DAVID P.

SUCCI JUNIOR e HÉCTOR LUIS SAINT-PIERRE

Forças armadas e segurança pública na Argentina

e no Brasil: reafirmação e ruptura
do papel interventor
Armed Forces and public security in Argentina
and Brazil: disruption and continuity
of the military interventionist role
Rev. Bras. Est. Def. v. 7, nº 2, jul./dez. 2020, p. 217-241
DOI: 10.26792/RBED.v7n2.2020.75218
ISSN 2358-3932

DAVID P. SUCCI JUNIOR 1

HÉCTOR LUIS SAINT-PIERRE 2

INTRODUÇÃO

A teorização sobre a violência organizada, os fatores que geram a guer-

ra e os que garantem a paz, assim como os princípios que legitimam o uso
da força, seus instrumentos, mecanismos de regulamentação e restrição,
estão no cerne da disciplina de Relações Internacionais. No pós-Guerra
Fria, o debate sobre a definição das atividades militares e policiais foi mar-
cado pelo emprego das forças armadas em âmbitos convencionalmente
considerados policiais, assim como a atuação de forças de segurança públi-
ca em esferas tradicionalmente entendidas como militares, o que foi carac-
terizado como um processo de blurring1 destas delimitações. Acadêmicos
sul-americanos classificam, em geral, este processo como a indistinção en-
tre defesa e segurança pública (Saint-Pierre 2011), enquanto a bibliogra-
fia europeia e estadunidense frequentemente o apresenta como a confusão
entre segurança interna e a internacional (Andreas and Price 2001; Bigo
2001; Eriksson and Rhinard 2009).
Os fenômenos que desbotaram a demarcação entre os instrumentos de
força do Estado são de natureza diversa. Na América do Sul, este debate

David Paulo Succi Junior — Doutorando e mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Relações
1

Internacionais San Tiago Dantas (Unesp-Unicamp-PUC-SP), membro do Grupo de Estudos de

Defesa e Segurança Internacional (Gedes) e bolsista Fapesp (2018/11168-3).
Héctor Luis Saint-Pierre — Instituto de Políticas Públicas e Relações Internacionais. Programa de Pós-
2

graduação em Relações Internacionais “San Tiago Dantas”. Professor Titular da Unesp. Pesquisador
PQ CNPq. Pesquisador Fapesp (2017/21557-4). Coordenador-Executivo do IPPRI/Unesp.

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 RBED, v. 7, nº 2, jul./dez. 2020

associou-se majoritariamente ao crime organizado transnacional, em par-

ticular ao tráfico de drogas ilícitas e o seu impacto na violência urbana
(Mathias, Zague, and Santos 2019; Rodrigues 2016; Sain 2017). Em paí-
ses europeus a questão aparece recorrentemente associada a políticas de
combate ao terrorismo, além da gestão migratória e de refugiados (Clarke
2013; Guittet 2008; Lutterbeck 2010). No leste europeu, questionou-se o
uso do instrumento militar para a contenção de protestos e proteção de
infraestrutura estratégica (Weiss 2012). Em países africanos encontramos
debates centrados em conflitos civis (Ojo 2008) e no uso das forças ar-
madas contra crimes ambientais (Reitano, Lugo, and Jesperson 2017), por
vezes denominado de militarização verde (Marijnen and Verweijen 2016).
Para além do direcionamento das forças armadas para o interior das
próprias fronteiras nacionais, alguns autores se preocupam com as missões
atribuídas aos militares em ações externas, com destaque às operações de
paz sob a égide da Organização das Nações Unidas (ONU) (Friesendorf
2012; Geener-Barcham 2007), assim como a relação entre estas operações
externas e a atuação doméstica dos militares (Harig 2015; Hoelscher and
Norheim-Martinsen 2014).
Nossa análise foca-se no emprego dos meios militares no interior de
suas fronteiras nacionais, especificamente, em operações que envolvem o
uso da força,2 por tensionar a compreensão convencional sobre a distri-
buição dos instrumentos de violência letal — militares — e coerção míni-
ma — polícias. Tanto nas teorias do Estado quanto nos fundamentos das
Relações Internacionais distingue-se, como função epistemologicamente
demarcatória, o âmbito doméstico e o internacional. No primeiro, carac-
terizado como normativamente pacífico, descarta-se a eliminação física do
adversário. No segundo, considerado anárquico, a força é empregada para
garantir a ordem jurídica do âmbito internacional, em que a violência letal
é um instrumento para lidar com contenciosos e para, no limite, garantir a
própria existência (Aron 2002; Freund 1995; Santillán 1997; Waltz 2002).
Ainda que o fenômeno estudado seja recorrentemente associado às ca-
racterísticas do sistema internacional pós-Guerra Fria, as forças armadas
na América do Sul, assumiram as mais diversas atribuições domésticas des-
de a fundação de seus Estados. Os militares sul-americanos ocuparam uma
gama de atividades que abarcou desde o desenvolvimento nacional até a
manutenção da ordem institucional e social, sendo a onda de ditaduras,
que se propagou nesta região entre as décadas de 1960 e 1980, um dos
momentos de maior penetração dos meios castrenses nas instâncias esta-
tais (Rouquié 1984). Neste sentido, ao contrário do que a divisão teórica
tradicional entre interno e externo pode nos fazer pensar, na América do
Sul a utilização da violência militar no âmbito doméstico não constitui uma

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 DAVID P. SUCCI JUNIOR e HÉCTOR LUIS SAINT-PIERRE

excepcionalidade. Neste sentido, consideramos este fenômeno pela ótica da

continuidade e não da exceção.
Inspiramo-nos nos casos argentino e brasileiro, por serem tratados pe-
la bibliografia como exemplos de padrões opostos de emprego das forças
armadas. Desde o fim da ditadura, no final da década de 1980, conformou-
-se na Argentina um consenso básico em matéria de defesa que, mais do
que definir um plano para a organização da defesa nacional, representou a
nítida delimitação das funções militares no país (Pereira 2019). Como ve-
remos, esta delimitação começou a ser tensionada pelas operações Fortin
e Escudo Norte e pelo Decreto 683, de 2018. No Brasil, por outro lado, a
Constituição de 1988, que sucedeu o governo autoritário, manteve a ga-
rantia da lei e da ordem como função das forças armadas, recorrentemente
mobilizadas para segurança pública durante a década de 1990. Ademais,
entre fim da década de 1990 e início dos anos 2000, vivenciou-se um pro-
cesso de institucionalização das missões militares internas.
Como explicar a divergência doutrinaria tão profunda em países com
trajetórias históricas semelhantes? Que condições produziram padrões
opostos de emprego militar no Brasil e na Argentina? Há três grandes
teses consolidadas na bibliografia sobre o emprego interno das força mi-
litar na América do Sul: 1) a resposta pragmática, ou seja, a ideia de que a
atuação das forças armadas no âmbito doméstico resulta de uma resposta
objetiva a uma realidade concreta; 2) o controle político dos civis sobres
os militares, isto é, o argumento de que o fenômeno estudado reflete a
debilidade do controle político dos civis sobre a instituição militar; 3) e as
pressões externas, representadas por interesses estadunidenses na região.
Consideramos que, apesar de trazerem contribuições muito relevantes
para a compreensão das missões militares sul-americanas, estas abordagens
são insuficientes para explicar a aceitação e o rechaço do emprego inter-
no das forças armadas na Argentina e no Brasil. Neste sentido, propomos
endereçar esta questão com base na perspectiva sociológica de Berger e
Luckmann (2009), mais especificamente, através do conceito de papel social.
Argumentamos que os processos de rompimento e continuidade do papel
das forças armadas nesses países condicionaram a conformação dos padrões
divergentes de emprego dos militares. Para mostrar como o conceito de pa-
pel, enquanto categoria analítica, revela uma outra dimensão do fenômeno
analisado, devemos diferenciá-lo de outros dois termos — função e missão.
A diferenciação é necessária, pois ainda que estes três termos sejam
recorrentemente utilizados como sinônimos, carregam semânticas dife-
rentes que, para os fins do nosso argumento, não podem ser intercambia-
das. Concordamos com Mathias e Guzzi (2010), que reservam o termo
“função” para aquilo que está estabelecido na legislação e “missão” para

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 RBED, v. 7, nº 2, jul./dez. 2020

se referir a uma tarefa específica que, ao ser atribuída a determinado ator,

é tomada pelo mesmo como de sua responsabilidade. O papel, como defi-
nido por Berger e Luckmann (2009), indica uma dimensão intersubjetiva.
Para os autores, este representa a tipificação de uma forma de ação, o que
não se trata somente de “um particular ator que executa uma ação tipo X,
mas da ação tipo X como sendo executável por qualquer ator a quem pos-
sa ser plausivelmente imputada a estrutura de conveniência em questão”
(Berger and Luckmann 2009, p. 101). Desta forma, o papel constitui uma
ideia intersubjetivamente compartilhada sobre um tipo de atividade e um
modo de executá-la que se perpetua no tempo, gerando a expectativa de
que todos aqueles que assumirem este papel particular, independentemen-
te de suas características individuais, o executarão da mesma forma, assim
como em uma peça teatral o ator assume um papel previamente existente.
No caso em questão, há um conjunto de atuações que se espera de um
militar e da instituição castrense, independentemente dos indivíduos que
ocupam esta posição. Neste sentido, a título de exemplo, pode haver a ex-
pectativa, socialmente compartilhada, de que a força militar seja direcio-
nada para a segurança pública, por ser considerada uma atividade normal
desta instituição, da mesma forma, pode haver a expectativa de que ela se
mantenha alheia aos problemas internos, por não fazerem parte de seu es-
pectro de atribuições. O papel tem implicações diretas para a aceitação de
determinadas ações e sua naturalização no tempo. Deste modo, revela uma
dimensão do fenômeno ignorada pelas três explicações consolidadas nos
trabalhos acadêmicos.
Em um primeiro momento, expomos as três principais teses sobre o
emprego interno da força militar, apontando suas principais debilidades
explicativas. Posteriormente, utilizando o conceito de papel, explicamos a
divergência no padrão de emprego das forças armadas brasileira e argenti-
na. Por padrão de emprego entendemos o conjunto de ações efetivamente
desempenhadas pelas forças militares no período analisado, o que difere
do conceito de papel, enquanto a forma de ação que se espera daquele que
assume uma atividade social específica. Ainda que o papel não delimite
de forma determinista a ação daquele que o assume, produz restrições e
incentivos para seu comportamento. Consideramos que, desde a fundação
das forças militares nestes dois países, reconheceu-se um papel interven-
tor, que atribui às forças armadas a responsabilidade e a legitimidade para
combater a desordem, cujo significado longe de ser claro, transformou-se
ao longo do tempo. A divergência do padrão de emprego dos meios mili-
tares nos países estudados estabeleceu-se com a ruptura deste papel, no
caso argentino, e sua continuidade no Brasil, como resultado dos diferentes
processos de transição da ditadura para o regime democrático.

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 DAVID P. SUCCI JUNIOR e HÉCTOR LUIS SAINT-PIERRE

A TESE DA RESPOSTA PRAGMÁTICA

Do ponto de vista da tese da resposta pragmática, o emprego das forças

armadas para a repressão das atividades do crime organizado resultaria de
uma decisão racional, tomada em reação a uma avaliação objetiva da con-
juntura que se apresenta como fator determinante ao tomador de decisão.
Este argumento baseia-se em duas ideias principais: 1) os grupos vincu-
lados a atividades econômicas ilegais, em especial ao narcotráfico, adquiri-
ram armamentos e um elevado grau de organização que superam a capa-
cidade da polícia; e 2) a região sul-americana goza de relativa estabilidade
entre Estados, mas, em compensação, sofre de altos índices de violência
doméstica. Por estas duas razões, haveria a necessidade de se recorrer ao
instrumento estatal de maior poder de fogo para eliminar a violência ilí-
cita (Norden 2016; Pion-Berlin and Trinkunas 2011; Sampó 2019). Neste
sentido, Pion-Berlin (2016) caracterizou como pragmática a alocação do
instrumento militar para o combater o crime organizado no interior das
fronteiras nacionais, opondo-se à delimitação entre interno e externo, que
considera ser resultado de uma desconfiança em relação às forças armadas,
vinculada às experiências autoritárias protagonizadas pelas instituições
militares na região.
Dois argumentos questionam a capacidade explicativa desta perspecti-
va. Em primeiro lugar, pode-se duvidar da eficácia da resposta militarizada,
diante da permanência e intensificação dos altos índices de violência. No
Brasil, segundo dados do Ministério da Defesa, de 1992 até junho de 2018
foram desenvolvidas 23 operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO)
para combater a violência urbana. Dessas, 10 ocorreram na cidade do Rio
de Janeiro, sendo que as mais recentes aumentaram sua duração, como a
Operação Arcanjo, que se estendeu de novembro de 2010 a julho de 2012
(Brasil 2020) e a Operação Rio de Janeiro, que teve início em 2017 e foi
sobreposta por uma intervenção federal na segurança pública do estado do
Rio de Janeiro, estabelecida em fevereiro de 2018 e comandada por um ge-
neral da ativa (Betim 2018; Martín 2018). Se, sob esta ótica, o emprego do
instrumento militar para combater o crime organizado no Rio de Janeiro é
em uma ação pragmática que responde a uma realidade objetiva. Esta pa-
rece não ter cumprido seu objetivo, uma vez que houve maior recorrência
e intensificação das operações militares, o que, por esta lógica, significaria
um agravamento da situação.
Por outro lado, o argumento da necessidade objetiva de empregar for-
ças armadas para combater o crime organizado é questionado por um con-
junto de autores, para os quais este tipo de resposta corresponde a uma
percepção específica da realidade (Saint-Pierre 2007a). Pion-Berlin (2016),

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 RBED, v. 7, nº 2, jul./dez. 2020

em defesa de uma perspectiva pragmática, argumenta que a escolha de se

direcionar a força militar para o âmbito doméstico deve ser baseada em
três questões, que considera objetivas, como: urgência do problema; capa-
cidade dos militares de responder ao mesmo de forma efetiva; e a inexis-
tência de solução alternativa. O autor apresenta uma proposta normativa
sobre a forma em que os países devem gerir as missões militares, mas não
consegue explicar as decisões já tomadas e sem resultados positivos visí-
veis no caso brasileiro.
Com efeito, a urgência do problema, a capacidade de resposta eficiente
dos militares e a inexistência de outras soluções dependem de um pro-
cesso de definição e interpretação da realidade. Ainda que vários atores
observem a mesma realidade material, esta não será necessariamente per-
cebida da mesma forma. Mesmo que o for, a reação à mesma dificilmente
será homogênea, de modo que não se pode esperar que haja um único tipo
de ação possível para determinada realidade material (Mathias and Soares
2003; Saint-Pierre 2011). Assim, a escolha do instrumento para lidar com
o crime organizado e outros problemas de segurança, depende da percep-
ção da realidade e de uma escolha política específica, não de uma resposta
meramente técnica.

A TESE DO CONTROLE POLÍTICO SOBRE OS MILITARES

A bibliografia produzida na década de 1990 é caracterizada pela preo-

cupação com o controle político dos militares, cuja questão central é a
inserção das forças armadas no ordenamento político democrático poste-
rior às ditaduras militares (D’araujo and Castro 2000; Hunter 1994; 1996;
Zaveruccha 2005; 2008). Considerava-se que os países que estabeleceram
um controle político mais estrito sobre suas forças armadas conseguiram
restringir a atuação interna dos militares, enquanto aqueles que apresen-
tavam debilidades nesse controle tiveram uma atuação militar mais cons-
tante no âmbito doméstico (Saint-Pierre 2007b).
Este argumento pressupõe que as forças armadas seriam favoráveis à
atuação na segurança pública, como forma de garantir sua influência po-
lítica, enquanto o governo civil seria contrário a esse emprego devido ao
passado ditatorial. Todavia, ao estabelecer uma relação direta entre a su-
bordinação política dos militares e a redução de suas missões domésticas,
esse argumento desconsidera as situações em que os próprios governantes
civis requerem o emprego da força militar no interior das fronteiras nacio-
nais (Diamint 2015; Head and Scott 2009).
O foco no controle institucional das instituições militares, auxilia-nos a
compreender quem decide, mas não o que é decidido. Neste sentido, esta

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 DAVID P. SUCCI JUNIOR e HÉCTOR LUIS SAINT-PIERRE

abordagem é questionada por Levy (2014), que diferencia o controle dos

militares — dominação política do governo civil sobre a instituição mi-
litar — da militarização — vinculada aos mecanismos de legitimação do
uso da força. Com efeito, um governo civil com pleno controle político dos
instrumentos militares do Estado pode decidir emprega-los no interior das
fronteiras nacionais, assim como militares que gozam de ampla autonomia
podem resistir à atuação em questões de segurança pública por inúmeros
motivos, como, por exemplo, não se reconhecerem adequados a este tipo de
operação ou por considera-la degradante à sua profissão (Pion-Berlin 2012).
O avanço, ainda que lento e deficitário, da institucionalização do con-
trole civil sobre os militares no Brasil não resultou no rompimento com
um padrão de emprego interno, pelo contrário, estas operações foram in-
tensificadas. Por outro lado, pode-se considerar a Argentina que, apesar
de ser tradicionalmente classificada pela literatura como caso emblemá-
tico de consolidação do controle político civil sobre os militares (López
2007; Saint-Pierre 2007b), desde meados do governo de Cristina Kirchner
e, principalmente, durante a gestão de Maurício Macri, começou a flexibili-
zar os impeditivos ao emprego dos instrumento militar no interior de suas
fronteiras (Sain 2017).

A TESE DAS PRESSÕES EXTERNAS

As explicações que aludem a pressões externas enquadram a questão

das missões militares em um panorama mais amplo, do histórico ímpeto
estadunidense por estabelecer a América Latina como zona de influência,
ao menos desde o século XIX (Santos 2007). Nesta abordagem argumen-
ta-se que durante a Guerra Fria consolidou-se na região, sob a égide da
Doutrina de Segurança Nacional, uma divisão do trabalho militar. Por um
lado, um fronte interno, de combate ao inimigo comunista, de responsabi-
lidade das forças armadas latino-americanas. De outro, um fronte inter-
nacional, de enfrentamento ao pacto de Varsóvia, de responsabilidade dos
Estados Unidos (López 1987). Esta perspectiva defende que o interesse
estadunidense de manter as forças armadas latino-americanas voltadas
a questões internas perdurou, mesmo com o desaparecimento do inimi-
go soviético. Assim, o combate ao comunismo teria sido substituído pelo
combate às “novas ameaças”3, especialmente o narcotráfico, que já ganhava
espaço na agenda de segurança dos Estados Unidos nos últimos anos da
Guerra Fria (Eissa 2014; Rodrigues 2012). Deste modo, as forças armadas
da região teriam como foco ameaças não-estatais, deixando a defesa con-
vencional do continente sob a responsabilidade estadunidense (Sanahuja
and Verdes-Montenegro 2014; Villa 2014).

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 RBED, v. 7, nº 2, jul./dez. 2020

Os autores que se atentam a esta dimensão para compreender as mis-

sões militares sul-americanas, destacam os arranjos e reuniões regionais
referentes à temática, em especial a Organização dos Estados Americanos
(OEA), as Conferências de Ministros de Defesa das Américas (CMDAs) e a
União das Nações Sul-Americanas (Unasul). No âmbito da OEA destaca-se
a consolidação da ideia de multidimensionalidade da segurança e da amea-
ça, em especial, na Declaração de Bridgetown, de 2002, e na Conferência
Especial sobre Segurança, realizada em 2003, no México. A multidimen-
sionalidade flexibiliza a agenda de segurança para abranger elementos das
mais diversas naturezas como terrorismo, crime organizado transnacional,
tráfico de drogas, armas e pessoas, ataques cibernéticos, corrupção, lava-
gem de dinheiro, pobreza extrema, exclusão social, deterioração do meio
ambiente e riscos à saúde. A multidimensionalidade das ameaças e da se-
gurança torna-se um aspecto particularmente sensível para o nosso objeto
de estudo quando abordada nas CMDAs, uma vez que, diferentemente das
reuniões da OEA, neste âmbito, as questões são debatidas pelos responsá-
veis pela pasta de Defesa, ou seja, por aqueles que administram as forças
armadas de seus Estados. As mesmas ameaças, não vinculadas a questões
convencionais das relações interestatais e da defesa, que foram tratadas na
Declaração sobre Segurança nas Américas, de 2003, estiveram presentes
em todas as declarações das CMDAs entre 1995 e 2014, tendo o narco-
tráfico recebido especial atenção. Ainda que a adoção de uma perspectiva
multidimensional da ameaça e da segurança não resulte necessariamente
na definição dos instrumentos específicos de combate, a ambiguidade com
que essas questões são tratadas nas CMDAs favorece a consolidação da
agenda estadunidense.
Em contrapartida, em 2008, sob a égide da Unasul, foi aprovada a cria-
ção do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), com a notória ausência
dos Estados Unidos. Nesta instituição, as questões referentes ao narco-
tráfico e à segurança pública foram tratadas em conselhos específicos, dis-
tintos daquele destinado à cooperação em defesa — o Conselho sobre o
Problema Mundial das Drogas (CSPMD) e Conselho Sul-Americano em
Matéria de Segurança Cidadã, Justiça e Coordenação de Ações contra a
Delinquência Organizada Transnacional (DOT) (Saint-Pierre 2012).
Neste sentido, pode-se afirmar que em relação às “novas ameaças”, a
Unasul se opôs à doutrina apregoada pela OEA e pelas instâncias vincula-
das à segurança hemisférica. Enquanto no âmbito das CMDAs a defesa e a
segurança interna ficaram intimamente vinculadas, no foro sul-americano
foram claramente distinguidas. Neste sentido, Martinez e Lyra (2015) de-
fendem que na Unasul houve um processo de dessecuritização do narcotrá-
fico, retirando a excepcionalidade do tema para inclui-lo na lógica da polí-

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 DAVID P. SUCCI JUNIOR e HÉCTOR LUIS SAINT-PIERRE

tica regular dos princípios democráticos. Ademais, os autores consideram

que o tratamento dado à questão do narcotráfico nesta organização indicou
a pretensão de romper com a lógica estadunidense da guerra às drogas.
Ainda que esta seja uma dimensão relevante para compreender nosso
objeto de análise, dificilmente pode ser indicada como uma variável expli-
cativa conclusiva. As pressões externas sofridas por Argentina e Brasil,
no que se refere à definição das missões das forças armadas no pós-Guerra
Fria, foram similares em sua natureza, o que, porém, não resultou em pa-
drões similares de emprego dos militares nestes países.
É ilustrativa a resposta brasileira ao questionário realizado em 2001
pela Secretaria Geral da OEA, como atividade preparatória para a reunião
de 2003. Quando questionado sobre as implicações das novas ameaças para
a segurança hemisférica, a representação do Brasil posicionou-se explici-
tamente contrária ao emprego das forças armadas em segurança pública,
em contraste com as operações militares observadas no país. Vale recordar
que foi também em 2001 que se estabeleceu no país o decreto 3897, que re-
gulamentou as operações de GLO. Por outro lado, a capacidade da Unasul
de contrapor a agenda estadunidense pode ser questionada. Em março de
2009, o então presidente brasileiro, Luiz Inácio Lula da Silva, declarou que
a América do Sul contaria com uma agência própria para lidar com os pro-
blemas do narcotráfico e que os Estados Unidos deveriam atuar não como
fiscais, mas como parceiros neste âmbito (Observatório Cone Sul de Defesa
e Forças Armadas 2009). No mesmo mês, de acordo com documento dispo-
nibilizado pelo portal Wikileaks, o então ministro da Defesa, Nelson Jobim,
em conversa com o embaixador estadunidense, Clifford M. Sobel, afirmou
que Lula da Silva havia prometido a seu homologo estadunidense, Barack
Obama, se empenhar em engajar os países da região para trabalhar junto
aos Estados Unidos no combate às drogas. Neste contexto, Sobel (2009)
reportou que o ministro da Defesa brasileiro considerava o CDS o espaço
ideal para levar os Estados da região a empregar seus militares na luta
contra o narcotráfico.

REAFIRMAÇÃO E RUPTURA DO PAPEL INTERVENTOR

Ainda que os elementos apresentados influenciem a constituição dos

padrões de emprego das forças armadas, consideramos que o papel social-
mente atribuído a estas instituições, isto é, a expectativa social em relação
a determinada forma de ação considerada própria dos militares, constitui
um fator essencial para se compreender a divergência observada nestes
países. O papel revela a relação mais profunda de uma sociedade com seus
meios de força, que não é capturada pelas perspectivas anteriormente dis-

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 RBED, v. 7, nº 2, jul./dez. 2020

cutidas, mas que fornece as condições de possiblidade para que um padrão

específico de emprego das forças armadas se conforme. Defendemos, assim,
que a escolha de um determinado tipo de atuação militar, em detrimento
de outra, está vinculada aos processos de reafirmação e ruptura de um
tipo específico de papel militar: o papel interventor. Este atribui à insti-
tuição militar a responsabilidade e legitimidade de preservar ou recuperar
a ordem. A abrangência e consequente maleabilidade da ideia de ordem,
porém, permitiu que este papel sustentasse não apenas o uso das forças
armadas em segurança pública, mas um amplo conjunto de atividades, de
diferentes naturezas, desempenhadas pelos militares ao longo da história
argentina e brasileira. Estas compreendem operações que vão desde a in-
gerência política e destituição de governos, até a atuação direta na garantia
da lei e na contenção de movimentos de contestação política.
Não pretendemos aqui identificar a gênese da construção social do pa-
pel das forças armadas, mas evidenciar como o envolvimento das institui-
ções militares nas questões internas dos países analisados esteve historica-
mente associado ao lugar que os militares ocuparam em sua relação com o
Estado e a sociedade. Como indicou Rouquié, a priorização de um inimigo
interno é uma realidade na região que antecede em muito a Guerra Fria:
são os problemas internos, os perigos domésticos, sociais ou po-
líticos que solicitam propriamente a ação militar das forças arma-
das latino-americanas. No Brasil — onde os oficiais desconhecem as
guerras desde a do Paraguai, que terminou em 1870 e, sem remontar
às ‘emoções’ regionais que pontuaram o passado imperial, com rebe-
liões como a da Sabinada na Bahia em 1837, ou as revoltas Praieira e
Farroupilha de Pernambuco e do Rio Grande do Sul de 1840 a 1850
— foi o Exército que esmagou, não sem alguma dificuldade, as rebe-
liões camponesas do Contestado e de Canudos. O Exército argentino
nunca teve outros inimigos além dos índios reprimidos no Sul e paci-
ficados no Norte nos anos trinta, dos metalúrgicos de Buenos Aires
em 1919, dos trabalhadores temporários agrícolas da Patagônia em
1920 e dos anarquistas vindos da Europa. (Rouquié 1984, 123).

O processo de modernização e profissionalização das forças armadas

da região, entre os séculos XIX e XX, foi importante na conformação do
papel militar. Segundo Rouquié (1984, 122), em decorrência deste, os mi-
litares assumiram atividades que excediam amplamente a tarefa de defesa
externa como: a centralização do poder, em oposição a rebeliões indíge-
nas; o controle do território, através das guarnições estabelecidas como
representações do Estado; defesa da soberania e integração dos “diferentes
componentes étnicos de uma mesma comunidade”. Desde então, a ingerên-
cia militar na vida política dos países baseou-se em uma suposta neutra-

226
 DAVID P. SUCCI JUNIOR e HÉCTOR LUIS SAINT-PIERRE

lidade legitimadora das forças armadas, identificadas como reserva moral

e representação da unidade nacional, identificando ameaças domésticas a
serem combatidas. Segundo Soprano (2016), a modernização neste período
tem um efeito paradoxal, uma vez que o ímpeto de estatização do Exército
resultou na conquista do Estado pelo setor castrense.
Na Argentina, o século XX foi marcado por golpes militares e pelo
emprego das forças armadas para repressão de mobilizações sociais. Em
1943, um golpe destituiu Ramón Castillo e estabeleceu um governo mili-
tar, na esteia do qual Juan Domingo Perón fortaleceu-se como liderança
política. Posteriormente, em 1955, Perón foi destituído por uma inter-
venção militar autodenominada Revolução Libertadora, que prescreveu e
combateu o peronismo (O’Donnell 1973). Em 1966, outro golpe militar,
autodenominado Revolução Argentina, destituiu o presidente Arturo Illia,
da União Cívica Radical, sob o argumento de que apenas um governo au-
toritário seria capaz de controlar o peronismo. Por fim, em 1976, com um
golpe militar chamado de “Processo de Reorganização Nacional”, estabe-
leceu-se uma ditadura militar que perdurou até 1983. Segundo O’Donnell
(1973), entre 1955 e 1983 conformou-se um jogo democrático impossível,
em que, por um lado, eleições livres resultariam na vitória do peronismo,
sobre o qual pesava a desconfiança de que, quando no poder, não respei-
taria as regras democráticas; por outro lado, o maior partido de oposição,
não apenas não teria condições de ser eleito, sem que houvesse restrições
à candidatura peronista, como provavelmente não conseguiria governar.
Neste contexto, as elites nacionais aceitavam os militares como árbitros
do jogo político — garantes da ordem —, com a atribuição de encerrar a
disputa eleitoral se o peronismo saísse vitorioso ou se os partidos antipe-
ronistas não tivessem condição de governar de forma eficaz. Há, portanto,
a atribuição de um papel interventor às instituições castrenses, cuja inter-
ferência na política era considerada aceitável e legítima. Ademais, mes-
mo nos momentos em que as forças armadas não estiveram no governo,
seu emprego interno, principalmente para a repressão a manifestações e
greves, foi constante, como no governo de Arturo Frondizi (1958-1952)
(Dellasoppa 1998; Romero 2006).
No Brasil, ainda que a tomada direta do poder pelos militares não tenha
sido tão recorrente quanto na Argentina, as forças armadas, em especial o
Exército, estiveram presentes em todas as vicissitudes da política nacional
(Hayes 1991; Rouquié 1984). Da mesma forma, foram constantemente mo-
bilizadas no interior das fronteiras nacionais. Neste âmbito, chama atenção
o termo “pacificação”, utilizado para se referir a um série de operações
historicamente executadas pelo exército com o objetivo de controlar o ter-
ritório e a população (Souza et al. 2017). O termo foi empregado inicial-

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 RBED, v. 7, nº 2, jul./dez. 2020

mente na guerra de conquista empreendida pelos portugueses contra os

indígenas no contexto da colonização (Moreira 2017), mas se perpetuou
na história do país, desde a repressão militar a movimentos contestatórios
no século XIX, até as operações de segurança pública desenvolvidas pelas
forças militares nos anos 2000 (Souza et al. 2017).
Durante o Império, as forças armadas foram empenhadas na contenção
de revoltas internas como: Balaiada (1831-1841); Cabanagem (1835-1840);
Farroupilha (1835 e 1845); Sabinada (1837-1838); Revolta de Alagoas
(1844); Revolta Praieira (1848-1850). Durante a Primeira República, para
além de atividades como o comando de forças policiais e bombeiros, in-
tervenção na política local a mando federal e imposição de ordens legais,
destacou-se a atuação interna das forças armadas na repressão a Canudos
(McCann 2007). Ademais, a instituição castrense participou diretamente
da queda do Império e da República Velha, deu sustentação à ditadura do
Estado Novo, em 1937 e destituiu seu líder, Getúlio Vargas, em 1945. Em
1964, um golpe militar instituiu uma ditadura no país que durou até 1985
e representou um dos momentos de maior ingerência das forças armadas
no âmbito interno brasileiro. Neste período, enfatiza-se a definição de um
inimigo interno sob a lógica da Doutrina de Segurança Nacional, que se
baseou na ideia de uma suposta infiltração comunista e teve como resulta-
do a perseguição e repressão política de todos aqueles contrários ao regime
(Rouquié 1984).
Tais intervenções estão diretamente vinculadas ao papel de garantidores
da ordem, que constitui elemento central da identidade militar brasileira e
se cristalizou enquanto função na quase totalidade das constituições nacio-
nais, como salientado por Mathias e Guzzi (2010). É ilustrativo o fato de o
militar responsável pela força de “pacificação” que reprimiu a Balaiada, co-
ronel Luiz Alves de Lima da Silva, posteriormente conhecido como Duque
de Caxias, ter se tornado modelar no pensamento militar brasileiro (Castro
2002). Ainda que a figura de Caxias tenha se consolidado como exemplo
militar entre os anos de 1920 e 1930, os seus principais biógrafos, como o
Padre Joaquim Pinto de Campos (1936 [1878]), Affonso Carvalho (1976
[1938]), Paulo Matos Peixoto (1973) e Cláudio Moreira Bento (2003), re-
produziram a mesma narrativa sobre Caxias perpetuada no tempo (Souza
2001). Nesta, o patrono do Exército — e, consequentemente, as forças ar-
madas — é apresentado não apenas como garantidor da ordem social e po-
lítica, mas como a própria representação do Estado e da nação.
A instituição militar historicamente entendeu-se como responsável por
garantir a ordem, que consideravam necessária à modernização do país,
apresentando-se como superiores à população em geral e às elites políticas.
O primeiro editorial da revista militar A Defeza Nacional, declarou que “o

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 DAVID P. SUCCI JUNIOR e HÉCTOR LUIS SAINT-PIERRE

Exército — única força verdadeiramente organizada” torna-se “factor de-

cisivo de transformação política e estabilisação social”4 (A Defeza Nacional
1913). De forma similar, Góis Monteiro, uma das figuras militares mais
influentes do século XX, considerava ser dever o Exército garantir a or-
dem interna, não apenas em termos da existência material, mas do ponto
de vista da integridade moral e política (Lima 2011).
As particularidades das transições das ditaduras militares para o regi-
me democrático na década de 1980 são fundamentais para compreender a
conformação dos padrões divergentes de emprego interno das forças ar-
madas nestes dois países, uma vez que esse processo levou a uma ruptura
do papel interventor na Argentina e uma reafirmação do mesmo no Brasil.
No caso argentino, o colapso da ditadura, vinculado ao descontentamento
relativo ao desempenho econômico, à repressão violenta aos opositores do
governo, assim como à derrota na Guerra das Malvinas, rompeu com o pa-
pel dos militares, que deixaram de ser vistos como interventores legítimos
(Linz and Stepan 1999; López 1994; Sain 1999). No Brasil, por outro lado,
o intenso controle de uma transição lenta, gradual e segura com o qual os
militares desenharam sua retirada do centro do poder político, fez com que
o papel interventor das forças armadas não fosse questionado e se perpe-
tuasse (Mathias 1995; Oliveira 1994; Soares 2006).
Neste sentido, após o fim da ditadura, estabeleceu-se na Argentina um
consenso básico em matéria de defesa, cujo ponto central foi o rechaço
à atuação militar no interior das fronteiras nacionais, que se cristalizou
em um conjunto de legislações, como a Lei de Defesa Nacional de 1988
e a Lei de Segurança Interna de 1991. Ambas delimitaram a função das
forças armadas exclusivamente à defesa em relação a ameaças externas,
admitindo seu emprego interno apenas como apoio às forças de segurança,
mas proibindo a formulação de doutrina e treinamento específico para este
tipo de operação, considerada excepcional. Em 2001, a Lei de Inteligência
Nacional estabeleceu a distinção entre Inteligência Criminal e Inteligência
Estratégica Militar, restringindo esta última à produção de inteligência
operacional e tática necessárias para o planejamento e condução das opera-
ções militares. Por fim, em 2006, diante de grupos políticos que pretendiam
classificar o crime organizado transnacional e o terrorismo como ameaças
externas, a fim de justificar o emprego doméstico das forças armadas, es-
tabeleceu-se o decreto 727, que regulamentou a Lei de Defesa Nacional e
definiu como ameaças externas apenas aquelas de caráter militar-estatal,
rechaçando enfaticamente a ampliação do uso dos instrumentos militares
para combater às denominadas “novas ameaças”.
No Brasil, por outro lado, o envolvimento militar em segurança pública,
mais especificamente no combate ao narcotráfico, nunca foi controverso,

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 RBED, v. 7, nº 2, jul./dez. 2020

como o foi na Argentina. Ainda que na década de 1990 houvesse certa des-
confiança das forças armadas em relação aos interesses estadunidense no
envolvimento dos militares neste tipo de operação (Santos 2004), a função
GLO e o papel interventor das forças armadas que legitimava a mobilização
militar no âmbito doméstico não foi questionado. Desde a década de 1990,
recorreu-se frequentemente ao emprego de militares em operações de se-
gurança pública — entre janeiro de 1992 e junho de 2018, foram realizadas
132 operações de GLO no país (Brasil 2020). Houve um esforço de institu-
cionalizar estas operações através da legislação infraconstitucional. Neste
sentido, além da Constituição de 1988, que manteve a garantia da lei e da
ordem entre as funções das forças armadas, em 1991, a Lei Complementar
69 limitou a prerrogativa de requisitar a atuação castrense no interior das
fronteiras nacionais ao presidente da República. Esta primeira norma foi
posteriormente substituída pela Lei Complementar 97 de 1999, a qual de-
terminou que a atuação militar neste tipo de operação deve ocorrer apenas
quando os instrumentos destinados à segurança pública forem considera-
dos esgotados. Esta segunda lei foi alterada duas vezes. Em 2004, pela Lei
Complementar 117, e em 2010, pela Lei Complementar 136. A primeira es-
tabeleceu que os mecanismos de segurança pública são considerados esgo-
tados quando o chefe do Executivo Federal ou Estadual assim os reconhe-
cerem, enquanto a segunda incluiu ao conjunto de funções militares ações
preventivas e repressivas contra crimes transfronteiriços e ambientais.
Soma-se ainda a este conjunto de normas o Decreto 3897, de 2001, que
fixou as diretrizes para o planejamento, coordenação e execução das opera-
ções de GLO e a Lei 13.491, de 2017, que, por pressões das forças armadas,
transferiu para a Justiça Militar a responsabilidade de julgar soldados que
cometerem crimes dolosos contra a vida de civis durante operações mili-
tares. Destaca-se ainda que, em 2005, foi criado o Centro de Instrução de
Operações de Garantia da Lei e da Ordem, destinado ao adestramento e
produção de doutrina militar voltada à atuação em operações domésticas.
Reafirmando a institucionalização destas funções, em 2013, o Ministério
da Defesa publicou um documento que estabeleceu orientações para o pla-
nejamento e emprego das forças armadas nas ações de GLO.
Por tanto, pode-se observar que, independentemente das alterações
conjunturais de ameaças e dos grupos considerados inimigos internos,
manteve-se inalterado o papel interventor das forças armadas no Brasil.
Por fim, destacamos que, ao passo que no Brasil há uma constante reafir-
mação do papel interventor, na Argentina houve mudanças vistas como o
tensionamento do papel militar consolidado no consenso básico em maté-
ria de defesa. É representativo, neste sentido, o estabelecimento, em 2011,
de dois programas de proteção de fronteira: o Fortín II, do Ministério da

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 DAVID P. SUCCI JUNIOR e HÉCTOR LUIS SAINT-PIERRE

Defesa, e o Escudo Norte, do Ministério da Segurança. O primeiro, assim

como seu predecessor, tinha como objetivo intensificar o monitoramento
das fronteiras e detectar voos ilícitos vinculados ao narcotráfico, para o
qual se previa a cooperação entre forças armadas e policiais. O segundo,
por sua vez, visava aumentar a vigilância e controle dos espaços terrestre,
fluvial e aéreo na fronteira nordeste e noroeste do país a fim de comba-
ter o delito transnacional. Diante desta sobreposição, e com a justificativa
de apoio logístico, o Exército aumentou sua participação em operações de
segurança pública nas regiões de fronteira. Enquanto a Força Aérea e a
Marinha foram reticentes em relação a este tipo de ação, o General César
Milani, que havia assumido naquele ano o posto de Chefe do Estado-Maior
do Exército, as defendeu (Sain 2017). A possibilidade de flexibilização das
funções militares na Argentina ganhou especial destaque durante os deba-
tes que precederam as eleições presidenciais em 2016, que resultaram na
eleição de Maurício Macri (Anzelini 2017; Soares and Soprano 2016).
Durante a gestão Macri, o decreto 228 de 2016 estabeleceu estado de
emergência em segurança pública em todo o território nacional que, se-
gundo Sain (2017), implicou na atuação militar no interior das fronteiras
nacionais. Ainda em relação à proteção das fronteiras contra atividades
criminosas, foram aprovadas as Regras de Proteção Aeroespacial, auto-
rizando assim, em caso de aeronave não identificada, a realização de uma
série de medidas gradativas que podem, no limite, resultar no abate da
mesma (Sain 2017). O gesto de ruptura mais profundo empreendido pela
gestão Macri foi a promulgação do decreto 683 de 2018, que modificou o
727 de 2006. Em seu preâmbulo, declara-se que as ameaças externas não
se restringem àquelas de caráter estatal-militar, em clara contraposição ao
decreto de 2006, que rechaçava o uso das forças armadas para lidar com
as “novas ameaças”, ainda que fossem de origem externa. Ponderamos, po-
rém, que as leis de Defesa Nacional e Segurança Interna não sofreram
alterações até o momento e que a designação de forças militares para o
âmbito interno se restringiu às áreas de fronteira. Ademais, a reversão das
medidas, particularmente do decreto 683, com o fim do governo Macri,
sugere a permanência e resistência da ruptura com o papel interventor, que
marcou o fim da ditatura militar.

CONCLUSÕES

O emprego da força militar no interior das fronteiras tensiona a con-

cepção tradicional sobre uma clara divisão entre o doméstico e o interna-
cional, que reflete um tipo específico de organização da violência — mo-
nopólica no âmbito interno e livre-concorrencial na esfera internacional.

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 RBED, v. 7, nº 2, jul./dez. 2020

Na América do Sul, porém, a atuação militar no interior das fronteiras

nacionais é uma característica que marca a região desde a fundação dos
seus Estados, o que ilustramos através dos casos argentino e brasileiro.
Ainda assim, a bibliografia tende, implícita ou explicitamente, a tratar este
fenômeno como uma ruptura da normalidade, explicada pela necessidade
pragmática, pelo controle político deficitário dos civis sobre os militares ou
em decorrência de pressões e interesses externos.
O conceito de papel interventor nos possibilita compreender o fenô-
meno como uma continuidade em oposição à ideia de excepcionalidade.
Esta perspectiva revela um processo de normalização e legitimação das
missões atribuídas às forças armadas, não considerado pelas outras três
perspectivas apresentadas. Ainda que não seja novo o argumento de que as
especificidades dos processos de transição das ditaduras para a democracia
produziram efeitos divergentes para as forças armadas dos países estuda-
dos, consideramos que a interpretação deste processo através da perspec-
tiva proposta, permite aprofundar a compreensão de seu significado e de
suas consequências para a definição das missões militares.
Concluímos que a forma na qual se desenvolveu a transição da ditadu-
ra militar para o governo civil na Argentina colocou em questão o papel
desempenhado pelos militares neste país, o que envolveu a transformação
das expectativas sociais em relação às suas forças armadas, assim como a
forma em que os militares compreendem sua razão de ser. Este movimento
de ruptura afastou os militares não apenas da vida política, mas também
das operações de segurança pública. No caso brasileiro, por outro lado,
as especificidades da saída controlada da ditadura militar possibilitaram a
continuidade do papel interventor dos militares, que nunca foi efetivamen-
te questionado.

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NOTAS
1. Termo em inglês que se refere a desfocar.
2. Uma série de operações domésticas desenvolvidas pelas forças armadas
não envolvem o uso da violência. Neste artigo sempre que mencionarmos
operações militares internas nos referimos às ações em que há a possibili-
dade ou uso efetivo da força.
3. A expressão “novas ameaças” refere-se a questões não necessariamente no-
vas, mas que no contexto do pós-Guerra Fria passaram a ser consideradas
ameaças aos Estados e suas sociedades, entre as quais estão: narcotráfico,
tráfico de armas, terrorismo, degradação ambiental, migrações e pobreza
extrema (López 2003).
4. Mantivemos a ortografia e grafia original, tanto no nome da revista quan-
to na citação

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FORÇAS ARMADAS E SEGURANÇA PÚBLICA NA ARGENTINA E NO BRASIL:

REAFIRMAÇÃO E RUPTURA DO PAPEL INTERVENTOR

RESUMO
O presente artigo busca compreender a divergência do padrão de emprego das for-
ças armadas brasileiras e argentinas entre 1990 e 2018. Neste período, os militares
argentinos foram treinados e utilizados exclusivamente para defesa contra amea-
ças externas oriundas de outros Estados, enquanto as Forças Armadas brasileiras
foram empregadas essencialmente para lidar com problemas internos, relaciona-
dos a atores não-estatais. Questionamos três principais explicações consolidadas
na literatura: 1) as missões militares são respostas pragmáticas a uma realidade
objetiva; 2) o direcionamento das forças armadas para o interior das fronteiras do
Estado corresponde à falência do controle político sobre as instituições militares;
3) operações militares domésticas resultam de pressões externas. Consideramos
que estas perspectivas não respondem ao nosso problema de pesquisa e propomos
lidar com esta lacuna através do conceito de papel social, definido como o conjunto
de expectativas sociais sobre as práticas militares. Argumentamos que a divergên-
cia observada na atribuição de missões aos instrumentos de defesa na Argentina e
no Brasil pode ser entendida através das dinâmicas históricas de ruptura e conti-
nuidade do papel militar nesses países.

Palavras-Chave: Forças Armadas; Brasil; Argentina; Relações Civis-militares;

Segurança; Defesa

ABSTRACT
The current paper aims to understand the divergence in the patter of deployment
of the Brazilian and Argentine armed forces between 1990 and 2018. During this
period, the Argentine military was trained and used exclusively to the defense
against external threats from other states, while the Brazilian Armed Forces were
mainly deployed to tackle internal issues related to non-state actors. We ques-
tion three main explanations consolidated in the literature: 1) military missions
are pragmatic responses to an objective reality; 2) the armed forces mobilization
within the state’s borders corresponds to the failure of political control over mi-
litary institutions; 3) domestic military operations results from external pressure.
We consider that these perspectives do not answer our research problem and we
propose to tackle this gap through the concept of social role, defined as the set of
social expectations about military practices. We argue that the divergence obser-
ved in the missions assigned to the defense instruments in Argentina and Brazil
can be understood through the historical dynamics of disruption and continuity
in the military role.

Keywords: Armed Forces; Brazil; Argentina; Civil-Military Relations; Security;

Defense.
Recebido em 27/07/2020. Aceito para publicação em 26/04/2021.

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