Tendencias e Perspectivas Da Administracao Publica No Brasil

Revista de Pesquisa em Políticas Públicas
TENDÊNCIAS E PERSPECTIVAS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
Ricardo C. Gomes1
Humberto Falcão Martins2
RESUMO
Este artigo tem como objetivo proporcionar uma visão geral sobre a prática da administração
pública no Brasil nos últimos anos, apontando suas principais características e o relacionamen-
to entre o Estado e a sociedade. A narrativa começa com os primeiros momentos da história do
Brasil, em que se descreve os principais eventos que impactaram o funcionamento da adminis-
tração pública até o final do segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva. As apre-
sentações deste ensaio advêm de uma passada de olhos na literatura atual sobre o tema, assim
como dos testemunhos dos autores que têm participado do desenvolvimento da administração
pública quer como disciplina, quer como prática. Pretende-se que este ensaio seja uma fonte de
informação e de inspiração para todos aqueles envolvidos no estudo e na prática da administra-
ção pública. Neste sentido, este trabalho apresenta uma reflexão acerca dos eventos e de como
a ideologia política influenciou a gestão pública, com pinceladas sobre o impacto do patrimonia-
lismo, burocracia e gerencialismo na moldagem das atividades da administração nos dias atuais.
Palavras-chave: Patrimonialismo. Burocracia. Gerencialismo. Brasil.
Abstract
This article aims to provide an overview of the practice of public administration in Brazil in recent
years, pointing out their main characteristics and the relationship between state and society. The
narrative begins with the first moments of the history of Brazil, which explains the main events that
impacted the functioning of public administration until the end of the second term of President Luiz
Inacio Lula da Silva. The presentations of this essay come from a glance at the current literature on
the topic, as well as the testimonies of authors who have participated in the development of public
administration as either discipline and as practice. It is intended that this test is a source of infor-
mation and inspiration for all those involved in the study and practice of public administration. In
this sense, this paper presents a reflection on the events and how the political ideology influenced
public management, with touches on the impact of patrimonialism, bureaucracy and managerialism
in shaping the activities of management today.
Keywords: Patrimonialism. Bureaucracy. Managerialism. Brazil.
1. Introdução
O Brasil foi descoberto em 1500, permaneceu colônia de Portugal e Espanha até 1808,
quando transformou-se na sede do Império português. Em 1822 tornou-se independente
de Portugal e constituiu-se em Império até 1889, ano em que foi proclamada a República. A
1. Doutor em Administração Pública – Aston Business School – Aston University – Reino Unido Universidade de Brasília.
Campus Darcy Ribeiro, ICC Norte, Módulo 25 – Subsolo. Tel.: (61) 3107-670. E-mail: [email protected]
2. Doutor em Administração – Escola Brasileira de Administração Pública e Empresa – Fundação Getúlio Vargas – Rio de
Janeiro. Instituto Publix. SIG Quadra 1 – Centro Empresarial Parque Brasília – Sala 130. Brasília, DF CEP 70610-410. Tel.:
(61) 3262-8250. E-mail: [email protected]
30 Edição nº 01 – julho de 2013

fase republicana divide-se em sete períodos, que representam avanços no processo de cons-
trução nacional (caracterizado no Quadro 1) em direção a um Estado social democrático de
direito – espelhado nas atuais democracias consolidadas. É sobre este pano de fundo que o
passado, presente e futuro da administração pública brasileira (APB) serão analisados neste
artigo.
O texto está estruturado em quatro partes, incluindo esta introdução. A parte 2 está focada
no passado e busca caracterizar uma trajetória de transformações na APB que remonta aos
primórdios coloniais e finda com o advento da nova república, num momento de quebra de
paradigmas em termos de desenvolvimento e construção nacional. A trajetória abordada
revela um padrão de transformação baseado em avanços e retrocessos numa difícil com-
patibilização entre democracia e racionalidade administrativa. E a questão que se coloca é
justamente em que extensão surgirá, num momento seguinte, um novo paradigma de trans-
formações gerenciais no setor público, capaz de alavancar o desenvolvimento e a construção
nacional na democracia. A parte 3 trata do momento atual (em verdade o passado recente
envolvendo os governos FHC e Lula) e busca caracterizar as transformações promovidas na
gestão pública – evidenciando o advento de um novo padrão, mas que não logra avançar sig-
nificativamente na integração entre democracia e burocracia e nem gera alto impacto nos re-
sultados positivos de desenvolvimento e construção nacional, devido a, dentre outros fatores,
seu caráter fragmentário. A parte 4 elabora considerações finais sobre o presente e futuro.

2. Uma trajetória de transformações da APB
Esta seção buscará caracterizar uma trajetória de transformações na administração pública

brasileira como expressão do processo de construção nacional esquematizado no Quadro
1 e explorar sua dinâmica subjacente. Esta trajetória representa a tentativa de substituição
de um padrão de administração patrimonial (caracterizada pela apropriação do patrimônio
publico pelo privado) por um padrão de administração burocrática (no sentido weberiano, de
uma forma de organização racional-legal e impessoal pautada no universalismo de procedi-
mentos, que varia de uma morfologia ortodoxa ideal típica, às formas orgânicas identificadas
com a nova gestão pública e com a governança pública) (POLLITT; BOUCKAERT, 2004).
Sob esta perspectiva, este processo revela uma difícil compatibilização entre política e
administração, entre burocracia e democracia. Ora tentou-se consolidar uma burocra-
cia, racionalizando-se a administração, à revelia da Política e à custa da democracia, ora
tentou-se descaracterizar o caráter racional da burocracia pública pretensamente até em
nome da democracia; ora obstaculizada, ora estimulada pelos agentes do Estado e da política
nacional. “Um difícil dilema, que colocaria de um lado a administração racional e técnica,
associada aos regimes fortes e autoritários, e de outro a administração politizada, deficien-
te e desmoralizada, que pareceria ser um atributo da democracia e da participação social”
(SCHWARTZMAN, 1987, p. 58).
Dos sete períodos abordados no Quadro 1, os cinco primeiros representam momentos desta
trajetória, partindo-se de um padrão de administração patrimonial herdado de Portugal e
chegando-se à nova república.
O Estado e a administração pública brasileira nasceram patrimonialistas. Além do traço

distintivo deste primeiro período prévio às iniciativas deliberadas de implementação de
padrões burocráticos de racionalidade administrativa no âmbito do Estado, o patrimonialis-
mo se manifestaria doravante inclusive em formas aparentemente mais burocráticas. O ethos
patrimonialista já estava presente mesmo antes de o Brasil existir. A sociedade quinhentista
portuguesa já demonstrava a transformação de seus costumes: aversão ao trabalho, mania
nobiliárquica, decadência da família, predação e rapinagem (ZANCANARO, 1994). Esta éti-
ca lusitana foi responsável pela degeneração do Estado português a partir das suas insti-
tuições, principalmente a monarquia. Como reflexo, a administração da colônia brasileira,
levada a cabo ao longo de três séculos, reproduz os vícios do Estado português: centralização,
regulações embaralhadas, forte influência da igreja, hierarquia complexa, confusa, tumultu-
ária e fluída, e atribuições mal delimitadas (FAORO, 1984).

Quadro 1 – Síntese do processo de construção nacional

República Velha Vargas/ Estado Novo Democratização Regime militar Nova República Era FHC Era Lula
1889-1930 1930-45 1945-64 1964-85 1985-1990 1995-2002 2003-2010
Política Café com leite: alternância Ditadura de Vargas Democracia com eleições Ditadura Democracia
das elites agrárias frágeis e instabilidade
Estado Novo (risco de golpes) Bipartidarismo Presidencialismo de coalizão
Instabilidade: golpes
Controle do Congresso e do Controle do Congresso e, Fisiologismo
Clientelismo Judiciário parcialmente, do Judiciá-
rioAbertura Independência do Judiciário e Ministério Público
Coronelismo
Direitos civis e Básicos, voto não universal Cassação de políticos e de Voto universal Cassação de políticos e Voto universal
políticos (homens letrados) direitos (exceto analfabetos) de direitos
Direitos civis e políticos amplos
Interventores estaduais Interventores estaduais
Repressão Repressão
Direitos sociais Inexistentes Trabalhismo, institutos de previdência (saúde e educação) Início da universalização Constituição estabelece Universalização exclu- Universalização exclu-
(saúde, educação e universalização ampla e dente da saúde (classe dente da saúde (classe
previdência) irrestrita (saúde e edu- média migra para planos média migra para planos
cação, principalmente) e privados) privados
direitos difusos
Universalização da Universalização da edu-
educação fundamental cação fundamental com
com baixa qualidade baixa qualidade
Defesa e ações afirmati- Ampliação da defesa

vas de direitos difusos e ações afirmativas de
direitos difusos
Programas de transferên-
cia de renda
Economia Agrária Industrialização / substituição de importações Crise Crises externas Crescimento acelerado
(inflação, recessão, insol-
Exportadora de produ- Capitalismo de Estado vência) Crescimento moderado Estabilidade macroeco-
tos 1os nômica
Desenvolvimentismo Abertura comercial Estabilidade macroeco-
Liberalismo nômica
Endividamento
Imprensa Incipiente Baixo grau de organização (assistencial) Movimentos populares Grupos plurais organizados
Legado Economia agroexportadora Industrialização e proteção Crescimento e Segurança e Democracia e cidadania Ajuste fiscal e Crescimento e inclusão
social industrialização desenvolvimento estabilidade monetária
Fonte: OS AUTORES. + clique para aumentar

A chegada da coroa portuguesa em 1808 consolidou uma administração pública basea-
da na tradição luso-francesa do direito administrativo, mas pautada no velho e carcomido
sistema de privilégios importado d’além-mar. Já no Império, escorado no velho arcabouço
da política retrógrada, estava o próprio imperador, um burocrata-diletante absorvido por
minúcias administrativas e manias literárias, incapaz de uma visão de conjunto do Estado,
convivendo com poderes paralelos que seguraram as rédeas do Império em diferentes perí-
odos centralizadores e descentralizadores. Na administração, prevaleciam o paternalismo e
o nepotismo que empregavam os inúteis letrados, na prática do bacharelismo cujos critérios
de seleção e provimento oscilavam entre o status, o parentesco e o favoritismo. Finalmente,
o advento da República dos Estados Unidos do Brasil trouxe mudanças políticas e institu-
cionais significativas à administração pública herdada do Império. Os órgãos legislativos do
Império foram extintos e o Conselho de Estado imperial foi substituído pelo Governo Provi-
sório, até que a nova Constituição demarcasse nitidamente os poderes Legislativo, Executivo
e Judiciário (HADDOCK LOBO, 1965). Houve reestruturações ministeriais e implantação do
federalismo desconcentrado da República Velha. Os estados passaram a ser autônomos, cria-
ram seus próprios governos, câmaras legislativas e constituições. No bojo destas mudanças,
a política dos governadores, sustentada pelo coronelismo, passou a exercer mais influência
política junto ao governo central e a definir as relações entre Estado e sociedade numa base
clientelista que tendia a se estender para fora dos limites da parentela local e se instituciona-
lizar no sistema político.

Num segundo momento, a implementação do Estado Intervencionista da era Vargas mar-

ca o advento de um Estado Administrativo no Brasil (NASCIMENTO, 1967). O Depar-
tamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado em 1938 a partir do Conselho
Federal do Serviço Público para ser o principal agente modernizador, promoveu uma verda-
deira revolução na administração pública, empregando tecnologia administrativa de ponta e
profissionalizando o serviço público segundo o mérito. Este processo se refletiu na diferen-
ciação de órgãos, no estabelecimento de normas reguladoras da ação estatal e empresarial e
em significativas mudanças organizacionais, ações e normas racionalizadoras de métodos e
processos administrativos segundo os padrões tipicamente burocráticos então em voga na
literatura administrativa (WAHRLICH, 1983) e inspiradas na reforma americana de 1936.
O DASP operava insulado e sob boa carga discricionária, o que causou sua hipertrofia, ex-
trapolando a função de órgão central de administração, ainda que de cunho normatizador
e executor direto, e assumindo características de agência central de governo com poderes
legislativos, que abrigaria, de fato, a infraestrutura decisória do regime do Estado Novo
(WAHRLICH, 1983). Como consequência, teria a ação do DASP criado um divórcio entre a
administração e o quadro social e econômico, sem expressão política pela via democrática
(CUNHA, 1963). A modernização daspeana implementou um Estado administrativo ao lar-
go da política, em reação à política, embora o regime usasse de expedientes típicos da velha
política, tal como o clientelismo (SCHWARTZMAN, 1987). O avanço que esta iniciativa
representou em relação à reversão da índole patrimonialista do momento anterior foi, por-
tanto, parcial. Não porque tenha se concentrado exclusivamente nos meios, no aspecto da
eficiência, mas, sobretudo, porque as forças tradicionais de índole patrimonialista continua-
ram latentes e preponderantes, tanto na administração pública quanto na política, tornando-
-se uma bomba de efeito retardado sobre o período pós-Vargas.
O terceiro momento abarca o período compreendido entre 1945 e 1964 e representa o

desdobramento das estruturas institucionais do Estado tendo como pano de fundo o
retorno à democracia. O desmonte institucional do Estado Novo no governo Dutra; a ten-
tativa de reintrodução do dirigismo estatal e de reerguer o DASP no novo governo Vargas;
o avanço da planificação governamental, a criação de estruturas executivas flexíveis para
implementar as estratégias desenvolvimentistas e tentativas de simplificação burocráticas
no governo JK; e as crises e incapacidades de levar adiante reformas estruturais, dentre
elas a administrativa, nos governos Quadros e Goulart, têm em comum a incapacidade ou
inconveniência em se aumentar o nível de racionalidade da administração pública pauta-
da por uma finalidade predominantemente clientelista. Fundamentalmente, a dinâmica da
política nacional nesse período, no pleno exercício da democracia, abriu espaço para a bar-
ganha instrumental, atendendo às conveniências políticas de empregar e nomear para com-
por e coligar, práticas que resultaram em crescimento de órgãos e quadros e destruição do

sistema do mérito, fazendo predominar uma racionalidade de barganha política clientelista

(LAMBERT, 1970). Este período representa três espécies de iniciativas: desestruturantes da
racionalidade burocrática enfatizada no período anterior; estruturantes de novos padrões
de racionalidade burocrática isolados em áreas restritas de atuação administrativa, de mo-
tivação econômica, principalmente; e frustrantes tentativas em se retomar a moderniza-
ção estrutural da administração pública. O ambiente político retomou o poder nacional,
apropriando-se e desmantelando um sistema administrativo à prova da sua racionalidade.
O Decreto Lei nº 200/67 é o marco inicial do quarto movimento, estabelecendo uma

radical reestruturação na administração pública federal, baseada em princípios como
planejamento, organicidade, centralização decisória e normativa; e desconcentração (des-
centralização funcional, no texto legal), notadamente por intermédio da administração
indireta, quer para atuar em setores produtivos da economia, quer para o cumprimento,
com mais flexibilidade, de funções típicas de Estado. As reformas visavam a operacionali-
zar o modelo de administração para o desenvolvimento, baseado na consolidação buro-
crática de um Estado forte, voltado para o desenvolvimento econômico, cuja característica
principal foi o predomínio da racionalidade técnica, em detrimento da política, emanada
da tecnoestrutura e no crescimento desordenado da burocracia governamental indireta
(BERTERO, 1984; RAMOS, 1981) – cuja exacerbação da autonomia geraria problemas de
controle (LIMA Jr.; ABRANCHES, 1987). Se o desenho institucional tecnocrático imple-
mentado pelo regime militar, por um lado, insulou o Estado do patrimonialismo oriundo
da política, por outro não logrou preservá-lo da influência patrimonialista tecnocrática,
que através de formas como a dos anéis burocráticos e estratégias de ganhos crescentes
auto-orientados (rent seeking) manteve acesa a chama da cultura patrimonialista.
O quinto momento inicia-se com a Nova República, que herda um modelo tecnocrático
de administração pública já exaurido. Os desafios eram resgatar a capacidade da burocra-
cia pública em formular e implementar políticas sociais e, complementarmente, direcionar
a administração pública para a democracia. O imperativo era o de tornar a administra-
ção pública um instrumento de governabilidade, loteando áreas e cargos em busca do apoio
político necessário à superação das dificuldades da instabilidade política da transição. Ade-
mais, o avanço da crise econômica impôs um modelo de ajuste fiscal baseado na redução
linear de dispêndios, apesar de se modernizarem os instrumentos e instituições fiscais. Mas,
a grande maioria dos órgãos sofreu incapacitantes restrições orçamentárias e progressivo
engessamento regulamentar. A incapacidade ou a inconveniência de se reformar a adminis-
tração foi, sobretudo, política, agravada pela instituição de casuísmos constitucionais que
desorganizaram definitivamente o sistema de carreira, a previdência do serviço público, sua
estrutura e seu regime funcional. Paralelamente, houve uma nociva politização do serviço

público, gerando-se corporativismo. Os efeitos da chamada reforma administrativa no go-

verno Collor levaram a administração pública ao colapso, no sentido de paralisia e incapa-
cidade estrutural de elaborar e implementar políticas. O ímpeto modernizante estava mais
para uma estratégia de marketing do que para ganhos administrativos obtidos pela admi-
nistração pública naquele momento (MARTINS, 1995). Deu-se um passo atrás rumo a uma
administração pública para a democracia, sem a menor garantia de eficiência.
A reforma administrativa implantada no bojo do Plano Collor foi sui generis porque tentou
combinar ajuste econômico, privatização, desregulamentação e reordenamento do setor
público com democracia. No que concerne à operacionalidade do setor público, combinou
um rearranjo macro-governamental que reduziu de 27 para 12 o número de ministérios
e culminou com a extinção de vários órgãos, tanto da administração direta quanto da in-
direta, alterou drasticamente a estrutura de cargos em comissão -principalmente as fun-
ções gratificadas - e resultou em redução do quadro de pessoal permanente e temporário.
Foi uma reforma que visava ‘interferir menos e governar melhor’ (NUNES, 1992, p. 223).
Os esforços do governo Itamar Franco com relação ao quadro de deterioração da adminis-

tração pública foram em dois sentidos: reversão da reforma Collor e adoção de uma política
de recomposição salarial no setor público baseada em critérios populistas, dissociada da
problemática estrutural da gestão de recursos humanos no setor público. As promessas e as
insubsistentes tentativas de se reformar a administração pública, num período de fragilidade
das instituições, incertezas e, sobretudo, imaturidade política, caíram por terra. O desafio
de tornar a administração pública sensível às demandas sociais, argumento lapidar da nova
república contra o modelo tecnocrático, capaz de promover o desenvolvimento e racionali-
zar os gastos públicos surtiu um efeito duvidoso. Houve um peso relativo maior das políticas
sociais na ação governamental e uma razoável racionalização da administração financeira
federal, mas houve, em contrapartida, pesados efeitos da crise financeira do Estado, e, sobre-
tudo, a utilização preponderantemente política dos recursos públicos, eivada de equívocos,
desperdício, ineficiência e corrupção.
Além da difícil compatibilização entre política e administração, entre democracia e burocra-

cia, a trajetória de transformações na APB revela um modelo de mudança com característi-
cas próprias, dentre as quais destacam-se:
• Dualidade, ou coexistência de formas organizacionais arcaicas com outras mo-

dernas, formas híbridas de burocracia patrimonial que mesclam características
de ambos os modelos e traços culturais que, na essência, resistem à moderniza-
ção, mas, por outro lado, amoldam sua forma moderna;
• mudanças organizacionais planejadas, sem excluir mudanças emergentes, mas reve-
ladoras de planos ou programas de reforma da gestão pública mais abrangentes;

• forma autoritária, insulativa – de retração e distanciamento dos mentores das

soluções modernizadoras, do método do fazer para, em vez do fazer com - e
tecnocrática de implantação, em que a regra prevalecente é a modernização por
decreto, de discurso descentralizador, técnico e moralizador, mas cujo resulta-
do é a centralização;
• processualismo, as iniciativas de reforma não objetivavam modificar variáveis
culturais da administração, mas se restringiam às normas, métodos e proces-
sos de uma maneira mecânica, desprovida de comprometimento e responsabi-
lidade funcional;
• nominalismo, processos de reestruturação baseados em mera substituição de
nomenclaturas, não obstante, de forma desarticulada com os objetivos organi-
zacionais; e
• mimetismo, ou transposição acrítica de técnicas e conceitos.
A trajetória de transformações da APB é parte de um processo de construção nacional

que possui pelo menos uma peculiaridade em relação às democracias mais avançadas: o
Brasil ganhou um Estado já corrompido antes mesmo de constituir-se em uma sociedade.
A sociedade brasileira foi cunhada sob o signo do patrimonialismo. A peculiaridade do
processo histórico brasileiro é o desafio de superar lacunas e incompletudes deste processo
e vencer o Estado patrimonial (tornando-o residual, como nas democracias consolidadas),
consolidar o Estado de direito e o Estado social (garantidor de direitos sem significativa
exclusão, igualmente como nas democracias consolidadas). Espera-se que a escalada demo-
crática no plano político e a escalada burocrática no plano da administração pública, ainda
que se estranhem historicamente e tenham suas devidas tensões recíprocas, possam, de
várias formas, reduzir os hiatos e incompletudes e avançar na direção de um robusto Estado
social democrático de direito. Por um lado, espera-se que a democracia logre e, ao mesmo
tempo, reflita uma sociedade civil mais consciente, madura, engajada, autônoma e dotada
de capacidade de organização. Também espera-se que isto conduza ao aprimoramento das
instituições políticas (eleições, partidos, processo legislativo, etc). Por outro lado, espera-se
que o advento de novos paradigmas de gestão pública possa contribuir para melhorar a ra-
cionalidade administrativa do Estado de forma mais integrada com a democracia. Logo, em
relação ao passado recente, presente e futuro, as principais questões assim se enunciavam:
Em que extensão os governos FHC e Lula alteraram positivamente esta trajetória ou em que
extensão mantevesse o padrão? Quais são os avanços, os retrocessos, as lacunas, incomple-
tudes, desafios e as oportunidades?

3. Transformações recentes: velhas ou novas trajetórias?
Busca-se neste segmento caracterizar as iniciativas de transformações na gestão pública no

período atual, que se estende dos governos FHC a Lula. A informação sobre o que e como
aconteceu é necessária para a obtenção de elementos que permitam responder às questões
enunciadas no segmento anterior.
3.1. A era (FHC) da reforma do Estado: diversidade e fragmentação

Como movimento ou inclinação inercial de partida, a estratégia administrativa do
presidente teve três principais elementos: a) a transformação do papel do Estado e das
estratégias de desenvolvimento; b) as funções vitais da burocracia pública; e c) os modelos
institucionais diferenciadores. O primeiro elemento trata da transformação das noções
cepalinas dos anos 60 – de desenvolvimento autóctone e da crença segundo a qual fora do
Estado não há solução – para as concepções advindas da globalização, a partir da qual o
desenvolvimento depende da inserção, da abertura e da interdependência, a partir de um
reordenamento de funções entre Estado, mercado e a emergente sociedade civil organiza-
da. Em síntese, era clara a visão presidencial de que o Estado deveria mudar seu perfil de
atuação, tornando-se mais regulador e menos produtor. Em relação ao segundo elemento,
as funções vitais da burocracia, há duas questões fundamentais na perspectiva presiden-
cial: a crença de que a efetiva administração burocrática não demanda transformações
estruturais profundas, uma mudança de paradigmas, requerendo apenas ajustes finos e
melhorias localizadas; e a crença de que os órgãos vitais da burocracia pública federal (tais
como Banco Central, Ministério da Fazenda e Itamaraty) já estavam otimizados (bons
quadros e marcos institucionais bem definidos). O terceiro elemento da estratégia admi-
nistrativa presidencial aponta para a necessidade de apenas um modelo diferenciador: em-
presas públicas e sociedades de economia mista, “corporações públicas” na definição presi-
dencial, que demandariam regras especiais de gestão para operar em mercados dinâmicos.
Essa posição de partida, que, em princípio, apontaria para políticas de gestão pública predo-
minantemente desestatizantes, ‘explodiu’ em seis vigorosas componentes autônomas, porque
ancoradas em distintos empreendedores, problemas, soluções e coalizões: a) reforma insti-
tucional (reestruturação de ministérios, melhoria de gestão e implantação de modelos insti-
tucionais, tais como Organizações Sociais e Agências Executivas); b) gestão de atividades de
suporte (Recursos Humanos e Tecnologia da Informação); c) gestão estratégica (Eixos de De-
senvolvimento e Plano Plurianual); d) aparato regulatório (construção de instituições regula-
tórias); e) gestão social (mobilização, capacitação e modelos de parceria com o terceiro setor);
e f) gestão fiscal (orçamento, privatização, renegociação da dívida dos estados e Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal). O Quadro 2 apresenta sinteticamente essas diferentes perspectivas das

componentes de reforma do Estado analisadas e permite uma noção da pluralidade de visões

sobre os problemas, as soluções e os valores, mediante diferentes empreendedores e coalizões.
Quadro 2 – Caracterização das principais componentes de reforma do Estado
Reforma institucional Gestão de atividades de Gestão estratégica Aparato regulatório Gestão social Gestão fiscal
suporte
Visão do problema Superação da administra- Precariedade e escassez Falta de orientação fina- Necessidade de atrair Falta de instrumentos adequados de Necessidade de manutenção da polí-
ção burocrática em face dos instrumentos e recursos lística precisa das ações investimentos para a fomento ao associativismo e ao desen- tica econômica, que implica a geração
dos cenários emergentes e para formulação e imple- governamentais, ausência privatização, estabe- volvimento de capacidades locais para a de superávits primários expressivos
do seu histórico de disfun- mentação das políticas de postura empreende- lecimento de novos busca autônoma e participativa de solu- e a consequente necessidade de
ções (crise do Estado) públicas dora para o alcance de marcos regulatórios ções sustentáveis de desenvolvimento redução de gastos
resultados em mercados sociais e
Precariedade de controles e obtenção de autonomia
informações e flexibilidade
Soluções Implantação da “adminis- Reorientação da política Formulação do PPA, base- Implementação de Capacitação de gestores sociais Estabelecimento de mecanismos de
tração gerencial” de RH ado em programas Agências Reguladoras controle das finanças públicas nos
Capacitação de atores locais níveis federal, municipal e estadual
Implantação da Gestão Modernização dos sistemas Orientação da ação gover-
Pública Empreendedora de gestão de recursos namental por programas Implementação de modelos institucio-
humanos e compras nais de parceria público-privada Repressão fiscal (contingencia-
mentos)
Implementação do governo
eletrônico
Resultados de Políticas Plano Diretor; Plano Diretor; Emenda PPA (Lei nº 9.989/2000) Leis nºs 9.782/99, Lei nº 9.970/01 Lei Complementar nº 104/2000
Leis nºs 9.637 e 9.648/98; Constitucional nº 19; MP 9.961/00, 9.427/96,
Decreto nº 2.487/88 2.200/01 9.472/97, 9.478/97,
9.984/00, 10.233/01 e
MP 2.228/01
Empreendedores Bresser-Pereira Bresser-Pereira José Paulo Silveira Sergio Motta Ruth Cardoso Pedro Malan
Luiz Capella David Zilbersztajn Pedro Parente
Sólon Pinto José Serra Martus Tavares

Coalizão Pedro Parente Eduardo Jorge Clóvis Carvalho Clóvis Carvalho Clóvis Carvalho Clóvis Carvalho
Silvano Gianni Pedro Parente Martus Tavares Eduardo Jorge Eduardo Jorge Eduardo Jorge
Pedro Parente Pedro Parente Pedro Parente Pedro Parente
Pedro Malan Pedro Malan
Bresser-Pereira
Congresso Nacional

A componente da reforma institucional compreende um conjunto de iniciativas de políticas
de gestão pública voltadas para a melhoria da gestão, com ênfase no fortalecimento da ca-
pacidade da administração executiva central em formular e implementar políticas públicas,
mediante a aplicação de modelos institucionais, abordagens de otimização organizacional
(tais como gestão da qualidade, etc) e/ou processos dirigidos de transformação organizacio-
nal. Para a trajetória da reforma institucional, o quadro de problemas que afligem a admi-
nistração estatal relaciona-se, em última análise, com a defasagem da administração buro-
crática clássica em face dos cenários emergentes da globalização e da crise do Estado. Como
solução para a superação desse estado de coisas, a trajetória se baseia na proclamação de uma
nova gestão pública, a partir da “administração gerencial” e da “gestão pública empreendedo-
ra”. Os principais resultados dessa trajetória são: o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, lançado pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado –MARE em 1995;
Emenda Constitucional nº 19, no que tange à incorporação do parágrafo 8° ao artigo 37 da
CF que dispõe sobre ampliação da autonomia de gestão mediante contrato de gestão; as Leis
nºs 9.637 (Organizações Sociais) e 9.648/98 (Agências Executivas); e os Decretos nºs 2.487 e
2.488 de 1998, sobre contratos de gestão e qualificação de Agências Executivas. Os princípios
que inspiraram o desenho de políticas de gestão pública sob essa trajetória estão relaciona-
dos aos princípios gerais da denominada nova gestão pública: flexibilidade, orientação para

resultados, foco no cliente e accountability/controle social. Os principais loci institucionais

dessa trajetória são a Secretaria de Reforma do Estado do MARE e a Secretaria de Gestão do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP). Os empreendedores da trajetória se
alternam em diferentes momentos: Bresser-Pereira, Clóvis Carvalho e Martus Tavares. As
coalizões em torno desses atores também se alternam, mas incluem, principalmente, atores
próximos ao presidente no âmbito da Casa Civil, tais como Pedro Parente e Silvano Gianni.
A componente da gestão das atividades de suporte compreende um conjunto de políticas de

gestão pública voltadas para a gestão dos recursos organizacionais, nomeadamente recursos
humanos, logísticos e informacionais. Essa trajetória destaca-se das demais porque encerra
uma visão peculiar a respeito do problema objeto das intervenções, qual seja, a imperativa
necessidade de reversão da tendência de crescimento inercial da folha de pagamento (em
face do iminente estrangulamento fiscal), a precariedade de controles e informações efetivos
sobre os recursos humanos e a precariedade de instrumentos e recursos para formulação
e implementação das políticas públicas, como requisito e suporte à reforma institucional.
As soluções consistiam em reordenamento jurídico do funcionalismo (mediante, inclusi-
ve, alterações constitucionais, de tal modo que direitos e prerrogativas onerosas pudessem
se converter em maior flexibilidade na composição de quadros, carreiras e na própria ges-
tão de RH), reorientação da política de RH segundo os princípios da nova gestão pública
(recomposição de quadros formuladores e reguladores mediante concursos programados,
carreiras mais horizontais, recomposições salariais diferenciadas, remuneração por desem-
penho, redefinição da estrutura de cargos comissionados, etc), modernização dos sistemas
centralizados de gestão de recursos humanos e compras, mediante maciça aplicação de TI e
implementação do governo eletrônico no que concerne à infraestrutura informacional para
otimização de processos e do processo decisório e disponibilização de serviços e informações
em plataformas remotas. Os principais resultados dessa trajetória são o próprio Plano Dire-
tor, que elabora um diagnóstico do funcionalismo e dá o direcionamento das políticas de RH
e TI, a Emenda Constitucional nº 19, que permite o regime jurídico múltiplo, a demissão por
excesso de quadros ou insuficiência de desempenho e a política de reajustes diferenciados
(pondo fim à isonomia salarial); e a MP 2.200/01, que regulamenta um item da política de TI,
qual seja, a infraestrutura de chaves públicas. Os princípios orientadores dessa trajetória são
centralização, controle, contenção, eficiência, foco no cliente e transparência, uma mescla de
princípios oriundos da nova gestão pública com outros consagrados na concepção burocrá-
tica clássica orientada para o comando e o controle. Essa trajetória comporta múltiplos loci
institucionais, as Secretarias de Recursos Humanos e de Logística e Tecnologia da Infor-
mação, que já pertenceram ao MARE, à SEAP e ao MP. Há, nessa trajetória, uma cadeia de
empreendedores: Bresser-Pereira e Cláudia Costin, principalmente, mediante coalizões que

variavam entre o eixo Fazenda-Planejamento, sobretudo para as questões de política de RH,

e a Casa Civil, principalmente para as questões de política de Tecnologia da Informação (TI).
A componente da gestão estratégica consiste em um conjunto de políticas de gestão públi-

ca voltadas para a prospecção e a formulação estratégica em âmbito nacional, no sentido de
se configurar um plano de desenvolvimento, bem como para a gestão de programas gover-
namentais, um conjunto de ações vinculadas à prévia definição de resultados que deveriam
orientar a gestão pública. O quadro de problemas em que essa trajetória se apoia é a falta
de orientação finalística precisa das ações governamentais e a ausência de uma postura
empreendedora para o alcance de resultados por parte dos dirigentes públicos. Tais pro-
blemas demandavam soluções sistêmicas, na medida em que o Plano Diretor, no bojo das
trajetórias da reforma institucional e da gestão das atividades de suporte, se voltara para
a transformação do aparelho do Estado sem apontar um direcionamento estratégico (em-
bora apontasse como obtê-lo). A solução restava na elaboração de um plano de desenvol-
vimento que servisse como macro referência estratégica para o conjunto da administração
(e também para a iniciativa privada), a partir do qual o Plano Plurianual pudesse ser ela-
borado, dispondo a ação governamental sob a forma de Programas (disposição essa à qual
o sistema de orçamento deveria se conformar, substituindo a classificação funcional-pro-
gramática fixa pela estrutura de programas do PPA). Tais soluções coadunavam-se com o
resgate do planejamento governamental nos anos 90, viabilizado pela aplicação de TI na
programação e acompanhamento da ação governamental. Os principais resultados são o
Estudo dos Eixos, que elabora eixos de desenvolvimento a partir da identificação de agru-
pamentos (clusters) produtivos, a Lei nº 9.989/2000, que dispõe sobre o Plano Plurianual
para o período 2000-2003, suas alterações e decretos regulamentadores. Os princípios da
gestão estratégica são o foco em resultados e o empreendedorismo, princípios esses oriun-
dos da abordagem da gestão de projetos, segundo a doutrina do Project Management Ins-
titute (PMI), que depositavam forte responsabilidade na figura do gerente de programa. O
lócus institucional dessa trajetória foi o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
José Paulo Silveira, titular da Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico, foi
o empreendedor dessa trajetória, cuja coalizão incluía Clóvis Carvalho, Pedro Parente e
Martus Tavares.
Essa componente compreende um conjunto de políticas de gestão pública voltadas para a

construção de instituições regulatórias, incluindo-se a definição dos marcos regulatórios e
a implementação das agências reguladoras. Há três núcleos de problemas que justificam as
intervenções no âmbito da trajetória: a) a necessidade de atrair investimentos para a pri-
vatização decorrente do rearranjo de funções estatais, principalmente no que concerne ao
atendimento do requisito de estabilidade de regras; b) a necessidade de estabelecimento de

novos marcos regulatórios em mercados sociais de grande impacto, tais como fármacos e
saúde suplementar, de alta sensibilidade política e histórico de disfunções graves (medica-
mentos falsos e planos de saúde fraudulentos); e c) dificuldades operacionais para o exercício
de funções alegadamente regulatórias (em sentido amplo, normatizadoras e fiscalizadoras
em qualquer setor de atividades estatais) em diversos órgãos e entidades governamentais,
o que demandaria a obtenção de autonomia e flexibilidade diferenciadas. A solução para
as três categorias de problemas, que se entrecruzam de forma diferenciada em diferentes
casos, recairia na implementação de Agências Reguladoras. De acordo com as soluções, os
princípios dessa trajetória são estabilidade de regras, autonomia e flexibilidade. Os princi-
pais resultados estão relacionados às próprias agências criadas no período 1995-2002: Leis
nºs 9.782/99 (Anvisa), 9.961/00 (ANS), 9.427/96 (Aneel), 9.472/97 (Anatel), 9.478/97 (ANP),
9.984/00 (ANA), 10.233/01 (Antaq e ANTT) e MP 2.228/01 (Ancine).
Essa trajetória comporta uma multiplicidade de loci institucionais: Ministérios da Saúde,

Comunicações, Minas e Energia, Cultura e Transportes. Os principais empreendedores são
Sérgio Motta, David Zilbersztajn, José Serra, Clóvis Carvalho, Francisco Weffort, Eduardo Jor-
ge e Pedro Parente, na qualidade de ministros responsáveis pelas áreas reguladas e ministros
do núcleo central decisório do governo. Pedro Malan, Bresser-Pereira e lideranças do Congres-
so Nacional figuram entre os principais atores das diferentes coalizões que se firmaram.
Essa componente compreende um conjunto de políticas de gestão pública voltadas para

a capacitação e a articulação de segmentos organizados da sociedade civil visando ao
desenvolvimento de capacidades locais para a promoção do desenvolvimento sustentável e
o provimento de bens públicos, mediante, inclusive, a parceria do poder público. A visão do
problema comporta dois elementos: a) a consolidação do associativismo como capacidade
dinâmica da sociedade brasileira contemporânea; e b) a apropriação inadequada de modelos
de fomento à livre iniciativa social (tais como os títulos de utilidade pública e filantropia).
Daí a necessidade de criação de instrumentos adequados de fomento ao associativismo e ao
desenvolvimento de capacidades locais para a busca autônoma e participativa de soluções
sustentáveis de progresso. A solução se concretizaria mediante a capacitação de gestores so-
ciais do Estado, a capacitação de atores locais e a implementação de modelos institucionais
de parceria público-privada com organizações não governamentais. Os principais resulta-
dos são o Decreto nº 1.366, de 12 de janeiro de 1995, que institui o Programa Comunidade
Solidária, o Projeto Alvorada e a Lei nº 9.970/01, que institui a figura da Organização da
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). Os valores-chave dessa trajetória são parce-
rias, mobilização, articulação, aprendizado, desenvolvimento local sustentável e cidadania.
Os principais empreendedores são Ruth Cardoso, a primeira-dama, e Augusto de Franco. Há

uma sólida coalizão formada em torno dessa trajetória a partir de Clóvis Carvalho, Eduardo
Jorge, Pedro Parente e Pedro Malan.
Essa componente é composta por uma série de políticas de gestão pública, notadamente nas
áreas orçamentária, patrimonial e financeira, que se destinam, em última análise, à promo-
ção do ajuste fiscal. Nesse sentido, essas políticas posicionam-se como apêndices da política
econômica e, por essa razão, são dotadas de marcante centralidade no governo. Em geral, a
visão do problema nessa trajetória está relacionada à necessidade de manutenção da políti-
ca econômica, que implica a geração de superávits primários expressivos e a conseqüente
necessidade de redução de gastos. A solução passa: a) pela redução de gastos de forma es-
trutural, mediante privatização ou outras formas de desestatização, reforma previdenciária
e do funcionalismo, ou de forma emergencial, mediante a prática do que se convencionou
chamar repressão fiscal (contingenciamentos orçamentários e financeiros); b) pelo aumento
da receita, mediante ações modernizadoras no âmbito da Secretaria de Receita Federal; e c)
pelo estabelecimento de mecanismos de controle das finanças públicas nos níveis federal,
municipal e estadual, incluindo-se a renegociação das dívidas dos governos estaduais com a
União. Dentre os inúmeros resultados, que variam de medidas relacionadas à privatização, ao
contingenciamento orçamentário e ao recolhimento de tributos, destacam-se a Lei Comple-
mentar nº 104/2000 e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Os valores centrais da trajetória fiscal
são austeridade, controle e contenção. Seus principais empreendedores são Pedro Malan,
Pedro Parente e Martus Tavares, ministros da área econômica. A coalizão em torno dessa
trajetória representa a totalidade do poder central do governo: Clóvis Carvalho, Eduardo
Jorge e Pedro Parente, sucessivamente.
A era FHC produziu um conjunto complexo de episódios de política de gestão. Martins

(2003), sustenta que estas trajetórias seguem direcionamentos relativamente autônomos
e fragmentários. Autônomos porque pautaram-se por visões muito distintas de proble-
mas e soluções, resultam de ações de distintos empreendedores que competem entre si
formando distintas coalizões. Fragmentários porque não se pautam por um ideal comum,
apresentam falhas de articulação e se posicionam, em vários aspectos, de forma contrária,
auto-anulando seus efeitos ou incorrendo em custos sinérgicos de oportunidade. O qua-
dro fragmentário pode ser caracterizado por seis elementos. Primeiramente, o presidente
adotou um estilo de liderança executiva caracterizado pela opção por uma posição política
relativamente forte (o que as duas eleições de FHC comprovam), mas escolheu, tendo em
vista condições externas (choques econômicos globais, pressões fisiológicas, etc) e persona-
lidade (de composição), ou ambas, empreender projetos focados (por exemplo, ajuste fiscal
em detrimento de uma agenda abrangente de desenvolvimento). No que concerne à gestão
pública, a visão inicial do presidente apoiava-se na crença de que o “essencial” do Estado já

funcionava a contento (área econômica), de que os estados estavam alterando seu perfil de
atuação (menos executores diretos e mais reguladores, a partir de privatizações) e de que
o único modelo institucional diferenciador deveria ser o das empresas públicas, e já o era.
Isto significou duas coisas: políticas ativas de gestão pública não estavam em questão; e a
coordenação central de governo seria exercida por estruturas centrais (Secretaria-Geral da
Presidência, Casa Civil e Ministério da Fazenda). Na ausência de uma visão clara por parte
do presidente (que, em princípio, poderia ou não figurar explicitamente em seu programa
de governo), o efeito aglutinador da liderança executiva dissolveu-se por meio de uma co-
ordenação delegada que se trifurcou. Há três vieses claramente identificáveis na estrutura
de coordenação executiva delegada: a visão pragmática-negativa (o que importa é o ajuste
fiscal, políticas que não se alinham devem ser barradas), a visão conservadora (a burocracia
ortodoxa não esgotou seu potencial otimizador) e a visão micro-organizacional (o que im-
porta é melhorar a qualidade do atendimento ao público).
Em segundo lugar, a estratégia não logrou aglutinar as visões gerenciais. Houve um divórcio
entre a estratégia, domínio usual do planejamento e a estrutura, ou as condições para sua
realização, usualmente denominadas “gestão”. O primeiro governo FHC tinha um plano de
gestão (o Plano Diretor) sem uma dimensão teleológica, que não era e não buscava imple-
mentar um projeto estratégico específico. No segundo governo FHC produziu-se uma estra-
tégia de desenvolvimento (o Plano Plurianual 2000-2003, baseado em programas e eixos de
desenvolvimento), que não vinculava adequadamente a estrutura implementadora (pretendia
que programas fossem executados pela interação de gerentes de programas nas estruturas de
governo). Os programas não lograram constituir a âncora estratégica das organizações, pau-
tadas pelas suas agendas próprias, nem seus gerentes lograram fornecer a base operacional
necessária à geração dos resultados programáticos (enredando-se, na maior parte das vezes,
em rituais de monitoramento). Destarte problemas de desenho de programas, o hiato entre
programas e organizações resultou em falhas de implementação em 70% dos casos (MINIS-
TÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2003).
Terceiro, descontados os incentivos formais à cooperação (mediante supervisão hierárquica

e outras formas de integração relacionadas à estrutura e aos processos), os principais atores
envolvidos nas políticas de gestão, nos seus distintos domínios institucionais (ministérios
da Fazenda, Planejamento, Administração, Casa Civil, etc) fizeram o jogo da fragmentação.
Fundamentalmente, havia uma reduzidíssima percepção a respeito do ganho da cooperação
e da distribuição de seus resultados. Fundamentalmente, prevalecia entre os atores-chave
um clima de competição (por atenção e acesso junto ao presidente e os níveis centrais de
governo no sentido de viabilizarem suas agendas próprias) e desconfiança.

Quarto, a estrutura (os arranjos de organizações e intraministeriais) era fragmentária.

Múltiplos domínios institucionais estavam alocados em distintos ministérios e mesmo
dentro do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, no segundo mandato, em dis-
tintas secretarias. A coordenação interministerial era tripartida no topo (Secretaria-Geral
da Presidência e Casa Civil) e na lateral (Ministério da Fazenda). A coordenação intrami-
nisterial mais crítica era a do Ministério do Planejamento durante o segundo mandato, di-
ficultada pela quantidade de secretarias absorvidas do MARE (no âmbito do qual já existia
a tensão entre as áreas de suporte e de modernização) e pelo perfil tecnicista dos ministros.
Ademais, as instâncias colegiadas que deveriam ter servido de mecanismos integradores,
tal como a Câmara da Reforma do Estado, serviram mais de mecanismos de supervisão e,
no segundo mandato, colapsaram.
Quinto, não havia, no que se refere aos processos de trabalho, acordos operacionais que
pudessem gerar convergência sobre as soluções propostas por distintas agências incumbi-
das de sugerir e implementar políticas de gestão. Tanto os órgãos centrais quanto as demais
organizações que seguem suas orientações disciplinaram ou aplicaram as regras de forma
autônoma. Isto dificulta e impede acordos operacionais potencialmente benéficos para um
conjunto de processos (caso típico de condicionalidades, tais como a vinculação da autoriza-
ção para provimento de cargos ao alcance de metas de melhoria da gestão).
Sexto, as instâncias institucionais incumbidas de formular e implementar políticas de

gestão encarnam comunidades epistêmicas estanques (muito associadas, por sua vez, a de-
terminadas carreiras com formações muito particulares e com lotação em áreas específi-
cas de governo). Comunidades epistêmicas possuem visões comuns arraigadas a respeito
de problemas e soluções, mas a incapacidade de trocar informações e perspectivas impede
o compartilhamento de modelos mentais e a construção de estratégias mais abrangentes e
integradas de políticas de gestão.
A transição de governos suscitou suposições de que alterações nos fatores fragmentadores

pudessem promover alterações no quadro fragmentário das políticas de gestão no sentido de
que suas dinâmicas seguissem uma lógica menos autonomista e mais coerente, coordenada
e consistente. Minimamente, alguns elementos da agenda do novo governo e da transição
permitiam supor que a priorização do desenvolvimento pudesse resultar em um ciclo ativista
de políticas de gestão, consubstanciando referência estratégica presumivelmente a partir de
um planejamento governamental revigorado, sob intensa liderança executiva delegada à Casa
Civil (ocupada pelo ministro mais forte do governo), o que demandaria, em tese, uma atuação
mais integrada do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Senão, vejamos no pró-
ximo segmento.

3.2 Um inventário de iniciativas de políticas de gestão no governo Lula

No período 2003-2010, observa-se atividade nas mesmas trajetórias de políticas de gestão
pública oriundas da era FHC, e nenhuma trajetória que possa qualificar-se como nova. O
Quadro 3 busca sintetizar e o Quadro 4 caracterizar as principais trajetórias e iniciativas de
política de gestão no governo Lula.
Quadro 3 – Principais trajetórias e iniciativas de políticas de gestão no governo Lula (2003-2010)
Trajetória Iniciativa
Reforma institucional Reestruturação de ministérios: reorganizações para instalação do
governo e pressões para criação/diferenciação de órgãos e entidades
GesPública: fusão dos programas da qualidade e desburocratização
Modelos institucionais casuísticos: Apexbrasil (Serviço Social Au-

tônomo voltado à promoção das exportações); Agevap (Agência de
Bacia do Paraíba do Sul); EBE (Empresa Pública de Planejamento
Energético)
Gestão de atividades de Recursos Humanos: reforma da previdênciá do setor público; repo-
suporte sição de quadros; substituição de terceirizados; reposição salarial;
reposição de passivos e pressões pela criação de carreiras verticais
(via Mesa Nacional de Negociações)
Governo eletrônico: software livre, inclusão digital, racionalização de

comunicações
Compras: controle de aquisição de bens e serviços

Gestão estratégica PPA: participação na formulação de programas
Aparato regulatório Revisão e regulamentação do modelo regulatório
Criação de carreiras regulatórias
Supervisão regulatória
Gestão social Unificação de programas sociais de transferência de renda
Gestão fiscal Repressão fiscal
Controle Iniciativas de luta contra corrupção
Fortalecimento da CGU
Fonte: OS AUTORES.
Há evidências de que estas trajetórias continuam seguindo direcionamentos relativamente

autônomos e fragmentários, na medida em que ainda se pautam por visões muito diferentes
de problemas e soluções, resultantes de ações de distintos empreendedores que competem
entre si formando diferentes coalizões, ou porque não se pautam por um ideal comum, apre-
sentando falhas de coerência, articulação e consistência.
Primeiramente, o padrão de liderança executiva não se alterou significativamente. As vi-

sões da mudança e do desenvolvimento, que na plataforma de campanha evocavam agen-

das abrangentes e vigorosas, usualmente associadas a políticas ativistas de gestão, se conver-

teram em uma agenda focada, pragmática, em torno da manutenção da política econômica
anterior. Ademais, o ideal de desenvolvimento foi, em grande parte, frustrado pela incapa-
cidade de avanço no lançamento de programas sociais de largo impacto (tal como o Fome
Zero e, posteriormente, a integração dos programas de transferência de renda). Não havia,
na agenda governamental (embora houvesse elementos convergentes nas discussões e do-
cumentos do Partido dos Trabalhadores, o PT), uma visão consistente de linhas de política
de gestão ou sobre fortalecimento institucional, prevalecendo, na prática, uma orientação
segundo a qual a ocupação/instalação do governo, o dirigismo da Casa Civil e o exercício
da vontade política seriam os motores do governo. Não obstante, diferenças de visões so-
bre desenvolvimento institucional e disputas em torno de possíveis domínios que absor-
veriam o tema (a eventual recriação do Ministério da Administração ou uma secretaria
na Presidência com funções análogas) acabaram por manter o arranjo anterior, ainda que
sob intensa supervisão da Casa Civil. A vontade política, por sua vez, esbarrava em ques-
tões muito mais complexas inerentes ao exercício do Poder Executivo, tais como a insta-
lação do governo (a forte inserção de quadros em posições gerenciais, baseada no critério
da afiliação partidária, não assegurou o ‘domínio da máquina’, ao contrário, promoveu um
brutal desarranjo que se estendeu do nível estratégico ao operacional e paralisou muitos
ministérios), a comunicação e a coordenação de governo. Em suma, uma visão transfor-
madora altamente aglutinadora deu lugar a uma realidade fragmentária de continuidade.
Quadro 4 – Caracterização das principais trajetórias de políticas de gestão no governo Lula

(2003-2004)
suporte
Visão do problema Superação das reformas Política de restrição de Déficit de participação na Necessidade de con- Fragmentação de programas de transfe- Necessidade de manutenção da
de primeira geração (con- ingressos e reposições formulação de programas solidar as instituições rência de renda política econômica, o que implica a
sideração do Estado como salariais do Plano Plurianual regulatórias (quadros, geração de superávits primários ex-
problema) papéis e regras de pressivos e a consequente necessi-
Custos do Governo Ele- funcionamento) dade de redução de gastos
Déficit institucional trônico (comunicações e
softwares)
Dificuldades de controle das

despesas de custeio
Descontrole e evasão de
receitas patrimoniais
Soluções Diagnóstico da Administra- Mesa de Negociações Mecanismos de partici- Criação das carreiras das Integração (estratégica, a partir de Estabelecimento de mecanismos
ção Federal pação e interlocução em agências reguladoras cadastro, critérios de elegibilidade, con- de controle das finanças públicas
Reconhecimento e reposi- escala nacional dicionalidades e controles únicos) dos nos níveis federal, municipal e
Plano Integrado de Gestão ção de passivos Definição de regras regu- programas de transferência de renda estadual
latórias (regulação da
Transformação dos progra- Política de ingressos regulação): papéis entre Articulação entre programas federais e Repressão fiscal (contingencia-
mas da Qualidade e Desbu- ministérios e regulado- estaduais e municipais mentos)
rocratização em instâncias Capacitação gerencial ras, outorga, funções
em plataforma formuladora regulatórias, níveis de Reforma da Previdência do Setor
e implementadora do “Pla- Software livre autonomia Público
no de Gestão Pública para
um Brasil de Todos” Racionalização de gastos
(comunicações, viagens e
custeio em geral)
Depuração do Cadastro de
Imóveis e cobrança
Empreendedores Secretaria de Gestão do Secretaria de Gestão do Ministério do Planeja- Casa Civil Programa Fome-Zero Ministério da Fazenda
Ministério do Planejamen- Ministério do Planejamento, mento Ministério do Desenvolvimento Social Ministério do Planejamento
to, Orçamento e Gestão Orçamento e Gestão
Coalizão Casa Civil/Subchefia de Casa Civil/ Subchefia Conselho de Desenvolvi- Casa Civil Presidente Presidente
Acompanhamento da Ação Executiva mento Econômico e Social
Governamental
Casa Civil

Em especial em relação à coordenação central de governo, observa-se um padrão de

coordenação subdelegada com efeitos fragmentários. A coordenação executiva central de go-
verno deslocou-se de um núcleo duro (formado pela Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria
de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica e Ministério da Fazenda) para a Casa Civil
(não obstante a criação da Secretaria de Coordenação Política e Assuntos Institucionais). Na
impossibilidade de o presidente exercer diretamente uma ativa coordenação governamental
(tendo em vista seu próprio acúmulo de funções, principalmente as de representação políti-
ca como chefe de Estado) e considerando a drenagem na agenda do ministro-chefe da Casa
Civil, voltada à coordenação extragovernamental (com o Congresso e o partido do governo,
principalmente) e à gestão de crises políticas (destacadamente, a partir do caso Waldomiro
Diniz), as instâncias técnicas da Casa Civil se fortaleceram como instâncias de coordenação
subdelegada (as subchefias da Casa Civil, principalmente a Subchefia Executiva e a Subchefia
de Acompanhamento da Ação Governamental), atuando de forma nem sempre harmôni-
ca. Não obstante, a coordenação central de governo, mesmo tendo se concentrado na Casa
Civil, não garantiu que impasses e conflitos pudessem afluir ou refluir diretamente sobre o
presidente e receber deste um tratamento mais conciliador e fragmentário. Em síntese, não
obstante as condições técnicas para tal, a coordenação delegada, de segundo escalão, teria
efeitos mais reduzidos que se exercida diretamente pelo ministro-chefe da Casa Civil por
delegação direta e explícita do presidente.
O segundo conjunto de fatores fragmentadores subjacentes às políticas de gestão está

relacionado à inexistência de uma estratégia que pudesse conciliar resultados e meios ins-
titucionais para seu alcance. O PPA 2004-2007 deveria constituir a agenda estratégica do
governo alinhada com uma nova concepção de desenvolvimento, mais inclusivo e susten-
tável no conteúdo e mais participativo e legítimo no processo. Nesse sentido, o PPA deveria
conter definições tanto sobre o papel do Estado na promoção do desenvolvimento, quanto
sobre as condições para que este papel emergente pudesse ser exercido a contento. O outro
lado da moeda deveria ser um plano de gestão (o que fazer, como transformar e capacitar o
Estado para alcançar os resultados, buscando reafirmar a concepção de gestão de progra-
mas de forma mais integrada às organizações). O PPA 2004 avançou na participação e no
alinhamento programático em relação a metas de desenvolvimento, mas não logrou superar
os vícios do modelo anterior. O divórcio entre o planejamento e a ‘gestão’ manteve-se e o
potencial de convergência do PPA para outras políticas de gestão (notadamente no âmbito
da reforma institucional e da gestão de atividades de suporte) se perdeu. Por um lado, a
proposta de construção de um plano de gestão, que seria o outro lado da mesma moeda
– alcançar o estado necessário para que os programas fossem viabilizados – e continha
como um de seus elementos essenciais um modelo de gestão de programas, foi protelada,
rechaçada e finalmente rejeitada pela cúpula do Ministério do Planejamento. Por outro lado,

o modelo de gestão do PPA, recentemente estabelecido, avança o tratamento de questões

transversais, mas deixa pendente a questão da interação programas-gerentes-organizações,
reproduzindo, com poucas modificações, os esquemas e lacunas das abordagens anteriores.
A estratégia não logrou mobilização na medida em que os arranjos de gestão do PPA repro-
duziram sua lógica autonomista (de que programas são autoexecutáveis e organizações são
auto-orientadas para resultados), não integrando e prescindindo de políticas de gestão em
outros domínios.
No terceiro conjunto de fatores, o jogo da fragmentação continuou uma rodada mais intensa,
agravada pelas clivagens internas do partido do governo dentro do próprio governo e intera-
ções com outros partidos instalados na burocracia e segmentos da própria burocracia. No-
vos atores não aumentaram a possibilidade de jogos cooperativos do tipo ganha-ganha, mas
levaram a um quadro de maior competição, desconfiança, sectarismo e partidarização. A
cooperação foi impossível num quadro de interesses divergentes e desconfianças recíprocas.
O quarto conjunto de fatores, a estrutura, também contribuiu para o aumento da fragmen-

tação. A macroestrutura tornou-se ainda mais fragmentária por conta do aumento de ór-
gãos de primeiro escalão, desafiando a capacidade de coordenação central, monitoramento
e controle da Casa Civil sobre as ações governamentais, embora os domínios de políticas de
gestão tenham se mantido intactos. Igualmente, frustrou-se o efeito de conselhos e outras
unidades de integração lateral para tratamento de questões transversais mais gerais ou es-
pecíficas (cuja proliferação tendeu a gerar, por vezes, um excesso de interações laterais que
aumentaram a necessidade de coordenação central, em vez de diminuí-la). Por outro lado,
a coordenação intra-Ministério do Planejamento atingiu níveis críticos. O perfil tecnicista
do ministro (cuja zona de conforto em questões orçamentárias o distanciava do resto de
sua extensa pauta, drenando sua agenda) e o acirramento das diferenças de perfil e visão
dos secretários levaram o modelo de ministério integrado (planejamento e gestão) ao limite
crítico. Os conflitos intersecretarias, em questões sobre áreas de competência, concepções,
formulação e implementação, tornaram-se graves e paralisantes – em especial entre as Se-
cretarias de Gestão e Recursos Humanos em questões de política de RH. As tentativas de
constituição de instâncias colegiadas que servissem de elementos estruturais de integração
(câmara de políticas de gestão e de gestão de recursos humanos) fracassaram.
No que se refere aos processos de trabalho, quinto fator fragmentador, permanecia a inexis-
tência de acordos operacionais que pudessem gerar convergência sobre as soluções propostas
por distintas agências incumbidas de sugerir e implementar políticas de gestão. No âmbito
do MP, os processos de gestão de estruturas, de autorização para ingresso, de melhoria da
gestão (via programa da qualidade e desburocratização e via fomento à transformação orga-
nizacional), de gestão de programas, de gestão de recursos humanos, de gestão de tecnologias

informacionais, de gestão central de compras governamentais, de gestão patrimonial e, fora

do MP, os processos de gestão fiscal, gestão social (unificação de programas de transferência
de renda) e gestão do aparato regulatório possuem tênues integrações laterais, prevalecendo
a lógica da autonomia operacional em cada um dos domínios operacionais.
O sexto fator fragmentário, comunidades epistêmicas, revela um distanciamento ainda

maior entre as diferentes comunidades de políticas de gestão. Sobretudo, continuavam es-
tanques, incapazes de compartilhar modelos mentais de visões comuns a respeito de pro-
blemas e soluções, mas menos em função de visões e valores compartilhados e mais devido
a um efeito fragmentador intracomunidades epistêmicas decorrente do ingresso de quadros
partidários. A introdução de quadros partidários no seio de comunidades epistêmicas já es-
tabelecidas e arraigadas gerou, com raras exceções (que se aplicam às áreas tradicionalmente
mais insuladas, como o Ministério da Fazenda, Defesa e Itamaraty), crises de identidade
nestas comunidades ampliando, sobretudo, o fosso entre elas (até porque inexiste uma ho-
mogeneidade de pensamento nos quadros do partido do governo no governo, que forma, por
si só, um complexo conjunto de diferentes comunidades epistêmicas).
3.3. Rumo a um novo modelo de transformações?

As componentes e mesmo o quadro fragmentário em ambas as gestões FHC e Lula revelam
uma nova dinâmica de transformações no setor publico, marcada por novas conexões in-
ternas e externas e novas demandas a partir de uma sociedade civil mais complexa, de uma
administração pública mais complexa, da abdicação ao estilo dos grandes planos abrangen-
tes. Embora fragmentária, talvez esta seja a dinâmica das políticas de gestão na democracia.
O quadro fragmentário agravou-se na transição do governo FHC para o governo Lula. Ainda
que características fragmentárias possam ser tributadas às transições de governo (BURKE,
2001), as alterações nos fatores de fragmentação sugerem que são de ordem mais estrutural.
O Quadro 5 busca ilustrar de modo comparativo estas características fragmentárias.

Quadro 5 – Fatores de fragmentação nos governos FHC e Lula
FHC (1995-2002) LULA (2003-2004)

Liderança Visão: estabilidade econômica, Estado Visão: desenvolvimento social, vonta-
Executiva regulador, área econômica fortalecida, de política
gestão diferenciada para as estatais
Estilo: corretagem política, agen-
Estilo: corretagem política, agenda focada focada (manutenção da política
da (ajuste fiscal) x modelo abrangente de econômica) x modelo abrangente de
desenvolvimento desenvolvimento
Coordenação delegada tripartida: Casa Coordenação subdelegada à Casa

Civil, Secretaria-Geral da Presidência, Civil
Ministério da Fazenda
Estratégia Divórcio entre planejamento e “gestão”: Divórcio entre planejamento e “ges-

plano de gestão sem orientação estra- tão”: Plano de gestão ancorado no
tégica (Plano Diretor) e plano estratégi- PPA 2004-2007 x modelo de gestão
co (PPA 2000-2003) sem arranjos de do PPA
gestão
Ajustamento O jogo da fragmentação: os produtos da O jogo da fragmentação: os produtos

mútuo cooperação e sua distribuição não são da cooperação e sua distribuição não
percebidos; competição para acesso e são percebidos; aumento da competi-
atenção presidencial; desconfiança ção para acesso e atenção presiden-
cial; desconfiança
Estrutura Macroestrutura: fragmentação de domí- Macroestrutura: fragmentação de
nios de política domínios de política
Fusão MARE-MP: derrota da “gestão”; MP: excesso de secretarias; colapso

excesso de secretarias; limitações na da coordenação intra-MP; perfil mi-
coordenação intra-MP; perfis ministeriais nisterial técnico; drenagem da agenda
técnicos pelo orçamento
Mecanismos de integração: colapso da Mecanismos de integração: fracasso

Câmara da Reforma do Estado da criação de instâncias de integração
Processo Orientação autônoma: baixas integra- Orientação autônoma: baixas integra-
ções sistêmicas e impossibilidade de ções sistêmicas e impossibilidade de
acordos operacionais acordos operacionais
Pessoas Diferentes comunidades epistêmicas Diferentes comunidades epistêmicas
(quadros e carreiras vinculadas a orga- (quadros e carreiras vinculadas a orga-
nizações) com diálogo obstruído e sem nizações + interação com nomeados
compartilhamento de modelos mentais do PT) em crise de identidade, com
diálogo obstruído e sem compartilha-
mento de modelos mentais
Fonte: OS AUTORES.

A questão crucial neste ponto é entender em que extensão reproduziu o embate

burocracia-democracia? Em que extensão rendeu efeitos positivos, diminuindo os gaps, as
incompletudes do Estado social e de direito?
Sinteticamente, em relação à primeira pergunta, três possíveis respostas. Primeira, a política

e a burocracia se fortaleceram, mas isto não significa que as relações entre ambas sejam de
funcionalidade recíproca. O presidencialismo de coalizão se fortaleceu e com isso as entradas
da política predatória na burocracia – principalmente a partir do próprio partido do governo,
o PT, por meio do processo de aparelhamento político que impingiu sobre a administração.
Segunda, e em linha com a primeira, o aparelhamento representa mais captura que um novo
padrão de insulamento burocrático. Terceira, o efeito captura parece ser mais robusto que o
efeito profissionalização, característico da ampliação de quadros e carreiras em bases meri-
tocráticas. Em suma, a relação predatória entre política e administração continua.
A segunda pergunta já comporta duas respostas. Primeiramente, sim os gaps diminuíram e

o Estado social e de direito saiu mais forte ao final dos governos FHC e Lula. O país cresceu,
as desigualdades diminuíram, o bem-estar aumentou. Segundo, mas a contribuição das po-
líticas de gestão pública para este processo parece ter pouca significância, à exceção, talvez,
da componente de ajuste fiscal e de gestão social. Mas o ponto principal é que o quadro
fragmentário impediu o advento de políticas de gestão mais efetivas, com maior contribuição
para o desenvolvimento.
Com efeito, os riscos e custos de oportunidades da fragmentação são altos. O agravamento

da fragmentação pode interessar a segmentos específicos porque abre espaços aparentemen-
te fora de controle para políticas de gestão encapsuladas em domínios institucionais espe-
cíficos, gerando quatro grandes categorias de riscos. A primeira é uma guinada ortodoxa e
satisfaz interesses ideológicos, mediante a rejeição de inovações gerenciais identificadas com
a Nova Gestão Pública e a adoção de soluções inspiradas na gestão burocrática ortodoxa. A
segunda é uma estratégia incrementalista casuística, que satisfaz a interesses pragmáticos e
em vez de buscar a revisão e o aprimoramento de inovações gerenciais em curso, promove
derivações que levam sua plasticidade para além dos limites toleráveis, descaracterizando-as.
A terceira categoria de riscos é a captura, que satisfaz interesses corporativistas, corporativos
ou partidários, podendo operar em nichos cujo grau de autonomia perde o referencial para
o beneficiário e se insula. A quarta categoria de riscos é a ineficiência, que satisfaz interesses
aparentemente alinhados com a governança mas abre espaço à realização de investimentos
gerenciais (reposição de quadros, por exemplo) de baixo retorno e de baixa qualidade.
Estas conclusões não validam a possibilidade (nem a desejabilidade) de que se reproduza do-
ravante um padrão de transformações mais integrado, coerente, coordenado e consistente, a

exemplo do que outrora foram a modernização daspeana e a Administração para o Desen-

volvimento ancorada no Decreto-Lei nº 200. Tais iniciativas, embora mais ordenadas, ocor-
reram em regimes autoritários e consoante concepções mecanicistas de gestão governamen-
tal (predominantemente no caso do DASP). Um padrão de integração autoritária ou formas
de promoção de um pensamento gerencial único não se coadunam nem com a democracia
nem com a natureza complexa das organizações e políticas contemporâneas.
Um desafio basilar das transformações contemporâneas da gestão pública é a implementa-

ção de modelos de gestão orgânicos e no ambiente democrático – em linha com as concep-
ções de governança, estado da arte da nova gestão pública. Com efeito, o advento de uma
burocracia orgânica e mesmo do Estado-Rede demandam um grau mínimo de convergência
e racionalidade das políticas de gestão.
O advento de um novo ciclo de políticas de gestão a partir dessa estrutura fragmentária de-
cuplica a complexidade dos processos de transformação da gestão na medida em que, à com-
plexa engenharia institucional típica desses processos, soma-se a construção concomitante
e indissociável de uma arquitetura estratégica que busca alterar as estruturas que produzem
as políticas de gestão.

4. Considerações finais
O desafio de melhorar a gestão pública é imenso. O resultado que se busca é mudar as prá-
ticas gerenciais, transformar a gestão pública para gerar mais bem-estar e desenvolvimento
para os cidadãos e atores econômicos. A concretização do ideal de cidadania insculpido na
Constituição de 1988 e o aproveitamento das oportunidades de desenvolvimento sinalizadas
nos atuais cenários externo e interno (pré-sal, megaeventos, prestígio internacional, solidez
econômica, mobilidade social, etc) requerem um novo conjunto de esforços de melhoria da
gestão pública, de modo a equacionar satisfatoriamente dois fatores críticos: tempo e escala. O
Brasil passou os últimos 15 anos discutindo se a ‘reforma gerencial’ era boa ou se dava certo,
aplicando-a em pequenas doses. Embora hoje haja mais clareza sobre a relevância do tema
(gestão pública é crescentemente uma questão de política pública), direção a seguir e apesar
de existirem casos de sucesso, no geral, os resultados concretos colhidos até o momento são
largamente insuficientes para o salto de qualidade necessário. Os padrões emergentes de ges-
tão de políticas públicas em rede em todos os setores de intervenção governamental requerem
esforços integrados de melhoria da gestão, abrangentes e em múltiplos níveis – envolvendo
diversos setores de forma coordenada; envolvendo as esferas federal, estadual, municipal; os
três poderes; mecanismos participativos e parceiros do poder público. Esta questão envolve
mais de cinco mil governos municipais, 100 mil organizações públicas, 54 mil conselhos de
políticas em cerca de 40 temas, 500 mil dirigentes públicos, oito milhões de servidores e um
incontável número de parceiros. Virtualmente todas as políticas e programas de âmbito na-
cional perpassam esse universo – em alguns casos, destacadamente saúde e educação, perpas-
sam todo este universo. Iniciativas focadas, fragmentárias, incrementalistas e episódicas têm
sua importância e necessidade, mas, no todo, geram efeitos residuais, insignificantes ou sem a
devida sustentabilidade. O Estado brasileiro, com esse imenso e complexo conjunto organiza-
cional, segue sendo uma predominante combinação de burocracia ortodoxa patrimonialista
de baixo desempenho, limitando a cidadania, impondo uma altíssima carga tributária (rela-
tivamente ao retorno) e emperrando o desenvolvimento. Apesar de avanços, a gestão pública
ainda é excessivamente insulada, rígida, procedimental e desalinhada do beneficiário. Embora
haja ilhas de excelência, as organizações públicas apresentam, em sua maioria, significativos
déficits estruturais de capacidade e desempenho. A complexidade do problema da governança
pública no Brasil requer uma atuação integrada, imediata e em larga escala; uma mobilização
ou esforço nacional de melhoria da gestão publica.
Alguns significativos passos já foram dados nesta direção. No caso, são iniciativas de me-
lhoria da gestão pública que podem e devem se integrar e potencializar seus efeitos. Dentre
outras, três categorias merecem destaque.

O Ministério do Planejamento possui programas e instrumentos voltados para o tema, como

o Programa GesPública, que tem como mérito engendrar uma extensa rede mobilizadora,
ramificada nas três esferas de governo, formada por praticantes de um grande conjunto de
organizações públicas, oferecendo instrumentos elaborados de avaliação da gestão e melho-
ria do atendimento, dentre outros. Desde 2009, a lógica do programa vem se deslocando de
uma visão essencialmente vinculada a abordagens da gestão da qualidade para uma ótica de
resultados. Outro programa, o PNAGE, tem como mérito mobilizar os estados para o tema,
despertando consciências e interesses e buscando aprimorar seus requisitos em relação ao
tempo, à escala e ao custo de transação. Sua concepção é voltada para os estados, o diag-
nóstico de partida carece de atualização e devem ser introduzidas melhorias nos processos
de contratação, manutenção de equipes e disponibilidade de recursos. Da mesma forma, a
agenda federativa conduzida pelo Ministério do Planejamento possui programas – como o
Brasil Municípios – e iniciativas voltadas para o uso de soluções automatizadas e gratuitas
de gestão pública pelos municípios, tais como os aplicativos existentes no Portal do Software
Público Brasileiro / e-Cidade.
O Movimento Brasil Competitivo notabilizou-se como organização nucleadora de um ex-

pressivo conjunto de esforços de melhoria da gestão pública em âmbito nacional, abrangendo
todas as esferas, mediante um modelo de intervenção financiado pela iniciativa privada, rá-
pido e eficaz. Teve um começo excessivamente focado em questões fiscais (redução de des-
pesas e aumento de receitas) e agora busca expandir-se para intervenções mais abrangentes.
Um terceiro modelo de melhoria gerencial tem sido a atuação direta de governos e organiza-
ções públicas, pautados pela diversidade de abrangência (governos como um todo ou setores
ou organizações) e objetos das intervenções.
A experiência brasileira recente revela, enfim, atividade e aprendizado. Todas estas iniciativas
são positivas e têm gerado bons resultados, mas resultados ainda muito aquém do necessário
e que podem e devem se potencializar. É preciso não apenas explorar e ampliar as comple-
mentaridades e melhorar a eficiência destas iniciativas, mas é preciso, sobretudo, integrá-las
e expandi-las, adensando, aumentando e revigorando a massa crítica que geraram para pro-
mover uma reação em cadeia numa escala maior para causar uma transformação relevante.
O processo como um todo de melhoria gerencial (e em perspectiva mais geral, de construção
do Estado) carece de uma revisão critica de modo a superar um paradigma fragmentário e
localizado e operar segundo uma lógica mais holística. É preciso um salto quântico. E exis-
tem algumas condições básicas já estabelecidas, tais como recursos e reconhecimento da re-
levância do tema pela classe política, pela mídia e, em ainda pequena extensão, pelo cidadão.
Mas, é preciso modelar soluções adequadas à complexidade e escala do problema,

Um novo ciclo de inovação da Gestão Pública representa, sobretudo, uma nova postura.
Primeiramente, de recusa à postura renunciadora, alimentada pela impotência, pelo des-
conforto e aversão à complexidade, pela adesão às teorias conspiratórias (das forças políticas
contrárias e dos fatores obstrutores), pelo complexo de inferioridade (o fatalismo cultural, a
cultura política, etc). A sensação de satisfação plena com os pequenos avanços que não mu-
dam a realidade, que apenas confortam paliativamente a omissão e a incapacidade. É preciso
romper o ciclo de mediocridade e atuar com mais ousadia e coragem, saindo do varejo para
atuar no atacado. Jamais haverá condições ideais – é preciso criá-las, construindo, com bons
resultados, uma arquitetura estratégica cada vez mais favorável. Mas nunca antes na história
deste país as condições para tal proposta foram tão favoráveis.

Quadros Ampliados

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>
Quadro 1 – Síntese do processo de construção nacional
República Velha Vargas/ Estado Novo Democratização Regime militar Nova República Era FHC Era Lula
1889-1930 1930-45 1945-64 1964-85 1985-1990 1995-2002 2003-2010
Política Café com leite: alternância Ditadura de Vargas Democracia com eleições Ditadura Democracia
das elites agrárias frágeis e instabilidade (risco
Estado Novo de golpes) Bipartidarismo Presidencialismo de coalizão
Instabilidade: golpes
Controle do Congresso e do Controle do Congresso e, Fisiologismo
Clientelismo Judiciário parcialmente, do Judiciá-
rioAbertura Independência do Judiciário e Ministério Público
Coronelismo
Direitos civis Básicos, voto não universal Cassação de políticos e de Voto universal Cassação de políticos e Voto universal
e políticos (homens letrados) direitos (exceto analfabetos) de direitos
Direitos civis e políticos amplos
Interventores estaduais Interventores estaduais
Repressão Repressão
Direitos sociais Inexistentes Trabalhismo, institutos de previdência (saúde e educação) Início da universalização Constituição estabelece universa- Universalização exclu- Universalização excludente da saú-
(saúde, educação e previ- lização ampla e irrestrita (saúde dente da saúde (classe de (classe média migra para planos
dência) e educação, principalmente) e média migra para planos privados
direitos difusos privados)
Universalização da educação fun-
Universalização da edu- damental com baixa qualidade
cação fundamental com
baixa qualidade Ampliação da defesa e ações afir-
mativas de direitos difusos
Defesa e ações afirmati-
vas de direitos difusos Programas de transferência de
renda
Economia Agrária Industrialização / substituição de importações Crise Crises externas Crescimento acelerado
(inflação, recessão, insolvência)
Exportadora de produtos 1os Capitalismo de Estado Crescimento moderado Estabilidade macroeconômica
Abertura comercial
Liberalismo Desenvolvimentismo Estabilidade macroeconô-
mica
Endividamento
Imprensa Incipiente Baixo grau de organização (assistencial) Movimentos populares Grupos plurais organizados
Legado Economia agroexportadora Industrialização e proteção Crescimento e Segurança e Democracia e cidadania Ajuste fiscal e Crescimento e inclusão
social industrialização desenvolvimento estabilidade monetária
Fonte: OS AUTORES.
>
Quadro 2 – Caracterização das principais componentes de reforma do Estado
suporte
Visão do problema Superação da administra- Precariedade e escassez dos Falta de orientação fina- Necessidade de atrair Falta de instrumentos adequados de Necessidade de manutenção da política
ção burocrática em face dos instrumentos e recursos para lística precisa das ações investimentos para a fomento ao associativismo e ao desen- econômica, que implica a geração de supe-
cenários emergentes e do formulação e implementação governamentais, ausência privatização, estabeleci- volvimento de capacidades locais para a rávits primários expressivos e a consequen-
seu histórico de disfunções das políticas públicas de postura empreendedora mento de novos marcos busca autônoma e participativa de solu- te necessidade de redução de gastos
(crise do Estado) para o alcance de resulta- regulatórios em merca- ções sustentáveis de desenvolvimento
Precariedade de controles e dos dos sociais e obtenção de
informações autonomia e flexibilidade
Soluções Implantação da “administra- Reorientação da política de Formulação do PPA, basea- Implementação de Agên- Capacitação de gestores sociais Estabelecimento de mecanismos de contro-
ção gerencial” RH do em programas cias Reguladoras le das finanças públicas nos níveis federal,
Capacitação de atores locais municipal e estadual
Implantação da Gestão Pú- Modernização dos sistemas Orientação da ação gover-
blica Empreendedora de gestão de recursos huma- namental por programas Implementação de modelos institucionais
nos e compras de parceria público-privada Repressão fiscal (contingenciamentos)
Implementação do governo
eletrônico
Resultados de Políticas Plano Diretor; Plano Diretor; Emenda PPA (Lei nº 9.989/2000) Leis nºs 9.782/99, Lei nº 9.970/01 Lei Complementar nº 104/2000
Leis nºs 9.637 e 9.648/98; Constitucional nº 19; MP 9.961/00, 9.427/96,
Decreto nº 2.487/88 2.200/01 9.472/97, 9.478/97,
9.984/00, 10.233/01 e
MP 2.228/01
Empreendedores Bresser-Pereira Bresser-Pereira José Paulo Silveira Sergio Motta Ruth Cardoso Pedro Malan
Luiz Capella David Zilbersztajn Pedro Parente
Sólon Pinto José Serra Martus Tavares

Coalizão Pedro Parente Eduardo Jorge Clóvis Carvalho Clóvis Carvalho Clóvis Carvalho Clóvis Carvalho
Silvano Gianni Pedro Parente Martus Tavares Eduardo Jorge Eduardo Jorge Eduardo Jorge
Pedro Parente Pedro Parente Pedro Parente Pedro Parente
Pedro Malan Pedro Malan
Bresser-Pereira
Congresso Nacional
Fonte: OS AUTORES.
>
Quadro 4 – Caracterização das principais trajetórias de políticas de gestão no governo Lula (2003-2004)
suporte
Visão do problema Superação das reformas Política de restrição de in- Déficit de participação na Necessidade de consoli- Fragmentação de programas de transfe- Necessidade de manutenção da política
de primeira geração (con- gressos e reposições sala- formulação de programas dar as instituições regula- rência de renda econômica, o que implica a geração de
sideração do Estado como riais do Plano Plurianual tórias (quadros, papéis e superávits primários expressivos e a conse-
problema) regras de funcionamento) quente necessidade de redução de gastos
Custos do Governo Eletrôni-
Déficit institucional co (comunicações e softwa-
res)
Dificuldades de controle das

despesas de custeio
Descontrole e evasão de
receitas patrimoniais
Soluções Diagnóstico da Administra- Mesa de Negociações Mecanismos de partici- Criação das carreiras das Integração (estratégica, a partir de cadas- Estabelecimento de mecanismos de contro-
ção Federal pação e interlocução em agências reguladoras tro, critérios de elegibilidade, condicionali- le das finanças públicas nos níveis federal,
Reconhecimento e reposição escala nacional dades e controles únicos) dos programas municipal e estadual
Plano Integrado de Gestão de passivos Definição de regras rede transferência de renda
gulatórias (regulação da Repressão fiscal (contingenciamentos)
Transformação dos progra- Política de ingressos regulação): papéis entre Articulação entre programas federais e
mas da Qualidade e Desbu- ministérios e reguladoras, estaduais e municipais Reforma da Previdência do Setor Público
rocratização em instâncias Capacitação gerencial outorga, funções regula-
em plataforma formuladora tórias, níveis de autono-
e implementadora do “Plano Software livre mia
de Gestão Pública para um
Brasil de Todos” Racionalização de gastos
(comunicações, viagens e
custeio em geral)
Depuração do Cadastro de
Imóveis e cobrança
Empreendedores Secretaria de Gestão do Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento Casa Civil Programa Fome-Zero Ministério da Fazenda
Ministério do Planejamento, Ministério do Planejamento, Ministério do Desenvolvimento Social Ministério do Planejamento
Orçamento e Gestão Orçamento e Gestão
Coalizão Casa Civil/Subchefia de Casa Civil/ Subchefia Exe- Conselho de Desenvolvi- Casa Civil Presidente Presidente
Acompanhamento da Ação cutiva mento Econômico e Social
Governamental
Casa Civil
Fonte: OS AUTORES.
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ZANCANARO, A. F. Corrupção administrativa no Brasil. São Paulo: Acadêmica, 1994.

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Revista de Pesquisa em Políticas Públicas

Palavras-chave: Patrimonialismo. Burocracia. Gerencialismo. Brasil.

Keywords: Patrimonialism. Bureaucracy. Managerialism. Brazil.

30 Edição nº 01 – julho de 2013

31 Edição nº 01 – julho de 2013

2. Uma trajetória de transformações da APB

Esta seção buscará caracterizar uma trajetória de transformações na administração pública

O Estado e a administração pública brasileira nasceram patrimonialistas. Além do traço

32 Edição nº 01 – julho de 2013

Quadro 1 – Síntese do processo de construção nacional

Defesa e ações afirmati- Ampliação da defesa

Fonte: OS AUTORES. + clique para aumentar

33 Edição nº 01 – julho de 2013

Num segundo momento, a implementação do Estado Intervencionista da era Vargas mar-

O terceiro momento abarca o período compreendido entre 1945 e 1964 e representa o

34 Edição nº 01 – julho de 2013

sistema do mérito, fazendo predominar uma racionalidade de barganha política clientelista

O Decreto Lei nº 200/67 é o marco inicial do quarto movimento, estabelecendo uma

35 Edição nº 01 – julho de 2013

público, gerando-se corporativismo. Os efeitos da chamada reforma administrativa no go-

Os esforços do governo Itamar Franco com relação ao quadro de deterioração da adminis-

Além da difícil compatibilização entre política e administração, entre democracia e burocra-

• Dualidade, ou coexistência de formas organizacionais arcaicas com outras mo-

36 Edição nº 01 – julho de 2013

• forma autoritária, insulativa – de retração e distanciamento dos mentores das

A trajetória de transformações da APB é parte de um processo de construção nacional

37 Edição nº 01 – julho de 2013

3. Transformações recentes: velhas ou novas trajetórias?

Busca-se neste segmento caracterizar as iniciativas de transformações na gestão pública no

3.1. A era (FHC) da reforma do Estado: diversidade e fragmentação

38 Edição nº 01 – julho de 2013

componentes de reforma do Estado analisadas e permite uma noção da pluralidade de visões

Quadro 2 – Caracterização das principais componentes de reforma do Estado

Luiz Capella David Zilbersztajn Pedro Parente

Sólon Pinto José Serra Martus Tavares

Pedro Parente Pedro Parente Pedro Parente Pedro Parente

Pedro Malan Pedro Malan

Fonte: OS AUTORES. + clique para aumentar

39 Edição nº 01 – julho de 2013

resultados, foco no cliente e accountability/controle social. Os principais loci institucionais

A componente da gestão das atividades de suporte compreende um conjunto de políticas de

40 Edição nº 01 – julho de 2013

variavam entre o eixo Fazenda-Planejamento, sobretudo para as questões de política de RH,

A componente da gestão estratégica consiste em um conjunto de políticas de gestão públi-

Essa componente compreende um conjunto de políticas de gestão pública voltadas para a

41 Edição nº 01 – julho de 2013

Essa trajetória comporta uma multiplicidade de loci institucionais: Ministérios da Saúde,

Essa componente compreende um conjunto de políticas de gestão pública voltadas para

42 Edição nº 01 – julho de 2013

A era FHC produziu um conjunto complexo de episódios de política de gestão. Martins

43 Edição nº 01 – julho de 2013

Terceiro, descontados os incentivos formais à cooperação (mediante supervisão hierárquica

44 Edição nº 01 – julho de 2013

Quarto, a estrutura (os arranjos de organizações e intraministeriais) era fragmentária.

Sexto, as instâncias institucionais incumbidas de formular e implementar políticas de

A transição de governos suscitou suposições de que alterações nos fatores fragmentadores

45 Edição nº 01 – julho de 2013

3.2 Um inventário de iniciativas de políticas de gestão no governo Lula

Quadro 3 – Principais trajetórias e iniciativas de políticas de gestão no governo Lula (2003-2010)

GesPública: fusão dos programas da qualidade e desburocratização