Luiza Klein Trompowsky Heck

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE DIREITO FGV DIREITO RIO

GRADUAÇÃO EM DIREITO
LUIZA KLEIN TROMPOWSKY HECK
TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA: UMA FORMA ALTERNATIVA DE

ACESSO À JUSTIÇA
Rio de Janeiro, 03 junho de 2013

LUIZA KLEIN TROMPOWSKY HECK

ACESSO À JUSTIÇA
Trabalho de Conclusão de Curso sob

orientação do Professor José
Augusto Garcia de Sousa
apresentado à FGV DIREITO RIO
como requisito parcial para
obtenção de grau de bacharel em
Direito.
Rio de Janeiro, 03 junho de 2013


ACESSO À JUSTIÇA
Elaborado por LUIZA KLEIN TROMPOWSKY HECK
Trabalho de Conclusão de Curso

apresentado à FGV DIREITO RIO
como requisito parcial para
obtenção de grau de bacharel em
Direito.
Comissão Examinadora:
Nome do Orientador: José Augusto Garcia de Sousa
Nome do Examinador 1:
Nome do Examinador 2:
Assinaturas:
________________________________________
José Augusto Garcia de Sousa
________________________________________
________________________________________
Nota Final:____________
Rio de Janeiro, ___ de junho de 2013
À minha pequena Antonia Maria, por ser tão
especial e amada pela nossa família.
RESUMO
Esta monografia analisa as características do Termo de Ajustamento de Conduta, bem como

demonstra os motivos pelos quais se apresenta como uma solução para a efetividade do
princípio do acesso à justiça. Para demonstrar que o TAC é de fato uma alternativa à via
judicial, foram obtidos dados nos sites do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro e do Conselho
Nacional de Justiça que comprovaram a crise do sistema judiciário. Em seguida, foram
expostas algumas características do ajustamento de conduta bem como sua evolução ao longo
dos anos. A princípio, tais peculiaridades corroboram ainda mais a ideia de “substitutividade”
ao procedimento judicial, uma vez que o instituto além de ser mais célere, não impõe as
formalidades exigidas pelo poder judiciário. Por fim, foram apresentados dois termos de
ajustamento de conduta, sendo primeiro firmado pelo Ministério Público Federal em conjunto
com o Ministério Público Estadual, e o segundo pelo Ministério Público do Trabalho. A
conclusão deste estudo é a de que TAC tem todo o potencial para tornar-se uma alternativa à
solução de litígios, contudo, ainda precisa de certas adaptações para que seja plenamente
eficaz.
PALAVRAS CHAVE: Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Efetividade. Acesso à

justiça. Crise do sistema judiciário.Alternativa à via judicial.
ABSTRACT
This dissertation analyzes the characteristics of the Conduct Adjustment Declaration (TAC),
and demonstrates the reasons for presenting a solution to the effectiveness of the principle
access to justice. In order to demonstrate that TAC (Conduct Adjustment Declaration) is in
fact an alternative to judicial ways, data was obtained from the Court of Rio de Janeiro and
the National Council of Justice websites, which provide evidence for the judiciary system
crisis. Furthermore, characteristics of the adjustment conduct are exposed, along with a
discussion of its evolution through the years. In principle, such peculiarities support even
further the idea of the substitutability of judicial proceedings, aside from processes being
speedy, they do not impose formalities required by judicial powers. Finally, two terms of
adjustment conduct were presented, the first having been signed by the Federal and State
Public Prosecuters, and the second by the Labor Prosecutor. The conclusion of this study is
that Conduct Adjustment Declaration has enormous potential to become an alternative to
litigation solutions, however, it still requires certain adaptations to be fully operational.
KEY TERMS: Conduct Adjustment Declaration (TAC). Effectiveness. Access to Justice.

Judiciary system crisis. Judiciary alternatives.
ÍNDICE
Introdução ................................................................................................................................... 8
1. Panorama da justiça brasileira ........................................................................................... 10
1.1 A atual crise do poder judiciário ................................................................................ 10
1.2 Novas alternativas para a solução de conflitos .......................................................... 14
2. Características do TAC. .................................................................................................... 17
2.1 Contexto Histórico ..................................................................................................... 17
2.2 Natureza Jurídica ...................................................................................................... 20
2.3 Legitimidade .............................................................................................................. 23
2.3.1 Da Legitimidade Ativa ....................................................................................... 25
2.3.2 Da Legitimidade Passiva ................................................................................... 27
2.3.3 Da atuação do Ministério Público ...................................................................... 27
2.4 Objeto do Termo ........................................................................................................ 28
2.5 Forma de Celebração ................................................................................................. 29
2.6 Efeitos gerados pelo ajustamento de conduta ............................................................ 30
2.7 Cominações ................................................................................................................ 33
2.8 Títulos Executivos Extrajudiciais e Judiciais ............................................................ 34
2.9 Da celeridade do TAC ............................................................................................... 35
2.10 Dos termos frustrados ................................................................................................ 37
3 Análise dos ajustes criados ................................................................................................ 39
3.1 Tac da Ilha Grande ..................................................................................................... 39
3.1.1 Partes .................................................................................................................. 39
3.1.2 Objeto ................................................................................................................. 40
3.1.3 Cominações aplicadas em caso de descumprimento .......................................... 41
3.1.4 Início da vigência................................................................................................ 41

3.1.5 Resultados........................................................................................................... 42
3.2 Tac “Fazenda União” ................................................................................................. 43
3.2.1 Partes .................................................................................................................. 43
3.2.2 Objeto ................................................................................................................. 43
3.2.3 Cominações aplicadas em caso de descumprimento .......................................... 44
3.2.4 Início da vigência................................................................................................ 44
3.2.5 Resultados........................................................................................................... 45
Conclusão ................................................................................................................................. 46
Bibliografia ............................................................................................................................... 47
8
Introdução
O Termo de Ajustamento de Conduta, ou simplesmente TAC, surgiu no Direito

Brasileiro como uma solução extrajudicial de conflitos, com o objetivo promover a tutela dos
direitos transindividuais.
O compromisso, conforme será demonstrado mais adiante, poderá ser celebrado pelos
órgãos públicos legitimados à propositura da ação civil pública em juízo, ou ainda, em
momento anterior ao ajuizamento do processo judicial, ocorrendo na maior parte dos casos no
curso do inquérito civil.1
O ajustamento de conduta demonstrou ser um instrumento prático e eficaz, uma vez

que os conflitos são resolvidos fora do judiciário. Cumpre ressaltar que esse aspecto possui
relevância fundamental tendo em vista o grande volume de ações judiciais atualmente em
curso, que colocam em risco o próprio acesso à justiça, direito esse garantido
constitucionalmente.2
Geisa de Assis Rodrigues, autora pionera no estudo do ajustamento de conduta, retrata

da seguinte forma a importância do instituto diante do atual estado da justiça brasileira:
“De igual modo, a norma tem como fim ensejar uma tutela mais rápida desse
tipo de direito, uma vez que as decorrências da lentidão dos mecanismos
formais de justiça se tornam dramáticas para a sua proteção. A relevância
dos direitos transindividuais estimulou o legislador a engendrar um
mecanismo mais expedito para a sua tutela.”3
Com base nesse contexto, pretende-se analisar nesse estudo a eficiência do termo de
ajustamento de conduta, sendo ele considerado uma excelente alternativa para a solução de
conflitos, haja vista suas características que facilitam a celebração, além do cenário em que
atualmente se encontra o judiciário brasileiro.
1
O trabalho focará principalmente nos termos firmados extrajudicialmente, sendo feita uma breve análise dos
termos judiciais no tópico 1.8.
2
CRFB/88, Artigo 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário
lesão ou ameaça a direito.
3
RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e Prática,
3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2011, p.85.
9
O objetivo dessa monografia, portanto, é demonstrar alguns aspectos importantes do

TAC, e, em última análise, comprovar que o instituto garante muitas vezes o próprio acesso à
justiça tendo em vista a morosidade da via judicial.
Para esse fim, o trabalho será dividido em três partes: (i) no primeiro capítulo
trataremos da crise do poder judiciário, que acaba tendo por consequência a busca por formas
alternativas de solução de conflitos, como é o exemplo do TAC; (ii) no segundo, serão
demonstradas algumas características do ajustamento de conduta e (iii) no terceiro, serão
apresentaremos dois compromissos firmados, analisando suas cláusulas e vantagens
apresentadas.
O primeiro capítulo tem por objetivo retratar de forma sucinta a atual conjuntura do
judiciário brasileiro, que demonstrará que o TAC se apresenta como uma boa alternativa
diante do “afogamento” da via judicial.
O segundo capítulo irá abordar as principais características do termo de ajustamento

de conduta, que demonstrarão as particularidades do instituto, bem como as principais
discussões doutrinárias acerca de alguns pontos específicos.
O terceiro e último capítulo trará dois compromissos firmados, analisando-se algumas

particularidades do ajuste criado.
10
1. Panorama da justiça brasileira
Apesar de ter sido instalado no Brasil no século XVI, o poder judiciário tornou-se um
“super poder” com o advento da Constituição de 1988, momento esse em que passa a exercer
grande influência sobre a sociedade brasileira. As normas que regulam tal poder podem ser
encontradas no capítulo III da Carta Magna. 4
Por mais que exerça função extremamente relevante, é fato notório que o judiciário
brasileiro vem passando por uma intensa crise. Muitos autores falam em uma “crise de
5
eficiência” na medida em que vem se tornando cada vez mais difícil a consecução de sua
atividade fim, qual seja, a de prestação jurisdicional.
No presente capítulo abordaremos o problema da falta de celeridade na justiça

brasileira e trataremos de alguns institutos que surgem como uma alternativa à via judicial,
como por exemplo, o termo de ajustamento de conduta.
1.1. A atual crise do poder judiciário
O protagonismo assumido pelo poder judiciário nos últimos anos, embora seja positivo
para a democracia, foi fator decisivo para o aprofundamento da crise.6 Os problemas são
muitos, sendo a falta de prestação jurisdicional célere e eficiente o mais assinalado.
4
Acerca de sua estrutura, boa definição foi dada por Aluisio Gonçalves de Castro Mendes, que assim a descreve:
“Em linhas gerais, podemos dizer que o Poder Judiciário brasileiro está estruturado, na sua cúpula, com uma
corte, o Supremo Tribunal Federal, com a missão precípua de guarda da Constituição e com as funções judiciais
atribuídas, de modo geral, a três ramos especializados de justiça (trabalhista, eleitoral e militar) e a uma justiça
comum, porque com competência ampla para diversas matérias, que se subdivide em Justiça Federal e Justiças
Estaduais. A competência da Justiça Federal vem definida taxativamente na Constituição, ficando, assim, para a
Justiça dos Estados a competência residual, ou seja, tudo o que não for da competência das Justiças
Especializadas ou da Justiça Federal. Registre-se, além disso, a existência do Superior Tribunal de Justiça, que
funciona como tribunal superior da Justiça Comum, mas, também, com outras funções amplas, como a de decidir
conflitos de competência entre quaisquer tribunais, que não sejam superiores, bem como entre tribunal e juízes a
ele não vinculados e entre juízes vinculados a tribunais diversos (o que faz com que decida conflitos
relacionados com tribunais e juízes especializados) ou a homologação de sentenças estrangeiras e a concessão de
exequatur às cartas rogatórias ( exhortos ), nos termos do art. 105 da Constituição”. MENDES, Aluisio
Gonçalves de Castro. Poder Judiciário no Brasil. p.13. (Versão escrita da conferência apresentada pelo autor
no Colóquio Administración de justicia em Iberoamérica y sistemas judiciales comparados , realizado em
outubro de 2005, na Cidade do México, e organizado pela Universidad Nacional Autónoma de México e pela
Suprema Corte de Justicia de la Nación). Disponível em: www.ajuferjes.org.br/PDF/Poderjudiciariobrasil.pdf,
acessado em 07 de maio de 2013.
5
MOREIRA, Helena Delgado Ramos Fialho. Poder Judiciário no Brasil: crise de eficiência, 1ª Ed., Curitiba:
Juruá Editora, 2004, p.22.
6
Segundo Nelson Jobim, “a promulgação da Constituição de 1988, contendo vasta Carta de Direitos e novos
instrumentos processuais; a valorização do controle concentrado de constitucionalidade como uma espécie de
“instância recursal” utilizada pelas minorias políticas quando derrotadas no Parlamento; a intensa judicialização
11
Sem dúvidas, o maior desafio do judiciário atualmente é o de enfrentar a morosidade7

processual, problema esse que prejudica o próprio acesso à justiça. Na prática, isso resulta na
ausência de uma resposta para a sociedade, colocando em risco próprio Estado Democrático
de Direito.
Dentre os motivos que levam a justiça brasileira à essa situação estão o crescimento do
número de demandas, a insuficiência e falta de preparo dos magistrados, o formalismo
excessivo das normas processuais,a falta de organização e padronização das varas judiciais e
o fácil acesso à justiça impulsionado pela criação das defensorias públicas e juizados
especiais.8
Foi possível obter no site do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, indicadores que
demonstram a morosidade excessiva no poder judiciário. No ano de 2011, por exemplo, o
processo levou em média 1497 dias (4 anos e 29 dias) para ser julgado, contando-se esse
período da data da distribuição da inicial até a sentença. Já no ano de 2012, levou-se 1376 dias
(3 anos e 281 dias) para o julgamento de uma ação.9
Fato que nos impressiona, e que possivelmente é a causa para essa demora, é a
quantidade de processos atualmente em tramitação. Acerca do problema, destaca Helena
das chamadas “lesões de massa”, especialmente as relacionadas com planos econômicos; o alto impacto
econômico de decisões judiciais proferidas em ações civis públicas; a ampliação do ingresso de usuários no
sistema judicial, em face dos juizados especiais (estaduais em 1996 e federais em 2002); o aumento da
criminalidade organizada e da violência urbana; esses são os fatores mais importantes que levaram a um
crescente protagonismo político e social experimentado pelo judiciário brasileiro”. JOBIM, Nelson. Judiciário:
Construindo um novo modelo. In: A Reforma do Poder Judiciário no estado do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, S/N, p. 13.
7
Boaventura de Sousa Santos entende haver dois conceitos de morosidade, descrevendo-os da seguinte forma:
“A morosidade sistemática é aquela que decorre da burocracia, do positivismo e do legalismo. Muitas das
medidas processuais adotadas recentemente no Brasil são importantes para o combate à morosidade sistêmica.
Será necessário monitorar o sistema e ver se essas medidas estão a ter realmente a eficácia, mas há morosidade
ativa, pois consiste na interposição, por parte de operadores concretos do sistema judicial (magistrados,
funcionários ou partes), de obstáculos para impedir que a sequência normal dos procedimentos desfechem o
caso.” SANTOS, Boaventura de Sousa. Para uma revolução democrática da justiça, 3ª Ed.,São Paulo: Ed.
Cortez, 2007, p. 42-43.
8
MENDES, Aluisio Gonçalves de Castro. Poder Judiciário no Brasil. p.46. (Versão escrita da conferência
apresentada pelo autor no Colóquio Administración de justicia em Iberoamérica y sistemas judiciales
comparados , realizado em outubro de 2005, na Cidade do México, e organizado pela Universidad Nacional
Autónoma de México e pela Suprema Corte de Justicia de la Nación). Disponível em:
www.ajuferjes.org.br/PDF/Poderjudiciariobrasil.pdf, acessado em 07 de maio de 2013.
9
Disponível em http://www.tjrj.jus.br/web/guest/produtividade_pjrj/anuario2012, acessado em 30 de abril de
2013.
12
Moreira que “a crise de eficiência pode ser facilmente identificada em face de um

descompasso entre a demanda social e a oferta estatal de serviços judiciais”.10
A fim de verificar a real demanda perante o judiciário, obtivemos alguns dados no site
do Conselho Nacional de Justiça através do relatório “Justiça em Números” 11, que apresenta
um panorama da Justiça Brasileira. Para tanto, indicaremos os dados obtidos nas Justiças
Estaduais, Federais e do Trabalho.
Com relação à Justiça Estadual, selecionamos os maiores Estados do país e o Distrito

Federal para realizar nosso estudo, verificando a quantidade de ações ajuizadas no ano de
2011, bem como o número de magistrados por tribunal, e a média entre esses indicadores.
Justiça Estadual
Número de casos Número de magistrados Casos novos por magistrados

novos em 2011
Distrito Federal 351.086 309 1.136
Minas Gerais 1.544.726 1.355 1.140
Rio de Janeiro 2.322.154 790 2.939
Rio Grande do Sul 1.764.874 774 2.280
São Paulo 5.054.625 2.521 2.005
É possível concluir que o número de ações ajuizadas anualmente é elevado,

principalmente nos Estados São Paulo e Rio de Janeiro. No Estado de São Paulo, por
exemplo, se dividirmos esse número pelos 365 (trezentos e sessenta cinco) dias do ano,
chegamos a uma média de 14.000 (quatorze mil) ações ajuizadas diariamente.
Com relação à Justiça Federal e do Trabalho, o número de ações ajuizadas é menor

quando comparado ao Tribunal Estadual. Entretanto, a carga de trabalho dos magistrados é
alta, conforme demonstram as tabelas abaixo:
10
MOREIRA, Helena Delgado Ramos Fialho. Poder Judiciário no Brasil: crise de eficiência, 1ª Ed., Curitiba:
Juruá Editora, 2004, p.22.
11
O relatório obtido foi o correspondente ao ano de 2011. Disponível em http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-
a-z/eficiencia-modernizacao-e-transparencia/pj-justica-emnumeros/relatorios, acessado em 30 de abril de 2013.
13
Justiça Federal
Casos Casos Recursos Recursos Internos Total de Carga de

Novos Pendentes Internos e e Incidentes de Magistrados Trabalho dos
Incidentes de Execução Magistrados
Execução Pendentes
1ª Região 901.513 2.455.442 99.019 39.125 594 5.884
2ª Região 379.702 1.073.826 44.640 36.775 228 6.732
3ª Região 774.807 2.454.778 123.893 35.778 332 10.209
4ª Região 810.370 1.509.288 85.847 33.623 379 6.436
5a Região 463.388 650.668 41.310 17.603 204 5.750
TOTAL 3.329.780 8.144.002 394.709 162.904 1.737 6.927
Justiça do Trabalho
Casos Casos Recursos Recursos Internos Total de Carga de

Novos Pendentes Internos e e Incidentes de Magistrados Trabalho dos
Incidentes de Execução Magistrados
Execução Pendentes
1ª Região (RJ) 334.929 317.945 73.966 20.653 277 2.699
2ª Região (SP) 648.959 610.653 108.378 14.863 413 3.348
3ª Região (MG) 396.576 166.880 56.117 2.502 282 2.206
4ª Região (RS) 249.363 218.038 45.417 10.966 251 2.087
10ª Região 91.099 81.052 14.266 6.182 94 2.049

(DF/TO)
Nas tabelas acima apresentadas, foi possível observar que o número de juízes é
relativamente baixo quando comparado à carga de processos, conforme demonstra a coluna
“carga de trabalho dos magistrados”. É importante mencionar que a quantidade excessiva de
processos prejudica a própria qualidade do julgamento.
No Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região, por exemplo, cada magistrado

possuía à época da pesquisa aproximadamente 2.049 processos. Se o juiz quisesse analisar e
sentenciar todos os processos sob sua responsabilidade no período de um ano, teria que
analisar ao menos 6 (seis) ações diariamente, o que é praticamente impossível diante de
complexidade de algumas questões apresentadas.
14
Todos esses dados demonstram que o poder judiciário vem enfrentando uma
verdadeira crise na medida em que não consegue atender sua demanda. Essa situação acaba
gerando um sobrecarregamento da via judicial que resulta na morosidade excessiva quando da
prestação desse serviço.
A falta de celeridade gera um descrédito da justiça, com a consequente busca de

alternativas. Tais alternativas surgem como uma solução para esse impasse, e serão analisadas
de forma mais aprofundada no tópico a seguir.
1.2. Alternativas para a solução de conflitos
A atual conjuntura do judiciário brasileiro demonstra que há um sobrecarregamento

nesse poder, o que acaba por gerar a criação de novos institutos que possam solucionar os
conflitos apresentados pela sociedade. Podemos utilizar como exemplo a arbitragem, a
conciliação/mediação e o termo de ajustamento de conduta, tema do presente trabalho.
A arbitragem é um instituto que já vem sendo utilizado por outros países, sendo
regulamentado no Brasil pela lei 9.307/96. Impera nessa modalidade de solução de conflitos a
autonomia da vontade das partes, uma vez que elas decidem o árbitro julgador da lide bem
como as principais regras que conduzirão o julgamento.
No que tange à sua agilidade, pode-se dizer que tal característica é verificada na
arbitragem, uma vez que a lei dispõe o prazo máximo de 180 dias para o julgamento do
conflito, salvo se disposto de forma contrária pelas partes. Além disso, essa forma de solução
de conflitos ainda apresenta como vantagens a sua flexibilização nos procedimentos e sua
informalidade, aspectos esses que contribuem para a celeridade processual e que não são
verificados na via judicial.
Segundo Fredie Didier, “a arbitragem, no Brasil, não é equivalente jurisdicional: é

propriamente jurisdição, sem qualquer diferença, a não ser que é privada e o juiz é escolhido
pelos litigantes”12. Tal entendimento nos permite concluir que o instituto é uma verdadeira
alternativa ao judiciário na medida em que grande parte das demandas pode ser decidida por
meio de arbitragem, o que permitiria um “descongestionamento” da via judicial.
12
DIDIER, Fredie. Curso de Direito Processual Civil, Vol. 1, 9ª Ed., Salvador: JusPODIVM, 2007, p.72.
15
Um dos principais obstáculos para a adoção da arbitragem em determinadas causas é

sem sombra de dúvida o seu custo elevado. Além das taxas que geralmente são pagas, os
árbitros cobram seus honorários, que costumam ser caros e não vantajosos em algumas
situações. Diante dos altos custos, as partes tendem a buscar o judiciário pois acreditam que
essa se apresenta como a via mais em conta para a solução de seu conflito.13
Vale ressaltar que apesar de parecer ser a solução mais vantajosa em termos
econômicos, os gastos realizados pelo poder público com o judiciário são enormes. No ano de
2011, por exemplo, o Superior Tribunal de Justiça, teve uma despesa anual no total de R$
894.822.181, tendo sido recolhido pelo órgão, a título de custas e emolumentos, R$
44.817.525, o que corresponde a apenas 5% em relação ao total gasto. A tabela abaixo indica
de forma clara os números obtidos.14
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Recolhimentos Diversos Despesa Total do STJ Arrecadação com Custas e Emolumentos em

(custas e emolumentos) relação ao total gasto
44.817.525 894.822.181 5,0%
Por meio da conciliação/mediação, um terceiro neutro e imparcial auxilia as partes a

refletir sobre o conflito, sendo a decisão final tomada pelas mesmas.
Apesar de serem institutos parecidos, na mediação, o terceiro mediador atua como um

facilitador na medida em que apenas apresenta as possíveis soluções para o litígio. Já na
conciliação, o conciliador conduz e orienta as partes na elaboração do acordo, expondo suas
opiniões e propondo soluções.
A grande diferença entre a arbitragem e mediação/conciliação é que nessa há uma

autocomposição, ou seja, a resolução do caso só é válida com a concordância das partes. Já
na arbitragem, as partes decidem em momento anterior se vão querer se utilizar desse
mecanismo, sendo a decisão tomada pelo árbitro vinculante.
13
Vale mencionar ainda, que o instituto não poderá ser utilizado para todo tipo de demanda, como é o caso das
lides que envolvem direitos indisponíveis.
14
Disponível em http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eficiencia-modernizacao-e-transparencia/pj-justica-
emnumeros/relatorios, acessado em 30 de abril de 2013.
16
Em 2010, foi editada a Resolução 125 do CNJ que trata da “Política Judiciária de
Tratamento Adequado dos Conflitos de Interesses”. Tal regulamento prevê que caberá ao
Poder Judiciário organizar, não somente os serviços prestados nos processos judiciais
tradicionais, mas também a solução dos conflitos através de outros mecanismos consensuais,
como por exemplo, a mediação e a conciliação. Com a criação dessa regulamentação, o CNJ
pretendeu justamente dar efetividade ao acesso à justiça, dispondo inclusive no texto
normativo o seguinte:
“CONSIDERANDO que o direito de acesso à Justiça, previsto no art. 5º,

XXXV, da Constituição Federal além da vertente formal perante os órgãos
judiciários, implica acesso à ordem jurídica justa”.15
Por fim, com relação ao termo de ajustamento de conduta, esse também pode ser
considerado uma boa forma de solução extrajudicial de conflitos tendo em vista suas
peculiaridades que serão examinadas no próximo capítulo.
15
Disponível em http://www.cnj.jus.br/atos-administrativos/atos-da-presidencia/323-resolucoes/12243-
resolucao-no-125-de-29-de-novembro-de-2010, acessado em 30 de abril de 2013.
17
2. Características do TAC
Cumpre-nos estudar em um primeiro momento as características do ajustamento de

conduta, que, muitas vezes, por falta de previsão legal, geram intensas discussões
doutrinárias.
Em termos metodológicos, traremos alguns dados obtidos com a pesquisa sobre a

prática do ajustamento de conduta realizada junto ao Ministério Público Federal, que analisou
os compromissos celebrados pelo órgão no período de 1992 a 200416. A pesquisa foi
conduzida por diversas pessoas, inclusive por Geisa de Assis Rodrigues, Procuradora da
República do Ministério Público Federal, que aponta os resultados obtidos em seu livro “Ação
Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e Prática”.17 Todos os dados que
serão apresentados nesse capítulo foram retirados da obra da autora.
2.1. Contexto Histórico
De acordo Geisa de Assis Rodrigues,
“o instituto surgiu na mesma ambiência social que gerou a Constituição

Federal de 1988, um momento de redemocratização das instituições e de
adaptação do ordenamento jurídico aos móveis políticos estabelecidos pela
nova ordem”.18
Apesar de a Lei de Ação Civil Pública ter surgido em 1985, até a década de 90, eram
poucos os institutos que tutelavam os direitos tansindividuais.
Algumas pessoas defendem a ideia de que o ajustamento de conduta decorreu de uma

norma prevista em nosso ordenamento jurídico, qual seja o artigo 55 da Lei 7244/1984 (Lei
do Juizado de Pequenas Causas), que dispunha: “Valerá como título executivo o acordo
celebrado pelas partes, por instrumento escrito, referendado pelo órgão competente do
Ministério Público”.19 Ocorre que tal dispositivo regulava o instituto da transação civil,
16
Não foi possível encontrar pesquisa mais recente que abordasse de forma tão profunda os temas que serão
discutidos nesse capítulo.
17
3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2011.
18
3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2011, p.85
19
O mesmo dispositivo ainda pode ser encontrado no parágrafo único do artigo 57 da Lei 9099/1995, que trata
dos Juizados Especiais, e que revogou a Lei 7244/1984.
18
estando o mesmo dentro da tutela dos direitos individuais disponíveis, sendo essa situação
diversa da finalidade estabelecida pelo TAC.20
O termo de ajustamento de conduta surge no início da década de 90, através do

Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8069/1990) que prevê o instituto por meio do
artigo 211.21
Logo após, com a edição do Código de Defesa do Consumidor, o ajustamento de

conduta apareceria em dois dispositivos da referida lei. O primeiro deles seria o artigo 82, §
3º, sendo o segundo o artigo 113, que acrescentou o § 6° ao artigo 5º da Lei 7347/85.22
Durante algum tempo, restou uma dúvida a respeito da vigência do artigo 113, uma
vez que o artigo 82, § 3º foi expressamente vetado pelo Presidente da República à época. Há
quem diga que a intenção do Presidente era também de se manifestar contra a inclusão do
23
artigo 113 ao ordenamento. No entanto, nada foi dito no momento de sua promulgação.
Para alguns autores, teria havido uma espécie de veto incidental uma vez que o Presidente
expressou sua intenção em excluir tal dispositivo nas razões de veto ao artigo 82, § 3º.24
20
Geisa de Assis Rodrigues ainda aduz que “podemos também arrolar como precursora da possibilidade de
celebração do compromisso de ajuste por órgãos públicos a própria prática administrativa do Estado
contemporâneo de se adotar, em determinadas situações, decisões que importem, em uma certa medida,
negociação sobre a forma de cumprimento das normas legais ligadas a interesses da comunidade”.
RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e Prática, 3ª
Ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2011, p.87.
21
Estatuto da Criança e do Adolescente. Art. 211. “Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos
interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título
executivo extrajudicial”.
22
Ambos os dispositivos contém a seguinte redação: “Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos
interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá
eficácia de título executivo extrajudicial".
23
Como bem salientado por Hugo Nigro Mazzilli: “É verdade, argumentam alguns, que a leitura das razões do
veto, na sua íntegra, demonstra, sem sombra de dúvidas, que o Presidente da República intentava vetar ambos os
dispositivos que cuidavam do compromisso de ajustamento, tanto o art. 82, § 3º, quanto o art.113, ambos do
CDC, como, aliás, ele o disse com todas as letras, nas próprias razões do veto. Entretanto, aí resta um equívoco
de interpretação. Sem dúvida foi intento do chefe do Poder Executivo vetar ambos os dispositivos; ele até o disse
expressamente. Mas, daí a inferir tenha havido veto, será tirar conclusão equivocada, pois, por falha técnica do
gabinete da Presidência da República, o art. 113 foi promulgado na sua íntegra, jamais tendo havido qualquer
retificação de publicação” MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo : meio
ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses, 20ª Ed., São Paulo: Ed.
Saraiva, 2007, p.379.
24
Acerca das razões do veto ao artigo 82, § 3º, foi mencionado o seguinte: “É juridicamente imprópria a
equiparação de compromisso administrativo a título executivo extrajudicial (C.P.C., art. 585, II). É que, no caso,
o objetivo do compromisso é a cessação ou a prática de determinada conduta, e não a entrega de coisa certa ou
pagamento de quantia fixada”.
19
Vale ressaltar que a regra no sistema brasileiro é a de que o veto presidencial deverá
ser sempre explícito, o que de fato não ocorreu, tendo sido o dispositivo regularmente
sancionado e promulgado em sua íntegra.25
O objetivo do Chefe do Executivo era de evitar a aplicação do ajustamento de conduta

na seara do direito do consumidor. Ocorre que no momento em que se silenciou a respeito da
promulgação do artigo 113, permitiu que entrasse em vigor o mesmo instituto em lei diversa,
que por sua vez, visa tutelar direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, não
excluindo a possibilidade de tutela aos direitos consumeristas.
O § 6° do artigo 5º da Lei de Ação Civil Pública prevê:
“Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados

compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante
cominações que terá eficácia de título executivo extrajudicial”.
A partir da leitura de tal dispositivo, verifica-se que esse se destoa do artigo 211 do
ECA no que tange à expressão “mediante cominações”, que não aparece presente neste
último. A aplicação dessas cominações demonstrou um avanço do instituto, e serão analisadas
de forma mais cautelosa no decurso do presente capítulo.
Sendo assim, o § 6° do artigo 5º da Lei de Ação Civil Pública é atualmente a principal

norma que regula o chamado Termo de Ajustamento de Conduta, não restando qualquer
dúvida quanto à sua vigência, tendo sido a mesma confirmada em diversas decisões proferidas
pelo Superior Tribunal de Justiça.26
Com relação à evolução do ajustamento de conduta ao longo dos anos, foi possível
observar que a mesma ocorreu de forma exponencial. A pesquisa apresentada no livro de
25
De acordo com Geisa de Assis Rodrigues, “O veto power, importante contribuição do direito constitucional
americano aos países de regime de governo presidencial, é, em regra, expresso, podendo ser implícito quando o
ordenamento jurídico assim o faculta. O art. 66 da Constituição Federal não prevê essa possibilidade. A regra,
portanto, no nosso sistema é a de que o veto tem que sem sempre explícito e relativo formalmente a todos os
dispositivos aos quais se intenta vetar, o que quer dizer que quando se trata de veto parcial, o Chefe do Executivo
deve demonstrar a recusa em sancionar formalmente cada artigo, parágrafo, inciso ou alínea. Na verdade,
tecnicamente o presidente não formalizou o veto ao art. 113. De conseguinte, não se pode defender a existência
de um veto incidental porque as razões do veto de um dispositivo não podem ser aplicáveis a outro que não
expressamente vetado”. RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de
Conduta: Teoria e Prática, 3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2011, p.91.
26
STJ, REsp 443407/SP, Rel. Min. João Otávio de Noronha, 2ª Turma, DJ 25/04/2006; STJ, REsp 327023/DF,
Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, 2ª Turma, DJ 23/05/2006; REsp 440205/SP, Rel. Min. Carlos Alberto
Menezes Direito, 3ª Turma, DJ 13/06/2005. Disponível em http://www.stj.gov.br , acessado em 10 de março de
2013.
20
Geisa de Assis Rodrigues,27 fez um levantamento do número de termos celebrados no período

de 1990 à 1998 e 1998 à 2004.
No primeiro momento, chegou-se ao número de 71 termos firmados pelo Ministério

Público Federal, crescendo esse número para 220 no período de 1998 à 2004. De acordo com
os resultados obtidos, verificou-se que houve um aumento significativo no número de
compromissos ajustados, o que comprova um avanço na prática desse instituto nos últimos
anos.
2.2. Natureza Jurídica
Muito se discute no direito a respeito da natureza jurídica do ajustamento de conduta.

O grande debate surge justamente por conta da tutela conferida ao TAC, qual seja a de
proteção dos direitos transindividuais. A indisponibilidade de tais direitos, bem como sua
importância social, revela a dificuldade em se chegar a um consenso.
Acerca do tema, existem basicamente duas posições doutrinárias. A primeira considera

ser o TAC uma transação, sendo a segunda corrente defensora da ideia de um ato jurídico
diverso.
Nas palavras de Mazzilli, o TAC seria um “título executivo extrajudicial, por meio do
qual um órgão público legitimado toma do causador do dano o compromisso de adequar sua
28
conduta às exigências da lei”. Para afastar a ideia de transação, o autor sugere que há
ausência de concessões recíprocas, uma vez que o órgão público somente se comprometerá
em não ajuizar ação judicial sobre aquilo já disposto no título, restando assim, obrigações
apenas para o causador do dano.29
Já o professor José dos Santos Carvalho Filho dispõe sobre o assunto da seguinte
forma:
27
28
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo : meio ambiente, consumidor,
patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses, 20ª Ed., São Paulo: Ed. Saraiva, 2007, p.385.
29
Nas palavras de Carlos Roberto Jatahy: “Segundo doutrina majoritária no Direito Brasileiro, não se trata de
nenhum acordo, até porque não se pode admitir que o Ministério Público, na defesa de interesses difusos e
coletivos, realize transação com o causador do dano e ceda parcela de um interesse que é público. Os legitimados
não têm disponibilidade do direito material lesado”. JATAHY, Carlos Roberto de Castro. Curso de princípios
institucionais do Ministério Público, 4ª Ed., Rio de Janeiro: Ed: Lumen Juris, 2009, p.395.
21
“A um primeiro exame, poder-se-ia considerar o compromisso de

ajustamento de conduta como um acordo firmado entre o órgão público
legitimado para a ação civil pública e aquele que está vulnerando o interesse
difuso ou coletivo protegido pela lei. Não obstante, a figura não se
compadece com os negócios jurídicos bilaterais de natureza contratual, razão
por que entendemos que não se configura propriamente como acordo. Como
a lei alude ao ajustamento da conduta às exigências legais, está claro que a
conduta não vinha sendo tida como legal, senão nada haveria para ajustar.
Por outro lado, ao empregar o termo tomar o compromisso, o legislador deu
certo cunho de impositividade ao órgão público legitimado para tanto. Ora,
ante esses elementos o compromisso muito mais se configura como
reconhecimento implícito da ilegalidade da conduta e promessa de que
esta se adequará à lei”.30 (grifos do autor).
Ainda segundo o autor,
“O MP (ou outro órgão público) pode tomar o compromisso, ou seja,

conseguir obter do responsável o reconhecimento de sua ilicitude. Mas isso é
diferente de firmar compromisso, e pela simples razão de que o MP não
firma compromisso e, por isso mesmo, não se compromete a nada: quem o
faz é o ofensor aos interessados sob tutela, sob fiscalização do MP”. 31
(grifos do autor).
Mazzilli, diferentemente dos demais autores, entende ser possível dispor sobre
questões acessórias no TAC. Sobre o assunto, entende que
“O compromisso de ajustamento de conduta é garantia mínima, não limite

máximo de responsabilidade. Seu objeto o distingue de uma vera e própria
transação do direito civil: este versa sobre interesses disponíveis de partes
maiores e capazes. Ora, como os órgãos que o podem tomar não tem
disponibilidade do direito material controvertido, o compromisso de
ajustamento de conduta deve versar apenas a assunção da obrigação de fazer
ou não fazer por parte do causador do dano, que deve ajustar sua conduta às
exigências da lei. O tomador do compromisso de ajustamento, em troca da
obrigação assumida por parte do causador do dano, não pode dispensar,
renunciar ou mitigar outras obrigações legais do compromitente; pode,
entretanto, estipular termos e condições de cumprimento das obrigações
(modo, tempo, lugar etc.)”.32
Apesar dessa pequena divergência entre os autores supracitados, ambos defendem a

tese segundo a qual a natureza jurídica seria o reconhecimento da ilicitude do fato pelo
causador do dano, no qual se compromete a adequar sua conduta à lei, caracterizando-se
30
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários por artigo (Lei nº 7.347, de
24.7.85), 7ª Ed., Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2009, p. 221.
31
32
22
assim, um ato jurídico em sentido estrito. É válido mencionar que a jurisprudência também já
se manifestou nesse mesmo sentido. 33
Mazzilli, diferentemente dos demais autores, entende ser possível dispor sobre
questões acessórias no TAC. Sobre o assunto, entende que
“O compromisso de ajustamento de conduta é garantia mínima, não limite

máximo de responsabilidade. Seu objeto o distingue de uma vera e própria
transação do direito civil: este versa sobre interesses disponíveis de partes
maiores e capazes. Ora, como os órgãos que o podem tomar não tem
disponibilidade do direito material controvertido, o compromisso de
ajustamento de conduta deve versar apenas a assunção da obrigação de fazer
ou não fazer por parte do causador do dano, que deve ajustar sua conduta às
exigências da lei. O tomador do compromisso de ajustamento, em troca da
obrigação assumida por parte do causador do dano, não pode dispensar,
renunciar ou mitigar outras obrigações legais do compromitente; pode,
entretanto, estipular termos e condições de cumprimento das obrigações
(modo, tempo, lugar etc.)”.34
33
“APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO AMBIENTAL. COMPROMISSO DE
AJUSTAMENTO DE CONDUTA. REQUISITOS DE VALIDADE. DESNECESSIDADE DE ANUÊNCIA DE CO-
LEGITIMADO PARA A AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ART. 5°,
LEI 7.437/85. 1. Conteúdo, aos requisitos e aos limites do ajustamento de conduta. 2. A ação civil pública
constitui "o exercício do direito à jurisdição, pelo Ministério Público, entidade ou pessoa jurídica em lei
determinada, com a finalidade de preservar o patrimônio público ou social, o meio ambiente, os direitos do
consumidor e o patrimônio cultural, a ordem econômica e a economia popular, ou de definir a
responsabilização por danos que lhes tenham sido causados". 3. O objetivo do compromisso de ajustamento de
conduta é readequar e conformar a conduta do degradador ou potencial degradador ao ordenamento jurídico
em vigor, afastando o risco de dano ou recompondo os danos já causados. 4. Houve expressa limitação à
legitimidade para firmar o termo de ajustamento de conduta, eis que somente é atribuído tal poder aos órgãos
públicos co-legitimados ao ajuizamento da ação civil pública (e não a todos os legitimados para ajuizamento da
ação civil pública). Buscou a lei evitar que determinadas pessoas jurídicas (notadamente as de direito privado)
pudessem firmar compromisso de ajustamento de conduta com os potenciais ou efetivos degradadores, ainda
que presentes os requisitos exigidos para a propositura da ação civil pública, como no exemplo das associações.
Como se trata de acordo em sentido estrito, tendo como objeto direitos e bens indisponíveis, é perfeitamente
legítima e constitucional tal limitação. 5. Não há, efetivamente, exigência da concordância de co-legitimado
para a ação civil pública no que tange à homologação judicial do compromisso de ajustamento de conduta. 6. A
única possibilidade de, eventualmente, não ser confirmada a homologação judicial do compromisso de
ajustamento de conduta ocorrerá quando não houver adequação do acordo à reparação ou prevenção efetiva
do dano ao interesse difuso ou coletivo (como no exemplo do meio ambiente), com a necessidade de
suprimento ou reparação do compromisso. 7. Na eventualidade de o Apelante conseguir reunir elementos
comprobatórios da danificação de curso d'água na localidade, a circunstância de ter sido homologado o
compromisso de ajustamento de conduta não será obstáculo ao ajuizamento de ação civil pública. O certo é que,
no âmbito desta ação civil pública, todas as medidas possíveis, no contexto das circunstâncias verificadas e
provadas, foram adotadas e previstas no termo de ajustamento de conduta. 8. A expressão "ajustamento de
conduta", tal como empregada pelo legislador ao se referir ao TAC, é emblemática, eis que "o instituto se
propõe unicamente a fazer com que as pessoas físicas e jurídicas possam se adequar ao que determina a
legislação". 9. Daí a impossibilidade de se confundir o compromisso de ajustamento de conduta com a
transação, este instituto típico do Direito Civil, relacionado aos interesses disponíveis. 10. Apelação conhecida
e improvida”. (TRF 2, Apelação Cível 427003, Processo 200451090004830, Relator Des. Guilherme Calmon
Nogueira da Gama Órgão Julgador: 6ª Turma Especializada, Data da decisão 02/03/2009, DJU 16/04/2009).
34
23
Já outra parte da doutrina, defende ser o TAC uma verdadeira transação. Para a maior
parte dos autores que defendem essa corrente, seria na verdade uma transação especial, uma
vez que se trata de direitos transindividuais, não sendo os mesmos passíveis de disposição.
Geisa de Assis Rodrigues, por exemplo, afasta a possibilidade de haver concessões

recíprocas no ajustamento de conduta, todavia, entende ser o instituto um acordo, sendo assim
um negócio jurídico bilateral que tem o condão de acertar a conduta do obrigado às exigências
legais.35
É possível que alguns equiparem o TAC ao chamado “termo de cessação” previsto no

artigo 53 da Lei 8884/9436. O termo de cessação é considerado uma verdadeira transação, uma
vez que há claramente a existência de concessões recíprocas. Nessa hipótese, o Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (CADE) se compromete a não mais investigar a
conduta supostamente ilícita do agente econômico, que por sua vez, compromete-se a cessar a
conduta suspeita.
É válido destacar que a natureza do instituto por si só não deve se tornar o foco
principal quando da análise do instituto. Conforme bem salientado pela autora supracitada,
“(...) a natureza jurídica do ajustamento de conduta não pode se tornar um falso dilema, posto
que o que realmente interessa é a prática efetiva do instituto, que deve honrar a sua teleologia
e seus princípios”.37
2.3. Legitimidade
Característica importante, e ainda polêmica, refere-se à legitimidade para a celebração

do termo. Analisaremos a seguir, a legitimidade passiva e ativa do instituto, bem como a
atuação do Ministério Público.
35
36
A Lei 8884/94 foi revogada quase que totalmente pela Lei 12.529, de 2011. Atualmente, o compromisso de
cessação está previsto no artigo 85 da nova lei, e foi mais específico do que o dispositivo anterior ao prever que
o CADE poderá tomar do representado compromisso de cessação nos procedimentos administrativos
mencionados nos incisos I, II e III do art. 48 da lei (tais incisos tratam do seguintes procedimentos: (i)
procedimento preparatório de inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica;(ii)
inquérito administrativo para apuração de infrações à ordem econômica e (iii) processo administrativo para
imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica). Já o artigo 53 da lei anterior, previa que
o CADE poderia tomar compromisso de cessação em qualquer das espécies de processo administrativo.
37
24
A Lei de Ação Civil Pública possui a seguinte redação:
“§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados

compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante
cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”.38
Antes mesmo de se verificar quais são órgãos públicos legitimados para tal função,
cumpre-nos ressaltar algumas questões processuais.
Os processualistas afirmam serem três as condições da ação, sendo elas: (i)

legitimidade das partes; (ii) interesse de agir e (iii) possibilidade jurídica. Cabe-nos aqui
discorrer apenas sobre os dois primeiros requisitos.
Com relação à legitimidade das partes, Alexandre Freitas Câmara, assim como outros
doutrinadores, suscita ser esse requisito uma “pertinência subjetiva” da ação, afirmando que
39
possuem legitimidade os titulares da relação jurídica deduzida em juízo. Quanto ao
interesse de agir, o autor entende ser esse requisito uma demonstração da necessidade da
máquina jurisdicional para se alcançar o fim pretendido. Sustenta ainda que o mesmo pode ser
verificado pela presença do binômio “necessidade da tutela jurisdicional” e “adequação do
provimento pleiteado”, falando-se assim em “interesse-necessidade” e “interesse-
40
adequação”.
A grande questão que se coloca em um primeiro momento é se os órgãos citados pela

lei possuem legitimidade e ainda interesse para a celebração do termo.
Nas palavras de Geisa de Assis Rodrigues
“No acordo extrajudicial não é o direito próprio do Estado que está em jogo,
e por isso consideramos cabível a considerar esta legitimidade como uma
espécie de substituição, pois os órgãos legitimados atuam em nome próprio
quando celebram os ajustes, para favorecer a esfera jurídica de outros, quase
sempre atingindo a esfera patrimonial dessas pessoas”.41
Infere-se do posicionamento da autora que os órgãos não possuem uma legitimidade

propriamente dita, mas atuam como verdadeiros substitutos processuais. Para Alexandre
38
Lei 7347/1985.
39
CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil, 20ª Ed., Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris,
2010, p.124.
40
2010, p.127.
41
25
Câmara, ocorre a substituição processual “quando alguém estiver em juízo em nome próprio,
42
em lugar do (substituindo) legitimado ordinário”. Ainda é possível perceber que apesar de
não haver o interesse propriamente da instituição, ela é nomeada pela lei para atuar como
substituta processual a fim de alcançar os objetivos daqueles que estão sendo substituídos.
Dessa forma, caberá a tais órgãos a defesa dos interesses/direitos transindividuais.
2.3.1. Da Legitimidade Ativa
Cabe-nos agora estudar a atuação dos chamados compromissários, ou seja, os órgãos

que possuem legitimidade ativa para a celebração do TAC.
O artigo 5º e incisos da Lei 7347/1985 dispõem sobre os legitimados ativos para a

propositura de Ação Civil Pública. Ocorre que o § 6° desse mesmo dispositivo prevê que
somente os órgãos públicos43 poderão tomar o ajustamento de conduta. Sendo assim, conclui-
se que nem todos os entes que poderão ajuizar a ação estarão aptos a firmar o compromisso.
A doutrina, em sua maioria, divide os legitimados constantes do artigo 5º da Lei de

Ação Civil Pública e do artigo 82 do CDC44 em três categorias:45
(i) Legitimados que incontroversamente podem firmar termo de ajustamento de

conduta (Ministério Público, Defensoria Pública, União, Estados, Municípios,
Distrito Federal, e outros órgãos públicos ainda que sem personalidade
jurídica, que tenham por objetivo tutelar direitos difusos, coletivos ou
individuais homogêneos).
42
2010, p.127.
43
Para José dos Santos Carvalho Filho, “órgão público é o compartimento da estrutura organizacional
administrativa ao qual é cometida competência para o desempenho de determinadas funções”. 43 CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários por artigo (Lei nº 7.347, de 24.7.85), 7ª Ed., Rio de
Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2009, p. 219.
44
O artigo 82 do CDC trata mais especificamente da defesa dos interesses e direitos dos consumidores,
atribuindo tutela de tais direitos aos seguintes órgãos: (i) Ministério Público; (ii) União, os Estados, os
Municípios e o Distrito Federal; (iii) as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta e (iv)
associações.
45
26
(ii) Legitimados que incontroversamente não podem firmar termo de ajustamento

de conduta (associações civis, sindicatos e fundações privadas).
(iii) Legitimados que suscitam discussão acerca de sua legitimidade (fundações

públicas, autarquias, sociedades de economia mista e empresas públicas).
Com relação ao primeiro grupo não há muita discussão por tratar-se do Estado, ou
seja, pessoas de direito público interno ou por seus órgãos imediatos. A segunda categoria é
formada por entidades civis de direito privado, que não se encaixam na locução dita pela lei,
qual seja, de “órgãos públicos”. A discussão gira em torno da terceira categoria, constituída
por órgãos da administração pública indireta e pelas fundações públicas.
Com relação às fundações públicas e autarquias, é praticamente pacífico o

entendimento no sentido de que tais órgãos estão aptos a celebrar o compromisso. Geisa de
Assis Rodrigues entende que
“as autarquias e as fundações públicas também estão legitimadas à tutela

extrajudicial desses direitos, assim como as agências executivas e
reguladoras, novos modelos de organização administrativa do Estado, que
também são pessoas de direito público”.46
Surge assim, dúvida com relação às empresas públicas e sociedades de economia

mista. Para José Afonso da Silva:
“As empresas públicas, as sociedades de economia mista e suas subsidiárias

são as entidades de administração indireta pelas quais o Poder Público
explora a atividade econômica. Elas podem também ser utilizadas para a
prestação de serviços públicos”.47
Para alguns autores, nada obsta que as empresas públicas e as sociedades de economia
mista firmem compromisso quando estiverem agindo como prestadoras ou exploradoras de
serviço público. Contudo, óbice haverá quando estiverem na qualidade de exploradoras de
atividades econômica, pois nessa situação atuam como empresas privadas, o que as
46
47
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 11ª Ed., São Paulo: Ed. Malheiros, 1996,
p.733.
27
impossibilita de buscar somente o interesse público primário em detrimento do interesse

próprio ou de mercado.48
Para uma segunda corrente, ainda que estejam prestando ou explorando serviços
públicos, em nenhuma hipótese as empresas públicas e as sociedades de economia mista
poderão propor o ajustamento de conduta. Isso porque ainda que pertençam à administração
pública, são dotadas de personalidade jurídica de direito privado, não merecendo qualquer
tratamento especial.
2.3.2. Da Legitimidade Passiva
Quando analisamos a legitimidade passiva, entendemos ser o compromitente aquele

que assume determinada responsabilidade perante o compromissário. Enquanto o
compromissário possui natureza restrita, uma vez que somente os órgãos públicos estão aptos
a firmar compromisso, o compromitente possui natureza irrestrita. Isso porque “qualquer
pessoa, administrativa ou não, de direito público ou de direito privado, pode assumir o
compromisso, quando reconhecer que sua conduta viola interesses difusos e coletivos”. 49
Imperioso ressaltar também, que não há restrição quanto à quantidade de pessoas no

polo passivo.
Na hipótese de o Estado assumir compromisso na qualidade de compromitente, deverá

o mesmo ser firmado por pessoa que o represente de forma legítima, devendo a pessoa
jurídica que pertence ao órgão suportar os ônus de eventual descumprimento do título. Caso o
termo seja firmado por pessoa incompetente, ocorre o chamado vício de competência,
acarretando a invalidade do título.50
2.3.3. Da atuação do Ministério Público
48
49
50
28
Com relação à atuação do Ministério Público, Mazzilli alega ser esse o próprio Estado,
e “de acordo com a teoria da organicidade, o Ministério Público não representa o Estado; o
Ministério Público torna presente o Estado nas relações em que intervenha”. 51
Para alguns autores, o Ministério Público deverá sempre intervir, ainda que seja nas
hipóteses de compromisso extrajudicial.52 Contudo, para autores como José dos Santos
Carvalho Filho, o Parquet somente atuará nas hipóteses em que o TAC for celebrado no curso
da ação judicial, atuando inclusive nas hipóteses em que outro órgão homologa judicialmente
acordo por ele firmado.53
Carvalho Filho discorda dos demais autores por entender que mesmo tendo o
Ministério Público a função de proteger os interesses difusos e coletivos, não há qualquer
54
exigência legal quanto à sua participação. A Lei de Ação Civil tratou de disciplinar apenas
sua atuação na esfera judicial prevista no artigo 5º, § 1º, sem fazer qualquer outra menção
sobre o assunto. 55
2.4. Objeto do Termo
Antes de adentrarmos no presente tópico, cabe-nos relembrar que o ajustamento de

conduta tem por objetivo reparar ou prevenir danos causados aos direitos transindividuais.
Diante disso, perfeita é a descrição dada por Geisa Rodrigues, que diz que “o ajustamento de
conduta tem como objeto a conformação às exigências da lei vigente ao momento da
ocorrência da ameaça ou da violação do direito transindividual”. 56
51
52
A conotação “compromisso extrajudicial”, indica que o acordo decorreu de um processo administrativa e não
judicial. Quando há a atuação do Judiciário, atribui-se a nomenclatura “compromisso judicial”. CARVALHO
FILHO, José dos Santos. Ação civil pública: comentários por artigo (Lei nº 7.347, de 24.7.85), 7ª Ed., Rio de
Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2009, p. 229.
53
54
55
Lei 7347/1985, Artigo 5º, § 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará
obrigatoriamente como fiscal da lei.
56
29
O ajuste firmado deverá cumprir com todas as obrigações apontadas pelo órgão, a fim
de que possa alcançar a satisfação dos direitos ofendidos pela conduta. O TAC nada mais é do
que uma solução extrajudicial de conflitos, que deverá alcançar os mesmos resultados que
poderiam ser obtidos pela via judicial. Vale ressaltar que o termo também poderá ser firmado
após a propositura da ação, o que ainda assim se mostra vantajoso na medida em que não
seguirá o trâmite processual tradicional, que, conforme mencionado no capítulo anterior, é
objeto de críticas devido à ausência de celeridade.
O objeto do acordo não poderá estipular qualquer concessão a favor do interessado.

Isso porque o Órgão Público não tem legitimidade para dispor sobre direitos metaindividuais,
ainda mais em se tratando de hipótese na qual há o reconhecimento de determinada
ilegalidade.
Imperioso ressaltar que apesar de serem três as esferas puníveis, o termo de

ajustamento de conduta versará apenas sobre a esfera civil, não afastando a responsabilização
penal e administrativa do agente da conduta.57 Isso porque há o entendimento pacífico de que
as esferas de responsabilização são autônomas. 58
2.5. Forma de Celebração
A lei não estabeleceu uma forma específica para a celebração do acordo, na verdade,
quando o ajuste for extrajudicialmente firmado, apresenta-se como uma alternativa à via
judicial59 e, nesse sentido, seu grande objetivo é desburocratizar o atual sistema dando maior
celeridade à solução dos conflitos. Dito isso, entendemos que a celebração do TAC é
informal, havendo poucas exigências para sua constituição.60
57
Em algumas situações a reparação civil pode influenciar na aplicação da sanção penal, podendo reduzir a pena
e ainda resultar na aplicação do instituto da suspensão do processo. O artigo 89, § 1º,I da Lei 9099/1996 prevê
inclusive a reparação civil como um requisito para a suspensão do processo criminal. 57 RODRIGUES, Geisa de
Assis. Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e Prática, 3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed.
Forense, 2011, p.157.
58
Nesse sentido: STJ, RHC 24499/SP, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, 6ª Turma, DJe: 03/10/2011.
Disponível em http://www.stj.gov.br, acessado em 12 de março de 2013.
59
Quando já houver tido a propositura da ação, entendemos que o TAC nesse caso é uma alternativa às vias
tradicionais de jurisdição.
60
Geisa Rodrigues afirma que deverão sempre constar nos termos os motivos pelos quais o órgão público
celebrou o compromisso, tendo em vista a importância da motivação dos atos administrativos para o Estado
Democrático de Direito. RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de
Conduta: Teoria e Prática, 3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2011, p.172.
30
Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho,
“o modo pelo qual se fará a instrumentalização do compromisso não será de

maior relevância; a lei, aliás, nenhum dado contemplou. Se não o fez,
relevante será o conteúdo do instrumento, de forma a deixar claro o
compromisso assumido pelo signatário”. 61
Assim, não há forma expressa determinada em lei para a maior parte dos
compromissos, contudo, nada impede que os órgãos legitimados para a celebração do TAC
estabeleçam em seu regimento interno requisitos específicos.
2.6. Efeitos gerados pelo ajustamento de conduta
Firmado o compromisso, há a formação de título executivo extrajudicial, assumindo o

compromitente a responsabilidade pelo cumprimento do acordo pactuado. A grande questão
que se coloca no presente tópico é saber a partir de qual momento o acordo estará apto a
produzir seus efeitos.
Com relação ao efeito gerado no procedimento, antes em curso, o mesmo depende da

regra existente dentro da instituição que atua na qualidade de compromissário. A princípio são
três os possíveis efeitos: (i) suspensão do procedimento administrativo com a homologação do
compromisso (ii) suspensão do procedimento sem a homologação do compromisso,ocorrendo
o encerramento apenas após seu cumprimento (iii) arquivamento do processo administrativo,
sendo necessária a instauração de novo procedimento para a fiscalização do cumprimento do
acordo. 62
De acordo com a Lei Complementar paulista no 734/9563, nas hipóteses em que o TAC
é firmado pelo Ministério Público, o compromisso de ajustamento de conduta só se tornaria
eficaz com a homologação do arquivamento do inquérito civil pelo Conselho Superior do
Ministério Público.64 A nosso ver, tal dispositivo seria inconstitucional uma vez que compete
61
62
63
Lei Complementar paulista no 734/95, artigo 112, parágrafo único.
64
Cumpre ao Conselho Superior do Ministério Público homologar o arquivamento do inquérito civil quando
entender ser o compromisso satisfatório, ou em caso contrário, mandará propor a ação civil pública. MAZZILLI,
Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo : meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural,
patrimônio público e outros interesses, 20ª Ed., São Paulo: Ed. Saraiva, 2007, p.395.
31
à lei federal disciplinar sobre questões processuais, não havendo qualquer brecha em nossa
constituição para que uma lei estadual regule sobre o tema.65 Esse também é o
posicionamento de Hugo Nigro Mazzilli, que entende que lei estadual não pode criar regra de
processo civil.66
Na prática, o TAC passa a surtir efeitos logo após a celebração do ajuste. Tal dado de
realidade guarda relação com o próprio instituto, que visa justamente desburocratizar a
solução de litígios. Caso fosse necessária a autorização de outro órgão para dar início à
produção de efeitos, estaria o ajustamento de conduta perdendo sua própria essência.67
Os efeitos do ajuste somente repercutirão na esfera jurídica daqueles que se obrigaram

ao compromisso. Ou seja, somente os compromitentes que assumiram a responsabilidade
estarão vinculados às vantagens e obrigações previstas no termo.
Sobre o assunto, assevera Geisa de Assis Rodrigues que
“a eficácia do ajuste só repercute na esfera jurídica daquele que

expressamente se obrigou, e de seus sucessores, não há alteração da regra
geral do direito material que preconiza que só se vincula aos termos do
negócio jurídico aquele capaz, ou incapaz devidamente representado, que o
faça expressamente e desde que esta negociação recaia sobre um direito seu.
Assim, se várias pessoas cometerem, mesmo que conjuntamente, condutas
lesivas ao meio ambiente e apenas algumas delas celebrarem o ajuste de
conduta, apenas as signatárias estão vinculadas ao cumprimento desse ajuste,
e somente quanto a elas os efeitos do compromisso irão surtir. São as outras
pessoas consideradas como terceiros, na concepção tradicional do direito, e
para responsabilizá-las deverão ser propostas as ações civis competentes.” 68
Quanto aos colegitimados ativos que não participaram na celebração do ajuste, os

mesmos somente estarão vinculados ao TAC na hipótese em que todas as medidas para a
adequação da conduta às exigências legais tiverem sido tomadas. Para Hugo Nigro Mazilli,
caso algum colegitimado discorde das escolhas feitas pelo órgão compromissário, poderá
propor um aditivo ao termo já celebrado, ou ainda optar pela via judicial. Isso ocorre
65
Constituição, Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal,
processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho.
66
67
Nesse sentido: “A burocratização excessiva da atividade de composição de litígios é absolutamente
contraproducente, e insensível aos valores cuja proteção é reclamada no ajuste”. RODRIGUES, Geisa de Assis.
Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e Prática, 3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed.
Forense, 2011, p.186.
68
32
“justamente porque o compromisso terá essa característica de garantia mínima, nunca de

limitação máxima de responsabilidades do causador do dano”.69
Geisa de Assis Rodrigues vai ainda mais afundo na questão, e entende ser necessária a
distinção entre os termos que tenham por objetivo prevenir fatos gravosos, e os ajustes que
tenham conteúdo meramente reparatório.70
Com relação à primeira situação, a insuficiência de medidas para prevenir o dano não
pode gerar a ineficácia do termo, sob risco de gerar uma situação ainda mais desfavorável
para o direito transindividual. Temos como exemplo uma empresa que firma um
compromisso com um órgão ambiental, se comprometendo a cumprir diversas medidas a fim
de evitar a poluição atmosférica. No entanto, outro colegitimado, apesar de concordar com as
medidas apontadas no ajuste, entende que existem outras que devam ser adotadas. A autora
entende que nessa hipótese, “não se pode tornar ineficaz o primeiro ajuste, e se deixar o meio
ambiente sem aquele compromisso que, embora não se repute perfeito, já contribuiu para
prevenir futuros danos”. Nessa situação, deve ser adotada a ideia de “garantia mínima” trazida
por Mazilli, restando ao órgão a possibilidade de complementar o termo por meio de um
aditivo, ou ainda, optar pela via judicial.71
Por outro lado, o ajuste que versa apenas sobre obrigações reparatórias tem que ser o
mais completo possível, tendo como limite aquele que seria imposto pelo judiciário, sob pena
de ser ineficaz perante os demais colegitimados.72
Caso os indivíduos lesados pela conduta não se sintam inteiramente defendidos pelo
compromisso realizado, nada os impede de procurar a via judicial a fim de fazer valer outros
direitos que reputem cabíveis. Isso porque o TAC é uma alternativa de solução de conflitos,
que não poderá afastar o acesso à justiça em nenhuma circunstância.73
69
70
Entende a autora que na hipótese de o termo não ter sido firmado pelo Ministério Público, o órgão
compromissário tem o dever de informar ao Parquet sobre a realização do compromisso. Caso isso não seja
cumprido, não estará o Ministério Público vinculado ao termo. RODRIGUES, Geisa de Assis. Ação Civil
Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e Prática, 3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2011,
p.187 e 188.
71
72
73
O Princípio da Inafastabilidade do Judiciário encontra-se previsto na Constituição Federal, por meio do artigo
5º,XXXV que dispõe que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
33
Vale ressaltar que a celebração do ajustamento de conduta deverá contar com ampla
publicidade uma vez que visa proteger direitos metaindividuais que poderão ser tutelados,
inclusive, por diversos colegitimados. 74
Havendo o interesse em anular o compromisso75 firmado, qualquer interessado poderá

propor ação anulatória ainda que não seja a mesma a melhor opção na maior parte dos casos.
Como bem salientado por Hugo Nigro Mazzilli
“(...) em vista de ter o compromisso de ajustamento a natureza de garantia

mínima em prol da coletividade de lesados, nem sempre a anulação do
compromisso será necessária, e em certos casos nem mesmo será
conveniente, porque, posto considerado insatisfatório pelos lesados ou por
outros co-legitimados ativos, mesmo assim já terá assegurado um mínimo
em favor do grupo, classe ou categoria de pessoas transindividualmente
consideradas”.76
2.7. Cominações
Conforme já mencionado, o TAC tem por objeto a conformação da conduta de acordo

com as exigências da lei, diante disso, não faria sentido sua celebração sem a previsão de
cominações por eventual descumprimento do ajuste firmado. Sendo assim, em prol da
efetividade jurídica, entendemos ser obrigatória a previsão de sanções para essas situações.
Geralmente, as cominações variam de acordo com a natureza do compromisso,

podendo ser, por exemplo: (i) pecuniária por dia de atraso no cumprimento da obrigação
assumida; (ii) suspensão da atividade; (iii) obrigação de refazer o cenário anterior ao
descumprimento, entre outras espécies.
74
Ainda que não seja possível tornar público o ajustamento de conduta, não poderão ser os compromissos
anulados sob esse argumento tendo em vista o princípio da garantia mínima.
75
Acerca do assunto, temos como exemplo a ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública do Estado de
Tocantins que pretendeu anular o ajustamento de conduta firmado entre o Ministério Público do Estado de
Tocantins, o Sindicato Rural de Gurupi, Município de Gurupi e o Estado de Tocantins. Para a Autora, o termo de
ajuste continha infringências aos princípios da tipicidade, legalidade, isonomia, lealdade na concorrência criando
inúmeras desigualdades, principalmente com relação à comunidade carente da Região Sul do Estado, requerendo
como medida de urgência a suspensão de sua eficácia como pedido de antecipação de tutela. A sentença julgou
procedente o pedido, declarando a nulidade do TAC “diante de sua impraticabilidade e ilegalidade da maioria
das cláusulas extraordinárias que criaram direitos ou obrigações divorciadas da legislação posta”. Tribunal de
Justiça do Tocantins, ACP, Processo no 2010.0004.7357-8. Disponível em http://wwa.tjto.jus.br/, acessado em 10
de abril de 2013.
76
34
Com relação aos dados obtidos na pesquisa realizada junto ao Ministério Público
Federal77, foi possível verificar que nos primeiros anos de vigência do TAC, a prática não era
tão comum. Isso porque apenas 40% dos termos analisados previam multa cominatória
(medida coercitiva mais utilizada) no período entre 1990 e 1998. Contudo, mesmo sem essa
disposição, a maior parte dos termos firmados nesse período foi cumprida.
Esse cenário muda com a investigação realizada entre 1998 e 2004, tendo em vista um
grande aumento no número de termos que previam expressamente as medidas coercitivas em
caso de descumprimento, pulando de 40%, para a proporção de 72%.
É importante frisar que é inadmissível a ausência de sanções em face de

descumprimento, tendo em vista a indisponibilidade dos direitos tutelados no ajuste. 78. Além
disso, assim como a fixação de prazo para o cumprimento79, a implicação de medida
coercitiva pressiona o compromitente a assumir as obrigações pactuadas. Isso pôde ser
verificado inclusive na parte da pesquisa que investigou a porcentagem de termos frustrados,
que indicou que 25% dos termos não cumpridos possuíam a previsão de medida coercitiva,
subindo essa margem para 75% quando não havia a mesma previsão.
2.8. Títulos Executivos Extrajudiciais e Judiciais
De acordo com a sistemática do Código de Processo Civil, os títulos executivos

dividem-se em extrajudiciais e judiciais.
Os títulos executivos judiciais são aqueles que se originam de uma decisão prévia do
próprio judiciário, enquanto os extrajudiciais são documentos que permitem uma deflagração
direta do processo de execução, sem necessidade de prévia manifestação judicial.
O Código de Processo Civil, por meio do artigo 585 VIII, prevê que serão
considerados títulos executivos extrajudiciais aqueles estabelecidos em lei.80A Lei da Ação
77
78
79
A pesquisa concluiu que dos ajustes frustrados, 17,39% continham prazo e 21,4% não continham. Embora a
diferença seja pequena, a fixação do momento para cumprimento do compromisso é vantajosa pois pressiona o
compromitente a cumprir o ajuste firmado.
80
CPC, Artigo 585. São títulos executivos extrajudiciais: VIII - todos os demais títulos a que, por disposição
expressa, a lei atribuir força executiva.
35
Civil Pública não deixou dúvidas quanto à força executiva do ajustamento de conduta,
prevendo ao final do artigo 5º, § 6° que o compromisso firmado “terá eficácia de título
executivo extrajudicial”.81
Apesar de guardaram algumas similitudes82, quando celebrado em juízo, o TAC possui

algumas especificidades em relação àquele firmado extrajudicialmente. A legitimidade ativa,
por exemplo, é mais abrangente, pois permite que todos os legitimados à propositura da ação
civil pública apresentem a proposta de ajuste. Isso porque o controle que será exercido pelo
juiz e pelo Ministério Público permite essa exceção.83
Com relação à eficácia do ajuste, é importante verificar uma grande diferença que há
entre os títulos. Quando há uma ação em curso, o compromisso somente produzirá efeitos
após sua homologação, podendo a ação ser suspensa até o cumprimento efetivo do
compromisso, ou ainda, ser a ação arquivada, sendo o cumprimento do ajuste observado fora
das vias judiciais.
Quando celebrado em juízo, o magistrado deverá analisar sua adequação, observando,

por exemplo, se o acordo pretende reparar integralmente o dano causado pela conduta, a
viabilidade do ajuste e até mesmo se o compromisso celebrado cumpre com as exigências
previstas em lei. O título executivo formado no curso do processo confere ao juiz a posição de
“guardião do direito transindividual”.84
2.9. Da celeridade do TAC
Conforme já verificado em diversos tópicos do presente capítulo, o ajustamento do

termo se mostra vantajoso em relação à via judicial tradicional. Um de seus benefícios decorre
81
Lei 7347/85, Artigo 5º, § 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de
ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo
extrajudicial.
82
Não há, por exemplo, singularidade com relação ao objeto, que somente poderá versar sobre matérias não
vedadas em lei, na tutela de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Contudo, o ajuste deverá
prever a responsabilidade pelo pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios. RODRIGUES,
Geisa de Assis. Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e Prática, 3ª Ed., Rio de
Janeiro: Ed. Forense, 2011, p.215.
83
84
36
do fato de ser um meio célere para a solução de conflitos, qualidade essa que não vêm sendo
observada no judiciário.
De acordo com a pesquisa apresentada no livro de Geisa de Assis Rodrigues85, não há

grande espaço de tempo entre o conhecimento do conflito e a celebração do ajuste. Em regra,
os compromissos vêm sendo firmados no prazo de seis meses a um ano, contados a partir do
conhecimento da prática da conduta ilícita. Por outro lado, a via judicial apresenta-se como
uma opção morosa na solução dos conflitos, conforme podemos verificar na tabela abaixo86:
Tempo decorrido entre a inicial de ação civil pública e o trânsito em julgado
Até 1 ano 19,6%
De 1 a 2 anos 26,8
De 2 a 3 anos 26,8
Mais de 3 anos 26,8
Enquanto a maior parte dos compromissos são celebrados em até 1 ano, apenas 19,6%
das ações civis públicas são julgadas de forma tão breve. Tal dado demonstra que o TAC é
extremamente vantajoso quando comparado ao processo judicial. Conforme bem salientado
pela organizadora da pesquisa:
“Ademais, mesmo quando há maior rapidez nas decisões judiciais, há o risco

de a mesma ser no sentido de improcedência do pedido do autor, ou o que é
pior, significar o desconhecimento da demanda devido a questões
meramente processuais. O compromisso de ajustamento de conduta pode se
revelar, portanto, uma alternativa eficiente à tutela jurisdicional pela sua
maior brevidade e garantia de defesa dos direitos em jogo”. 87
85
3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2011
86
No tópico 1.1 apresentamos dados do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, que indicaram que o processo
levou em média 4 anos e 29 dias para ser julgado no ano de 2011, e 3 anos e 281 dias no ano de 2012. A tabela
apresentada acima foi obtida no livro “Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e
Prática”, sendo os dados do TJRJ obtidos no site do próprio Tribunal.
87
37
2.10. Dos termos frustrados
Com relação aos ajustes que não atenderam os fins pretendidos, obteve-se o seguinte
resultado na pesquisa realizada88:
Porcentagem dos termos frustrados por matéria objeto do compromisso
Meio Ambiente 12,8%
Patrimônio Histórico 20%
Patrimônio Público 16,6%
Direito Indígena 25%
Direitos do Consumidor 40%
Saúde 50%
Cidadania 33,3%
Apesar de ainda ser alto o número de ajustes frustrados, percebeu-se que o motivo
para seu descumprimento não decorre de uma suposta ineficiência do instituto, mas sim pelo
fato do mesmo ainda estar em fase de institucionalização. Isso porque quando há uma
participação mais ativa dos órgãos públicos responsáveis, há uma maior efetividade no
cumprimento do ajuste.89
É importante mencionar que para aqueles títulos não cumpridos, caberá ao órgão
público promover agora a execução de título executivo extrajudicial. Ou seja, ainda que o
termo seja frustrado, a celebração do compromisso apresenta-se mais vantajosa em termos
processuais, uma vez que o título segue direto para uma fase de execução, sem necessitar
passar pela fase de conhecimento, como ocorre nos casos de ação civil pública.
Diante da análise feita ao longo do presente capítulo, foi possível concluir que o
ajustamento de conduta avançou ao longo dos anos e hoje é visto como um instituto vantajoso
88
89
Nesse sentido, a pesquisa demonstrou que quando há a previsão de prazo bem como a implicação de medidas
coercitivas em caso de descumprimento, os compromissos são quase sempre cumpridos. RODRIGUES, Geisa de
Assis. Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta: Teoria e Prática, 3ª Ed., Rio de Janeiro: Ed.
Forense, 2011, p.263.
38
para a solução dos conflitos. Isso porque demonstrou ser mais breve do que a tutela
tradicional, alcançando resultados que dificilmente seriam obtidos no judiciário. 90
90
39
3. Análise dos ajustes criados
O presente tópico terá por objetivo apresentar dois termos de conduta firmados,
analisando suas especificidades bem como vantagens e desvantagens.
3.1 TAC da Ilha Grande
A Ilha Grande, situada no município de Angra dos Reis, é uma Unidade de

Conservação formada pela Área de Proteção Ambiental dos Tamoios, criada em 1996, sob o
gerenciamento da FEEMA. Ainda ficam situadas nesta APA outras áreas de concentração
populacional, bem como demais unidades de conservação.
Em determinada época, a área foi utilizada como abrigo para presos políticos, contudo,
na década de 90, a ilha passou a ser referência na atividade do turismo, o que intensificou a
criação e construção de grandes empreendimentos.
O turismo na região resultou em um aumento significativo do número de habitantes, o

que consequentemente gerou diversos problemas ambientais, dentre eles a gestão de resíduos
sólidos.
Com o crescimento populacional, houve um aumento do volume de lixo, sem no

entanto existir um sistema de coleta e transporte que estivesse apto a lidar com o
desenvolvimento da região. Além disso, a precariedade de tal situação fez surgir diversos
“lixões” na região, nos quais se encontrava quase que frequentemente a presença de trabalho
infantil.
Tais problemas tornaram-se um desafio para as autoridades públicas que resolveram

firmar um termo de ajustamento de conduta em janeiro de 2002, conhecido como TAC da Ilha
Grande.
3.1.1. Partes
Atuaram como compromissários do termo o Ministério Público Federal e Estadual. Já

a lista de compromitentes foi formada por diversos órgãos públicos. São eles: Ministério do
Meio Ambiente, IBAMA, Estado do Rio de Janeiro (SEMADS), Fundação Estadual de
Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), Fundação Instituto Estadual de Florestas (IEF),
Universidade do Estado do Rio de Janeiro e Município de Angra dos Reis.
40
3.1.2. Objeto
Com relação ao objeto do termo, foram estabelecidas as seguintes metas: (i)

saneamento das áreas com concentração populacional (ii) tratamento, coleta e destinação final
do lixo produzido (iii) remoção ou aproveitamento dos escombros do presídio que ficava
situado na área (iv) ordenação da ocupação dos imóveis do Estado sob a administração da
UERJ e da PMAR (v) elaboração de Plano de Gestão Ambiental (PGA) (vi) recuperação da
área degradada pelos depósitos irregulares de lixo existente.
Além dos objetivos gerais, cada ente público ficou responsável por uma determinada
obrigação, estabelecendo-se o prazo de 60 a 360 dias para seu cumprimento. A tabela abaixo
demonstra resumidamente as obrigações assumidas por cada órgão:
Município de Angra dos Reis Saneamento das áreas populosas, elaboração de

Planos para a gestão de resíduos sólidos e de
Recuperação de Áreas degradadas.
UERJ Adequação dos imóveis de sua propriedade que

se encontram situados na região, bem como
definir o destino dos escombros do antigo
presídio, fechado em 1994.
FEEMA Acompanhar a execução do TAC, elaborando

relatórios e promovendo ações gerenciais.
IEF Acompanhar a execução do TAC e estabelecer

parâmetros a serem observados na recuperação
da vegetação das áreas de que trata o plano de
recuperação da área degradada.
SEMADS Aportar recursos do Programa Estadual de

Controle de Lixo Urbano no valor de R$
112.000,00 além de promover a elaboração e
implementação do Plano de Gestão Ambiental.
IBAMA Elaborar projeto de atratores artificiais a ser

implantado no entorno da ilha, além de exercer
atividade de fiscalização.
41
Ministério do Meio Ambiente Disponibilização de recursos e materiais para a

consecução do plano proposto.
3.1.3. Cominações aplicadas em caso de descumprimento
Conforme já mencionado no tópico 2.7, a previsão de sanções no ajuste é fundamental

para seu efetivo cumprimento.
No caso do TAC da Ilha Grande, restou estabelecida a multa diária de R$ 2.000,00 no

atraso de até 60 dias em relação ao prazo para cumprimento da obrigação, aumentando tal
valor para R$ 5.000,00 a partir do 61º dia.
As partes ainda determinaram que as multas seriam revertidas para o Fundo Nacional
de Meio Ambiente e para o Fundo Estadual de Conservação Ambiental, na proporção de 50%
para cada fundo. Ademais, tendo em vista a ausência de caráter compensatório das mesmas,
seu pagamento não eximiu as partes da responsabilidade por perdas e danos decorrentes de
violação ao termo ajustado ou mesmo à legislação ambiental.
Vale ressaltar o previsto na cláusula quinta do termo que estabeleceu que “o disposto
no presente TERMO não limita, não impede e não suspende a fiscalização ampla, irrestrita e
permanente dos órgãos com competência legal na área ambiental, ou o exercício de suas
demais atribuições e prerrogativas legais”. Tal regra guarda relação com a ideia trazida no
capítulo anterior, que define que o TAC “terá essa característica de garantia mínima, nunca de
limitação máxima de responsabilidades do causador do dano”.91
3.1.4. Início da vigência
Previu a cláusula sétima do termo que “dentro do prazo de 20 (vinte) dias, contados da
data de sua assinatura, deverá o extrato do presente TERMO ser publicado no Diário Oficial
da União e no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro, correndo os respectivos encargos,
em iguais partes, por conta da SEMADS e do Município”.92
91
92
Disponível em: http://www.coepbrasil.org.br/portal/publico/apresentarConteudo.aspx?CODIGO=C20083292
12822234&TIPO_ID=4, acessado em 23 de maio de 2013.
42
Tal cláusula demonstra que o TAC passa a surtir efeitos logo após sua celebração, não
necessitando de autorização de quaisquer outros órgãos para dar início à produção de seus
efeitos.
3.1.5. Resultados
Apesar de ter sido considerada por muitos uma eficiente solução para os problemas
ambientais enfrentados pela Ilha Grande, o termo de ajustamento de conduta firmado em 2002
parece não ter dado os resultados esperados. São diversas as reportagens disponíveis na
internet que criticam a atuação dos órgãos públicos.
Não obstante tenha sido o ajuste parcialmente cumprido logo após sua assinatura, há
ainda muito que se fazer para que se obtenha o desfecho pretendido. Os problemas mais
urgentes, tais como a questão do lixo e do trabalho infantil, foram solucionadas. Contudo, os
responsáveis preferiram eliminar questões pontuais não adotando medidas de eficácia a longo
prazo.
No caso do lixo, por exemplo, foram comprados veículos que fizessem o transporte do
mesmo. Contudo, ainda não foi implantado um sistema eficiente de eliminação dos resíduos
sólidos.
Os motivos para o inadimplemento do termo são muitos, entre eles estão: (i) ausência
de repasse entre os governos do montante previsto no documento assinado, (ii) parte dos
recursos destinados seriam arcados por uma empresa privada que se instalaria no região,
sendo que o empreendimento não ocorreu, (iii) falta de uma homogeneidade legislativa a ser
aplicada, uma vez que a ilha é composta por diversas unidades de conservação sob proteção
do governo federal, estadual e municipal, e a (iii) falta de comunição com a população que
sequer sabia da existência do ajuste, não podendo assim, pressionar os órgãos públicos
envolvidos ao cumprimento do ajuste celebrado.93
É válido mencionar também, que apesar de as obrigações estabelecidas aos

compromitentes serem razoáveis na teoria, na prática, era algo muito difícil de ser cumprido,
principalmente dentro do prazo estabelecido.
93
Disponível em: http://www.coepbrasil.org.br/portal/publico/apresentarConteudo.aspx?CODIGO=C20083292
43
Embora o TAC da Ilha Grande possa ser considerado um avanço na matéria, a

experiência demonstrou que o instituto ainda pode apresentar algumas fragilidades que
precisam ser observadas, principalmente no que tange à fiscalização no cumprimento das
obrigações pactuadas.
3.2 TAC “Fazenda União”
Além da área ambiental, o ajustamento de conduta também poderá ser celebrado em

outras áreas, tais como a do direito consumerista, empresarial e do trabalho, que será tema do
presente tópico.
3.2.1. Partes
Atuou como compromissário do ajuste o Ministério Público do Trabalho

(Coordenadoria Nacional de Erradicação ao Trabalho Escravo) representado por seu
Procurador. Como compromitente, atuou Agenor Batista dos Santos, proprietário da Fazenda
União.
3.2.2. Objeto
O ajustamento de conduta foi firmado em outubro de 2010, após a constatação da

existência de trabalho em condições análogas às de escravo dentro da fazenda de propriedade
do compromitente. Foi exigido o cumprimento de medidas tanto preventivas quanto
reparatórias.
Com relação às medidas preventivas para a não reincidência do ilícito, foram

estabelecidas as seguintes obrigações: (i) não admitir funcionário sem a CTPS, (ii) pagamento
de salário mediante recibo assinado e datado pelos próprio empregados até o quinto dia útil do
mês subsequente ao vencido, (iii) instalações dignas para os trabalhadores que se alojarem em
sua propriedade, (iv) fornecer gratuitamente a todos os trabalhadores as ferramentas
necessárias ao desempenho se duas tarefas, (v) fornecer equipamentos de proteção individual,
responsabilizando-se pela higienização, manutenção, substituição e treinamento dos
trabalhadores para a correta utilização, (vi) fornecer água potável em condições higiênicas e
não permitir a utilização de copos coletivos para o consumo (vii) disponibilizar instalações
44
sanitárias adequadas aos trabalhadores e (viii) manter no estabelecimento rural material

necessário à prestação de primeiros socorros.94
Quanto às obrigações reparatórias, o fazendeiro teve que pagar, a título de verbas

rescisórias, a importância de R$ 10.977,34 no prazo de 5 (cinco) dias contados da assinatura
do termo.
3.2.3. Cominações aplicadas em caso de descumprimento
O ajuste estabeleceu que, em caso de descumprimento, aplicar-se-á multa no valor de

R$ 3.000,00 para as obrigações previstas nos tópicos (i), (ii) e (iii), e no valor de R$
20.000,00 para as demais obrigações.
Na ausência de pagamento das obrigações reparatórias, haverá o valor acrescido da

multa em 100%, cumulada com o valor principal.
Vale ressaltar o disposto pela Cláusula Décima Terceira que previu que os sucessores
ficariam igualmente responsáveis pelas obrigações pactuadas, respondendo todo o patrimônio
do compromitente pelas obrigações e multas avençadas no documento.
Foi ainda disposto no compromisso, que as multas seriam reversíveis ao Fundo de

Amparo ao Trabalhador (FAT), podendo ainda ter seus valores convertidos para outras ações
que tenham por objetivo erradicar o trabalho escravo ou em condições análogas às de
escravo.95
3.2.4. Início da vigência
Restou previsto pela Cláusula Décima Terceira do ajuste que o mesmo passaria a ter
vigência imediata a partir da data de sua assinatura. Tal determinação demonstra, ainda de
forma mais clara do que o TAC da Ilha Grande, a ausência de formalidade do instituto
94
Tais obrigações estão previstas na cláusula primeira à oitava do termo de ajustamento de conduta, que se
encontra anexado ao presente trabalho.
95
Vale ressaltar que o destino das multas obtidas através do TAC ainda é tema de discussão pela doutrina e
jurisprudência. Isso porque muitos defendem que os valores deverão ser repassados para atividades de mesma
natureza daquela prevista no TAC. No REsp 802060, por exemplo, o Ministro Luiz Fux entendeu ser “nulo o
Termo de Ajustamento de Conduta in foco, por força da inclusão de obrigação de dar equipamento de
informática à Agência de Florestal de Lajeado”. STJ, REsp 802060/RS, Rel. Min. Luiz Fux,, 1ª Turma, DJe
22/02/2010. Disponível em http://www.stj.gov.br, acessado em 25 de maio de 2013.
45
3.2.5. Resultados
Não foi possível obter informações acerca do cumprimento do ajuste ora analisado.
Contudo, percebe-se que, diferentemente do TAC da Ilha Grande, as obrigações impostas ao
compromitente não foram abusivas, mas sim simples e possíveis de serem cumpridas no prazo
determinado. Ademais, mesmo após a assinatura do TAC, o negócio ou atividade empresarial
da fazenda continuou a ser exercido regularmente, gerando benefícios não só para a
economia, mas também para os próprios trabalhadores que puderam continuar trabalhando,
agora em condições dignas.
Cumpre ressaltar ainda, que o ajuste não exclui a hipótese de responsabilidade

criminal conforme já tratado no tópico 2.4 do presente trabalho. 96 Além disso, tendo em vista
ser o TAC uma garantia mínima e não máxima de responsabilidade, nada impede que os
trabalhadores prejudicados ajuízem uma ação individual de indenização por danos morais, ou
ainda, se beneficiem por uma ação de dano moral coletivo proposta por algum representante
legitimado.97
96
O STJ já entendeu que as esferas de responsabilização são autônomas. STJ, RHC 24499/SP, Rel. Min. Maria
Thereza de Assis Moura, 6ª Turma, DJe: 03/10/2011. Disponível em http://www.stj.gov.br, acessado em 12 de
março de 2013.
97
“A possibilidade de indenização por dano moral está prevista na Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso
V. O texto não restringe a violação à esfera individual, e mudanças históricas e legislativas têm levado a doutrina
e a jurisprudência a entender que, quando são atingidos valores e interesses fundamentais de um grupo, não há
como negar a essa coletividade a defesa do seu patrimônio imaterial. O dano moral coletivo é a lesão na esfera
moral de uma comunidade, isto é, a violação de valores coletivos, atingidos injustificadamente do ponto de vista
jurídico”. Disponível em http://www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao /engine.wsp?tmp.area=398&tmp.texto=1 0
6083, acessado em 29 de maio de 2013.
46
Conclusão
Em meio à crise do Poder Judiciário, percebeu-se a necessidade de criação de novos

institutos que garantam a efetivação dos direitos previstos no Ordenamento Jurídico
Brasileiro. Isso porque apesar de o princípio do acesso à justiça estar amplamente previsto
constitucionalmente, os mecanismos existentes não estão aptos a lidar com toda a demanda
que chega ao judiciário. Diante desse cenário, surge o Termo de Ajustamento de Conduta.
Conforme demonstrado ao longo do trabalho, as características do TAC favorecem aos

envolvidos o amplo acesso à justiça, e, ao permitir que órgãos públicos promovam a defesa
dos direitos da sociedade, torna-se um importante instrumento na efetivação dos objetivos do
Estado Democrático de Direito.
Dentre os benefícios do instituto, estão a (i) ausência de formalidade, (ii) reparação

integral dos danos causados, (iii) eficácia imediata quando não há disposição em contrário,
entre outros.
Ocorre que apesar de se apresentar como uma solução para a crise do poder judiciário,
o ajustamento de conduta ainda apresenta algumas deficiências que precisam ser superadas.
No TAC da Ilha Grande, por exemplo, foi possível verificar que o mecanismo de
fiscalização para o cumprimento das obrigações assumidas ainda é falho. Tal situação está
provavelmente ligada à ausência de publicidade que é dada aos compromissos firmados.
Diante de todo o exposto, conclui-se que o TAC apresenta diversas vantagens quando
comparado à via judicial, ainda mais diante da atual crise vivida por esse poder. Contudo, é
preciso que se crie uma uniformização no que tange às regras e procedimentos do instituto, o
que certamente propiciaria uma eficácia ainda maior desse mecanismo.
47
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FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

ESCOLA DE DIREITO FGV DIREITO RIO

LUIZA KLEIN TROMPOWSKY HECK

TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA: UMA FORMA ALTERNATIVA DE

Rio de Janeiro, 03 junho de 2013

LUIZA KLEIN TROMPOWSKY HECK

TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA: UMA FORMA ALTERNATIVA DE

Trabalho de Conclusão de Curso sob

Rio de Janeiro, 03 junho de 2013

TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA: UMA FORMA ALTERNATIVA DE

Elaborado por LUIZA KLEIN TROMPOWSKY HECK

Trabalho de Conclusão de Curso

Esta monografia analisa as características do Termo de Ajustamento de Conduta, bem como

PALAVRAS CHAVE: Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Efetividade. Acesso à

KEY TERMS: Conduct Adjustment Declaration (TAC). Effectiveness. Access to Justice.

1. Panorama da justiça brasileira ........................................................................................... 10

1.1 A atual crise do poder judiciário ................................................................................ 10

1.2 Novas alternativas para a solução de conflitos .......................................................... 14

2. Características do TAC. .................................................................................................... 17

2.1 Contexto Histórico ..................................................................................................... 17

2.2 Natureza Jurídica ...................................................................................................... 20

2.3 Legitimidade .............................................................................................................. 23

2.3.1 Da Legitimidade Ativa ....................................................................................... 25

2.3.2 Da Legitimidade Passiva ................................................................................... 27

2.3.3 Da atuação do Ministério Público ...................................................................... 27

2.4 Objeto do Termo ........................................................................................................ 28

2.5 Forma de Celebração ................................................................................................. 29

2.6 Efeitos gerados pelo ajustamento de conduta ............................................................ 30

2.7 Cominações ................................................................................................................ 33

2.8 Títulos Executivos Extrajudiciais e Judiciais ............................................................ 34

2.9 Da celeridade do TAC ............................................................................................... 35

2.10 Dos termos frustrados ................................................................................................ 37

3 Análise dos ajustes criados ................................................................................................ 39

3.1 Tac da Ilha Grande ..................................................................................................... 39

3.1.1 Partes .................................................................................................................. 39

3.1.2 Objeto ................................................................................................................. 40

3.1.3 Cominações aplicadas em caso de descumprimento .......................................... 41

3.1.4 Início da vigência................................................................................................ 41

3.2 Tac “Fazenda União” ................................................................................................. 43

3.2.1 Partes .................................................................................................................. 43

3.2.2 Objeto ................................................................................................................. 43

3.2.3 Cominações aplicadas em caso de descumprimento .......................................... 44

3.2.4 Início da vigência................................................................................................ 44

O Termo de Ajustamento de Conduta, ou simplesmente TAC, surgiu no Direito

O ajustamento de conduta demonstrou ser um instrumento prático e eficaz, uma vez

Geisa de Assis Rodrigues, autora pionera no estudo do ajustamento de conduta, retrata

O objetivo dessa monografia, portanto, é demonstrar alguns aspectos importantes do

O segundo capítulo irá abordar as principais características do termo de ajustamento

O terceiro e último capítulo trará dois compromissos firmados, analisando-se algumas

1. Panorama da justiça brasileira

No presente capítulo abordaremos o problema da falta de celeridade na justiça

1.1. A atual crise do poder judiciário

Sem dúvidas, o maior desafio do judiciário atualmente é o de enfrentar a morosidade7

Moreira que “a crise de eficiência pode ser facilmente identificada em face de um

Com relação à Justiça Estadual, selecionamos os maiores Estados do país e o Distrito

Número de casos Número de magistrados Casos novos por magistrados

Distrito Federal 351.086 309 1.136

Minas Gerais 1.544.726 1.355 1.140

Rio de Janeiro 2.322.154 790 2.939