: http://dx.doi.org/10.15448/1984-7289.2015.1.

19940

Dossiê: Políticas públicas de segurança e justiça

Política criminal e encarceramento no

Brasil nos governos Lula e Dilma
Elementos para um balanço de uma experiência
de governo pós-neoliberal
Criminal policy and incarceration in Brazil during
Lula´s and Dilma´s administration:
Elements for a review of a post-neoliberal government experience

Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo*

Ana Cláudia Cifali**

Resumo: O presente trabalho está dividido em três partes, procurando relacionar

a análise das políticas penais implementadas a partir da chegada do Partido dos
Trabalhadores ao governo federal em 2003 e o impacto dessas políticas, especialmente
daquelas vinculadas a mudanças legislativas em matéria penal, sobre as taxas de
encarceramento. Partindo da compreensão de que o período aberto, no Brasil e em
outros países da América do Sul, com a ascensão ao poder de partidos vinculadas
à tradição política de esquerda se caracteriza por uma tentativa de estabelecer um
contraponto em relação ao período anterior, marcado por privatizações e pela redução
do gasto público com políticas sociais, produzindo como resultado a redução da
desigualdade social e a implementação de políticas distributivas ou compensatórias,
nosso propósito foi o de identificar os principais aspectos que marcaram este período no
âmbito da elaboração e implementação das chamadas políticas penais. Em um segundo
momento, analisamos os dados sobre o encarceramento no Brasil neste período, que é
marcado pelo crescimento ininterrupto do número de presos provisórios e definitivos, e
procuramos apontar as principais causas dessa situação, em grande medida contraditória
com as definições programáticas do governo federal. Por fim, procuramos apontar os
principais impasses e obstáculos para uma reversão dessa tendência de crescimento do
encarceramento, assim como para a implementação de um novo modelo de prevenção
ao crime, levando em conta os limites do projeto político implementado nestes 12 anos
para a área da segurança pública e os seus possíveis desdobramentos.
Palavras-chave: Política criminal. Encarceramento. Segurança pública.

** Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Ufrgs, Porto Alegre,
RS, Brasil), professor da Pucrs em Porto Alegre, RS, e pesquisador do Instituto de Estudos
Comparados em Administração Institucional de Conflitos <[email protected]>.
** Mestre em Ciências Criminais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul
(Pucrs) e em Cultura de Paz, Conflictos, Educación y Derechos Humanos pela Universidad de
Granada (España) <[email protected]>.

Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

A matéria publicada neste periódico é licenciada sob forma de uma
Licença Creative Commons - Atribuição 4.0 Internacional.
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106 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

Abstract: This paper is divided into three parts, attempting to correlate the analysis
of penal policies implemented since the arrival of the Workers Party to the federal
government in 2003 and the impact of these policies, especially those linked to
legislative changes in criminal matters, on rates of incarceration. Based on the
understanding that the period opened, in Brazil and other countries in South America,
with the rise to power of parties linked to the left political tradition is characterized by
an attempt to establish a counterpoint to the previous period, marked by privatization
and reduction in public spending on social policy, producing results in the reduction
of social inequality and implementing distributive or compensatory policies, our
purpose is to identify the main aspects that marked this period in the drafting and
implementation of the so called criminal policies. In a second step, we analyzed the
data on incarceration in Brazil during this period, which is marked by the uninterrupted
growth in the number of provisional and definitive prisoners, and we try to point out
the main causes of this situation largely contradictory to the programmatic definitions
of the federal government. Finally, we try to point out the main problems and obstacles
to a reversal of this incarceration growth trend, as well as the implementation of a
new model of crime prevention, taking into account the limits of the political project
implemented in these 12 years to the area of public safety and its possible consequences.
Keywords: Criminal policy. Imprisonment. Public security.

A resposta ao delito no contexto pós-neoliberal

Desde o início da década de 1990, os problemas da violência, da
insegurança e da criminalidade constituem-se como questões centrais nos
grandes e médios centros urbanos da América do Sul. No caso brasileiro,
o crescimento das taxas de homicídio ocorre desde o início dos anos 80,
chegando no início dos anos 2000 à marca de 50.000 mortes por ano, e uma
taxa de cerca de 25 homicídios a cada 100.000 habitantes, mas que em algumas
capitais chega a impressionantes 90 homicídios a cada 100.000 habitantes.
Dados mais recentes dão conta que, depois de um período de leve queda, entre
2003 e 2007, a curva dos homicídios no Brasil novamente adquiriu um sentido
ascendente, chegando a um total de 56.337 mortes por homicídio no ano de
2012, com taxa de 29 mortes por 100.000 habitantes (Waiselfisz, 2014). A
ampla maioria dos mortos é de classe baixa, com baixa escolaridade, jovem,
masculina, negra e residente na periferia dos grandes centros urbanos.
As taxas de criminalidade têm crescido pelo menos desde os anos de
aumento da pobreza e hiperinflação que marcaram a transição da ditadura
militar para a democracia em meados da década de 1980. O retorno à democracia
efetivou-se com a intensificação sem precedentes da criminalidade.
O gráfico a seguir apresenta as taxas de homicídio no Brasil, no período
de 1980 a 2012. Verifica-se uma tendência de crescimento, iniciando em torno
de 11 homicídios por 100 mil habitantes no início dos anos 80 e chegando
 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 107

a quase 30 homicídios por 100 mil habitantes no ano de 2012. Percebe-se

ainda uma leve tendência de queda e estabilização a partir do ano de 2003,
quando alguns estados importantes como São Paulo e Rio de Janeiro começam
a apresentar uma queda significativa das taxas de homicídio, que acaba não
tendo um impacto maior pelo fato de que em estados do Sul e do Nordeste a
situação é inversa, com aumento das taxas. De qualquer forma, a partir daquele
momento há uma clara mudança na curva de homicídios, que tem sido tratada
por pesquisadores como fruto de diferentes políticas e dinâmicas sociais, entre
as quais se destacam a entrada em vigor do Estatuto do Desarmamento, que
estabeleceu uma política efetiva de controle de armas e proibiu o porte para
a população civil, assim como a consolidação, em São Paulo, do Primeiro
Comando da Capital, facção criminal surgida no interior dos presídios paulistas
e que passou a monopolizar o mercado de drogas naquele estado, contribuindo
assim para a redução dos homicídios provocados por disputa de território em
torno do tráfico. O ano de 2012 marca uma nova inflexão da curva no sentido
de um aumento das taxas de homicídio, alcançando o patamar mais elevado
em toda a série histórica.

Gráfico 1. Taxas de homicídio por 100 mil habitantes no Brasil – 1980 a 2012

Fonte: Weiselfiz (2014).

Este componente objetivo tem sido acompanhado também de um

componente “subjetivo”, o “sentimento de insegurança”, que traduz uma virada
nas expectativas e sentimentos dos moradores das grandes e médias cidades no
108 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

que diz respeito à possibilidade de ser vítima de um crime. Este desconforto,

por sua vez, se comunica com a realização de inúmeros comportamentos de
autoproteção e evitamento, que têm um forte impacto sobre o desenvolvimento
da vida quotidiana e constituem um novo componente objetivo da crise de
insegurança.
É um grande desafio compreender melhor os fatores que podem levar a
uma maior sensação de segurança da população. No caso brasileiro, ela está
realmente muito relacionada com as taxas de homicídios dolosos. Conforme
estudo realizado pelo Ipea (2011), essas taxas são maiores atualmente nas
regiões Nordeste e Norte, regiões do país onde a sensação de segurança é a
menor. O estudo demonstra, no entanto, que a relação entre os dois fatores
existe em alguma medida, mas não se trata de uma relação direta ou imediata.
Ou seja, aumento de investimentos e de efetivos policiais não necessariamente
se traduzem em baixas taxas de criminalidade e, por outro lado, a diminuição
dessas taxas também não se reflete, de forma imediata, na sensação de
segurança da população.
Esses componentes – objetivo e subjetivo – da crise de insegurança têm
sido recorrentemente matéria para notícias e debates nos meios de comunicação,
tornando-se uma das questões fundamentais de produção de sentido pela
mídia. Assim como nos demais países da região, esta crise de insegurança
resultou em um sentido generalizado de crise dos atores estatais que têm sido
tradicionalmente responsáveis pelas políticas públicas de segurança e justiça
criminal, normalmente localizados no nível estadual de governo (polícias, poder
judiciário e sistema penitenciário). Como resultado, para além do crescimento
da insegurança, tem havido uma crescente “politização” da questão, o que
significa que mais e mais o braço “político” das estruturas de estado se
encontra vinculado ao problema, como aquele que deve tomar decisões que
são consideradas chave, e deslocando para uma posição secundária o braço
“administrativo”, e, com ele, aqueles (juristas, criminólogos) que até então
atuavam como “especialistas” nesta matéria (Garland, 2005).
Embora muitos considerem que alguma coisa deve ser feita em relação
ao crime, a confiança no sistema de justiça criminal é muito baixa. Ele é
visto como lento, ineficaz, e parcial em favor dos ricos e poderosos.1 Os
brasileiros raramente encaminham seus conflitos ao sistema formal de justiça,
dependendo mais de redes de relações interpessoais para a sua resolução. Uma

1 Sobre a percepção social sobre o sistema de justiça, vide as recentes pesquisas trimestrais da
Fundação Getúlio Vargas, que criou o ICJ – Índice de Confiança na Justiça <http://direitosp.
fgv.br/en/publicacoes/icj-brasil>.
 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 109

das consequências é o isolamento das classes média e alta em condomínios

fechados com muros e portões eletrônicos e seguranças privados. A indústria
da segurança privada emprega mais gente do que o sistema de segurança
pública. Em várias regiões do país não é incomum o recurso a matadores
profissionais para eliminar supostos assaltantes ou mesmo políticos rivais, e
nos últimos anos surgiram as “milícias” urbanas em favelas do Rio de Janeiro,
controladas por policiais, que cobram dos moradores para garantir a segurança
da comunidade frente aos grupos de traficantes e pequenos assaltantes.
Tanto em São Paulo como no Rio de Janeiro, os primeiros governadores
eleitos depois da ditadura militar, em meados dos anos 1980 (Franco Montoro
e Leonel Brizola), estavam determinados a reduzir as violações aos direitos
humanos e a reformar as polícias para minimizar a tortura e as execuções
sumárias. No entanto, o crescimento da criminalidade, associado com a
crise econômica, e a não efetivação de mecanismos de justiça de transição,
mantendo intocados no exercício de suas funções policiais que haviam
praticado toda sorte de abusos durante o período militar, resultou em uma
grande resistência da polícia contra as reformas, e a defesa dos direitos
humanos foi responsabilizada pelos agora oposicionistas e por boa parte da
opinião pública como responsável pelo crescimento da criminalidade.2
Os esforços por construir uma política de segurança pública
comprometida com a garantia dos direitos civis e o controle da atividade
policial, e voltada para a qualificação das funções de investigação policial e
policiamento preventivo, têm sido desde então bloqueados pelo populismo
punitivo e pela dificuldade política para enfrentar as resistências corporativas
de estruturas policiais, muitas vezes corruptas e violentas. Durante a ditadura
militar, os assassinatos políticos eram secretos, atos que o governo não podia
admitir publicamente. Sob os governos eleitos, os homicídios praticados
pela polícia em ações violentas e pouco profissionais nas periferias urbanas,
quase sempre impunes, ganharam a legitimidade do apoio popular, com o
propósito ostensivo de controlar a criminalidade em uma situação onde não há
confiança na justiça, mas servindo na prática como moeda de troca nos acertos
entre policiais e grupos de traficantes, caracterizando o que Misse denomina
mercadorias políticas (Misse, 2008).
A percepção cada vez maior de uma crise da segurança pública obrigou
o governo federal, desde a segunda metade da década de 90, a assumir um
protagonismo maior na elaboração e indução de políticas de segurança nos

2 Para uma análise das políticas de segurança pública após a ditadura militar, vide Mingardi
(1992); Soares (2000); Adorno (1999 e 2003) e Sá e Silva (201).
110 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

estados, com a criação da Secretaria Nacional de Segurança Pública (1996)

e do Fundo Nacional de Segurança Pública (2001), e a edição de sucessivos
planos nacionais de segurança pública.
Estas políticas tiveram início no primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), que governou
com uma coalizão de partidos de centro-direita, e foram aprofundadas pelos
governos de Luís Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT),
à frente de uma coalizão de centro-esquerda. De alguma forma, é possível
vincular o aumento do protagonismo do governo federal nesta área com o
ascenso de políticas de caráter “pós-neoliberal” e “pós-conservador”, que
colocaram em marcha estratégias e iniciativas governamentais que recorreram,
para sua formulação e legitimação, a vocabulários provenientes de uma rica e
complexa tradição política de esquerda (Sozzo, 2012).
Importante aqui referir que tanto o PSDB quanto o PT são partidos
originados dos movimentos democráticos de luta contra a ditadura militar
no Brasil. O PSDB, fundado em 1988, ano da promulgação da Constituição
Federal que reconstituiu o estado democrático de direito no Brasil, tinha como
principais lideranças figuras políticas como Fernando Henrique Cardoso,
Franco Montoro e Mário Covas, todos egressos do Movimento Democrático
Brasileiro (MDB), partido de “oposição consentida” ao regime militar. Entre
suas principais bandeiras estavam a luta pela consolidação da democracia, com
crescimento econômico e distribuição de renda, a modernização do estado e
o combate à corrupção.
O Partido dos Trabalhadores, formado por grupos de esquerda egressos da
luta armada contra a ditadura militar, por militantes das comunidades eclesiais
de base da Igreja Católica, e por lideranças do novo sindicalismo combativo
e dos novos movimentos sociais, adotou desde a origem um programa
claramente socialista, e a medida que foi ampliando seu espaço institucional
passou a desenvolver políticas nos âmbitos municipais e estaduais com caráter
social-democrata, buscando a ampliação da participação popular na gestão
pública, a distribuição de renda e o melhor funcionamento da máquina pública.
Originalmente, portanto, bastante próximos no espectro político
nacional, PT e PSDB capitanearam o movimento pelo impeachment do
presidente Fernando Collor de Mello, eleito em 1989 nas primeiras eleições
diretas para presidente depois do período militar, e destituído por decisão
do Congresso Nacional em 1992. O governo de transição, de Itamar Franco,
vice de Fernando Collor e filiado ao PMDB, contou com a participação do
PSDB, que com Fernando Henrique Cardoso dirigiu o Ministério da Fazenda,
implementou o Plano Real, que debelou a inflação e estabilizou a moeda,
 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 111

abrindo um período de privatização de empresas estatais e de tentativa de

crescimento econômico por meio da inserção do país no mercado global, em
especial com a economia norte-americana.
O PT ficou de fora do governo Itamar, e nas eleições de 1994 apresentou
novamente a candidatura de Luis Inácio Lula da Silva para a presidência,
contra a candidatura de Fernando Henrique Cardoso. A polarização política,
tendo no PT um dos seus polos, especialmente pela popularidade crescente
de Lula, que se candidatou e foi derrotado por Fernando Henrique Cardoso
novamente em 1998, levou o PSDB a uma aliança orgânica com o Partido da
Frente Libera (PFL), formado por quadros egressos dos governos militares
e da antiga Arena (Aliança Renovadora Nacional), e a uma inflexão para a
centro-direita, incorporando programaticamente bandeiras neoliberais como
a privatização de empresas estatais, a busca de relações econômicas mais
sólidas com os Estados Unidos da América, a secundarização das relações Sul-
Sul e uma adesão crescente ao discurso punitivista em matéria de segurança
pública.
O PT, por sua vez, antes mesmo de conquistar a Presidência da
República, no pleito de 2002, realizou um movimento de abrandamento
programático, mantendo a perspectiva socialista em um horizonte de longo
prazo, mas assumindo compromissos com o “mercado” e a manutenção das
bases da estabilização econômica. Para governar, estabeleceu uma aliança com
o PMDB, partido de centro, formado por lideranças que atuaram na oposição
à ditadura militar, mas muitas vezes caracterizadas por práticas oligárquicas e
clientelistas em vários estados brasileiros.
A polarização da disputa política nacional entre PT e PSDB permitiu dar
conteúdo à clivagem esquerda e direta, mas também contribuiu para limitar os
arroubos do populismo punitivo de grupos mais radicais, uma vez que ambos
os partidos, durante seus governos, mantiveram à frente do Ministério da
Justiça figuras importantes da luta pelos direitos humanos e contra a violência
e o arbítrio estatal (Miguel Reale Jr., Nelson Jobim, José Carlos Dias e José
Gregori nos governos de Fernando Henrique Cardoso; Márcio Tomaz Bastos
e Tarso Genro nos governos de Lula).
Em que pese a complexidade de um sistema político formado por cerca
de 30 partidos, em que o exercício do governo depende da construção de
coalizões bastante heterogêneas no parlamento, baseadas no mais das vezes
em trocas de favores e clientelismo político, o fato é que, desde a estabilização
da moeda, a partir da edição do Plano Real, em 1995, houve um crescimento
permanente dos gastos sociais do governo federal. De 1995 até 2010 o gasto
social federal mais que dobrou, partindo de 234 bilhões de reais em 1995
112 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

para alcançar os 638 bilhões de reais em 2010, um crescimento de 172%

em 16 anos (Castro, 2012). Percentualmente em relação ao Produto Interno
Bruto do país, o gasto social do estado passa de 11,24% em 1995 para 15,54%
em 2010.
Durante o primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, o índice
de desigualdade (Gini) permaneceu praticamente o mesmo, em uma média de
0,5994, caindo um pouco a partir do segundo mandato, chegando a 0,553 em
2002. No governo de Lula houve uma queda considerável, chegando a 0,528
ao final de seu primeiro mandato e a 0,509 ao final do segundo, nível que se
manteve durante o governo da Presidente Dilma Rousseff, que sucedeu Lula
em 2011.

Gráfico 2. Índice de Gini – Brasil (1995-2011)

Fonte: Pnad-IBGE.

De acordo com o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud,

2013), o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil cresceu 47,5%
entre 1991 e 2010. O Atlas analisa o IDH dos municípios brasileiros. Segundo
o relatório, 85,8% dos municípios brasileiros faziam parte do grupo de “muito
baixo desenvolvimento humano” em 1991. Em 2000, esse número caiu para
70% e, em 2010, despencou para 0,57%. Atualmente, 74% das cidades se
encontram nas faixas de “médio” e “alto desenvolvimento”, e aproximadamente
25% delas estão na faixa de “baixo desenvolvimento”.
 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 113

Contudo, apesar do crescimento, ainda é possível perceber a disparidade

entre as regiões do país. Apesar da evolução, o Norte e o Nordeste ainda
têm, respectivamente, 40,1% e 61,3% dos municípios na faixa de “baixo
desenvolvimento humano”. Ambas as regiões não têm nenhum município nas
faixas de “muito alto” e “alto” desenvolvimento. Já as regiões Sul e Sudeste
possuem os melhores índices, a maioria dos municípios dessas regiões é
classificada como de “alto desenvolvimento humano”, 64,7% e 52,2%,
respectivamente. No Centro-Oeste e no Norte, a maioria dos municípios
é considerada como de “médio desenvolvimento”, 56,9% e 50,3%, res-
pectivamente.
O retorno do crescimento econômico ao país, marcadamente desde 2004,
teve efeitos benéficos sobre o mercado de trabalho, com o crescimento do
emprego formal, inclusive na indústria, e a elevação da massa salarial real. Com
a redução do desemprego e a expansão do PIB, verificou-se o crescimento da
demanda por mão de obra menos qualificada e uma elevação dos rendimentos
da base da pirâmide social em relação aos extratos de renda mais elevada.
Essa situação se reflete na queda de 5,7% do Índice de Gini desde 2002, com
aceleração a partir de 2004 (Ipea, 2008). No entanto, esta tendência ainda não
altera significativamente um quadro histórico de desigualdade, que permanece
como o principal desafio a ser enfrentado pelo atual e os futuros governos, e
depende de uma improvável manutenção das taxas de crescimento econômico
dos últimos anos.

As taxas de encarceramento e a política prisional

Em que pese a implementação de políticas distributivas, a elevação
dos índices de desenvolvimento humano em todo o país e a redução das
desigualdades sociais, bem como a reorientação, ao menos no plano do
discurso oficial do governo federal, das políticas de segurança para o foco
da prevenção ao delito, chama a atenção o fato de que a população carcerária
brasileira cresce de forma ininterrupta durante todo o período analisado.
Levando em conta o período anterior, desde o ano de 1990, temos que a
taxa de presos por 100 mil habitantes, que em 1990 era de 61,22, chega a 274
no ano de 2012.
Em números absolutos, e considerando o período de 2000 a 2012,
percebe-se que, depois de um período de estabilidade no início dos anos 2000,
em que a população carcerária girava em torno dos 230 mil presos, e com
a exceção do ano de 2005, o crescimento foi significativo e constante, de
em torno de 8% ao ano, chegando a um total de 574 mil presos em junho
de 2013.
114 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

Gráfico 3. População carcerária – 2000 a jun. 2013

Fonte: Depen-MJ

Do total de presos no país em 2012, 93,8% estavam no sistema

penitenciário e 6,7% sob custódia das polícias. Os 34.304 sob custódia das
polícias, situação irregular que contraria à legislação, concentram-se em
algumas unidades da Federação, entre as quais os estados do Paraná, com
9.290 presos; de Minas Gerais, com 6.058; São Paulo, com 4.867; Rio de
Janeiro, com 2.920 e o Maranhão, com 1.176.
A população carcerária brasileira em junho de 2013 representava uma
taxa de encarceramento de 287,31 presos por 100 mil habitantes. Essa taxa
varia muito de estado para estado, tornando a geografia do encarceramento
no Brasil bastante variável. Entre os estados com taxas de encarceramento
acima da média nacional destacam-se o Acre, com 520,88, o Mato Grosso
do Sul, com 519,19, São Paulo, com 502,88, Rondônia, com 494,71, e o
Distrito Federal, com 476,4. Em sentido inverso, com taxas muito baixas de
encarceramento, bem abaixo da média nacional, denotando dificuldades das
agências de segurança pública e justiça criminal para dar encaminhamento
aos delitos verificados nestes estados, destacam-se os estados do Piauí, com
94,74 presos por 100 mil habitantes, do Maranhão, com 98,92 e da Bahia,
com 113,16.
Analisando-se a população carcerária por estado em números absolutos,
constata-se o peso representado pelo estado de São Paulo no total de presos
do país. Eram 207.447 presos em junho de 2013, vindo em seguida o estado
de Minas Gerais, com 54.314 presos.
 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 115

Gráfico 4. Taxa de encarceramento por estado – jun. 2013

(Presos por 100 mil habitantes)

Fonte: Depen-MJ

Importante então considerar a comparação entre o percentual de presos

em cada estado e o peso relativo de cada estado na população total do país.
Realizando-se esta comparação, constata-se que o estado de São Paulo, que
responde por quase 22% da população do Brasil, tem uma população carcerária
que corresponde a 36% do total de presos do país. Neste sentido também
se destaca o estado do Mato Grosso do Sul, com 2,21% do total de presos
para uma população que corresponde a 1,3% da população do país. De outro
lado, chamam novamente a atenção os dados do Piauí, Bahia e Maranhão, em
que a população carcerária representa praticamente um terço apenas do que
representam as populações destes estados, proporcionalmente ao país.
Do total de presos no Brasil em junho de 2013, 56,2% estavam cumprindo
pena. Os presos em situação provisória, ainda sem uma condenação criminal,
representavam 43,8% do total, 2% a mais do que em dezembro de 2012.
116 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

Gráfico 5. População carcerária por estado – jun. 2013

Fonte: Depen-MJ.

O crescimento do número de presos provisórios, que se mantém constante

na última década, reflete a pouca efetividade da nova lei de cautelares no
processo penal (Lei 12.403/2011), que deu ao judiciário uma série de novas
possibilidades para a garantia do andamento do processo, sem a necessidade da
prisão do acusado, entre as quais o monitoramento eletrônico do preso, ainda
pouco utilizado, seja por resistência dos juízes, seja pela falta de estrutura nos
estados.3

3 Para uma análise do impacto da nova lei de cautelares sobre as decisões judiciais em matéria
de prisão preventiva, vide a pesquisa realizada pelo Instituto Sou da Paz, “O Impacto da Lei
de Cautelares nas Prisões em Flagrante na Cidade de São Paulo”, 2014 <www.soudapaz.org/
upload/pdf/lei_das_cautelares_2014_digital.pdf>.
 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 117

Em números absolutos, o estado de São Paulo, sozinho, representava,

no final de 2012, 32% do total de presos provisórios do país, com um total
de 62.843 presos aguardando julgamento naquele estado (32,9% do total de
presos no estado). Em termos proporcionais, Piauí, Amazonas e Pernambuco
eram no final de 2012 os estados com o maior percentual de presos provisórios,
com 65,7%, 62,7% e 62,2%, respectivamente. Também apresentavam taxas
elevadas de presos provisórios, bem acima da média nacional, os estados
do Maranhão, Bahia e Minas Gerais, todos com em torno de 60% de presos
provisórios. Taxas tão elevadas estão relacionadas com a morosidade judicial
e a não efetivação das garantias processuais para determinados perfis de
acusados, que acabam por responder ao processo presos, por períodos que
chegam a até 2 anos ou mais, sem que haja uma justificativa legalmente
plausível.
Do total de presos no final de 2012, 93,8% eram homens e 6,2% mulheres,
igual percentual do ano anterior, demonstrando uma reversão do quadro de
aumento proporcionalmente maior do encarceramento feminino na última
década. Entre os estados com maior proporção de mulheres encarceradas,
destacam-se Roraima, com 10,4%; Mato Grosso do Sul, com 9,6% e Espírito
Santo e Amazonas, ambos com 9,1%.
Conforme os dados do Depen, o aumento da opção pelo encarceramento
no Brasil não é acompanhado pela garantia das condições carcerárias,
contribuindo para a violência no interior do sistema, a disseminação de
doenças e o crescimento das facções criminais. Em 2011, o déficit era da
ordem de 175.841 vagas. Já em 2012, este número passa para 211.741, num
crescimento de 20% no curto período de um ano, chegando a média nacional a
1,7 presos por vaga no sistema. A situação é mais grave em estados cuja razão
de presos por vaga chega a mais de 2, como na Bahia (2,2), no Rio Grande
do Norte (2,3), no Amapá (2,4), em Pernambuco (2,5), no Amazonas (2,6), e
no recordista estado de Alagoas, com 3,7 presos por vaga. Sem a garantia de
vagas no sistema, e com o crescimento do número de presos a cada ano, parece
evidente que as prisões no Brasil acabam por assumir um papel criminógeno,
reforçando os vínculos do apenado com a criminalidade e deslegitimando a
própria atuação do estado no âmbito da segurança pública. A responsabilidade
aqui pode ser compartilhada pela União e pelos estados, responsáveis pela
garantia das vagas carcerárias, pelo Congresso Nacional, incapaz de avançar
na reforma da legislação penal e na definição de uma política criminal mais
racional, e do Poder Judiciário, que pela morosidade e atuação seletiva
acaba por agravar a situação por meio das altas taxas de encarceramento
provisório.
118 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

Para onde vão as políticas penais no Brasil?

David Garland afirma que a maior parte das medidas penais recentemente
adotadas pelos governos ocidentais atestam uma lógica instrumental e um modo
de ação significativo, que buscam traduzir o sentimento público, punir para o
próprio bem do apenado, insistir nos objetivos punitivos, de modo que “cada
medida opera em dois registros diferentes, um registro punitivo que segrega
os símbolos de condenação e de sofrimento para entregar sua mensagem, e
um registro instrumental mais adequado aos objetivos de proteção do público
e gestão do risco” (Garland, 1999, p. 60).
Em matéria de reformas legais no âmbito da justiça criminal brasileira,
estes dois modelos encontram-se presentes e abrigam duas lógicas distintas:
igualdade e hierarquia. Tal dualidade aponta para as contradições existentes
na própria sociedade, refletindo a seletividade e a discricionariedade na
elaboração e na aplicação da justiça penal, o que, à sua vez, impede a demanda
de universalização de uma cidadania igualitária. De qualquer modo, o Direito
Penal torna-se o meio preferencial de resolução dos conflitos sociais e de
gerenciamento de condutas no espaço público.
O sistema de segurança pública brasileiro em vigor, desenvolvido a
partir da Constituição Federal de 1988, estabeleceu como compromisso legal
a segurança individual e coletiva. Sem embargo, as políticas de segurança
pública têm sido utilizadas como paliativo a situações de emergência,
sendo desprovidas de perenidade e consistência. Muitas leis de caráter mais
punitivo são propostas e aprovadas rapidamente em um contexto de forte
demanda da opinião pública, como por exemplo, no caso da equiparação da
falsificação de remédios aos crimes hediondos, assim como a aprovação do
Regime Disciplinar Diferenciado4 e as rebeliões comandadas pelo PCC em
São Paulo.
A partir dessa percepção, verifica-se que o passado recente das políticas
públicas de segurança na sociedade brasileira restringe-se a uma “série de
intervenções espasmódicas, meramente reativas, voltadas para a solução
imediata de crises que assolam a ordem pública” (Carvalho e Fátima e Silva,
2011, p. 62). A falta de articulação entre a elaboração de leis, decretos, portarias
e as ações em segurança pública no contexto social acaba por apresentar um
quadro de resultados insatisfatórios e inconsistentes. Orientando-se pela maior
conveniência imediata, o governo ignora as consequências de longo prazo
(Elbert, 2009, 149).

4 Sobre o RDD, vide Freire (2005).

 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 119

O fenômeno criminal, e em particular o aumento da criminalidade

violenta no Brasil nas últimas décadas, têm sido pouco afetado pelas políticas
de encarceramento massivo implementadas a partir da edição da Lei 8.072/90
(Lei dos Crimes Hediondos), que impediu a progressão de regime e com isso
ampliou sobremaneira a população carcerária desde então,5 sem que tenha
ocorrido redução da tendência de crescimento destes delitos.
O aumento das taxas de encarceramento, derivado de uma demanda
punitiva que encontra respaldo no parlamento (criminalização primária) e na
atuação dos órgãos de segurança pública e justiça criminal (criminalização
secundária), não surte o efeito esperado de queda da criminalidade, uma vez
que a atuação do sistema penal é seletiva, atingindo apenas a base da cadeia
criminal, e reunindo nas prisões indivíduos que, pela sua vulnerabilidade
social, são presas fáceis das facções criminais, que comandam o mercado das
ilegalidades dentro e fora das prisões (Oliveira e Azevedo, 2012, p. 4-11).
Embora tenha crescido nos últimos anos o número de processos contra
criminosos de colarinho branco, a expansão penal não produziu alterações
significativas no perfil da população carcerária, que segue sendo caracterizada
por indivíduos com baixo grau de instrução e renda, tendo sido encarcerados
em sua grande maioria pela prática de crimes contra o patrimônio (roubo)
ou por tráfico de drogas, e que no interior do sistema penitenciário vão ser
integrados de forma permanente às redes de gerenciamento das ilegalidades.
Em que pese o fato de que há um deficit de eficácia da legislação nas mais
diversas áreas, isso não impede que avance a hipertrofia ou inflação de normas
penais, que invadem campos da vida social anteriormente não regulados por
sanções penais. O remédio penal é utilizado pelas instâncias de poder político
como resposta para quase todos os tipos de conflitos e problemas sociais. A
resposta penal se converte em resposta simbólica oferecida pelo estado frente
às demandas de segurança e penalização da sociedade, expressas pela mídia,
sem relação direta com a verificação de sua eficácia instrumental como meio
de prevenção ao delito (Azevedo e Vasconcellos, 2012, p. 71)
Faz-se necessário analisar a diversidade e a ambiguidade da política
governamental atual. Segundo Matthews (2013, p. 14), “há mensagens
mistas e imperativos concorrentes que emanam de fontes oficiais”. Por
isso, em determinado momento, pode-se falar mais em medidas alternativas
e descarcerização e, em outro, de medidas mais severas para impedir a

5 Sobre o impacto da Lei dos Crimes Hediondos nas taxas de criminalidade e na administração
carcerária, vide o relatório de pesquisa do Ilanud (2005) <www.ilanud.org.br/modelos/
download.php?arquivo=/upload/pdf/hediondos.pdf>.
120 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

impunidade. A criminologia oficial mostra-se, assim, cada vez mais dualista,

polarizada e ambivalente, o que ajuda na compreensão de alguns traços da
situação atual, na qual acabam surgindo políticas públicas muito distintas
em suas diretrizes fundamentais. Portanto, “a característica distintiva do
período atual não é a punitividade exclusiva, mas a ambivalência” (Garland,
1999, p. 75).
De um lado, a “criminologia do eu” faz do criminoso um consumidor
racional, como qualquer cidadão, e de outro a “criminologia do outro” idealiza
o criminoso como um estrangeiro ameaçador, um excluído ou um rancoroso. A
primeira é invocada para banalizar o crime, torná-lo algo natural e inevitável,
moderar os medos e promover a ação preventiva, ao passo que a segunda
tende a demonizar o criminoso e a provocar preconceitos que acabam por
incentivar as hostilidades populares e sustentar o dever de punição do estado.
Desse modo, o estado oscila entre respostas adaptativas e de negação, uma vez
que a positivação de direitos e garantias não se demonstram suficientes para
alterar e apagar preconceitos impregnados nas estruturas mentais habilmente
construídas durante anos.
Quando da primeira eleição de Luis Inácio Lula da Silva, em 2002, seu
programa de governo apontava a segurança pública como uma das prioridades,
e defendia um maior protagonismo do governo federal para a redução da
violência. A candidatura Lula apresentava o compromisso com uma política
de controle de armas, bem como a preocupação com o combate à impunidade
para crimes praticados por organizações criminosas e contra os movimentos
sociais e os direitos humanos.
Tratava-se, portanto, de estimular políticas sociais que viabilizassem a
redução das desigualdades e contribuíssem para a pacificação social, por um
lado, e, de outro, de qualificar a atuação dos órgãos de segurança pública,
notadamente a Polícia Federal, vinculada à União, mas também as polícias
estaduais, por meio da utilização de novas tecnologias e da constituição
de uma base de dados que permitisse a coordenação de esforços para o
combate ao crime organizado, especialmente o narcotráfico e o contrabando
de armas.
Partindo do diagnóstico de que a política nacional de segurança pública
carecia de planejamento e capacidade de gestão, pela fragmentação da ação
dos estados na área, o modelo proposto envolvia o aumento da capacidade de
conhecer a realidade da violência e do crime, para alimentar ações preventivas,
estratégicas, orientadas e permanentemente monitoradas por atores da
segurança pública e do sistema de justiça criminal, assim como a necessária
reforma das instituições policiais.
 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 121

A implementação da proposta, no entanto, ocorreu apenas em parte, e

o tema das reformas estruturais das organizações policiais foi logo retirado
da pauta. Houve importantes avanços na gestão do conhecimento, com a
estruturação de redes de pesquisa e a produção mais sistemática de dados,
que culminaram com a constituição do Sistema Nacional de Informações de
Segurança Pública (Sinesp) no governo Dilma. No entanto, isso pouco foi
levado em conta para informar a gestão estratégica originalmente proposta.
Verificaram-se avanços nas políticas de prevenção, com a celebração dos
primeiros convênios entre a União e municípios para a implementação de
programas de prevenção, e a formação dos profissionais de segurança pública,
embora ainda centrada nas academias de polícia, receberam o importante aporte
da constituição da Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública
(Renaesp), que viabilizou o contato mais permanente entre as polícias e demais
operadores da segurança pública e as universidades brasileiras, permitindo a
consolidação ou a criação de vários grupos de pesquisa na área.
Quando do debate eleitoral que antecedeu a reeleição de Lula, e já com
o balanço do primeiro mandato, a proposta apresentada foi no sentido de que
problemas importantes fossem enfrentados: a questão da desqualificação
e obsolescência das policias estaduais; a falência do modelo prisional; a
fragmentação do sistema; a baixa complementaridade na intervenção de
seus organismos na prestação de serviços; a incipiente instrumentalização da
inteligência policial; a ausência do poder público local no tratamento do tema;
e a baixa interação e participação da sociedade na discussão, elaboração e
avaliação das políticas públicas na área (Tavares dos Santos, 2006).
A proposta articulava em torno do conceito de segurança pública
cidadã uma série de iniciativas com o objetivo de fortalecer as instituições
do sistema de justiça criminal e segurança e, em especial, desarticular o
crime organizado no território brasileiro, mas também de estimular um novo
padrão de convivência entre as pessoas, reforçando a democratização e
ampliando a participação, promovendo os direitos humanos, e desenvolvendo,
simultaneamente, políticas de prevenção e repressão qualificada ao crime e às
violências, físicas e simbólicas, de modo a garantir que a sociedade brasileira
tivesse a paz como valor fundamental.
Em 2007, seguindo a tendência mais ampla de indução da atuação
dos municípios no campo da segurança pública, ensejada pela criação da
Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) e, posteriormente, da
proposta de um “Sistema Único de Segurança Pública” (Susp), o Ministério
da Justiça, dirigido à época por Tarso Genro, lança o Programa Nacional de
Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), reconhecendo os avanços dos
122 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

planos anteriores e assumindo a complexidade do fenômeno da violência,

dando ênfase maior, desta feita, às questões das raízes socioculturais e dos
agenciamentos subjacentes às dinâmicas das violências e da criminalidade,
entendendo estarem imbricados à segurança outros problemas e fatores
sociais, culturais, ambientais, tais como: educação, saúde, cultura e serviços
de infraestrutura.
Em que pese os avanços na concepção do plano e na vinculação das
propostas e programas aos recursos para sua implementação, os resultados
foram bastante fragmentados e dispersos, levando à identificação, pelos
balanços realizados, de problemas relacionados com o pouco espaço para o
questionamento das soluções apresentadas, com a pura e simples adesão dos
municípios parceiros, a falta de mecanismos adequados de monitoramento
das políticas e o abandono da agenda da reforma estrutural das organizações
da segurança pública.
Nas eleições seguintes, quando Dilma Rousseff é lançada como candidata
do governo, o tema segurança pública foi secundarizado no programa e no
debate eleitoral, em boa parte em virtude do relativo sucesso alcançado no
período anterior para estancar o crescimento dos homicídios, especialmente na
região Sudeste. O Plano Nacional de Segurança Pública, formulado e lançado
somente no segundo ano de governo, teve uma divulgação bem mais discreta
do que os anteriores, não sendo constituído de um todo integrado, mas de uma
série de pontos que vão sendo implementados ao sabor de conveniências dos
governos estaduais aliados.
Ao final de seu primeiro mandato, e com a abertura de uma nova disputa
eleitoral, o governo Dilma carecia de indicadores favoráveis na área da
segurança, impactada pelo novo crescimento das taxas de homicídio e pela
crescente sensação de insegurança, que dá margem ao recrudescimento dos
discursos de lei e ordem, redução da maioridade penal, aumento de penas e
outras medidas vinculadas ao populismo punitivo. Tendo como único trunfo o
sucesso das medidas tomadas para a garantia da segurança durante a Copa do
Mundo, a candidatura de Dilma lançou mão da proposta de institucionalização
dos Centros Integrados de Comando e Controle, para viabilizar a integração
de ações entre a União e os estados, assim como a integração de esforços das
polícias civis, militares e federal.
Se a proposta tem o mérito de reconhecer a necessidade da participação
efetiva da União na gestão da segurança, é forçoso reconhecer que avança
muito pouco neste âmbito, deixando de lado pautas como a reforma das
estruturas policiais (ao contrário, acaba por reforçar uma lógica que não
questiona o problema da militarização da polícia e todas as suas consequências
 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 123

para a constituição de um novo modelo de policiamento), a implementação

de mecanismos efetivos de controle da atividade policial, e a também
necessária ampliação da competência dos municípios neste âmbito. Também
não há mais referência à necessidade de incorporar a participação popular na
gestão da segurança, que havia avançado via Gabinetes de Gestão Integrada,
disseminados a partir do Pronasci. Por fim, e talvez mais importante, nada é
dito sobre a necessária construção de caminhos alternativos ao endurecimento
penal, com a revisão da política de drogas e a implementação de mecanismos
efetivos para a administração dos conflitos cotidianos nos grandes e médios
centros urbanos.
Se de um lado os governos dirigidos pelo Partido dos Trabalhadores dei-
xaram uma marca importante na tentativa de enfrentamento da cultura punitiva
e de redução da violência, como o Estatuto do Desarmamento, aprovado em
2003 e até hoje alvo de duros ataques dos defensores da liberalização do
comércio de armas no país, geralmente ligados à indústria armamentista e ao
discurso punitivista; se os governos do PT contribuíram para a aprovação de
legislações mais duras no combate à corrupção, e incentivaram a adoção, pelos
estados e municípios, de políticas de prevenção ao delito; se no governo Dilma
foi aprovada uma importante reforma legal para ampliar as alternativas caute-
lares no processo penal, tentando reduzir a utilização da prisão preventiva, assim
como uma legislação de controle e criminalização das práticas de tortura prati-
cadas por agentes do estado, tudo isso permite vincular as políticas dos governos
eleitos a partir de 2003 a uma perspectiva “realista de esquerda”, vinculada
à defesa de um direito penal mínimo e apostando, sobretudo, no reforço das
capacidades das agências de controle punitivo para atuar dentro das previsões
legais e em políticas públicas de prevenção ao delito e de inclusão social.
Para além de questões relacionadas com a estrutura desigual da sociedade
brasileira, e o tratamento diferenciado que se constitui no padrão de atuação
das agências de controle punitivo, é preciso reconhecer que o aperfeiçoamento
gerencial e institucional, embora necessário, não é tão simples, porque há
diferenças de concepção que atravessam o campo do controle do crime no
Brasil. De um lado está o discurso republicano da garantia dos direitos humanos
com segurança pública, mas de outro há uma concepção que se conecta com
parcelas importantes da opinião pública, no sentido do endurecimento penal,
de mais prisões, de presos em condições precárias, sem garantias individuais
básicas, como forma de dissuasão e contenção da criminalidade. Discurso
que se manifesta muitas vezes pela defesa da pena de morte, da redução da
maioridade penal, dos direitos humanos só para “humanos direitos”, do livre
acesso às armas para estes últimos etc.
124 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

Para compreender o paradoxo de que no plano federal o governo atuou

no sentido da contenção do poder punitivo, mas as taxas de encarceramento
nunca alcançaram níveis tão elevados, é preciso também considerar, entre
outros fatores, o peso do estado de São Paulo para a obtenção deste resultado.
Durante todos os 12 anos em que o governo federal foi assumido por uma
orientação política inspirada na tradição da esquerda latino-americana, o
governo de São Paulo esteve sob o controle do PSDB, que adotou, tanto
discursivamente quanto em suas práticas de gestão, políticas vinculadas aos
movimentos de Lei e Ordem, na defesa de encarceramento duro especialmente
para delitos ligados ao mercado da droga. Isso explica a discrepância dos
dados de encarceramento de São Paulo, se comparados a outros estados, e se
percebe assim o peso da orientação do poder executivo estadual, responsável
pela coordenação da atuação das polícias civil e militar.
As práticas correntes das instituições policiais atravessam a fronteira de
uma legalidade considerada antiquada, inquisitorial, quando não autoritária,
seguindo em direção a um tipo de “ilegalidade prática”, uma lógica em uso
justificada pela eficiência. Se o inquérito passa a ser um entrave, criam-se
alternativas práticas para dar eficiência a algo que de outro modo não atenderia
a imensa demanda recebida pela polícia. No entanto, esta “ilegalidade
eficiente” tanto diminui as garantias de direitos dos acusados, quanto também
não tem se demonstrado capaz de aumentar a capacidade investigativa da
polícia. Michel Misse (2008) propõe o conceito de sujeição criminal para
dar conta do fenômeno, que embora não seja novo é reforçado pela dinâmica
social contemporânea.
Além da importância dos governos estaduais e da orientação que
imprimem à ação de suas polícias para a compreensão dos processos de
criminalização e da geografia do encarceramento no Brasil, também é
necessário levar em conta a atuação de outras duas agências de controle
punitivo: o Ministério Público e o Poder Judiciário.
Com relação à atuação do Ministério Público como titular da ação
penal, pesquisas sobre as concepções de política criminal dos promotores e
procuradores da República (Azevedo, 2005, 2010) indicam uma identificação
crescente com propostas de tolerância zero contra o crime como forma de
combater as altas taxas de criminalidade. A corrente garantista, orientada pela
ideia de que a persecução penal não pode violar as garantias constitucionais
do acusado, tem cada vez menos adeptos no interior da instituição.
Encarregados de aplicar a lei e julgar os casos concretos, os juízes
são atores centrais do sistema de justiça. Os magistrados têm sido objeto de
estudos a respeito do conteúdo e motivação de suas decisões. As pesquisas
 R. G. Azevedo, A. C. Cifali – Política criminal e encarceramento no Brasil ... 125

sobre o comportamento profissional, a mentalidade dos juízes, a origem social

dos magistrados, colocaram em evidência a falácia do mito da neutralidade,
abrindo um campo de indagações sobre as reais motivações das decisões
judiciais. As conclusões em geral apontam para a existência de uma dupla
seletividade na atividade judiciária: seletividade na aplicação da lei, com maior
probabilidade de punição para os setores sociais desfavorecidos econômica e
culturalmente, e de favorecimento para as classes superiores, e seletividade
na interpretação da lei, com a utilização pelo juiz de seu poder discricionário
segundo suas opções políticas e ideológicas.
Fato é que todos estas tendências e desafios dizem respeito à necessidade
de uma revolução democrática da justiça no Brasil, que redirecione a estrutura
e os esforços de milhares de operadores do sistema de segurança pública e
justiça criminal para objetivos diversos do foco até agora direcionado para a
“manutenção da ordem pública”. Uma estrutura policial profissionalizada e
capaz de estabelecer vínculos com a comunidade e atuar na resolução de con-
flitos cotidianos, e de realizar a investigação e a repressão qualificada da crimi-
nalidade violenta, e um sistema de justiça capaz de colocar-se perante a socie-
dade enquanto um canal legítimo e adequado para a mediação dos conflitos
sociais, e de produzir decisões judiciais mais próximas de critérios universais
de justiça, incorporando a moderna doutrina penal constitucional ao cotidiano
das salas de audiência, são a exigência colocada para que possamos avançar no
sentido da redução da violência e da garantia da segurança pública no Brasil.
Por diversos motivos, entre os quais os diversos escândalos de corrupção
que se sucederam ao longo dos 12 anos de governo, assim como a falta de uma
orientação mais clara sobre um programa descarcerizante e que ao mesmo
tempo dê conta da demanda social por redução da violência, os governos di-
rigidos pelo PT no Brasil não tiveram a capacidade para construir uma efetiva
hegemonia de uma concepção de segurança pública vinculada à afirmação de
direitos e ao funcionamento adequado e republicano dos órgãos responsáveis
pela persecução criminal. Perderam também a possibilidade política de incidir
sobre outras esferas de governo, como os estados e municípios, e mesmo outras
dimensões institucionais, como parlamento e judiciário, para a mudança de
orientação das decisões judiciais e a ampliação de um sistema legal capaz de
reestruturar os órgãos policiais e implementar mecanismos eficazes de con-
trole. Chegamos assim ao início de um novo governo, ainda na perspectiva da
esquerda, mas com o crescimento ininterrupto das taxas de encarceramento, o
aumento dos níveis de criminalidade violenta, e o recrudescimento dos movi-
mentos de Lei e Ordem, ameaçando as poucas conquistas até aqui alcançadas e
lançando uma sombra de dúvida sobre o futuro das políticas penais no Brasil.
126 Civitas, Porto Alegre, v. 15, n. 1, p. 105-127, jan.-mar. 2015

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Recebido em: 24 dez. 2014

Aprovado em: 30 jan. 2015

Autor correspondente:
Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo
Av. Ipiranga, 6681
90619-900, Porto Alegre, RS