ISSN: 1984-8781 - Anais XVIII ENANPUR 2019.

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PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO PÚBLICO: uma análise da Gestão e da

Função Social dos Imóveis Públicos do Governo do Rio Grande do
Norte

Autores:
Jéssica Morais de Moura - UFRN - [email protected]

Resumo:

O trabalho se insere na discussão acerca da gestão do espaço, concentrando-se na análise do

patrimônio imobiliário público do Rio Grande do Norte e a sua relação com a dinâmica urbana e com a
função social da propriedade. A pesquisa enfoca os terrenos e edificações da administração estadual
e tem como objetivo principal refletir sobre o quantitativo e a situação desses imóveis, discutindo
aspectos sobre o abandono, a cessão e a alienação desse patrimônio. Relativo à função social da
propriedade pública evidencia-se que os preceitos normativos exigem o bom uso da propriedade
pública, sendo fundamental o cumprimento das diretrizes firmadas pela política de desenvolvimento
urbano. Contudo, conforme se intenciona demonstrar, a realidade é desafiadora para as
administrações públicas que devem promover um melhor uso desses bens e, nem sempre, possuem o
controle do seu patrimônio, existindo terrenos e prédios públicos que estão irregulares e sem função
social. Numa outra ótica, existem imóveis bem localizados que encontram-se cedidos, enquanto o
poder público também loca imóveis para funcionamento de suas atividades administrativas.
 PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO PÚBLICO:
uma análise da Gestão e da Função Social dos Imóveis
Públicos do Governo do Rio Grande do Norte

INTRODUÇÃO
O presente trabalho se insere na discussão acerca da gestão do espaço,
concentrando-se na análise do patrimônio imobiliário público do Rio Grande do Norte e a
sua relação com a dinâmica urbana e com a função social da propriedade. A pesquisa enfoca
os terrenos e edificações que compõem o patrimônio da administração estadual e tem como
objetivo principal refletir sobre o quantitativo e a situação desses imóveis, discutindo
aspectos sobre o abandono, a cessão e a alienação desse patrimônio.

No tocante às atividades exercidas pela administração pública, destaca-se a Gestão

do Patrimônio Imobiliário como uma competência capaz de garantir o registro, o controle e
a conservação dos bens patrimoniais sob responsabilidade dos diversos órgãos que formam
a estrutura governamental (AJUDARTE et al, 2012). Nesse sentido e na ótica da produção do
espaço, infere-se que os terrenos e prédios públicos são fundamentais não só por poderem
abrigar serviços públicos, mas também por produzirem efeitos na estruturação do espaço.

Sobre o assunto, Maria do Carmo de Albuquerque Braga (2007, p. 95) considera que
a gestão do patrimônio imobiliário público “influencia na configuração espacial das cidades,
uma vez que a retenção de uma parte desse patrimônio e a exoneração da outra têm
consequências na dinâmica espacial urbana”. Tem-se assim, que o poder público apresenta
elevada notoriedade e interferência no modo como os espaços são concebidos, sendo não
só regulador, mas também produtor desse espaço, uma vez que é proprietário de terrenos e
prédios, inclusive em áreas centrais das cidades.

Relativo à função social da propriedade pública, a Constituição Federal de 1988

garante em seu art. 5º que “a propriedade atenderá sua função social” (art. 5º, XXIII),
destacando ainda no art. 182 que a propriedade imóvel urbana cumpre sua função social
“quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor” (LOMEU, 2016). Desta forma, evidencia-se que os preceitos normativos exige o bom
uso da propriedade pública, sendo fundamental o cumprimento das diretrizes firmadas pela
política de desenvolvimento urbano.

Contudo, conforme se intenciona demonstrar, a realidade é desafiadora para as

administrações públicas que devem promover um melhor uso desses bens e, nem sempre,

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 possuem o controle do seu patrimônio, existindo terrenos e prédios públicos que estão
irregulares e sem função social. Numa outra ótica, existem imóveis bem localizados que
encontram-se cedidos, enquanto o poder público também loca imóveis para funcionamento
de suas atividades administrativas.

Este é o caso do Estado do Rio Grande do Norte, o qual evidência uma frágil gestão
do patrimônio imobiliário, sendo comum observar imóveis abandonados, invadidos, com
dívidas e sem uma utilização adequada, contribuindo inclusive com a depredação do bem
público. Além destes, existem ainda àqueles imóveis que foram cedidos a outras instituições
e que atualmente não se tem um controle adequado sobre essa ocupação. Some-se ainda a
esta realidade, o fato da administração estadual optar por locar imóveis de terceiros,
aumentando o seu gasto com manutenção, ao invés de ocupar imóveis próprios.

Diante desse contexto, a presente pesquisa faz uma análise do patrimônio imobiliário
público do RN, destacando os imóveis abandonados, cedidos e em processo de alienação,
correlacionando-os com o cumprimento da função social da propriedade pública. Para tanto,
adotou-se um processo metodológico que envolveu a Pesquisa Documental, a partir da
consulta ao banco de dados fornecido pela Secretaria de Estado de Administração e
Recursos Humanos – SEARH e da análise do arcabouço jurídico do Rio Grande do Norte,
compreendendo leis e documentos do poder executivo que abordam a gestão do Patrimônio
Imobiliário. Além disso, foi realizada Pesquisa Bibliográfica, compreendendo a classificação
dos bens públicos conforme a legislação brasileira e análises sobre o cumprimento da função
social da propriedade pública.

Sobre a natureza do estudo e conforme aponta Gil (2008), mostra-se por ser uma
pesquisa de caráter quantitativo e qualitativo com abordagem exploratória e descritiva.
Exploratória, pois a pesquisa necessita de uma leitura da realidade que é ainda recente nos
estudos acadêmicos, adotando procedimentos de levantamento bibliográfico relacionando-
os com a análise de exemplos que estimulem a compreensão do tema. É ainda descritiva,
uma vez que será objetivo da pesquisa identificar aspectos relativos ao patrimônio público e
a sua relação com a dinâmica espacial da cidade e cumprimento da função social,
descrevendo a correlação entre estas variáveis.

O cenário apresentado evidencia a irrefutabilidade do tratamento do tema, sendo

imperioso a realização de pesquisas que permitam conhecer e refletir sobre o patrimônio
imobiliário público e como estes influenciam na gestão do espaço urbano. Além da
concepção do controle do próprio patrimônio, uma gestão adequada destes imóveis
permitirá a melhoria do uso dos recursos públicos, influindo ainda numa estruturação
espacial mais próxima do que preconiza os preceitos de função social e interesse público.

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 PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO PÚBLICO: CONCEPÇÕES
INICIAIS
Ao pensar no exercício da administração pública, frequentemente se associa a
atuação dos governos à prestação e regulação de serviços públicos. Contudo, a
administração pública se configura numa estrutura complexa, permeada de atores, ações e
interesses, contemplando, inclusive a gestão do patrimônio imobiliário.

Ademais, esta área agrega notória importância tanto para a estruturação do

território, quanto para a execução dos serviços públicos, uma vez que todo e qualquer
serviço exige um espaço para a sua realização (LEFEBVRE, 2006). Apesar disso, no Brasil,
observa-se que durante décadas, a gestão dos imóveis públicos pouco esteve em evidência,
importando acentuar um cenário histórico marcado pela ausência de preocupação em
delimitar o patrimônio imobiliário público (CARNEIRO, 2015).

De acordo com Ajudarte et al (2012), essa realidade passou a ser modificada com o
advento do Estado Social e com o processo de urbanização das cidades, intensificado na
segunda metade do século XX, no qual a exigência por serviços públicos pressionou a
necessidade de imóveis próprios para a prestação dessas demandas. Nesse cenário, a gestão
do patrimônio imobiliário ganhou relevo, uma vez que estaria fortemente relacionada ao
exercício das atividades governamentais.

Nesse contexto e na ótica da produção do espaço, o processo de urbanização das

cidades no Brasil influenciou negativamente a organização do espaço, gerando
consequências sociais e econômicas diversas. Na composição desta dinâmica espacial, fica
evidente que o poder público tem papel central atuando tanto enquanto agente regulador
quanto promotor do espaço.

No que concerne à gestão urbana, a propriedade do solo persiste como uma questão
central, tendo o poder público implementado medidas a partir da promulgação da
Constituição de 1988, especialmente os seus artigos 182 e 183, para regulamentar o uso do
espaço, medidas estas que se consolidaram com a publicação do Estatuto da Cidade em
2001, vez que esta legislação trouxe importantes instrumentos para a gestão da cidade e
regulação da propriedade imobiliária urbana.

Assim, apesar de conhecida a atuação do poder público no que se refere ao

ordenamento urbano, o verdadeiro papel do Estado na influência na dinâmica espacial da
cidade não tem sido objeto de estudos e pesquisas. Analisar o Estado como proprietário
fundiário/imobiliário é revelar a gestão de seu patrimônio, discutindo a relação entre a
lógica da gestão desse bem e a dinâmica espacial local.

Convém ressaltar ainda que, no Brasil, as pesquisas sobre mercado imobiliário

enfocam a atuação do Estado enquanto provedor de infraestruturas e regulador do uso e
ocupação do solo, sendo observados poucos estudos que evidenciem o papel privilegiado do
Estado enquanto proprietário fundiário (BRAGA, 2006). Sobre esse assunto a mesma autora
considera:

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 Ao planejar o dinamismo de determinadas áreas da cidade, fazendo uso do
bem público, o Estado utiliza-se de processos legais. Porém, ao utilizar-se
desses meios, mudando o bem de uma categoria para outra, não
considera, na maioria das vezes, as implicações espaciais e as prioridades
sociais. Comportando-se dessa maneira, termina por afetar um bem de
forma desarticulada e descompromissada com a cidade, ou ainda,
desafeta-o sem qualquer restrição em termos de uso futuro. (BRAGA,
2006, p. 44).

Ademais, Villaça (2001) destaca a relação entre a administração pública e a

economia, analisando o mercado imobiliário local e a dinâmica espacial nas principais
metrópoles brasileiras. Nesse contexto em que se observa o poder público como detentor
de uma vasta propriedade imobiliária, inclusive em áreas centrais das cidades, destaca-se a
atuação do Estado como agente produtor do espaço e sendo capaz de direcionar ações de
valorização imobiliária em determinadas áreas. Corrêa (2012) aborda que o espaço é
produto da relação de múltiplos agentes que adotam inúmeras estratégias para produzir o
espaço de acordo com próprios propósitos. O Estado, segundo o autor, apresenta-se, muitas
vezes, como o principal agente produtor do espaço, tendo em vista que ele, além de deter o
controle jurídico, armazena estoque de propriedade imobiliária.

Ao associar este protagonismo ao valor do solo, Lúcia Camargo Melchiors (2014) com
base nas concepções de Almeida (1989), Botelho (2007) e Correa (2012) reforça o papel do
Estado como um importante agente, que desempenha múltiplos papéis: i) por meio de
políticas públicas e dos processos de planejamento e regulação do marco jurídico
(legislações sobre o uso solo); ii) a partir da implementação de infraestrutura no espaço; e iii)
como proprietário de terrenos e edificações. A presente pesquisa se concentra na análise do
papel do Estado como promotor imobiliário, uma vez que nem todos os imóveis que estão
sob o seu domínio são utilizados com vistas a atender aos interesses e necessidades de uso
coletivo.

É diante desse contexto que emerge o Estado empreendendor, conforme definições

de Pedro Abramo (2007). Esse perfil é marcado por uma atuação muito mais
empreendedora do que administradora, em que os Estados estão incluídos numa estrutura
de produção capitalista do espaço.

No que concerne à relação deste perfil com o patrimônio imobiliário, Braga (2007, p.
5) exemplifica esta atuação, destacando que “nos anos 1980, para diminuir os gastos
públicos, o patrimônio imobiliário público surgiu como excelente potencial de negócios”. A
autora complementa que, em virtude da crise econômica enfrentada pelo país, instaurou-se
uma série de redefinições, e dentre elas, a patrimônio imobiliário emergiu como alternativa
de desoneração de gastos públicos, considerando o seu potencial de alienação.

Por fim, sobre a relação do patrimônio público imobiliário com a estruturação dos
espaços, importa destacar a pesquisa de Alabaça (2013), a qual aponta a estratégia pública
de gestão imobiliária de Portugal, considerando que o Estado apresenta-se como
proprietário, utilizador, inquilino destes espaços. Para o autor, a reflexão central é a

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 discussão do Estado acumulador de bens imóveis que utiliza como infraestrutura, e ao
mesmo tempo, gera esse patrimônio como bens ativos.

Nessa mesma perspectiva, Borges (2015) apresenta uma dimensão mais crítica,
ponderando que as terras de domínio público da União dão lugar à produção do espaço
urbano assim como as terras de propriedade privada. Na concepção da autora, há uma
dualidade na reserva pública de recursos fundiários, questionando se esse patrimônio
estaria representando o interesse público do Estado ou seguindo a acumulação capitalista.

Essa discussão sobre a possibilidade do Estado rever a titularidade do seu patrimônio

imobiliário a partir da alienação de imóveis é bastante complexa, uma vez que envolve
aspectos jurídicos da administração pública brasileira. Para tanto, se faz fundamental
compreender a natureza dos bens públicos, as suas respectivas classificações e destinações,
refletindo sobre o arcabouço jurídico que regulamenta a gestão do patrimônio imobiliário
público. Somente a partir deste entendimento é possível avançar no detalhamento
quantitativo e qualitativo acerca dos imóveis públicos do Rio Grande do Norte, considerando
a questões relevantes que far-se-ão objeto desta pesquisa.

CONCEITOS JURÍDICOS: UMA ANÁLISE DOS BENS

IMÓVEIS PÚBLICOS E SUAS DESTINAÇÕES

Os bens públicos possuem fundamental importância e por isso, são inúmeros autores
e juristas no âmbito do Direito Administrativo que propõe teorias para a sua classificação,
sendo a mais básica àquela que separa os bens públicos imóveis e móveis. Muitas dessas
definições surgem pelo fato da Constituição Federal de 1988 não conceituar bem público,
delimitando apenas uma descrição nos seus artigos 20 e 26 de quais seriam os bens da
União e dos Estados Federados.

A definição jurídica do termo foi incluída no Código Civil de 20021, em seu art. 98, e
de acordo com a leitura de Celso Antônio Bandeira de Mello (1994), bens públicos são todos
os bens que pertencem à pessoa jurídica de direito público, isto é, União, Estados, Distrito
Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito público, bem como os
que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados2 à prestação de um serviço
público.

Cláudia Aparecida Maciel Carneiro (2015) sintetiza, destacando que os bens públicos
são aqueles submetidos ao domínio público patrimonial, sobre o qual o Estado exerce
efetivo direito de propriedade pública, sujeito a um regime administrativo especial. O

1
No Brasil, a primeira classificação de bens públicos, ainda hoje subsistente, foi feita pelo código Civil de 1916.
2
A afetação pode ser entendida como a preposição de um bem a um dado destino categorial de uso comum e
especial, assim como desafetação é sua retirada do referido destino (MELLO, 1994).

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 conjunto de bens públicos forma o domínio público, que inclui tanto bens móveis, como
imóveis.

Quanto à classificação desses bens, o art. 99 do Código Civil de 2002 apresenta os

bens públicos como um gênero compostos por três espécies: os bens públicos de uso
comum, os bens públicos de uso especial e os bens públicos dominicais.

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e
praças;
II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço
ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou
municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de
direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma
dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se
dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a
que se tenha dado estrutura de direito privado.
(BRASIL, LEI Nº 10.406, DE 10 DE JANEIRO DE 2002 – INSTITUI CÓDIGO
CIVIL).

O critério utilizado para esta classificação é o da destinação ou afetação dos bens,

sendo os da primeira categoria destinados ao uso coletivo; os da segunda ao uso da
Administração, para consecução dos seus objetivos, como os imóveis onde estão instaladas
as repartições públicas e os bens móveis utilizados na realização dos serviços públicos; e os
da terceira não tem destinação pública definitiva, razão pela qual podem ser aplicados pelo
poder público, para obtenção de renda (DI PIETRO, 2006). Sobre estas definições é que recai
a discussão do presente projeto de pesquisa, uma vez que as classificações produzem efeitos
para a gestão imobiliária do patrimônio público.

Nesse sentido, é válido refletir sobre os bens considerados dominicais, observando

que por determinação legal, estes podem ser convertidos em bens de uso comum ou
especial, além de possuírem potencial para impulsionar o perfil do Estado empreendedor,
observando nesta ótica que o Poder Público exerce sobre estes bens poderes de
proprietário.

Para tanto, os bens dominicais podem ser alienados por meio de institutos de direito
privado ou de direito público, observadas as exigências da lei, de acordo com o art. 101, do
Código Civil. Além disso, há possibilidade de disponibilização para uso de terceiros, desde
que exista autorização legal. Sobre este assunto destaca-se:

Entende-se que Administração pode fazer uso desses imóveis da mesma

forma que o particular. Entretanto, vale ressaltar que, por se tratar de bem
público, é vedado o usucapião, a penhora, além de ser exigida licitação
para a celebração de contratos. Desse modo, a Administração Pública
pode, por meio de procedimento administrativo, disponibilizar esses bens

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 de uso especial e bens dominicais a outros entes, por exemplo, por meio
dos institutos da doação, cessão de uso, permissão, bem como dar ao
patrimônio uma finalidade pública (SOUSA, OLIVEIRA e PEREIRA, 2016, p. 6-
7).

Apesar desta permissividade quanto ao uso, o Código Civil de 2002 delimitou

aspectos referentes à inalienabilidade e impenhorabilidade dos imóveis públicos. Sobre a
inalienabilidade, esta se refere apenas aos bens públicos de uso especial ou de uso comum,
não se aplicando aos bens dominicais. Carneiro (2015) esclarece que essa distinção é
justificada em razão da destinação desses bens que, enquanto estiverem afetados a uma
finalidade pública, estão fora do comércio jurídico de direito privado. Importante destacar
que para a alienação dos bens dominicais é necessário cumprir um série de procedimentos
jurídicos, incluindo autorização legislativa, declaração de interesse público, avaliação e
licitação.

No que se refere ao critério de impenhorabilidade, destaca-se que este abrange a

todos os bens públicos estando, portanto, insuscetíveis de serem dados em garantia. Essa
premissa impede que o bem passe do patrimônio do devedor ao credor por força de
execução judicial e está fundamentada no art. 100 da Constituição de 1988, destacando que
a forma específica de satisfação de créditos contra o Poder Público inadimplente se dá na
forma de precatórios.

Postos os esclarecimentos iniciais no que se refere às concepções jurídicas dos bens

imóveis, dimensiona-se o imperativo das Administrações Públicas no que concerne à
identificação e viabilização da melhor destinação possível ao bem público, respeitando os
normativos do Código Civil, bem como o preceito de função social da propriedade
estabelecido pela Constituição Federal de 1988.

Nesse sentido, passa-se a delinear aspectos referentes à gestão do patrimônio

imobiliário do Rio Grande do Norte, compreendendo questões que se referem ao
dimensionamento, situação de ocupação e de regularidade deste patrimônio, bem como
reflexões sobre o uso de imóveis dominicais por terceiros em detrimento da locação de
alguns imóveis para uso da prestação de serviços públicos.

O CASO DO RIO GRANDE DO NORTE NA GESTÃO DO

PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO

O Governo do Estado do Rio Grande do Norte possui um patrimônio imobiliário de

cerca de 3.529 imóveis cadastrados, dentre terrenos e edificações, distribuídos em todo o
território estadual compreendendo os 167 municípios potiguares. A administração desses
bens demanda um trabalho dinâmico, objetivando garantir que cada imóvel cumpra sua
destinação de interesse público, incluindo aspectos de regularização da titularidade e uso
adequado.

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 Contudo, a realidade é desafiadora para o estado, uma vez que, segundo dados da
Coordenadoria de Patrimônio (COPAT), vinculada à Secretaria de Administração e Recursos
Humanos (SEARH), 61% desses imóveis estão irregulares, isto é o Executivo não dispõe da
escrituração pública. Este patrimônio inclui bens de uso comum, bens especiais e bens
dominicais, sendo a maioria destes ocupados atualmente por escolas. Além deste
quantitativo, o cenário inclui ainda imóveis abandonados, invadidos, cedidos, dentre outros
aspectos que interferem tanto na estruturação do território quanto na prestação de serviços
públicos. O quadro 1 compreende as formas de utilização e os quantitativos de imóveis
repassados pela SEARH.

Quadro 01 – Formas de utilização de Imóveis do RN.

Formas de utilização Quantitativo de imóveis Percentual%

1. ALUGADO 2 0,1
2. DESATIVADO 50 1,4
3. CESSIONADO 1 0,0
4. DADO BAIXA 1 0,0
5. DESOCUPADO 19 0,5
6. DOADO 4 0,1
7. EM USO 1.215 34,5
8. INVADIDO 10 0,3
9. LOCADO 5 0,1
10. NÃO DEFINIDO 2.181 62,0
11. NÃO LOCALIZADO 5 0,1
12. OBSOLETO 3 0,1
13. OCIOSO 5 0,1
14. OUTRA 2 0,1
15. PERMISSÃO DE USO 2 0,1
16. TRANSFERIDO 1 0,0
17. VAGO SEM DESTINAÇÃO 12 0,3
18. SEM CLASSIFICAÇÃO¹ 2 0,1
TOTAL 3.520 100,0
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da COPAT/SEARH, 2017.
¹ Categoria criada pela autora, uma vez que a planilha enviada não contempla nenhum registro para
2 imóveis.

Conforme observado no quadro acima, verifica-se que no que se refere às formas de

utilização de imóveis, existem 18 categorias identificadas no sistema de controle patrimonial
do estado. No entanto, uma análise preliminar aponta inconsistências neste cadastro, uma
vez que é possível identificar categorias similares tais como “desativado”, “obsoleto”,
“ocioso” e “vago sem destinação”. Além disso, destaca-se o elevado quantitativo de imóveis
classificados como “não definido” (61,8%), indicando a fragilidade do controle do patrimônio

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 imobiliário público estadual, uma vez que a maioria dos imóveis não possuem cadastro
adequado.

Buscando superar tais inconsistências, foi feito novo agrupamento das formas de
utilização, considerando aqueles que, na visão da autora, são similares (quadro 2). Esta nova
distribuição dos imóveis está agrupada em 6 categorias (mantendo-se os imóveis
classificados como “em uso” e “não definido”), sendo oportuno destacar o quantitativo de
imóveis “em situação de abandono” (98 imóveis), o quantitativo de imóveis classificados
como “terceiros” (15 imóveis) e ainda aqueles imóveis que se encontram invadidos (10
imóveis).

Quadro 02 – Agrupamento nas Formas de utilização de Imóveis do RN.

Quantitativo de
Formas de utilização Categorias Compreendidas
imóveis
DADO BAIXA
OUTRA
1. OUTRA 10
SEM CLASSIFICAÇÃO
NÃO LOCALIZADO
2. INVADIDO INVADIDO 10
DESATIVADO
DESOCUPADO
3. EM SITUAÇÃO DE
OBSOLETO 98
ABANDONO
OCIOSO
VAGO SEM DESTINAÇÃO
4. EM USO EM USO 1.215
5. NÃO DEFINIDO NÃO DEFINIDO 2.181
ALUGADO
CESSIONADO
DOADO
6. TERCEIROS 15
LOCADO
PERMISSÃO DE USO
TRANSFERIDO
TOTAL 3.529
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da COPAT/SEARH, 2017.

Com base no exposto, constata-se que a formação desse patrimônio é de décadas e o

desafio atual consiste em conhecer a dimensão da propriedade imobiliária estadual,
compreendendo o quanto vale este patrimônio, quais são as suas características e
condições, bem como os seus efeitos na estruturação do território.

Sobre o processo de ocupação e aquisição de propriedade pelo estado, os registros

ainda são incipientes, remontando-se ao século XVI e sabendo-se apenas que o território
originou-se a partir de vilas e povoados que serviam de locais de moradia para as pessoas
que trabalhavam nos engenhos de açúcar e nas fazendas de gado. Com o passar dos anos e
surgimento de instituições, o estado foi se apropriando de terras devolutas, consolidando o
domínio de propriedades nas quais eram exercidas as suas atividades. Além disso, há

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 registros de doação de imóveis tanto por parte da união e municípios quanto por
particulares que se interessavam pela atuação do poder público de desenvolvimento local.

Ademais, destaca-se ainda a forma peculiar em que o estado se apropriou de

imóveis, em virtude da não liquidação de empréstimos e financiamentos oriundos de
instituições e bancos públicos, tais como BANDERN - Banco do Estado do Rio Grande do RN;
o BANDERN Crédito Imobiliário - BCI e o BDRN - Banco do Desenvolvimento do Rio Grande
do Norte.

Diante desse contexto de formação do patrimônio imobiliário, muitos imóveis se

encontram em situação irregular por não terem sido devidamente registrados, além de
estarem em situação de abandono. Outro aspecto relevante se refere à cessão do
patrimônio imobiliário, existindo imóveis cedidos há décadas a instituições sociais
declaradas sem fins lucrativos e também a municípios. Tais questões tem suscitado o debate
sobre a alienação dos bens públicos desafetados, sobretudo em virtude da necessidade de
geração de receitas para enfrentar a crise financeira.

Sobre a gestão deste patrimônio, destaca-se a ausência de instrumentos adequados e

instituições articuladas que sejam capazes de permitir o controle eficiente destas
propriedades. A instalação de uma gerência de Patrimônio do Cadastro Imobiliário do
Estado3 é uma demanda levantada desde 1994 e que viria a gerir e mapear os imóveis de
domínio público do Rio Grande do Norte. Conforme o quadro 03, evidencia-se a
multiplicidade de instituições que são correlatas a gestão do patrimônio imobiliário do RN,
sem existir, no entanto, estruturas adequadas que permitam a execução das respectivas
competências.

Quadro 03 – Instituições envolvidas na Gestão do Patrimônio Imobiliário do RN.

Instituição Função
A Coordenadoria vinculada a Secretaria de Estado de
Administração e dos Recursos Humanos (SEARH), responsável
Coordenadoria de Patrimônio –
pela coordenação das atividades de patrimônio e logística no
COPAT/SEARH
âmbito da Administração Pública Estadual, tendo por
Legislação
finalidade elaborar, executar e acompanhar os programas,
- Decreto nº 19.896/2007
projetos e atividades relacionadas com o desenvolvimento
- Decreto nº 21.298/2009
institucional, qualidade, normatização, racionalização de
instrumentos, métodos, rotinas e procedimentos de trabalho
da área de patrimônio e logística.
A Procuradoria do Patrimônio e da Defesa Ambiental é
Procuradoria do Patrimônio e da
vinculada a Procuradoria Geral do Estado e tem por finalidade
Defesa Ambiental/PGE
defender judicialmente os interesses do Estado nos processos
Legislação
de natureza patrimonial e ambiental, bem como intervir em
- Lei Complementar nº 240/2002.
procedimentos administrativos referentes a tais matérias.
Conselho de Gestão do Patrimônio O Conselho de Gerenciamento do Patrimônio do Estado é um
Estadual – CGPE Órgão vinculado à Secretaria de Estado da Administração e

3
Experiências bem sucedidas na gestão patrimonial dos governos de Minas Gerais, Pernambuco e Rio de Janeiro
indicam a necessidade de priorização da área, definindo um grupo técnico suficiente e qualificado para tratamento do
tema.

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 Legislação dos Recursos Humanos (SEARH), encarregado de formular a
- Lei Complementar nº 240/2002 política de gerenciamento dos bens pertencentes à
- Decreto nº 17.498/2004 Administração Direta do Estado, suas Autarquias e Fundações
de Direito público.
Fica instituído o Gabinete de Gestão de Ativos (GGAT),
diretamente vinculado ao Governador do Estado, com o
objetivo de identificar os bens imóveis estaduais passíveis de
alienação, permuta, adaptação ou locação para que o produto
Gabinete de Gestão de Ativos –
destas operações seja utilizado em benefício das finalidades
GGAT
precípuas da Administração, especialmente na aquisição e/ou
Legislação
desapropriação de bens públicos ou privados, na construção
- Decreto nº 25.977/2016
e/ou reforma de bens públicos, bem como no pagamento de
contrapartidas para obras de infraestrutura, cujos projetos se
encontrem suspensos por inexistência ou insuficiência de
recursos.
Empresa Gestora de Ativos – Administrar e intermediar a alienação de bens imóveis
EMGERN pertencentes aos órgãos ou entidades do Estado do Rio
Legislação Grande do Norte, considerando que os bens e direitos
- Lei Complementar nº 288/2005 provenientes da liquidação dos Entes Públicos do Sistema
- Decreto nº 21.236/2009 Financeiro Estadual passam a ser administrados pela Empresa
Gestora de Ativos do Rio Grande do Norte (EMGERN).
Companhia de Processamento de dados do Rio Grande do
Companhia de Processamento Norte (DATANORTE), criada para gerenciar os bens, passivos
trabalhistas e tributários, carteira imobiliária e regularização
de dados do Rio Grande do
fundiária dos conjuntos habitacionais das antigas Companhia
Norte (DATANORTE) Popular de Habitação do RN (Cohab), Companhia de
Legislação Desenvolvimento Industrial (CEDI), Companhia de
- Lei Complementar nº 4528/1975 Desenvolvimento dos Recursos Minerais (CDM), Companhia
- Lei Complementar nº 129/1995 Editora do RN (Cern), Empresa de Promoção do
- Decreto nº 12.711/1995 Desenvolvimento do Turismo (Emproturn) e Companhia de
Desenvolvimento Agropecuário (Cida).
Fonte: Elaboração própria.

Sendo a COPAT/SEARH4 o principal órgão responsável por realizar atividades da

gestão operacional do patrimônio imobiliário e emitir pareceres técnicos e administrativos
em sua área de atuação, verifica-se a situação frágil da Coordenadoria, existindo apenas 4
técnicos que devem lidar com as seguintes competências:

I - Promover o controle e o registro cadastral, de todo o patrimônio

imobiliário da Administração Pública Estadual, através de auditorias
específicas, utilizando os recursos necessários à sua execução, bem como
organizar e manter atualizado o cadastro e o registro dos imóveis da
Administração Pública Estadual;
II - Organizar e manter atualizado o cadastro de imóveis da Administração
Pública Estadual, bem como os registros dos mesmos para prestar
informações, sempre que necessário;

4
A COPAT contempla a Subcoordenadoria - SUPAT, sendo as competências relativas ao patrimônio imobiliário
atribuição específica deste setor.

11
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 III – Manter atualizado o arquivamento de documentação dos bens imóveis
do Governo do Estado;
IV – Providenciar a abertura de processo licitatório para vistoria dos
imóveis estaduais;
V - Elaborar o mapa dos núcleos regionais imobiliário do Estado do Rio
Grande do Norte em suas microrregiões;
VI - Assessorar programas e projetos do Governo do Estado relativos a
atividade imobiliária;
VII – Realizar sistematicamente programa de vistoria de imóveis ocupados
ou não pelo Governo do Estado, sendo os mesmos próprios, locados ou
cedidos por outras instituições;
VIII - Elaborar relatórios de imóveis vistoriados;
IX - Propor normas de controle e destinação de bens;
X - Inventariar e baixa de materiais permanentes;
XI - Manter atualizado o arquivo de planta baixa dos imóveis pertencentes
ao Poder Executivo;
XII – Manter atualizado um sistema informatizado para o cadastramento e
controle do imobiliário do Estado do RN;
XIII - Desenvolver estudos e propostas para a política de gestão do
patrimônio imobiliário estadual;
XIV - Coordenar grupos de trabalho para diagnosticar a situação do
imobiliário estadual;
XV - Coordenar equipe de trabalho para desenvolver inventários e
tombamento dos bens móveis da SEARH;
XVI – Comunicar à Procuradoria Geral do Estado - (PGE) os imóveis
vistoriados e cadastrados na subcoordenadoria que se encontra em
situação de irregularidade cartorária, a fim de proceder a legalização de
propriedade em favor do Estado do RN;
XVII – A Subcoordenadoria de Patrimônio Imobiliário manterá permanente
articulação com a Gerência do Cadastro Imobiliário do Estado da
Procuradoria Geral do Estado;
(RIO GRANDE DO NORTE, DECRETO Nº 21.298, DE 03 DE SETEMBRO DE
2009).

Concebendo como prioritária a gestão do patrimônio imobiliário e diante da

impossibilidade da equipe técnica do Estado de implementar ações com vistas ao controle
destes imóveis, o Governo do Rio Grande do Norte lançou em fevereiro 2017 edital 5 para
contratação de empresa que ficará responsável pelo levantamento, cadastro, regularização e
registro do patrimônio imobiliário estadual. A proposta de contratação é a execução de
serviços com vistas a regularizar a situação dos terrenos e edificações, além de verificar o
quantitativo de bens passíveis de alienação.

5
A contratação é planejada desde 2015 e será financiada com recursos do Banco Mundial no âmbito do Acordo de
Financiamento do Projeto Integrado de Desenvolvimento Sustentável do Rio Grande do Norte – Projeto RN
Sustentável – Acordo de Empréstimo 8276-BR.

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 Entre os serviços a serem executados estão: levantamento das plantas e desenhos
existentes no acervo do patrimônio do RN; inventário Físico dos Bens Patrimoniais Imóveis;
Levantamento das ocupações; Elaboração ou atualização das plantas de arquitetura dos
bens imóveis; Emissão de Laudos de Vistoria Técnica e de Avaliação Patrimonial;
Levantamento georreferenciado de Imóvel; Apresentação de relatório dos imóveis
inventariados; entre outros.

Conforme disposto no edital, o levantamento e a identificação dos imóveis para o

devido cadastro e registro patrimonial consistirão na localização, identificação e classificação
da documentação dominial referente aos imóveis situados em todo Estado do Rio Grande do
Norte, objetivando a aquisição de toda a documentação necessária à comprovação da
titularidade dos imóveis em nome do Estado do Rio Grande do Norte ou à posterior
regularização em nome do Estado do Rio Grande do Norte, perante os Cartórios de Registro
de Imóveis competentes.

Após a conclusão deste levantamento, o RN será um dos poucos estados brasileiros6

a possuir este mapeamento, permitindo que além da contabilização do patrimônio, seja
possível realizar a sua regularização e impedir violação de terceiros. Enquanto o referido
estudo se encontra em execução, permanecem os desafios atuais de gestão deste
patrimônio, conforme se evidencia na próxima seção.

A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE PÚBLICA NO RN:

IMÓVEIS ABANDONADOS, CEDIDOS E EM PROCESSO DE
ALIENAÇÃO

Além da dificuldade de controle e registro de regularidade dos bens patrimoniais já

apresentadas, é necessário refletir sobre o cumprimento da função social da propriedade
pública. Para tanto, a presente seção analisará exemplos de imóveis que se encontram em
situação de abandono, bem como aqueles que estão cedidos a outras instituições ou que se
encontram em processo de alienação.

Sobre o cumprimento da função social da propriedade pública, constata-se que, se

por um lado é fácil compreender a aplicação da função social no âmbito da propriedade
privada, o mesmo não ocorre quando se fala dos imóveis pertencentes ao poder público.
Isso acontece pelo fato de alguns autores apontarem a ineficácia deste principio, uma vez
que o interesse público seria uma finalidade própria dos imóveis públicos. Nesta concepção
“os bens públicos já estariam voltados para atender à coletividade por sua própria natureza

6
Em reportagem proferida ao portal Tribuna do Norte em 01 de abril de 2012 os procuradores do Patrimônio Público
do RN Francisco de Sales Matos e Nivaldo Brum ressaltaram que, no país, apenas cinco estados tem esse
levantamento.

13
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 e por isso não faria sentido falar-se em função social desses bens” (FILHO e PEREIRA, 2016,
p. 53).

Contrariamente a este posicionamento, Di Pietro (2006) defende um segundo

entendimento, no qual é possível a aplicação da função social à propriedade pública, sendo
uma exigência que o poder público atenda ao interesse coletivo no uso de sua propriedade.
Assim, a função social se firma como uma base otimizadora para nortear o administrador
público em seus atos, garantindo a melhor forma de utilização do bem público, de acordo
com o interesse social. Nesse sentido Freitas (2010, p. 4) considera:

A propriedade pública, portanto, atende sua função social não apenas pelo
fato de possuir natureza pública, mas por dever observar uma destinação
socialmente útil, consolidada no atendimento às disposições contidas no
plano diretor municipal (art. 182 da CRFB/88), no plano urbano, e nos
comandos insertos no art. 186 da Constituição, no âmbito rural.

Apesar de tais preceitos, o que se observa no Rio Grande do Norte é uma fragilidade
na compreensão do patrimônio imobiliário público e na sua utilização conforme a função
social da propriedade.

Observando o quantitativo de imóveis identificados como “desativado”,

“desocupado”, “obsoleto”, “ocioso” e “vago sem destinação”, verifica-se um total de 98
terrenos e imóveis, distribuídos em 33 municípios, sendo a maioria (31 imóveis) localizada
no município de Natal. A seguir apresenta-se figuras de parte deste patrimônio que se
encontra subutilizada e sem cumprir a sua função social.

Figura 01 - Antigo Prédio da CIDA, Figura 02 - Prédio BANDERN-Antiga

localizado na Av. Antônio Basílio n° 1281 / COEPPIRN, localizado na Av. Coronel
Dr. José Gonçalves. Estevam n°1172, Alecrim.

Fonte: SEARH, 2017. Fonte: Google Maps, 2018.

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 Figura 03 - Associação de Empreendedores Figura 04 - Antigo Hospital Sandra Celeste,
Sociais – SEMEAR, localizada na Rua localizado na Av. Bernardo Vieira n° 1320/
Napoleão Laureano n° 3380, Bom Pastor. Av. Coronel Estevam S/N.

Fonte: SEARH, 2015. Fonte: SEARH, 2017.

Além destes imóveis em situação de abandono, é importante ilustrar aqueles que se

encontram “invadidos” e que, segundo dados da SEARH, se verifica um total de 10 imóveis,
sendo 5 no município de Natal.

Figura 05 - Lavajato Posto São Luiz Ltda, Figura 06 - Hospital Terciário de Natal,
localizado na Rua Tabelião Manoel localizado na Av. Capitão Mor Gouveia S/N
Procópio n° 200. Cidade da Esperança.

Fonte: Google Maps, 2018. Fonte: Tribuna do Norte, 2015.

As figuras 5 e 6 ilustram duas situações, sendo a primeira relativa à edificação de

terreno pelo “ocupante – Posto São Luís LTDA, um prédio onde funciona um lava jato do
referido estabelecimento. Os terrenos ficam ao lado da antiga fábrica da Sam’s, muito
próximo à Avenida Salgado Filho, que indica que têm grande valor imobiliário, por estarem
situados em área nobre, bastante valorizada” (Processo nº 590781/05). Já a figura 6 retrata a
situação do Hospital Terciário de Natal, obra inacabada e que teve perda total de recursos. O
empreendimento, cuja construção começou no final da década de 1980 na zona Oeste de
Natal está com estrutura tomada por moradores de rua, lixo e matagal.

Ainda é importante destacar o fato de que parte destes imóveis encontra-se cedida a
outras instituições, sem, no entanto, existir um controle do uso desses bens imóveis
dominicais. A gestão desta concessão é deficitária, sendo impreciso o número de imóveis
que se encontra cedido a terceiros. Tal fato tem provocado disputas judiciais em que o

15
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 estado tem que reaver a posse, retomando um patrimônio que foi cedido em determinado
contexto histórico, mas que não conta com a atualização da respectiva legislação. Sobre o
critério para a concessão, a legislação destaca que deve ser preservado o interesse público,
devendo este ser dimensionado ao momento histórico da permissão.

Figura 07 – Aero Clube – Natal, Figura 08 - Estádio Juvenal Lamartine,

localizado na Av. Hermes da Fonseca n° localizado na Av. Hermes da Fonseca,
1296, Tirol. Petrópolis.

Fonte: SEARH, 2017. Fonte: SEARH, 2017.

Rever essas concessões significa regularizar o uso com base no interesse coletivo,
podendo este imóvel sofrer três principais variações: a) continuar cedido a instituições que
comprovem o uso com base no interesse coletivo; b) ser convertido em bens de uso especial
e abrigar serviços públicos da administração; ou c) ser colocado à venda no mercado
imobiliário, gerando receitas para o Governo do Estado.

Sobre este último aspecto de alienação do patrimônio, o Governo do Estado tem

estudado a alienação de imóveis e terrenos localizados em diferentes municípios. Alguns
desses imóveis estão cedidos a instituições públicas, por, em tese, representar o interesse
coletivo, e apesar da concessão vetar a venda ou transferência de propriedade, tais bens
cedidos são alvo da especulação imobiliária e nem sempre escapam de transações
comerciais, que acabam por se tornar motivo de embates judiciais por reintegração de
posse.

Alguns desses bens que encontram-se cedidos e dada a ausência de controle do

poder público, são apropriados e até vendidos de maneira irregular, devendo o Estado
tomar medidas judiciais para reaver os bens. Caso recente, a polêmica envolvendo a
concessão da sede do Clube de Radioamadores, que recebeu propostas para venda e
também o prédio onde funcionava o antigo Centro de Velório que teve sua área permutada
com uma construtora (Figura 09). Em ambos os casos o estado foi vencedor da ação judicial
e retomou os imóveis que estavam cedidos e que foram objetos de transações ilegais.

16
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 Figura 09 – Antigo Centro de Velório, localizado na Av. Hermes da Fonseca s/n, Tirol

Fonte: SEARH, 2017.

Nesse sentido, a partir do Decreto 25.977/2016, o Governo do Estado instituiu o

Gabinete de Gestão de Ativos (GGAT), possuindo a finalidade de proceder estudos quanto
aos bens imóveis de propriedade do Estado que estão sem utilização ou subutilizados, para
que se dê a eles destinação mais consentânea com o interesse público.

Além disso, o Executivo encaminhou Projeto de Lei para a Assembleia Legislativa para
instituir o Fundo de Investimentos em Infraestrutura do Estado do Rio Grande do Norte e
autorizar o Poder Executivo do Estado a alienar bens imóveis integrantes de seu patrimônio.
Na mensagem de lei encaminhada à Assembleia considera-se:

Diante da grave situação financeira experimentada por todos os entes da

Federação, realidade na qual se insere o Rio Grande do Norte, a alienação
de imóveis, com a geração de recursos financeiros, é um passo importante
da Administração Pública no intuito de cumprir com as obrigações
constitucionais impostas ao Poder Executivo, sobretudo nas áreas de
segurança, saúde e educação, nas quais as obras de infraestrutura têm sido
prejudicadas com a brusca queda na arrecadação tributária e repasses
federais. Ademais, a medida proposta gera economia e eficiência à gestão
pública, visto que os imóveis sem utilização geram a cobrança de taxas,
como a de lixo, por exemplo, e gastos com conservação e vigilância, não
estando o Estado com condições financeiras para fazer face a tais
despesas, sendo desaconselhável a manutenção no patrimônio público
estadual de imóveis em desuso. A alienação proposta evitará, ainda, a
possibilidade de esbulho e turbação de posse dos imóveis estaduais sem
uso (RIO GRANDE DO NORTE, MENSAGEM Nº 090/2016 QUE ENCAMINHA
PROJETO DE LEI PARA INSTITUIR FUNDO DE INVESTIMENTOS EM
INFRAESTRUTURA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE).

Como exemplo, ilustra-se a elaboração de estudos que avaliam a alienação imóvel,

tais como: Edificação situada na Av. Prudente de Morais, nº 47 que abrigava a Casa do
Artesão – Papa Jerimum; terreno situado na Rua Napoleão Laureano n° 3380; terreno
localizado na Av. Antônio Basílio com Rua Doutor José Gonçalves; terreno localizado na Av.

17
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 Marechal Hermes da Fonseca esquina com a atual Rua das Margaridas, entre outros. Além
destes, 160 imóveis administrados pela Empresa Gestora de Ativos do Rio Grande do Norte -
EMGERN estão passando por uma avaliação que será colocada à disposição do governo,
verificando quais imóveis estão ociosos e quais estão trazendo custo para o Estado.

Vale ressaltar, contudo, que parte deste patrimônio não está suscetível à alienação,
uma vez que compõe o Fundo Garantidor do Arena das Dunas (Lei nº 9.395/2010), e outros
penhorados em ações trabalhistas . Dez dos maiores foram dados como garantia pelo Estado
para avalizar o empréstimo da construtora OAS com o BNDES para construção do Estádio
Arena das Dunas, tais como o parque Aristófanes Fernandes e o próprio Aeroclube.vComo
exemplo, o Mapa 01 ilustra alguns imóveis públicos que estão sendo objeto dessa avaliação
para análise de possível alienação.

Mapa 01 – Alguns imóveis cedidos e passíveis de alienação localizados em Natal.

Fonte: Elaboração própria.

18
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 É válido refletir ainda sobre o fato do Poder Público, apesar do vasto patrimônio
imobiliário, incluindo aqueles cedidos, locar determinados imóveis para a realização de
serviços públicos, existindo num quantitativo preliminar de aproximadamente 54 imóveis
alugados por 11 órgãos governamentais para execução de seus serviços públicos. De acordo
com os dados disponibilizados pela COPAT, o levantamento foi realizado em 2016 e não
contemplou todos os órgãos estaduais. Sobre o valor mensal pago, à época, o imóvel mais
barato era de R$ 681,87, compreendendo as atividades da 8ª Diretoria Regional de
Alimentação Escolar em Pau dos Ferros; e o mais caro corresponde a R$ 200.000,00 e sendo
destinado ao Hospital Dr. Ruy Pereira em Natal.

Quadro 04 – Órgãos públicos locadores de imóveis e valor mensal pago.

LOCATÁRIO QUANTIDADE DE IMÓVEIS VALOR MENSAL

ARSEP 1 R$ 9.600,00
GAC 1 R$ 2.800,00
IDEMA (SEDE) 1 R$ 22.644,00
ITEP 1 R$ 5.000,00
SEDEC 2 R$ 7.841,00
SEEC 38 R$ 131.200,46
SEJUC 1 R$ 11.889,00
SEMARH 1 R$ 12.018,46
SESAP 4 R$ 248.073,00
SESED 4 R$ 71.498,38
SIN 1 R$ 3.000,00
TOTAL GERAL 54 R$ 525.564,30
Fonte: levantamento realizado pela COPAT/SEARH, 2016.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os exemplos aqui discutidos ilustram a dificuldade do Poder Executivo Estadual do

RN em controlar seus imóveis e proporcionar o uso adequado deste patrimônio, de modo a
cumprir a função social da propriedade a partir do uso pelo interesse coletivo. Do
contrário, se observa um elevado quantitativo de terrenos e prédios públicos que se
encontram sem uso ou destinados a terceiros, em detrimento da existência de áreas para
abrigar serviços públicos essenciais à população, como escolas, postos de saúde e até
mesmo aqueles que poderiam abrigar as atividades administrativas.

Apesar do caráter exploratório da pesquisa, questiona-se a necessidade de promover

o melhor uso deste patrimônio público, sendo fundamental que a sociedade se aproprie do
tema, pressionando pela clareza na prestação das informações, bem como no seu registro
e controle, uma vez que, de acordo com os dados aqui discutidos, mais da metade do
patrimônio público do RN não possui o uso definido/identificado (2.181 imóveis).

Outrora, a despeito da possibilidade de alienação deste patrimônio, e em que pese o

cumprimento da função social da propriedade pública, evidencia-se a importância da
atuação dos órgãos de controle que devem assegurar a reversão do benefício total à

19
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 sociedade. Neste contexto, a autora do estudo não se posiciona contrária aos processos de
alienação dos imóveis públicos, destes que os recursos sejam revertidos para o
cumprimento do interesse público a partir da realização de investimentos em políticas
sociais.

Por fim, reforça-se a importância do tema, sendo fundamental que se aumente o uso
eficiente dos imóveis estaduais e que se busque um novo modelo de gestão patrimonial
pública voltado para a transparência, eficiência e controle. Somente a partir do registro
adequado dos bens que compõe o patrimônio estadual, será possível ter o controle
quantitativo dos imóveis, saber onde estão localizados, quais suas condições físicas e o
valor desse patrimônio.

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ISSN: 1984-8781 - Código verificador: dwyXz73wNinL