2.

DESENVOLVIMENTO

2.1. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1.1. Gestão Pública e Administração Pública

Gestão, conforme Nascimento (2010) é uma prática que deve ser

aprimorada para o alcance de fins determinados. Neste contexto, para Santos
(2006), a Gestão Pública pode ser entendida como gerência dos negócios do
Governo por meio da Administração Pública que visa atender aos interesses da
coletividade, ou seja, ao interesse público.
Segundo Santos (2006) as políticas públicas correspondem à forma com
que o Estado busca atender as necessidades coletivas. Ao pensar políticas
como meio e necessidades coletivas como fins, devem ser abordados os
processos de formulação, implementação e avaliação utilizando-se de
dimensões conceituais e metodológicas de políticas públicas.
Para Trevisan e Bellen (2008) compreender o sucesso e fracasso das
políticas públicas implantadas é fundamental para o melhor desempenho da
Administração Pública, visto que estas influenciam diretamente no
planejamento governamental. Assim, aponta Nascimento (2010) que o foco em
resultados orientado para o desempenho pressupõe planejamento, definição de
instrumentos, mensuração de desempenho e avaliação das políticas públicas.
Para compreender a aplicação destas políticas faz-se necessário
esboçar um aparato teórico a respeito da Gestão Pública, das políticas públicas
e dos aspectos a estas relacionadas para conciliá-las com a prática
desenvolvida na gestão pública na esfera municipal a fim de alcançar o
desenvolvimento local.

2.1.1.1. Desenvolvimento da Gestão Pública no Brasil

A política adotada até 1930 era a do clientelismo. Tal política privilegiava

a elite ruralista mineira e paulista, principal eixo de comando político na
república velha. Garantia, à elite, privilégios sociais e econômicos, como,
também, a impunidade diante da corrupção e demais benefícios. Com a
revolução de 1930, o sulista Getúlio Vargas assumiu o poder e adotou práticas
inovadoras para a gestão pública brasileira. O Estado ganhou um novo perfil: o
de desenvolvimentista e de articulador na consolidação de uma nova
identidade nacional. (FREITAS, DACORSO, 2014). Em 1979, durante a
ditadura militar, apenas uma política foi desenvolvida em relação à inovação
dos processos públicos: a criação do Ministério da Desburocratização. A
principal prática inovadora foi a de ressaltar que o contribuinte não é um súdito
do Estado, mas um cliente com direito à boa prestação de serviços públicos
(FREITAS, DACORSO, 2014).
A década de 80 foi marcada por reformas orientadas para a
democratização das políticas públicas. Com a promulgação da Constituição
Federal em 1988, inaugurou-se um ciclo descentralizador. Os recursos antes
administrados pela União foram transferidos para os Estados, Distrito Federal e
Municípios. Isto proporcionou mais autonomia aos entes governamentais.
Paralelamente, a sociedade civil mobilizou-se e passou a envolver-se com as
ações do poder público de forma mais ativa, especialmente nas áreas de
saúde, educação e assistência social. Tal posicionamento levou a criação de
novos espaços públicos de interação e negociação. Nesse contexto, novos
conceitos de gestão foram difundidos junto à máquina estatal.
A disponibilidade do governo em ouvir os apelos da sociedade culminou
na inovação institucional, a saber, a promulgação da Lei nº 12.527, de 18 de
novembro de 2011. Esta lei, denominada Lei de Acesso à Informação,
disciplina os procedimentos a serem seguidos pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, a fim de garantir acesso da população às informações
públicas (FREITAS, DACORSO, 2014). Posteriormente, buscou-se estreitar a
comunicação entre sociedade/governo a partir do orçamento participativo.
Segundo Freitas e Dacorso (2014), a inserção das práticas de administração
privada na gestão de órgãos públicos ficou conhecida como New Public
Management (NPM) ou Nova Gestão Pública (NGP). A Nova Gestão Pública
enfoca o cidadão como sendo um cliente e tem como objetivo atender suas
necessidades e expectativas.
Atualmente, existe a necessidade de integrar o cidadão ao processo
decisório da administração pública, ou seja, no processo de decisão política. A
contribuição dos cidadãos, representantes dos interesses locais, também
denominados stakeholders, contribuem, de forma inovadora, para a solução de
vários problemas enfrentados pelo governo. Segundo Freitas e Dacorso (2014),
a Open Government Partnership – OGP, implementada desde 2011 no Brasil,
representa o esforço governamental de utilizar práticas da administração
privada na administração pública. Seus compromissos, dentre outros, é a
aproximação da sociedade do processo decisório do governo, combater a
corrupção, estimular a transparência e incentivar o uso de novas tecnologias. O
governo brasileiro, signatário deste programa, criou um programa federal de
acesso à informação visando estimular a transparência.
Criou, também, um banco único de dados que visa facilitar e otimizar o
acesso às informações contidas no programa, empenhando-se
concomitantemente em capacitar seus recursos humanos e aproximar-se,
dessa forma, dos stakeholders. As ouvidorias representam, ainda, um canal
que faz com que a sociedade seja capaz de se aproximar do governo,
exprimindo, para tanto, as suas reclamações e sugestões. Este feedback dado
pela sociedade a partir das ouvidorias proporciona que o governo busque o
aprimoramento contínuo de seus serviços. A implementação de todas estas
medidas e o investimento em tecnologia da informação capacitam o governo
federal, o estadual, o distrito federal e o municipal a alcançar uma maior
comunicação e eficiência na gestão pública.

2.1.1.2. Gestão Democrática e Participação Social

O ritmo de mudanças nesses últimos anos, fez-se necessário uma

comunicação entre estados, sociedade civil e entes privados. Essa
comunicação exige uma postura política diferente para cada ator envolvido
nesse processo. O Estado deve adotar a postura do compartilhamento do
poder, enquanto da sociedade, impõe-se a abertura para diálogos e ocupação
de espaços públicos, assim como também participar de maneira ativa na
formulação, implementação e processos decisórios de políticas públicas
(ARNS, 2010).
Logo, esse tipo de governança permite uma participação mais pertinente
dos atores sociais, em processos decisórios. Ou seja, conceder a população
oportunidades de estar presentes em ações governamentais, bem como
modificar ou influenciar essas ações torna a gestão democrática.
Paulo Cesar Arns, ainda salienta que a participação social é uma
importante etapa na eficácia de programas públicos:

A participação social possibilita aos atores sociais e agentes econômicos

incorporarem a sabedoria e o conhecimento popular e empresarial na
formulação das respostas e nos mecanismos (meios e modos) de
implementação de ações que buscam a resolução de problemas e a melhoria
da qualidade de vida do território, bem como valoriza os governos locais como
representantes legítimos para liderarem, de forma compartilhada, a governança
nos territórios (ARNS, p. 7. 2010).

Ainda sobre a atuação coletiva, esse autor esclarece que a governança

democrática necessita de um capital humano e social e uma maior capacidade
de entendimento da sociedade civil. Nesta ordem, é fundamental fortalecer o
capital humano e social para ter condições de estabelecer processos de
negociações e realizar cooperações entres instituições para gerar
desenvolvimento local (ARNS, 2010).
Filgueiras (p. 80, 2018) estabelece que a governança democrática
funciona como um modelo eficiente de gestão pública:

É o modelo de administração aberto ao público e que dirige serviços e políticas

para o cidadão. A governança democrática é o modelo de administração
pública que vai além do gerencial e no qual a qualidade dos serviços públicos
importa para a cidadania. A governança democrática significa a administração
em público, para a qual, além da eficiência e da eficácia, importa a legitimidade
da ação estatal, tendo em vista serviços e políticas públicas capazes de
promover a equidade e adicionar valor público à ação do Estado (FILGUEIRAS,
p.80, 2010).

Notadamente esse modelo oferece desafios na forma de administrar,

mas ao mesmo tempo fortalece a qualidade dos serviços públicos,
possibilitando a eficácia e eficiência de tais serviços. Ademais, contribui para
legitimar a autoridade de órgãos públicos, facilitando ainda a criação de
imposições, e programas visando o bem comum (FILGUEIRAS, 2018).
No Brasil, a população tem uma grande dificuldade em legitimar ações,
instituições e serviços públicos, isto porque, a grande maioria desses serviços
são dotados de ineficácia, ineficiência e inefetividade, ou seja, todavia houve
um mau funcionamento da máquina pública. Historicamente essas atuações
estão ligadas a falta de profissionalização, capacitação e treinamento de
servidores públicos, pela corrupção desapoderada e por modelos de gestão
ultrapassados.
Angelis (p.28, 2015) enfatiza que a adoção de procedimentos para
envolver cidadãos no governo visa obter mais legitimidade e apoio para as
ações, além de obter conhecimentos e informações que o governo não possui.
Neste contexto, Filgueiras (2010), destaca que conceito de governança
foi ganhando corpo como mecanismo de crítica ao modelo de gestão da New
Public Management. A governança democrática aumenta a capacidade da
gestão, trazendo o foco, para a criação de espaços, programas e políticas que
visem o interesse coletivo.
Segundo a literatura sobre participação popular, alguns mecanismos de
participação a nível municipal têm sido mais efetivos que mecanismos criados
pela esfera federal, para tentar obter conhecimento coletivo, mesmo que sem o
intuito de aplicá-lo no processo decisório (ANGELIS, 2015).
Atualmente a governança pública está atrelada à diversos outros nomes
e significações, esses na sua maioria destacam a participação entre as esferas
locais, regionais e sociedade civil.
Angelis (p.27, 2015) considera “a governança compartilhada muda a
situação da dependência da comunidade com relação ao poder público para
uma situação de corresponsabilidade e cidadania no desenvolvimento de
ações”.
Apesar deste estudo utilizar o conceito de governança democrática,
também é explanada aqui outros termos que também são utilizados para
defender a participação coletiva nos processos decisórios e de gestão local, tal
como, a governança compartilhada, que é uma forma de unir as ações de
poder local com a sociedade, isto é, esses atores atuam em conjunto a fim de
melhorar a realidade dos municípios.
2.1.1.3. Princípios da Administração Pública

A administração pública é um dos ramos do Direito que visa um conjunto

de fatores, funções e representantes estabelecidos pelo Estado, com o intuito
de formular políticas que atinjam a sociedade beneficamente. Assim como
afirma Hely Lopes Meirellles (1998):

Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a

finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e
interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se são
da coletividade, realiza-se administração pública. Administração pública,
portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no
âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da
Moral, visando ao bem comum. (MEIRELLES, 1998).

O objetivo principal da administração pública é atender os interesses da

população em sua gestão de serviços, progredindo de forma menos
burocrática. Para isso, deve-se seguir vários princípios que norteiam essas
ações, em que estas estão expostas no artigo 37 da Constituição Federal de
1988, sendo as seguintes: Moralidade, Eficiência, Legalidade, Publicidade e
Impessoalidade.
Melhor descrevendo esses princípios, entende-se por Moralidade como
a ética do indivíduo, observando se as ações que ele pratica prioriza também o
coletivo independente de seu nível hierárquico. A Eficiência diz respeito à
busca de resultados mais ágeis para sua função, facilitando o seu processo de
trabalho, atendendo sempre as necessidades e interesses públicos.
Já a Legalidade zela sempre pelos princípios legais expostos na Carta
Magna que determina quais ações são cabíveis ao poder público e que a
administração pode fornecer, garantindo que todos os atos praticados são
lícitos e permitidos pela lei. A Publicidade é a divulgação dos atos e atividades
do setor público, bem como, a prestação de contas e a transparência em suas
ações, colocando em ativa os processos e normas que gerem o governo
aberto. Por fim, a Impessoalidade, que preza pelo bom atendimento e
igualdade de tratamento a todos os indivíduos, levando em conta a realização
do seu trabalho, independente do solicitante e da proximidade ou parentesco
que ele possua com o servidor.
Estes princípios estão interligados e um complementa a necessidade do
outro, tornando assim, quando seguidos corretamente e constantemente, uma
gestão e prestação de serviços de qualidade, atendendo as demandas
populares e de governo, gerando um grau de satisfação coletivo, sendo este,
um dos principais objetivos da administração pública.
A organização administrativa do Brasil está pautada em competências
gerais centralizadas em órgãos públicos e em entidades criadas com intuito de
gerar mais autonomia, corroborando com a melhoria na prestação dos serviços
públicos. Assim, classificou-se em Administração Direta o conjunto dos órgãos
públicos, e em Administração Indireta as entidades criadas com o intuito de
prestar serviços específicos.
A distribuição de competências diz respeito a descentralização, a qual se
divide em política ou administrativa. A descentralização política acontece
quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem
do ente central, como exemplo, Constituição Federal.
A descentralização administrativa, por sua vez, ocorre quando os entes
descentralizados possuem autonomia para executar as competências que lhe
foram atribuídas, mas nos exatos termos conferidos pela lei de sua criação, ou
seja, para melhor execução de determinados serviços do Poder Executivo, este
pode transferi-los a um ente que ele mesmo criar, por lei.
A descentralização administrativa pode ser entendida por dois vieses, o
da descentralização por colaboração e o da desconcentração. A primeira
concerne na execução de determinado serviço público e é transferida para
pessoa jurídica de direito privado, seja por ato administrativo bilateral ou
unilateral, porém não há outorga da titularidade dos serviços, os quais
permanecem com o Poder Público. Já a segunda versa sobre a diferença da
descentralização, uma vez que se refere à distribuição de competências dentro
de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se, portanto, de delegações de
atribuições.
Mediante a análise do artigo 4º do Decreto-Lei nº 200/1967, tem-se que
a Administração Pública direta é composta pelos órgãos do Poder Executivo, e,
por sua vez, no âmbito federal, pela Presidência da República e Ministérios, de
acordo com a Lei 10.683, de 25 de maio de 2003, que regula a Administração
direta da União, ocupando-se, notadamente, da organização da Presidência e
dos Ministérios. A Administração Direta concerne na prestação dos serviços
públicos diretamente pelo próprio Estado e seus órgãos.
De acordo com o inciso XIX do art. 37 da Constituição Federal de 1988,
alterado pela Emenda Constitucional nº 19/98, fazem parte da Administração
Pública Indireta as autarquias, fundações, sociedades de economia mista,
agências, empresas estatais e consórcios administrativos, estendendo-se para
todos os entes da federação, União, Estados Distrito Federal e Municípios. No
âmbito federal, essa enumeração já era vista no Decreto-Lei 200/67, admitido
pela Carta Magna de 1988. acordo com seu Art. 5º, para os fins desta lei,
considerase: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e
Fundações Públicas.

2.1.2 Políticas Públicas

Portanto, destaca Santos (2006) que por meio da Administração e da

Gestão Pública o Estado põe em prática as políticas de Governo. Nesta
perspectiva é necessário compreender a análise de políticas de gestão pública
em seu processo de formulação, implementação e avaliação.

2.1.2.1. Planejamento e Formulação

A Ciência Política busca analisar os fatos, ações e funcionamento das

instituições e avaliar os resultados das ações e das políticas implantadas.
(MATIASPEREIRA, 2010a).
A expressão política, objeto da Ciência Política, tem várias definições.
Matias-Pereira (2010b) refere-se à política como uma atividade humana
correlacionada ao poder. Esta visa atender a necessidade de convivência de
interesses diversos que possam ser acordados por meio de processos
institucionalizados e pacíficos.
Política “(...) é derivada do adjetivo de polis – politikós -, que significa
tudo o que se refere à cidade e, por decorrência, o que é urbano, civil, político,
inclusive sociável e social” (MATIAS-PEREIRA, 2010a, p.12). Dessa forma,
passa a ser identificada para atividades ou conjunto de atividades que tenha
como ponto de partida a polis, ou seja, o Estado.
Assim, a política é compreendida como atividade que busca a
conciliação de interesses conflitantes em uma unidade de governo, tendo como
objetivo o consenso entre as partes. Política, como destaca Matias-Pereira
(2010a), tende a se confundir com governo, porque se relaciona diretamente
com as ações governamentais.
Políticas públicas, segundo Matias-Pereira (2010b) são instrumentos
essenciais dos governos para lutar pela conquista, exercício e manutenção do
poder político e também como estratégia para a intervenção social no sentido
de correção das falhas de mercado. É “(...) a soma das atividades dos
governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a
vida dos cidadãos” (PETERS, 1986, apud SOUZA, 2006, p.05).
Matias-Pereira (2010b) esclarece que as políticas públicas se
apresentam como conjunto de disposições, medidas e procedimentos que
espelham a orientação política do Estado e regulam atividades governamentais
no que dizem respeito às tarefas de interesse público. Souza (2006) destaca
que as teorias aplicadas às políticas públicas buscam explicação nas inter-
relações entre Estado, política e sociedade.
Já Rua (2009) expõe que as mesmas são um conjunto de
procedimentos destinados à resolução pacífica dos conflitos em torno da
alocação de bens e recursos públicos. De acordo com Matias-Pereira (2010b),
os conflitos são mediados por instituições por serem resultantes da atividade
política. O que implica analisar a inter-relação entre as instituições políticas, o
processo político e os conteúdos da política.
A fim de compreender as políticas públicas é necessário compreender a
Análise das Políticas Públicas (Policy Analysis).
Segundo Rua (2009) a Análise de Política tem por objetivo melhorar o
entendimento a respeito da política e do processo político, de modo a
apresentar propostas e aperfeiçoamento das políticas públicas. Dye (1976)
apud Dagnino et al (2002) refere-se a esta, como descobrir o que os governos
fazem, porque fazem e que diferença isto faz, ou seja, é a descrição e
explicação das causas e conseqüências das ações do governo. Para Matias-
Pereira (2010b), na análise de políticas levam-se em consideração aspectos
inerentes ao processo de elaboração de políticas considerando que as mesmas
não são resultados de uma decisão única e independente, mas de um elenco
de decisões e de implementação de ações no decorrer do tempo.
Frey (2000) aponta que são dimensões importantes da política para
Análise das Políticas Públicas (Policy Analysis): policy (dimensão material),
politics (dimensão processual) e polity (dimensão institucional).
Sob a visão da policy, Matias-Pereira (2010b) trata a política pública
como conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações
de poder e que se destinam à resolução pacifica dos conflitos. Já Rua (2009)
refere-se à formulação de propostas, tomadas de decisões e sua
implementação por organizações públicas, cujo foco é a coletividade,
mobilizando interesses e conflitos. Policy é a atividade do Governo de
desenvolver políticas públicas a partir do processo de política. Frey (2000)
refere-se à policy como às configurações dos programas, problemas técnicos e
conteúdo material das decisões políticas nas políticas públicas.
O termo politics, segundo Matias-Pereira (2010b) preocupa-se com o
processo político, refere-se à imposição de objetivos, aos conteúdos e as
decisões de distribuição. Para Rua (2009) é resultante de ações dos atores
políticos visando à defesa dos seus interesses e valores.
A dimensão política (polity), conforme Matias-Pereira (2010b) refere-se à
dimensão institucional delineada pelo sistema jurídico e à estrutura institucional
do sistema político-administrativo. Assim a Análise das Políticas Públicas nas
diferentes dimensões buscam alcançar objetivos públicos previamente
estabelecidos, ou seja, adequar os meios aos fins. “A política é uma ação
intencional, com objetivos a serem alcançados” (SOUZA, 2006, p.17).
Neste contexto, Souza (2006) expõe que envolvem diversos atores. Rua
(2009) chama estes atores de atores políticos (stakeholders). Estes podem ser
indivíduos, grupos ou organizações cujos interesses podem ser afetados, de
forma positiva ou negativa, pelo rumo tomado por uma determinada política.
Como parte importante do Analise das Políticas Públicas, Frey (2000)
cita o Ciclo das Políticas Públicas (Policy Cycle).
O mesmo autor refere-se ao Ciclo das Políticas Públicas como um
modelo interessante para a análise de vida das mesmas por meio de uma
seqüência de elementos do processo político-administrativo, envolvendo os
diversos atores. As fases seqüenciais deste processo são descritas por Matias-
Pereira (2010b) como: formulação, implementação e avaliação das políticas
públicas. Pinto (2008) acrescenta que o ciclo tenta explicar a interação entre as
intenções e ações entre o ambiente social, político e econômico em
contraposição ao governo, assim como desvendar sua relação.
Atividades políticas para Easton (1965) apud Souza (2006) ocorrem a
partir de um sistema que possui entradas (inputs) que se originam do ambiente
externo, são processadas no sistema político e resultam em saídas (outputs)
que são as decisões políticas. Para Matias-Pereira (2010b) uma política
envolve mais que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente
selecionadas para implementar as decisões tomadas. Uma decisão política
resulta da escolha dentre as alternativas propostas, distribuída
hierarquicamente entre os atores envolvidos e da opção que melhor adequar
os meios aos fins pretendidos.
Rua (2009) expõe que a integração entre a complexidade existente na
estrutura das políticas públicas é resultante de uma série de atividades políticas
que formam um processo político e reproduz as decisões a serem tomadas.
Sendo essa útil para analisar os processos político-administrativos,
mecanismos e estratégias, comportamento dos diversos atores envolvidos em
cada etapa seqüencial e interativa do Ciclo das Políticas: formação de agenda,
formulação, implementação, monitoramento e avaliação. O ciclo das políticas
públicas é descrito na figura 1.

FIGURA 1

Ao elaborar o ciclo, Rua (2009) menciona que a formação de agenda

consiste na definição das prioridades para o governo reconhecendo-as como
problemas políticos a partir da definição do problema e de sua análise. A
formação de alternativas e a tomada de decisão ocorrem após a inclusão do
problema na agenda, apresentação de propostas para sua solução e
conseqüentemente tomada de decisão. A implementação compõe-se de
conjuntos de eventos e atividades que acontecem após a definição das
diretrizes da política, envolvendo os esforços de administrá-la e o impacto
sobre os processos e as pessoas. É na maioria das vezes acompanhada do
monitoramento, que consiste em um instrumento cujo objetivo é facilitar a
consecução das políticas publicas e de seus objetivos pretendidos. “O estudo
da implementação de políticas está relacionado à preocupação de explicar
porque de determinadas política alcançam seus objetivos, ou seja, são
bemsucedidas e outras não” (MATIAS-PEREIRA, 2010b, p.200). O autor ainda
menciona que mesmo no processo de implementação, com a adoção e
execução de uma política quando não se alcançam os objetivos desejados, é
provável que as falhas estejam na formulação destas.
A avaliação, para Rua (2009), compõe-se de procedimentos de julgar os
resultados da política conforme critérios de valores, enquanto os ajustes são
modificações a serem feitas para que sejam obtidos os resultados esperados.
“Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com
que consequências e para quem” (TEIXEIRA, 2002, p.02).
Para Pinto (2008) as críticas apontadas em relação ao ciclo de políticas
públicas referem-se à sua descrição como processo seqüencial e ordenado e
que as alternativas são cuidadosamente discutidas para o alcance dos
objetivos, mas na pratica a elaboração da política é complexa e interativa.
Aponta Rua (2009) que as políticas públicas ocorrem em um ambiente
marcado por relações tensas entre os diversos atores sociais e institucionais.
Souza (2006) destaca que depois de desenhadas e formuladas, as políticas
públicas se desdobram em planos, programas, projetos, sistemas de
informação e pesquisas. Quando postas em ação são implementadas e são
submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação.
Assim, Matias-Pereira (2010b) complementa que as políticas públicas se
materializam, por de instrumentos legais (PPA, LDO, LOA); da execução das
ações de governo (programas, projetos e atividades) e das definições
normativas como leis, decretos, portarias e demais instruções.

2.1.2.2. Avaliação das Políticas Públicas

A Política Pública vista como ação intencional do Estado junto à

sociedade, segundo Matias-Pereira (2010b) deve ser avaliada
sistematicamente levando em consideração sua importância e adequação às
necessidades sociais. Considera mensurar, comparar, promover e julgar
determinada ação tendo como referência um valor com a efetiva participação
dos atores envolvidos no que está sendo avaliado.
A avaliação das políticas públicas é uma avaliação formal, ou seja:

(...) exame sistemático de quaisquer intervenções planejadas na realidade,

baseado em critérios explícitos e mediante procedimentos reconhecidos de
coleta e análise de informações sobre seu conteúdo, estrutura, processo,
resultados, qualidade e/ou impactos (RUA, 2009, p.109).

Cotta (1998) cita que os conceitos na avaliação envolvem objetivos,

metas, população-alvo, efeitos, impactos, processos, resultados, eficácia,
eficiência e efetividade.
Para Matias-Pereira (2010b) o objetivo da avaliação de políticas públicas
é assinalar os resultados positivos, negativos, erros e distorções de uma
política pública para permitir seu aperfeiçoamento ou reformulação. Rua (2009)
complementa que as mesmas centram-se no julgamento (porque envolvem
valores); são sistemáticas (pois se baseia em procedimentos e indicadores
reconhecidos e previamente estabelecidos); incidem sobre conteúdos
(problemas e soluções), estratégias (estruturas), processos, (coordenação,
atividades, capacidades, hierarquias de precedência), produtos, efeitos e
impactos. E ainda, uma política culmina em programa ou projeto com critérios
explícitos e a fim de contribuir para o aperfeiçoamento, melhoria do processo
decisório, o aprendizado institucional e/ou aumento do accountability.
Matias-Pereira (2010b) esclarece que determinada política pode ser
avaliada, o que pressupõe a construção de metodologias específicas para este
tipo de análise. Rua (2009) destaca que a avaliação possui duas dimensões: a
técnica (caracterizada por produzir ou coletar, de acordo com procedimentos
reconhecidos, informações utilizadas nas decisões) e a valorativa (exame de
informações com critérios específicos, com a finalidade de extrair condições
acerca do valor da política programa ou projeto).
Mas, a avaliação deve ser vista como um processo de apoio para o
aprendizado na busca por melhores decisões e aperfeiçoamento da gestão.
Ainda que a análise de uma dada política pública possa atribuir a um
determinado desenho institucional alguns resultados prováveis, somente a
avaliação desta política poderá atribuir uma relação de causalidade entre um
programa x e um resultado y (ARRETCHE, 2009, p.31).

Continua, Arretche (2009), que somente por meio da avaliação de

programas efetivamente implementados pode-se estabelecer relação causal
entre determinada política pública e o sucesso ou fracasso quando da
realização de seus propósitos, e também do resultado ou impacto sobre a
situação social de sua implementação. “Os processos de avaliações das
políticas públicas são realizados poder meio de modelos e conceitos, que
devem obrigatoriamente levar em consideração o contexto social, político e
econômico” (MATIAS-PEREIRA, 2010b, p.221).
De acordo com Arretche (2009) é necessário o uso adequado de
instrumentos e análises de políticas públicas para que não se confundam e se
misturam interesses pessoais com os resultados obtidos. O interesse pela
temática sobre indicadores e suas aplicações nas atividades de gestão pública
tem ganhado ênfase nas diferentes esferas do governo.

2.1.3. Desenvolvimento Endógeno

A teoria do desenvolvimento tradicional defende um modelo de

crescimento centralizado, que gera receitas por meio da aplicação de
incentivos e da realização de investimentos em infraestrutura e industrialização.
Esse investimento induziria as localidades ao crescimento econômico por meio
da distribuição de renda e da geração de emprego, conforme afirma
Oliveira([S.d], p. 279):

Os projetos de desenvolvimento podem estar ligados a algum tipo de vocação

da região, como a existência de atividades típicas ou históricas, ou a alguma
atividade econômica criada pelo planejamento em virtude da vontade política
das lideranças locais ou regionais. Não há receita pronta para esse tipo de
desenvolvimento.
 Contudo, há outras perspectivas para se entender o Desenvolvimento,
que partem do reconhecimento de vetores de dentro do território para as
demais regiões. São abordagens endógenas que concebem o
Desenvolvimento Local, Territorial e Regional como estratégias sustentáveis e
não ortodoxas para se promover o Desenvolvimento econômico.

2.1.3.1. Desenvolvimento Regional

Os modelos de desenvolvimento econômico convencional já não

respondem aos desafios do não desenvolvimento das periferias, do mesmo
jeito que o PIB como indicador de crescimento econômico não corresponde ao
estado de bem estar social, à divisão equitativa dos bens e à garantia da
liberdade que se espera.
A questão que se coloca anteriormente às novas abordagens do
Desenvolvimento é a definição dos seus conceitos operacionais, como
regionalização, territorialidade e localidade. Segundo Simões Lopes

...as definições tradicionais de regiões são centradas nas noçõesde

homogeneidade e polarização. Porém, se a definição estiver associadaao
controle de um sistema, usa-se o critério da política, planejamento ou
programação, devendo as regiões ter coerência político administrativa diante
das decisões de políticas econômicas. (LOPES 1995, p. 33, apud
CABUGUEIRA, 2000, p.105)

A região é um fenômeno antes socioeconômico do que geográfico. Essa

distinção pode ser ilustrada com a concepção de Hansem (apud
CABUGUEIRA, 2000), para quem as características econômicas e sociais,
como os padrões de consumo, de renda, a distribuição da força de trabalho, a
existência de recursos naturais dominantes, o nível de rendimento e os
comportamentos sociais são elementos que definem a região. Contudo, como
bem pontua Cabugueira, “áreas que são uniformes sob alguns aspectos podem
ser dessemelhantes em outros e esta tem sido uma das dificuldades dos
geógrafos para determinarem os limites de regiões homogêneas.”
 Outro ponto crítico do conceito de territorial/endógeno/local é a relação
entre economia interna e externa dentro de uma mesma região, pois as áreas -
social e politicamente falando – comercializam entre si, como agentes
econômicos autônomos e pensantes. Nessa negociação entre as regiões, o
pertencimento geográfico não é levado em conta, mas as vantagens
econômicas comparativas e as vantagens políticas da transação.
Apesar dos esforços teóricos para dotar a palavra região de sentido
social, político e econômico, existem diversas críticas a essas teorias
regionalistas. Elas surgiram da constatação de que as desigualdades regionais
persistem, confirmando as desigualdades socioeconômicas em nível mundial.
Da impossibilidade da expressão Desenvolvimento Regional denotar
todas as complexas e dinâmicas relações, surgiram os termos
Desenvolvimento Local e Desenvolvimento Endógeno que, nos anos 80,
transformaram-se na principal estratégia de Desenvolvimento Territorial. O
Desenvolvimento Local, conforme Cabugueira, assume as designações de
Desenvolvimento Endógeno (GREEFE, 1986), e mesmo de Desenvolvimento
Territorial (FREEDMAN;WAVER, 1979), podendo ser tomados como
sinônimos.
Independentemente da acepção escolhida, há de se reconhecer que a
política de desenvolvimento ortodoxa estava atrelada à industrialização e
urbanização de meados do século vinte. Desse modo, desenvolvida era a
região que produzia em escala, implantava indústrias e se beneficiava da
economia de aglomeração. Com a dinâmica do capitalismo moderno,as
mudanças sociais e econômicas mostraram que esse modelo de
desenvolvimento pautado na indústria foi insustentável.
Por isso, neste trabalho em que se percebe o Estado como indutor de
desenvolvimento local em um Território específico, interessa o conceito de
Territórios que, segundo Duarte (2009), não se explica apenas por critérios
objetivos, mas pelo modo pelo qual a população elabora a própria identidade,
os sentimentos de pertencimento e destinos, destacando-se, ainda, a
relevância dos laços cotidianos na estruturação dos territórios.

O conceito de espaço como suporte geográfico no qual se desenvolvem as

atividades socioeconômicas costuma trazer implicitamente a idéia de
homogeneidade, e as preocupações fundamentais a ele relacionadas referem-
se à distância, aos custos de transporte, à aglomeração de atividades ou à
polarização do crescimento. Mas, a partir da perspectiva do desenvolvimento
local e regional, interessa-nos basicamente outro conceito diferente, qual seja o
de “território”, que compreende a heterogeneidade e a complexidade do mundo
real, suas características ambientais específicas, os atores sociais e sua
mobilização em torno das diversas estratégias e projetos, e a existência e o
acesso aos recursos estratégicos para o desenvolvimento produtivo e
empresarial. Em síntese, em face do conceito de espaço como contexto
geográfico dado, interessa-nos ressaltar o conceito de território como ator do
desenvolvimento. (LLORENS, 2002, p. 111).

Pensar a questão territorial e local brasileira e baiana é se debruçar

sobre os modos possíveis para transformar a realidade do Estado, a partir de
estratégias de superação das inúmeras desigualdades que marcam e cindem o
País. Discutir Desenvolvimento Territorial/Local/Regional impõe refletir Sobre
quais são os vetores estratégicos de desenvolvimento, quais as forças,
potenciais, infraestruturas e tecnologias, que dinamizam o desenvolvimento
das diversas regiões e territórios, e que podem sustentar a igualdade e
equidade entre esses lugares, sob uma coordenação eficiente dos esforços.

Do ponto de vista regional, o conceito de desenvolvimento endógeno pode ser

entendido como um processo de crescimento econômico que implica uma
continua ampliação da capacidade de agregação de valor sobre a produção,
bem como da capacidade de absorção da região, cujo desdobramento é a
retenção do excedente econômico gerado na economia local e/ ou a atração de
excedentes provenientes de outras regiões. Esse processo tem como resultado
a ampliação do emprego, do produto e da renda do local ou da região.
(LLORENS, 2002, p. 262).

3.1.3.2. Desenvolvimento Local

O surgimento da ideia de Desenvolvimento Local está ligado ao

reconhecimento de que a Globalização é um processo que não tem equidade
em sua relação distributiva com os agentes econômicos locais ou
transnacionais.
A globalização moderna se caracteriza pela expansão horizontal dos
mercados e sua integração vertical. Ou seja, as empresas mais fortes, donas
de maior capital, crescem para além das suas fronteiras nacionais, expandindo-
se por países e regiões estrangeiros. Um dos mais eficientes modos dessa
expansão horizontal é a criação de novas necessidades entre as populações
mundiais.
Por meio desse artifício, os indivíduos de diferentes países e culturas se
percebem necessitados e dependentes de produtos e serviços estrangeiros. Na
maioria das vezes, esses bens pouco ou nada lhes beneficiam, mas cumprem
o papel de inserí-los na cultura globalizada, por meio da sua entrada nos
padrões de consumo mundiais.
O aspecto horizontal da Globalização, por usa vez, implica em um
modelo de integração no qual os mercados menos competitivos são integrados
de modo subordinado aos mercados mais competitivos, e dependentes das
suas demandas e interesses.
A Globralização trouxe a standardização ou padronização dos hábitos e
consumos, em escala mundial. Nela, as empresas de maior destaque e
prestígio são aquelas que mais investem em pesquisas, tecnologias, patentes,
designs e inteligência estratégicos. Outra faceta da natureza da globalização
atual é a volatilidade do capital financeiro. Nesse setor, as tecnologias de
ponta, que permitem rapidez instantânea nas transações, permitem, também, a
mobilidade de grandes somas de dinheiro de um país para outro de forma
quase instantânea.
Ao mesmo tempo em que a globalização se expande e favorece o
avanço das ciências, tecnologias e interação entre os povos, ela também
resulta em exclusão, subordinação e em reações em escala mundial.
É nesse cenário de tensões, ganhos e perdas extraordinários que surge,
inicialmente na Europa, uma inquietação face aos aspectos danosos da
Globalização. Essa inquietação se mostrou nas tentativas de resistência de
comunidades periféricas, que questionavam o modelo de integração à nova
ordem mundial. Suas propostas eram o reconhecimento e afirmação dos
valores e produtos do lugar, que poderiam participar da economia global, mas
de forma nãosubordinada.
Para Barquero ( 2001, p. 57), Desenvolvimento Econômico Local é:

O processo de crescimento e mudança estrutural que ocorre em razão da

transferência de recursos das atividades tradicionais para as modernas, bem
como pelo aproveitamento das economias externas e pela introdução de
inovações, determinando a elevação do bem-estar da população de uma
cidade ou região. Este conceito está baseado na idéia de que localidades e
territórios dispõem de recursos econômicos, humanos, institucionais e culturais,
bem como de economias de escala não aproveitadas, que formam seu
potencial de desenvolvimento.

As discussões conceituais sobre Desenvolvimento Local e a aplicação

prática desse modelo nascem da crítica à exclusão socioeconômica das
populações, da crescente concentração de riquezas que se reflete na
tendência à concentração do poder político e econômico, e à destruição dos
valores socioculturais e ambientais.
O Desenvolvimento local, portanto, não se dá apenas pela identificação
de dinamizadores socioeconômicos internos ou localizados em um território;
nem tampouco pela relação participativa que reinterpreta as ações dos
Poderes Públicos e pauta sua agenda política. O Desenvolvimento local
também se define na possibilidade de fomentar um sistema produtivo
estrategicamente constituído por uma variedade de pequenos negócios, que se
relacionam ao dínamo do lugar, e estabelecem relações comerciais com os
demais territórios.
Essa lógica se relaciona a um conjunto de valores importantes para a
dinâmica econômica, mas que não são considerados pelos modelos de
Desenvolvimento ortodoxos.Trata-se da

Afirmação de uma identidade territorial, com o reconhecimento de elementos

distintivos, de uma reputação própria, de uma singularidade que distingue e
diferencia o território. O desenvolvimento local resulta do esforço de identificar,
reconhecer e valorizar os ativos locais; de aproveitar e desenvolver as
potencialidades, as vocações, as oportunidades, as vantagens comparativas e
competitivas de cada território. (DE PAULA, [S.d ], p.5).

Como visto anteriormente, o desenvolvimento local é uma proposta de

modelo de desenvolvimento orientado pela inclusão dos valores locais, pela
sustentabilidade, atuação de forma cooperativa, articulação em rede da
sociedade civil, Governo e mercado. Nesse sentido, interessa verificar se a
atuação do Programa Territórios de Identidade dialoga com esse formato de
política, e em que medida isso acontece.
Observa-se que o Estado da Bahia tem várias ações de apoio, fomento
e promoção das atividades nos municípios e outras dirigidas a populações
específicas. Nesse sentido, trata-se de propostas que se encaixam no modelo
de Desenvolvimento Local, pois esses incentivos pretendem desenvolver o
protagonismo dos indivíduos e das localidades, por meio de decisões e
esforços conjuntos que qualifiquem e potencializem a geração de riqueza por
meio dos produtos e serviços do lugar.

Os objetivos das políticas de desenvolvimento local devem ser derivados das

estratégias estabelecidas em cada um dos diferentes territórios, as quais
necessitam ser adequadas coerentemente ao restante das políticas no nível do
Estado. Nesse terreno não existem receitas únicas, porém, entre tais objetivos,
devem ser citados aqueles orientados para estimular e detectar iniciativas
produtivas, facilitar o acesso articulado aos serviços de desenvolvimento
empresarial, estabelecer mecanismos de financiamento de novas empresas e
uma oferta de crédito apropriada ás MPMEs e incentivar a cooperação
interempresarial no território. (LLORENS, p. 133).

O Desenvolvimento Local é essencialmente endógeno. Isso significa que

instituições forâneas não têm condições de promover as localidades das quais
não façam parte.Isso porque o Desenvolvimento Local é exclusivo das pessoas
do lugar, das suas formas particulares de se relacionarem com os demais e
com o meio, da forma como lidam com suas identidades. Esse é um patrimônio
imaterial e coletivo que não se exporta, não se copia e não se reproduz fora do
pertencimento ao lugar.
 As agências externas podem colaborar e estimular o protagonismo local,
por meio de ações de promoção, apoio, incentivo, fomento das atividades das
pessoas e do território. A idéia é que essas localidades se instrumentalizem
para planejar e gerir o desenvolvimento a partir das suas histórias, identidades
e vetores de desenvolvimento econômico local, expandindo suas intenções
para além do aspecto quantitativo (geração de emprego, comércio e
financiamento etc).

3.1.3.3. Desenvolvimento Territorial/Local

As novas abordagens do desenvolvimento, como o Desenvolvimento

local e o endógeno são considerados sob duas vertentes, na perspectiva da
Nova Economia Institucional. Isso porque são a autonomia e o poder de
decisões dos agentes locais que induzem o desenvolvimento local. Ou seja, a
dinamizações da economia e do desenvolvimento não ocorrem de “cima para
baixo”, partindo do Planejamento oficial e da condução do Estado.
O modelo de desenvolvimento local parte de “baixo para cima”, sendo
motivado pelas necessidades, proposições e formas de intervenção
protagonizadas pelos cidadãos comuns da região ou território. Nesse sentido, a
eficiência das ações nasce da capacidade de organização e articulação social
das diferentes classes em torno de um bem comum, de interesses comuns e
em bases locais, por isso mesmo, sustentadas.
Outra característica importante do modelo é a fidelidade dos agentes
locais aos elementos produtivos que dinamizam o lugar, estabelecendo
coerências internas e externas. A estrutura produtiva do lugar precisa estar em
sintonia com os movimentos dos fatores dos demais territórios, mesmo que
nem sempre o entendimento tenha sido esse.
Durante as últimas seis décadas, a hegemonia do Desenvolvimento
Regional se consolidou, porém com algumas contestações teóricas. Ainda nos
anos 1950 houve o apogeu das teorias desenvolvimentistas, quando se
teorizavam formulações e estratégias para o desenvolvimento regional. A
produtividade dos estudos nessa área foi tão pujante, que serviram de base
para a criação da pasta de Planejamento no Brasil. O Desenvolvimento
Regional se formou sobre alguns conceitos básicos, a saber: O conceito de
“pólo de crescimento” (PERROUX, 1955);“causação circular cumulativa”
(MYRDAL, 1957); e “efeitos para trás e para frente” (HIRSCHMAN, 1958;
LLORENS, 2002, p. 263).
Para Maillat (1995) o Desenvolvimento Territorial pode ser entendido
como um conjunto de relações abertas tanto para o interior quanto para o
exterior, e que “integra conhecimentos, regras e um capital relacional”, em
constante transformação e crescimento ao se relacionar com outros atores e
territórios.
Assim, os territórios podem ser considerados construções
socioeconômicas e institucionais, com forte dimensão política. Na perspectiva
territorial de desenvolvimento, as relações entre os entes interessados
ocorrem, na maioria das vezes, fora das relações mercadológicas e financeiras.
É o peso das normas sociais, das regras e dos símbolos representativos do
território que mais contam e importam na dinâmica das economias locais
(MULS, 2008, p.08).
Nos debates cotidianos, não se percebem as fronteiras entre
desenvolvimento local e desenvolvimento territorial, que são tomados, muitas
vezes, como sinônimos. Ferreira (2009) analisa essas expressões, no que elas
têm de diferentes e específicas. O autor elucida que as diferenças são
estabelecidas pela evolução dos conceitos centrais de cada uma e também
pelos objetivos dessas tendências, que são diferentes entre si.
A distinção entre os termos dá-se pela comparação que estabelece entre
a proposta de Desenvolvimento Local da Comissão Européia nos anos 90
(CE/LEADER) e a proposta de Desenvolvimento Territorial da FAO, no ano de
2003.
Ambas as expressões surgem no contexto rural vivido por países
europeus, durante a crise de emprego dos anos 90. Inicialmente, criaram-se as
Iniciativas Locais de Emprego (ILE)que eram modos de financiamento para
pequenas empresas criadas no âmbito da Comissão Européia, ainda em 1986.
Essas iniciativas foram lideradas por Itália e França, mas abrangeram todos os
países da OCDE. As ILEs ainda funcionam em muitos desses países até hoje.
Segundo Mendes e Henriques citandos por Ferreira (2009) estas iniciativas
tinham como objetivo encorajar o auto-emprego e a iniciativa empresarial entre
desempregados como formade ensaiar novas metodologias de resposta ao
desemprego estrutural surgido ao longo dos anos setenta”
Outras ações bem sucedidas foram as Iniciativas Comunitárias (ICs ).
Essa iniciativas tinham caráter experimental e pontual da localidade, e assim
como as ILEs, também se constituíam respostas às demandas da sociedade
civil organizada. A LEADER foi uma dessas iniciativas para o desenvolvimento
local na zona rural européia. Essa fase de IC foi no ano de 1992 até 2006. De
2007 em diante, já não se pode falar nessa iniciativa como experimental, visto
que ela se consolidou, fortaleceu e deixou de ser um ato local, para compor um
dos eixos do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FERREIRA,
2009, p.2)

Para o LEADER, o território é definido “uma representação coletiva, baseada

na integração das dimensões geográficas, econômicas, sociais, culturais,
políticas, etc.”(AIELD 2001). Esta representação é interna – identidade – e
externa – imagem. A identidade territorial permite uma cooperação mais
estreita entre os atores empresença, facilitando a busca de sinergias entre os
diversos atores. A imagem permitea valorização econômica do território por
consumidores externos a ele; fala-se entãodosprodutos de qualidade e turismo
rural.(FERREIRA, 2009, p. 12).

O local, portanto, refere-se à identidade, seu objetivo é o

desenvolvimento econômico da localidade por meio dos seus vetores locais.As
iniciativas locais, no contexto LEADER está voltada para financiar
empreendimentos de geração de emprego e renda por meio da valorização da
cultura local, fortalecendo as cadeias produtivas, bem como melhorando
infraestruturas e formando os agentes, com vistas a desenvolver o
empreendedorismo nos agentes daquela localidade.
Na origem da proposta do desenvolvimento local está o esforço para
alavancar emprego e renda por meio do turismo, da gastronomia tradicional e
dos fazeres típicos de cada território, além do apoio ao cooperativismo e
associativismo. Na esfera não financeira, está o empoderamento da população
local, a organização social em instituições capazes de entender e negociar com
os poderes constituídos, fazendo valer suas especificidades como legítimas.
 Ferreira (2009) defende que o Desenvolvimento Territorial nasce
justamente da tentativa de uma esfera da Iniciativa Comunitária LEADER de
tentar juntar diferentes atores sociais, com diferentes agendas e interesses,
para discutir ações com vistas ao desenvolvimento do território, em seu
conjunto, e não apenas da geração de resultados econômico-financeiros para a
região.
Ou seja, o atual termo desenvolvimento territorial surge de uma
metodologia adotada pela FAO, originalmente denominada diagnóstico
territorial participado e negociado (DTPN).

O DTPN é uma metodologia proposta pelo Serviço de Sistemas Fundiários

(SDAA) da FAO, cuja primeira publicação que conhecemos data de 2003. (...)
Para o DTPN os objetivos do desenvolvimento territorial são resolver os
múltiplos problemas que surgem da gestão dos recursos naturais de um
território, ao centrar a sua abordagem no reforço da governabilidade.
(FERREIRA, 2009, p. 17).

Na concepção do desenvolvimento territorial, território é um lugar de

conflitos e negociações incessantes, onde a institucionalidade ocupa um lugar
de destaque por ser a entidade capaz de organizar as diferenças, conduzir a
heterogeneidade característica do processo participativo e agregar os
envolvidos, com vistas ao alcance de objetivos comuns.
Nesse sentido, o objetivo principal do Desenvolvimento Territorial não é
o bem estar econômico, “mas a resolução de problemas que surgem na gestão
dos recursos naturais de um território” (FERREIRA, 2009, p.17), ou seja, o
desenvolvimento territorial tem como foco a política, enquanto que o
Desenvolvimento local visa mais o lado econômico da situação.

2.2. METODOLOGIA

A metodologia da pesquisa, conforme afirma Minayo (2013, p 16), “[...]

alimenta a atividade de ensino e a atualiza frente à realidade do mundo.
Portanto, embora seja uma prática teórica, a pesquisa vincula pensamento e
ação”. Dessa forma, percebe-se que a metodologia se fundamenta em um tripé
formado pelo embasamento teórico, pelas técnicas empregadas e pela
construção crítica do pesquisador.

2.2.1. Caracterização da Pesquisa