesquisa, foram enfocados os
investimentos em saneamento básico urbano, relativos a obras e instalações e a estudos
e projetos. No período em tela 99% dos gastos foram destinados a obras e instalações e
1% a estudos e projetos.
Os investimentos em SBU, executados pela Sanear, no período de 2006 a 2009,

foram na ordem de 38,3 milhões. Alocaram-se 40% desses recursos para outras obras
(reforma de escritórios locais, produção de kits sanitários, serviços de infraestrutura em
habitacionais, etc.), 22% em obras de pavimentação e drenagem, 14% em obras de
água (complementação e recuperação da rede de água), 14% obras de saneamento
integrado (pavimentação, drenagem, coleta de lixo, instalações hidrossanitárias,
remoções/realocação de habitacionais, educação sanitária e ambiental, controle de
vetores, água e esgoto), 9% em obras de esgotamento sanitário (implantação,
complementação e recuperação do sistema de esgotamento sanitário, construção fossas
sépticas, etc.) e 0,1% em estudos e projetos.
A figura 14, espacializa os investimentos em SBU quantificando-os, por bairro
e discriminando a sua tipologia de investimento. Essas obras e estudos/projetos foram
realizadas em 17 (dezessete), dos 94 bairros da cidade do Recife, ou seja, apenas, 18%
dos bairros do Recife, receberam algum tipo de investimento da Sanear, em saneamento
básico. Nesse período, o bairro que recebeu o maior aporte de investimentos, cerca de
14 milhões, foi o bairro da Mangueira, situada na RPA 05. Deste montante, cerca de 10
milhões foram destinados a outras obras e aproximadamente 4 milhões foram
destinados a obras de pavimentação e drenagem. O bairro com menor aporte de recursos
foi o Sítio dos Pintos (RPA 03), cerca de 0,006 milhões, destinados a obras de
esgotamento sanitário. Os demais investimentos, realizados pelos demais órgãos de
saneamento, da cidade do Recife, não puderam ser especializados, devido a
indisponibilidade das informações.

120
Figura 14 - Sanear: tipologia dos investimentos em SBU por bairro (2006-2009)

Fonte: Sanear, 2014.

121
4.3.2 PPA 2010-2013 – Nossa Cidade é a Gente quem Faz
O Plano Plurianual- Nossa Cidade é a Gente quem Faz - foi instituído pela Lei
17.586, de 2009, para o quadriênio 2010 - 2013, em conformidade com o que dispõem o
art. 165, § 1º da CF/88, o art. 123, § 1º da Constituição do Estado de Pernambuco e o
art. 92 da Lei Orgânica do Município do Recife. O plano em análise refere-se ao
segundo ano do mandato atinente a eleição do Prefeito do Recife João da Costa Bezerra
Filho ao primeiro ano do mandato do Prefeito Geraldo Júlio.
4.3.2.1 Estrutura do PPA 2010-2013
O Plano Plurianual constitui-se no instrumento primordial do planejamento

governamental, por assegurar que o orçamento de cada exercício seja elaborado de
forma compatível com o planejamento de médio prazo. Ressalte-se que o PPA não deve
ser elaborado na forma de um orçamento plurianual, mas como um plano que
condiciona a elaboração dos orçamentos anuais por períodos de quatro anos (BRASIL-
TCU, 2012).
O Plano Plurianual Nossa Cidade é a Gente quem Faz foi elaborado dando
continuidade ao planejamento da gestão anterior (RECIFE, 2009) e integra todos os
programas, projetos e atividades a serem desenvolvidos nos anos de 2010 a 2013. O
documento é constituído por dois volumes, a exemplo do PPA anterior. O primeiro
apresenta um panorama das condições atuais e dos principais desafios a serem
enfrentados no horizonte dos próximos quatro anos e, com base nele, estabelece os
valores (quadro 13), diretrizes (quadro 14), eixos estratégicos (quadro 15), e programas
(quadro 16) para a ação governamental do período em análise. O segundo volume é
composto pelo conjunto de programas e ações – classificadas como projetos ou
atividades – que deverão ser desenvolvidas no quadriênio, além de apresentar a
programação financeira do Município (Poder Executivo e Legislativo) para o período.
Os programas, projetos e ações expressam as medidas concretas que a
administração pública propõe implementar no quadriênio, orientados por valores,
diretrizes e eixos estratégico. Observe-se que o PPA do período em análise não
considerou metas e indicadores, como mostra a figura abaixo (RECIFE, 2009, p. 35).

122
Objetivo do
PPA:
solução de
problemas
Operações Diretrizes
Setoriais
Valores
Ações Eixos
(atividades, Estratégicos
projetos,
operações
especiais)
Programas
Figura 15 – Estrutura da ação governamental no PPA 2010-2013

Os valores que nortearam a elaboração do PPA em análise são constituídos de

“preposições complementares e interdependentes devendo estar presentes, como
elemento de motivação, em todas as proposições do plano” (RECIFE, 2009, p. 35).
Valores Preposições
→ sentimento já enraizado de se dispor a compartilhar de
decisões, buscar consensos, garantir transparência, buscar
Cultura da Participação a formação de parcerias, promover a interatividade, e,
permanentemente, se envolver com a boa prática da
cidadania
→ compromisso com a preservação ambiental, com o
Cultura da exercício do planejamento, da gestão do conhecimento,
Sustentabilidade com o desafio da competitividade, a garantia do controle
de qualidade, e o combate ao desperdício
→ atitude que promove a igualdade de oportunidades, a
Cultura da Paz democratização do espaço urbano, o combate às
injustiças sociais, e o respeito à diversidade
Quadro 16 – Valores PPA 2010-2013
Com base nos valores (quadro 16) e no panorama da realidade atual são
elaboradas as quatro diretrizes prioritárias, que nortearão o processo de implementação
do PPA 2010-2013. As diretrizes são apresentadas no quadro 17.

123
Diretrizes Setoriais
→ Construção da Cidade do Futuro
→ Expansão do Terciário Moderno
→ Desenvolvimento da Economia da Cultura
→ Fortalecimento da Produção do Conhecimento
Quadro 17 – Diretrizes setoriais – PPA 2010-2013
Os eixos estratégicos, como suas respectivas subdivisões temáticas, são

apresentados no quadro abaixo.
Eixos Estratégicos Subdivisão Temática

→ Política de desenvolvimento econômico e economia
→ Desenvolvimento solidária
Econômico → Cultura
→ Turismo
→ Planejamento urbano participativo
→ Controle urbano e ambiental
→ Controle do meio ambiente natural
→ Desenvolvimento → Controle do meio ambiente construído
Urbano e Ambiental → Controle de riscos
→ Gestão e informação
→ Descentralização e integração
→ Infraestrutura e serviços
→ Planejamento urbano participativo
→ Políticas Sociais → Saúde
→ Educação
→ Assistência social
→ Proteção social básica
→ Gestão Democrática → Tecnologia de informação e comunicação
e Eficiente → Política de comunicação
→ Assuntos jurídicos
→ Gestão de pessoas
→ Previdência e saúde do servidor
Quadro 18 – Eixos estratégicos e subdivisões temáticas (PPA-2010-2013)
Com base nos valores, diretrizes setoriais e eixos estratégicos foram elaborados
59 programas, três do Poder Legislativo e 56 do Poder Executivo, sendo os últimos os
que têm interesse para a pesquisa (a totalidade dos programas que compõem o PPA
2010-2013 está exposta no anexo C). Dos 56 programas do Executivo, 39 eram
finalísticos, ou seja, objetivam o provimento de bens e serviços à população, e 17 de
gestão, que contemplam as ações de natureza tipicamente administrativa, como
apresenta o quadro 19.

124
Tipologia dos Nº de
Classe dos Programas da PCR
Programas Programas
Específicos Voltados para a Melhoria Vida das Pessoas 22
Finalísticos
Específicos Voltados para a Melhoria da Vida da Cidade 17
Melhoria da Gestão Municipal 12
De Gestão
Gestão dos Encargos 5
Total 56
Quadro 19 – Classificação dos programas do poder executivo – 2010-2013
A estimativa de dispêndio do município para o período de 2010-2013 foi de

13,6 bilhões. Destes, cerca de 97% corresponderam aos custos do Poder Executivo e 3%
aos custos do Legislativo. A estimativa de gasto da PCR, para o período de 2010-2013,
portanto, foi de aproximadamente R$ 12,9 bilhões. Destes, 40% corresponderam aos
custos com pessoal e encargos sociais e 60% aos dispêndios dos programas. A tabela
abaixo apresenta os programas do PPA em análise, organizados por classes, e suas
estimativas de despesas, em termos relativos.
Tabela 20 – Síntese: demonstrativo geral das despesas da PCR – 2010-2013 (milhões R$)
Demonstrativo Geral da Despesa 2010-2013 % no total
Poder Executivo 12.872,91 100%
Pessoal e Encargos Sociais 5.083,28 39,49%
Programas Específicos Voltados para a Melhoria Vida das Pessoas 2.567,39 19,94%
Programas Específicos Voltados para a Melhoria da Vida da Cidade 3.207,72 24,92%
Programas de Melhoria da Gestão Municipal 743,66 5,78%
Programa de Gestão dos Encargos 1.270,86 9,87%
Fonte: RECIFE, 2009, 2010, 2011, 2012.
Com o intuito de dimensionar o nível de prioridade conferido ao saneamento

básico dentro do planejamento governamental, na cidade do Recife, no período em
análise, foram analisados os projetos e as operações em saneamento básico,
apresentados a seguir.
4.3.2.2 Saneamento Básico no PPA 2010-2013
No que concerne ao saneamento básico, a Prefeitura do Recife, através do

Plano Plurianual 2010-2013, declarou existir “a necessidade de investimentos que

125
abranjam, ao mesmo tempo, os programas de urbanização e saneamento ambiental que

atendam às carências da maioria da população [...]” (RECIFE, 2009, p. 6). Desta
citação, infere-se que no âmbito do planejamento, a PCR reconhece e se compromete
em reverter o déficit histórico do saneamento básico, na cidade do Recife, através da
ampliação dos investimentos em urbanização e saneamento ambiental. A partir do
recorte metodológico adotado na pesquisa que visa restringir o foco da análise ao
saneamento básico (ver capítulo metodológico), selecionaram-se três programas
finalísticos, dos 39 programas finalísticos contidos no PPA (2010-2013). Esses
programas selecionados possuíam cinco ações classificadas como projetos e, dentro
deles, 59 operações com possibilidade de realizar investimentos em saneamento básico,
no período em tela.
Esse PPA não apresentou metas. O quadro a seguir apresenta esses três
programas com seus cinco projetos e suas 59 operações, quantificadas por unidade de
medida e localizadas por RPA ou distribuídas em todo o Município (Mun.).
Program Código/Proj Unidade de Localiz

Operação Nº
a eto Medida ação
Implantar, Complementar E/ou Recuperar Sistemas de

Saneamento Básico em Áreas de Risco ... ... ...
Intervenções Localizadas de Esgotamento Sanitário e de
Drenagem comunidade ... Mun.*
Saneamento Implantar Ações de Educação Sanitária Ambiental comunidade 62 Mun.
em Saúde Efetuar Limpeza, Recuperação e Complementação de
Ses, Melhorias Hidrosanitárias e Drenagem em Áreas de RPA 1
Ponte do Maduro obra 1 e2
Comunidade Saudável
Intervenções Localizadas de Esgotamento Sanitário e de

Drenagem ... ... M
Implantar Sistema de Saneamento Integradono Sistema
Cordeiro - Eu 41a Áreas não Críticas (Acordo
CEF/MDC - Programa Saneamento para Todos) obra 1 RPA 4
Implantar, Complementar E/ou Recuperar Sistemas de
Saneamento Integrado e de Infra-estrutura (Acordo
Bndes/infra-estrutura) ... ... ...
Implantar Ações de Educação Sanitária Ambiental comunidade 3 RPA 4
Saneamento
Implantar Ações de Saneamento Integrado- Proest
Integrado
(Pac/ppi- Plano de Aceleração do Crescimento) ... ... ...
Realizar Ações de Saneamento Integrado: Implantar,
Complementar, e/ou Recuperar Sistemas de Saneamento
e de Infraestrutura obra 4 Mun.
Elaborar Projetos Básicos para Implementação do
Sistema de Esgotamento Sanitário Caxangá ... ... ...
Elaborar Projetos Básicos para Implementação do ... ... ...

126
Sistema de Esgotamento Sanitário Jardim São Paulo

Elaborar Projetos Básicos para Implementação do
Sistema de Esgotamento Sanitário Ibura de Baixo ... ... ...
Executar Obras de Implantação do Sistema de
Esgotamento Sanitário Caxangá ... ... ...
Esgotamento Sanitário Jardim São Paulo ... ... ...
Esgotamento Sanitário Ibura de Baixo ... ... ...
Implantar, Compelementar e Recuperar Sistemas de
Esgotamento Sanitário de Cabanga, Peixinhos,
Camaragibe, Boa Viagem,Mangueira e Ignês Andreazza ... ... ...
Elaborar Estudos e Projetos para Implantação,
Recuperação, e Complementação de Sistemas de
Esgotametno Sanitários ... ... ...
RealizarEstudos e Elaborar Diagnósticos da Situação do
Saneamento do M ... ... ...
Realizar Pavimentação e Drenagem em Diversas Ruas RPA 1
de Ponte Maduro (BNDES) obra 1 e2
Implantar Saneamento Integrado e Construir
Habitacional em Mangueira da Torre (BNDES) obra 1 RPA 4
Realizar Pavimentação, Drenagem e Complementação
de Rede de Esgoto em Diversas Ruas da Mangueira e
Mustardinha (BNDES) obra 1 RPA 5
Implantar Rede de Saneamento (Via Mangue/Proest) obra 1 RPA 6
Construir Emissário da Rede de Saneamento
(ViaMangue/Proest) obra 1 RPA 6
Projetar e Implantar a Pavimentação e a Drenagem de
Diversas Ruas Atendidas pelo Proest obra 1 RPA 6
Efetuar Limpeza, Recuperação e Complementação de
Ses, Melhorias Hidrosanitárias e Drenagem em Áreas de RPA 1
Ponte do Maduro obra 1 e2
Realizar Recuperação de Ses em Áreas de Mangueira e
Mustardinha obra 1 RPA 5
Cordeiro - Ue 41b Áreas Críticas (Acordo CEF/MDC -
Programa Saneamento para Todos) obra 1 RPA 4
Cordeiro - Ue 42 Áreas Críticas (Acordo CEF/MDC -
Cordeiro - Ue 43 Áreas Críticas (Acordo CEF/MDC -
Implantar Sistema de Saneamento Integrado em Roda
de Fogo (acordo CEF/MDC - Programa Saneamento
para Todos obra 1 RPA 4
Realizar Melhorias Hidrossanitárias em Mangueira da
Torre obra 1 RPA 4
Realizar Pavimentação, Drenagem, Recuperação e
Complementação da Rede de Esgotamento Sanitário em
Ilha do Joaneiro obra 1 RPA 2
Realizar Melhorias Hidrossanitárias em 830 Casas em
Ponte do Maduro (conv. Funasa) RPA 1
obra 1 e2
Realizar Recuperação dos Sistemas de Esgotamento
Sanitário de Habitacionais da Prefeitura
obra 1 Mun.
Implantar Sistema de Saneamento Integrado (Acordo
CEF/MDC - Programa Saneamento para Todos) obra 7 RPA 4

127
plano/projet Mun.
Elaborar Planos e Projetos Relativos aos Cursos D'água o 20
Executar Obras na Rede ee Macrodrenagem - Canais Mun.
Iraque, Pessegueiros e Ibura De Baixo (Acordo
Bndes/Infraestrutura) e outros obra 5
Requalificação e Reapropriação dos Espaços Públicos
Executar Obra de Revestimento PAC Drenagem - Gov. Mun.

Federal/Min. das Cidades/CEF canal 1
Elaborar Projeto de Revestimento e Requalificação do Mun.
Canal do Arruda projeto 1
Realizar o Revestimento do Canal do Iraque (Gov
Fed./BNDES)
Realizar o Projeto de Trabalho Técnico Social das Mun.
Requalifica Obras dos Canais obra x
ção dos
Realizar Obra no Canal Santa Terezinha - Lote II Mun.
Cursos
(Convênio 13/2010 Gov. do Estado) obra x
D'água
Executar Obras de Revestimento de Canais (PAC Mun.
Drenagem) canal 11
Executar a Obra de Revestimento do Canal do Mun.
Guarulhos (PAC Drenagem) obra 1
Executar a Obra De Revestimento do Canal Mun.
Pessegueiros (PAC Drenagem) obra 1
Executar a Obra De Revestimento do Canal do Iraque Mun.
(PAC Drenagem) obra 1
Executar a Obra de Revestimento do Canal do Ibura Mun.
Executar a Obra de Revestimento do Canal do Ibiporã Mun.
Promover Ações de Mobilização e Capacitação em
Educação Sanitária e Ambiental nas Comunidades nas RPA 2
Intervenções do Prometrópole ... ... e3
Implantar Sistema de Saneamento Integrado na Bacia do
Requalificação de Áreas de Baixa Renda
Beberibe (Prometrópole) ... ... RPA 2

Implantar Sistema de Saneamento Integrado na Bacia do RPA 2
Beberibe- PAC ... ... e3
Urbanizaçã Implantar Sistema de Saneamento Integrado na Bacia do
o da Bacia Beberibe- Canal do Jacarezinho (Prometrópole) obra 1 RPA 2
do Beberibe Implantar Sistema de Saneamento Integrado na Bacia do
Beberibe -Ue's 20 e 21 (Prometrópole) obra 1 RPA 2
Implantar Sistema de Saneamento Integrado na Bacia do
Beberibe - Ue 3 Dois Unidos (Prometrópole) obra 1 RPA 2
Beberibe- Lote I - Ue's 03, 04, 08, 17 e 19 - PAC obra 1 e3
Beberibe- Lote II - Ue's 20 e 21 - PAC obra 1 e3
Realizar Estudos de Impacto Ambiental (EIA -Rima) Mun.
Projeto
Para as Obras do Capibaribe Melhor projeto 1
Capibaribe
Executar Obras de Urbanização Áreas Pobres (PAC 2 Mun.
Melhor
Saneamento) obra 21
Quadro 20 – Projetos com operações em saneamento básico 2009-2013
Mun.* = município
Fonte: RECIFE, 2009, 2010, 2011, 2012.
O primeiro dos três programas selecionados denominou-se Comunidade

Saudável e dentro dele selecionaram-se as ações Saneamento em Saúde e Saneamento
Integrado, as quais possuíam possibilidade de realizar obras e/ou estudos em

128
saneamento básico, através de suas operações. Dentro do segundo programa

selecionado, denominado Requalificação de Áreas de Baixa Renda, selecionaram-se os
projetos: Urbanização da Bacia do Beberibe (Prometrópole) e Capibaribe Melhor. E,
finalmente, do programa Requalificação e Reapropriação dos Espaços Públicos,
selecionou-se o projeto Requalificação dos Cursos d’Água, como aquele que
apresentava potencial de efetuar obras e/ou estudos, através de suas operações, em
saneamento básico,
A tabela abaixo apresenta os valores estimados para os projetos com
expectativa de realizar obras e estudos em saneamento básico e a suas participações no
total das despesas por projeto, e no orçamento global da PCR, no período de 2010 a
2013.
Tabela 21 – Demonstrativo da despesa por projeto no PPA 2010-2013 (milhões R$)

valores % no total dos % no total
Despesa por Projeto
(2010-2013) projetos da PCR
Saneamento em Saúde 110,17 11,04% 0,86%
Saneamento Integrado 229,78 23,03% 1,78%
Requalificação dos Cursos d’Água 97,56 9,78% 0,76%
Projeto Capibaribe Melhor 188,34 18,88% 1,46%
Urbanização da Bacia do Beberibe 371,75 37,26% 2,89%
Valor total dos projetos com operações saneamento 997,60 100% 7,75%
Valor total do Orçamento Global da PCR 12.872,91 - 100,00%
Fonte: RECIFE, 2009, 2010, 2011, 2012.
De acordo com os dados do Portal da Transparência da PCR, expostos na

tabela acima, o projeto Urbanização da Bacia do Beberibe possuía estimativa de
dispêndio na ordem de 371,75 milhões, cerca de, 37,26% das estimativas de despesas
com operações em saneamento. Cumpre observar, que essa estimativa de dispêndio
representou apenas 2,89% das despesas globais da Prefeitura do Recife. O projeto com
menor participação foi Requalificação dos Cursos d’Água, com dispêndios na ordem de
97 milhões, cerca de 9,78% dos dispêndios dos projetos com expectativa de realizar
investimentos em saneamento básico, o que correspondeu a apenas 0,76% dos
dispêndios totais da PCR.
Verifica-se, por conseguinte, que dos 39 (trinta e nove) programas finalísticos,
que integram o Plano Plurianual (2010-2013), somente os programas “Comunidade
Saudável”, “Requalificação e Reapropriação dos Espaços Públicos” e “Requalificação

129
de Áreas de Baixa” renda, cerca de 8% dos programas, apresentaram projetos com

possibilidade de realizar investimentos em saneamento básico. Esses são os mesmos
programas constantes do PPA (2002-2009) que previam investimentos no setor. Cumpre
observar que no período de 2010-2013 o montante alocado, nos projetos com
possibilidade de realizar investimentos em saneamento básico foi, aproximadamente,
53% superior ao do PPA 2006-2009.
O próximo item analisa a alocação dos recursos referentes a esses projetos no

PPA 2010-2013, comparando-os com aqueles autorizados nas LOA do período.
4.3.2.3 Comparação entre o PPA e a LOA 2010-2013
Com a finalidade de analisar a ação governamental, no que concerne ao

saneamento básico, comparou-se o volume de recursos alocados nos projetos com
expectativa de realizar obras e estudos em saneamento básico (tabela 25), constantes do
PPA, com o volume de recursos dos respectivos projetos autorizados na LOA.
Tabela 22 – Comparação entre o PPA e a LOA 2010-2013 (milhões R$)

Saneamento em Saúde 110,17 25,41 23%
Saneamento Integrado 229,78 314,54 137%
Requalificação dos Cursos d’Água 97,56 97,56 100%
Projeto Capibaribe Melhor 188,34 188,34 100%
Urbanização da Bacia do Beberibe 371,75 371,75 100%
Total 997,60 997,60 100%
No período em análise, observa-se que os projetos com expectativa de realizar

obras e/ou estudos em saneamento básico previam no PPA estimativa de gastos na
ordem de 998 milhões, esse valor foi integralmente autorizado na LOA. No que tange
ao orçamento global da PCR (2010-2013), o PPA e suas revisões estimaram despesas na
ordem de 12,8 bilhões, enquanto a LOA autorizou cerca de 13,2 bilhões, ou seja, houve
um incremento de aproximadamente 3% dos créditos autorizados na LOA, em relação
ao estimado no PPA.

130
Com o objetivo de aferir o percentual de efetivação do planejamento

governamental, no que concerne ao saneamento básico, compararam-se as execuções
orçamentárias dos projetos em análise, com os seus respectivos valores constantes no
PPA e com os autorizados na LOA, resultando na tabela abaixo.
Tabela 23 – Comparação entre o investimento executado e o planejado 2010-2013 (milhões R$)

Projetos 2010-2013 Emp.* LOA PPA Emp./LOA Emp./PPA
Saneamento em Saúde 6,81 25,41 110,17 27% 6%
Saneamento Integrado 54,12 314,54 229,78 17% 24%
Requalificação dos Cursos d’água 41,1 97,56 97,56 42% 42%
Projeto Capibaribe Melhor 64,34 188,34 188,34 34% 34%
Urbanização da Bacia do Beberibe 107,78 371,75 371,75 29% 29%
Total 274,14 997,6 997,6 27% 27%
*Emp. = Empenhado
No que se refere aos valores específicos para saneamento básico, observa-se

que, no período de 2010 a 2013, os projetos em análise executaram aproximadamente
274,1 milhões, valor bastante inferior ao planejado no PPA e integralmente autorizado
na LOA – cerca de 997,6 milhões. O percentual dos recursos empenhados correspondeu
a apenas 27% dos créditos autorizados na LOA, significando uma defasagem de 73%
entre o montante planejado e autorizado e aquele efetivamente gasto.
PCR (2006-2009) Emp.* LOA PPA Emp./LOA Emp./PPA

Dotação Global 11.689,72 13.288,87 12.872,91 88,0% 90,8%
Quadro 21 – PCR: comparação entre o executado e o planejado 2010-2013 (milhões R$)
*Emp. = Empenhado
Fonte: RECIFE, 2009, 2010, 2011, 2012; RECIFE-Portal da Transparência, 2013.
No período em tela, a PCR empenhou cerca de 11,6 bilhões. A relação entre

empenhado e o autorizado (LOA) foi de 88%. Já em relação ao planejado (PPA), os
valores empenhados representaram aproximadamente 91 %, conforme se verifica no
quadro acima, que expõe os dados do ciclo orçamentário global da PCR. Esses
percentuais são inferiores àqueles relativos ao PPA anterior (2006-2009), o que
significa menor capacidade de gasto da PCR no período.

131
Constata-se, portanto, que os percentuais relativos as execuções de recursos

globais são superiores aos dos projetos voltados para saneamento básico, mostrando
uma capacidade de gasto da PCR com essas ações ainda mais prejudicadas do que na
totalidade dos projetos, retomando-se aqui os comentários apresentados no item 4.3.1.4.
Em síntese, na análise dos valores planejados, autorizados e executados
(empenhados) os com projetos governamentais com operações destinadas ao
saneamento básico, verificou-se que a real importância conferida ao saneamento básico
foi muito inferior àquela apresentada no discurso político, em que se destaca a
importância do setor. A baixa capacidade de efetivar as ações planejadas e os valores
financeiros autorizados demonstrou uma distância entre a demanda da sociedade e a
ação da administração municipal.
O exame da execução orçamentária atinente ao período de 2010-2013 inicia-se

com a exposição da receita arrecadada e das despesas correntes e de capital executadas
(ou empenhadas) no período, conforme tabela 24.
Tabela 24 - Receitas e despesas orçamentárias da PCR no período de 2010-2013 (milhões R$)

Valor Empenhado
Receitas Valor Arrecadado Despesas
(E)
Receitas Correntes 12.463,88 Despesas Correntes 10.196,56
Receitas de Capital 633,74 Despesas de Capital 1.493,16
De acordo com a tabela acima, a receita arrecadada para o período foi de

aproximadamente 13 bilhões, enquanto o montante executado foi da ordem de 11,7
bilhões. Destaque-se que as despesas de capital, provavelmente, utilizaram-se do
superávit corrente para financiar o déficit de capital.
A classificação funcional da despesa possui como finalidade precípua permitir
a consolidação dos gastos públicos, nas três esferas de poder. Ela é formada por um rol
de funções e subfunções prefixadas, que funcionam como um agregador dos gastos
públicos, por área de atuação governamental. Portanto, esta classificação fornece dados
sobre os gastos do Governo nos principais segmentos em que atua o Estado.

132
A tabela 25 expõe a despesa por função da PCR, no período de 2010 a 2013.

Saliente-se que a função está relacionada com a missão institucional do órgão/unidade
refletindo sua competência institucional, por exemplo, saúde, cultura, educação
(PALUDO, 2013, p. 179; BRASIL-MPOG, 2009).
Tabela 25 – Despesas da PCR por Função 2010-2013 (milhões R$)

% da Despesa da
Ranking Função Despesa por Função Função na Despesa
Total
1 Saúde 2.728,01 23,34%
2 Educação 2.377,19 20,34%
3 Urbanismo 2.278,45 19,49%
4 Administração 2.228,92 19,07%
5 Previdência Social 912,75 7,81%
6 Cultura 305,37 2,61%
7 Encargos Especiais 214,52 1,84%
8 Saneamento 126,46 1,08%
9 Assistência Social 123,34 1,06%
10 Comércio e Serviços 120,87 1,03%
11 Gestão Ambiental 77,25 0,66%
12 Comunicações 67,29 0,58%
13 Habitação 57,44 0,49%
14 Direitos da Cidadania 29,28 0,25%
15 Desporto e Lazer 25,65 0,22%
16 Ciência e Tecnologia 11,93 0,10%
17 Trabalho 5,01 0,04%
Total 11.689,72 100%
No período de 2010 a 2013, as três funções com maior participação na despesa

da PCR foram e Saúde, Educação e Urbanismo com participação de 23,3%, 20,3% e
19,4%, respectivamente. A função Saneamento ocupou, neste período, a 8° posição no
ranking com participação de 1% na despesa total. Comparando esse ranking com o de
2006-2009, observa-se que a função saneamento subiu duas posições, saiu do 10º para
8º lugar no ranking das funções.
Destaque-se que a função Saúde, além da função Saneamento, realizou gastos
na subfunção Saneamento Básico Urbano, subfunção típica da função Saneamento.
Observa-se, portanto, a possibilidade de se combinar uma função com qualquer
subfunção.

133
A tabela abaixo demonstra o valor despendido pelas funções Saúde e

Saneamento na subfunção SBU e a participação da função na composição da despesa
total da subfunção.
Tabela 26–% da Função na despesa total da subfunção SBU2010-2013 (milhões R$)

Despesa da Função na Subfunção % da Função na Despesa Total da
Função SBU Subfunção SBU
Saúde 20,91 14,19%
Saneamento 126,43 85,81%
Total 147,33 100%
De acordo com a tabela acima, no período de 2010 a 2013, a subfunção

Saneamento Básico Urbano realizou despesas na ordem de 147 milhões, deste
montante, adveio da função Saúde cerca de 14% e da função Saneamento 86%, dos
recursos.
Dos 147 milhões gastos pela PCR em saneamento básico urbano, cerca de,
61% foram destinados às despesas de natureza corrente (que contemplam gastos com
pessoal e encargos sociais, dentre outros) e apenas 39% foram destinados ao custeio das
despesas de capital (tabela 27).
Tabela 27 – Despesas em saneamento básico urbano 2010-2013 (milhões R$)

Valor da Despesa % na Despesa Média Anual
Despesa
em SBU Total da Despesa
As despesas de capital correspondem não apenas aos investimentos, uma vez

que essa categoria econômica de despesa compreende também as inversões financeiras
e as transferências de capital. Considerando-se o recorte metodológico dado as despesas
de investimentos em saneamento básico urbano, verificou-se que, no período em tela,
foram destinados aproximadamente 44 milhões para os gastos com investimentos em
SBU (tabela 28).

134
Tabela 28 – Despesas de capital em saneamento básico urbano 2010-2013 (em milhões)

% na Despesa Média Anual da
Despesa Período 2010-2013
Total Despesa
Os órgãos que realizaram investimentos em SBU, no período de 2010-2013,

foram Sesan, a Sanear, o FMS e o Fmsan, os mesmos órgãos do PPA passado. Cumpre
destacar que a Sanear além de executar os seus recursos, também foi a responsável pela
execução dos recursos oriundos do FMS e Fmsan.
Como dito, o gasto em investimentos em SBU foi da ordem de 43,79 milhões,
esses recursos advieram de várias fontes, como pode ser observado no gráfico abaixo.
Contrapartida convênios 1,09%
Contrapartida operações de crédito CEF 2,69%
Saúde-limite constitucional 5,04%
Tesouro 6,79%

8,22%
PCR
9,22%
Adm. Superv
Operações de crédito 66,95%
Gráfico 9 – Fontes de recursos para os investimentos em SBU (2010-2013)

Ainda de acordo com o gráfico 9, as operações de crédito foram as maiores

financiadoras dos investimentos em SBU, seguidas dos convênios e acordos a fundo
perdido (Adm. Direta e PCR), reunidas essas três fontes foram responsáveis por 84,4%
dos recursos destinados aos investimentos em saneamento.
foram na ordem de 28 milhões. Alocaram-se 36,2% em obras de pavimentação e
drenagem, 18,1% em outras obras (reforma de escritórios locais, produção de kits
sanitários, serviços de infraestrutura em habitacionais, etc.), 13,6% em obras de

135
esgotamento sanitário (implantação, complementação e recuperação do sistema de

esgotamento sanitário, construção fossas sépticas, etc.), 0,4% obras de saneamento
integrado (pavimentação, drenagem, coleta de lixo, instalações hidrossanitárias,
remoções/realocação de habitacionais, educação sanitária e ambiental, controle de
vetores, água e esgoto). No período de 2010-2013 a Sanear não realizou estudos e
projetos.
A figura 16, espacializa os investimentos em SBU quantificando os
investimentos em SBU, por bairro e discriminando a sua tipologia de investimento. As
obras e estudos/projetos, realizadas no período de 2010 a 2013, foram realizadas em
apenas seis, dos 94 bairros da cidade do Recife, ou seja, somente, 6% dos bairros do
Recife, receberam algum tipo de investimento da Sanear, em saneamento básico. Nesse
período, o bairro que recebeu o maior aporte de investimentos, cerca de 10 milhões, foi
o bairro de Boa Viagem, situado na RPA 06. Deste montante, aproximadamente 9
milhões foram destinado a obras em água e, cerca de um milhão, em obras de
esgotamento sanitário. Já o bairro com menor aporte de recursos foi o Torreão (RPA
02), cerca de 0,5 milhões (ou quinhentos mil reais), destinados a obras de esgotamento
sanitário. Os demais investimentos, realizados pelos Órgãos Municipais de Saneamento,
da cidade do Recife, foram especializados, devido a indisponibilidade da informação.

136
Figura 16 - Sanear: tipologia dos investimentos em SBU por Bairro 2010-2013


137
4.3.3 Planejamento Governamental 2006-2013
Para se permitir uma análise longitudinal da dinâmica dos gastos públicos

relacionados a Saneamento Básico Urbano na cidade do Recife, relativa ao período de
execução dos dois PPA estudados, foi feita uma análise conjunta do período de 2006 a
2013.
A análise conjunta demonstrou que a administração pública mostrou, no nível
do discurso, preocupação com as questões sanitárias, na cidade do Recife. Ao todo,
foram elencados cinco projetos (Saneamento Integrado, Saneamento em Saúde,
Requalificação dos Cursos d’Água, Projeto Capibaribe Melhor e Urbanização da Bacia
do Beberibe – Prometrópole) e aproximadamente 63 operações com expectativa de
realizar obras e/ou estudos em saneamento básico. Dentro desses projetos, as estimas de
despesas com operações em saneamento no período de 2006-20013 foram de
aproximadamente 1,46 bilhões, 7% do orçamento planejado para as despesas totais da
PCR no período em tela.
Entretanto, ao longo dos dois últimos PPA, que englobam oito anos, muito
pouco foi percebido em termos de melhoria efetiva das condições de saneamento
básico, na cidade do Recife, para isso basta observar a trajetória do Índice de
Atendimento Urbano de Esgoto (IN047) que em 2009 era de 38,6% e em 2012, esse
índice declinou para 36,6% (SNIS, 2012). Ou seja, na prática, os investimentos
realizados, por parte da administração municipal não estão sendo suficientes se quer
para estabilizar o déficit existente, quanto mais revertê-lo.
4.3.3.1 Comparação entre os PPA e as LOA 2006- 2013
Com o propósito consolidar a análise do planejamento governamental, no que

concerne ao saneamento básico, comparou-se o volume de recursos alocados nos
projetos com expectativa de realizar obras e estudos em saneamento básico, no período
de 2006-2013 (quadro 22), constantes dos PPA, com o volume de recursos dos
respectivos projetos autorizados nas LOA.

138
Projetos com Operações Saneamento Básico 1.462,82 1.327,76 91%

Quadro 22 – Interação no entre PPA e LOA 2006-2013 (milhões R$)
Fonte: RECIFE, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 20010, 2011, 20012; RECIFE-Portal da Transparência,
2013.
Observou-se que, no período de 2006 a 2013, no que tange à realização de

obras e/ou estudos em saneamento básico, os PPA planejaram dispêndios na ordem de
1,4 bilhões, mas que as LOA só autorizaram 1,3 bilhões, ou seja, as LOA autorizaram
aproximadamente 91% do planejado nos PPA, ou, inversamente, houve uma redução de
aproximadamente 9% entre o montante planejado nos PPA e o autorizado nas LOA,
para esses projetos. Tomando-se como referência o contexto, não se pode considerar
esse percentual muito baixo.
Já em relação ao orçamento global da PCR (2006-2013), o PPA e suas revisões
estimaram despesas na ordem de 20,5 bilhões, enquanto as LOA autorizaram cerca de
21 bilhões, ou seja, houve um incremento de aproximadamente 2% dos créditos26
autorizados nas LOA em relação ao estimado nos PPA.
Com o objetivo de aferir o percentual de efetivação do planejamento

governamental, no período de 2006-2013, no que concerne ao saneamento básico,
compararam-se as execuções orçamentárias dos projetos em análise, com os seus
respectivos valores constantes nos PPA e com os autorizados nas LOA, conforme ilustra
o quadro abaixo.
Projetos 2006-2013 Emp.* LOA PPA Emp./LOA Emp./PPA
Projetos com Operações em Saneamento Básico 390,15 1.327,76 1.462,82 29,38% 26,67%
Quadro 23 – Interação entre planejamento e execução 2006-2013 (milhões R$)

*Emp = Empenhado
Fonte: RECIFE, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 20010, 2011, 20012; RECIFE-Portal da Transparência,
2013.
26
Crédito é o valor autorizado para ser gasto num determinado projeto ou atividade a, é quanto está
previsto no orçamento, ou ainda, é a dotação orçamentária (PERNAMBUCO, [s.d.], 2013).

139
No período de 2006 a 2013, constatou-se que os projetos em análise

executaram aproximadamente 390 milhões. Isso significa que se deixou de gastar,
efetivamente, cerca de 937 milhões com os projetos com operações em saneamento
básico do que havia sido autorizado nas LOA. Em outras palavras, o percentual dos
recursos empenhados correspondeu a apenas 29% dos créditos autorizados na LOA,
uma defasagem de 71% entre o montante autorizado e o executado. Considerando-se a
calamitosa situação do saneamento básico na cidade do Recife, esses números são
dramáticos.
Já o contraste entre o valor empenhado (executado) e o planejado, no PPA, foi
de aproximadamente 27%. Isso significa uma discrepância de 73% entre os valores
estimados no PPA e os efetivamente executados
Infere-se, a partir dessa discrepância entre o empenhado e o autorizado e entre
o empenhado e o planejado, que a efetividade do planejamento governamental para os
projetos com expectativa de realizar investimentos em saneamento básico vem se
configurando apenas em promessas políticas, pois mais de 70% dos créditos autorizados
nas LOA não são executados nos projetos de origem. Cumpre observar também que
essa discrepância não é observada na execução global da PCR, segundo demonstrativos
contábeis da PCR, no período em tela, a PCR empenhou cerca de 19,2 bilhões. A
relação entre os valores empenhados e os autorizados (LOA) foi de 91% e entre o
empenhado e o planejado (PPA) foi de 93%. Portanto, os percentuais globais de
efetivação da despesa da PCR são superiores aos dos projetos selecionados na presente
pesquisa.
Conforme mencionado anteriormente, essa discrepância pode advir do fato de
i) outros projetos terem sido priorizados em detrimentos dos projetos em análise, através
da movimentação de créditos orçamentários, ou descentralização de créditos; ii) em
virtude da necessidade de elaboração de projetos executivos para consecução de
algumas despesas em obras e instalações (em saneamento, urbanização, etc.), o que
geralmente demanda contratação de serviços de terceiros, que por sua vez, necessitam
de dotação orçamentária específica e iii) outa possibilidade a ser considerada é à gestão
não haver implementado em tempo hábil o processo administrativo de contratação de
fornecedor do bem/obra/estudo a ser adquirido.
Através da quantificação e analise realizadas, no que concerne aos projetos
governamentais com operações destinadas ao saneamento básico e os seus respectivos
valores planejados, autorizados e executados foi possível inferir que, na cidade do

140
Recife, no período de 2006-2013, a importância conferida o ao saneamento básico se

constitui apenas no plano do discurso.
Constituiu finalidade desse item realizar uma análise dos investimentos

efetivamente executados em saneamento básico urbano na cidade do Recife, no período
de 2006 a 2013. A partir do exame da execução orçamentária foi possível quantificar e
compreender os esforços realizados pelo Governo Municipal para ampliação do
atendimento dos serviços de saneamento básico.
De acordo com a tabela 29, a arrecadação da receita no período foi de
aproximadamente 21, 3 bilhões, enquanto o gasto com as despesas foi da ordem de 19,1
bilhões. Ressalte-se que as despesas de capital podem ter utilizado o superávit corrente
para financiar o déficit de capital.
Tabela 29–Receitas e despesas orçamentárias da PCR no Período de 2006-2013 (milhões R$)

Receitas Valor Arrecadado Despesas Valor Empenhado (E)
Receitas Correntes 2.0517,77 Despesas Correntes 16.966,67
Receitas de Capital 849,87 Despesas de Capital 2.213,13
As despesas em saneamento básico urbano, realizada pela PCR, no período de

2006-2013 foram de aproximadamente 264 milhões, dos quais, cerca de 59% foram
destinados às despesas de natureza corrente (tabela 38), que, como visto, contemplam
gastos com pessoal e encargos sociais, entre outros, havendo sido destinados apenas
41% para o custeio das despesas de capital.
Tabela 30 – Despesas de capital em saneamento básico urbano 2006-2013 (milhões R$)

Despesa

141
Na execução orçamentária, do período 2009-2013, dos 108 milhões alocados

para as despesas de capital em SBU, verificou-se que cerca de 80% foram destinados
para investimentos em saneamento básico urbano, aproximadamente 87 milhões (tabela
31).
Tabela 31 – Despesas de capital em saneamento básico urbano 2006-2013 (milhões R$)

Despesa
A Sesan, a Sanear, o FMS e o Fmsan foram os órgãos responsáveis pelos

investimentos em SBU, no período em análise. A Sanear, além de executar os seus
recursos, também foi a responsável pela execução dos recursos do FMS e do Fmsan.
foram na ordem de 66 milhões. Desse valor, alocaram-se 40% desses recursos para
outras obras (reforma de escritórios locais, produção de kits sanitários, serviços de
infraestrutura em habitacionais, etc.), 28,2% em obras de pavimentação e drenagem,
21,7% em obras de água (complementação e recuperação da rede de água), 8,3% obras
de saneamento integrado (pavimentação, drenagem, coleta de lixo, instalações
hidrossanitárias, remoções/realocação de habitacionais, educação sanitária e ambiental,
controle de vetores, água e esgoto), 10,9% em obras de esgotamento sanitário
(implantação, complementação e recuperação do sistema de esgotamento sanitário,
construção fossas sépticas, etc.) e 0,1% em estudos e projetos.
A figura 17, expõe os investimentos em SBU quantificando os investimentos
em SBU, por bairro e discriminando a sua tipologia de investimento. As obras e
estudos/projetos, realizadas no período de 2006 a 2013, foram realizadas em apenas
dezessete (17), dos 94 bairros da cidade do Recife, ou seja, somente, 18% dos bairros do
Recife, receberam algum tipo de investimento da Sanear, em saneamento básico. Ao
longo desse período, o bairro que recebeu o maior aporte de investimentos, cerca de 22
milhões, foi o bairro da Mangueira, situado na RPA 06. Já o bairro com menor aporte de
recursos foi o Sítio dos Pintos (RPA 02), cerca de 0,0067 milhões (ou seis mil e
setecentos reais), destinados a obras de esgotamento sanitário. Como mencionado
anteriormente, os demais investimentos, realizados pelos Órgãos Municipais de

142
Saneamento, da cidade do Recife, não puderam ser especializados, devido a

indisponibilidade da informação.

143
Figura 17 – Sanear: tipologia dos investimentos em SBU por Bairro 2006-2013


144
4.3.4 Repercussão dos Investimentos Municipais na Provisão de Esgotamento

Sanitário
O planejamento governamental constitui elemento fundamental para a

compreensão da produção e organização do espaço urbano, pois, a gestão da cidade é
realizada dentro da lógica do planejamento governamental (PPA, LDO e LOA), que
condiciona, portanto, o modelo de cidade que está sendo planejado e implantado pelos
governantes. Dito isso, passam-se a expor elementos que possam subsidiar a resposta ao
quinto e último objetivo do presente trabalho, qual seja: “analisar a relação entre
investimentos municipais em Saneamento Básico Urbano (SBU) e o Índice de
Atendimento Urbano de Esgoto (IN047)”.
O objetivo supracitado tem a finalidade de identificar o possível impacto da
ação governamental na provisão de esgotamento sanitário na cidade do Recife, com
vistas a se evidenciar a importância conferida, pela administração municipal, à
problemática do saneamento básico, sobretudo, do esgotamento sanitário, no período de
2006 a 2013.
Cumpre ressaltar que a disponibilidade de infraestrutura em determinada região
constitui um indicador das suas condições de desenvolvimento. O saneamento básico,
por sua vez, representa o serviço de infraestrutura social cuja ausência ou precariedade é
responsável por externalidades negativas claras e significativas.
Destaque-se, que, na maioria dos municípios brasileiros, dentre os elementos
de saneamento básico, o esgotamento sanitário é aquele cujos percentuais de
atendimento são mais deficitários, mais distantes, por conseguinte, dos parâmetros de
universalização. Incorre, nesse lamentável cenário, a cidade do Recife, que possuía, em
2013, apenas 36,36% de sua população com acesso ao esgotamento sanitário (quadro
24).
O déficit da provisão do serviço acima mencionado justifica a escolha do
Índice de Atendimento Urbano de Esgoto (IN047) como parâmetro de análise para a
mensuração do possível impacto dos investimentos municipais na oferta de esgotamento
sanitário, uma vez que, o IN047 mensura o percentual da população urbana beneficiada
com o referido serviço.
O gráfico 10 expõe o total do orçamento global da PCR e o percentual desse
total que foi destinado aos investimentos em SBU, no período de 2006 a 2013. Observe-

145
se que é através da execução orçamentária que os programas de governo, através de

suas ações, são implementados.
Orçamento global da PCR Investimentos em SBU

4.000
3.450,30
3.500 3.179,59
3.000 2.728,87
2.330,95
(milhões R$)
2.500
2.051,79 2.093,68
2.000 1.798,67
1.545,95
1.500
1.000
500
0,36% 0,58% 0,76% 0,55% 0,87% 0,25% 0,38% 0,14%
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gráfico 10 – Trajetória do orçamento global e dos investimentos em SBU (2006-2013)
Em 2006, o orçamento global da PCR (valores empenhados) foi de R$ 1,54

bilhões e, em 2013, de R$ 3,45 bilhões, com taxa média de crescimento orçamentário
anual, para o período (2006 a 2013), de 12,15% (quadro 24). De se destacar que os
investimentos em saneamento básico se encontram na contramão da ascensão do
orçamento global. Em 2006, o montante investido no saneamento, pela Prefeitura do
Recife, foi de, aproximadamente, R$ 5,53 milhões, que representaram 0,36% desse
orçamento e, em 2013, esse valor declinou para R$ 4,73 milhões, correspondentes a
0,14% do orçamento global desse ano. Saliente-se que, no período observado (2006 a
2013), a taxa média de crescimento anual dos investimentos em saneamento básico
oriundos do orçamento global foi da ordem de -2,21%, a traduzirem, portanto,
decrescimento médio anual de 2,21%. Cumpre destacar que, nos anos de 2009, 2011 e
2013, houve significativa redução dos valores dos investimentos em saneamento,
realizados pela PCR, em relação aos seus respectivos anos anteriores, a saber: o
investimento em SBU realizado em 2009 foi 25,42% menor, em relação ao realizado em
2008; o realizado em 2011 foi 66,73% menor, em relação ao realizado em 2010; e o
realizado em 2013 foi 60,56% menor, em relação ao realizado em 2012 (quadro 24).

146
Taxa de
ES001 - Taxa de
Taxa de Taxa de crescimento dos
população IN047- índice crescimento Investimentos
GE06B – crescimento crescimento Orçamento investimentos
total atendida de do orçamento em SBU
população do GE06B em do ES001 em global da em SBU
ANO com atendimento global da PCR realizados pela
total do Recife relação ao relação ao PCR* (em realizados pela
esgotamento urbano de em relação ao PCR** (em
(hab.) período período milhões) PCR em relação
sanitário esgoto (%) período milhões)
anterior anterior ao período
(hab.) anterior
anterior
2006 1.515.052 .. 607.833 .. 40,12% 1.545,95 .. 5,53 ..
2007 1.533.580 1,22% 626.634 3,1% 40,86% 1.798,67 16,35% 10,37 87,39%
2008 1.549.980 1,07% 578.300 -7,7% 37,31% 2.051,79 14,07% 15,53 49,77%
2009 1.561.659 0,75% 602.956 4,3% 38,61% 2.093,68 2,04% 11,58 -25,42%
2010 1.537.704 -1,53% 540.584 -10,3% 35,16% 2.330,95 11,33% 20,31 75,36%
2011 1.546.516 0,57% 549.617 1,7% 35,54% 2.728,87 17,07% 6,76 -66,73%
2012 1.555.039 0,55% 569.478 3,6% 36,62% 3.179,59 16,52% 11,99 77,50%
2013 1.599.513 2,86% 581.597 2,1% 36,36% 3.450,30 8,51% 4,73 -60,56%
Taxa média de
crescimento 0,78% .. -0,63% .. .. 12,15% .. -2,21% ..
anual27
Quadro 24 – Variáveis demográficas, sanitárias e orçamentária (2006-2013)
Fonte: Recife-Portal da Transparência, 2013; SNIS, 2013.
*Valores globais empenhados pela PCR em determinado exercício financeiro.
**Valores empenhados pela PCR para gastos com investimentos em SBU em determinado exercício financeiro.
27
Taxa média de crescimento anual = − 1 ×100
Onde:
P0 = período inicial
Pt = período final
n = número de períodos de tempo

147
O gráfico abaixo ilustra o fluxo da população total da cidade do Recife e do Índice de

Atendimento Urbano de Esgotamento Sanitário (IN047) – o percentual da população total que
é atendida com esgotamento sanitário.
População total População atendida com esgotamento sanitário (IN047)

1.800.000
1.561.659 1.537.704 1.546.516 1.555.039 1.599.513
1.600.000 1.515.052 1.533.580 1.549.980
1.400.000
1.200.000
(habitantes)
1.000.000
800.000
40,12% 40,86% 38,61%
37,31% 35,16% 35,54% 36,62% 36,36%
600.000
400.000
200.000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gráfico 11 – Trajetória da população total da cidade do Recife e do IN047

Fonte: SNIS, 2013.
De acordo com dados do SNIS (2013), em 2006, a população total da cidade do

Recife foi de 1.515.052 habitantes e, em 2013, foi de 1.599.513, de sorte que a taxa média de
crescimento anual da população foi, no referido período (2006 a 2013), da ordem de 0,78%.
Já o percentual da população atendida com esgotamento sanitário (IN047) declinou de
40,12%, em 2006, para 36,36%, em 2013. Dito de outra forma, no decorrer do período de
2006 a 2013, a taxa média de crescimento da população atendida com esgotamento sanitário
foi de -0,63%, ou seja, houve diminuição do percentual da população total atendido com
esgotamento sanitário (quadro 24).
Considerando-se a trajetória dos investimentos municipais realizados em
Saneamento Básico Urbano (SBU) e do Índice de Atendimento Urbano de Esgoto IN047
(quadro 24), conclui-se que os investimentos realizados, pela PCR, no período em análise,
não foram destinados na proporção necessária à ampliação do IN047, mantido, por
conseguinte, o histórico déficit verificado no serviço. Logo, refuta-se a hipótese (da pesquisa)
de que: “A alocação dos recursos orçamentários municipais em saneamento básico urbano

148
propiciou a ampliação do nível de atendimento à população, no sentido da superação dos

déficits históricos, particularmente em termos de esgotamento sanitário”.

149
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho abordou a problemática do saneamento básico, evidenciada, no

Brasil, a partir da década de 1930, com a chamada Política de Substituição de Importações
(PSI), que impulsionou o incipiente processo de urbanização brasileiro. Em 1950, cerca de
35% da população brasileira residia nos centros urbanos. Já em 2010, esse percentual
ultrapassou os 80%. Essa inversão, acompanhada da insuficiência, quando não ausência, de
infraestrutura nas cidades, especialmente no que se refere ao esgotamento sanitário, foi, em
linhas gerais, a gênese do atual quadro de precariedade, em se tratando da prestação do
serviço em tela, quadro conhecido e vivenciado por parte significativa da população que
reside nas cidades brasileiras, principalmente nas Regiões Norte e Nordeste do país.
Juridicamente, observam-se esforços para reverter esse cenário, sobretudo, após o
advento da Constituição Federal de 1988, que propiciou a elaboração de leis que regulam a
prestação dos serviços públicos de saneamento básico, quais sejam, a Política Nacional de
Recursos Hídricos, a Lei dos Consórcios Públicos, a Lei do Saneamento Básico e a Política
Nacional de Resíduos Sólidos. A CF/88 também inseriu instrumentos de planejamento
governamental (PPA, LDO e LOA), que, por força de lei, determinam quais planos e projetos
serão implantados. Destaque-se que o modelo de cidade é o resultado da efetivação desse
planejamento. O provimento de infraestrutura urbana ocorre, quase que exclusivamente, por
meio do orçamento público, em virtude da existência das chamadas falhas de mercado
(monopólios naturais, bens públicos, etc.).
Todavia, diante de um conjunto de avanços jurídicos, políticos e administrativos,
relativos ao saneamento básico, ocorridos a partir da Constituição Federal de 1988, e da
importância, dada à questão, no discurso governamental, cumpre indagar se já não deveria ter
havido alguma mudança positiva no índice de atendimento da população por esses serviços,
especialmente, o de esgotamento sanitário.
Trabalhando com a hipótese de que teria havido tal melhoria, foi analisada a
dinâmica de alocação e aplicação dos recursos orçamentários municipais em Saneamento
Básico Urbano, no Recife, no período de 2006-2013, para se compreender as relações entre o
volume dos recursos planejados para o setor, o volume dos recursos autorizados pelo
legislativo e o volume dos recursos efetivamente executados pela PCR. Cumpre observar que
a hipótese supramencionada foi refutada, tendo sido observado, em sentido contrário, um

150
decrescimento do índice de atendimento da população pelo serviço de esgotamento sanitário,

na cidade do Recife.
Com base em uma análise mais objetiva dessa dinâmica de alocação, foi possível se
verificar a discrepância que existe entre o planejamento e a ação governamental, concernente
aos projetos que contemplam operações em saneamento básico.
A partir do desenvolvimento da presente pesquisa, ficou notória a ausência de
interação entre o planejamento e a execução, de vez que os instrumentos PPA e LOA-
legalmente instituídos pela CF/88 - não dialogam com a Execução Orçamentária, isto é, não
há alinhamento entre as terminologias de classificação dos elementos que constituem o PPA,
a LOA e a Execução, ao longo do ciclo orçamentário.
Observe-se que o PPA desagrega os seus “Programas” em “Ações” e “Operações”. A
LOA, por sua vez, restringe-se à autorização dos “Programas” e “Ações” previstos no PPA,
não se referindo, por conseguinte, às “Operações” neste especificadas, ao passo que a
Execução Orçamentária faz menção aos referidos “Programas” e utiliza-se de elementos
próprios, para efeito de subclassificação das “Ações” constantes do PPA e autorizadas na
LOA: as “Funções” e “Subfunções”.
As “Operações” do PPA, utilizadas para a subclassificação dos gastos previstos nas
“Ações”, discriminam as obras ou estudos planejados, informando sua localização geográfica,
não quantificando, todavia, os recursos alocados para a sua execução. Já as “Subfunções”,
utilizadas pela Execução Orçamentária em sua maneira própria de subclassificar os gastos
previstos nas “Ações”, restringem-se à menção da natureza das obras (se SBU ou Transportes,
por exemplo), em nada se referindo à sua discriminação (se ETE ou TIP, por exemplo) ou
localização geográfica.
Torna-se, portanto, impossível se aferir, por exemplo, se a construção de uma
Estação de Tratamento de Esgoto (ETE), prevista em uma “Operação” (que discriminou tal
obra e a sua localização geográfica) de uma “Ação” de um “Programa” do PPA, “Ação” esta
autorizada na respectiva LOA, foi efetivamente executada, pois a correspondente Execução
Orçamentária não discrimina, em suas “Subfunções”, as obras que foram executadas, não
informando, sequer, sua localização geográfica, o que inviabiliza, por completo, a aferição de
que as obras e demais estudos planejados no PPA foram efetivamente executados.
Assim, esta ausência de padronização na metodologia de classificação dos elementos
constitutivos do PPA, LOA e Execução Orçamentária representa um entrave a que os atos
financeiros do Estado sejam conhecidos e avaliados pela sociedade.
151
Ademais, o processamento das informações fornecidas pelo SNIS e pelo IBGE (com
vistas à caracterização sanitária de Recife), mostrou-se problemático. A fragilidade, no que
respeita ao SNIS, refere-se à espacialização dos dados, pois eles são disponibilizados apenas
em escala municipal, desconsiderando-se as regionalizações censitárias, além do fato de as
informações serem autodeclaradas. O IBGE, por sua vez, considera, para efeito de dados de
esgotamento sanitário, tanto o lançamento de esgotos efetuado na rede geral – esgotamento
sanitário considerado adequado pela literatura, quanto o que é lançado na rede de coleta de
águas pluviais – considerado inadequado pela referida literatura. Ressalte-se que tal
procedimento mascara um cenário indesejável, sob o ponto de vista ambiental.
Todos os objetivos da pesquisam foram alcançados através de duas análises básicas.
A primeira análise levou em consideração os projetos com operações em saneamento básico,
ao longo de todo o ciclo orçamentário. Essa análise verificou que há evasão dos recursos
destinados a tais projetos, ao longo do período de 2006 a 2013. Observa-se que
aproximadamente 91% dos recursos orçamentários globais, autorizados na LOA, foram
executados. No que respeita aos projetos com operações em Saneamento Básico Urbano
(SBU), constata-se que cerca de 29% deles, apenas, foi efetivamente executado. Essa
discrepância pode ter advindo: i) do fato de outros projetos terem sido priorizados, em
detrimentos dos projetos em análise, através da movimentação de créditos orçamentários, ou
descentralização de créditos; ii) da necessidade de elaboração de projetos executivos para a
realização de algumas despesas em obras e instalações (em saneamento, urbanização, etc.), o
que geralmente demanda contratação de serviços de terceiros, serviços que necessitam de
dotação orçamentária específica; e iii) do fato de a gestão não haver implementado, em tempo
hábil, o processo administrativo de contratação de fornecedor do bem/obra/estudo a ser
adquirido.
A segunda análise diz respeito, exclusivamente, à execução orçamentária. Nessa
etapa, mensuraram-se os dispêndios na “Subfunção” saneamento básico urbano, no período de
2006-2013. Verificou-se uma despesa total (corrente e de capital) de, aproximadamente, 264
milhões, nessa “Subfunção”. Desse montante, destinaram-se 59% para despesas correntes e
41% para despesas de capital. Os investimentos em saneamento básico urbano foram os
responsáveis por cerca de 80% das despesas de capital. Entretanto, após teste estatístico,
observou-se que esses investimentos em SBU não foram feitos na proporção necessária para
influenciar positivamente a ampliação do índice de atendimento urbano de esgoto. Saliente-se
que, no período em análise, observou-se uma diminuição da cobertura do índice de
atendimento urbano de esgoto.
152
Destaque-se que os instrumentos de planejamento governamental, criados pela

Constituição de 1988, não vêm contribuindo para a dissolução dos problemas de saneamento
básico, sobretudo esgotamento sanitário. Considerando-se os créditos orçamentários,
inicialmente autorizados para o setor, fazem-se necessários estudos que rastreiem as razões
pelas quais a maioria desses créditos não são executados nos projetos com operações em
saneamento básico.

153
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161
GLOSSÁRIO
A
Abastecimento de água via rede geral de distribuição – quando o domicílio ou o terreno,
ou a propriedade onde está localizado, está ligado a uma rede geral de distribuição de água.
Abastecimento de água via poço ou nascente na propriedade – quando o domicílio é
servido por água proveniente de poço ou nascente localizado no terreno ou na propriedade
onde está construído.
Abastecimento de água via água de chuva armazenada em cisterna – quando o domicílio
é servido por água de chuva armazenada em cisterna, caixa de cimento etc.
Abastecimento de água via outra forma - quando a forma de abastecimento de água do
domicílio é proveniente de poço ou nascente fora da propriedade, carro-pipa, água da chuva
armazenada de outra forma, rio, açude, lago ou igarapé ou outra forma de abastecimento de
água, diferente das descritas anteriormente.
Amortização da dívida – despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do

principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual
ou mobiliária.
Atividade – é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,

envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das
quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.
B
Base territorial – é a denominação dada ao sistema integrado de mapas, cadastros e banco de
dados, construído segundo a metodologia própria para dar organização e sustentação espacial
às atividades de planejamento operacional, coleta e apuração de dados e divulgação de
resultados do censo demográfico.
Bairros – são subdivisões intra-urbanas legalmente estabelecidas através de leis ordinárias

das Câmaras Municipais e sancionadas pelo Prefeito.
Banheiro – cômodo que dispõe de chuveiro (ou banheira) e vaso sanitário (ou privada) e de
uso exclusivo dos moradores, inclusive os localizados no terreno ou na propriedade.
C
Crédito orçamentário – é o valor autorizado para ser gasto num determinado projeto ou
atividade, é quanto está previsto no orçamento, ou ainda, é a dotação orçamentária.
Créditos adicionais – são as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente

dotadas na Lei de Orçamento. Os créditos adicionais classificam-se em: i) suplementares, os
162
destinados a reforço de dotação orçamentária; encaminhado ao Congresso Nacional pelo

Presidente da República através de Projeto de Lei (PLN), ii) os destinados a despesas para as
quais não haja dotação orçamentária específica; encaminhado ao Congresso Nacional pelo
Presidente da República através de PLN e os iii) extraordinários, os destinados a despesas
urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública;
encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente da República através de Medida
Provisória (MP).
Crescimento vegetativo ou natural - é a diferença entre a taxa de natalidade e a taxa de

mortalidade de uma determinada região ou país geralmente expressa em porcentagem.
D
Domicílio – local estruturalmente separado e independente que se destina a servir de
habitação a uma ou mais pessoas, ou que esteja sendo utilizado como tal.
Domicílio coletivo – é uma instituição ou estabelecimento onde a relações entre as pessoas
que nele se encontram, moradoras ou não, é restrita a normas de subordinação administrativa,
como em hotéis, motéis, camping, pensões, penitenciárias, presídios, casas de detenção,
quartéis, postos militares, asilos, orfanatos, conventos, hospitais e clínicas (com internação),
alojamento de trabalhadores ou de estudantes etc.
Domicílio particular – domicílio onde o relacionamento entre seus ocupantes é ditado por
laços de parentesco, de dependência doméstica ou por normas de convivência.
Domicílio particular permanente – domicílio construído para servir, exclusivamente, à
habitação e com a finalidade de servir de moradia a uma ou mais pessoas.
E
Economia – moradias, apartamentos, unidades comerciais, salas de escritório, indústrias,
órgãos públicos e similares, existentes numa determinada edificação, que são atendidos pelos
serviços de abastecimento de água e/ou de esgotamento sanitário.
Esgotamento sanitário via rede geral de esgoto ou pluvial – quando a canalização das
águas servidas e dos dejetos, proveniente do banheiro ou sanitário, está ligada a um sistema de
coleta que os conduzia a um desaguadouro geral da área, região ou município, mesmo que o
sistema não disponha de estação de tratamento da matéria esgotada.
Esgotamento sanitário via fossa séptica – quando a canalização do banheiro ou sanitário
está ligada a uma fossa séptica, ou seja, a matéria é esgotada para uma fossa próxima, onde
passa por um processo de tratamento ou decantação, sendo, ou não, a parte líquida conduzida
em seguida para um desaguadouro geral da área, região ou município.
Esgotamento sanitário via fossa rudimentar – quando o banheiro ou sanitário está ligado a
uma fossa rústica (fossa negra, poço, buraco, etc.).
Esgotamento sanitário via vala – quando o banheiro ou sanitário está ligado diretamente a
uma vala a céu aberto.
163
Esgotamento sanitário via rio, lago ou mar – quando o banheiro ou sanitário está ligado
diretamente a um rio, lago ou mar.
Esgotamento sanitário via outro escoadouro – qualquer outra situação não descrita
anteriormente.
I
Inversões financeiras – despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de
capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do
capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas, além de outras despesas
classificáveis neste grupo.
Investimentos – despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução
de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas
últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
J
Juros e encargos da dívida – despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões
e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida
pública mobiliária.
L
Ligação – ramal predial conectado à rede de distribuição de água ou à rede coletora de
esgoto. Pode estar ativa ou inativa.
M
Morador – pessoa que possuiu domicílio como local habitual de residência e que, na data de
referência, estava presente ou ausente por período não superior a 12 meses em relação àquela
(data censo).
Municípios – constituem as unidades autônomas de menor hierarquia dentro da organização
político-administrativa do Brasil. Sua criação, incorporação, fusão ou desmembramento
dependem de leis estaduais, que devem observar o período determinado por lei complementar
federal e a necessidade de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações envolvidas,
após divulgação dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e publicados na forma da
lei. Os municípios são regidos por leis orgânicas, observados os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e na constituição do estado onde se situam, e podem criar, organizar e
suprimir distritos. A localidade onde está sediada a Prefeitura Municipal tem a categoria de
Cidade.
164
O
Operação especial – são despesas as despesas que não contribuem para a manutenção das
ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a
forma de bens ou serviços.
Outras despesas correntes – despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo,
pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte,
além de outras despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos
demais grupos de natureza de despesa.
P
Pessoal e encargos sociais – despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e
pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de
membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e
vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões,
inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza,
bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência,
conforme estabelece o caput do art. 18 da LRF.
Projeto – é um instrumento utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo
um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre
para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
População residente – população residente é constituída pelos moradores em domicílios na
data de referência.
R
Regiões metropolitanas – a identificação de regiões metropolitanas, no Brasil, foi iniciada na
década de 1960 e institucionalizada pelo Congresso Nacional nos anos de 1973 e 1974, tendo
sido definidas nove Regiões Metropolitanas: Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba e Porto Alegre. A partir de 1988, a
Constituição do Brasil facultou aos estados a instituição de regiões metropolitanas,
“constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, com o objetivo de integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum” (artigo
25, parágrafo 3º).
Reserva de contingência – dotação constante da lei orçamentária, sem destinação específica
nem vinculação a qualquer órgão, cuja finalidade principal é servir de fonte de cancelamento
para a abertura de créditos adicionais, ao longo do exercício.
S
Sanitário - considera-se como sanitário o local limitado por paredes de qualquer material,
coberto ou não por um teto, que dispunha de vaso sanitário ou buraco para dejeções.
165
Setor censitário – é a unidade territorial de controle cadastral da coleta do censo

demográfico, constituída por áreas contíguas, respeitando-se os limites da divisão político-
administrativa, do quadro urbano e rural legal e de outras estruturas territoriais de interesse,
além dos parâmetros de dimensão mais adequados à operação de coleta e cujo conjunto esgota
a totalidade do Território Nacional, o que permite assegurar a plena cobertura do País.
166
ANEXOS
167
ANEXO A – Lista das Funções e Subfunções
FUNÇÕES S UBFUNÇÕES FUNÇÕES S UBFUNÇÕES

031 - Ação Legislativa 451 - Infra-Estrutura Urbana
01 - Legislativa 032 - Controle Externo 15 - Urbanismo 452 - Serviços Urbanos
453 - Transportes Coletivos Urbanos
061 - Ação Judiciária 481 - Habitação Rural
02 - Judiciária 062 - Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário 16 - Habitação 482 - Habitação Urbana
03 - Essencial à 091 - Defesa da Ordem Jurídica 17 - 511 - Saneamento Básico Rural

Justiça 092 - Rep resentação Judicial e Extrajudicial Saneamento 512 - Saneamento Básico Urbano
121 - Planejamento e Orçamento 541 - Preservação e Conservação Ambiental
122 - Administração Geral 542 - Controle Ambiental
123 - Administração Financeira 543 - Recup eração de Áreas Degradadas
124 - Controle Interno 544 - Recursos Hídricos
125 - Normatização e Fiscalização 545 - M eteorologia
04 - 18 - Gestão
126 - Tecnologia da Informação
Administração Ambiental
127 - Ordenamento Territorial
128 - Formação de Recursos Humanos
129 - Administração de Receitas
130 - Administração de Concessões
131 - Comunicação Social
151 - Defesa Área 571 - Desenvolvimento Científico
05 - Defesa 152 - Defesa Naval 19 - Ciência e 572 - Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia
Nacional 153 - Defesa Terrestre Tecnologia 573 - Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico
181 - Policiamento 601 - Promoção da Produção Vegetal

182 - Defesa Civil 602 - Promoção da Produção Animal
183 - Informação e Inteligência 603 - Defesa Sanitária Vegetal
06 - Segurança
20 - Agricultura 604 - Defesa Sanitária Animal
Pública
605 - Abastecimento
606 - Extensão Rural
607 - Irrigação
211 - Relações Dip lomáticas 21 - 631 - Reforma Agrária
07 - Relações
212 - Cooperação Internacional Organização 632 - Colonização
Exteriores
Agrária
241 - Assistência ao Idoso 661 - Promoção Industrial
242 - Assistência ao Portador de Deficiência 662 - Produção Industrial
08 - Assistência
243 - Assistência à Criança e ao Adolescente 22 - Indústria 663 - M ineração
Social
244 - Assistência Comunitária 664 - Propriedade Industrial
665 - Normalização e Qualidade
271 - Previdência Básica 691 - Promoção Comercial
272 - Previdência do Regime Estatutário 692 - Comercialização
09 - Previdência 23 - Comércio e
273 - Previdência Complementar 693 - Comércio Exterior
Social Serviços
274 - Previdência Esp ecial 694 - Serviços Financeiros
695 - Turismo
301 - Atenção Básica 721 - Comunicações Postais
302 - Assistência Hospitalar e Ambulatorial 722 - Telecomunicações
303 - Suporte Profilático e Terapêutico 24 -
10 - Saúde
304 - Vigilância Sanitária Comunicações
305 - Vigilância Ep idemiológica
306 - Alimentação e Nutrição
331 - Proteção e Benefícios ao Trabalhador 751 - Conservação de Energia
332 - Relações de Trabalho 752 - Energia Elétrica
11 - Trabalho 25 - Energia
333 - Empregabilidade 753 - Petróleo
334 - Fomento ao Trabalho 754 - Álcool
361 - Ensino Fundamental 781 - Transporte Áreo
362 - Ensino M édio 782 - Transporte Rodoviário
363 - Ensino Profissional 364 - Ensino Superior 365 - 783 - Transporte Ferroviário
12 - Educação 26 - Transporte
Educação Infantil 784 - Transporte Hidroviário
366 - Educação de Jovens e Adultos 367 - Educação 785 - Transportes Especiais
Especial
391 - Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 811 - Desp orto de Rendimento
27 - Desp orto e
13 - Cultura 392 - Difusão Cultural 812 - Desp orto Comunitário
Lazer
813 - Lazer
421 - Custódia e Reintegração Social 841 - Refinanciamento da Dívida Interna
422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 842 - Refinanciamento da Dívida Externa
14 - Direitos da 423 - Assistência aos Povos Indígenas 28 - Encargos 843 - Serviço da Dívida Interna
Cidadania Especiais 844 - Serviço da Dívida Externa
845 - Transferências
846 - Outros Encargos Esp eciais
168
ANEXO B – Programas – PPA 2006-2009

Poder Programas 2006-2009
Proteção e defesa dos direitos da criança e do adolescente
Promoção da igualdade entre homens e mulheres nas políticas do município
Implantação do sistema único de assistência social na cidade do Recife
Gestão e inclusão social
Organização eficaz do ensino e da aprendizagem
Suporte e apoio efetivos para uma educação de qualidade
Valorização da cultura
Fortalecimento do turismo
Programas Apoio social a estudantes da rede municipal de ensino
Específicos Segurança alimentar e nutricional
Voltados para a
Melhoria da Consolidação e aperfeiçoamento do modelo de atenção à saúde
Vida das Pessoas Consolidação e aperfeiçoamento do modelo de vigilância à saúde
Gestão democrática e popular
Ações habitacionais
Comunidade saudável*
Programas Finalísticos
Dinamização econômica e do acesso ao mercado de trabalho

Promoção dos direitos humanos, cidadania e segurança cidadã
Assistência social a pessoas em situação de vulnerabilidade
Cidade amiga da criança
Círculos populares de esporte e lazer
Gestão participativa
Valorização do centro metropolitano
Fortalecimento da gestão ambiental
Poder Executivo
Gestão de risco de morros e alagados - guarda-chuva

Mobilidade e acessibilidade para todos
Valorização das identidades locais
Programas
Específicos Iluminação pública
Voltados para Limpeza urbana
Melhoria da Manutenção, conservação, expansão e construção de necropóles
Vidas da Cidade
Revitalização do bairro do Recife
Requalificação e reapropriação dos espaços públicos
Habitação e desenvolvimento urbano
Requalificação de áreas de baixa renda
Manutenção e conservação das instalações e equipamentos públicos
Promoção de avanços científicos para o desenvolvimento econômico do Recife
Gestão das políticas municipais de saúde
Gestão das políticas municipais de educação
Gestão pública de qualidade
Melhoria da quallidade dos serviços de tecnologia da informação - TIC
Programas de Gestão das políticas municipais

Melhoria da
Gestão Gestão administrativa dos órgãos, entidades e fundos municipais
Municipal Gestão administrativa dos sistema municipal de saúde
Gestão administrativa do setor educacional
Fomento ao uso do sftware livre
Gestão de previdência social - RPPS
Gestão descentralizada de ações da prefeitura
Programa de Gestão dos encargos gerais do município
Gestão dos Gestão dos encargos gerais do setor de saúde
Encargos Gestão dos encargos gerais do setor de educação
Ação legislativa
Legislativ
Programas da Câmara
Poder
Municipal do Recife
o
Gestão administrativa da câmara municipal do Recife

Gestão dos encargos da câmara municipal do Recife
*Programas com possibilidade de investimento em saneamento básico.
169
ANEXO C – Programas – PPA 2010-2013

Poder Programas 2006-2009
Proteção e Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente
Promoção da Igualdade entre Homens e Mulheres nas Políticas do Município
Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social na Cidade do Recife
Organização Eficaz do Ensino e da Aprendizagem
Suporte e Apoio Efetivos para uma Educação de Qualidade
Valorização da Cultura
Aceleração da Competitividade Turística do Recife
Apoio Social a Estudantes da Rede Municipal de Ensino
Consolidação e Aperfeiçoamento da Atenção Básica
Consolidação e Aperfeiçoamento do Modelo de Vigilância à Saúde
Específicos Voltados Ações Habitacionais
para a Melhoria da Vida
das Pessoas Comunidade Saudável*
Promoção dos Direitos Humanos, Cidadania e Segurança Cidadã
Fortalecimento do Atendimento Sócio assistencial
Cidade Amiga da Criança
PROGRAMAS FINALÍSTICOS
Consolidação e Aperfeiçoamento da Política de Esporte e Lazer do Recife

Gestão Democrática e Popular
Democratização da Comunicação
Recife Inclusivo
Envelhecimento Ativo
Consolidação e Aperfeiçoamento da Atenção a Media e Alta Complexidade
Desenvolvimento da Assistência Farmacêutica
Valorização do Centro Metropolitano
Gestão Integrada de Políticas Ambientais
Gestão De Risco De Morros E Alagados - Guarda-Chuva
PODER EXECUTIVO
Mobilidade e Acessibilidade para Todos

Valorização das Identidades Locais
Iluminação Pública
Limpeza Pública
Manutenção, Conservação, Expansão e Construção de Necrópoles
Específicos Voltados
para a Melhoria da Vida Revitalização do Bairro do Recife
da Cidade
Requalificação e Reapropriação dos Espaços Públicos
Desenvolvimento Urbano e Política Habitacional
Requalificação de Áreas de Baixa Renda
Manutenção e Conservação das Instalações e Equipamentos Públicos
Apoio à Inovação e Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico
Promoção Social e Profissional para Geração de Trabalho e Renda
Fortalecimento de Atividades Econômicas
Recife - Cidade Sede da Copa 2014
Gestão das Políticas Municipais de Saúde
Gestão das Políticas Municipais de Educação
Gestão Pública de Qualidade
Melhoria da Qualidade dos Serviços de Tecnologia da Informação
PROGRAMAS DE GESTÃO
Gestão das Políticas Municipais

Programas de Melhoria Gestão Administrativa dos Órgãos, Entidades e Fundos Municipais
da Gestão Municipal Gestão Administrativa do Sistema Municipal de Saúde
Gestão Administrativa do Setor Educacional
Gestão de Previdência Social - Rpps
Gestão Descentralizada de Ações da Prefeitura
Manutenção e Conservação do Edifício Sede da Prefeitura
Aprimoramento da Gestão do SUS
Gestão dos Encargos Gerais do Município
Gestão dos Encargos Gerais do Setor de Saúde
Gestão dos Encargos Gerais do Setor Educacional
dos Encargos
Atendimento de Saúde aos Servidores Beneficiários do Saúde Recife
Reserva de Contingência
LEGISLA
Ação Legislativa
PODER
TIVO
Programas do Poder Legislativo Gestão Administrativa da Câmara Municipal do Recife

Gestão dos Encargos da Câmara Municipal do Recife
*Programas com possibilidade de investimento em saneamento básico.
170

Dissertação - Saneamento Básico Na Cidade Do Recife - Entre A Idealidade Do Planejamento e A Realidade Da Execução-Georgia - 1

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

CENTRO DE ARTES E COMUNICAÇÃO

SANEAMENTO BÁSICO NA CIDADE DO RECIFE: entre a

GEORGIA CAVALCANTI ALVES DE MIRANDA

SANEAMENTO BÁSICO NA CIDADE DO RECIFE: entre a

Dissertação de Mestrado apresentada ao

M672s Miranda, Georgia Cavalcanti Alves de

Orientadora: Maria de Fátima Ribeiro de Gusmão Furtado.

Inclui referências, glossário e anexos.

1. Planejamento governamental. 2. Orçamento público. 3. Saneamento

711.4 CDD (22. ed.) UFPE (CAC 2017-37)

Ata de Defesa de dissertação em Desenvolvimento Urbano da mestranda GEORGIA CAVALCANTI

Às 10h do dia 12 de setembro de 2014 reuniu-se no Mini Auditório 2 do Centro de Artes e

 Indicação da Banca para publicação ( )

Prof. Ronald Fernando Albuquerque Vasconcelos

Renata de Albuquerque Silva Georgia Cavalcanti Alves de Miranda

Caixa Postal 7 119 Cidade Universitária – CEP: 50780-970 Recife/PE/Brasil

O meu reconhecimento à equipe de funcionários e professores do Programa de Pós-

Agradeço à Professora Fátima Furtado pela orientação.

Aos Professores Ruskin Freitas e Ronald Vasconcelos pelas valiosas contribuições

À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), pela concessão da

À Sanear – Autarquia de Saneamento do Recife – pela disponibilização de dados, essenciais

A Samuel Paiva, pelos questionamentos, discussões, correções, paciência e companheirismo,

Palavras-chave: Planejamento Governamental. Orçamento Público. Saneamento Básico

Keywords: Governmental Planning. Public Budget. Urban Sanitation.

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento

Gráfico 1– Brasil: composição setorial da economia – 1947-2011 ....................................................... 24

Figura 1 - Periodização das práticas do planejamento urbano no Brasil ............................................... 29

Quadro 1 – Classificação dos programas do poder executivo............................................................... 60

Segundo dados do IBGE, em 2012, a população brasileira residente em área urbana

Saneamento Básico na Cidade do Recife: entre a idealidade do planejamento e a realidade da execução

de universalização e satisfação. Na cidade do Recife, a precariedade na oferta dos serviços de

Saneamento Básico na Cidade do Recife: entre a idealidade do planejamento e a realidade da execução

Para se atingir o objetivo geral da pesquisa, delinearam-se cinco objetivos

Saneamento Básico na Cidade do Recife: entre a idealidade do planejamento e a realidade da execução

Confrontando-se o volume de recursos alocados no PPA do município com o volume

A dissertação apresenta os resultados dos trabalhos, organizados em quatro capítulos,

metodológico seguido do modelo lógico da pesquisa, delimitação do objeto da pesquisa e

Saneamento Básico na Cidade do Recife: entre a idealidade do planejamento e a realidade da execução

1 O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO BRASILEIRO E O SANEAMENTO BÁSICO

Com o intuito de apresentar a problemática que envolve a temática do saneamento

1.1 O Processo de Urbanização4 Global

O Processo de Urbanização Brasileiro e o Saneamento Básico

A nova disciplina individualiza o próprio campo de aplicação, por um lado,

Neste período, há uma tendência geral de concentração dos núcleos produtivos e

algumas cidades assumem o caráter de metrópoles; são construídos grandes

O Processo de Urbanização Brasileiro e o Saneamento Básico

mercado e do planejamento da expansão e uso do solo urbano. Neste sentido, a regulação

1.2 O Processo de Urbanização Brasileiro

A problemática urbana no Brasil só passou a ter importância após a década de 1930,

O Processo de Urbanização Brasileiro e o Saneamento Básico

Serviços Agropecuária Indústria

O Processo de Urbanização Brasileiro e o Saneamento Básico

O crescimento de um país ou região advém da combinação de três fatores básicos:

Gráfico 3 – Transição demográfica brasileira (1900-2007)

Como se pode observar no acima, a partir da década de 40 observa-se um declínio

O Processo de Urbanização Brasileiro e o Saneamento Básico

De acordo com Gremaud; Vasconcellos e Júnior (p. 16, 2009), os deslocamentos

Política de Substituição de Importações, e posteriormente, de forma mais lenta, em outras