DIREITO

FINANCEIRO E FISCAL

2018/2019| 1º semestre | Profª Rita Calçada Pires

PEDRO MIGUEL SILVA
 20 SET 2018
19 SET 2018
Conceitos-chave: Direito das Finanças Públicas; direitos
e ação pública; orçamento do Estado; conta geral do
Conceitos-chave: --------- Estado; finanças públicas e intervenção do Estado;
economia privada vs. pública; finanças públicas e
concretização de direitos; necessidade de ajustamentos
ao OE; atividade financeira pública e opções políticas;
Estado de direito e capacidade financeira pública;
finanças públicas e modelo de Estado; funções
Avaliação
suplementares da atividade financeira do Estado.

Exame final (existirá limite para escrever).

Direito das Finanças Públicas

Introdução
Nota: o verdadeiro nome da cadeira deveria ser
³Direito das Finanças Públicas´.
-Que tipo de Estado temos?
-Por que é que as políticas são feitas desta forma?
É importante contextualizar o Direito das
-Por que é que temos as normas que temos? Finanças Públicas ± como aparece,
porquê, qual a sua importância e de que é
que é feito.
Entender de finanças públicas ajuda o jurista a perceber
qual a ratio normativa. Estamos a misturar política com
normas. O elemento financeiro é, muitas vezes, Faremos um esquema como tentativa de
determinante para entender o porquê de uma opção sistematizar o conteúdo e o percurso da
política e de uma norma em concreto. nossa unidade curricular.
É importante perceber as condicionantes que as finanças
públicas trazem para o Estado. A partir daí é possível
determinar que tipo de Estado é o nosso e interpretar de
forma mais profunda e mais realista as normas jurídicas
existentes. Isto inclui a realização dos direitos sociais.

São muitos os diplomas em causa; devemos olhar mais

para eles do que para a doutrina, e mais para a doutrina
do que para apontamentos das aulas.

Se tenho um Estado e ele tem de intervir, precisa de

haver despesas públicas e receitas públicas ± ou seja,
tem de haver finanças públicas.

Bibliografia

-0DULD G¶2OLYHLUD 0DUWLQV ± Lições de finanças Direitos e ação pública

públicas e direito financeiro -etc.
Os direitos implicam ação pública para serem
assegurados; e ação pública implica agir. Ao implicar
Legislação agir, implica gastar. Isto vai dar azo à existência de
despesa pública.
-Legislação de Finanças Públicas, Almedina. Se o Estado tem de gastar, então também tem de ter
-*XLOKHUPH G¶2OLYHLUD 0DUWLQV /HL GH montantes para gastar: precisa de arrecadar. É
Enquadramento Orçamental Anotada e Comentada. necessário, então, obter receita pública.

Orçamento do Estado

1
Uma organização societária implica a existência de um Ora, como já vimos, só está legitimada a
Estado. Um Estado social de direito pretende concretizar receita pública na medida em que haja
direitos. Para agir, o Estado tem de gastar; logo, surge a despesa pública para fazer. Se não tiver
chamada despesa pública. E para gastar tem de despesa pública para fazer, não posso
arrecadar ± necessidade de receita pública. A forma arrecadar. Em economia pública há
como a receita e a despesa se organizam e interagem é sempre uma discussão relativamente à
construída a partir do orçamento do Estado, enquanto dimensão que a despesa e a receita
documento de previsão daquilo que se pretende vir a públicas devem ter.
fazer. O orçamento do Estado organiza aquilo que eu
(Estado) pretendo vir a gastar e aquilo que pretendo vir a
arrecadaU³FDVDQGR´ as duas coisas. Veja-se que o
orçamento do Estado precisa de vir a ser executado.

Tem-se, portanto, que:

Conta geral do Estado

1) a atividade financeira pública nasce da

Mais tarde, precisamos de saber como é que o poder existência de um Estado que promove a concretização de
público gasta efetivamente, e que receita é que realmente direitos que justificam uma intervenção e uma ação
obtém. Já não é uma mera previsão. públicas. Por que é que tem de haver finanças públicas?
No fim de tudo, temos uma conta geral do Estado ± Porque um Estado social de direito exige uma intervenção
pública.
traduz o que efetivamente ocorreu naquele ano.

2) essa atividade financeira pública implica a

existência de dois blocos:
Finanças públicas e intervenção do Estado

(i) despesa pública

Quando pensamos em direito das finanças públicas, não Para intervir, tenho de gastar.
é despiciendo pensar que a atividade financeira do
Estado é justificada pela necessidade de ação pública (ii) receita pública
(ação pública essa que parte da existência de direitos
que precisam de ser Se tenho de gastar,
realizados/protegidos/concretizados). As finanças preciso de ter verba
públicas não existem autonomamente por si e para si: para gastar ± logo,
são uma necessidade e aparecem porque o necessito de arrecadar
Estado tem de intervir. receita.

Despesa pública e receita pública A atividade financeira pública é, então, feita de um lado
positivo e de um lado negativo. Ao lado negativo
Um segundo ponto é o seguinte: quando corresponde a despesa pública; ao lado positivo
pensamos em finanças públicas / atividade corresponde receita pública.
financeira do Estado, devemos pensar em
dois braços - o braço do gasto / despesa
pública e o braço da receita pública. Estes
dois braços não são independentes um do 3) estas duas componentes da atividade financeira pública
outro; são profundamente não são independentes; não são autónomas.
interdependentes. Só posso gastar se tiver
algo para gastar; e só vou estar legitimado Se eu preciso de gastar, eu preciso de ter algo para
(enquanto Estado) a ter receita se tiver gastar. Logo, a despesa e o volume da despesa
despesa pública, e na medida da despesa dependem da existência e do volume da receita.
pública que estiver a fazer.

Economia privada vs. pública

Não fiquemos, porém, com a ideia de que há aqui apenas

Qual é a diferença entre economia pública uma relação unívoca entre despesa e receita. Se
e economia privada? Na economia estamos a falar de uma intervenção pública, estamos a
privada, o interesse primeiro é obter lucro. falar de uma ação do Estado - e o princípio maior do
Na economia pública, o Estado pretende Estado, que caracteriza a sua ação, é o interesse público
defender o interesse público. (esta é a dinâmica da coletividade). Por isso, a minha
receita pública precisa de estar legitimada. Se o Estado
não tem um intuito lucrativo, ao contrário dos agentes
económicos privadas, ele só pode retirar e ir buscar
verbas ao mercado para atuar na medida em que tenha

2
de gastar em nome do interesse público. Há, então, uma GL]³HX Estado, pretendo vir a gastar e
relação de dependência entre a receita e a despesa: a pretendo vir a
legitimidade da receita está diretamente ligada à DUUHFDGDU ;´ Significa isto que é
existência da despesa pública. Porquê? Porque é através necessário que esta pretensão se
da despesa pública que o Estado concretiza o interesse concretize. O Estado tem de passar de
pública (através da ação pública). uma lógica de previsão para uma lógica de
execução. Por isso se diz que, depois de
aprovado o OE, ele tem de ser, ao longo
do ano para o qual foi criado, executado /
aplicado / concretizado.
Orçamento do Estado (continuação)
Durante o ano, aquilo que foi projetado no
orçamento é colocado em prática
Apesar de já termos detetado a relação entre receita e (executado) e, quando termina o período
despesa públicas, esta inter-relação força a que elas orçamento para o qual o orçamento foi
sejam pensadas em conjunto. Temos de as aprovado (1 jan ± 31 dez ± período de
verdadeiramente integrar. Como é que o Estado faz isso? execução), fazem-se novamente as contas
Através do OE, sendo que o OE é um documento de e verifica-se o que efetivamente se gastou
previsão ± por ex., eu, Estado, digo que, para o ano de e o que efetivamente se arrecadou. Esse
2019, prevejo gastar 100 e arrecadar 100, dizendo em exercício pósexecução de saber
que é que vou gastar o dinheiro e como é que prevejo exatamente o que foi gasto e o que foi
arrecadá-lo de forma a haver equilíbrio orçamental (de arrecadado dá origem à conta geral do
forma a que aquilo que entra possa fazer face àquilo que Estado.
sai).

Necessidade de ajustamentos ao OE

Finanças públicas e concretização de direitos

Tanto do lado da despesa como do lado
da receita pode haver alterações, criando
a necessidade de ajustamentos. Terá de
Este exercício de pensar em conjunto receita pública e haver mecanismos de controlo orçamental
despesa pública é feito a partir da construção do OE. para verificar que o OE é cumprido pelo
Vemos agora o porquê da importância do OE. O que executivo, durante e após a execução do
resulta do OE é aquilo que o Estado vai gastar e orçamento.
arrecadar ao longo do ano. E veja-se que aquilo que o
Estado gastar é aquilo que lhe vai permitir garantir os
direitos. Por isso, há uma ligação entre o tipo de Estado
que temos e a forma como ele terá de intervir.
Atividade financeira pública e opções políticas Na
nossa formação, ouvimos múltiplas vezes a expressão
políticas públicas. Ouvimo-la em termos gerais (como fruto
de uma intervenção do Estado), mas também em termos
Os juristas tendem a não gostar do
de políticas públicas específicas (ex.: política pública de
seguinte facto: os direitos carecem de uma
saúde, política pública dos transportes, política pública do
concretização pública, que depende do
investimento público, política pública de
dinheiro que o Estado tem disponível. A
internacionalização e atração de investimento etc.). Ora,
jurisprudência do TC alemão fala na
isto tem a ver com a ratio das normas jurídicas. O que
³UHVHUYD GR SRVVtYHO´ ³4XH (VWDGR está por detrás do OE? Uma decisão política. A atividade
TXHUHPRV"´ p uma pergunta que fazemos, financeira do Estado sustenta a intervenção pública,
mas uma pergunta mais sendo que, quando o Estado diz, por exemplo,
LPSRUWDQWHp³4XH Estado podemos ter"´ ³HVWHDQRYRXJDVWDUQDVD~GH
O Estado que podemos ter é aquele que 200 na educação, 50 na habitação, 10 na segurança, 5
realisticamente olha para o catálogo da na justiça´está a revelar uma opção política. A atividade
ação pública / de direitos que têm de ser financeira pública, que sustenta a intervenção do Estado,
concretizados e percebe que só os vai é reveladora das opções políticas de concretização dos
poder concretizar na medida em que tiver direitos que sustentam o Estado social de direito.
verba para o fazer.

A opção política é visível no elemento da despesa

pública, i.e., nas várias despesas públicas do Estado que
Orçamento do Estado (continuação) vão ser determinadas para aquele ano em concreto, e
que necessariamente vão ser suportadas pela receita. Ao
decidir ir buscar mais à receita A ou à receita B, estou a
A importância do orçamento é estrondosa; fazer uma opção política.
ele delimita e condiciona a ação pública.
Cria o espaço para a ação pública e
delimita a forma como ela é feita. Mas para
termos a história toda, devemos ainda ter
em atenção que este ato financeiro ± OE ±
pXPDWRGHYRQWDGHSROtWLFDpXPDWRTXH
Estado de direito e capacidade financeira pública

3
 elementos económicos privados, para não
falar da UE e de outros elementos
O tipo de Estado social de direito que temos também
condicionadores internacionais, o que exerce
depende da disponibilidade financeira pública.
uma enorme pressão para a obtenção de
receita pública para que se possa gastar e
concretizar os direitos.
Em primeiro lugar, tem-se que um Estado social de direito
exige ação pública; em segundo lugar, temse que essa
ação pública é marcada por uma decisão política. Mas
Refletindo com calma, tenderemos a
essa decisão política não depende exclusivamente de
encaixar que o direito público, enquanto
uma orientação ideológica de quem tem o poder de
direito que parte de um Estado social de
decisão política. Depende também da disponibilidade
direito e de um texto fundamental que
financeira, ou seja, da capacidade que o Estado tem para
apresenta um conjunto vasto de direitos
arrecadar receita para concretizar a opção política.
que podem ser fantasticamente
construídos no papel, precisa de fazer um
juízo realista: ligar a concretização desses
Nós, juristas, temos de perceber que o direito é criado a direitos à capacidade financeira pública. E
partir de opções políticas, que têm uma influência essa capacidade de o Estado ter receita
também económica. Na organização económica da nossa não é ilimitada. Não o sendo, então
sociedade, há o setor público, o setor privado e o setor também vou ter limitações na realização
cooperativo e social. Na verdade, tem de haver um dos direitos. Por isso é que, na
equilíbrio entre os vários setores. Crescentemente a concretização das políticas públicas
intervenção do Estado é feita de forma indireta (falando- (sobretudo as sociais e económicas),
se no Estado regulador). Nessa lógica, o Estado prefere muitas vezes há a vontade política e a
não aparecer como agente, permitindo que outros defesa ideológica, mas não se consegue
agentes tenham espaço para intervir. chegar a essa concretização. Onde está a
necessidade de tornar isto operacional?
A decisão política que é feita está, também Na correta escolha política de
ela, condicionada. Em primeira linha, está hierarquização de despesa; de valorização
condicionada por aquilo que é daquilo que é mais importante. Devemos
efetivamente arrecadado. A opção política apostar na defesa ou na proteção dos
não está autonomizada do fator financeiro, desempregados? Devemos apostar na
GDtD³UHVHUYDGRSRVVtYHO´HR³Estado que habitação social ou no acesso efetivo ao
podemos ter´. SNS? Esta é uma escolha condicionada,
que tem de ser trabalhada.

Um segundo nível de pressão é colocado na forma como

os dinheiros públicos são geridos, porque se tem de
tentar fazer muito com pouco, ou com não o suficiente. A
tendência, segundo observado pelos autores
económicos, é para a despesa pública ir subindo, porque
o Estado social de direito tem por objetivo a construção
de uma sociedade o mais desenvolvida possível, com o
maior nível de bemestar. Se quero atingir maiores níveis
de bem-estar (direitos de 2ª, 3ª geração, etc.) e vou
É hoje discutida a questão da política
acumulando acrescentos, mais obrigações terá o Estado
pública de habitação, que tenta concretizar
de intervir e mais terá de gastar. Há, por isso, uma
um direito social estabelecido na
necessidade crucial de balizar e hierarquizar.
Constituição (o direito à habitação).
+iXPDUWLJRQD&53TXHGL]³WRGRVWHPRVGL
UHLWRj KDELWDomR´ 6H R FLGDGmR R
Finanças públicas e modelo de Estado
FRQVHJXLU SHORV VHXV próprios meios,
ainda bem; caso contrário, o Estado tem o
dever de assegurar essa habitação. Só que
Serão as finanças públicas todas iguais e independentes
eu não posso pegar no artigo e dizer ao
do modelo de Estado? À partida já deveremos saber a
poder político ³HX TXHUR XPD FDVD´ 7HUHL
resposta, mas há que reforçá-la. Há que perceber como é
DFHVVR D XPD FDVD apenas se o Estado me
que as finanças públicas aparecem, para quê e porquê
puder oferecer essa casa. aparecem, qual a sua primeira função e a complexidade
Por que é que, para aceder à habitação social, que está envolvida na organização da receita e da
existe um conjunto de normas que provocam despesa, significando isto que precisamos de uma forma
uma hierarquia de critérios? Porque não diferente de encarar o direito público, as opções do direito
existem recursos ilimitados. Tenho de público, as opções políticas e as ratios normativas. Isto é
hierarquizar os mais importante para a formação do jurista completo e que
carenciados e os menos carenciados. Tem de compreende a intervenção do Estado na sociedade.
haver uma grande pressão na gestão da Temos sempre tendência para visualizar as coisas de
atividade financeira do Estado sobre a maneira utópica, mas precisamos de ter em atenção a
qualidade da decisão política, e também na condicionante económica, jurídica, política e que tudo
qualidade da gestão pública, que é feita sobre isso está cimentado numa atividade financeira do Estado.
dinheiro público, por forma a concretizar o
maior número de direitos para o maior número
de cidadãos. Isto significa que a decisão
política está fortemente condicionada por

4
Funções suplementares da atividade financeira do Pode, também, haver monopólios ou
Estado oligopólios. E há a questão dos bens
públicos ± i.e., bens que o mercado não
tem interesse em fornecer, mas que são
Contudo, ao contrário do que até ao momento temos bens essenciais para satisfazer o interesse
dado a entender, a captação de receita e a decisão de coletivo. Logo, o Estado pode ter de gastar
despesa não se limita apenas a uma lógica pura de para se substituir ao mercado. Dessa
satisfação e concretização de direitos fruto do Estado substituição pode resultar que certos bens
social de direito. Para além desta função, a atividade não são totalmente públicos, mas sim
financeira do Estado pode ter outras funções semipúblicos ou imperfeitos ± e isso
suplementares, o que dificulta ainda mais a equação feita provoca, se houver um afluxo em massa,
até agora. Na seleção da despesa e da receita, existem a que não se consiga usufruir do bem
mais fatores do que a mera concretização de direitos, público. Isto faz com que o Estado
pura e simplesmente. também possa ter de intervir para
assegurar o acesso e o usufruto do bem
público. Um bem público perfeito é, por
Assim, para além da primeira função de arrecadar receita ex., um poste de iluminação pública; um
para haver despesa pública capaz de assegurar direitos bem público imperfeito é, por ex., uma
fruto do estado social, existem mais justificações para o autoestrada ± e por isso é que existem
Estado arrecadar receitas e gastar. Mas não podemos portagens.
esquecer a visão central ± a de que, em primeira linha, a
atividade financeira do Estado aparece para concretizar
O Estado pode intervir também através da atividade
direitos fruto do Estado social de direito. Arrecada para
financeira. Uma questão crescentemente importante é a
gastar na concretização dos direitos. Significa isto, para
das assimetrias de informação.
Richard Musgrave (1910-2007), que estamos a falar de
uma primeira função: a afetação de recursos. O Estado
existe para garantir um estilo de sociedade em que a
primeira preocupação é arrecadar para afetar. O Estado
arranja recursos, e afeta esses recursos a determinados Tendo tudo isto em conta, será que os privados, por si só,
fins. se conseguem relacionar de forma límpida, integrada e
sistematizada quando é preciso agir de uma forma
macro? Uma intervenção macro é algo que cabe ao
Estado. O mercado, por si só, não consegue atingir um
pleno equilíbrio macroeconómico. Se tiver a necessidade
CLASSIFICAÇÃO DE MUSGRAVE de uma intervenção macroeconómica, não a vou
1. Correção da afetação de recursos; conseguir exclusivamente através dos privados. Cada
2. Redistribuição da riqueza e rendimento; agente é um representante microeconómico; os vários
3. Estabilização económica. interesses em concorrência, muitas vezes, não são
³casados´ nem ³casáveis´, necessitando de um ³zoom-
out´. Também as finanças públicas podem fazer isso.
Em que medida é que há mais funções na
Como? Uma das funções da dívida pública pode ser
atividade financeira do Estado? Há a
noção de que, mesmo o que o Estado dê retirar riqueza / capital do mercado privado, incentivando
a poupança e com isso retraindo o investimento, fazendo
espaço à economia privada, ela por si só
não se suporta, havendo situações em que hipoteticamente retrair a inflação. Veja-se que a inflação
surge quando há um desequilíbrio muito grande entre
não funciona. Por isso, também o Estado
deve procurar intervir nesses espaços oferta e procura. Significa isto que é expectável do
Estado que intervenha para controlar a inflação.
criados pelas falhas de mercado. Vejam-
se as externalidades positivas e negativas
(efeitos não esperados, positivos ou
negativos, da atividade económica). Uma À disposição do Estado existem muitos mecanismos e
forma de reequilibrar as posições passou, instrumentos, alguns deles instrumentos financeiros
na Expo 98, por exigir de quem teve públicos. Um deles é a emissão de dívida pública. O
aquela externalidade positiva na sua Estado pode criar instrumentos financeiros capazes de
esfera jurídica um contributo para o captar os capitais privados, colocando-os fora do
investimento efetuado. O Estado produziu mercado privado, numa lógica de poupança (já não são
uma intervenção como forma de aplicados no consumo, deixando de estimular o
reequilibrar os interesses em causa. A desequilíbrio entre oferta e procura e assim limitando a
resolução da externalidade foi feita através inflação).
da criação de um tributo: ³quando Além de servirem para a afetação de receita, as finanças
alienares o imóvel, vais fazer uma públicas servem também para distribuir recursos. Na
contribuição suplementar pelas maisvalias redistribuição há uma ideia de justiça social. Também as
que obténs´. Isto porque uma pessoa pode finanças públicas podem servir o valor da justiça pela
ter adquirido por 5 e vendido por 10. Se redistribuição, mas, simultaneamente, podem ter a função
tinha o imóvel que valia 10 e com o de estabilização macroeconómica (3ª função na ótica de
investimento público este passa a valer 50, Musgrave).
há uma mais-valia de 40. Para proceder a
um reequilíbrio numa lógica de justiça e
participação de gastos, o Estado exigia
que, no momento da alienação, houvesse
um contributo suplementar, tentando, com
isso, eliminar a externalidade.

5
Ideia 1: a decisão política que pretende concretizar a ação Este tipo de intervenção, que utiliza
pública e realizar os direitos de um Estado social de instrumentos financeiros públicos para
direito depende das finanças públicas. conseguir atingir resultados económicos,
gera a função da [3] estabilização
Ideia 2: as finanças públicas são necessárias, em primeira macroeconómica. Através da função
linha, para arrecadar receita que permita gastar e financeira do Estado, além de se
concretizar direitos; em segunda linha, para distribuir / arrecadar receita par aplicar na despesa,
redistribuir recursos e para garantir a estabilização também o Estado pode usar a receita e a
macroeconómica. despesa públicas para resolver problemas
macroeconómicos, visando a estabilização
macroeconómica.

O Estado pode dirigir-se a grandes investidores ou

recorrer às famílias (consumidores em geral). Se se dirige
às famílias, pode apresentar pacotes, como os
certificados de aforro, que são instrumentos típicos do
crédito que o Estado pede aos privados e estes lhe
26 SET 2018 concedem. É uma forma de o Estado ir buscar dinheiro
aos privados, mas diferente dos impostos porque há uma
contrapartida: ao fim de certo tempo, devolve o dinheiro
com juros. Ao fazer isto, a tendência é para os privados
Conceitos-chave: Funções da atividade financeira do
não consumirem tanto. A oferta equilibra com a procura e
Estado.
há uma estabilização macroeconómica.

Já percebemos que o Estado intervém e necessita de

fatores financeiros para a) conseguir receita e aplicar
despesa e b) poder usar a receita e despesa públicas
Funções da atividade financeira do Estado para estabilizar o funcionamento do mercado, o que os
privados por si só não conseguem.

A intervenção pública, segundo Richard

Musgrave, levava a que a primeira função Mas há uma outra função. Veja-se que a justificação
financeira do Estado fosse a [1] afetação primeira da existência de um Estado é a justiça. Ora, a
de recursos ± ou seja, o Estado tem de justiça casa com a ideia de solidariedade. Se o Estado
intervir; para intervir, tem de gastar; e para existe em primeira linha para garantir níveis elevados de
gastar, tem de arrecadar. A receita é bem-estar à pessoa humana com uma lógica de justiça e
afetada a uma despesa específica. solidariedade, então significa que, a la Robin Hood, deve
haver espaço para que certas pessoas sejam auxiliadas e
integradas pelo Estado tendo em vista o melhoramento
A primeira função da atividade financeira do da sua qualidade de vida. Também é função do Estado,
Estado é, portanto, a lógica de afetação de portanto, intervir na sociedade reequilibrando
recursos. desigualdades. Não significa que estejamos
automaticamente a defender um Estado socialista e uma
Para Musgrave, há mais duas funções da igualdade pura e dura. A ideia aqui é que todos tenham
atividade financeira pública. Tínhamos um nível mínimo de condições de vida. O valor justiça e o
percebido que uma das motivações para a valor de solidariedade entram como justificação para uma
intervenção do Estado passava por uma outra atividade financeira do Estado: a [2] redistribuição.
necessidade de este intervir
macroeconomicamente quando havia a
necessidade de controlar certos elementos Isso significa que também através da despesa e da
económico-sociais que apenas teriam receita o Estado vai redistribuir. Parte das políticas de
impacto se houvesse uma intervenção reequilíbrio das posições sociais, de auxílio e promoção
global. Temos o exemplo da inflação. de níveis mínimos de existência são feitos através das
Quando é que acontece? Quando há um finanças públicas.
desequilíbrio oferta / procura. Para
controlar a inflação, é preciso controlar
aquilo que a gera: a oferta e a procura. Se
retirar dinheiro aos mercados,
salvaguardando que ele fica à parte em Vejamos dois exemplos, um do lado da despesa e outro
poupança, o que estou a fazer é reduzir a do lado da receita:
procura para prevenir a inflação. Isto gera
um problema económico que tem de ser
resolvido. Só que os privados através da x RSI ± o rendimento social de inserção é uma
lógica oferta / procura não têm a tendência prestação social que é conferida a quem não
para solucionar o problema macro. O tem meios de subsistência suficientes,
Estado, através da sua intervenção independentemente de ter ou não contribuído
macroeconómica, consegue proceder a previamente para um sistema de segurança
essa solução, manipulando os elementos social. O RSI é uma prestação social; significa
que geram a inflação. que o Estado vai transferir uma verba financeira
dos cofres públicos para a esfera jurídica de um
cidadão / agregado familiar. É uma despesa

6
 pública através da qual o Estado está a
redistribuir.
Pensar em finanças públicas é pensar no que o
Estado vai gastar e arrecadar, mas implica
também perceber que as opções políticas que
x Impostos ± um dos princípios estão por detrás da despesa escolhidas, das
norteadores dos impostos é o receitas escolhidas e da tipologia do OE também
princípio da capacidade podem ter outros juízos por detrás que a
contributiva. Eu vou estar sujeito a justificam, designadamente a redistribuição de
tributação na medida da minha rendimentos (visão social) e a estabilização
capacidade contributiva, o que macroeconómica (visão económica). Isto faz com
significa que, se e Estado tem que as opções políticas financeiras sejam
despesa e todos nós devemos extraordinariamente complexas. Por vezes, pode
contribuir para o financiamento da haver superavit (resultado positivo) na execução
despesa, não deve exigir o orçamental, embora o objetivo seja um equilíbrio.
mesmo valor a todos, pois nem Muitos dos Estados da UE têm, no quadro das
todos têm a mesma capacidade suas contas públicas, um problema de défice
de contribuir. Cada um contribui orçamental. Vamos ver que há regras da EU que
consoante as suas possibilidades. nos dizem que tem de haver um limite quanto ao
Alguns contribuem com mais, valor de défice orçamental permitido. Todavia, um
outros contribuem com menos (na dos casos paradigmáticos é o caso alemão, onde
medida da sua capacidade em vez de um défice orçamental tende a haver
contributiva). A lógica da superavit. Mas o superavit retira demasiados
redistribuição vai, assim, atuar meios à economia privada e, face a opções de
também do lado da receita. políticas públicas indevidas, pode suscitar
desequilíbrios que não são vantajosos do ponto
de vista dos direitos e deveres dos cidadãos. Por
isso é que a regra de ouro orçamental é uma
regra de equilíbrio: o que se gasta deve ser igual
ao que se arrecada.

Ideia-chave 1 ± a existência de finanças públicas está

Se é verdade que o ponto de partida para justificada pela necessidade de intervenção pública.
justificar as finanças públicas se encontra
no facto de o Estado precisar de gastar e,
por isso, arrecadar ± o facto é que também
Ideia-chave 2 ± a atividade financeira pública tem
através das finanças públicas o Estado
vertentes de afetação de recursos, redistribuição e
pode proceder ao cumprimento das suas
estabilização macroeconómica.
tarefas fundamentais, designadamente o
lado social, o lado da justiça, o lado da
solidariedade, permitindo uma
redistribuição dos recursos na sociedade Ainda podíamos ter uma terceira ideia-chave, que já
e, simultaneamente (lado económico), implica um desenvolvimento daquilo de que são feitas as
procedendo através de despesa e receita finanças públicas ± uma terceira afirmação quanto às
a uma estabilização macroeconómica. componentes dessas finanças públicas.
Pensar em finanças públicas implica
pensar em despesa e receita; isso implica
pensar em OE; isso implica pensar em Ideia-chave 3 ± as finanças públicas revelam-se através
execução do orçamento; isso implica conta da existência de despesa pública e receita pública, dois
geral do Estado e resultados concretos elementos que se interrelacionam e são
que necessitam de controlo. interdependentes, se organizam integradamente no OE;
que deve ser desenhado de acordo com opções políticas,
executado de acordo com o que foi desenhado e
controlado quer durante a execução, quer apos a
finalização desta.

É preciso ter em atenção que pode ser

vantajoso ter um espaço adicional para
jogar ± saving for a rainy day. E se há

7
desequilíbrios nos valores das políticas causa a efetividade da concretização dos
públicas direitos sociais.
H[LVWHQWHVSRVVRDSOLFDUR³PDLV
´DHOLPLQDU parte da minha dívida, e fico
com menos passivo (fico a dever menos, o
que é vantajoso, porque a ideia é não
devermos a ninguém). Se tenho um
sistema desequilibrado ou periclitante e
consigo fazer uma almofada de verbas, 27 SET 2018
melhor. Por um lado, é bom haver
superavit, mas não deve haver muito
superavit.
Conceitos-chave: Despesa pública.

O que falta para fechar este bloco? Temos

a noção de que a concretização das
finanças públicas depende de dois factos
muito importantes: o tipo de Estado ±
consoante tenha um Estado liberal ou É necessário ao jurista que está a começar a aprender e
interventivo, terei finanças públicas com a pensar o direito público que as opções normativas que
pesos, necessidades e instrumentos regulam a relação entre Estado e cidadão estão
diferentes. Num eminentemente condicionadas a uma opção política.
Estado liberal, a intervenção pública vai ser Todavia, esta visão é demasiado simplificada. A
reduzida as receitas e despesas vão estar construção do direito público parte igualmente da
minguadas. Se, por outro lado, tiver um aceitação de que, além do elemento opção política,
Estado profundamente intervencionista, também o elemento financeiro / económico condiciona
despesa e receita vão ser valores muito essa construção, sobretudo quando esta construção do
grandes, o que significa que terei uma direito pública implica uma intervenção pública, porque a
expansão das funções e intervenções do intervenção pública implica despesa pública. Para além
Estado. São elásticas, estando destas opções políticas, temos a condicionante
dependentes do tipo de Estado que temos. financeira. Significa isto que a existência primeira das
Estarmos perante um Estado social de finanças públicas está ligada à necessidade de
direito enraizado em direitos sociais, intervenção pública e o facto de a intervenção pública dar
quanto mais alargado for o leque de origem a despesa pública, havendo uma relação
direitos sociais protegidos pelo Estado e intrínseca entre despesa e receita ± visto que a receita
quanto maior for a proteção social desses pública só está legitimada em função da despesa pública.
direitos (lógica de extensão e lógica de
profundidade), maior necessidade há de
robustecer a despesa e a receita: por isso Por um lado, as finanças públicas são necessárias para
é que, quando temos limites à receita, vai afetação de recursos; mas, simultaneamente, regras de
gerar-se um limite à despesa. Quando finanças públicas existem a defender e exigir a
falamos em limite à despesa, vamos estar estabilidade orçamental.
necessariamente a limitar as despesas
mais significativas. Quais são as despesas
mais significativas num Estado social de Como vimos, além desta primeira lógica de afetação de
direito? Saúde, educação, administração receitas, temos também como função da atividade
pública e segurança social. financeira pública a possibilidade de garantir fins de
justiça e solidariedade através da redistribuição.
Igualmente, procuramos garantir uma estabilidade no
funcionamento do mercado, atuando as finanças públicas
como estabilizadores macroeconómicos. Estão aqui
Fala-se na reserva do possível e na elencadas as três funções de Richard Musgrave.
contraposição Estado que queremos vs.
Estado que podemos ter. É que aquilo que
tenho de gastar pode ser tão elevado que A concretização das finanças públicas através das regras
não consigo ir buscar tudo aquilo de que orientadores da despesa e receita públicas depende do
preciso. Por isso é que se pode colocar tipo de Estado que temos. Terei finanças mais ou menos
em xeque a execução dos direitos sociais. interventivas/pesadas consoante tiver maior ou menor
A discussão dos tempos da troika foi necessidade de uma intervenção pública. O nosso
precisamente: como conjugar uma cultura Estado contemporâneo é qualificado como Estado social
de equilíbrio orçamental o que um Estado de direito, marcado por um conjunto crescente e elástico
social com direitos alargados implica? O de direitos sociais. São muitos e densos, e custam
Estado não tem uma árvore das patacas: dinheiro. São a representação do ponto de vista
havendo condicionamentos à receita, a qualitativo, mais elevada da despesa pública, acumulada
despesa fica também condicionada. com as despesas de funcionamento do Estado
(sobretudo pagamento de vencimentos aos funcionários
públicos). Caso as finanças públicas estejam
O tipo de Estado e o tipo de intervenção desequilibradas e seja preciso reequilibrálas, o que
pública faz variar o tipo de finanças acontece é um impacto na realização destes direitos
públicas. No nosso caso, o Estado social sociais. Isto dá-nos a noção de que, mesmo que
de direito faz com que haja uma estejamos perante direitos sociais constitucionalmente
necessidade de adequação aos níveis de consagrados, de relevância inequívoca, determinantes do
receita existentes, o que pode colocar em nosso Estado contemporâneo, eles não são

8
autoexequíveis (como são os direitos, liberdades e questão de boa ou má gestão dos
garantias). dinheiros públicos.

O objetivo primeiro deste bloco é compreender a

A verdade é que se exige um nível de
importância do conhecimento das regras de finanças
finanças públicas robusto, e esse
públicas para a compreensão da decisão e da ação
condicionamento do elemento financeiro
públicas. Temos de perceber qual é a relação, qual a sua
faz com que o Estado que queremos ter
importância e a justificação da sua necessidade ±
possa não casar com o Estado que
contextualizar as finanças públicas. Vamos avançar para
podemos ter. Daí falar-se na reserva do
estudar as regras que norteiam as finanças públicas.
possível. Todo o Estado social de direito
Passamos da contextualização para as componentes das
tem a obrigação de concretizar os direitos
finanças públicas.
sociais, mas deve fazê-lo na medida em
que possa, sobretudo com medidas
financeiras.
Neste segundo momento, vamos estudar receita e
despesa de forma tendencialmente autónoma. Vamos
identificar as principais regras que existem no quadro
Económico vs. financeiro ± quando
jurídico nacional para a despesa pública, e as principais
falamos em elemento económico, estamos
regras existentes no quadro jurídico nacional para a
a pensar num elemento mais vasto do que
despesa pública ± uma visão separada das duas
o elemento financeiro; o económico
realidades. Depois de identificados os princípios
contém o financeiro, e tanto pode ser
fundamentais da despesa e da receita, se as
económico público como económico
quiséssemos estudar de forma significativa, teríamos de
privado. Por que é que está certo dizer
olhar para cada subponto da decisão política, integrar
que a concretização dos direitos sociais
com regras fundamentais da despesa e avaliar a
depende do status quo económico? A
qualidade ou não qualidade da gestão pública. Teríamos
verdade é que a própria ação pública
de entrar na justificação da intervenção pública em
também depende da legitimação e
concreto e nas tomadas de decisão do executivo.
concretização feitas pelos privados.
Teríamos de abordar a questão das políticas públicas e
da sua
FRQFUHWL]DomR H GDt UHWLUDU PDLV ³VXPR´
Exemplo: a AR determina que o salário mínimo
relativamente à tipologia da despesa e da receita. Mas
QDFLRQDO SDVVD D VHU ¼ 000. Há uma
não faremos isso. Veremos, sim, que a maioria das
onda de contrariedade à lei. É por isto que
regras jurídicas se encontra do lado da receita ± porque,
há concertação social entre os maiores
do lado da despesa, estamos muito condicionados pela
representantes dos trabalhadores e dos
opção política. O facto é que vamos encontrar um
empregadores. Há uma procura de
manancial de regras muito mais vasto.
consenso, para que haja aceitabilidade.

Posto isto, o nosso 2º patamar passa por trabalhar

Se estivermos numa época de escasso
despesa e receita de modo individual.
crescimento económico, se o Estado
desaparecer, poderá estar em causa a
concretização dos direitos sociais.
Conforme a sociedade está em recessão,
tende a haver uma maior extensão da Despesa pública
intervenção pública social; conforme a
sociedade está em crescendo, tende a
haver menor intervenção pública. O primeiro aspeto fundamental quanto à despesa pública
é verificar que existem três elementos que compõem o
conceito de despesa pública:
A intervenção do Estado é chamada para
compensar o fraco crescimento,
introduzindo-se como elemento económico (1) Elemento subjetivo;
catalisador do crescimento. Já quando a
economia cresce, o Estado pode abster-se (2) Elemento objetivo;
de intervir tão fortemente. (3) Elemento finalístico.

Há uma aproximação à perceção do quão

pesado é o Estado através da intervenção
pública. Numa análise económica, temos 1 ± ELEMENTO SUBJETIVO
de ter em atenção os elementos
qualitativos e quantitativos. Posso
EVWi OLJDGR DR ³TXHP ID] D GHVSHVD´
determinar que o valor da despesa pública
(VWDPRV D dizer que será uma despesa
é muito elevado, mas isso não significa
efetuada por um sujeito público, por
que qualitativamente haja uma má gestão
oposição a um sujeito privado, sendo que,
pública - se verificarmos, numa lógica de
ainda que a despesa pública e a privada
controlo, que os objetivos pretendidos com
partilhem a ideia de afetação/distribuição
a intervenção pública foram atingidos.
de recursos, ao contrário da despesa
Falamos da efetividade das políticas
privada, a despesa pública tem de forma
públicas (atingir ou não os objetivos
eminente no seu conteúdo a ideia de
pretendidos), o que pode suscitar uma

9
redistribuição, porque está a ser promovido considerada despesa pública e não ser
um interesse público. Uma noção que não orçamentada? Qual será o interesse do
deve ser esquecida é uma noção de direito Estado em ter certas despesas que não
administrativo: a amplitude dos conceitos fazem parte do orçamento? Não entram
de Estado e Administração Públicos. Esses para as contas de limitação da despesa
conhecimentos devem ser chamados para face à receita. Há vantagens nisso. É
perceber qual o sujeito que faz a despesa muito importante quando estamos em
pública. Há uma ligação à organização do momentos de desequilíbrio orçamental,
Estado e às suas vertentes. O setor público onde receita e despesa não estão
deve ser considerado como um setor equilibradas. Tudo o que puder fazer para
abrangente e completo, e não apenas garantir esse equilíbrio será bom. Isto leva
ligado à administração direta ou indireta, a que, se olharmos para a história das
ou apenas ao poder central. finanças públicas, muitos Estados em
certas circunstâncias tenham optado por
formas de desorçamentação ± despesa
Tem havido uma tendência para expandir feita pelo Estado, mas não integrada na
o alcance do sujeito público ± ou seja, as lógica orçamental, não contribuindo para
formas como o Estado intervém e as desequilíbrios orçamentais. Com a troika,
formas que o Estado assume têm houve uma assunção de um compromisso
evoluído. Isso é importante para perceber para orçamentar o mais possível. Se tiro
quem é o sujeito que efetua a despesa de debaixo do tapete e levo para a
pública. Dependendo de quem é sujeito contabilidade, o défice cresce. No caso da
público para efeitos de finanças públicas e CGD, interessava ao Estado que não
para efeitos orçamentais, percebe-se qual fosse orçamentada, pois isso causaria um
a amplitude da despesa pública, o que desequilíbrio. Como é natural, existem
condiciona saber se há ou não dúvidas sobre o que é ou não
desequilíbrios orçamentais. Se disser que orçamentado. Em Portugal, na dúvida,
só o Estado central interessa para esses recorre-se por vezes à UE. Há decisões,
efeitos será diferente de incluir também a nomeadamente do Eurostat, que
administração local e o setor empresarial determinam o que é ou não orçamentado.
do Estado. Há um condicionamento europeu. A
intervenção europeia é feita por dois
prismas: 1) principalmente, regras da UE
Há que ter a ideia nuclear de que são sujeitos que estabelecem uma necessidade de
públicos: equilíbrio orçamental e 2) para haver
comparabilidade efetiva entre EM para
aferir níveis de crescimento e
x administração desenvolvimento que têm implicações ao
central; x nível do financiamento através de fundos
comunitários, tem de haver dados
administração regional;
comparáveis, pelo que a UE tem listagens
x administração local; x
sobre o que se inclui e não inclui.
fundos de segurança
social.
No projeto de integração europeu, há um conjunto de
valores e princípios que o norteiam. Um deles é uma
Mas veja-se que o orçamento da segurança
lógica de aproximação das economias dos EM, sendo
social, por exemplo, tem um conjunto de
que só haverá uma profunda integração caso os níveis de
regras próprias.
desenvolvimento sejam equiparados. Esse projeto tem
por detrás uma tentativa de criar um bloco económico e
social integrado. Ora, nem todas as economias são
A questão de saber o que está abrangido
igualmente desenvolvidas na UE ± daí a ideia da coesão.
pela despesa pública através da
A coesão significa que também compete à UE
identificação dos sujeitos públicos é muito
impulsionar e financiar atividades conducentes a essa
importante para apreendermos qual a
aproximação das economias e das sociedades. Por isso,
despesa pública que está orçamentada e
por períodos temporais, face ao orçamento que a UE
a despesa pública que não está
tem, uma parte desse orçamento do lado da despesa,
orçamentada.
encontra-se despesa em políticas de coesão,
investigação, educação. Esse conjunto de políticas,
sobretudo as que dão origem a financiamento para o
Exemplo: o Estado, num processo de desenvolvimento, são decididas por um exercício de
recapitalização da CGD, entrou com comparabilidade entre as economias dos EM. Aparece,
capital. A pergunta era se esta entrada de por isso, a figura dos fundos comunitários: cada país,
capital (despesa) entrava para a consoante as suas características, tem acesso a certas
contabilização da despesa pública. verbas. A atribuição das verbas é feita tendo em atenção
Segundo regras contabilísticas (e aqui vê- valores comparáveis. Isto tem implicações ao nível do
se a ligação com o direito), foi-se próprio financiamento do Estado. Para além das receitas
desenhando um mapa com limites internas, também as receitas que o Estado obtém da UE
territoriais sobre o que deveria ou não ser são fundamentais.
considerado despesa pública, implicando
que algumas das intervenções tidas pelo
Estado pudessem não ser consideradas
despesa pública. Qual é a vantagem de
2 ± ELEMENTO OBJETIVO
uma determinada despesa não ser

10
 consciência, o passo seguinte é
percebermos que a despesa pública
Falamos do gasto; da aplicação do
precisa de ser classificada. Existem,
elemento monetário na prática. Uma
portanto, classificações da despesa
ressalva: se é verdade que a despesa vai
pública.
ser o gasto efetuado, não devemos deixar
de ter em consideração que nem todas as Qual a justificação da presença das classificações?
despesas são pecuniárias. Nem todas as
despesas implicam que tenha de haver
uma transferência de dinheiro físico do 1924 ±
Estado para alguém. Pensemos nos
impostos. Os impostos são receitas ³2SURSyVLWRPDLVLPSRUWDQWHTXHXPVólido sistema de
públicas. É que, nos impostos, se é classificação serve é o de assegurar a proporção e o
verdade que quando o cidadão / equilíbrio adequados entre os diferentes interesses e
contribuinte paga, o Estado pode utilizar os atividades sobre os quais o Estado assumiu
impostos para conceder benefícios fiscais ± responsabilidade financeiUD´
ou seja, o Estado diz: em vez de me
pagares 100, eu vou permitir que só me
pagues 50. Ou porque quer incentivar o O que estamos aqui a evidenciar é que as classificações
investimento, a natalidade, o controlo da da despesa pública são aquilo que vai
faturação, etc. Quando o Estado, através SHUPLWLUWRUQDUWUDQVSDUHQWHR³RQGH
de um benefício fiscal, faz reduzir o ´R(VWDGRJDVWD Ao fazê-lo, estamos a detetar que existe
montante do imposto que ele tem a uma via para controlar a despesa.
receber, está a abdicar de receita. A isso
se chama receita cessante. Mas para
efeitos contabilísticos, é um menos; é uma Quando analisámos o esquema inicial e percebemos o
despesa fiscal. Não é por acaso que no caminho que íamos tomar, entendemos que a ideia de
art.º 2º do estatuto dos benefícios fiscais se controlo é uma ideia nuclear no quadro das regras que
diz que o benefício fiscal é uma despesa norteiam as finanças dos Estado. Para controlar, é
fiscal. Isto revela que nem toda a despesa preciso saber o que controlar: sem dados, não posso
que o Estado efetua implica que ele tenha efetivar essa lógica de controlo. Através de um processo
de transferir automaticamente o dinheiro de classificação, tornaremos transparente qual é a
para alguém. Pode abdicar de receita, e despesa feita pelo Estado, o que permite aferir da
esse abdicar de receita constitui uma adequação ou não da despesa, e da sua legalidade ou
despesa. Quando identificamos o elemento não legalidade. A primeira justificação para as
objetivo, temos de ter em atenção esta classificações da despesa pública é a necessidade de
ideia de gasto que é efetuado, mas esse controlo dessa despesa pública. Ao classificar, efetiva-se
gasto não tem de ser obrigatoriamente a possibilidade de um controlo adequado.
pecuniário. Porém, a despesa também
pode ser não pecuniária. O que nos
interessa aqui em concreto são os De que classificações estamos a falar? Existem múltiplas
benefícios fiscais. classificações possíveis. Da ótica de análise dependerá o
critério. Seguiremos, em primeira linha, a classificação
contida na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO).

3 ± ELEMENTO FINALÍSTICO
A atual LEO foi aprovada pela lei 151/2015 e já foi
alterada.
Aqui, está a dizer-se que a despesa pública
tem de estar necessariamente ligada à
utilidade pública. Já trabalhámos isto. A
despesa pública está legitimada pela
necessidade de intervenção pública. Só
porque há necessidade de intervenção
pública orientada por uma utilidade pública Lei de Enquadramento Orçamental (LEO)
e orientada por um interesse público é que
Anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de Setembro de 2015
se justifica a despesa. Por isso, além
(com alterações, incluindo em 2018 ± republicada pela Lei
GRHOHPHQWR³TXHP´VXEMHWLYRH³RTXr
n.º 37/2018, de 7 de Agosto)
´REMHWLYR
WDPEpPRHOHPHQWR³SRUTXr´WHPGHHVWDUSUHVHQWH

LEO | ARTIGO 17º

(Especificação)

Depois de apreendido o conceito de

despesa pública e as interrogações ou 1 ³ As despesas inscritas nos
especificidades de que podemos ter orçamentos dos serviços e organismos dos

11
subsetores da administração central e da
segurança social são estruturadas em
programas, por fonte de financiamento, por
classificadores orgânico, funcional e económico.
1 ± CLASSIFICAÇÃO ORGÂNICA
2 ³ As receitas são especificadas por
classificador económico e fonte de
financiamento. Olhando para o DL 26/2002, vemos que, ao olhar para a
classificação orgânica, encontramos a despesa
organizada de acordo com quanto gasta cada órgão e
qual a análise comparativa possível entre os órgãos que
3 ³ São nulos os créditos orçamentais compõem o Estado. Encontrase precisamente isto no
que possibilitem a existência de dotações para art.º 5º deste DL.
utilização confidencial ou para fundos secretos,
sem prejuízo dos regimes especiais legalmente
previstos de utilização de verbas que
excecionalmente se justifiquem por razões de
segurança nacional, autorizados pela
Assembleia da República, sob proposta do DL 26/2002 | ARTIGO 5º
Governo. (Estrutura da classificação orgânica)

4 ³ A estrutura dos códigos dos

classificadores orçamentais é definida em 1 - A classificação orgânica deverá estruturar-
diploma próprio, no prazo de um ano após a se por códigos que identifiquem os ministérios e
entrada em vigor da lei que aprova a presente secretarias de Estado, bem como os capítulos, divisões e
lei. subdivisões orçamentais.

2 - A cada ministério corresponderá um

orçamento próprio, abrangendo as suas secretarias de
Estado, com os serviços e despesas que, nos termos das
Quando olhamos para o art.º 17º, 1., respectivas leis orgânicas, a ele respeitem.
vemos que são vários os formatos de
classificações que vamos ter consoante a
ótica de análise. Fala-se em elementos 3 - Na unidade de classificação orgânica
orgânico, funcional e económico. «Capítulo» incluir-seão grupos de despesas afins,
descrevendo-se, em subordinação a cada um deles, os
serviços dependentes de cada ministério (divisões) e,
(1) Elemento orgânico; dentro destes, as subdivisões que se mostrem
(2) Elemento económico; indispensáveis.

(3) Elemento funcional,

4 - Constituirão capítulos especiais a descrever
nos orçamentos de cada ministério as «Contas de
O nº 4 do art.º 17º diz que a estrutura dos
ordem», bem como as despesas de «Investimentos do
códigos dos classificadores orçamentais é
definida em diploma próprio. Ainda não foi Plano», correspondentes à parte das despesas do
criado um diploma pós-2015. Programa de Investimentos e Despesas de
Desenvolvimento da Administração Central cujas
entidades responsáveis sejam serviços integrados no
Nota: é preciso complementar este diploma ministério em causa.
com o DL 26/2002 e o DL 171/2004.

5 - Constituirão capítulos especiais do

orçamento do Ministério das Finanças a «Protecção
social», os «Encargos da dívida pública», as «Despesas
excepcionais» e os «Recursos próprios comunitários».

DL 26/2002, de 14 de fevereiro
da própria Administração ± nos ministérios, por
Aprova os códigos de classificação económica das exemplo. Mas falha em muitos casos.
receitas e das despesas públicas (alterada pelo
Decreto-Lei n.º 69-A/2009, de 24 de Março; pelo
Decreto-Lei n.º 29-A/2011, de 1 de Março, Nem todas as despesas do Estado são
DecretoLei n.º 52/2014, de 7 de Abril e Decreto-Lei financiadas por um único ministério. Há
n.º despesas financiadas por mais do que um.
Por exemplo, a rede de cuidados
33/2018, de 15 de Maio)
continuados ± quando alguém vai parar ao
hospital, isso pode acontecer durante um
período temporariamente concentrado ou

12
da integração no SNS pode perceber-se 1 - Os códigos de classificação económica das receitas
que o problema não é resolvido ao fim de e das despesas públicas procedem à distinção das mesmas entre
X tempo, e a solução seria a pessoa correntes e de capital.
continuar no hospital ad eternum. Todos
temos consciência de que o hospital
pretende dar, em primeira linha, uma
resposta em termos de 2 - O código de classificação económica das receitas
SROtWLFDGHVD~GHPDVKiRSUREOHPDGDV³FD públicas constante do anexo I procede à sua especificação por
PDV OLPLWDGDV capítulos, grupos e artigos.
´1DWXUDOPHQWHTXHRVLVWHPDQmRSRGHV
HU desumano ao ponto de mandar as
pessoas embora se o problema não estiver 3 - O código de classificação económica das despesas
resolvido ao fim de algum tempo. Criou-se públicas constante do anexo II procede à sua especificação por
a chamada rede nacional de cuidados agrupamentos, subagrupamentos e rubricas.
continuados, para que, quando se sai do
ambiente hospitalar, continuasse a haver
uma resposta de apoio e proteção à saúde
(em casa ou em instituições para-
hospitalares). Ora, isto custa dinheiro. Esta
4XDQGRROHJLVODGRUIDODHP³GHVSHVDFRUUHQWH´IDOD
resposta social não cumpre apenas ao
em despesas de funcionamento do Estado, que ocorrem
Ministério da Saúde, mas também ao
para custear bens e serviços necessários ao
Ministério da Segurança Social. O suporte
funcionamento da máquina administrativa ± com os
àquela ação pública que está a
salários, por exemplo. Estas despesas correntes tendem a
salvaguardar a ação em caso de doença
ser despesas nem produtivas, nem reprodutivas. Vão,
continuada é feito através de dois
naturalmente, potenciar o investimento e a riqueza, mas
ministérios. Se estiver perante uma
em si são apenas despesas de funcionamento
classificação orgânica, sei que um
(consumos intermédios).
ministério gastou 100 e o outro gastou 500,
mas não sei quanto é que foi gasto pelo
Estado no funcionamento na rede nacional
As despesas de capital servem para custear bens
de cuidados continuados ± logo, não posso
duradouros ou redução de passivo (ex.: reembolso de
aferir da eficácia daquela despesa na
empréstimos). Tradicionalmente, estas despesas de
obtenção dos objetivos imediatos. Para o
capital estão ligadas a uma lógica de produção ou
fazer, teria de procurar uma verba
reprodução de riqueza. Através delas, cria-se valor que
RUJkQLFD TXH HVWLYHVVH D GL]HU ³UHGH GH FXLGDGRV
gera riqueza.
FRQWLQXDGRVQR06´HRXWUDTXHGLVVHVVH³UHGHGH
FXLGDGRVFRQWLQXDGRVQR066 No anexo II do DL 26/2002, encontramos quadros que
´eXPDFODVVLILFDomR limitada, que não especificam o tipo de despesa de que se está a falar. Há
permite uma avaliação transparente da uma desagregação da despesa por tipologia ± despesas
despesa pública. produtivas e reprodutivas, geradoras de valor, que vão
para além das despesas de funcionamento. Fala-se em
transferências de capital, passivos financeiros, etc.

2 ± CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA

Por isso, além da classificação orgânica, 3 ± CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL

também se introduz a necessidade de uma
classificação económica. Essa
classificação económica está igualmente
prevista no DL 26/2002, no art.º 3, e é feita Quanto à última classificação que a LEO prevê, temse
de acordo com as despesas correntes e as que a classificação funcional é aquela que organiza as
despesas de capital. despesas consoante o tipo de funções desempenhadas
pelo Estado. É mais vantajosa do que a classificação
orgânica, mas é mais rigorosa e permite uma
comparação mais efetiva, porque permite a perceção da
Estrutura dos códigos de classificação despesa pública global, permitindo um melhor controlo na
utilização dos meios públicos. Não é por acaso que há
quem TXDOLILTXH HVWD FODVVLILFDomR FRPR D
³FODVVLILFDomR

DL 26/2002 | ARTIGO 3º
(Estrutura da classificação orgânica)

Esta classificação orgânica é limitada. Pode bater certo

numa ótica de comparabilidade relativa dentro
13
GRFLGDGmR´ normalmente mais do que um período
orçamental.

Um terceiro aspeto a abordar: gasta-se para quê? Qual é

a função da despesa pública? Obviamente que a primeira
função da despesa pública é encontrada na justificação
que existe para a organização social e para a
DL 171/94, de 24 de Junho
prossecução do valor solidariedade social. Também o
Aprova o novo esquema da classificação funcional Estado pode utilizar despesa com objetivos diferentes
das despesas públicas. dos objetivos sociais / de justiça. Também pode ter
objetivos económicos com a despesa pública. Isto
significa que a despesa pública também cumpre a função
de equilíbrio dos ciclos económicos e das forças de
mercado. Voltamos à ideia de elasticidade: quando a
economia está em recessão, tendencialmente, o governo
tenderá a recorrer a políticas orçamentais expansionistas,
de aumento da despesa pública. Num período de
O DL 171/94 prevê esta classificação. Fica
expansão económica, o governo tenderá a optar por
muito claro quanto é que o Estado investiu políticas contracionistas, de diminuição da despesa.
em defesa nacional, em funções sociais de
Apesar de isto ser uma realidade, o facto é que existe a
despesa, educação, habitação e serviços figura dos estabilizadores automáticos, que faz
coletivos, etc. Aqui não se tem em atenção
condicionar o impacto desta função de estabilização
o ministério que fez a despesa, mas em macroeconómica da despesa pública. Mesmo que não
que é que a despesa foi efetivamente feita.
haja a intenção de esticar ou encolher o nível de despesa
Por ser muito claro e inequívoco em que é pública por parte do Estado, assumindo uma política mais
que a despesa foi IHLWD p TXH VH FKDPD D ou menos intervencionista próciclo económico, o facto é
LVWR D ³FODVVLILFDomR GR que isto, independentemente da vontade política, é
FLGDGmR´ gerado pela presença dos estabilizadores
macroeconómicos. Isto significa que há certos
componentes do OE que vão responder automaticamente
às flutuações cíclicas da atividade económica,
Por forma a garantir o efetivo controlo da suavizando-as ou atenuando-as sem que haja uma
despesa, o legislador exige que o sujeito decisão discricionária efetiva sobre a matéria pelo
público organize a sua despesa de três governo. Se há uma recessão, reduzse o emprego; se se
formas: (1) classificação orgânica, por reduz o emprego / aumenta o desemprego,
ministério; (2) classificação económica, automaticamente vai aumentar a despesa pública para
distinguindo entre despesa corrente e proteger as necessidades. Independentemente da
despesa de capital; (3) classificação vontade, o funcionamento da economia gera o aumento
funcional, de acordo com a função pública da despesa pública. Isto faz-nos acrescentar mais um
desempenhada. Há uma exigência legal fator ao que tínhamos dito até ao momento. A despesa
quanto a este aspeto. depende de uma opção política, mas também pode
depender de estabilizadores macroeconómicos, ou seja,
do cenário económico. O facto de o desemprego surgir e
aumentar o desemprego, daí resultando automaticamente
um aumento da despesa pública (em subsídios de
desemprego), é um estabilizador automático. O subsídio
de desemprego não é o estabilizador automático.

O aumento da despesa pública pode assim ocorrer por

uma de duas vias: ou porque há uma decisão expressa
nesse sentido assumida pelo Governo naquele momento
em concreto, ou por aquilo que agora vimos.
Consumos, transferências e investimentos
é uma lógica tripartida mais
contemporânea. Consumos são despesas
de funcionamento e encargos com a
dívida pública, tendencialmente
correspondentes às despesas correntes.
Transferências são prestações unilaterais
do Estado para outro ente económico,
sem uma contraprestação associada ±
passagens de dinheiro do Estado para um
terceiro, como as instituições particulares
de solidariedade social (IPSS), que fazem
parte do setor social e muitas vezes agem
por conta do Estado. Investimentos são Visão keynesiana: uma das formas de
toda a despesa que tenha como efeito a projeção face a momentos de crise é um
riqueza ou a reprodução desta, tendo uma investimento público, que muitas vezes é o
durabilidade alargada no tempo, que é preciso para desenvolver o mercado
de trabalho e haver mais rendimento e

14
consumo. A despesa pública pode Há, também, que ver a questão da qualidade da despesa
aumentar para fazer este ciclo voltar a pública vs. o controlo dessa despesa. Deve ou não deve
funcionar. Uma função da despesa pública haver um limite à despesa pública? Isto é algo que é
pode também ser reativar o fundamental pensar por estar interrelacionado com a
desenvolvimento económico. questão da reforma do Estado e do papel do Estado na
sociedade.

Não devemos esquecer que, quando há

essa decisão de intervenção, haverá
sempre o peso da opção política. Mais
uma vez, não se consegue compreender
despesa pública sem se compreender
decisão política e opção política.
03 OUT 2018
O passo seguinte é o valor da despesa
pública no quadro da economia nacional. Conceitos-chave: Lei de Wagner; hipótese de Peacock-
Aquilo que resulta de uma análise Wiseman; teoria da public choice; limite à despesa
orçamental continuada, de vários ângulos, pública.
revela uma tendência para o crescimento
da despesa pública. A regra é a despesa
pública ir aumentando ao longo dos anos ±
com pequenas oscilações de ano para
ano, mas a regra é uma tendência
crescente. O valor da despesa pública em
percentagem do PIB é muito significativo. Com uma análise dos vários fatores económicos, sociais,
Além de ter um valor significativo, numa demográficos e orgânicos, vamos percebendo que há
lógica comparativa de vários anos, tem uma justificação para um crescendo da despesa e para o
uma tendência de crescimento. Portanto, seu valor elevado. Se olharmos para a estatística, a regra
1) a despesa pública face ao PIB é geral é um aumento que subsiste. Podemos pensar que a
elevada e 2) a tendência é crescente. despesa pública deveria ser contracíclica ± ou seja, se
tenho um Estado que precisa de ter mais intervenção /
ação pública, a despesa pública aumentaria; se tenho
uma economia em crescimento, a tendência seria de
O que queremos agora perceber? Se há restrição. Contudo, verificamos que há um aumento
alguma explicação para esta tendência mediano da despesa pública, e que ela não torna a baixar
crescente da despesa pública. Para aos níveis anteriores.
perceber isto, vamos socorrer-nos de três
teorias económicas, tendo a noção de que
são mais os fatores que justificam esta
ideia da despesa pública crescente.
O que é importante tentar compreender é o que poderá
Lembremo-nos de que quanto mais
estar por detrás desta tendência de crescimento e não
despesa social, mais despesa pública;
regressão nos valores da despesa pública.
quanto maior o perímetro do setor público
for, tendencialmente também maior será a
despesa pública. E há um elemento
demográfico: quanto maiores modificações
demográficas existirem, também maior
pressão à despesa pública irá ocorrer. De Lei de Wagner
uma forma simplificada, a tendência na
nossa sociedade para a taxa demográfica
é para o envelhecimento (diminuição da Em primeiro lugar, como teoria explicativa
taxa de natalidade e aumento da disto, vamos olhar para a lei de Wagner.
esperança média de vida), o que significa Adolph Wagner (1835-1917) diz-nos que,
maior despesa pública ± mais necessidade no caso de estarmos perante sociedades
de apoio à saúde, maior tendência para que promovem e buscam crescimento e
haver um grande período de reforma, desenvolvimento económico e social,
menos profissionais a trabalhar, etc. naturalmente as despesas públicas vão
sempre estar a crescer, porque:

Assim se justifica uma tendência de crescimento da >>> existem forças / fatores instrumentais
despesa pública e a existência de uma elevada despesa que reforçam a intervenção pública (ex.:
pública. Razão 1: estado social de direito e o preço dos redução da natalidade, aumento da
direitos sociais, com extensão e densidade crescentes. esperança média de vida);
Razão 2: orçamentação e desorçamentação. Razão 3: a
questão das modificações demográficas e a sua relação
com a diminuição da receita e o aumento da despesa. >>> conforme as sociedades se tornam
mais proativas e tendencialmente mais
exigentes (com uma profundidade de
direitos sociais maior e uma maior

15
proteção social exigida ao Estado), a A terceira teoria é a da HVFRODGD³public choice´RX escola
despesa será maior de Chicago. Aqui assume-se que o crescimento da
despesa pública vai depender, em primeira linha, da
decisão política. ± mas assumindo-se essa decisão
>>> se há uma tentativa de promover política como tentativa de conciliar os interesses
crescimento e desenvolvimento através do presentes no mercado, e captar votos (lógica de jogo do
progresso tecnológico, então terá de haver poder). Aquilo que poderia justificar o aumento
programas públicos de incentivo a esse persistente da despesa pública seria fazer passar esse
modelo de desenvolvimento da sociedade aumento por uma decisão política marcada por uma
e da economia. tentativa de resolver conflitos entre os agentes
económicos presentes no mercado (satisfazer os
interesses presentes no mercado) e, simultaneamente,
O que estamos a dizer é que, nas tentar captar votos, aumentando a despesa e captando
sociedades que não querem ficar votos.
estagnadas e cristalizar o seu modelo de
organização, a tendência será para uma
intervenção do Estado, que custa dinheiro No fundo, esta teoria critica o aumento da despesa e
e exige uma receita crescente para fazer justifica-o com uma ligação muito grande à lógica da
face a uma despesa crescente. burocracia. Cada serviço da administração está
habituado a trabalhar com dado orçamento e não quer
reduzi-lo, justificando sempre a necessidade daqueles
valores. Por um lado, a public choice fala num aumento
da despesa para tentar equilibrar as posições dos
Nota: este crescimento é em percentagem do PIB. interesses no mercado, e simultaneamente fala em
captação de votos. Além disso, uma vez os serviços
estando habituados aquele orçamento, reduzi-lo jamais,
justificando sempre a necessidade de todos aqueles
valores. De acordo com esta teoria, são mais estes
fatores que estão em jogo.
Hipótese de Peacock-Wiseman

Outra tese económica existente é a de

PeacockWiseman. Esta teoria económica
diz-nos que a despesa pública cresce de
modo inconstante ao longo do tempo,
motivada por períodos de descontinuidade
± ou seja, dizem-nos estes autores que há O que pensar? Estas teorias apresentam fatores que,
um crescimento na despesa pública conjugados com o fator da lógica da continuidade da
quando temos momentos de convulsão progressão do desenvolvimento e do crescimento da
social. Como após esses momentos de sociedade, das exigências da sociedade ao Estado, os
convulsão social tem de haver um maior aspetos burocráticos (uso da despesa pública como
grau de exigência na ação pública, não se captação de votos) e a captura dos interesses
regressaria aos valores de despesa económicos podem dar uma boa justificação para esta
anteriores porque haveria uma lógica de ideia de crescimento e continuidade, e manutenção e
habituação ao nível de fiscalidade que aumento subsequente dos valores da despesa pública.
suportava esse aumento da despesa.

Segundo Peacock-Wiseman, a tendência para o aumento

da despesa pública é feita como resposta a um impulso
da sociedade que exige intervenção pública ± para dar
resposta a necessidades prementes colocadas pelas
sociedades. Uma vez satisfeitas essas necessidades, Nota: as PPP fazem com que a atividade
haveria que reduzir para os níveis anteriores. Mas os pública possa ser desenvolvida por um
autores dizem ³QmR´SRLVos cidadãos habituam-se a essa privado. O aumento da despesa faz com
que o Estado tenha de ser criativo,
ação do Estado e à quantidade de impostos que têm de
pagar. Por isso, o Estado não regride na despesa pública. levando a uma reconfiguração do direito
público. Mesmo do ponto de vista da
Ela mantém-se, e volta a aumentar num novo momento
de convulsão social (protestos, movimentos sociais, etc.). legitimidade do direito público, há
interesse na intervenção dos privados.

Para RCP, esta é uma teoria mais limitada, pois nem

todas as despesas têm por detrás um processo de Nota 2: a sharing economy é um
movimento que aposta numa lógica de
convulsão social.
parceria. Está a colocar-se em evidência
que há benefícios numa ação partilhada. A
economia da partilha é vista, sobretudo,
entre os privados. Há que fazer este
exercício aplicado aos três setores: o
público prossegue o bem comum; o
Teoria da public choice privado tem mecanismos eficazes
eficientes. Por que é que não posso aplicar
aspetos positivos de um e do outro? Há

16
potencialidades de parceria, de utilização implicações na qualidade da despesa, existe ou não deve
partilhada de recursos. Há uma existir um limite à despesa pública?
reconfiguração na forma como a
intervenção pública é projetada, tentando
aproveitar o que há de bom em cada setor
para satisfazer as necessidades. Tem a ver
com um how to. O Estado pode assim
tentar um melhor aproveitamento dos
recursos públicos.

Vimos uma tentativa de

justificação ou fundamentação do
porquê de valores elevados de despesa
pública e o poder da lógica de crescimento A questão do limite à despesa está intrinsecamente
continuado. Temos elementos sociais, ligada com o limite à receita. Apesar de as finanças
económicos e demográficos que explicam e serem compostas de despesa e receita, e partirem de
teorias económicas; podemos e devemos uma ação política, só posso gastar na medida em que
fazer juízos críticos sobre esse tipo de tiver receita. Se a receita for limitada, certamente estarei
dados, sendo que, quando começamos a limitado no meu gasto. Quando falamos em limite à
tecer considerações desta amplitude, receita, em primeira linha, temos de ter a noção de que
convém termos em atenção as inter-relações falamos de receita pública ± o (VWDGR QmR WHQGR XPD
que existem entre as matérias. ³iUYRUH GDV SDWDFDV´ precisa de arrecadar a receita na
economia. Fá-lo através do recurso a meios que são
inicialmente privados, mas adquirem uma lógica pública.
Não posso esgotar todos os recursos dos privados,
trazendo-os para o público ± a economia privada precisa
de recursos para funcionar. Tenho de delimitar a minha
receita dentro de um quadro que potencie a receita
privada e o funcionamento do setor privado.

Limite à despesa pública

Especificamente, quando falamos em
Já demos um salto para perceber que interessam a limite da receita, as duas receitas públicas
quantidade e a qualidade da despesa. Daí a necessidade mais relevantes são os impostos e a
de perceber como a gestão dos dinheiros públicos é dívida pública.
efetuada. Não se pode deixar de ter em consideração a
razão de ser da despesa. Além do elemento puramente
económico, também temos a ratio da despesa, que Quando pensamos nos impostos,
tradicionalmente será encaixada numa necessidade de podemos ter a ideia de que são ilimitados,
intervenção social e de desenvolvimento de direitos mas não são. Eu, cidadão, pago na
sociais. medida da minha capacidade contributiva.
Eu só tenho de contribuir para o Estado na
medida do que tenho. O poder de subir os
impostos não é ilimitado.

Isto faz-nos necessariamente ter em atenção que, na

decisão de despesa pública, se deve fazer uma análise Por outro lado, se é verdade que os
custo/benefício, percebendo em que medida o impostos estão limitados à capacidade
investimento público é o meio mais adequado para contributiva, a dívida pública ± que
satisfazer uma necessidade, ou se deve, pelo contrário, significa o Estado ir ao mercado pedir
ser um privado a providenciar a satisfação daquela dinheiro emprestado aos privados ± tem
necessidade. Mais uma vez, chegamos ao mesmo um condicionamento: não posso ir ao
patamar: a quantidade e qualidade da despesa pública mercado tirar a riqueza toda dos
variam exatamente na proporção do tipo de Estado particulares para levar tudo para o público.
existente, e daquilo que é considerado essencial ser Com a dívida pública, vou ter que devolver
intervenção pública. Mas não devemos esquecer, como o dinheiro que me emprestaram com juros,
vimos anteriormente, que o Estado que queremos ter o que traz à colação um importante
talvez não seja o Estado que podemos ter. Precisamente
princípio de finanças públicas ± o princípio
porque existe limitação no âmbito das contas públicas. E
da equidade intergeracional. Este princípio
a grande limitação é vista em termos orçamentais (limite
condiciona aquilo que o Estado pode
ao défice orçamental). Isso faz condicionar a receita e o
arrecadar. Se arrecadar de mais, as
montante da despesa.
gerações vindouras vão estar agrilhoadas
a uma incapacidade de gerirem as suas
próprias escolhas. Logo, a própria ideia de
Precisamente perante isto podemos colocar a questão: se intergeracionalidade condiciona a receita
tenho o problema da quantidade da receita e isso tem pública e, por isso, a despesa pública.

17
 Procurámos perceber por que é que há um nível elevado
de despesa pública, e por que é que é essencial ponderar
Se compatibilizarmos a despesa e a
a qualidade da despesa pública, quer do ponto de vista
receita, verificamos a existência de limites
da decisão política, como quanto à forma como o dinheiro
legais que exigem que a receita esteja o
público é gasto. Tentámos apontar elementos que nos
mais equilibrada possível com a despesa
fazem concluir que talvez seja verdade dizer que a
e, simultaneamente, que a dívida pública
despesa pública tem limites.
tenha um limite. Esta limitação também é
importante para a credibilidade
internacional, a começar nas agências de
rating e no impacto que têm nas decisões
dos agentes económicos. Uma economia é Nota: em que medida é que as parcerias públicoprivadas
alavancada pelo investimento. Se o privado (PPP) podem ser usadas como ponto de reflexão no
acha que não vai receber nada, não vai quadro das finanças públicas? Isto tem a ver com
investir, e há um ³WUDYmR modelos de intervenção pública partilhada. O Estado
´QRLQYHVWLPHQWR(DtQmRVHJHUDULTXH]D tende a não assumir um modelo de intervenção unitária,
não se pode cobrar impostos, etc. associando-se a outros agentes numa lógica de parceria.
Esse pode ser um elemento a considerar quando falamos
em despesa pública. A despesa tende a diminuir se
Há uns anos atrás, quando isto acontecia, houver uma intervenção de privados.
podia utilizar-se o mecanismo da moeda:
se desvalorizar a minha moeda, poderia
ser uma solução. Mas desde que
aderimos ao euro, não há política de
desvalorização monetária que possa
compensar desequilíbrios e dívida pública
elevada para sustentar uma despesa Depois de abordarmos a questão da
crescente. qualidade/quantidade da despesa pública,
e a questão da limitação da quantidade de
receita e das implicações para a
quantidade de despesa, a questão
seguinte consiste em percorrer o quadro
normativo e perceber quais as regras
Ponto 1 - há uma relação direta entre a limitação da
legais que influenciam a nossa maneira de
despesa e a limitação da receita. A limitação da receita
pensar a despesa pública; que
vem de limites aos impostos e à dívida pública ± quer de
determinam, de uma forma genérica,
limites legais quanto ao défice orçamental e à dívida
como a despesa deve ser efetuada.
pública, quer da impossibilidade de o Estado retirar toda
a riqueza produzida na economia e que também tem de
ser partilhada pelo setor privado. Isto significa que há a
Nas normas que vamos invocar encontraremos
necessidade de controlar a despesa, quer face ao
um reflexo de muito daquilo que temos vindo a
imediato (para cumprimento das regras), quer igualmente
dizer.
para o futuro. Se houver um desequilíbrio futuro das
contas públicas, as gerações futuras estarão agrilhoadas
a opções anteriores e às suas efetivas necessidades.
Tudo isto piora porque o Estado não tem agora a Olhemos para o 15º, 3. da LEO: o que se
possibilidade de usar a desvalorização monetária como está a assumir é que tem de haver uma
instrumento económico-financeiro, o que força um rigor lógica de completa orçamentação da
no equilíbrio orçamental ± um maior cuidado com o valor despesa.
da despesa pública, que só pode ser suportada se houver
receita pública orçamentada (impostos) que a sustente,
uma vez que também essa visão de recurso aos
mercados através da dívida pública está condicionada
pelas limitações legais.
LEO | ARTIGO 15º
(Não compensação)

04 OUT 2018 1 ³ Todas as receitas são previstas pela

importância integral em que foram avaliadas, sem
dedução alguma para encargos de cobrança ou de
qualquer outra natureza.
Conceitos-chave: Quadro normativo da despesa pública.

2 ³ A importância integral das receitas

tributárias corresponde à previsão dos montantes que,
Quadro normativo da despesa pública depois de abatidas as estimativas das receitas cessantes
em virtude de benefícios tributários e os montantes
estimados para reembolsos e restituições, são
efetivamente cobrados.

18
 Como já vimos, o 17º, 1. da LEO, complementado com o
nº4, determina a necessidade das classificações da
3 ³ Todas as despesas são inscritas pela sua despesa.
importância integral, sem dedução de qualquer espécie,
ressalvadas as seguintes exceções:

LEO | ARTIGO 17º

a) As operações relativas a ativos financeiros;
(Especificação)

b) As operações de gestão da dívida pública direta do Estado,

que são inscritas nos respetivos programas orçamentais, nos 1 ³ As despesas inscritas nos orçamentos dos
seguintes termos: serviços e organismos dos subsetores da administração
central e da segurança social são estruturadas em
programas, por fonte de financiamento, por
i) As despesas decorrentes de operações de derivados classificadores orgânico, funcional e económico.
financeiros são deduzidas das receitas obtidas com as mesmas 2 ³ As receitas são especificadas por
operações, sendo o respetivo saldo sempre inscrito como classificador económico e fonte de financiamento.
despesa; ii) As receitas de juros resultantes de operações
associadas à emissão de dívida pública direta do Estado e ou à
gestão da Tesouraria do Estado são abatidas às despesas da 3 ³ São nulos os créditos orçamentais que
mesma natureza; possibilitem a existência de dotações para utilização
confidencial ou para fundos secretos, sem prejuízo dos
regimes especiais legalmente previstos de utilização de
iii) As receitas de juros resultantes das operações verbas que excecionalmente se justifiquem por razões de
associadas à aplicação dos excedentes de Tesouraria do segurança nacional, autorizados pela Assembleia da
Estado, assim como as associadas aos adiantamentos de República, sob proposta do Governo.
tesouraria, são abatidas às despesas com juros da dívida
pública direta do Estado;
4 ³ A estrutura dos códigos dos classificadores
iv) As receitas de juros resultantes de operações ativas orçamentais é definida em diploma próprio, no prazo de
da Direção-Geral do Tesouro e Finanças são abatidas às um ano após a entrada em vigor da lei que aprova a
despesas com juros da dívida pública direta do Estado. presente lei.

4 ³ A inscrição orçamental dos fluxos financeiros decorrentes de

operações associadas à gestão da carteira de ativos dos fundos Já vimos que a necessidade que o
sob administração do Instituto de Gestão dos Fundos de legislador tem de imprimir esta obrigação
prende-se com a necessidade de controlo
Capitalização da Segurança Social, I. P., é efetuada de acordo
da despesa. Por outro lado, o 17º, 1.
com as seguintes regras:
também nos diz que as despesas são
estruturadas em programas. Este aspeto
também é muito importante, pois (e
a) As receitas obtidas em operações de derivados complementemos com o 45º da LEO) há a
financeiros são deduzidas das despesas correntes das mesmas ideia de que, para haver qualidade da
operações, sendo o respetivo saldo sempre inscrito como despesa, transparência na despesa,
receita; deverá haver afetação clara da despesa a
um objetivo concreto ± ou seja, não vale de
nada dizer que vou DSOLFDU¼ 000 por ano
na compra de papel higiénico
b) Os juros recebidos de títulos de dívida são deduzidos H¼PLOK}HVQDSUHVWDomRGHGHVHPSUHJRV
dos juros corridos pagos na aquisição do mesmo género de HD estruturação da despesa não estiver
valores, sendo o respetivo saldo sempre inscrito como receita. feita em atenção a objetivos predefinidos.

5 ³ O disposto nos números anteriores não prejudica o registo

contabilístico individualizado de todos os fluxos financeiros,
ainda que meramente escriturais, associados às operações
LEO | ARTIGO 45º
nelas referidas.
(Caracterização dos programas orçamentais [Estrutura do
Orçamento do Estado ² Programas orçamentais])

19
20
1 ³ Os programas orçamentais incluem as
receitas e as despesas inscritas nos orçamentos dos
serviços e das entidades dos subsetores da
administração central e da segurança social.

2 ³
O nível mais agregado da especificação por
programas corresponde à missão de base
orgânica.

3 ³
Para o efeito da apresentação e especificação
dos programas orçamentais, a desagregação da
missão de base orgânica faz -se por programas
e ações.

4 ³
A missão de base orgânica inclui o conjunto de
despesas e respetivas fontes de financiamento
que concorrem para a
realização das diferentes políticas públicas
setoriais, de acordo com a lei orgânica do
Governo.

5 ³
Os programas orçamentais correspondem ao
conjunto de ações, de duração variável, a
executar pelas entidades previstas no n.º 1,
tendo em vista a realização de objetivos finais,
associados à implementação das políticas
públicas e permitem a aferição do custo total
dos mesmos.

6 ³
As ações correspondem a unidades básicas de
realização de um programa orçamental,
podendo traduzir -se em atividades e projetos.

7 ³
No início da legislatura, o membro do Governo
responsável por cada política pública setorial
definida na missão de base orgânica propõe, no
cumprimento do programa do Governo e no
respeito pelo disposto no artigo seguinte, a
criação de programas, a sua denominação, o
período de programação, os custos totais, as
fontes de financiamento e as metas a alcançar.

8 ³
Os programas são aprovados em reunião do
Conselho de Ministros.

9 ³
O membro do Governo responsável por cada
missão de base orgânica determina a entidade gestora do conjunto dos respetivos programas.

10
³ No caso da missão de base orgânica associada aos órgãos de soberania, a definição e gestão dos respetivos programas cabe à
entidade indicada pelo órgão de soberania.

21
11 ³ Dentro do Ministério das Finanças, é obrigatória a constituição de um programa destinado a fazer face a despesas
imprevisíveis e inadiáveis, bem como de um programa não vinculativo destinado a gerir e controlar a
O 15º, 2. (v. atrás), apesar de ser uma norma que apela
ao conceito de receita e não ao conceito de despesa, é
Não deve haver espaço para confidencialidade
uma chamada despesa fiscal. O que é que isto quer
na GHVSHVD QmR GHYH KDYHU XP ³VDFR D]XO´
dizer?
3RGH haver exceções, mas a regra é esta.

O que é uma receita cessante? É uma receita que o

Estado previu que iria obter, mas da qual, na prática,
prescindiu. Se é uma receita cessante, na verdade, revela-
se como uma despesa. Acontece,
nomeadamente, em virtude de benefícios fiscais. Se o LEO | ARTIGO 18º
Estado concede um benefício fiscal, está a abdicar de (Economia, eficiência e eficácia)
receita fiscal. Também o 15º, 2. da LEO tem conteúdo que
releva para efeitos de despesa pública. O que se está a
dizer é que o Estado tem de contabilizar esta receita
cessante / despesa fiscal, mesmo que não seja uma
transferência financeira / pecuniária direta. 1 ³ A assunção de compromissos e a realização
de despesa pelos serviços e pelas entidades pertencentes
aos subsetores que constituem o setor das administrações
públicas estão sujeitas ao princípio da economia,
eficiência e eficácia.
O primeiro passo para o Estado cobrar um imposto é
existir uma norma de sujeição fiscal ± significa o (VWDGR
WHU FULDGR XPD QRUPD TXH GL] ³DTXHOH rendimento /
consumo / património tem de pagar 2 ³ A economia, a eficiência e a eficácia
LPSRVWR´ $TXHOD EDVH HVWi VXMHLWD D WULEXWDomR consistem na:
Quando há esta norma de sujeição,
automaticamente é devido X ao Estado. É um direito legal
do Estado exigir aquele X, pois está criada na OJ a a) Utilização do mínimo de recursos que
obrigatoriedade de pagamento do imposto por DTXHOH assegurem os adequados padrões de qualidade do serviço
VXMHLWR SDVVLYR 4XDQGR R (VWDGR GL] ³HX tenho direito público;
a receber, mas, por um interesse
S~EOLFRVXSHULRUYRXFREUDUHPYH]GH´HVWi a abdicar de
50. Este abdicar faz reduzir. No fundo, temos receita b) Promoção do acréscimo de produtividade pelo
cessante ou despesa fiscal (são o mesmo, de diferentes alcance de resultados semelhantes com menor despesa;
perspetivas - o Estatuto dos Benefícios Fiscais fala em
benefícios fiscais). É algo que por inerência estava
destinado ao Estado, mas do qual ele abdicou. c) Utilização dos recursos mais adequados para
atingir o resultado que se pretende alcançar.

3 ³ Sem prejuízo do disposto nos números anteriores a

Nota: o reembolso / retenção na fonte não é benefício avaliação da economia, da eficiência e da eficácia de
fiscal ou receita cessante. A devolução é feita por lei. investimentos públicos que envolvam montantes totais
superiores a cinco milhões de euros, devem incluir,
sempre que possível, a estimativa das suas incidências
orçamental e financeira líquidas ano a ano e em termos
globais.

Normas até ao momento:

x 15º 3 ± orçamentação/desorçamentação 18º - quando há a decisão de criar despesa

pública, esta tem de cumprir a regra dos três
x 17º 1 ± classificações orgânica, funcional e
Es ± economia, eficiência e eficácia.
económica
x 17º 4 ± organização por programas
x 15º 2 ± receitas cessantes/despesa fiscal:
têm de ser contabilizadas
1, economia - gastar o mínimo possível garantindo a
maior qualidade da intervenção pública.

2, eficiência ± tornar mais eficiente a ação pública, de

modo a reduzir a despesa necessária.

O que nos diz o 17º, 3. (v. atrás) da LEO?

22
3, eficácia ± tem de haver uma racionalidade económica e de autorização da despesa e do respetivo pagamento, quanto
na decisão de despesa pública. às segundas.

7 ³ A segregação de funções a que se refere o número

O princípio da eficiência e eficácia traduz-se (olhese ao anterior pode estabelecer -se entre diferentes serviços ou
52º, 3.) na necessidade de autorização da despesa em entre diferentes agentes do mesmo serviço.
concreto.

8 ³ Os compromissos que dão origem a pagamentos

em ano económico, que não seja o ano da sua realização, ou
em vários anos económicos constantes dos programas, podem
LEO | ARTIGO 52º ser assumidos pelas entidades e serviços sem pagamentos em
atraso, mediante prévia autorização do ministro da tutela.
(Princípios gerais de receita e de despesa [Regime geral
da execução orçamental ² Princípios de execução
orçamental])
9 ³ Cabe às entidades gestoras do programa
assegurar o cumprimento por parte das entidades e dos
serviços do registo tempestivo nos sistemas local e central dos
compromissos referidos no número anterior.
1 ³ Nenhuma receita pode ser liquidada ou cobrada sem
que, cumulativamente:

a) Seja legal;
b) Tenha sido objeto de correta inscrição orçamental; Para que um determinado organismo gaste,
c) Esteja classificada. esse gasto tem de ser efetivamente,
especificamente e concretamente autorizado.
Essa lógica de autorização também revela
uma lógica de controlo da despesa em
2 ³ A liquidação e a cobrança de receita podem
concreto ± por isso, também, o 68º,
ser efetuadas para além dos valores previstos na
1.
respetiva inscrição orçamental.

3 ³ Nenhuma despesa pode ser autorizada sem

que, cumulativamente:
LEO | ARTIGO 68º
(Controlo da execução orçamental [Controlo e
a) O facto gerador da obrigação respeite as
responsabilidades])
normas legais aplicáveis;

b) Disponha de inscrição orçamental no

programa e no serviço ou na entidade, tenha cabimento e 1 ³ A execução do Orçamento do Estado, incluindo o
identifique se os pagamentos se esgotam no ano ou em orçamento da segurança social, é objeto de controlo
anos futuros no período previsto para o programa; administrativo, jurisdicional e político, e tem como
objetivos, designadamente:

c) Satisfaça os requisitos de economia, eficiência

e eficácia. a) A confirmação do registo contabilístico adequado, e
o reflexo verdadeiro e apropriado das operações realizadas por
cada entidade;
4 ³ Nenhuma despesa pode ser paga sem que o
compromisso e a respetiva programação de pagamentos
previstos sejam assegurados pelo orçamento de tesouraria da b) A verificação, acompanhamento, avaliação e
entidade. informação sobre a legalidade, regularidade e boa gestão,
relativamente a programas e ações de entidades de direito
público ou privado, com interesse no âmbito da gestão ou tutela
5 ³ O montante anual de um programa estabelece o governamental em matéria de finanças públicas, nacionais e da
teto máximo de pagamentos que podem ser feitos. União Europeia, bem como de outros interesses financeiros
públicos;

6 ³ As operações de execução do orçamento das

receitas e das despesas obedecem ao princípio da segregação c) A verificação do cumprimento dos objetivos pelos
das funções de liquidação e de cobrança, quanto às primeiras, gestores e responsáveis a quem foram atribuídos recursos.

23
 um momento prévio ± quando eu, Estado,
assumo o compromisso de vir a pagar. Se eu,
2 ³ O controlo administrativo compreende os níveis Estado, não pago, fico com dívida,
operacional, setorial e estratégico, definidos em razão da aumentando o dinheiro que devo aos
natureza e âmbito de intervenção dos serviços que o integram. credores e desequilibrando o orçamento,
incumprindo regras. Quanto mais despesas
tenho em modo de espera, mais desequilibro
o meu orçamento, tendo menos possibilidade
3 ³ O controlo administrativo pressupõe a atuação
de cumprir os limites legais.
coordenada e a observância de critérios, metodologias e
referenciais de acordo com a natureza das intervenções a
realizar, sem prejuízo das competências da autoridade de O fundamental é ter noção de que esta regra
auditoria nos termos da lei. prevista na LEO está regulada em diploma
próprio ± lei 8/2012, que nasce do
memorando de entendimento com a troika.
4 ³ O controlo jurisdicional da execução do
Orçamento do Estado compete ao Tribunal de Contas e é
efetuado nos termos da respetiva legislação, sem prejuízo dos
atos que cabem aos demais tribunais, designadamente aos Em relação à assunção de compromissos,
tribunais administrativos e fiscais e aos tribunais judiciais, no como vimos, nenhuma despesa pode ser
âmbito das respetivas competências. autorizada ou paga sem que o compromisso
e a respetiva programação (veja-se o 52º, 4.)
5 ³ A Assembleia da República exerce o controlo sejam assegurados pelo orçamento.
político sobre a execução do Orçamento do Estado e efetiva as
correspondentes responsabilidades políticas, nos termos do
disposto na Constituição, no Regimento da Assembleia da
República, na presente lei e na demais legislação aplicável. A lógica é limitar a assunção de
compromissos para limitar o aumento da
despesa. Tenta-se resolver o problema indo
ao momento em que se decide efetuar a
despesa.

O 18º (v. atrás) estabelece que a despesa pública deve

observar economia, eficiência e eficácia. Na prática, em
que é que esse princípio se materializa? Na autorização O que se diz é que o Estado tem de ter uma
específica e no controlo específico. responsabilidade acrescida no momento da
assunção da despesa. Na decisão de gastar é
que tem de fazer um juízo sobre se pode ou
Isto significa também que crescentemente há uma não gastar ± e só pode se tiver efetivamente
necessidade de distinguir dois momentos implicados na dinheiro para o fazer, por forma a não gerar
despesa: dívida. Se o Estado fica com um pagamento
em atraso, isso vai contribuir para um
aumento do défice orçamental.
1º) assunção de compromisso;
2º) efetivação da despesa em concreto.

Há que assumir o compromisso que leva à

despesa, e depois o gasto em concreto.
É importante ter em atenção as várias etapas da
despesa. Quando falamos em despesa pública, há
vários momentos a ser considerados:

1º) Cabimento;
2º) Compromisso;
3º) Processamento; 4º)
Se olharmos para o 52º, 4. (v. atrás) da LEO, Pagamento.
verificamos que o legislador afirma o
seguinte: eu, entidade pública, não posso
assumir uma despesa se não tiver já dinheiro
para gastar. Se isso não estiver previsto no
orçamento da tesouraria da entidade, ela não
pode gastar. Esta medida força a que não
haja assunção de compromissos que depois
não podem ser cumpridos, dando espaço
para cumprir os chamados pagamentos em
atraso. Não deve ser apenas o momento Isto significa que a data da assunção de compromisso
exato do pagamento onde a nossa / da assunção de despesa é diferente do momento do
preocupação deve estar dirigida, mas também

24
vencimento da despesa. O que se está a querer dizer
com estas regras da LEO, reforçadas pela lei dos
compromissos e pagamentos em atraso, é que a ótica 1 ³ A atividade financeira do setor das
em análise não é a de favorecer o momento do administrações públicas está subordinada ao princípio
pagamento / data de vencimento, mas sim de da equidade na distribuição de benefícios e custos entre
concentrar a preocupação no compromisso / data de
gerações, de modo a não onerar excessivamente as
assunção da despesa. É necessário um juízo de
gerações futuras, salvaguardando as suas legítimas
cabimento: sabendo o meu orçamento de serviço,
tenho dinheiro disponível para, no momento em que expectativas através de uma distribuição equilibrada dos
tiver de pagar, pagar? custos pelos vários orçamentos num quadro plurianual.

Estamos a justificar a ação com uma lógica de controlo do 2 ³ O relatório e os elementos informativos que
equilíbrio orçamental. O nosso objetivo é acompanham a proposta de lei do Orçamento do Estado,
ROKDU SDUD R ³KRMH´ H JDUDQWLU TXH Ki nos termos do artigo 37.º, devem conter informação
HVWDELOLGDGH orçamental. Mas também há a sobre os impactos futuros das despesas e receitas
questão intergeracional. Se pensarmos bem, esta públicas, sobre os compromissos do Estado e sobre
ideia de equilíbrio e controlo da despesa, para garantir responsabilidades contingentes.
que há pagamento e não se gera uma dívida que
passa para o futuro, estamos a tentar projetar um
exercício de assegurar o amanhã. Ora, isto tem a ver 3 ³ A verificação do cumprimento da equidade
com a lógica intergeracional. intergeracional implica a apreciação da incidência
orçamental das seguintes matérias:

a) Dos investimentos públicos;

b) Do investimento em capacitação humana,

cofinanciado pelo Estado;

Veja-se o 13º da LEO:

c) Dos encargos com os passivos financeiros;

d) Das necessidades de financiamento das

entidades do setor empresarial do Estado;

LEO | ARTIGO 13º

(Equidade intergeracional) e) Dos compromissos orçamentais e das
responsabilidades contingentes;

f) Dos encargos explícitos e implícitos em

parcerias públicoprivadas, concessões e demais
compromissos financeiros de caráter plurianual;

g) Das pensões de velhice, aposentação, invalidez

ou outras com características similares;
h) Da receita e da despesa fiscal, nomeadamente
aquela que resulte da concessão de benefícios tributários.

Prevê-se aqui a ideia do equilíbrio

intergeracional. Implícito na forma como a
gestão da despesa é feita deve igualmente
estar o equilíbrio entre os compromissos que
o Estado assumiu em 2018 e as implicações
que o Estado irá ter em 2030. Notemos que
há uma preocupação do imediato; mas,
quando projetamos uma lógica de equilíbrio
orçamental, também estamos, em grande
medida, a projetar uma lógica intergeracional.

25
Normalmente os juristas têm o hábito de encarar os
princípios jurídicos como parte integrante de um sistema.
É essencial que o jurista tenha a noção do que o princípio DL 155/92 | ARTIGO 22º
é revelado em normas, muitas vezes muito técnicas.
(Requisitos gerais [Autorização de despesas])

Esta visão das várias etapas da despesa demonstra uma

preocupação de perceber que a despesa é vista numa
visão micro. Podemos pensar em despesa pública como 1 - A autorização de despesas fica sujeita à verificação
gasto financeiro. Deve, igualmente, ser encarada a ideia dos seguintes requisitos:
da despesa pública na sua visão microscópica (despesa
concreta feita pelo serviço concreto no momento
concreto). Por isso se tenta assegurar, nas várias etapas, a) Conformidade legal;
que o foco esteja no momento em que se decide fazer
aquela despesa, e não no momento em que se tem de b) Regularidade financeira;
cumprir a despesa. Esta visão micro acaba, igualmente,
c) Economia, eficiência e eficácia.
por ser promovida também pelo diploma que apresenta o
regime da administração financeira do Estado (DL
155/92). Verificamos que aí se estabelecem os
procedimentos pelos quais a despesa pública tem de 2 - Por conformidade legal entende-se a prévia
passar ± ou seja, a realização das despesas concretas, existência de lei que autorize a despesa, dependendo a
individualmente consideradas (visão micro) tem um regularidade financeira da inscrição orçamental,
procedimento legalmente estabelecido. correspondente cabimento e adequada classificação da
despesa.

3 - Na autorização de despesas ter-se-á em vista

a obtenção do máximo rendimento com o mínimo de
dispêndio, tendo em conta a utilidade e prioridade da
despesa e o acréscimo de produtividade daí decorrente.
Ponto 1 ± o nosso primeiro olhar, quando trabalhamos
sobre a teoria geral da despesa pública, é encará-la no
seu todo. O que é, quais as suas funções, como está
estruturada, qual a sua quantidade, que problemas Vejamos como do 21º ao 26º se estabelece a
derivam dessa quantidade, a questão da qualidade da necessidade de autorização da despesa ± e
despesa e da gestão da receita, etc. Conseguimos veja-se, sobretudo, o 22º, 3. Há um reforço do
identificar que estas preocupações estão vertidas em que vimos na LEO a propósito da regra dos
normas legais ± sobretudo, na LEO. Porém, esta análise três Es ± economia, eficiência e eficácia. E há
global da despesa pública, para termos noção das regras aqui a necessidade de uma autorização que,
efetivas que a norteiam, força a que a concretizemos e além de consagrar a salvaguarda da
tenhamos a noção de que, quando olhamos para uma economia, eficiência e eficácia, exige
despesa em concreto (do serviço A no bem C), essa conformidade legal e regularidade financeira.
despesa, para ocorrer, tem 1. uma lógica por detrás, um Há critérios que têm de estar cumpridos ara
grau de exigência ± como é que ela deve ser decidida, e haver uma autorização da despesa. A
2. através do regime da administração financeira do despesa pública não é feita apenas porque se
Estado (DL 155/92), um procedimento a cumprir. pretende gastar qualquer coisa.

Se olharmos para este diploma, especificamente ao 21º e

segs., verificamos que, para cada uma das etapas da
despesa (desde o momento em que é projetada,
assumida e concretizada), existe uma sequência lógica DL 155/92 | ARTIGO 23º
com regras associadas que são impostas.
(Competência [Autorização de despesas])

1 - A competência para autorizar despesas é

DL 155/92 | ARTIGO 21º atribuída aos dirigentes dos serviços e organismos, na
medida dos poderes de gestão corrente que detiverem e
(Regime geral [Autorização de despesas])
consoante a sua natureza e valor, sendo os níveis de
competência referidos no n.º 2 do artigo 4.º e os limites
máximos definidos pela forma prevista no n.º 3 do mesmo
artigo.
A autorização de despesas será conferida de acordo com
as regras constantes dos artigos seguintes e com as
normas legais especialmente aplicáveis a cada tipo de 2 - A competência a que se refere o número
despesa. anterior pode ser delegada e subdelegada.

26
 as entidades referidas no n.º 1 efectuam a consulta da
23 º - quem tem competência? Os dirigentes dos situação tributária e contributiva do interessado, quando
organismos que vão proceder a essa despesa. este a autorize nos termos legais, em substituição da
entrega das respectivas certidões comprovativas.

3 - Quando se verifique que o credor não tem a

situação tributária ou contributiva regularizada, as
DL 155/92 | ARTIGO 26º entidades referidas no n.º 1 devem reter o montante em
dívida, com o limite máximo de retenção de 25 % do
(Conferência [Autorização de despesas])
valor total do pagamento a efectuar, e proceder ao seu
depósito à ordem do órgão da execução fiscal.

A autorização de despesas deve ser acompanhada da 4 - O disposto neste artigo não prejudica, na
verificação dos requisitos a que a despesa está parte nele não regulada, a aplicação do regime previsto
subordinada, a efectuar pelos serviços de contabilidade no artigo 198.º da Lei n.º 110/2009, de 16 de Setembro,
do respectivo serviço ou organismo. no que concerne à concessão de subsídios.

5 - Sempre que da aplicação do presente artigo

resulte a retenção de verbas para o pagamento,
cumulativo, de dívidas fiscais e dívidas contributivas,
26º - a autorização deve ser acompanhada da verificação aquelas devem ser repartidas pelas entidades credoras
dos requisitos a que a despesa está subordinada, a na proporção dos respectivos
efetuar pelos serviços de contabilidade. créditos, nunca podendo a retenção total exceder o limite de 25
% do valor do pagamento a efectuar.

Depois de autorizada a despesa, temos o processamento;

e, finalmente, o pagamento, que tem de ser autorizado e
implica (31º-A) que o Estado, quando paga aos seus
devedores, também tenha de confirmar a situação Está a fazer-se um 2 em 1: um conjunto de regras que
tributária contributiva dos seus credores. dizem como os serviços internamente têm de funcionar no
que toca à despesa, mas o Estado também tenta ter a
noção de que aquele a quem vai pagar também não deve
ter dívida a ele. Dessa forma, abre-se o caminho para
tentar compensar créditos com débitos. O Estado pode
ser devedor daquela pessoa, mas aquela pessoa pode
DL 155/92 | ARTIGO 31º-A ser também devedora do Estado.
(Confirmação da situação tributária e contributiva no
âmbito dos pagamentos por entidades públicas)
A despesa pública exige sempre juízos de qualidade e
quantidade ± e o legislador assim o exige.

1 - Os serviços integrados e os serviços e fundos

autónomos, incluindo designadamente as instituições
públicas de ensino superior universitário e politécnico e
aquelas cuja gestão financeira e patrimonial se rege pelo
regime jurídico das entidades públicas empresariais,
antes de efectuarem pagamentos a entidades, devem
verificar se a situação tributária e contributiva do Qual a ideia central depois da abordagem da matéria da
beneficiário do pagamento se encontra regularizada despesa pública?
quando:

Em suma, a decisão da despesa é uma decisão

complexa, porque condicionada (não é totalmente livre), e
a) O pagamento em causa se insira na execução
há, por isso mesmo, uma grande tentativa de o sistema a
de um procedimento administrativo para cuja instrução controlar. Ao fazermos este juízo, percebemos que a
ou decisão final seja exigida a apresentação de certidão intervenção do Estado, nos vários quadrantes que lhe é
comprovativa de situação tributária ou contributiva exigido, não é um processo linear e está
regularizada; e fundamentalmente dependente do quadro financeiro
b) Já tenha decorrido o prazo de validade da público. Há que perceber o verdadeiro porquê dessa
dinâmica. Aliada ainda a esta ideia de despesa pública,
certidão prevista na alínea anterior ou tenha cessado a
temos a questão do desenho das políticas públicas.
autorização para a consulta da situação tributária e
contributiva.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior,

27
 10 OUT 2018

Conceitos-chave: Princípio da não consignação.

Depois de justificar a atividade financeira pública ± e

abordar a despesa ± temos de abordar a segunda
componente da atividade financeira, que passa pela
receita. Ao abordar a temática da receita, vamos
identificar os elementos que compõem a receita pública,
Qual é o caminho seguinte? Se olharmos para as classificações mais relevantes e distinguir os tipos de
a atividade financeira pública, receita pública que são os mais significativos do ponto de
automaticamente a ligamos à questão da vista quantitativo. Vamos trabalhar, essencialmente, sobre
receita. O passo seguinte é olhar com mais o regime jurídico das receitas creditícias e o regime
detalhe para o elemento receita pública ± jurídico geral das receitas impositivas, designadamente
sendo certo que, se é verdade que podemos das fiscais. Faremos referência às receitas patrimoniais,
tentar fazer essa análise-espelho, ela só vai que têm assumido uma importância muito concreta nos
funcionar até certo ponto. Ela vai funcionar na últimos anos.
lógica do conceito, das classificações e do
peso. Para sermos honestos e estarmos de
acordo com a construção normativa com que
estamos a trabalhar, isto tem de se concretizar
em tipologias concretas. As regras jurídicas na O conceito de receita pública pode ser visto como sendo
atividade financeira pública retiram da um recurso que é obtido num determinado período
economia verbas para alimentar o Estado. temporal concreto por um sujeito público com a finalidade
Vamos ver que é crucial analisar o papel das de fazer face à despesa pública a cargo da intervenção
receitas patrimoniais nas receitas creditícias e pública. É uma massa de recursos obtida, em primeira
nas receitas tributárias, especificamente nas linha, para ser afeta a determinados fins, nomeadamente
receitas fiscais. Se conseguimos fazer um tarefas fundamentais do Estado, mas não esquecendo o
juízo de aproximação à despesa pública de que R. Musgrave dizia sobre a atividade financeira do
uma forma abstrata, quando nos referimos à Estado (estabilização macroeconómica e a redistribuição).
receita pública isso força-nos a uma
especialização. Dentro do quadro das muitas
receitas públicas que existem, vamos trabalhar Quando falamos em receita pública, é fundamental
com as mais significativas do ponto de vista enfatizar a sua necessária legitimidade ± ou seja, não
quantitativo (creditícias e tributárias), mas esquecer o que trabalhámos anteriormente acerca da
percebendo que há também as patrimoniais. relação próxima e totalmente dependente entre receita e
despesa. Regra geral, o Estado só terá legitimidade para
obter receita na medida em que tiver uma atividade
Vamos 1) justificar a atividade financeira pública premente a ser desenvolvida.
pública, percebendo os seus problemas
contemporâneos; 2) analisar o primeiro
elemento constitutivo dessa atividade Por outro lado, não devemos esquecer-nos de que a
financeira pública (despesa pública); 3) receita pública será sempre um conjunto pecuniário que é
identificar aspetos genéricos de receita retirado da economia privada para ser afeto à atividade
pública e concentrar o estudo, olhando ao pública. Em face à organização económica onde
regime jurídico das duas receitas que subsistem economia pública e economia privada, é crucial
quantitativamente são as mais relevantes que não se retire dessa economia privada em excesso os
(creditícias e fiscais). Não nos devemos valores que não tenderão a ser os necessários para a
esquecer de que estamos a identificar intervenção pública. Contudo, devemos ter a noção de
aspetos cruciais de despesa ligados aos que nem todas as quantias que entram no erário público
aspetos cruciais da receita. O objetivo é são consideradas receitas públicas.
depois perceber que elas se casam no OE,
sabendo que, quando trabalhamos sobre o
orçamento, não trabalhamos sobre as regras Exemplo (que nos permite ter esta noção de forma
da despesa e as regras da receita imediata): o pagamento em prestações pode ser só
individualmente, mas estamos a pensar que, possível com garantias associadas. Imagine-se que há
depois de tomadas as decisões de despesa e uma exigência legal de prestação de caução através de
receita, estas têm de ser integradas através um depósito. Esse valor vai entrar nos FRIUHVHpXP³PDLV
deste documento (OE). ´0DVQão é uma receita pública, por ser uma mera caução.

28
Se tudo correr bem, é um valor que será devolvido. Nem
tudo o que entra nos cofres do Estado é receita pública.

Regra geral, há uma ideia de não

Nem todas as quantias que entram nos cofres do Estado consignação. As receitas são concentradas
podem ser automaticamente consideradas como receitas no somatório e depois distribuídas. O que
públicas. Regra geral, todas as receitas arrecadadas são significa o legislador dizer que, regra geral, as
consideradas num somatório sobre o qual se fará uma receitas públicas não são consignadas? Ou
distribuição de acordo com as várias despesas efetuadas. posso ver o rendimento que tenho como um
todo indistinto quanto à origem e às
despesas, ou posso dizer que aquela receita
com aquela origem específica vai ser
diretamente alocada àquela despesa
Princípio da não consignação concreta. A diferença está na relação entre
receita e despesa. As receitas públicas são
assumidas como um somatório; e sobre esse
Olhe-se ao 16º, 1. da LEO: somatório completo, faz-se a distribuição
consoante as despesas subsequentes
(princípio da não consignação). O contrário é
dizer que a receita 1 será aplicada na
despesa 1, a receita 2 na despesa 2 e a
receita 3 na despesa 3.
LEO | ARTIGO 16º
(Não consignação)

Se olharmos para o 16º, 2., todavia, vemos que há

1 ³ Não pode afetar -se o produto de quaisquer exceções.
receitas à cobertura de determinadas despesas.

2 ³ Excetuam -se do disposto no número

anterior:

a) As receitas das reprivatizações;

Nota: há receitas que os serviços podem obter por si
b) As receitas relativas aos recursos próprios próprios. Regra geral, na saúde, há o pagamento de uma
comunitários tradicionais; taxa moderadora, mas isso já não tem a ver com preços
(está relacionado com uma lógica de acesso universal; e
c) As receitas afetas ao financiamento da sem taxas moderadoras, o sistema de saúde não poderia
segurança social e dos seus diferentes sistemas e existir). Há uma necessidade do princípio da não
subsistemas, nos termos legais; d) As receitas que consignação para permitir opções políticas, mas é preciso
que ele afastado nalguns casos. Veja-se o 16º, 2., e). Se
correspondam a transferências provenientes da União
um cidadão faz uma doação ao Estado para financiar o
Europeia e de organizações internacionais; SNS, o Estado não pode aplicá-la na redução da dívida
e) As receitas provenientes de subsídios, pública. Ou então o 16º, 2., a): as receitas das
donativos e legados de particulares, que, por vontade reprivatizações também se excetuam da não
consignação. Se formos ao regime legal das
destes, devam ser afetados à cobertura de determinadas
reprivatizações e à lei-quadro da dívida pública, um artigo
despesas;
diz que o resultado dos processos de reprivatização tem
f) As receitas que sejam, por razão especial, de ser aplicado na redução da dívida. E veja-se, ainda, a
afetas a determinadas despesas por expressa estatuição alínea c): está a dizer-se que as receitas que o Estado,
legal ou contratual. enquanto segurança social, obtiver devem ficar dentro do
sistema de segurança social e não ser transferidas para
outro tipo de despesa pública.
3 ³ As normas que, nos termos da alínea f) do número
anterior, consignem receitas a determinadas despesas
O que é o sistema de segurança social? Há
têm caráter excecional e temporário.
uma relação direta entre uma ideia de
proteção social e níveis mínimos de
sobrevivência, e a existência de um serviço
que procure promover esses níveis mínimos ±
embora não sirva apenas para garantir um
nível mínimo. Quando há uma eventualidade
que incapacita a obtenção de rendimento por
si, há uma rede de intervenção pública que
salvaguarda o cidadão. Falamos em estado
social de direito.

29
 não. Para garantir aquilo que contribuo
antecipadamente para fazer face a uma
eventualidade, o Estado diz que tudo aquilo
que entrar nos cofres da Segurança Social
por via das contribuições prévias fica no
sistema e serve para pagar as prestações a
que adquiri direito.

Pensão por velhice: para alguém receber uma pensão de

velhice, para a qual descontou durante a sua carreira
contributiva, pode, na idade legal da reforma, receber os
direitos por conta daquilo que pagou antecipadamente. O
que se diz é que aquilo que entra como contribuição no
sistema previdencial fica no sistema previdencial.

Já quanto ao sistema de proteção social e cidadania,

posso ter acesso a uma prestação social (como o RSI)
mesmo sem ter contribuído antes. Não havendo
rendimento próprio, o financiamento é feito pelas receitas
Vamos centrar-nos no (1) sistema do OE. Não há uma lógica de consignação porque não há
previdencial e no (2) sistema de proteção receita específica cobrada por este sistema.
social e cidadania. O primeiro é um sistema
contributivo e o outro é um sistema não
contributivo. Isto significa que há um
autofinanciamento do sistema previdencial. Já
o sistema de proteção social é financiado pelo O 16, 2., c) fala de receitas afetas ao financiamento da
OE, não exigindo uma contribuição prévia. O Segurança Social ± estamos, sobretudo, a referirnos às
que se está a dizer é que, se eu tiver uma contribuições. As contribuições (feitas pelos trabalhadores
relação laboral (independente ou não), estou e empregadores) durante a vida ativa mantêm-se, todas
obrigado a contribuir com X mentalmente para elas, no sistema de segurança social.
que na minha esfera jurídica se gere um
direito a uma prestação a que vou aceder se
ocorrer uma eventualidade na minha vida que
me incapacite de obter rendimento. O que Veja-se que é necessário que o autofinanciamento seja
aqui se assegura é que, no caso de a minha assegurado para que o sistema continue a ser
relação laboral ter uma paragem ou um sustentável. Se apresentar um défice, a receita não é
término, apesar de eu deixar de receber o suficiente para fazer face à despesa, mas a questão não
meu vencimento mensal, vai continuar a ser- é de opção política. Criou-se um direito que tem de ser
me atribuído um vencimento mensal pago assegurado pelo Estado. O OE pode precisar de entrar
pelo sistema de segurança social com base para suprir a diferença. Mas pode haver problemas se o
nas contribuições que previamente fiz para OE já estiver em défice, pois isso cria ainda mais défice.
esse sistema ± ou seja, ele é autofinanciado.
Se não houvesse o artigo 16º, 2., c) da LEO,
o que aconteceria às contribuições
arrecadadas pelo Estado no sistema de
segurança social? Sairiam automaticamente Já falámos do impacto da questão demográfica na
dos cofres da segurança social para tendência para fazer crescer a despesa pública.
comporem o somatório de receitas Tendencialmente, as coisas funcionariam bem se o
arrecadadas pelo Estado. O que aqui se diz é: modelo de gestão pública da receita da segurança social

30
contributiva fosse feita da seguinte maneira: trabalho,
transfiro o meu dinheiro para a segurança social (que
seria como um banco) e, quando precisasse, ser-me-ia
passado o dinheiro que contribuí. Acontece que, hoje em Mais um aspeto: alternativas financeiras do
dia, os trabalhadores ativos fazem os seus descontos ponto de vista público têm aparecido
mensais e alimentam o sistema contributivo, mas a historicamente para tentar garantir uma maior
receita sai automaticamente para aqueles que estão a sustentabilidade do sistema de segurança
precisar daquela prestação, o que significa que, quando social. Um exemplo dos tempos da troika, que
for a vez de os atuais trabalhadores ativos envelhecerem, já acabou: a CES
terão de acreditar que as contribuições para o sistema (Contribuição Extraordinária Solidariedade).
lhes garantirão o pagamento das prestações a que têm Qual é a lógica do sistema contributivo? Um
direito. Um dos aspetos do contrato geracional é este. Isto trabalhador ativo recebe o seu salário, ao qual
faz com que haja a preocupação de desenvolver são retirados 11%, entregues à segurança
mecanismos de financiamento sustentável do sistema ± social, o que faz gerar o direito a uma
quer para aferir se há formas alternativas de prestação que me será paga no futuro. Em
financiamento da Segurança Social, quer por forma a criar primeira linha, sou contribuinte do sistema de
fundos de estabilização financeira, onde percentagens Segurança Social; e quando tenho acesso à
são retiradas do sistema contributivo para serem prestação, sou beneficiário do sistema (e aí já
aplicadas no fundo, que vai produzir investimentos que não sou contribuinte). Há uma ideia de que
sejam capazes (esperase) de aumentar o capital e, com contribuo. Quando precisar, o sistema paga e
isso, aumentar a receita do sistema. O Estado permite só tenho a receber. A CES provocou um corte
que, para além dos montantes expressos mínimos, se nesse paradigma. Os pensionistas (com
possa contribuir mais ± e isso sim, fica numa conta pensões mais elevadas), beneficiários do
capitalizada específica, individual e intransmissível. Mas é sistema, viram X descontado do valor da
um plus; é facultativo, não obrigatório. pensão, que ficou consignado ao sistema de
segurança social, contribuindo para a sua
sustentabilidade. No período em que a CES
O Estado também permite que esta proteção funcionou, houve uma alteração do
complementar facultativa possa ser feita de paradigma, permitindo-se que ainda sendo
modo particular, i.e., pelos privados. Um alguém beneficiário do sistema, possa
exemplo são os PPRs ± planos poupança contribuir para o sistema. O que se tentou foi o
reforma. equilíbrio do contrato intergeracional, havendo
pessoas com pensões muito elevadas.

Há que notar que as contribuições que são

efetuadas têm valores que serão depois
considerados para o cálculo da prestação
(embora não queira dizer que, se contribuí 10,
receberei 10). Os cálculos, muitas vezes,
estão feitos para 10 anos de prestação
recebida. Se a esperança de vida aumenta,
aquilo que contribuí não chega para sustentar
aquilo que estou a receber, o que coloca 11 OUT 2018
maior pressão naquilo que entra efetivamente
para o sistema de segurança social. Por isso
é que, nas discussões financeiras, se diz que
Conceitos-chave: Condicionamento da decisão política;
no cálculo das prestações tem de entrar em
receitas correntes e receitas de capital; receitas efetivas e
conta o fator sustentabilidade ± que, entre
receitas não efetivas; receitas de economia pública e
vários elementos considerados, tem em
receitas de economia privada; receitas patrimoniais,
atenção a esperança média de vida,
creditícias e graciosas; receitas de domínio eminente,
adaptando e corrigindo as prestações
derivadas da ação penal e tributárias; princípio da não
consoante a longevidade do beneficiário.
compensação; património público natural e património
Muito do problema de desequilíbrio do
público artificial; imóveis e móveis; património financeiro
sistema aconteceu quando foi construído, não
bruto e património financeiro líquido; património duradouro
tendo sido projetado com contribuições
e não duradouro; dívida flutuante.
efetivas dos contribuintes.

Todavia, existem casos onde, apesar de não

termos uma receita obtida diretamente do
sistema de segurança social, o Estado
entendeu que deveria haver uma consignação Vimos que um dos princípios fundamentais que norteiam
de determinada receita sempre ao sistema a receita pública é o princípio da não consignação.
não contributivo. O caso paradigmático é o Compreendemos o significado e o porquê do 16º, 1. da
IVA social, que tem todos anos a si afeta uma LEO, e dissemos que fazia sentido haver espaço para
parcela do IVA total arrecadado pelo Estado. consignar certas receitas.
Apesar de ser financiado pelo OE em geral,
há uma parte específica do OE que está
consignada especificamente ao sistema de Veja-se o 16º, 2. da LEO:
proteção social da cidadania.

31
 contrato onde ficam estabelecidos os fins da
despesa a ser suportada pela receita
comunitária e os objetivos a atingir
(quantitativamente). Há um acordo-quadro
que é celebrado e condiciona a utilização da
LEO | ARTIGO 16º receita, vigorando durante o período de
execução. Por isso é que é necessário o que
(Não consignação) diz o 16º, 2., d). Isto não significa que
automaticamente se preveja a medida
concreta micro; o Estado tem uma certa
margem de manobra. Contudo, as linhas
1 ³ Não pode afetar -se o produto de quaisquer receitas à mestras estão previamente determinadas. Há
uma logica de contratualização específica que
cobertura de determinadas despesas.
implica uma consignação daquela receita
comunitária à despesa concreta.

2 ³ Excetuam -se do disposto no número anterior:

No caso português, temos uma difícil gestão. Um dos

a) As receitas das reprivatizações; objetivos dos fundos é a coesão económica social; há
uma lógica de comparação. No espetro de análise da
b) As receitas relativas aos recursos próprios comunitários coesão, nós estamos num lugar mais vantajoso face a
tradicionais; países que entraram porque estamos menos distantes da
média europeia. Ora, dessa forma, recebemos menos
c) As receitas afetas ao financiamento da segurança social e dos
fundos da UE. Onde arranjaremos receita alternativa?
seus diferentes sistemas e subsistemas, nos termos legais; d)
Geralmente, aos impostos ou à dívida pública. Mas os
As receitas que correspondam a transferências provenientes impostos têm limites naturais que não se conseguem
da União Europeia e de organizações internacionais; ultrapassar; e, simultaneamente, existem limites
quantitativos quanto à dívida pública. Há que aumentar a
e) As receitas provenientes de subsídios, donativos e
receita e reduzir a despesa. A despesa mais significativa
legados de particulares, que, por vontade destes, devam ser é a social, e essa despesa social é aquela que permite o
afetados à cobertura de determinadas despesas; Estado social que temos, garantindo os direitos sociais. A
f) As receitas que sejam, por razão especial, afetas a criação de regras que condicionam o equilíbrio entre
receita e despesa provoca uma grande tensão no
determinadas despesas por expressa estatuição legal ou
equilíbrio entre o que entra e o que sai; e, quanto mais
contratual.
dependermos de receitas que não são nossas, mais difícil
será produzir o equilíbrio. Quanto aos fundos
comunitários, a tendência é os títulos serem transferidos a
3 ³ As normas que, nos termos da alínea f) do número anterior, título a fundo perdido ± ou seja, os 100 transferidos são
consignem receitas a determinadas despesas têm caráter aplicados e via-se se eram bem ou mal aplicados, sem
excecional e temporário. mais. Mas vai haver uma tendência para os fundos
deixarem de ser a título de fundo perdido ± vai ter, em
princípio, de haver um retorno, que pode ser:

x Retorno financeiro - devolver uma parcela

do montante que foi entregue);
Outro caso de consignação relevante é o
previsto no 16º, 2., d), onde se fala das x Retorno social - com a aplicação do dinheiro, ter de
receitas que correspondam a transferências
haver a produção de um impacto social, que tem
provenientes da UE. Por que é que isto é
de ser quantificado, o que não é fácil.
importante? Quando estudamos as receitas
públicas, temos a noção de que falamos de
receitas que o Estado português consegue
arrecadar, mas estamos sobretudo a pensar
em receitas internas. Um importante O paradigma tende a aproximar-se de uma lógica de
instrumento de financiamento público no maior responsabilização (dos EM, dos seus decisores
espaço da UE é personificado na figura dos políticos).
fundos comunitários. O que se diz é que,
quando a UE tem o seu orçamento e distribui
desse orçamento X valores para o Estado Y,
a finalidade que a UE contratualizou com o
EM tem de ser cumprida. Se aquele fundo A decisão política que norteia a receita e a despesa está
cedido se destina a financiar fortemente condicionada. Há aí vários tipos de
empreendedorismo social, aquela receita condicionamento:
obtida tem de ser aplicada em despesa para
financiar o empreendedorismo social. Se a
receita é obtida para financiar atividades x Condicionamento económico; x
agrícola, tem de ser usada em atividade Condicionamento político-social; x
agrícola. A maioria dos fundos gerados na UE Condicionamento legal.
e atribuídos a Portugal são receita pública
consignada àquilo que foi contratualizado com
a UE. Todo o EM negoceia com a UE um

32
Nota: o financiamento utiliza o método do É importante termos a noção de que há uma segunda
cofinanciamento. Implica uma lógica de classificação relevante:
responsabilização. A UE vai financiar,
normalmente, cerca de 80% das despesas
produzidas, sendo que os remanescentes (1) Receitas efetivas;
20% são para receitas próprias nacionais
portuguesas. (2) Receitas não efetivas.

1 ± RECEITAS EFETIVAS

Olhando para o 16º, 2., f), verificamos a

existência de uma cláusula aberta. Existe As receitas efetivas aquelas que aumentam o património
uma possibilidade de haver consignação ± do Estado.
mas esta (16º, 3.) deverá ter caráter
excecional e temporário. Mas a verdade é
que, por exemplo, o IVA social não tem tido
nada de temporário na prática.
2 ± RECEITAS NÃO EFETIVAS

As receitas não efetivas são aquelas que são aparentes,

porque não aumentam o património do Estado, apenas
alterando a composição desse património.

Vamos passar em vista três Exemplo: um empréstimo pedido pelo Estado é uma
classificações importantes. receita não efetiva. Há que devolver e pagar a
remuneração.

As receitas são especificadas por

classificadores económicos e fonte de
financiamento. Quando falamos na
classificação económica, falamos no DL
26/2002. Aí diferenciamos:

(1) Receitas correntes;

(2) Receitas de capital. Uma terceira classificação organiza a receita pública
tendo em conta o tipo de organização que o Estado faz. O
Estado pode agir de duas formas: assumindo o seu ius
imperii e impondo, ou atuando como um outro qualquer
agente económico. Conforme a forma como o Estado se
dirige à economia, varia o tipo de receita que ele pode
obter. Nesse sentido, temos:
1 ± RECEITAS CORRENTES

(1) Receitas de economia pública;

As receitas correntes provêm de um
rendimento gerado no período financeiro em (2) Receitas de economia privada.
que elas acontecem e, regra geral, renovam-
se nos períodos orçamentais subsequentes;
também se chamam receitas ordinárias.
Tendem a repetir-se no tempo. Exemplos:
impostos, rendas de imóveis arrendados, 1 ± RECEITAS DE ECONOMIA PÚBLICA
juros que o Estado receba por ter emprestado
dinheiro, etc. Se o Estado não surge como mero agente económico a
par dos outros, as receitas não são voluntárias, mas sim
coercivas.

2 ± RECEITAS DE CAPITAL

2 ± RECEITAS DE ECONOMIA PRIVADA

As receitas de capital resultam sobretudo de
poupança efetuada pelo Estado. São Se o Estado surge como mero agente económico
cobradas ocasionalmente, tendo caráter a par dos outros, as receitas são voluntárias.
transitório. Regra geral, estão associadas a
uma redução do património do Estado.

33
Nas receitas de economia privada, incluímos (1) Receitas de domínio eminente; (2)
as receitas patrimoniais, as receitas
Receitas derivadas da ação penal;
creditícias e as receitas graciosas.
(3) Receitas tributárias.

Numa outra classificação, existem:

1 ± RECEITAS DE DOMÍNIO EMINENTE
(1) Receitas patrimoniais ;
(2) Receitas creditícias; As denominadas receitas de domínio eminente são
aquelas que derivam do poder de exclusão de direitos
(3) Receitas graciosas. alheios, por via quer de uma requisição, quer por uma
expropriação ou uma nacionalização. O Estado apropria-
se de algo que é dos privados.

1 ± RECEITAS PATRIMONIAIS

2 ± RECEITAS DERIVADAS DA AÇÃO PENAL

As receitas patrimoniais são aquelas que o
Estado obtém pela gestão, oneração ou
alienação do seu património. O Estado tem Quando falamos das receitas derivadas da ação penal,
património, gere esse património e aliena-o. O referimo-nos àquelas que surgem como resultado da
que obtém dessas atividades sobre o seu intervenção do poder penal e das sanções pecuniárias ±
património constitui receita patrimonial.
que podem ser de dois tipos: as multas (no caso de
crimes) ou as coimas (no caso de contraordenações).

2 ± RECEITAS CREDITÍCIAS

Se o Estado se dirige aos mercados e pede 3 ± RECEITAS TRIBUTÁRIAS

dinheiro emprestado, estamos a falar de
receitas creditícias ± a mesma coisa que falar
de dívida pública. O Estado emite títulos de No âmbito da economia pública, as receitas principais são
dívida pública que espera serem adquiridos as receitas tributárias. São aquelas que se exigem aos
por investidores. Terá depois de devolver o privados numa lógica de solidariedade social e
dinheiro e pagar a respetiva remuneração. contribuição para as despesas públicas.

3 ± RECEITAS GRACIOSAS

Nas receitas de economia pública, as mais importantes do

As receitas graciosas são as obtidas de
ponto de vista quantitativo são as tributárias; nas receitas
heranças, legados ou sucessões. Não são
de economia privada, as mais importantes
muito significativas. Quando, por morte, não
quantitativamente são as creditícias. Mas também vamos
existirem herdeiros, o dinheiro cabe ao
apelar, nesse campo, às receitas patrimoniais, porque
Estado.
têm sido utilizadas para resolver o problema do défice
orçamental ± daí a sua importância.

Não devemos esquecer o seguinte: se é

verdade que na despesa pública apelámos à
lógica da orçamentação pelo valor total (15º,
3. da LEO), também para a receita a mesma
regra se impõe (15º, 1. LEO) ± princípio da
Quando falamos em receitas geradas a partir da economia não compensação.
pública, ao contrário do que se passa no âmbito de uma
intervenção do Estado como agente no mercado (onde
voluntariamente adquire receitas através de
operações com os privados),
encontramos as seguintes receitas:
LEO | ARTIGO 15º
(Não compensação)

34
 a) As receitas obtidas em operações de derivados
financeiros são deduzidas das despesas correntes das mesmas
1 ³ Todas as receitas são previstas pela operações, sendo o respetivo saldo sempre inscrito como
importância integral em que foram avaliadas, sem receita;
dedução alguma para encargos de cobrança ou de
qualquer outra natureza.

b) Os juros recebidos de títulos de dívida são deduzidos

dos juros corridos pagos na aquisição do mesmo género de
valores, sendo o respetivo saldo sempre inscrito como receita.
2 ³ A importância integral das receitas
tributárias corresponde à previsão dos montantes que,
depois de abatidas as estimativas das receitas cessantes
em virtude de benefícios tributários e os montantes
estimados para reembolsos e restituições, são 5 ³ O disposto nos números anteriores não prejudica o registo
efetivamente cobrados. contabilístico individualizado de todos os fluxos financeiros,
ainda que meramente escriturais, associados às operações nelas
referidas.

3 ³ Todas as despesas são inscritas pela sua

importância integral, sem dedução de qualquer espécie,
ressalvadas as seguintes exceções:

a) As operações relativas a ativos financeiros; Tudo tem de ser orçamentado, independentemente do

valor associado à obtenção da receita.

b) As operações de gestão da dívida pública

direta do Estado, que são inscritas nos respetivos
programas orçamentais, nos seguintes termos:

i) As despesas decorrentes de operações de

derivados financeiros são deduzidas das receitas obtidas Tendo identificado o conceito de receita pública, as
classificações e os princípios gerais fundamentais, é
com as mesmas operações, sendo o respetivo saldo importante agora avançar para a análise em concreto da
sempre inscrito como despesa; receita pública no seu quadro normativo especializado.

ii) As receitas de juros resultantes de operações

associadas à emissão de dívida pública direta do Estado
e ou à gestão da Tesouraria do Estado são abatidas às
despesas da mesma natureza;

iii) As receitas de juros resultantes das operações

associadas à aplicação dos excedentes de Tesouraria do Estado,
assim como as associadas aos adiantamentos de tesouraria, são
abatidas às despesas com juros da dívida pública direta do
Estado;

iv) As receitas de juros resultantes de operações ativas

da Direção -Geral do Tesouro e Finanças são abatidas às
despesas com juros da dívida pública direta do Estado.

4 ³ A inscrição orçamental dos fluxos financeiros decorrentes de

Receitas patrimoniais
operações associadas à gestão da carteira de ativos dos fundos
sob administração do Instituto de Gestão dos Fundos de
Capitalização da Segurança Social, I. P., é efetuada de acordo O primeiro tipo de receita pública a que
com as seguintes regras: faremos referência é o das receitas
patrimoniais ± não porque seja importante do
ponto de vista quantitativo, mas para termos a
noção da função que ele pode desempenhar
em momentos de crise orçamental e
necessidade de reequilíbrio orçamental.
Nesse sentido, vamos fazer o percurso pela

35
 (Domínio público)
DL 477/80 | ARTIGO 2º
(Definição de património do Estado)

Para efeitos do presente diploma, integram o domínio

público do Estado:
identificação do conceito de património do Para efeitos de inventário, entende-se por património do
Estado, as principais classificações, a relação
Estado o conjunto de bens do seu domínio público e
entre património e tesouraria e uma breve
privado, e dos direitos e a) obrigaçõesAscom
águas territoriais com os seus leitos, as
conteúdo
referência à questão do regime patrimonial do águas marítimas interiores
Estado e a importância que estas receitas têm económico de que o Estado é titular, como pessoacom os seus leitos e margens e
tido nos últimos tempos. colectiva de direito público. a plataforma continental;

b) Os lagos, lagoas e cursos de água navegáveis

Quando falamos em património do Estado,
ou flutuáveis com os respectivos leitos e margens e, bem
sabemos que a receita patrimonial é a que
resulta de uma gestão, alienação ou oneração assim, os que por lei forem reconhecidos como
do património do Estado. Se um imóvel do aproveitáveis para produção de energia eléctrica ou para
Estado é alienado, será receita patrimonial; se irrigação;
um imóvel do Estado é arrendado, as rendas
serão receitas patrimoniais. E se o Estado
tem participações no capital de empresas, os c) Os outros bens do domínio público hídrico
dividendos recebidos são receitas referidos no
patrimoniais; se o Estado tem valores Decreto n.º 5787-4I, de 10 de Maio de 1919, e no
aplicados financeiramente, os juros obtidos DecretoLei n.º 468/71, de 5 de Novembro;
desses depósitos são receitas patrimoniais.

d) As valas abertas pelo Estado e as barragens de

Há uma variedade de património do Estado. utilidade pública;
Podemos falar em património público e
património do Estado ± o primeiro mais vasto,
o segundo mais restrito. Todas as PCP têm
património, mas apenas as PCP territoriais e) Os portos artificiais e docas, os aeroportos e
têm direitos de propriedade sobre o domínio aeródromos de interesse público;
público.

f) As camadas aéreas superiores aos terrenos e

às águas do domínio público, bem como as situadas sobre
qualquer imóvel do domínio privado para além dos
limites fixados na lei em benefício do proprietário do
solo;
DL 477/80

Cria o inventário geral do património do Estado. g) Os jazigos minerais e petrolíferos, as

nascentes de águas mineromedicinais, os recursos
geotérmicos e outras riquezas naturais existentes no
subsolo, com exclusão das rochas e terras comuns e dos
materiais vulgarmente empregados nas construções;

h) As linhas férreas de interesse público, as auto-

estradas e as estradas nacionais com os seus acessórios,
obras de arte, etc.;

i) As obras e instalações militares, bem como as

zonas territoriais reservadas para a defesa militar;

j) Os navios da armada, as aeronaves militares e

os carros de combate, bem como outro equipamento
militar de natureza e durabilidade equivalentes;

DL 477/80, art.º 2º ± contém a definição legal de

património.

Aquilo que compõe o património do Estado não é feito de

mais; apenas de menos. É fundamental termos a noção
de que o património do Estado é composto por ativos e
passivos. Os ativos são o valor económico de bens e
direitos, mas são também complementos do património
do Estado os passivos (dívidas, encargos,
responsabilidades, etc.). Isto significa que, quando
falamos em património do Estado, podemos estar a falar

36
em património bruto e líquido. Serão património bruto os
ativos. Já património líquido = ativo ± passivo. Até
podemos ter 1 000 património bruto e verificar que o
nosso património líquido é 50.

Não nos podemos esquecer de que o Estado pode decidir

ser ele próprio a explorar diretamente o seu património,
ou atribuir a terceiros (privados) a exploração desse
mesmo património, através de uma licença ou concessão;
ou, inclusivamente, pode projetar parcerias com privadas
(acontece, por ex., na energia hídrica). Sobre o seu
património, o Estado pode escolher vários modelos de
gestão e exploração.

Como se faz o enquadramento legal? Olhemos ao DL

477/80. O art.º 4º tem a classificação do património
público e a classificação do património do domínio
privado.

DL 477/80 | ARTIGO 4º

37
l) As linhas telegráficas e telefónicas, os cabos O património público refere-se a certos bens que, pela sua utilidade
submarinos e as obras, canalizações e redes de pública, são subtraídos à lógica do mercado. Não entram na esfera do
distribuição pública de energia eléctrica; mercado.

m) Os palácios, monumentos, museus, bibliotecas, Podemos falar em:

arquivos e teatros nacionais, bem como os palácios
escolhidos pelo Chefe do Estado para a Secretaria da
Presidência e para a sua residência e das pessoas da sua
família;

n) Os direitos públicos sobre imóveis privados

classificados ou de uso e fruição sobre quaisquer bens
privados;

o) As servidões administrativas e as restrições de

utilidade pública ao direito de propriedade;

p) Quaisquer outros bens do Estado sujeitos por

lei ao regime do domínio público.

>>> património público natural (ex.: minérios);

>>> património público artificial (ex.: cultural ou artístico, militar, etc.).

Imóveis e móveis

Veja-se que o património do domínio privado está introduzido numa lógica de mercado. Temos os (1) imóveis (rústicos e
urbanos) e os (2) móveis (participações financeiras além de equipamentos).

DL 477/80 | ARTIGO 5º DL 477/80 | ARTIGO 6º

(Domínio privado) (Património financeiro)

1 - Constituem o património financeiro do Estado:

a) Os créditos;
b) Os débitos;
c) As participações;
d) Os direitos relativos ao estabelecimento dos
institutos públicos estaduais;
e) Os saldos de tesouraria.

2 - O disposto na alínea d) do n.º 1 deste artigo não

exclui a existência ou o reconhecimento da propriedade
dos institutos públicos sobre os bens do seu próprio
património.

38
Para efeitos do presente diploma, integram o inventário
geral os seguintes bens e direitos do domínio privado do
Estado:

a) Os imóveis, nomeadamente os prédios rústicos

e urbanos do Estado, e os direitos a eles inerentes;

b) Os direitos de arrendamento de que o Estado é

titular como arrendatário;

c) Os bens móveis corpóreos, com excepção das

coisas consumíveis e daquelas que, sem se destruírem
imediatamente, se depreciam muito rapidamente, nos
termos a definir em instruções regulamentares;

d) Quaisquer outros direitos reais sobre coisas.

O art.º 6º do DL 477/80 refere-se ao património

financeiro. Esta subcategoria inclui quer os direitos, Património
público natural e património público quer as obrigações. artificial

Amortização e depreciação são essencialmente a mesma

coisa, falando-se de uma ou outra dependendo apenas
Património financeiro bruto e património financeiro
do tipo de bem que está em causa.
líquido

Há que diferenciar:
>>> o património não duradouro pode ser mais curto do
que o próprio período orçamental. Pense-se em títulos
x Património financeiro bruto; x Património financeiro financeiros de curto prazo, de que o Estado se pode
líquido (ativos ± desfazer, por ex., em 2 meses.
passivos).

Dívida flutuante

Património duradouro e Há que ter a noção de que, quando falarmos em dívida

património não duradouro flutuante e dívida fundada, serão úteis os conceitos de
património duradouro e não duradouro. Esta distinção
prende-se com períodos temporais e é importante para
Outra classificação a que devemos atentar é a que aferir se uma dívida do Estado é fundada ou flutuante:
distingue entre património duradouro e não duradouro (cf.
matéria da dívida pública infra):

>>> o património duradouro é aquele que permanece na >>> Dívida flutuante - se os ativos e os
esfera jurídica do Estado para lá do período orçamental. passivos não vão para além do período
Não é um património que se esgote de 1 de janeiro a 31 orçamental, eles serão flutuantes.
de dezembro. Normalmente, a este património duradouro
está associada uma lógica de amortização/depreciação.
>>> Dívida fundada ± se a dívida implica património
duradouro, estamos a falar de dívida fundada.
Exemplo: se um telemóvel vale 100 quando o compro, ele
vai perder esse valor. Para ter em conta essa perda de
valor, permite-se que se vá
amortizando/deduzindo/retirando o valor ao bem.

39
Outro aspeto fundamental é ter a ideia de Por outro lado, foi assumido nesta decisão política que
que património do Estado é diferente de seria mais vantajoso o Estado não ter uma continuidade
património da tesouraria. O Estado pode de participação no âmbito económico (enquanto agente
ter, na sua esfera jurídica, um valor de 1 económico) sustentando certas e determinadas
000 mas ter disponível apenas 100 em empresas, porque se verificava que o Estado
liquidez imediata. Com essa liquidez persistentemente tinha de fazer injeções, caso contrário
imediata estamos a referir-nos à questão da os resultados negativos das empresas prejudicariam a
tesouraria. Falamos de património de própria sanidade das contas públicas. A orçamentação
tesouraria: são as disponibilidades que o destas entidades produziu a necessidade de as eliminar
Estado tem no imediato para gastar. A da esfera pública.
gestão da tesouraria e autónoma, não está
sujeita à disciplina orçamental, ainda que
esteja a ela ligada (e está, efetivamente).
Se tiver escassa disponibilidade de
tesouraria e precisar, posso pedir uma
dívida pública flutuante, i.e., dívida de curto
prazo que será depois abatida.

Em suma, as receitas patrimoniais surgem como uma via

Existem diplomas específicos para mostrar alternativa às receitas creditícias e tributárias. Essa
como é que o património do Estado deve decisão tem de ser tomada face aos valores das receitas
ser gerido. Qual é o nosso grande objetivo creditícias e tributárias. Além disso, está por detrás a
ao referirmos a questão das receitas tentativa de retirar peso dos maus resultados de certas
patrimoniais? É ficarmos com a noção de empresas das contas públicas.
que as receitas patrimoniais, apesar de em
tempos terem sido muito significativas, já
não o são hoje em dia ± muito embora Nota suplementar: é ótimo usar as receitas patrimoniais
tenham sido utilizadas nos últimos tempos com esta finalidade, ajudando a atingir metas de
como forma de reequilíbrio orçamental. equilíbrio orçamental, mas estas receitas são once in a
Quando há pressão para as contas públicas lifetime. Significa isto que, numa lógica de médio/longo
se equilibrarem, o decisor político tende a prazo, se se mantiver o desequilíbrio
recorrer a estas receitas patrimoniais, RUoDPHQWDOILFDPRVFRPD³EDWDWDTXHQWH´QDPmR Há
procurando aumentá-las. Qual é o aqui uma tentativa de resolução no curto prazo com
problema? Uma vez, por ex., alienado um implicações de médio-longo prazo, que ficam por
imóvel, obtém-se o dinheiro, mas o imóvel resolver.
não volta a dar dinheiro. Nos últimos anos,
fez-se com que o processo de reequilíbrio
orçamental fosse efetuado através das
receitas patrimoniais. No documento de
estratégia orçamental construído para 2014-
2018, há a afirmação de uma forte aposta
na reprivatização como forma de No que toca a certos setores ± água, energia,
sustentabilidade das finanças públicas. comunicações ± deve o Estado ter ou abdicar? Também
é uma questão importante. A pressão das finanças
públicas pode dar origem à necessidade das receitas
Houve a opção de usar as receitas patrimoniais como recurso de última circunstância; mas
patrimoniais como forma alternativa de também há o problema de saber se o Estado deve ou
obtenção da receita pública necessária para não estar presente em setores estratégicos; se não
a estabilização orçamental. Havia estará a perder identidade nacional e a criar
desequilíbrio entre receita e despesa; dependências (ex.: aquisição da EDP pelo Estado
recorreu-se à receita patrimonial para chinês). A questão do tipo de Estado que devemos ter e
aumentar a receita e assim diminuir o fosso se o Estado deve assegurar o desenvolvimento de
entre receita e despesa. atividades económicas nucleares é colocada em causa
por esta premência de receitas patrimoniais.

Outra ideia importante: esta opção tendeu a

ser feita de forma articulada com a decisão
de não continuar a aumentar a receita
tributária nem a creditícia, o que revela que
o Estado tem de ter uma preocupação na
escolha das receitas, numa gestão
integrada daquilo que se pretende obter
através das receitas quantitativamente mais Quando queremos compreender o alcance do
significativas. Quando se sente que não se direito contemporaneamente, temos de
pode aumentar essas receitas, uma via que compreender o alcance da atividade do Estado.
tem sido escolhida é a do aumento das Se o Estado está limitado a atuar dentro das
receitas patrimoniais para compensar o não suas fronteiras físicas, isso significa que o direito
aumento das receitas creditícias e está delimitado por essas mesmas fronteiras.
tributárias. Temos de ter uma visão Contudo, precisamente por estas características,
integrada. o poder público do Estado está fragmentado,
e está a ser atingido
por incapacidades de gerir a sua relação com os

40
agentes económicos cuja maioria não está indireta ou acessória; dívida pública em moeda nacional e
condicionada territorialmente. dívida pública em moeda estrangeira; dívida pública
flutuante e dívida pública fundada; regime da dívida
pública direta; mercado primário e mercado secundário.

Além das regras gerais de receita, existe um conjunto

de regras específicas. Na aula passada, estudámos
as receitas patrimoniais, que sabemos serem
reduzidas por contraposição aos outros dois tipos que
vamos estudar, mas que têm assumido um papel
muito concreto e importante no quadro da
estabilização orçamental. Contudo, do ponto de vista
quantitativo, são mais relevantes as receitas
creditícias e as receitas tributárias. Vamos agora
O mercado passa a estar no topo da trabalhar as receitas creditícias.
pirâmide; impõe a prática.

Se o Estado não assegurar presença

estratégica em certos setores, corre o risco de
estar absoluta e plenamente à mercê do que
o mercado quiser oferecer - o que pode não
ser adequado ao bem comum. Quando o
poder político do Estado está a sofrer uma
pressão imensa do poder económico do
mercado, não nos podemos esquecer de que
existe o bem comum. Há uma discussão
sobre gestão pública feita pelas empresas e,
simultaneamente, a questão da política
estratégica, que nos faz ponderar se termos
um Estado meramente regulador é suficiente
para os setores principais. Com isto se diz Falarmos em receitas creditícias e falarmos em dívida
que o Estado tem de ser outra vez um Estado pública é exatamente a mesma coisa. Quando
presente, e o único a garantir presença em pensamos em divida publica, pensamos QXP ³PHQRV´
todos os setores. No espaço da UE, há 8PD UHFHLWD FUHGLWtFLD LPSOLFD também um
serviços de interesse geral ± ou, numa visão encargo para o Estado; entra dinheiro, mas surge uma
mais restrita, serviços de interesse obrigação de devolver o dinheiro, e com juros.
económico-social. Há mínimos que têm de ser
garantidos. O Estado deve intervir como
regulador, ou pelo
menos intervir parcialmente? É adequado o
Estado abdicar de uma presença no setor
Novos modelos de intervenção pública
financeiro, através da CGD?
Existem modelos puramente liberais (ex.:
EUA), modelos sociais-democratas (ex.: Contemporaneamente, em muitas matérias,
países do norte da Europa) e modelos percebe-se que o Estado não é capaz de
corporativistas (ex.: Alemanha). É possível intervir sozinho, necessitando de parceiros
que o Estado deixe cada vez mais de para que os resultados obtidos sejam os
intervir, tornando-se o seu papel sobretudo mais benéficos possível. A configuração da
incentivar os privados a intervir nas áreas- intervenção pública, em muitos casos, é
chave. É preciso ter em atenção que, conjugada com uma intervenção privada.
quando o Estado opta por usar as receitas Isto dá azo a que se desenvolvam as
patrimoniais para reequilibrar o orçamento, parcerias público-privadas e as parcerias
tem uma decisão de curto prazo, mas com público-sociais. Isto pode significar o Estado
implicações muito profundas no médio- desenhar o projeto de intervenção pública,
longo prazo. mas não atuar ele mesmo: transferiria
dinheiro e os privados atuariam por sua
conta. O que se começa a perceber é que,
para além desta forma normal, quer-se que
o dinheiro seja público e privado. Há uma
tendência crescente para compatibilizar o
dinheiro público com o dinheiro privado. O
18 OUT 2018 que justifica a aposta crescente nestes
modelos híbridos de financiamento? Dois
motivos: (i) a questão financeira pública e
(ii) os espaços políticos.
Conceitos-chave: Novos modelos de intervenção pública;
receitas creditícias; dívida pública direta e dívida pública

41
Há um interesse do Estado em ter estes
mecanismos de cooperação porque
reduzem a sua despesa, contribuindo para o A organização económico-social assenta nos seguintes
equilíbrio orçamental. E do ponto de vista princípios:
político? Conferem legitimidade. Existe a
perceção do cidadão de que o poder político
não funciona como devia; há, portanto, um a) Subordinação do poder económico ao poder
exercício de relegitimação democrática. político democrático;
Estamos a pensar numa reponderação e
aproximação do poder público à sociedade, b) Coexistência do sector público, do sector
processo de legitimação esse que não é privado e do sector cooperativo e social de propriedade
conseguido apenas no momento da eleição, dos meios de produção;
mas também na adoção de comportamentos
c) Liberdade de iniciativa e de organização
durante os processos e procedimentos de
empresarial no âmbito de uma economia mista;
funcionamento do Estado ± i.e., a forma
como se governa e como se integram os d) Propriedade pública dos recursos naturais e de
cidadãos nessa governação. É que há muita meios de produção, de acordo com o interesse colectivo;
literatura que tenta explicar que os modelos
de intervenção pública tendencialmente não e) Planeamento democrático do desenvolvimento
são tão eficientes e eficazes e económico e social;
economicamente quanto os procedimentos e
f) Protecção do sector cooperativo e social de
processos que os privados podem ter. Neste
propriedade dos meios de produção;
entender, a gestão pública não seria tão
racional como a gestão privada. Aceitando g) Participação das organizações representativas
que isto é verdade, não significa que da dos trabalhadores e das organizações representativas das
entrega imediata aos privados resulte uma actividades económicas na definição das principais
maior racionalidade económica. Mesmo que medidas económicas e sociais.
a gestão seja privada, o interesse público
nunca pode deixar de estar salvaguardado.
Há uma lógica de equilíbrio (difícil de obter).
Apesar de se tentar a melhoria da gestão
dos serviços públicos, há que ter em conta a
igualdade, por exemplo.

Uma das correntes que têm tentado

demonstrar que pode haver uma
compatibilização e que não é necessário
recorrer aos privados na gestão pública é
aquela que vai melhorando a gestão publica
com inspiração na gestão privada, mas
adaptada ao público. Isto prende-se com o
desperdício, o tamanho da máquina
administrativa pública, os processos
burocráticos dessa máquina, etc. O que se
tenta é uma agilização.

É que a dimensão da gestão publica é muito maior do

que a dimensão da gestão privada; e o que está em
causa não é o interesse privado, mas sim o interesse
público.

CRP | ARTIGO 80º Em vez de coexistência, talvez pudesse

haver uma integração, com espaços de
(Princípios fundamentais [Organização económica]) interceção: uma cooperação, uma parceria.

A organização das finanças públicas, e,

portanto, a relação entre receita e despesa
tem crescentemente em atenção os novos

42
modelos de intervenção pública assentes
numa partilha de espaço com os privados.
Isto altera o próprio formato das finanças
públicas.

Há a ideia de que o Estado é um bicho-papão que gere

mal as coisas. Mas o que acabámos dizer acerca de uma
Aquilo que estamos a dizer é os privados cooperação ± e, eventualmente, um modelo de parceria
responsabilizarem-se igualmente pela público-privado ± demonstra uma nova forma de pensar a
promoção de objetivos de interesse coletivo. sociedade e o modelo como essa sociedade atua. É
Isto pode parecer um pouco estranho, só importante, na perspetiva de RCP, que se desmistifique a
que, por um lado, o Estado pode tentar criar ligação entre os setores privado, público e social. O
mecanismos favorecedores da intervenção espírito de união é crucial para que os processos e
coletiva, retribuindo para os privados procedimentos sejam melhorados. Quando começamos a
remuneração que lhes seja relativa; e, por perceber que o status quo tem muitos defeitos
outro lado, alguns privados têm vindo a descredibilizadores.
acordar para uma lógica de
responsabilidade social empresarial (RSE).

O que é a RSE?

Receitas creditícias

As receitas creditícias são um tipo de receita pública que

nos aparece, em primeira linha, justificado por uma
função de equilíbrio orçamental. O porquê e a
necessidade de receita creditícia estão ligados ao
desequilíbrio orçamental. Quando da execução do OE
resulta que existe mais despesa do que receita, há
desequilíbrio orçamental. Para o compensar, o Estado
lança mão da receita creditícia. A primeira função /
Fala-se em triple bottom line approach. função clássica da receita creditícia é a obtenção de
receita para fazer face a desequilíbrios orçamentais.
Ao intervir, o agente económico deve ter em atenção o
impacto que provoca do ponto de vista ambiental, do
ponto de vista económico e do ponto de vista do impacto
social na sociedade em que está a intervir. Daqui nasce a Se olharmos para a Lei-Quadro das
chamada responsabilidade social empresarial (RSE).
Finanças Públicas (lei 7/1998), na sua
versão atualizada, encontramos isso
mesmo:
Tem-se tentado construir a RSE através de soft politics.
Os agentes económicos têm de ter em atenção o impacto
social daquilo que produzem.

Além disso, fala-se agora no social washing. Uma

empresa que queira ter um lugar respeitável na Lei n.º 7/1998, de 3 de Fevereiro
sociedade pode praticar atos de aparente preocupação
social, mas que servem apenas para melhorar a imagem. (Lei-Quadro das Finanças Públicas)

Regime geral de emissão e gestão da dívida pública

Existem benefícios fiscais para o mecenato, que não é (alterada pela Lei n.º 87-B/98, de 31 de Dezembro).
mais do que donativos feitos por privados para causas
sociais. Os próprios OJ tentam promover esta lógica de
responsabilidade social.

Exemplo: privilégios na contratação pública a quem

apresenta uma maior responsabilidade ambiental. Lei 7/1998 | ARTIGO 2º
(Princípios)
O próprio OJ pode apresentar certas medidas que tentam
favorecer o desenvolvimento sustentável tripartido da
triple bottom line approach.

43
 a rentabilidade de certos investimentos, o Estado
endivida-se.
1 - O recurso ao endividamento público directo
deve conformar-se com as necessidades de financiamento
geradas pela execução das tarefas prioritárias do Estado, Há, ainda uma terceira justificação para o Estado recorrer
tal como definidas na Constituição da República à dívida pública: a (iii) estabilização macroeconómica.
Portuguesa, salvaguardar, no médio prazo, o equilíbrio Uma das formas que o Estado tem de atuar, sobretudo
tendencial das contas públicas. em conjunturas inflacionistas, para conseguir uma
estabilização retirando dinheiro aos privados é a emissão
de títulos de dívida pública como instrumento de
2 - A gestão da dívida pública directa deverá poupança privada.
orientar-se por princípios de rigor e eficiência,
assegurando a disponibilização do financiamento
requerido por cada exercício orçamental e prosseguindo
os seguintes objectivos:

São, portanto, três as funções que justificam o

a) Minimização de custos directos e recurso à receita creditícia:
indirectos numa perspectiva de longo prazo;

i. Compensar défices orçamentais (função

b) Garantia de uma distribuição equilibrada clássica e máxima).
de custos pelos vários orçamentos anuais;
ii. Gerar liquidez de tesouraria;
c) Prevenção de excessiva concentração temporal de
iii. Atuar macroeconomicamente, sobretudo
amortizações;
para controlo de processos inflacionistas.

d) Não exposição a riscos excessivos;

e) Promoção de um equilibrado e eficiente funcionamento dos

mercados financeiros.

Este artigo diz-nos que há uma relação direta entre a

obtenção de receita creditícia e o equilíbrio orçamental.
Em primeira linha, a função da receita creditícia é o
Estado (i) garantir o equilíbrio orçamental, ou das contas
públicas. Em primeira linha, a ida ao mercado para a
emissão de títulos de dívida pública surge por uma
necessidade de estabilização orçamental ± equilíbrio
entre a receita e a despesa. Fora isso, o Estado vê-se na Contudo, se é verdade que estas são as
necessidade de recorrer ao crédito. funções cometidas à receita creditícia, é
certo que a quantidade desta dívida pública
pode variar por vários elementos externos.
Se é verdade que a função clássica da receita creditícia Há a questão dos juros: uma necessidade
está relacionada com o défice orçamental e a de devolver não só o capital, mas também a
necessidade de compensar esse défice, é certo que sua remuneração.
existe uma outra função: a (ii) liquidez da tesouraria. Já
alertámos para o facto de património ᱺ tesouraria.
Dissemos que a tesouraria funcionava numa lógica de Quando falamos no montante de dívida
caixa: está relacionada com aquilo que o Estado tem pública, falamos em capital que foi mutuado
disponível no momento imediato. Ora, o Estado pode ter e naquilo que eu vou ter de pagar pelo
os seus recursos aplicados em certos instrumentos acesso ao capital. Se a receita creditícia
financeiros que não possibilitam ir buscar de imediato o serve para obstar a défices orçamentais,
património investido. Não querendo o Estado perder a então, quando maior for o défice, maior será
remuneração associada a isso, pode acontecer não ter a necessidade de crédito ou receita
dinheiro em caixa suficiente. Nesta situação, pode o creditícia. Por outro lado, se os ativos
Estado decidir ir ao mercado pedir crédito para financeiros detidos pelo Estado variarem no
compensar a ausência de liquidez da tesouraria. Assim, a seu valor, também variará o montante da
segunda justificação para o Estado recorrer à receita dívida pública. Se o Estado vende ou
creditícia é a ausência de liquidez de tesouraria. O que se adquire participações sociais ou amortiza
está a dizer é que a emissão de dívida pública é uma dívida pública anterior, tenderá a precisar
forma de gestão dos dinheiros públicos - para não perder de menos receita creditícia, podendo fazer
oscilar/reduzir o valor da dívida pública. Por

44
outro lado, o princípio da não consignação
admite, entre as suas exceções (v. supra
Se pensarmos no Estado como devedor principal,
16.º, 2. da LEO), as receitas das
estamos a pensar na divida pública direta, que tem o
reprivatizações ± afetas à redução da dívida
regime da lei 7/1998. Se pensarmos no Estado enquanto
pública.
garante da dívida de terceiros, pensamos na dívida
indireta ou acessória, regulada pela lei 112/97.

Se o Estado reprivatiza muito, e as receitas

obtidas são aplicadas na redução da divida
publica, tendencialmente se reduzirá o
Lei n.º 112/1997, de 16 de Setembro
montante da divida pública.

Por outro lado, há que ter em atenção que as variações Regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo
cambiais também podem influenciar o montante da dívida Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público
pública. Como veremos, apesar de a maioria da dívida (alterada pela Lei n.º 64/2012, de 20 de Dezembro e pela
pública ter de ser em euros, há uma possibilidade de o Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro)
legislador ter dívida pública em moeda diferente do euro.
Ora, se é possível o Estado ter dívida em moeda
diferente do euro, e se varia a cotação cambial, variará o
montante da dívida.

Finalmente, se o Estado pretender usar a dívida pública Nota: o Estado pode ter interesse na
para intervir macroeconomicamente, fará o seu montante construção de uma infraestrutura, na
aumentar; se não usar, a dívida pública tenderá a manutenção e um sistema importante
estabilizar. financeiro ou não. Há interesse nacional em
sede dos tipos de investimento que
justificam que o Estado assuma a posição
de garante.

Dívida pública direta e dívida pública indireta ou

acessória

Dívida pública em moeda nacional e dívida

Um dos aspetos suplementares que devemos ter em pública em moeda estrangeira
atenção é o seguinte: quando falamos em dívida pública,
podemos estar a falar em dois tipos:
Passemos a outra classificação importante.
Olhando para o art.º 3º da lei 7/1998. Tem-se:
(1) Dívida pública direta: regulada pela lei 7/1998.

É a dívida principal; aquela em que o estado é o (1) Dívida publica em moeda nacional;
devedor de forma imediata. Se o Estado precisa
de dinheiro, desloca-se ele próprio ao mercado (2) Dívida publica em moeda estrangeira.
e pede dinheiro.

(2) Dívida pública indireta/acessória: regulada pela

lei 112/97. O Estado pode ter dívida pública em euros
e em ienes. Estão em causa diferentes
moedas, o que faz variar o tipo de dívida
O que está em causa é o Estado assumir o
papel de garante de um terceiro, ou seja, o existente.
Estado apenas vai ser chamado a devolver o
dinheiro/pagar/reembolsar no caso de o terceiro
não cumprir. Surge como uma garantia do
cumprimento por terceiro. O Estado pode ter
um interesse por detrás, como a construção de
uma infraestrutura. Há interesse nacional em Dívida pública flutuante e dívida pública fundada
certos tipos de investimento que justificam que
o estado assuma a posição de garante.

45
 (1) Dívida publica flutuante: por exemplo, o Há que distinguir dois momentos com relevância
Estado emitir um título de divida pública a jurídica no âmbito da dívida:
3 de março de 2018 para ser vencido a
31 de dezembro de 2018.
(1) Emissão;
(2) Divida publica fundada: por exemplo, o
Estado emitir um título de dívida pública a (2) Gestão.
3 de março de 2018 para vencer a 2 de
março de 2050.
Uma coisa é o Estado emitir títulos de
dívida pública (regras para a emissão de
dívida existem); outra coisa é, uma vez feita
a emissão desses títulos, a forma como a
dívida é gerida.

Por que é que é importante esta distinção? Como

Lei 7/1998 | ARTIGO 2º
veremos, o Estado é autorizado em montantes diferentes
consoante esteja em causa dívida pública fundada ou (Princípios)
flutuante. Uma das funções de emissão de dívida pública
seria a necessidade de liquidez da tesouraria. Muitas
vezes, para fazer face a essa liquidez de tesouraria, o
Estado procura a emissão de uma dívida pública de curto
1 - O recurso ao endividamento público directo
prazo, i.e., dívida pública flutuante.
deve conformar-se com as necessidades de financiamento
geradas pela execução das tarefas prioritárias do Estado,
Se quisermos comprometer o menos possível as tal como definidas na Constituição da República
gerações vindouras, a dívida flutuante é o ideal. Se a Portuguesa, salvaguardar, no médio prazo, o equilíbrio
dívida for fundada, pelo menos deve ser pelo período tendencial das contas públicas.
mais curto possível.

2 - A gestão da dívida pública directa deverá

orientar-se por princípios de rigor e eficiência,
assegurando a disponibilização do financiamento
requerido por cada exercício orçamental e prosseguindo
os seguintes objectivos:

Vamos agora olhar com mais cuidado ao regime da

dívida pública direta.
a) Minimização de custos directos e indirectos
numa perspectiva de longo prazo;

b) Garantia de uma distribuição equilibrada de

custos pelos vários orçamentos anuais;
Lei 7/1998 | ARTIGO 1º
(Âmbito de aplicação)
c) Prevenção de excessiva concentração temporal
de amortizações;

Os princípios da presente lei aplicam-se à dívida pública d) Não exposição a riscos excessivos;
directa de todas as entidades do sector público
administrativo, sem prejuízo das disposições especiais da
Lei das Finanças Regionais e da Lei das Finanças e) Promoção de um equilibrado e eficiente
Locais. funcionamento dos mercados financeiros.

Se olharmos para o 2º, 1. da lei 7/1998, encontramos os

princípios orientadores destes dois momentos. A primeira
preocupação é que só se deve endividar o Estado para
assegurar as tarefas prioritárias, salvaguardando, no
médio prazo, o equilíbrio tendencial das contas públicas.
1 º da Lei 7/1998 ± âmbito de aplicação. Significa isto que Deve, então, ser conjugada a divida com a estabilização
na Lei das Finanças Regionais (LFR) e na Lei das das contas públicas.
Finanças Locais (LFL) encontramos normas específicas
para o endividamento regional e o endividamento local,
que complementam estas normas gerais.

46
Art.º 2º, 2. da LQFP ± segundo momento: a gestão da e) Conferir às Assembleias Legislativas das regiões
divida pública direta deve orientar-se por princípios de autónomas as autorizações previstas na alínea b) do n.º 1
rigor e eficiência, assegurando a disponibilização do do artigo 227.º da Constituição;
financiamento requerido por cada exercício orçamental
numa perspetiva de longo prazo, plurianualidade e f) Conceder amnistias e perdões genéricos;
prevenção de excessiva concentração temporal de
amortizações (não é bom que a divida se vença toda ao g) Aprovar as leis das grandes opções dos planos nacionais
mesmo tempo), não exposição a riscos excessivos e o Orçamento do Estado, sob proposta do Governo;
(extraordinariamente importante, tem a ver com
h) Autorizar o Governo a contrair e a conceder empréstimos
auscultações dos mercados, a lógica do capital e a
e a realizar outras operações de crédito que não sejam de
disponibilidade dos juros que quem empresta está
disposto a receber), a promoção de um equilíbrio e o dívida flutuante, definindo as respectivas condições
eficiente financiamento dos mercado financeiros. gerais, e estabelecer o limite máximo dos avales a
conceder em cada ano pelo Governo;

i) Aprovar os tratados, designadamente os tratados de

Veja-se que há uma distinção entre emissão e gestão, e
participação de Portugal em organizações internacionais,
os princípios norteadores de cada momento são refletidos
de forma diferenciada. os tratados de amizade, de paz, de defesa, de rectificação
de fronteiras e os respeitantes a assuntos militares, bem
como os acordos internacionais que versem matérias da
sua competência reservada ou que o Governo entenda
submeter à sua apreciação;

j) Propor ao Presidente da República a sujeição a referendo

de questões de relevante interesse nacional;

Em relação à emissão de dívida pública, vamos olhar l) Autorizar e confirmar a declaração do estado de
para as suas regras fundamentais, estabelecidas nos sítio e do estado de emergência;
arts. 4º a 12º da lei 7/1998.
m) Autorizar o Presidente da República a declarar a
guerra e a fazer paz;
Para o Estado emitir dívida pública, tem um procedimento n) Pronunciar-se, nos termos da lei, sobre as
geral ou excecional a cumprir. A regra geral vem matérias pendentes de decisão em órgãos no âmbito da
estabelecida nos arts. 4º a 6º. Excecionalmente, existe o
União Europeia que incidam na esfera da sua competência
procedimento específico do 8º.
legislativa reservada;

o) Desempenhar as demais funções que lhe sejam

atribuídas pela Constituição e pela lei.
Regra geral, como se efetua a emissão de dívida pública?
O primeiro momento pelo qual se tem necessariamente
de passar está previsto no art.º 4º e deve ser conjugado
com o 161º, h) da CRP. Este primeiro momento tem
como agente central a AR.
Lei 7/1998 | ARTIGO 4º
(Condições gerais sobre o financiamento)

CRP | ARTIGO 161º

1 - Por lei da Assembleia da República serão
(Competência política e legislativa) estabelecidas, para cada exercício orçamental, as condições
gerais a que se deve subordinar o financiamento do Estado e a
gestão da dívida pública, nomeadamente o montante máximo do
acréscimo de endividamento líquido autorizado e o prazo
Compete à Assembleia da República: máximo dos empréstimos a emitir.

a) Aprovar alterações à Constituição, nos termos dos artigos 2 - Na lei prevista no número anterior poderão ser
284.º a 289.º; estabelecidos o montante máximo a que poderão ser sujeitas
certas categorias de dívida pública, nomeadamente a dívida
b) Aprovar os estatutos político-administrativos e as leis denominada em moeda estrangeira, a dívida a taxa fixa e a
relativas à eleição dos deputados às Assembleias dívida a taxa variável.
Legislativas das regiões autónomas;

c) Fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas

pela
Constituição ao Governo;

d) Conferir ao Governo autorizações legislativas; Art.º 4º - está a dizer-se que, ano a ano, orçamento a
orçamento, a AR tem de autorizar a emissão de dívida
pública pelo Governo, sendo que, nessa autorização, tem

47
de vir expresso o montante (a quantia) que é autorizada, Instituto de Gestão do Crédito Público
bem como o prazo. Quanto à quantia, veja-se que o (IGCP), com base no que diz o Governo
legislador refere o montante máximo do acréscimo de tendo em conta o que disse a AR. Ao fazer
endividamento líquido autorizado. Além de se dizer LQWURGX]LUD$5GL]HQGR³Governo, só
quanto pode ser acrescentado, diz-se até que prazo- podes emitir X neste ano a Y tempo´, está a
limite se pode acrescentar. tentar controlar-se a emissão da dívida,
numa lógica de checks and balances.

Lei 7/1998 | ARTIGO 5º

Lei 7/1998 | ARTIGO 6º
(Condições das operações)
(Condições específicas)

1 - O Conselho de Ministros, mediante

resolução, definirá, em obediência às condições gerais 1 - As condições específicas dos empréstimos e
estabelecidas nos termos do artigo anterior, as condições das operações financeiras de gestão da dívida pública
complementares a que obedecerão a negociação, directa serão estabelecidas pelo Instituto de Gestão do
contratação e emissão de empréstimos pelo Instituto de Crédito Público, em obediência às condições
Gestão do Crédito Público, em nome e representação do determinadas nos termos dos precedentes artigos 4.º e 5.º
Estado, bem como a realização, pelo mesmo Instituto, de
todas as operações financeiras de gestão da dívida
pública directa. 2 - Na fixação das condições específicas
previstas no número anterior, o Instituto de Gestão do
Crédito Público deverá ainda atender às condições
2 - Sem prejuízo do disposto no número correntes nos mercados financeiros, bem como à
anterior, poderá o Governo, através do Ministro das expectativa razoável da sua evolução.
Finanças, com faculdade de delegação, estabelecer, a
qualquer momento, orientações específicas a observar
pelo Instituto de Gestão do Crédito Público na gestão da
dívida pública directa e do financiamento do Estado.
O condicionamento impõe um prazo e uma quantia
durante 2019, por exemplo ± e diz que posso emitir dívida
com o limite máximo de 20 anos, 50 anos, etc. Quando
emitida parcelarmente, a dívida tem de respeitar o
Art.º 5º - segundo momento, depois de a AR aumento total e ate onde se pode ter o prazo de
dizer ³WX, Governo, podes emitir dívida no amortização.
montante X e no prazo Y´. Entra aqui o
Conselho de Ministros (5º, 1.).
Em primeiro lugar, fixa-se a quantidade e o tempo
máximos para o ano orçamental; num segundo momento,
O Parlamento é a entidade institucional que o executivo, pela mão do Conselho de Ministros,
tem o maior poder democrático no quadro concretiza melhor as orientações que tem de prestar ao
político nacional ± supostamente, porque o IGCP ± e depois, num terceiro, momento, a efetiva
nosso parlamento é um parlamento-arena: emissão é feita pelo IGCP, cumprindo com as
um mero espaço de debate e confronto orientações prévias do Governo, que, por sua vez,
político, onde não se tomam efetivamente precisa de cumprir os princípios estabelecidos pela AR.
decisões (e não uma parlamento
transformacionista, ou seja, um parlamento
muito mais controlador, que assume o seu
poder intrínseco independente do
executivo).

Mercado primário e mercado secundário

Retomando 5º, 1., existe a noção de que Quando olhamos para o art.º 6º, 1., vemos que, na
não será o executivo, em primeira linha tomada da decisão concreta de emissão do título A, B ou
(ministros), a fazer uma gestão micro da C, o IGCP, antes de tomar a decisão efetiva de ir ao
divida emitida. mercado e pedir 100, tem de ter em atenção forma como
os mercados financeiros estão a funcionar e como é
expectável que evoluam.

Isto força a que se some a necessidade de distinguir em

Quando há emissão de títulos de dívida todos os tipos de mercados em que a dívida pública está
(art.º 6º), quem faz essa emissão é o envolvida:

48
 Estamos a trabalhar as receitas públicas.
Dentro das receitas públicas, estamos a
(1) Mercado primário;
analisar o quadro jurídico fundamental das
receitas creditícias. Delimitámos o conceito
(2) Mercado secundário. e vimos as principais funções que a dívida
pública pode realizar, olhámos para os tipos
de dívida pública existente e concentrámo-
A emissão de dívida pública é feita em mercado primário. nos na dívida pública direta.
Mas, depois de ser emitida, pode ir parar (e
tendencialmente vai parar) a mercado secundário.
O regime da lei 7/1998 (LQFP) assenta
numa diferenciação entre emissão da dívida
Aquilo que se determina como (1) mercado primário é o e gestão da dívida como dois momentos-
chamado mercado de colocação da dívida pública. chave com regras diferenciadas.
Significa isto que, do ponto de vista jurídico, vamos
encontrar algo em que nem todos os agentes económicos
podem aceder a todos os títulos de dívida pública ± e,
portanto, precisamos de regras jurídicas a estabelecer
que apenas certos agentes económicos é que podem
emprestar dinheiro ao Estado. Por isso, só esses agentes
autorizados podem aceder a este mercado primário.
Emissão da dívida pública
Como tal, o Estado não se relaciona com todos os
investidores, mas apenas alguns.
No quadro da emissão, num primeiro momento, o
legislador exige que seja a AR a autorizar a emissão
Porém, estes investidores, uma vez adquirido o título de anual do valor em que o Governo está legitimado a
dívida, podem transacioná-lo com outros agentes que aumentar a dívida pública.
não têm a possibilidade de ir ao mercado primário. Nesse
caso, a dívida pública entra no chamado (2) mercado
secundário ± o mercado generalizado, em que todos os Depois, o executivo dá orientações e regras na gestão
agentes financeiros anual, e a gestão propriamente dita é feita pelo IGCP.
VHHQFRQWUDP4XDQGRpGLWR³FRQGLo}HVFRUUHQWHV
dos mercados financeiros, bem como quando se fala na
³H[SHWDWLYDUD]RiYHOGDVXDHYROXomR´WHPGHVH ter
muito cuidado com a forma como os mercados
funcionam, mas igualmente com a disponibilidade dos
investidores-chave - isto porque o Estado, em primeira
linha, vai ao mercado primário.
Lei 7/1998 | ARTIGO 6º
(Condições específicas)
Esta diferenciação também é muito
importante no caso de amortização de
dívida pública. Uma das formas pelas quais
o Estado pode retirar dívida do mercado é
1 - As condições específicas dos empréstimos e
cumprir com as suas obrigações e não pedir
empréstimos suplementares. Mas o Estado das operações financeiras de gestão da dívida pública
pode, também, dirigir-se ao mercado directa serão estabelecidas pelo Instituto de Gestão do
secundário e adquirir a sua própria dívida, Crédito Público, em obediência às condições
recomprando-a ao terceiro que a adquiriu determinadas nos termos dos precedentes artigos 4.º e 5.º
ou ao investidor primeiro. Dessa forma, o
Estado pode conseguir amortizar dívida
antecipadamente. 2 - Na fixação das condições específicas
previstas no número anterior, o Instituto de Gestão do
Crédito Público deverá ainda atender às condições
correntes nos mercados financeiros, bem como à
expectativa razoável da sua evolução.

23 OUT 2018
No art.º 6º, 2., determina-se a obrigatoriedade de o IGCP
atender à expetativa de evolução dos mercados
Conceitos-chave: Emissão da dívida pública; gestão da financeiros. É preciso ter a noção de que, quando há
dívida pública. emissão de dívida pública, a regra é essa emissão ser
feita em mercado primário. Mas pode haver espaço para
emissão em mercado secundário - se quando o investidor
original se dirige aos outros investidores a posteriori para
vender os seus títulos de dívida ou quando o Estado, face
v. Dicionário de Finanças Públicas ± Albano Santos às adequadas condições do mercado, sente que deve
proceder a uma recompra dos seus títulos de dívida (no
fundo, amortizando antecipadamente essa mesma
dívida).

49
 dar uma carta branca para se gastar o que
se quiser.
Há um conceito dual de mercado de dívida pública ±
mercado primário e secundário. Quer isto dizer que,
analisando os vários instrumentos de dívida pública,
Se tivéssemos um verdadeiro parlamento
encontramos instrumentos que só podem ser emitidos se
transformacionista, o Parlamento poderia
estivermos a falar de instituições financeiras (são elas
querer fazer uma política de verdadeira
que atuam no âmbito do mercado primário).
contração. Mas o nosso Parlamento é um
parlamento-arena, em que não há muito
espaço para afastamento da proposta do
Governo.

Até agora, vimos o processo de emissão da

dívida pública. Do art.º 4º ao 6º da LQFP, É ponto assente que há uma fase normal e uma fase
vimos AR, Governo e IGCP. Mas em certas excecional no regime da emissão de dívida. Primeiro tem
situações, pode ser ativado o art.º 8º, que de haver consentimento para o endividamento feito pelo
prevê um procedimento alternativo em órgão parlamentar, consentimento esse que tem de
casos excecionais ± no caso de o OE não estabelecer uma moldura ou limite. Em casos
entrar em vigor a 1 de janeiro (o que pode excecionais, aplicamos o regime do art.º 8º.
acontecer quando há mudanças de
Governo e não há preparação do
Orçamento nos prazos normais).

Um aspeto a ter também em conta é o previsto no art.º

10º: a possibilidade de certificação da legalidade da
Lei 7/1998 | ARTIGO 8º
dívida. Note-se que isto é apenas uma possibilidade.
(Emissão de dívida pública na pendência de aprovação ou
de publicação do Orçamento do Estado)

Lei 7/1998 | ARTIGO 10º

(Certificação da legalidade da dívida)
1 - Se o Orçamento do Estado não entrar em
execução no início do ano económico a que se destina,
por qualquer motivo, nomeadamente por não votação,
não aprovação ou não publicação, poderá o Governo
autorizar, por resolução, a emissão e contratação de 1 - Caso lhe sejam solicitados pelos mutuantes,
dívida pública fundada até um valor equivalente à soma compete ao Procurador-Geral da República a emissão de
das amortizações que entretanto se vençam com 25% do pareceres ou opiniões legais para a certificação jurídica
montante máximo do acréscimo de endividamento líquido da legalidade da emissão de dívida pública.
autorizado no exercício orçamental imediatamente
anterior.
2 - O disposto no número anterior não impede
os mutuantes de obterem a certificação jurídica da
2 - Os empréstimos públicos realizados ao legalidade da emissão de dívida pública através do
abrigo do regime intercalar estabelecido no presente recurso a consultores privados.
artigo deverão integrar, com efeitos ratificatórios, o
Orçamento do Estado do exercício a que respeitam.

No fundo, o que se diz é que o PGR pode intervir,

dizendo se os limites e prazos foram cumpridos. No nº 2,
diz-se que pode ocorrer, também, o recurso a consultores
No caso de o OE não ser aprovado a tempo privados. O objetivo é uma garantia de legalidade dos
e horas e não entrar em vigor a 1 de janeiro títulos emitidos pelo Estado a quem os vai adquirir.
(usualmente por razões de sucessão
política), as regras do ano anterior são
aplicadas até ser aprovado orçamento
subsequente (por exemplo, em março). E
25% da autorização de acréscimo de dívida
(olhando às regras do ano anterior) pode
ser usado nesse espaço de tempo. Mas
veja-se que, depois, o que já foi executado Outro aspeto importante no quadro da emissão é o
neste período inicial (não significa que o estabelecido no art.º 11º:
total tenha de ser usado) terá de ser
retirado mais tarde; toda a despesa tem de
ser orçamentada, pelo que, mesmo em
períodos excecionais que levem a extensão
de autorizações, não se pode ainda assim

50
Lei 7/1998 | ARTIGO 11º Olhando para o nº 3, percebemos que, para cada tipo de
dívida pública há uma legislação específica. Há que
(Formas da dívida pública) complementar o art.º 11º com outros diplomas avulsos.

O 11º, 4. fala de duas formas de dívida direta que já não

1 - A dívida pública poderá assumir as seguintes formas: existem: os certificados de renda perpétua e os
certificados de renda vitalícia. Veja-se que isto persiste
até o titular morrer. Já não há mais aceso a estes
a) Contrato; mecanismos, mas eles ainda existem para quem ainda
não morreu e a quem é necessário assegurá-los.
b) Obrigações do Tesouro;
c) Bilhetes do Tesouro;
d) Certificados de aforro;
e) Certificados especiais de dívida pública;
f) Promissórias;
g) Outros valores representativos de dívida. Lei 7/1998 | ARTIGO 12º
(Garantias da dívida pública)
2 - A dívida pública directa pode ser
representada por títulos, nominativos ou ao portador, ou
assumir forma meramente escritural.
O pagamento de juros e ou a amortização de capital dos
empréstimos integrantes da dívida pública directa serão
3 - Sem prejuízo do disposto na presente lei, assegurados pela totalidade das receitas não
mantém-se em vigor a legislação específica relativa a consignadas inscritas no Orçamento do Estado.
instrumentos de dívida pública indicados no n.º 1.

4 - Até à respectiva extinção, serão ainda

consideradas as seguintes formas de dívida pública
directa: A propósito do art.º 12º, convém referir que aqui se
estabelecem duas regras.

a) Certificados de renda perpétua;

Quando há o pagamento da dívida, esse cumprimento é
b) Certificados de renda vitalícia. feito de duas parcelas:

5 - Por resolução do Conselho de Ministros, mediante

proposta do Ministro das Finanças, poderão ser a. Amortização do capital;
estabelecidas outras formas de representação da dívida b. Pagamento de juros.
pública.

O 12º diz-nos que isto é assegurado pelas receitas não

consignadas no OE. Estas receitas vão servir para
Este artigo estabelece uma lista de títulos financiar a dívida pública. Este artigo tem de ser
de dívida, ou seja, as formas que a dívida conjugado com o art.º 16º da lei 11/1990, que estabelece
pública pode ter. Temos falado em emissão que as receitas do Estado provenientes das
de dívida e recurso a receita creditícia. A reprivatizações serão exclusivamente utilizadas,
forma como o Estado consegue obter separada ou conjuntamente, para amortização da dívida
dinheiro é através de títulos de dívida pública.
pública, e o legislador aponta para a
existência de vários tipos de dívida pública:

(1) Obrigações do tesouro; Lei n.º 11/1990, de 5 de Abril

(2) Bilhetes do tesouro;
(3) Certificados de aforro; (4) Certificados especiais
de dívida pública;
(5) Outros valores (cláusula aberta). Lei-quadro das Privatizações (alterada pela Lei
n.º 102/2003, de 15 de Novembro e pela Lei n.º
50/2011, de 13 de Setembro que a republica)

51
 República a realizar as seguintes operações de gestão da
dívida pública:

Lei 11/1990 | ARTIGO 16º

(Destino das receitas obtidas) a) Substituição entre a emissão das várias
modalidades de empréstimo;
b) Reforço das dotações para amortização de
capital;
c) Pagamento antecipado, total ou parcial, de
As receitas do Estado provenientes das reprivatizações empréstimos já contratados;
serão exclusivamente utilizadas, separada ou
conjuntamente, para: d) Conversão de empréstimos existentes, nos
termos e condições da emissão ou do contrato, ou por
acordo com os respectivos titulares, quando as condições
a) Amortização da dívida pública; correntes dos mercados financeiros assim o
aconselharem.
b) Amortização da dívida do sector empresarial do
Estado;
c) Serviço da dívida resultante de nacionalizações; 2 - Em vista igualmente da consecução dos
objectivos indicados no número anterior, poderá o
d) Novas aplicações de capital no sector produtivo. Instituto de Gestão do Crédito Público realizar as
operações financeiras para o efeito tidas por adequadas,
nomeadamente operações envolvendo derivados
financeiros, tais como operações de troca (swaps) do
regime de taxa de juro, de divisa e de outras condições
financeiras, bem como operações a prazo, futuros e
Ainda que a regra geral (de não
opções, tendo por base as responsabilidades decorrentes
consignação) seja que do somatório das
receitas seja alocada a parcela ao da dívida pública.
cumprimento da dívida, existe uma norma
especial que prevê que, no caso de
reprivatizações, essas receitas patrimoniais 3 ² (Revogado.)
devem ser consignadas à amortização da
dívida pública.
4 - Ao Instituto de Gestão do Crédito Público
caberá ainda promover a emissão de novos títulos
representativos da dívida pública em substituição dos
títulos destruídos, deteriorados ou extraviados, nos
termos da lei processual aplicável.

Gestão da dívida pública (Redação dada pela Lei nº 87-B/98, de 31-12)

Quando a dívida já está emitida, compete

ao Estado gerir adequadamente a dívida
pública existente, não esquecendo que no
É estabelecida uma competência tripartida. Existe uma
art.º 2º da lei 7/1998 se estabelece que os
liberdade na gestão de dívida pública até certo ponto.
princípios orientadores devem ser o rigor e
Para certas operações previstas no 13º, já é necessária a
a eficiência, com vários objetivos nas várias
autorização da AR.
alíneas.

Todavia, também no nº 2 é dito que há uma

A primeira regra a que é fundamental ter liberdade de ajustamento, nomeadamente
atenção, no que à gestão da dívida diz em operações envolvendo derivados
respeito, está prevista no art.º 13º: financeiros.

Lei 7/1998 | ARTIGO 13º

(Medidas de gestão da dívida pública)

1 - Visando uma eficiente gestão da dívida pública

directa e a melhoria das condições finais dos
financiamentos, poderá o Governo, através do Ministro
das Finanças, ser autorizado pela Assembleia da

52
Nota: o que são derivados financeiros?
Sobre a atividade económica de produção
de valor/riqueza desenvolve-se uma
atividade financeira, no plano do capital. Há
um risco associado. Mas sobre estes
instrumentos financeiros primários ou
diretos ainda foram criados instrumentos
financeiros derivados. Os instrumentos
financeiros derivados trabalham sobre os
primários, e dependem da rentabilidade dos
instrumentos primários. Aqui funciona uma
espécie de especulação; como que se
presume que os instrumentos primários
geram valor independentemente da
atividade económica de
produção/transformação. Por que é que isto
acontece? Ganância/empreendedorismo,
no entender de RCP.

24 OUT 2018

Conceitos-chave: Gestão da dívida pública

(continuação); instrumentos de dívida pública.

Terminámos a análise das regras para a emissão

da dívida pública, com base na lei 7/1998.

Passamos à análise da gestão da dívida pública,

onde o Estado tem de garantir o cumprimento
das

53
 obrigações assumidas (através do IGCP, mas, em certas 3 - Nas atividades previstas no número anterior
circunstâncias, a AR tem de autorizar certas operações). compreendese a função de leiloeiro no contexto do
mercado regulamentado europeu de leilões de licenças de
emissão de gases com efeito de estufa, estabelecido em
execução da Diretiva do Comércio Europeu de Licenças
Gestão da dívida pública (continuação) de Emissões, em articulação com os serviços e
organismos competentes do Ministério da Agricultura, do
Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território.

DL n.º 200/2012, de 27 de Agosto

Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida

Pública ² IGCP, E. P. E. (Declaração de
Rectificação n.º 56/2012, de 3 de Outubro e Decreto-
Lei n.º 28/2015, de 10 de Fevereiro)

DL 200/2012 | ARTIGO 6º
(Atribuições principais)
Art.º 5º - gerir de forma integrada a tesouraria, o
financiamento e a divida publica direta do Estado é a função do
IGCP.

1 - São atribuições do IGCP, E. P. E.:

a) Propor ao Governo as orientações a

prosseguir no financiamento e na gestão das
disponibilidades da tesouraria do Estado, incluindo o
Quando falamos do IGCP, há que ver que a atual financiamento das entidades do setor público
configuração (constante do DL 200/2012) tem a empresarial cujo financiamento seja assegurado através designação
de do Orçamento do Estado, tendo em conta este orçamento, ³Agência
de as condições dos mercados e as necessidades de Gestão da
Tesouraria
DL 200/2012 | ARTIGO 5º tesouraria;
e da Dívida´,
(Missão) embora
mantendo a
sigla b) Propor ao Governo as orientações a que deve IGCP. O
IGCP subordinarse a gestão da dívida pública direta do está sujeito
à Estado, nela se incluindo a dívida das entidades do setor tutela e
1 - O IGCP, E. P. E., tem por missão gerir, de público empresarial indicadas na alínea anterior;
forma integrada, a tesouraria, o financiamento e a dívida
pública direta do Estado, nesta se compreendendo, nos
termos da lei aplicável, a dívida das entidades do setor c) Assegurar, em conjunção com a gestão da
público empresarial cujo financiamento seja assegurado dívida pública direta do Estado, a gestão das
através do Orçamento do Estado, cabendo-lhe ainda disponibilidades da tesouraria do Estado e realizar as
coordenar o financiamento dos fundos e serviços dotados aplicações financeiras necessárias para o efeito;
de autonomia administrativa e financeira, em obediência
às orientações definidas pelo Governo através do
membro responsável pela área das finanças. d) Gerir as operações de derivados financeiros
das entidades do setor público empresarial cuja gestão
ativa de dívida seja cometida ao IGCP, E. P. E.;
2 - O IGCP, E. P. E., pode ainda desenvolver, a
título acessório do seu objeto principal, atividades com
este conexas, nomeadamente nos domínios da e) Analisar as operações de financiamento e as
consultadoria e da assistência técnica, da gestão de operações de derivados financeiros a realizar por
dívidas de entidades do setor público administrativo e da entidades do setor público empresarial que, nos termos
gestão de ativos destas entidades constituídos por títulos da lei, estejam dependentes do seu parecer prévio;
de dívida pública.

superintendência do membro do Governo responsável pelas Finanças (ministro das Finanças).

Interessam-nos, sobretudo, os arts. 5º e 6º.

54
f) P r a t i c a r t qual
o são dexplicitados,
o designadamente,
s oos poderes
s de gestãoado t o s
mercado europeu dos leilões de licenças de IGCP, E. P. E., e a remuneração devida pelo desempenho do
emissão de gases com efeito de estufa, conforme mandato.
estabelecido na legislação e regulamentos
comunitários, em articulação com os serviços e
organismos competentes do Ministério da 3 - As funções e os atos a praticar pelo IGCP, E. P. E.,
Agricultura, do Mar, do Ambiente e do no exercício da atribuição indicada na alínea f) do número
Ordenamento do Território; anterior constam de contrato a outorgar com a Agência
Portuguesa do Ambiente, I. P., e são remunerados.

g) Assegurar a centralização e o controlo dos

movimentos dos fundos do Tesouro, bem como a
4 - O IGCP, E. P. E., pode prestar ao Estado e a outras
respetiva contabilização;
entidades públicas serviços de consultadoria e de assistência
técnicas, bem como gerir dívidas de entidades do setor público
h) Promover a unidade da tesouraria do Estado; administrativo e ativos destas constituídos por títulos de dívida
pública, mediante a celebração de contratos de gestão, desde
que tal não se revele incompatível com o seu objeto.
i) G e r i r e c o n t r o l a r o s i s t
sistema de contas correntes do Tesouro;
5 - Os serviços e fundos dotados de autonomia
administrativa e financeira devem comunicar ao IGCP, E. P. E.,
j) P r e s t a r todas as utilizações
s e eamortizações
r de empréstimos
v i a que ç o
direta e indireta do Estado, sem prejuízo das procedam, no prazo de cinco dias úteis após a efetivação das
competências próprias da segurança social, mesmas.
bem como a entidades do setor público
empresarial;
6 - Na gestão das disponibilidades da tesouraria do
Estado, o IGCP, E. P. E., tem como objetivo primordial a
k) Intervir nos assuntos respeitantes ao minimização do volume da dívida pública direta do Estado e dos
funcionamento do mercado financeiro, no que respetivos encargos, garantindo, subsidiariamente, a eficiente
respeita ao mercado de títulos de dívida remuneração dos excedentes.
pública;

l) G e r i r o F 7u n- As aquisições
d de
o bens e serviços
d que o eIGCP, E. P. R e g
termos da lei; E., tenha de realizar para efeito da atribuição indicada na
alínea d) do n.º 1 podem ser feitas por ajuste direto,
independentemente da natureza da entidade adjudicante,
m) Administrar o Fundo de Renda Vitalícia; quando os contratos tenham valor igual ou inferior ao previsto
na alínea b) do artigo 7.º da Diretiva n.º 2004/18/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004.
n) Velar pela aplicação das leis e seu
cumprimento, em tudo o que se referir à
constituição da dívida pública direta e respetiva
gestão;

Note-se que uma das formas de combate à

o) Acompanhar as operações de dívida pública poluição que existem é um mercado de
direta e executar toda a tramitação inerente ao emissões. Para tentar diminuir os níveis de
respetivo processamento; emissões, estabelece-se um conjunto de níveis
máximos de poluição que cada Estado pode
usar. Como cada Estado pode não usar a sua
p) Prestar apoio, nos termos da lei, às Regiões quota na totalidade, criou-se um mercado para
Autónomas na organização de emissões de alienação das quotas não usadas. Segundo o
art.º 5º 3., o IGCP atua como um leiloeiro.
dívida pública regional e no acompanhamento
da respetiva gestão, com vista a minimizar
custos e riscos e a coordenar as operações de
Atente-se na alínea c): ³assegurar, em
endividamento regional com a dívida pública
conjunção com a gestão da dívida pública direta
direta do Estado.
do Estado, a gestão das disponibilidades da
tesouraria do Estado e realizar as aplicações
financeiras necessárias para o efeito´ Recorde-
2 - A g e s t ã o que as perdas
se p e o Estado
que l o em abdicar
teria I G C P ,
financeiros das empresas indicadas na alínea d) do número de um dado instrumento financeiro que rentável
anterior é objeto de contrato de mandato com representação, a seria compensada pelo mecanismo da alínea c).
outorgar entre o IGCP, E. P. E., e cada uma das empresas, no

55
 É, também, importante, a alínea j). Um dos instrumentos
de dívida que o Estado tem ao seu dispor são os
certificados especiais de dívida pública ± sendo que h) Definir e gerir o sistema contabilístico-
estes certificados são subscritos pelo próprio Estado / financeiro, a centralização e tratamento da
serviços públicos ± que, nas suas disponibilidades, em informação sobre registos contabilísticos e a
vez de irem aos bancos, depositam no IGCP com uma auditoria sobre as operações, os processos internos e
rentabilidade Y, dando ao IGCP mais margem de os registos;
manobra.

i) Assegurar as representações internacionais

decorrentes do seu objeto e as que lhe forem
atribuídas;
Por outro lado, olhe-se para a alínea o): compete ao
IGCP acompanhar tudo o que tenha a ver com a
emissão e a gestão, porque tudo deve passar pelo IGCP.
j) Submeter anualmente à tutela o plano de
financiamento do Estado, devidamente fundamentado
e que guia a política de financiamento prevista no
Orçamento do Estado;

k)Definir as modalidades de dívida pública, em

conformidade com o previsto no Orçamento do
DL 200/2012 | ARTIGO 7º Estado, no plano de financiamento anual do Estado e
na demais legislação
(Exercício de atribuições)
aplicável;

l) Apreciar previamente as operações de financiamento

1 - No exercício das suas atribuições, cabe ao IGCP, E. P. de montante superior ao limite que for anualmente
E.: fixado no decreto-lei de execução orçamental,
nomeadamente empréstimos, a realizar pelos
serviços e fundos dotados de autonomia
a) Negociar, em nome do Estado e em obediência administrativa e financeira;
às orientações do membro do Governo responsável pela
área das finanças, os empréstimos e as operações
financeiras de gestão da dívida pública direta do Estado, m) Publicitar o calendário dos leilões de
incluindo a dívida das entidades do setor público instrumentos de dívida pública e as respetivas
empresarial cujo financiamento seja assegurado pelo condições, bem como definir as condições de
Orçamento do Estado, e contratar, por qualquer das aceitação das propostas, nomeadamente no que diz
formas admitidas na lei para o efeito, esses empréstimos respeito às taxas de juro ou de rendimento dos
e operações; títulos;

b) Proceder à aplicação das disponibilidades da n) Realizar os leilões referidos na alínea

tesouraria do Estado; anterior, selecionando as propostas mais adequadas
aos objetivos de gestão da dívida pública,
nomeadamente no que diz respeito a taxas de juro ou
c) Planear e acompanhar os fluxos de tesouraria, de rendimento dos títulos;
assegurar a adequada gestão de fundos e o
relacionamento com o Banco de Portugal;
o) Intervir no mercado da dívida pública,
designadamente, comprando e ou vendendo títulos, à
d) Realizar as operações relacionadas com vista ou a prazo, por conta do Estado ou de fundos
recebimentos, pagamentos e transferências de fundos, sob a sua gestão, quando tal se afigure conveniente
bem como desenvolver e implementar as infraestruturas para a prossecução dos objetivos de gestão da dívida
informáticas e os sistemas de informação de suporte à pública direta do Estado;
gestão da tesouraria do Estado;

p) Adquirir e deter, quando tal se revele

e) Prestar serviços bancários aos serviços, conveniente para a prossecução dos objetivos de
organismos e entidades sujeitos ao princípio da unidade gestão quer da dívida pública direta do Estado quer
da tesouraria do Estado; da sua Tesouraria, participações sociais em
sociedades comerciais que tenham como objeto,
f) Gerir a rede de cobranças do Estado;
designadamente, atividades e ou serviços direta ou
indiretamente relevantes para tal gestão, mediante
autorização do membro do Governo responsável
g) Assegurar as relações financeiras com a
pela área das finanças;
União Europeia, registar e controlar as
comparticipações no âmbito dos fundos da União
Europeia;

56
q) Elaborar relatórios periódicos sobre o financiamento
do Estado e a dívida pública e promover a publicação de, pelo
menos, um relatório anual; 1 - Os créditos correspondentes a juros e a
rendas perpétuas prescrevem no prazo de cinco anos
contados da data do respectivo vencimento.

r) Solicitar a todas as autoridades, serviços públicos ou outras

entidades, as informações e diligências necessárias ao 2 - Os créditos correspondentes ao capital
desempenho das suas funções; mutuado e a rendas vitalícias prescrevem, considerando-
se abandonados a favor do Fundo de Regularização da
Dívida Pública, no prazo de 10 anos contados da data do
s)Assessorar o membro do Governo responsável pela área das respectivo vencimento ou do primeiro vencimento de
finanças em todas as matérias relacionadas com a sua juros ou rendas posterior ao dos últimos juros cobrados
missão; ou rendas recebidas, consoante a data que primeiro
ocorrer.

t) Pronunciar-se previamente sobre as condições das operações

financeiras a avalizar pelo Estado; 3 - Aos prazos previstos nos números anteriores
são aplicáveis as regras quanto à suspensão ou
interrupção da prescrição previstas na lei civil.
u) Desempenhar as demais funções que lhe forem
cometidas por lei.

2 - As operações referidas na alínea l) do número No âmbito do art.º 14º da lei 7/1998, é dito que,
anterior só podem ser realizadas se forem objeto de parecer regra geral (nº 1), 5 anos é o prazo para
favorável do IGCP, E. P. E. prescrição dos juros. Se estivermos a falar do
capital mutuado, já são 10 anos. Se se gerar
uma prescrição, esse montante tem de ser
alocado ao fundo de regularização da dívida
3 - Os documentos relativos ao exercício das pública, o que vem estabelecido no nº 2.
atribuições e competências do IGCP, E. P. E., designadamente
os respeitantes à emissão, subscrição, transmissão e reembolso
de valores de dívida pública colocada junto de particulares, são Isto é algo de que é importante dar nota. O
arquivados em obediência às regras de arquivo previstas na lei montante fica para o Estado, mas deve ser afeto
para as instituições de crédito, com as necessárias adaptações. ao fundo de regularização da dívida pública,
dando-nos a ideia de que existe este fundo.

O fundo de regularização da dívida pública foi criado

pelo DL 43453, de 30/12/1960:

Art.º 7º, 1., a) ± é ao IGCP que compete a definição das

modalidades da dívida pública.

DL 43453, de 30/12/1960 | 3.
Organicamente, o IGCP é a instituição por excelência na
gestão e emissão da divida publica. Tem o seu próprio
regime orgânico, que completa a lei 7/1998.
3 - Ao Fundo de regularização da dívida pública compete
Na gestão da dívida, há que ter em atenção, também, as não só amortizar a dívida pública, sempre que isso seja
regras para a prescrição da dívida pública. possível e
conveniente, mas também, e principalmente, regularizar a
dívida através de oportunas intervenções no mercado e de
Voltemos à lei 7/1998: outras operações que lhe sejam confiadas.

Lei 7/1998 | ARTIGO 14º

(Prescrição da dívida pública)
O regime atual destes fundos de regularização da dívida
pública está no DL 453/88. Este DL remete para o
diploma anterior, mas dizia que se teria de estender as
funções de intervir e regular o mercado de dívida pública.
Além disso, alarga-se o objeto do fundo tendo em conta a
reforma do SEE.

57
 lógica de controlo continuado; por isso se diz (nº
1) que o Governo informa trimestralmente a AR
Esta função macroeconómica do fundo vem expressa no
± é uma obrigação de prestar informação.
art.º 2º, que tem por epígrafe ³IXQomR HVWDELOL]DGRUD´
( Ki DTXL UHIHUrQFLDV DR PHUFDGR secundário.
O controlo pode ser feito internamente ou
externamente. O controlo externo dependerá
sempre da informação disponibilizada. Por isso
é que é tão importante que o direito tente
assegurar ao máximo a simetria da informação
DL 453/88 | ARTIGO 2º disponibilizada. Quem avalia / controla deve ter
(Função estabilizadora) o máximo de informação, ou a informação o
mais igual possível àquele que está a ser
controlado. Se houver um assimetria de
informação, com muita divergência, certamente
haverá um problema na efetividade do controlo.
1 - No exercício das funções de estabilização É muito importante a informação ± dados,
previstas no artigo 7.º do Decreto 43453, e na sequência registos, etc.
das directrizes da política monetária e de gestão da
dívida pública, deve o Fundo procurar contribuir para
regular a procura e a oferta dos títulos da dívida pública
no mercado secundário.

2 - No exercício das funções a que se refere o Questão suplementar ± o diploma 191/1999

número anterior deve o Fundo actuar em articulação regula a gestão da tesouraria do Estado. Há
com o Banco de Portugal e sob orientação do Ministro uma regra de unidade de tesouraria. O IGCP vai
das Finanças. atuar como o banco dos vários erviços do
Estado.

A forma como o Estado intervém no mercado secundário

de dívida também tem a função macro de estabilização.
O estado pode introduzir-se no mercado secundário não DL 191/1999, de 5 de Junho
apenas para amortizar dívida, mas também para
estabilizar o acesso e a renovação dos títulos entre vários
agentes. O legislador reflete a necessidade de diferenciar Regime de tesouraria do Estado.
mercado e primário e mercado secundário, e ter os dois (alterado pela Lei n.º 3-B/2000, de 4 de Abril e pela
em consideração.
Lei n.º 107-B/2013, de 31 de Dezembro)

Lei 7/1998 | ARTIGO 15º

(Informação à Assembleia da República)
Não nos devemos esquecer de que estamos a falar de
dívida publica direta. Na questão da dívida pública, é
muito importante diferenciar os momentos da emissão e
1 - O Governo, através do Ministro das da gestão, como já vimos. Há que ter em atenção o papel
Finanças, informará trimestralmente a Assembleia da do IGCP e a noção da certificação da legalidade da
República sobre os financiamentos realizados e as dívida, bem como a variedade e a multiplicidade de tipos
condições específicas dos empréstimos celebrados nos de dívida pública que podem ser emitidos pelo Estado.
termos previstos nesta lei. Por outro lado, quando olhamos para a gestão, pensamos
no IGCP também como entidade central, mas certas
coisas têm de passar pela AR (13º, 1. da lei 7/1998).
2 - Sem prejuízo do disposto no número
anterior, a Assembleia da República poderá, a qualquer
momento, convocar o presidente do Instituto de Gestão
do Crédito Público para audiência destinada a prestar
informação sobre os empréstimos contraídos e as Lei 7/1998 | ARTIGO 13º
operações financeiras de gestão da dívida pública directa
efectuadas nos termos previstos na presente lei. (Medidas de gestão da dívida pública)

Art.º 15º da lei 7/1998 ± o papel do controlo e da 1 - Visando uma eficiente gestão da dívida pública
transparência da dívida pública está a ser directa e a melhoria das condições finais dos
promovido na gestão em termos gerais. Há uma

58
financiamentos, poderá o Governo, através do Ministro pública. Vamos primeiro identificar os vários
das Finanças, ser autorizado pela Assembleia da tipos de dívida pública que existem hoje e quais
República a realizar as seguintes operações de gestão da as diferenças, que serão de dois tipos
dívida pública: fundamentais:

(i) quem pode ser titular - adquirir os títulos

a) Substituição entre a emissão das várias
de divida (âmbito de sujeição);
modalidades de empréstimo;
b) Reforço das dotações para amortização de (ii) quanto ao prazo de maturidade (tempo
capital; para o qual são projetados).

c) Pagamento antecipado, total ou parcial, de

empréstimos já contratados;
d) Conversão de empréstimos existentes, nos
termos e condições da emissão ou do contrato, ou por
acordo com os respectivos titulares, quando as condições
correntes dos mercados financeiros assim o Existem os seguintes títulos de dívida:
aconselharem.
(1) Obrigações do tesouro;
2 - Em vista igualmente da consecução dos objectivos
(2) Bilhetes do tesouro;
indicados no número anterior, poderá o Instituto de
Gestão do Crédito Público realizar as operações
(3) Certificados de aforro;
financeiras para o efeito tidas por adequadas,
nomeadamente operações envolvendo derivados
(4) Certificados do tesouro:
financeiros, tais como operações de troca (swaps) do
regime de taxa de juro, de divisa e de outras condições
financeiras, bem como operações a prazo, futuros e
a. Certificados do tesouro poupança
opções, tendo por base as responsabilidades decorrentes
mais;
da dívida pública.
b. Obrigações do tesouro de
3 ² (Revogado.) rendimento variável;

4 - Ao Instituto de Gestão do Crédito Público caberá ainda c. Certificados do tesouro poupança

crescimento.
promover a emissão de novos títulos representativos da dívida
pública em substituição dos títulos destruídos, deteriorados ou
extraviados, nos termos da lei processual aplicável.
(5) Certificados especiais de dívida pública
(CEDIC);

(Redação dada pela Lei nº 87-B/98, de 31-12) (6) Certificados especiais de dívida pública a médio e
longo prazo (CEDIM).

Há regras de prescrição e o controlo é

desejavelmente feito em persistência. Há que
Os dois primeiros só podem ser adquiridos por (algumas)
notar ainda a importância de comunicação dos
pessoas coletivas. Só certas entidades financeiras ±
mercados primário e secundário da dívida, e a
investidores e coletivos - podem adquirir obrigações do
importância de não confundir gestão de dívida
tesouro e bilhetes do tesouro.
com gestão de tesouraria. Ainda que
executadas pela mesma entidade, têm
orientações diferenciadas e egras jurídicas
diferenciadas. E há que atender à existência do
fundo de regularização da dívida pública.

1 ± OBIRGAÇÕES DO TESOURO

Instrumentos de dívida pública

DL 280/1998, de 17 de Setembro

Vamos agora olhar para cada instrumento de

dívida pública. Como vimos no 11º da lei
7/1998, o Estado pode lançar mão de vários Regime jurídico das Obrigações do Tesouro.
tipos de instrumentos para emissão de dívida

59
 possibilidade de amortizar antecipadamente, mas o IGCP
também pode proceder à recompra em mercado
secundário.

Vamos começar pelas obrigações do tesouro. Só podem

aceder a obrigações do tesouro (OTs) investidores Quanto ao prazo, o que é médio-longo prazo?
coletivos. As OTs são investimento de médio e longo
prazo. Veja-se o art.º 2º do DL 280/1998:

DL 280/1998 | ARTIGO 8º
(Prazo)

As Obrigações do Tesouro são emitidas por prazo igual

ou superior a um ano.
DL 280/1998 | ARTIGO 4º
(Emissão e colocação)

O art.º 8º diz-nos que o prazo das OTs é igual ou superior

a 12 meses.
1 - As obrigações do Tesouro podem ser objecto
de emissões simples ou por séries.

2 - A colocação de obrigações do Tesouro pode

ser directa ou indirecta, realizando-se por leilão ou por 2 ± BILHETES DO TESOURO
oferta de subscrição limitada a uma, algumas ou a um
consórcio de instituições financeiras.

Decreto-Lei n.º 279/98, de 17 de Setembro:

Art.º 4º - as obrigações do tesouro podem ser
objeto de emissões simples ou por séries. No
art.º 4º, 2., diz-se que só entidades financeiras Regime jurídico dos Bilhetes de Tesouro.
podem aceder às OTs.

(alterado várias vezes, com última alteração contendo

republicação no Decreto-Lei n.º 261/2012, de 17 de
Dezembro)

DL 280/1998 | ARTIGO 6º
(Reembolso e recompra)

DL 279/1998 | ARTIGO 2º

1 - O reembolso das obrigações do Tesouro e o (Noção)

pagamento dos respectivos juros efectuam-se nas
respectivas datas de vencimento, salvo se as condições
específicas do empréstimo admitirem o seu reembolso
antecipado, total ou parcial. Os bilhetes do Tesouro são valores escriturais
representativos de empréstimos de curto prazo da
DL 280/1998 | ARTIGO 2º
República Portuguesa, denominados em moeda com
2 (Noção) - O Instituto de Gestão do Crédito Público curso legal em Portugal.
pode, por acordo com os seus detentores, proceder à
recompra de Obrigações do Tesouro em mercado
secundário.
As obrigações do Tesouro são valores escriturais
representativos de empréstimos de médio e longo prazos
da República Portuguesa, denominados em moeda com
curso legal em Portugal.

60
No art.º 6º fala-se no reembolso e nas respetivas
datas de vencimento. De X em X tempo, vence o
juro e amortiza-se o capital. Salvo se as condições
específicas do empréstimo admitirem o reembolso
total ou parcial. Pode estar contratualizada a
O art.º 2º do DL nº 279/98 diz-nos que os
bilhetes do tesouro são representativos de
empréstimos da República Portuguesa. DL 279/1998 | ARTIGO 6º
(Amortização)

Os bilhetes do Tesouro são amortizados na respectiva

data de vencimento, sendo reembolsados pelo seu valor
DL 279/1998 | ARTIGO 3º
nominal.
(Valor nominal)

Salvo deliberação em contrário do conselho directivo do

Instituto de Gestão do Crédito Público, o valor nominal
unitário dos bilhetes do Tesouro corresponde à mais
pequena subunidade da moeda com curso legal em 3 - CERTIFICADOS DE AFORRO
Portugal.

Estudaremos agora o regime jurídico dos certificados de

aforro.

Art.º 3º - o valor nominal unitário dos bilhetes do Os certificados de aforro servem para fomentar a
tesouro (BTs) corresponde à mais pequena poupança familiar. Só pessoas singulares podem adquirir
subunidade da moeda em curso legal em certificados de aforro.
Portugal.

Decreto-Lei n.º 122/2002, de 4 de Maio:

DL 279/1998 | ARTIGO 4º
Regime jurídico dos Certificados de Aforro (alterado pelo
(Características e regras de emissão) Decreto-Lei n.º 47/2008, de 13 de Março)

1 - Os bilhetes do Tesouro são emitidos por

prazos, até um ano, definidos pelo Instituto de Gestão do
Crédito Público.

2 - A emissão dos bilhetes do Tesouro efectua-se DL 122/2002 | ARTIGO 2º

a desconto e os juros são pagos por dedução no seu valor (Noção)
nominal.

3 - São fungíveis entre si os bilhetes do Tesouro 1 - Os certificados de aforro são valores escriturais
que apresentem a mesma data de vencimento. nominativos, reembolsáveis, representativos de dívida da
República Portuguesa, denominados em moeda com curso legal
em Portugal e destinados à captação da poupança familiar.

Art.º 4º - os bilhetes do tesouro são emitidos por prazos

até 18 meses. Tradicionalmente, olha-se para isto como 2 - Os certificados de aforro só podem ser subscritos a
longo prazo, mas há uma especificidade: as OTs são a favor de pessoas singulares.
partir de 12 meses, e os BTs são até 18 meses.
Legalmente não há limitações para além dessas,
contudo, geralmente, usa-se os BTs quando a lógica é de 3 - Os certificados de aforro só são transmissíveis por
curto prazo, e as OTs quando a lógica é de médio-longo
morte do titular.
prazo.

Analise-se, ainda, o art.º 6º:

61
Art.º 2º, 1 ± os certificados de aforro são
destinados à captação da poupança familiar.
Claramente, há um objeto diferente daquele
doos OTs e das BTs.
25 OUT 2018
Uma das funções da emissão de dívida pública
passa pela ideia macroeconómica de intervir e
Conceitos-chave: Instrumentos de dívida pública
controlar a inflação. O Estado concede a
(continuação); regime da dívida pública indireta; regras
possibilidade de os privados individuais
gerais de dívida pública.
participarem no seu financiamento. Quando
lança OTs e BTs, o Estado lança para muitos
milhões; Para os certificados de aforro, lança a
um nível reduzido ou mínimo, havendo uma
diversificação dos meios de financiamento
através de títulos da dívida pública.
4 ± CERTIFICADOS DO TESOURO

Por que é que os certificados de aforro não entram 4.c ± CERTIFICADOS DO TESOURO POUPANÇA
no mercado secundário? CRESCIMENTO

Olhando ao art.º 2º, 3., os certificados de aforro Os certificados do tesouro poupança crescimento são
só são transmissíveis por morte do titular. Há destinados apenas a pessoas singulares e só se
uma intransmissibilidade uma vez adquirido o transmitem por morte (embaralham com os certificados
certificado de aforro. Este fica na esfera jurídica de aforro). Todavia, o prazo é de 7 anos. A grande
de quem adquire, não podendo ser particularidade destes certificados do tesouro poupança
transacionado. crescimento é que as taxas de juro fixadas para este
instrumento são variáveis e vão crescendo ao longo dos
anos.

Olhando ao nº 5 da Resolução do CM nº 157-D/2017,

vemos a sequência dos valores das taxas:

DL 122/2002 | ARTIGO 5º
(Prazos e condições de juro)
Resolução do Conselho de Ministros n.º 157D/2017:

1 - As séries de certificados de aforro poderão ter prazos Cria os Certificados do Tesouro Poupança Crescimento e
de reembolso até 20 anos. determina a suspensão de novas subscrições dos
Certificados do Tesouro Poupança Mais

2 - Os certificados de aforro poderão vencer juros a

taxa de juro fixa ou a taxa de juro indexada ou ainda ser
emitidos a desconto («cupão zero»).

Resolução CM nº 157-D/2017 | 5.
3 - A periodicidade de vencimento dos juros poderá ser
trimestral, semestral ou anual.

4 - Os juros vencidos dos certificados de aforro

poderão ser objecto de liquidação no respectivo vencimento ou
capitalizados e liquidados na data de reembolso do capital.

Art.º 5º, 4. ± há a regra de capitalização dos juros.

62
 Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2015
5 - Determinar que as taxas de juro fixadas para os
CTPC, a serem subscritos a partir de 30 de outubro de
2017
(inclusive), são as seguintes:

Resolução CM nº 86/2015 | Preâmbulo

a) 1.º ano - 0,75 %;
b) 2.º ano - 0,75 %;
c) 3.º ano - 1,05 %; A emissão de OTRV tem como objetivo a dinamização do
d) 4.º ano - 1,35 %; mercado de dívida pública portuguesa através da
diversificação e alargamento do conjunto de instrumentos
e) 5.º ano - 1,65 %; financeiros existentes, designadamente pela
disponibilização de um instrumento de médio e longo
f) 6.º ano - 1,95 %;
prazo, com uma taxa de juro nominal variável e
g) 7.º ano - 2,25 %. transacionável em mercado secundário.

As obrigações do tesouro de rendimento variável (OTRV)

têm taxa de juro variável, mas são transacionáveis em
O nº 6 estabelece que, a partir do segundo ano, mercado secundário.
há um prémio que está associado ao
crescimento do PIB (além do aumento da taxa
de juro).

Resolução CM nº 86/2015 | 3.

Resolução CM nº 157-D/2017 | 6.

3 - Estabelecer que as OTRV são emitidas em euros, com

o valor nominal de (euro) 1 000,00 (mil euros).
6 - Determinar que a taxa de juro a partir do 2.º ano é
acrescida de um prémio em função do crescimento médio
real do Produto Interno Bruto (PIB), conforme as
condições fixadas na Ficha Técnica constante do anexo à Nº 3 - estabelece-se que há um valor nominal para a
presente resolução. emissão destas obrigações. Cada uma tem o valor GH¼
000.

Este instrumento financeiro é um pouco mais

complexo do que os instrumentos
tradicionalmente disponíveis para os
particulares. Resolução CM nº 86/2015 | 4.

4 - Estabelecer que o limite máximo individual de OTRV a

subscrever por emissão é de 100.000 obrigações.

4.b ± CERTIFICADOS DO TESOURO DE RENDIMENTO

VARIÁVEL

Nº 4 ± o limite máximo individual é de 100 mil obrigações.

Resolução CM nº 86/2015 | 6.

63
6 - Determinar que as OTRV podem ser colocadas junto
de investidores por instituições de crédito ou consórcios
de instituições de crédito a designar pelo IGCP, E. P. E..
Resolução do Conselho de Ministros n.º 111/2009, de
25 de Novembro:

Nº 6 ± quem vai oferecer as OTRV ao mercado são

as instituições de crédito autorizadas pelo IGCP. Regime dos Certificados Especiais de Dívida
Pública.

A característica essencial é serem apenas para os

Resolução CM nº 86/2015 | 7.
serviços públicos. São os próprios serviços públicos que
adquirem estes certificados de dívida, de acordo com o
prazo em causa.

7 ² Estabelecer que as OTRV são emitidas por prazos até

10 anos, sendo o seu reembolso efetuado na data de Vejamos primeiro o regime dos CEDIC:
maturidade respetiva, ao valor nominal e de uma só vez.

Resolução CM nº 111/2009 | 7.
Nº 7 ± as OTRV são emitidas até 10 anos,
sendo o seu reembolso efetuado na data de
emissão respetiva e de uma só vez.
7 - Determinar que a taxa de juro a aplicar aos CEDIC é
determinada pelo IGCP com base na taxa do custo
marginal da dívida pública, tomando por referência as
taxas do mercado monetário interbancário para prazos
Desta forma se constrói um instrumento de equivalentes.
financiamento de dívida pública que permite a
oscilação as taxas de juro e a rentabilidade ao
longo dos anos.

Nº 7 - há uma decisão do valor de remuneração,

conciliando aquilo que o mercado oferece e a
evolução da dívida.

Até ao momento, vimos que o Estado cria

instrumentos de dívida pública que orienta para
determinados setores do mercado,
diversificando s valores. Isto permite criar vários
Resolução CM nº 111/2009 | 9.
momentos de amadurecimento da dívida e de
necessidade de amortizar a dívida.

9 - Atribuir ao IGCP a faculdade de, excepcionalmente,

sempre que tal se revele conveniente do ponto de vista da
gestão integrada da dívida pública e da tesouraria do
5 ± CERTIFICADOS ESPECIAIS DE DÍVIDA Estado, proceder unilateralmente, e sem prejuízo para a
PÚBLICA (CEDIC) entidade tomadora, à amortização antecipada dos
CEDIC detidos por esta.

6 ± CERTIFICADOS ESPECIAIS DE DÍVIDA

PÚBLICA A MÉDIO E LONGO PRAZO (CEDIM)

Nº 9 - o IGCP tem a faculdade de,

Complementando esta ideia de diversificação de
excecionalmente, proceder unilateralmente e
instrumentos de dívida pública, encontramos os
sem prejuízo para a entidade tomadora, à
certificados especiais de dívida pública (CEDIC) e os
amortização antecipada dos CEDICs por ela
certificados especiais de dívida pública de médio e longo
detidos. Independentemente da vontade, o
prazo (CEDIM). Estes dois são apenas para dentro da
legislador estabeleceu que pode haver
Administração Pública. São regulados pela Resolução
amortização antecipada.
CM 111/2009 (CEDIC) e pela Resolução CM 14/2011
(CEDIM).

64
 oferece). Se a forma como o juro é calculado está
dependente das médias dos mercados privados e da
evolução da dívida pública, estamos a condicionar os
valores, o que pode provocar perdas para os serviços,
Resolução do Conselho de Ministros n.º 14/2011, de que não conseguem rentabilizar os seus recursos. Mas
21 de Fevereiro: foi opção do executivo, e tem-se mantido, fazer uma
gestão agregada e entrar em concorrência com o
mercado privado por meio dos CEDIC e dos CEDIM.

Regime dos Certificados Especiais de Dívida de Médio e

Longo Prazo.

Quanto aos CEDIM, estamos a falar de médio-longo

prazo.

Resolução CM nº 14/2011 | 3.

3 - Determinar que a data de emissão e o prazo de

vencimento dos CEDIM são fixados por acordo entre o
IGCP e a instituição tomadora do empréstimo, devendo,
em qualquer caso, o prazo de vencimento ser superior a
18 meses e a data de vencimento coincidente com a data
Quando pensamos em dívida pública direta,
de vencimento de uma série de obrigações do Tesouro
estamos a pensar em OTs, BTs, certificados de
(OT).
aforro, certificados de aforro poupança
crescimento, OTs de rendimento variável,
CEDIMs e CEDICs. Há um variado público que
acede a estes instrumentos; variam os
investidores com acesso, dando oportunidade a
investidores financeiros, familiares e à própria
O nº 3 determina que o prazo de vencimento dos CEDIM
AP na gestão dos seus recursos. O objetivo é a
tem de ser superior a 12 meses. A taxa de juro é
diversificação dos elementos para garantir
calculada de forma diferente dos primários, sendo fixada
diversificação dos investidores e diversidade
por acordo tendo por critério as datas de emissão e
dos prazos de maturidade. As diferenças
reembolso, e a forma como no mercado as OTs se
passam por saber quem pode aceder, por
comportam (veja-se aqui a interseção entre os vários
quanto tempo e como é feita a remuneração.
instrumentos para determinação do juro).

Apenas quanto às OTRVs, às OTs e aos BTs é

que se coloca a questão do mercado
secundário. Nos certificados de aforro e do
tesouro não se coloca a questão de mercado
secundário, nem nos CEDICs/CEDIMs.
Os CEDIC e os CEDIM foram muito importantes na altura
da crise; foram uma forma de o Estado ter liquidez de
tesouraria, dinheiro na sua posse e poder satisfazer uma
série de necessidades financeiras. Há que recordar que o
Nota: no exame, RCP pode fazer uma pergunta do
IGCP é uma espécie de banco do estado, com unidade
de tesouraria, significando que os serviços lá põem aquilo tipo - ³GHPRQVWUH HP TXH PHGLGD RV UHJLPHV
que têm. jurídicos dos títulos de dívida pública apostam em
maturidades diferentes´eHVWHRWLSRGHSHUJXQWDV
que RCP faz. Possível resposta: maturidade é o
momento em que o crédito vence e tem de ser
cumprido. Há que demonstrar que conhecemos o
Há aqui uma forma de gestão interna dos recursos regime e dar exemplos diversificados. Os diferentes
públicos que tende a facilitar a não tão grande
investidores (coletivos e singulares) investem em
necessidade de lançar títulos de dívida externa. É
quantidades diferentes ± os investidores coletivos
evidente que estes instrumentos foram sempre debatidos,
porque são possíveis remunerações maiores para os mais que os singulares. Isso é importante para saber
serviços no mercado privado (aqui não há espaço para a quantidade de dívida que tem de ser amortizada.
negociar, a taxa é determinada pelo IGCP ± e o que o
IGCP dá pode estar abaixo daquilo que o mercado

65
 Projetos que sejam de extrema importância para
Se após a maturação atingirmos as maturidades
o desenvolvimento económico de Portugal
diferenciadas, e mesmo assim houver sobreposição,
relevam para a necessidade de o Estado se
pode ser interessante o Estado recorrer aos CEDIM
assumir como garante desse crédito. É de notar
e CEDIC para criar maior liquidez no cumprimento que o nº 2 do artigo
de obrigações. 1º, além de exigir caráter excecional e
fundamentação em manifesto interesse para a
economia nacional, requer a salvaguarda do
princípio da igualdade e das regras da
(2ª aula ± Inês) concorrência nacionais e comunitárias. O que se
quer é que este ato de garantir não seja
assumido como um auxílio proibido da parte do
Regime da dívida pública indireta Estado.

Fizemos uma distinção entre dívida pública direta e dívida

pública indireta. O que vimos até agora foi o regime da
dívida pública direta. Falta então olhar para o regime O Estado, através da sua proteção, não deve
jurídico da dívida indireta, que está regulado na lei distorcer a concorrência, sendo que um dos
112/97. princípios norteadores da forma de organização
do mercado é uma livre concorrência, porque se
quer beneficiar os consumidores. Quanto maior
concorrência, maior liberdade. A questão da
concorrência deve estar salvaguardada para
salvaguardar a atividade económica.

Lei n.º 112/97, de 16 de Setembro:

Regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo

Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público
(alterada pela Lei n.º 64/2012, de 20 de Dezembro e pela
Lei n.º 82-B/2014, de 31 de Dezembro). Lei 112/97 | ARTIGO 5º
(Limite máximo para a concessão de garantias pelo Estado
e por outras pessoas colectivas de direito público)

O conceito de dívida pública indireta prende-se com o 1 - A Assembleia da República fixa, na Lei do
facto de o Estado, além de ser devedor primário, poder Orçamento ou em lei especial, o limite máximo das
ainda assumir-se como garante de uma relação de
garantias pessoais a conceder em cada ano pelo Estado e
crédito. Portanto, ele só será, à partida, chamado a
por outras pessoas colectivas de direito público, o qual
intervir no caso de o seu primeiro devedor não cumprir.
não pode ser excedido.
De acordo com a lei 112/97, esta concessão de garantias
pessoais pelo Estado tem caráter excecional (art.º 1º) e é
fundamentada no manifesto interesse da economia 2 - A Direcção-Geral do Tesouro informará
nacional. previamente sobre o cabimento de cada operação de
garantias pessoais no limite máximo fixado para cada
ano, incorrendo em responsabilidade financeira pelo
montante em excesso, se for efectivado, a entidade
responsável pela informação, se esta for omissa ou
errada, ou o autor do acto ou o membro do Governo
Lei 112/97 | ARTIGO 1º
competente, se decidir contra a informação prestada.
(Âmbito de aplicação e princípios gerais)

3 - No caso de não estar aprovada Lei do

Orçamento no início do ano económico, poderá ser
1 - O presente diploma aplica-se à concessão de excedido, por duodécimos, o montante fixado no ano
garantias pessoais pelo Estado e por outras pessoas anterior, sempre que a respectiva lei de autorização o
colectivas de direito público. não proibir.

2 - A concessão de garantias pessoais reveste-se

de carácter excepcional, fundamenta-se em manifesto
interesse para a economia nacional e faz-se com respeito Se olharmos para o art.º 5º verificamos que,
pelo princípio da igualdade, pelas regras de paralelamente à LEO, a Assembleia da República, para
concorrência nacionais e comunitárias e em obediência cada ano, deve determinar o limite máximo a que estas
ao disposto na presente lei. garantias pessoais podem ascender.

66
Este art.º 5º, 1. da lei 112/97 deve ser conciliado com o Artigo 7º: há versão fiança e versão aval.
161º h) da CRP, que prevê também esta necessidade de
intervenção da AR.

Para que se perceba o que significa o

CRP | ARTIGO 161º ³manifesto interesse´H[LJLGRH[LVWHP os artigos
(Competência política e legislativa) 8º e 9º, que estabelecem as condições para um
projeto ter essa característica:

Compete à Assembleia da República:

Lei 112/97 | ARTIGO 8º
(Finalidades das operações)
«

h) Autorizar o Governo a contrair e a conceder As garantias pessoais serão prestadas quando se trate de
empréstimos e a realizar outras operações de crédito que operações de crédito ou financeiras relativas a
não sejam de dívida flutuante, definindo as respectivas empreendimentos ou projectos de manifesto interesse
condições gerais, e estabelecer o limite máximo dos para a economia nacional.
avales a conceder em cada ano pelo Governo;

«)

Lei 112/97 | ARTIGO 6º

As garantias pessoais destinam-se a assegurar a

realização de operações de crédito ou de outras
operações financeiras, nacionais ou internacionais, de
que sejam beneficiárias entidades públicas, empresas
nacionais ou outras empresas que legalmente gozem de
igualdade de tratamento.

Art.º 6º da lei 112/97: tanto o público como o privado

podem ter espaço para ter o Estado como garante do seu
crédito. Já vimos que, nos termos do art.º 1º, 2. (v. supra),
o que está por detrás dessa garantia deve ser o
financiamento de um projeto de manifesto interesse para
a economia nacional.

Lei 112/97 | ARTIGO 7º

(Modalidades de garantias pessoais)

O Estado adoptará na concessão de garantias pessoais a

fiança ou o aval.

67
 Lei 112/97 | ARTIGO 9º
(Condições para a autorização)

1 - As garantias pessoais só podem ser autorizadas ou

aprovadas quando se verifiquem cumulativamente as
seguintes condições:

a) Ter o Estado participação na empresa ou interesse no

empreendimento, projecto ou operação financeira que
justifique a concessão da garantia;

b) Existir um projecto concreto de investimento

ou um estudo especificado da operação a garantir, bem
‡ Alínea a): o que se quer é que a garantia não seja uma carta em
como uma programação financeira rigorosa;
branco, isto é, tem de estar tudo minimamente especificado.
‡ Alínea b): todas as especificidades do projeto têm de estar detalhadas
c) Apresentar o beneficiário da garantia com uma programação financeira.
características económicas, financeiras e ‡ Alínea c): não se garante a todo e qualquer terceiro que apresente um
organizacionais que ofereçam segurança suficiente para projeto de interesse nacional, mas sim a um terceiro que tenha robustez
fazer face às responsabilidades que pretende assumir; financeira organizacional e económica suficiente ± a ideia é, se o Estado
intervir, poder ter o retorno da garantia que emprestou.

d) A concessão de garantia se mostre ‡ Alínea d): diz-se imprescindível e não necessário ± o Estado deve ser a
imprescindível para a realização da operação de crédito última forma de acesso.
ou financeira, designadamente por inexistência ou
insuficiência de outras garantias.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a

garantia destina-se a assegurar a realização de
operações, projectos ou empreendimentos que visem pelo
menos um dos seguintes objectivos:

a) Realização de investimentos de reduzida

rentabilidade, designadamente tendo em conta o risco
envolvido, desde que integrados em empreendimentos de
interesse económico e social;

b) Realização de investimentos de rentabilidade

adequada, mas em que a entidade beneficiária, sendo
economicamente viável, apresente, contudo, deficiência
transitória da sua situação financeira;

c) Manutenção da exploração enquanto se

proceda, por intermédio de qualquer entidade designada
pelo Governo, ao estudo e concretização de acções de
viabilização;

d) Concessão de auxílio financeiro

extraordinário.

3 - Salvo no caso previsto na alínea c) do

número anterior, a garantia nunca poderá ser autorizada
para garantir operações que visem o mero reforço da
tesouraria da entidade beneficiária ou o financiamento
dos seus gastos correntes.

4 - No caso de as operações de crédito ou

financeiras se destinarem ou forem utilizadas para um 68
fim diferente dos previstos no despacho de autorização
ou de aprovação, a garantia caduca.
 Por que é que há esta necessidade de concessão de garantias por parte do Estado e o facto de elas só poderem ser
concedidas em casos de manifesto interesse para a economia nacional? Por que é que se permite que o Estado aumente o
seu endividamento nestas situações? Quando uma garantia aparece, é para colmatar uma situação de risco. O Estado é
chamado a cobrir um risco de um terceiro, porque pode não receber o que emprestou. Ora, o Estado só deve ser chamado a
cobrir esse risco se estiverem em causa projetos de manifesto interesse nacional. O impacto que esse projeto de manifesto
interesse económico tem para o desenvolvimento económico nacional vai justificar o Estado assumir esse risco, quer porque
o Estado procura garantir o desenvolvimento económico, quer porque o Estado, ao perceber que vai haver crescimento
económico, sabe que isso pode revelarse num aumento de receita que ajude a financiar a sua despesa pública. Por isso é
que há um condicionamento e um caráter de excecionalidade na condição de imprescindibilidade.

Atendendo ao o nº 2 do artigo 9º, o legislador procura ainda densificar o tipo de projetos que são de manifesto interesse. As
várias alíneas indicam que o grau de risco pode ser variado. Podemos ter:

‡ Situações com pouca rentabilidade, e por isso com muito risco associado;
‡ Situações de rentabilidade adequada, mas em que a entidade está numa situação transitória e
o risco aumenta por isso.

‡ Situações em que há um mau As alíneas do artigo 9º são cumulativas,

funcionamento da entidade e se estuda uma forma
isto é, têm
todas de se verificar:
de reestruturação e viabilização e se precisa das garantias.

A concessão de garantias poderá ficar dependente da

prestação de contragarantias, em termos a fixar pelo
Segundo o nº 3 do art.º 9º, a garantia tem sempre de ser, Ministério das Finanças. tirando na
alínea c), para um investimento produtivo. Não serve
para assegurar o funcionamento normal da
atividade de uma entidade ± não serve para fazer face a carências,
é para o projeto que tem de dar origem a um crescimento da economia nacional.

De acordo com o nº 4 do art.º 9º, se for dada autorização Lei 112/97 | ARTIGO 12º para o
Estado se assumir como garante e o prazo estabelecido não for
(Prazos de utilização e de reembolso)
respeitado, e se o fim for diferente para aquele a que for autorizado,
a garantia caduca.

Sob pena de caducidade da garantia, os créditos

garantidos terão prazos de utilização não superiores a 5
anos e deverão ser totalmente reembolsados no prazo
máximo de 20 anos a contar das datas dos respectivos
contratos.

Lei 112/97 | ARTIGO 10º

(Proibição de utilização dos empréstimos por outras
entidades)

1 - Não é autorizada a utilização, total ou

parcial, dos empréstimos a que tiver sido dada garantia
do Estado, em harmonia com a presente lei, para
financiamento de operações a realizar por quaisquer
outras entidades.

2 - A violação do disposto no número anterior

determina a caducidade da garantia.

69
Os créditos garantidos têm um prazo de utilização. De acordo com o artigo 12º, esse prazo não pode ser superior a 7 anos e
deverão ser totalmente reembolsados no prazo máximo de 50 anos.

Os artigos 13º a 18º estabelecem qual é o procedimento a adotar: pedido do investimento, instrução das justificações,
pareceres, despacho de autorização do ministro das finanças com fundamentação clara dos motivos de facto e de direito.

Lei 112/97 | ARTIGO 19º

Art.º 10º: os empréstimos não podem ser utilizados por outras
entidades que não aquelas que pediram a garantia. Se (Comunicações dos beneficiários) isto não for
cumprido, há caducidade da garantia.

Para que o Estado salvaguarde a sua posição, ele pode dizer que
1 - As entidades a quem tiver sido concedida
vai ser garante do empréstimo para o projeto de interesse nacional,
garantia do Estado enviarão à Direcção-Geral do
mas pedindo uma contragarantia ± artigo 11º.
Tesouro, no prazo de cinco dias a contar dos respectivos
factos, cópia dos documentos comprovativos das
amortizações do capital e do pagamento de juros,
indicando sempre as correspondentes importâncias que
deixam de constituir objecto de garantia do Estado.

Lei 112/97 | ARTIGO 11º

(Contragarantias) 2 - As referidas entidades, sempre que
reconheçam que não se encontram habilitadas a
pagamento, darão do facto conhecimento à aludida satisfazer os encargos de amortização e de juros nas
DirecçãoGeral, com a antecedência mínima de 30 dias em datas fixadas para o respectivo
Artigos 19º
relação ao vencimento dos referidos encargos. e 20º:
quando o Estado concede esta garantia, existem
obrigações para os beneficiários da garantia, para além
3 - Em caso de incumprimento da obrigação referida no número de terem de a devolver. Há a ideia dos documentos
anterior, o Estado só pode ser chamado a executar a garantia comprovativos; se não houver cumprimento, o Estado tem
mediante interpelação feita pelo credor. de saber para poder ativar a garantia. Outra obrigação
importante está ligada ao direito que o Governo tem de
proceder à fiscalização da atividade beneficiária da
garantia ± o Estado garante, mas assume direitos de
fiscalização do projeto, se e a gestão do projeto for feita
de forma desadequada e puser em causa o cumprimento
das obrigações.
Lei 112/97 | ARTIGO 20º
(Outas obrigações dos beneficiários e poder de
Assim, além da dívida pública direta, temos também a
fiscalização) dívida pública indireta ou acessória.

1 - As entidades a quem tenha sido concedida

Regras gerais de dívida pública
garantia do Estado enviarão regularmente à Direcção-
Geral do Tesouro e ao credor os documentos de
prestação de contas e respectivos anexos, bem como os Até ao momento olhámos para os diplomas específicos
orçamentos e demais elementos previsionais necessários que regulam ou a dívida pública direta ou a dívida pública
à detecção de eventuais dificuldades de cumprimento das indireta/acessória. Mas qual é o normativo básico de
correspondentes obrigações. finanças publicas? A Lei de Enquadramento Orçamental
e, por isso, devemos passar sempre por ela para ver se
há regras gerais que complementem os regimes
especiais.
2 - A concessão da garantia do Estado confere
ao Governo o direito de proceder à fiscalização da
actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do
ponto de vista financeiro e económico como do ponto de
vista administrativo e técnico.

No artigo 15º 3, vem expresso a propósito da não

compensação (princípio fundamental no âmbito da receita

70
e da despesa) que, para o caso da dívida pública direta, 4 ³ A inscrição orçamental dos fluxos financeiros decorrentes de
há algumas exceções quanto à compensação orçamental. operações associadas à gestão da carteira de ativos dos fundos
sob administração do Instituto de Gestão dos Fundos de
Capitalização da Segurança Social, I. P., é efetuada de acordo
com as seguintes regras:

LEO | ARTIGO 15º

a) As receitas obtidas em operações de derivados
(Não compensação) financeiros são deduzidas das despesas correntes das mesmas
operações, sendo o respetivo saldo sempre inscrito como
receita;

1 ³ Todas as receitas são previstas pela

importância integral em que foram avaliadas, sem b) Os juros recebidos de títulos de dívida são deduzidos
dedução alguma para encargos de cobrança ou de
dos juros corridos pagos na aquisição do mesmo género de
qualquer outra natureza.
valores, sendo o respetivo saldo sempre inscrito como receita.

2 ³ A importância integral das receitas

tributárias corresponde à previsão dos montantes que, 5 ³ O disposto nos números anteriores não prejudica o registo
depois de abatidas as estimativas das receitas cessantes contabilístico individualizado de todos os fluxos financeiros,
em virtude de benefícios tributários e os montantes ainda que meramente escriturais, associados às operações nelas
estimados para reembolsos e restituições, são referidas.
efetivamente cobrados.

3 ³ Todas as despesas são inscritas pela sua

importância integral, sem dedução de qualquer espécie, Um artigo muito importante nesta dinâmica da dívida
ressalvadas as seguintes exceções: pública é o artigo 13º - quanto à questão da equidade
intergeracional.

a) As operações relativas a ativos financeiros;

b) As operações de gestão da dívida pública

direta do Estado, que são inscritas nos respetivos LEO | ARTIGO 13º
programas orçamentais, nos seguintes termos: (Equidade intergeracional)

i) As despesas decorrentes de operações de derivados

financeiros são deduzidas das receitas obtidas com as
mesmas operações, sendo o respetivo saldo sempre
inscrito
como despesa;

ii) As receitas de juros resultantes de operações

associadas à emissão de dívida pública direta do Estado e ou à
gestão da Tesouraria do Estado são abatidas às despesas da
mesma natureza;

iii) As receitas de juros resultantes das operações

associadas à aplicação dos excedentes de Tesouraria do Estado,
assim como as associadas aos adiantamentos de tesouraria, são
abatidas às despesas com juros da dívida pública direta do
Estado;

iv) As receitas de juros resultantes de operações ativas

da Direção -Geral do Tesouro e Finanças são abatidas às
despesas com juros da dívida pública direta do Estado.

71
 Se olharmos para o nº 3 alíneas a) a h), sobretudo as
alíneas c), a d) a e) e a f), verificamos que há
1 ³ A atividade financeira do setor das preocupação, e que o Estado dever ter em atenção o
administrações públicas está subordinada ao princípio facto de que a sua assunção de compromissos
(endividamento) deve ter impacto não apenas no
da equidade na distribuição de benefícios e custos entre
imediato, no curto prazo, mas igualmente deve levar em
gerações, de modo a não onerar excessivamente as
atenção uma projeção para o futuro - isto em nome do
gerações futuras, salvaguardando as suas legítimas
contrato intergeracional, que salvaguarda que as
expectativas através de uma distribuição equilibrada dos gerações vindouras também tenham liberdade para
custos pelos vários orçamentos num quadro plurianual. decidir o financiamento publico.

2 ³ O relatório e os elementos informativos que

acompanham a proposta de lei do Orçamento do Estado,
nos termos do artigo 37.º, devem conter informação
sobre os impactos futuros das despesas e receitas
públicas, sobre os compromissos do Estado e sobre
responsabilidades contingentes. 1 ³ O objetivo orçamental de médio prazo é o
definido no âmbito e de acordo com o Pacto de
Estabilidade e Crescimento.
3 ³ A verificação do cumprimento da equidade Segundo o
intergeracional implica a apreciação da incidência artigo 11º,
orçamental das seguintes matérias: 2., para
2 ³ A trajetória de convergência anual para haver
alcançar o objetivo de médio prazo consta do Programa finanças
de Estabilidade. públicas
a) Dos investimentos públicos;

3 ³ O saldo estrutural, que corresponde ao saldo

b) Do investimento em capacitação humana, orçamental das administrações públicas, definido de
cofinanciado pelo Estado; acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e
Regionais, corrigido dos efeitos cíclicos e líquido de
medidas extraordinárias e temporárias, não pode ser
c) Dos encargos com os passivos financeiros; inferior ao objetivo de médio prazo constante do
Programa de Estabilidade, tendo por objetivo alcançar
um limite de défice estrutural de 0,5 % do produto
d) Das necessidades de financiamento das interno bruto (PIB) a preços de mercado.
entidades do setor empresarial do Estado;

4 ³ A metodologia para o apuramento do saldo

e) Dos compromissos orçamentais e das estrutural é a definida no âmbito e de acordo com o
responsabilidades contingentes; Pacto de Estabilidade e Crescimento.

f) Dos encargos explícitos e implícitos em 5 ³ Sempre que a relação entre a dívida pública
parcerias públicoprivadas, concessões e demais e o PIB a preços de mercado for significativamente
compromissos financeiros de caráter plurianual; inferior a 60 % e os riscos para a sustentabilidade a
longo prazo das finanças públicas forem reduzidos, o
limite para o objetivo de médio prazo pode atingir um
g) Das pensões de velhice, aposentação, invalidez défice estrutural de, no máximo, 1 % do PIB.
ou outras com características similares;
h) Da receita e da despesa fiscal, nomeadamente
aquela que resulte da concessão de benefícios tributários. 6 ³ Enquanto não for atingido o objetivo de
médio prazo, o ajustamento anual do saldo estrutural não
pode ser inferior a 0,5 % do PIB, e a taxa de crescimento
da despesa pública, líquida de medidas extraordinárias,
temporárias ou discricionárias do lado da receita, não
pode ser superior à taxa de referência de médio prazo de
crescimento do PIB potencial, conforme definido no
LEO | ARTIGO 11º Pacto de Estabilidade e Crescimento.

(Sustentabilidade das finanças públicas)

7 ³ Enquanto não for atingido o objetivo de
médio prazo, as reduções discricionárias de elementos
das receitas públicas devem ser compensadas por
1 ³ Os subsetores que constituem o setor das reduções da despesa, por aumentos discricionários de
administrações públicas, bem como os serviços e outros elementos das receitas públicas ou por ambos,
entidades que os integram, estão sujeitos ao princípio da conforme definido no Pacto de Estabilidade e
sustentabilidade. Crescimento.

2 ³ Entende -se por sustentabilidade a 8 ³ Para efeitos do disposto nos números

capacidade de financiar todos os compromissos, anteriores, o agregado da despesa deve excluir as 72
assumidos ou a assumir, com respeito pela regra de despesas com juros, as despesas relativas a programas
saldo orçamental estrutural e da dívida pública, da União Europeia e as alterações não discricionárias
conforme estabelecido na presente lei. nas despesas com subsídios de desemprego.
sustentáveis, há que ter não apenas atenção ao saldo dívida pública. Isto é uma limitação ao valor do
orçamental, mas igualmente ao valor da dívida pública. endividamento por parte do Estado.
Isto, no fundo, está a apontar para a necessidade de se
limitar a dívida pública. O exercício de conseguir finanças
sustentáveis implica que eu tenha sustentabilidade da
dívida pública. É relevante ter em atenção que, quando
projetamos sustentabilidade das finanças, projetamos Por isso é que no artigo 20º 5 se estabelece uma limitação
sustentabilidade orçamental e sustentabilidade da divida quantitativa à dívida pública.
publica. Só conseguimos ter finanças equilibradas se
tivermos um equilíbrio orçamental e um equilíbrio da

9 ³ Para efeitos do disposto nos números anteriores, o O que resulta destas duas normas? O artigo 25º 1
excedente do crescimento da despesa em relação à referência de estabelece que a dívida publica portuguesa não pode ser
médio prazo não é considerado um incumprimento do valor de superior a 60% do PIB. Tem de ter um valor igual ou
referência na medida em que seja totalmente compensado por inferior a 60% - isto é a regra. Se a dívida for superior a
aumentos de receita impostos por lei. 60% do PIB, o Governo está obrigado a reduzir o
montante da dívida (ativar um procedimento de redução
de dívida). Atendendo ao princípio da sustentabilidade e
sendo que há uma relação entre a sustentabilidade das
10 ³ A intensidade do ajustamento referido nos números finanças e da dívida, o legislador estabelece no artigo 25º
anteriores tem em conta a posição cíclica da economia. um limite quantitativo ao montante da dívida pública.

Mas temos ainda de olhar ao artigo 20º, 5. Se a divida

pública estiver significativamente abaixo dos 60% do PIB,
ou seja, se for sustentável, pode haver défice estrutural
superior aos limites e à redução prevista anteriormente.
Isto significa que se vai poder aumentar o défice.
O 20º, 5. tem de ser compatibilizado com o artigo 25º 1:

O défice:

LEO | ARTIGO 25º

(Limite da dívida pública) 1. Não pode ser superior a 60% do PIB;
2. Se for superior a 60% do PIB, há que
reduzir o montante da dívida;
1 ³ Quando a relação entre a dívida pública e o 3. Se não atingir os 60% do PIB, e não houver
PIB exceder o valor de referência de 60 %, o Governo riscos, o défice estrutural pode ser superior ao
está obrigado a reduzir o montante da dívida pública, na limite máximo (que é de 0,5%, de acordo com o
parte em excesso, como padrão de referência, tal como artigo 20º,
previsto no artigo 2.º do Regulamento (CE) n.º 1467/97, 3.).
do Conselho, de 7 de julho de 1997, com a redação que
lhe foi dada pelo Regulamento (UE) n.º 1177/2011, do
Conselho, de 8 de novembro de 2011.

2 ³ Para efeitos de verificação do disposto no

número anterior, considera -se a dívida pública conforme
definida no n.º 5 do artigo 1.º do Regulamento (CE) n.º
479/2009, do Conselho, de 25 de maio de 2009.

3 ³ Para efeitos de determinação do valor da

redução na dívida é considerada a influência do ciclo
31 OUT 2018
económico, nos termos do Regulamento (UE) n.º
1177/2011, do Conselho, de 8 de novembro de 2011.
Conceitos-chave: Regras gerais de dívida pública
(continuação).
4 ³ A variação anual da dívida pública é
corrigida dos efeitos decorrentes da alteração do
perímetro das administrações públicas efetuada pelas
autoridades estatísticas, nos termos do n.º 4 do artigo 2.º
Regras gerais de dívida pública (continuação)

73
Vamos ver as normas da LEO especificamente sobre
dívida pública. Ficámos na análise do 20º, 5. e o do 25º, 1
da LEO (v. supra). CRP | ARTIGO 63º
(Segurança social e solidariedade [Direitos e deveres
O que interessa da leitura cruzada destes artigos é retirar sociais])
regras claras e inequívocas ± há que perceber o que é
dito. Existem:

1. Todos têm direito à segurança social.

i) um limite quantitativo; ii) uma obrigação e reduzir tudo
o que está acima; iii) uma possibilidade de ligar o défice
ao valor da dívida permitindo mais despesa se o valor da 2. Incumbe ao Estado organizar, coordenar e
dívida for abaixo do limite máximo. subsidiar um sistema de segurança social unificado e
descentralizado, com a participação das associações
sindicais, de outras organizações representativas dos
trabalhadores e de associações representativas dos
demais beneficiários.
Atenção: o limite de 60% do PIB nasce de uma norma da
UE. Esta regra está contida na LEO. Do ponto de vista
hierárquico, em tempos discutiu-se se não deveria haver
introdução da limitação à dívida pública no quadro 3. O sistema de segurança social protege os
constitucional. Quando virmos a análise das regras do cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e
orçamento no próximo capítulo, veremos as regras orfandade, bem como no desemprego e em todas as
constitucionais sobre o orçamento são meras regras outras situações de falta ou diminuição de meios de
procedimentais sobre o que deve estar contido no OE, os subsistência ou de capacidade para o trabalho.
procedimentos de aprovação e de controlo do OE, etc.
Nada é dito quanto ao conteúdo verdadeiro do OE e ao
impacto entre receita e despesa, nem quanto ao impacto 4. Todo o tempo de trabalho contribui, nos
que no orçamento pode haver de uma elevada taxa de termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e
dívida pública. Discute-se se não deveria haver a
invalidez, independentemente do sector de actividade em
introdução de uma chamada regra dourada na CRP,
que tiver sido prestado.
contendo limites ao endividamento público e ao défice
orçamental. Por que é que se coloca a questão da
introdução dessa regra na Constituição? Se fizermos um
juízo de avaliação sobre a forma como o TC julga os 5. O Estado apoia e fiscaliza, nos termos da lei,
casos de constitucionalidade ou não constitucionalidade a actividade e o funcionamento das instituições
que tenham por objeto questões orçamentais e questões particulares de solidariedade social e de outras de
de finanças públicas, do ponto de vista constitucional, não reconhecido interesse público sem carácter lucrativo,
temos qualquer norma do ponto de vista da sanidade das com vista à prossecução de objectivos de solidariedade
contas públicas. Quando o Estado pretende equilibrar as social consignados, nomeadamente, neste artigo, na
contas públicas e reduzir níveis de endividamento, vai ter alínea b) do n.º 2 do artigo 67.º, no artigo 69.º, na alínea
de reduzir despesa face aos elevados valores que estão e) do n.º 1 do artigo 70.º e nos artigos 71.º e 72.º.
em causa. Ao reduzir despesa ± e despesa que seja
significativa ± qual é o embate que se dá? Se reduzimos
despesa e despesa social, essa despesa social, na sua
maioria, existe para concretizar direitos sociais - direitos
esses que estão constitucionalmente consagrados. No 63º, 1. ± todos têm direito à proteção social, mas isso tem
balanceamento entre a proteção social e o equilíbrio das de ser concretizado. Isto significa que, a propósito dos
contas públicas, ficamos com uma dificuldade: o texto direitos económicos, sociais e culturais, a sua
constitucional a ultravalorizar os direitos socias e a concretização vai depender da possibilidade de o Estado
questão da sustentabilidade das contas públicas. efetivamente os concretizar.

Equaciona-se que poderia resultar um diferente juízo de Falamos da D³UHVHUYDGRSRVVtYHO´FRQVWUXtGDSHOR

constitucionalidade caso existisse a regra na Constituição. TC alemão. O núcleo duro do direito tem de estar
Este problema ainda hoje é discutido. Deve ou não salvaguardado, podendo a envolvente ser alterada. A
permanecer na LEO ou isto deveria estar incluído na envolvente prende-se, essencialmente, com o quantitativo
CRP? ± o quanto posso obter da proteção social. Se adquiri o
direito à proteção, ele não me pode ser retirado, mas
poderei ver a concretização desse direito alterada em face
Atenção: uma adequada regra dourada na CRP não das circunstâncias financeiras do Estado.
deveria conter um limite quantitativo efetivo, do tipo
³GR3,%´SRUTXHHVWHVYDORUHVSRGHP ter de oscilar ao A questão que está em cima da mesa é: se eu tenho
longo do tempo. O ideal seria uma norma constitucional necessidade de salvaguardar as finanças públicas e devo
que garantisse a necessidade, a estabilidade e a reduzir níveis elevados de despesa, vou ter de cortar
sustentabilidade das finanças públicas. nalgum lado. Pode o TC aferir se aquela decisão política é
certa ou errada, sendo que há um mandato legitimador
feito com as eleições?
Nota: os DLG existem independentemente da ação
concretizadora do Estado.

74
Esta questão da estabilidade e sustentabilidade das
finanças públicas, e da garantia de direitos sociais, é
extraordinariamente difícil de equilibrar. 1 ³ Os excedentes da execução orçamental são usados
preferencialmente na:

Há uma pressão do quantitativo, por causa da relatividade

dos recursos. a) Amortização da dívida pública, enquanto se
verificar o incumprimento do limite da dívida pública
prevista no n.º 1 do artigo 25.º;
Se eu não conseguir transmitir credibilidade nas finanças
públicas, não vou ter credores, porque o risco é muito
elevado. Chegamos aqui à problemática das agências de b) Constituição de uma reserva de estabilização,
rating. Se não tivermos credibilidade, o risco aumenta, e
destinada a desempenhar uma função anticíclica em
isso significa que ou não há credores que nos deem
contextos de recessão económica, quando se verificar o
dinheiro, ou há mas com juros muito elevados. A equação
cumprimento do limite referido na alínea anterior.
não é fácil. Não devemos, enquanto juristas,
desconsiderar a necessidade da estabilidade e da
sustentabilidade das finanças públicas.
2 ³ Os excedentes anuais do sistema previdencial
revertem a favor do Fundo de Estabilização Financeira
Todas as medidas sociais propostas são boas: reduzir as da Segurança Social, nos termos da Lei de Bases do
propinas, a fatura da eletricidade, etc. Mas o impacto Sistema de Segurança Social.
promovido por essas políticas microscópicas são os mais
adequados? As políticas públicas devem hoje ser
encaradas em três fases: (i) fase do desenho, (ii) fase da
escolha dos instrumentos, (iii) fase de avaliação.

21º, 1., a) ± excedentes de execução orçamental são

1. Fase do desenho usados preferencialmente na amortização da dívida
pública, enquanto se verificar a situação do 25º, 1. E se
2. Fase da escolha dos instrumentos em vez de défice orçamental houver excedente, esse
3. Fase da avaliação excedente deve ser aplicado na amortização da dívida
pública, no caso de ela ser superior a 60% do PIB.

E isto pode ser feito numa visão micro ou numa visão

PDFUR %DL[DU ¼ DV SURSLQDV p ERP SDUD RV alunos, mas Nota: estas regras relativas ao limites à dívida, para o
como fica o financiamento das universidades? Numa caso das regiões autónomas e do poder local, têm de se
visão macro, vai atingir-se o objetivo pretendido? Na conjugar com 37º, 2., d), onde se determina
questão da contribuição prévia, há uma relação
sinalagmática entre aquilo que contribuímos e aquilo que
recebemos. Entre obter 1000 e obter 850 por razoes
concretas de solidariedade, temos algo que não vai contra
o núcleo essencial.

Assim vemos o quão complicado é validar o impacto da

norma quantitativa da dívida pública.

A cláusula dourada pode alterar a construção no

somatório das medidas de redução da despesa e na
necessidade de desequilíbrio das finanças, e pode
balançar de forma mais efetiva a construção dos direitos
sociais.

LEO | ARTIGO 21º

(Excedentes orçamentais)

75
 que o relatório do OE deve conter dados sobre a l) Informação global e individualizada sobre despesas anuais
sustentabilidade da dívida pública. e plurianuais com parcerias público -privadas e sobre a
situação de endividamento global respetiva;

m) Informação sobre os encargos assumidos e em execução e

sobre a totalidade das responsabilidades contingentes do

LEO | ARTIGO 37º

(Elementos que acompanham a proposta de lei do
Orçamento do Estado)

1 ³ A proposta de lei do Orçamento do Estado

incorpora os elementos constantes do artigo 40.º e é
acompanhada pelo respetivo relatório e pelos elementos
informativos, referidos nos números seguintes.

2 ³ O relatório que acompanha a proposta de lei

do Orçamento do Estado contém a apresentação e a
justificação da política orçamental proposta e inclui a
análise dos seguintes aspetos:

a) Evolução, previsões e projeções das principais

variáveis orçamentais e macroeconómicas relevantes e
respetiva análise de sensibilidade, de acordo com o artigo
8.º;
b) Linhas gerais da política orçamental e a sua
adequação às obrigações decorrentes do Pacto de
Estabilidade e Crescimento e do Tratado sobre a
Estabilidade, Coordenação e Governação da União
Económica e Monetária;
c) Evolução da situação financeira global do
setor das administrações públicas e de cada subsetor e
dos setores empresariais públicos, incluindo informação
sobre o respetivo endividamento global;
d) Sustentabilidade da dívida pública, incluindo a
análise da sua dinâmica de evolução;
e) Informação sobre a previsão da receita fiscal,
permitindo verificar o montante da receita bruta,
reembolsos e transferência para outros subsetores;
f) Situação das operações de tesouraria e das
contas do
Tesouro;
g) Composição da despesa anual de cada um dos
programas orçamentais, por missão de base orgânica;
h) Medidas de racionalização da gestão
orçamental;
i) Medidas de política orçamental de natureza
temporária e permanente;
j) Análise de riscos orçamentais;
k) Memória descritiva das razões que justificam o
recurso a
parcerias dos setores público e privado;
Estado;

n) Evolução dos pagamentos em atraso em cada missão de base orgânica;

76
o) Demonstração do desempenho orçamental consolidada, preparada de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais,
onde se evidenciam os diferentes subsetores do setor das administrações públicas, e se demonstra o cálculo das necessidades ou da
capacidade líquida de financiamento;

p) Outras matérias consideradas relevantes para a justificação da decisão orçamental.

3 ³ O relatório a que se refere o número anterior é ainda acompanhado, pelo menos, dos seguintes elementos informativos:

a) Desenvolvimentos orçamentais que individualizem cada um dos programas, desagregados por serviços e entidades,
evidenciando os respetivos custos e fontes de financiamento;

b) Estimativa para o ano em curso e previsão da execução orçamental consolidada do setor das administrações públicas e por
subsetor, na ótica da contabilidade pública e da contabilidade nacional; Diário da República, 1.ª série ³ N.º 178 ³ 11 de
setembro de 2015 7575

c) Memória descritiva das razões que justificam as diferenças entre valores apurados, na ótica da contabilidade pública e da
contabilidade nacional;

d) Os quadros que integram o Projeto de Plano Orçamental, a remeter à Comissão Europeia;

e) Situação financeira e patrimonial das entidades que compõem o subsetor da administração central e o subsetor da segurança
social;

f) Transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência no Orçamento do Estado;

g) Transferências orçamentais para as regiões autónomas;

h) Transferências orçamentais para as autarquias locais e entidades intermunicipais;

77
78
LEO
i) | ARTIGO 41º
Transferências orçamentais para entidades g) A determinação do limite máximo das
não integradas no setor da administração central;
(Conteúdo do articulado) garantias pessoais a conceder pelo Estado e pelos
serviços e entidades do subsetor da administração
central, durante o ano económico;
j)
LEO Benefícios
| ARTIGO 44º tributários, estimativas de receitas LEO | ARTIGO 54º
cessantes,
1(Vinculações sua justificação
³ O articulado da económica
lei edodespesas
Orçamento do Estado e, bem 41º,
e socialcontém, 1. ±
externas obrigatórias) (Unidade
h) deA tesouraria)
determinação do limite máximo dos atenção
assim, a identificação
nomeadamente: de medidas destinadas à cobertura
empréstimos a conceder e de outras operações de crédito montantes
da receita cessante que resulte da criação ou aos
ativas, cujo prazo de reembolso exceda o final do ano máximos
alargamento de quaisquer benefícios fiscais. de económico, a realizar pelo Estado e pelos serviços e
1a)³ A inscrição
As normas necessárias
das despesas para orientar
e das receitas nos mapasa 1
entidades ³ A
do gestãodadaadministração
subsetor tesouraria do Estado e das
central;
execução orçamental,
contabilísticos incluindo as relativas ao destino a
tem em consideração: entidades que integram o subsetor da administração
dar aos fundos resultantes excedentes dos orçamentos i) A determinação
central obedece do unidade
ao princípio da limite de
máximo das
tesouraria,
das entidades do subsetor da administração central e as antecipações
que consiste anaefetuar, nos termos
centralização da legislação
e manutenção dos
respeitantes a eventuais reservas; aplicável;
dinheiros públicos na Tesouraria Central do Estado.
a) As opções de política orçamental contidas no
Programa
de
b) Estabilidade a que se
A aprovação dosrefere
mapaso contabilísticos;
artigo 33.º, tendo em j) A determinação do limite máximo de eventuais
2 ³ Para os efeitos do disposto no número
vista, nomeadamente, assegurar o cumprimento do compromissos a assumir com contratos de prestação de
anterior, o conceito de dinheiros públicos compreende as
objetivo de médio prazo; serviços em regime de financiamento privado ou outra
disponibilidades de caixa ou equivalentes de caixa que
c) A determinação do montante máximo do forma de parceria dos setores público e privado;
estejam à guarda dos referidos serviços e entidades.
acréscimo de endividamento líquido e as demais
b) Os limites
condições gerais de se
a que despesas e as projeções
deve subordinar de
a emissão de
receitas, previstos
dívida pública na Lei pelo
fundada das Grandes
Estado eOpções, a que se e
pelos serviços k) A determinação dos limites máximos do
3 ³ O princípio da unidade de tesouraria
refere o artigo
entidades 34.º; da administração central;
do subsetor endividamento das regiões autónomas, nos termos
concretiza -se através da gestão integrada da Tesouraria
previstos na respetiva lei de financiamento;
Central do Estado e da dívida pública direta do Estado.
c)
d) As obrigações das
A indicação decorrentes
verbas do Tratadoem
inscritas da cada
União
missãoEuropeia.
de base orgânica a título de reserva e as l) A eventual atualização dos valores abaixo dos
4 ³ Entende -se por dívida pública direta do
respetivas regras de gestão; quais os atos, contratos e outros instrumentos geradores
Estado a resultante da contração dede responsabilidades
empréstimos pelo
de despesa ou representativos
Estado, atuando através da Agência de isentos
Gestão da
financeiras diretas ou indiretas ficam de
Tesouraria eprévia da Dívida Pública, de
IGCP, E. P. E. (IGCP,
e) A determinação dos montantes suplementares fiscalização pelo Tribunal Contas;
2 ³ Os mapas contabilísticos devem ainda prever as E. P. E.), bem como a dívida resultante do financiamento
ao acréscimo de endividamento líquido autorizado, nos
dotações necessárias para a realização das seguintes das entidades indicadas no n.º 4 do artigo 2.º que estejam
casos em que se preveja o recurso ao crédito para
despesas obrigatórias: incluídas na administração central.
financiar as despesas com as operações a que se refere a m) O montante global máximo de autorização
alínea c) ou os programas de ação conjuntural; financeira ao Governo para satisfação de encargos com
as prestações a liquidar referentes a contratos de
a) As despesas que resultem de lei ou de contrato; 5
investimento ³ Opúblico
membronodoâmbito
Governoda responsável pela área
Lei de Programação
das finanças pode autorizar,
Militar, sob a forma de locação; a título excecional e
f) A determinação das condições gerais a que se
fundamentadamente, que determinadas entidades, a sua
devem subordinar as operações de gestão da dívida
b) As despesas associadas ao pagamento de encargos solicitação, sejam dispensadas do cumprimento do
pública legalmente previstas;
resultantes de sentenças de quaisquer tribunais; princípio da unidade de tesouraria.
n) As demais medidas que se revelem
indispensáveis à correta gestão financeira dos serviços e
entidades dos subsetores da administração central e da
c) Outras que, como tal, sejam qualificadas pela lei. 6
segurança As entidades
³social no ano dispensadas
económico adoque cumprimento do
respeita a lei
princípio
do Orçamento da unidade de tesouraria ficam obrigadas a
do Estado.
cumprir as normas de gestão de risco de intermediação
aprovadas pelo membro do Governo responsável pela
endividamento que devem ser respeitados. área das finanças, mediante parecer do IGCP, E. P. E.
2 ³ As disposições constantes do articulado da lei do
Orçamento do Estado limitam -se ao estritamente
necessário para a execução da política orçamental e
7
financeira. ³ O incumprimento do princípio da unidade de
tesouraria, bem como das normas de gestão de risco
referidas no número anterior faz incorrer os titulares do
órgão de direção das entidades em causa em
No art.º 44º, 1., c), ao dizer-se que as obrigações responsabilidade financeira. decorrentes
do TUE devem ser consideradas nas despesas e nas receitas, no
fundo, vemos que a decisão da receita e da despesa tem de estar de
acordo com o tal limite quantitativo. 8 ³ Os casos de dispensa previstos no n.º 5 são
objeto de renovação anual expressa, precedida de
parecer do IGCP, E.
Estas últimas normas são mais procedimentais do que de conteúdo.
P. E..

Estado construída na LEO. Quanto ao regime da divida

pública direta, vigora a lei-quadro da dívida publica direta.
54º, 4. ± como se refere a questão da dívida pública direta
do Estado? Há uma noção de dívida pública direta do

79
 1 ³ Competem à Assembleia da República as revisões
LEO | ARTIGO 56º orçamentais que envolvam:
(Execução do orçamento da segurança social)
a) O aumento da despesa total do subsetor da
administração central;

1 ³ Incumbe ao Instituto de Gestão Financeira

da Segurança Social, I. P. (IGFSS, I. P.), a gestão global b) O aumento da despesa total de cada missão de
da execução do orçamento da segurança social, no base orgânica;
respeito pelo disposto na presente lei e nas normas
especificamente aplicáveis no âmbito do sistema de
segurança social.
c) Alteração dos programas orçamentais que
acarretem o aumento dos compromissos do Estado;

2 ³ Os saldos orçamentais apurados no

orçamento da segurança social são utilizados mediante d) Transferências de verbas entre programas
prévia autorização a conceder pelo Governo, através de correspondentes a diferentes missões de base orgânica
despacho dos membros do Governo responsáveis pelas com exceção das efetuadas por recurso a verbas do
áreas das finanças e da solidariedade social programa referido na primeira parte do n.º 11 do artigo
45.º;

3 ³ As cobranças das receitas e os pagamentos

de despesas do sistema de segurança social competem ao e) Um acréscimo dos respetivos limites do
IGFSS, I. P., que assume as competências de tesouraria endividamento líquido fixados na lei do Orçamento do
única do sistema de segurança social em articulação com Estado;
a Tesouraria do Estado.

f) O aumento das despesas do orçamento da

4 ³ A execução do orçamento do sistema de segurança social, com exceção das despesas referentes a
segurança social tem por base os respetivos planos de prestações sociais devidas aos beneficiários do sistema de
tesouraria, elaborados pelo IGFSS, I. P.. segurança social;

5 ³ O recurso ao crédito no âmbito do sistema de g) Transferências de verbas do orçamento da

segurança social só é permitido ao IGFSS, I. P., e desde segurança social entre diferentes grandes funções ou
que não dê origem a dívida fundada. funções no respeito pela adequação seletiva das fontes de
financiamento consagradas na Lei de Bases do Sistema de
Segurança Social.
6 ³ O IGFSS, I. P., só pode realizar operações
de financiamento mediante autorização a conceder
através de despacho dos membros do Governo 2 ³ As demais alterações orçamentais são da
responsáveis pelas áreas das finanças e da segurança competência do Governo, nos termos de decreto -lei
social. próprio.

7 ³ As entradas e saídas de fundos do Sistema de 3 ³ As alterações orçamentais da competência do

Segurança Social são efetuadas através do IGFSS, I. P., Governo são comunicadas à Assembleia da República
diretamente ou por intermédio de entidades nos termos do n.º 2 do artigo 75.º
colaboradoras, onde se mantêm depositados os seus
excedentes e disponibilidades de tesouraria.

59º, 1., e) LEO ± no caso de haver uma revisão do

Orçamento para estender os limites do endividamento
56º, 5. e 6. ± existem normas específicas para a emissão líquido, a competência é da AR. A LEO reforça isto.
de dívida no caso da Segurança Social.

LEO | ARTIGO 75º

LEO | ARTIGO 59º
(Dever especial de informação ao controlo político)
(Revisões orçamentais)

80
1 ³ O Governo disponibiliza à Assembleia da República do Estado, para além das previstas no n.º 1, devendo essas
todos os elementos informativos necessários para a informações ser prestadas em prazo não superior a 60 dias.
habilitar a acompanhar e controlar, de modo efetivo, a
execução do Orçamento do Estado, designadamente
relatórios sobre: 5 ³ A Assembleia da República pode solicitar ao Tribunal de
Contas:

a) A execução do Orçamento do Estado,

incluindo o da segurança social;
a) Informações técnicas relacionadas com as respetivas
funções de controlo financeiro;
b) A utilização de dotações no âmbito do
programa integrado na missão de base orgânica do
Ministério das Finanças destinado a fazer face a b) Relatórios intercalares e pareceres sobre os
despesas imprevisíveis e inadiáveis; resultados do controlo da execução do Orçamento do Estado ao
longo do ano;

c) A execução do orçamento consolidado dos

serviços e entidades do setor das administrações c) Quaisquer informações técnicas ou esclarecimentos
públicas; necessários ao controlo da execução orçamental, à apreciação
do Orçamento do Estado e do parecer sobre a Conta Geral do
Estado.
d) As alterações orçamentais aprovadas pelo
Governo;

e) As operações de gestão da dívida pública, o

recurso ao crédito público e as condições específicas dos
empréstimos públicos celebrados nos termos previstos na
lei do Orçamento do Estado e na legislação relativa à 75º, 1., e), f), g) ± estabelece-se que estes dados
emissão e gestão da dívida pública; sobre a dívida pública devem ser informados à AR
pelo Governo por forma a que a AR comprove
politicamente esta matéria.
f) Os empréstimos concedidos e outras
operações ativas de crédito realizadas nos termos
previstos na lei do Orçamento do Estado;
Deste percurso retiramos que, ao longo da LEO,
nos parece a questão da dívida pública ± seja para
g) As garantias pessoais concedidas pelo Estado determinar limites à sua existência, seja em termos
nos termos da lei do Orçamento do Estado e demais procedimentais na criação do Orçamento e na sua
legislação aplicável, incluindo a relação nominal dos execução e controlo ± sempre como sendo uma
beneficiários dos avales e fianças concedidas pelo matéria que precisa de informação produzida de
Estado, com explicitação individual dos respetivos forma real para que possa ser
valores, bem como do montante global em vigor; acompanhada/verificada/controlada. O objetivo é
que o 25º não seja desrespeitado.

h) Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia. Pergunta: temos um conjunto de regras atuais que
procuram promover o controlo / a limitação da dívida
pública, mas o facto é que, apesar deste conjunto de
regras jurídicas que tentam limitar, o verdadeiro impacto é
2 ³ Os elementos informativos a que se referem as complicado, sobretudo porque os níveis de endividamento
público são elevados. Vamos para lá dos 120% do PIB ±
alíneas a) e b) do número anterior são disponibilizados pelo
mais do dobro do limite legal. Face a este valor elevado e
Governo à Assembleia da República mensalmente, e os
à pressão que coloca sobre o OE e sobre a estabilidade
elementos referidos nas restantes alíneas do mesmo número são financeira do Estado, o que fazer?
disponibilizados trimestralmente, devendo, em qualquer caso, o
respetivo envio efetuar -se nos 60 dias seguintes ao período a
que respeitam. Poderíamos adotar uma visão financeirista pura e
GL]HU³QmRTXHURVDEHUGHPDLVQDGDYRXROKDUSDUa R
2( H FRUWDU´ ,VVR VHULD UHGX]LU RV QtYHLV GH proteção
3 ³ O Tribunal de Contas envia à Assembleia da República os social exigidos pelo Estado social de direito e, em 2º
relatórios finais referentes ao exercício das suas competências aspeto, nem conseguir cumprir a amortização completa
de controlo orçamental. do nível de dívida que temos ± mais de 120%. O que
fazer então? $YLDGR³YDPRV aumentar RVLPSRVWRV
´QmRpJDUDQWLGDDWpSRUTXH temos um nível de
fiscalidade muito elevado face aos salários e aos preços
4 ³ A Assembleia da República pode solicitar ao Governo, nos existentes.
termos previstos na Constituição e no Regimento da
Assembleia da República, a prestação de quaisquer
informações suplementares sobre a execução do Orçamento

81
 A percentagem de dívida reduz sem haver o
cumprimento associado. Se temos 120%, podemos
passar a dever 100%, se 20% foram perdoados.

7 NOV 2018
Reestruturação da dívida
Há a questão do tipo de credores: do ponto de vista
Conceitos-chave:
do projeto da UE, poderão produzir-se diferentes
pública.
abordagens?

Vamos fechar o bloco de matéria sobre as receitas

creditícias, ou seja, sobre a dívida pública. Depois de
termos feito o percurso concetual e normativo (regras que
o legislador português impõe para os vários tipos de
divida, orientações quantitativas e autorizações), um dos
aspetos que ficaram em aberto é, em face do elevado
nível de dívida publica (bastante superior ao legalmente
estabelecido como limite máximo, e assumindo que, por Eurobills: em vez de se criar um fundo para se
estar acima, o Estado tem o dever legal de reduzir o nível reestruturar a divida dos EM com valores mais
de endividamento público), o que fazer do ponto de vista elevados, pensa-se se faz ou não sentido criar títulos
jurídico. Qual é, então, a tomada de posição jurídica aqui? de divida da UE, ou, neste caso de cetos membros da
O que fazer? UE. Em vez de ser o Estado português a ir ao mercado,
seria a UE a ir ao mercado negociar resultados mais
positivos, quer quanto à maturidade, quer quanto a
Tínhamos visto que, em certas abordagens, a
juros, quer quanto a capital mutuado.
resposta passava pela receita, numa lógica de
eventual aumento da mesma.
Por que é que será que a UE (i) se preocupa tanto com
níveis de endividamento público (limite de 60% do PIB),
No entanto, há que introduzir a possibilidade de
(ii) almeja que os níveis elevados caso existam sejam
equacionar uma potencial reestruturação da divida.
reduzidos e (iii) também disputa formas de redução e
depois de melhoria no acesso ao endividamento público
dos seus EM?

A resposta a esta questão é a chave para perceber as

decisões da UE, relacionadas com as regras de
limitação das finanças públicas.

Moeda única

Competitividade da UE mo Política monetária

mo Política de finanças públicas

Que outras formas de reestruturação da dívida existem?

Em que é que a política de finanças publicas influencia

x Alargar a maturidade - ou seja, alargar os
negativamente a política monetária, e por isso influencia
prazos de vencimento da dívida. Isto pode depois negativamente a competitividade da economia
eventualmente colocar em causa o da UE?
princípio da equidade intergeracional;

x Remissão da dívida ± aqui o Estado apaga

parte da sua divida. Nota: questiona-se se
isto é uma verdadeira reestruturação Credibilidade Risco Sistémico
(problema da credibilidade afetada).

82
Quando se fala em risco sistémico, o que se está a depende apenas da credibilidade. Esta credibilidade
dizer é que não se olha só para o que há dentro, mas é evidenciada por múltiplos indicadores económicos
também para a forma como o bloco da moeda única se e financeiros. Quais são os dois indicadores que,
relaciona com o que está de fora. Há que ter em mente em termos de qualidade e sustentabilidade de
que o valor da moeda e a credibilidade para o bom finanças, assumimos como os mais relevantes?
funcionamento das finanças públicas assentam em dois Dívida e défice. Se tivermos valores elevados de
indicadores-chave: (i) dívida pública e (ii) défice divida e défice, as finanças públicas não são
orçamental. saudáveis ± e, portanto, haverá um desequilíbrio
efetivo no funcionamento do Estado. E quando o
Estado não funciona bem e tem dívida, há
Se a dívida pública coloca em causa obrigações do perturbação. Se o Estado precisa de fazer face a
Estado, então poderá, em cadeia, prejudicar o défice orçamental, precisa de ir buscar um aumento
funcionamento das outras economias. Não foi por de receita através dos impostos. E note-se que os
acaso que a Alemanha começou a desenvolver impostos vêm da economia privada. Com uma
uma rede comercial sem precedentes com a China retirada de verbas à economia privada, há
e que deixou preocupado o próprio projeto europeu; tendencial redução da disponibilidade para o
os alemães visaram separar-se do risco sistémico. investimento e para o consumo. Ora, isto, na lógica
Note-se que o risco sistémico é real, quer em da produção e do mercado de trabalho, provoca
finanças públicas, quer no âmbito dos privados. O uma redução dos níveis de crescimento económico.
próprio mercado de dívida pública não diz
necessariamente respeito a um investidor nacional;
muitas vezes é internacional. A credibilidade tem Assim, precisamos de entender que as finanças publicas
aqui, efetivamente, muito peso. têm de ser saudáveis, não apenas porque sim, mas
porque o facto de uma economia pública não funcionar
corretamente afeta o funcionamento da economia privada
Como é que a parte financeira privada influencia a e afeta os agentes económicos, a competitividade e as
parte financeira pública? Acontece que os bancos, relações laborais. Isto tem consequências em termos de
quando quebraram, tiveram que ser resgatados internacionalização e captação de investimento.
para que os seus clientes ficassem protegidos. Ora,
aqueles bancos que foram resgatados foram-no
com dinheiro do Estado, ou seja, dinheiro público. O Por outro lado, para além do elemento financeiro, há
Estado, se estava em défice orçamenta e não tinha repercussões nas despesas sociais que o estado tem de
receitas a entrar para suprir as despesas, precisava cumprir. Além dos impactos internos, também há
de crédito. O crédito implica aumento da divida impactos externos, designadamente no espaço da UE, e,
pública; e, quando o estado é chamado a intervir especificamente dentro da união económica e monetária,
nos mercados para sustentar quebras/falhas desse no espaço da moeda única. Se toda esta economia falha,
próprio mercado, isso provoca um aumento da as economias com que se partilha a moeda vão sofrer
divida pública. Se os bancos continuarem a ter influencias negativas. A consequência de um transmite-se
necessidade de injeções de capital publico, a dívida ao outro. Se uma das pontes é quebrada, o sistema é
pública aumenta. afetado. Não significa que todas as economias caiam,
mas o nível de desenvolvimento e funcionamento ficam
afetados
Precisamente por causa desta primeira versão, foi
criado um fundo em que participam o Estado e
todos os outros bancos, para que, quando haja O que é que aconteceria se, de repente, Portugal não
necessidade de resgate, o dinheiro não saia apenas cumprisse a divida e quebrasse? Ficaria afetada a
do Estado. Os outros bancos aparecem competitividade do bloco europeu.
solidariamente nas intervenções no setor.

Porque é que nasceu a UE, por que é que ela se

Outra via é uma regra do BCE que permite que ele desenvolveu e aprofundou na forma como os Estados
próprio faça injeções no sistema financeiro. O BCE, tentam harmonizar as atuações? Para criar um mercado
inclusivamente, desenvolveu um projeto de único. E qual é a motivação de criar esse mercado? Por
compra/recompra de dívida pública do estado, que é que não bastou haver uma CEE e se avançou/se
como forma de garantir maturidade de nível de progrediu no processo de integração, criando mais regras
juros mais baixa do que aquilo que o mercado comuns, algumas efetivamente uniformizadas? Por que é
oferecia. que este espaço económico continua a progredir? Por
uma afirmação a nível internacional.

Quando se fala em risco sistémico, estamos, por

um lado, a dizer que aquilo que se passa numa Qual o modelo generalizado de organização económica?
economia tem impacto na economia com a qual ela É o capitalismo. E quais são as suas bases? O mercado
se relaciona; e, se é verdade que podemos falar em livre, ou seja, a livre interação entre oferta e procura. Com
economia como setor genérico, a verdade é que, no que objetivo? Mais lucro, e mais lucro obtém-se com a
espaço da UE - onde há uma partilha por certos otimização dos recursos. Parte dessas otimizações
Estado de uma moeda única, e onde o valor da consegue-se rentabilizando mais-valias que podem existir
moeda foi configurado com vários critérios e tem em vários locais. O que faz cada economia no mundo
valor internacional - naturalmente se compreende globalizado, se se pretende um crescimento incorporando
que é importante para as economias que fazem entrada de dinheiro e produção de valor? Há que ir ao
parte da zona euro terem estabilidade financeira mercado. Se precisamos de demonstrar que temos
capaz de sustentar a credibilidade e o valor da resistência e resiliência e que vale a pena investir em nós,
moeda. Quando se fala na credibilidade e se aponta temos que mostrar níveis elevados de competitividade.
logo para o risco sistémico, não quer dizer que ele Para demonstrar níveis que atraiam o investimento e com

83
isso obter mais lucro, temos que, nesse processo garantir
a credibilidade. Num ponto de vista mundial as economias
competem entre si, e há vários indicadores de
competitividade (se a justiça funciona bem, se há muita
burocracia, se há infraestruturas que deem suporte aos
negócios, qual o nível dos impostos pagos, a qualificação
dos trabalhadores, etc.). Uma forma que de tentar fazer
confronto direto com uma economia da dimensão dos
EUA foi criar um mercado europeu robusto o suficiente.
Temos de perceber quais os elementos que vão ajudar a
que o nosso mercado europeu seja robusto e tido como
credível, de fora e por dentro.

Um dos critérios em causa também é a estabilidade

financeira do Estado. Há necessidade de o Estado
intervir na economia. Para o estado intervir com
qualidade, ele precisa de gastar; e se precisa de
gastar, precisa de arrecadar. Se há desequilíbrio, a
ação publica fica condenada, o que tem implicações
efetivas no desenvolvimento da economia nacional.
Como estamos num mundo globalizado, também há
implicações na economia internacional. Quando o
todo é composto por várias partes, cada economia
tem de estar saudável. Por isso é que, no projeto
europeu, se fala de uma lógica de solidariedade e
coesão.

8 NOV 2018

Conceitos-chave: Ultraendividamento das finanças

públicas portuguesas; receitas tributárias; receitas fiscais.

O ultraendividamento é um problema das finanças

públicas portuguesas que não é nem árido, nem
contemporâneo, nem apenas de especialistas ± é
algo que marca o papel do cidadão e da sociedade.

84
OS MAIAS É identificada a importância das receitas ± já lá atrás era
assim. As receitas não são sustentáveis e aumenta; a questão
(Eça de Queirós)
de que o risco sistémico para RXWUDVHFRQRPLDV³QmR
LQWHUHVVDDQLQJXpP´+RMH continuamos com as mesmas
temáticas em cima da mesa. Por assim se vê a complexidade
da questão e o facto de, ao longo dos tempos, não ter a
solução pretendida, o que demonstra o quão difícil é resolvêla.
O Cohen colocou uma pitada de sal à beira do prato, e
Não há um caminho único: pode haver vários, consoante as
respondeu, com autoridade, que o empréstimo tinha de se
opiniões. E tudo isto tem por detrás uma decisão política que
realizar absolutamente. Os emprestamos em Portugal
orienta a opção por um ou outro caminho.
constituíam hoje uma das fontes de receita, tão regular,
tão indispensável, tão sabida como o imposto. A única
ocupação mesmo dos ministérios era esta - cobrar o
imposto e fazer o empréstimo. E assim se havia de Estas matérias têm um lado técnico, mas também uma
continuar... Carlos não entendia de finanças: mas dinâmica de cidadania. Não são apenas um conjunto de
parecia-lhe que, desse modo, o país ia alegremente e regras que ordenam um determinado caminho, mas
lindamente para a banca-rota. Num galopesinho muito igualmente a projeção que isso tem no quotidiano da
seguro e muito a direito, disse o Cohen, sorrindo. Ah, sociedade e na forma como ela reage e as absorve.
sobre isso, ninguém tem ilusões, meu caro senhor. Nem
os próprios ministros da fazenda!... A banca-rota é
inevitável: é como quem faz uma soma...

Ega mostrou-se impressionado. Olha que brincadeira,

hein! E todos escutavam o Cohen. Ega, depois de lhe
encher o cálice de novo, fincara os cotovelos na mesa
para lhe beber melhor as palavras. Receitas tributárias

- A banca-rota é tão certa, as coisas estão tão dispostas

para ela - continuava o Cohen - que seria mesmo fácil a Vamos agora abordar, finalmente, as receitas tributárias.
qualquer, em dois ou três anos, fazer falir o país...

Ega gritou sofregamente pela receita. Simplesmente isto:

manter uma agitação revolucionaria constante; nas
vésperas de se lançarem os empréstimos haver duzentos
maganões decididos que caíssem à pancada na municipal
e quebrassem os candeeiros com vivas à República;
telegrafar isto em letras bem gordas para os jornais de
Paris, Londres e do Rio de Janeiro; assustar os
mercados, assustar o brasileiro, e a bancarota estalava.
Somente, como ele disse, isto não convinha a ninguém.

Então Ega protestou com veemência. Como não convinha

a ninguém?

Ora essa! Era justamente o que convinha a todos! Á

bancarota seguia-se uma revolução, evidentemente. Um
país que vive da inscrição, em não lha pagando, agarra
no cacete; e procedendo por princípio, ou procedendo >>> Receita tributária: abrange impostos, taxas e contribuições
apenas por vingança - o primeiro cuidado que tem é financeiras;
varrer a monarquia que lhe representa o calote, e com
>>> Receita fiscal: abrange apenas os impostos, que são a parte
ela o crasso pessoal do constitucionalismo. E passada a mais importante da receita tributária.
crise, Portugal livre da velha dívida, da velha gente,
dessa colecção grotesca de bestas...

85
 Gera-se aqui uma relação jurídica fiscal.

Por um lado, temos o Estado ± sujeito ativo do imposto;

por outro, temos o contribuinte ± as pessoas sobre as
Não vamos abordar a temática impositiva de forma quais vai incidir o imposto. Há aqui uma relação jurídica
muito profunda; vamos tentar apreender a lógica fiscal (ou, mais abrangentemente) tributária é feita de um
principal do seu funcionamento e os seus princípios lado que vai buscar o imposto e de um lado que paga o
elementares. Façamos, então, uma aproximação à imposto.
ILJXUDGRLPSRVWR³DWUDYpVGRTXHRVRXWURVIRUDP
GL]HQGR´
O imposto sempre esteve presente ao longo da História
da humanidade (fenícios, gregos, romanos, etc.); desde
É importante o jurista ter em mente um aspeto sempre o imposto existiu em sociedades organizadas
importante: uma coisa é a realidade jurídica coletivamente. Veja-se que a ação pública depende do
principialista e normativa; outra coisa é a perceção que imposto: se a sociedade está organizada em três poderes,
o exterior não jurídico tem das realidades jurídicas. O o executivo é o que mais necessita desta figura, porque é
jurista nunca deve aceitar as perceções só porque sim; ele que trata da ação pública. Há uma relação jurídica
deve verificar se batem certo com a realidade subjacente ao imposto: a relação jurídica tributária / fiscal,
normativa e principialista. que é feita de pelo menos dois lados: o Estado (sujeito
ativo, cobrador) e o contribuinte (sujeito passivo,
pagador).

Há uma preocupação psicológica com a tributação. Para o

Estado conseguir um imposto tem de conseguir cobrá-lo;
e, para conseguir cobrá-lo, quanto menos a natureza
humana se sentir oprimida, mais tenderá a aderir
³1RWKLQJLVFHUWDLQH[FHSWIRUGHDWKDQGWD[HV´ voluntariamente ao cumprimento. Por isso, as normas e
técnicas de tributação também devem privilegiar o
elemento psicológico, ou seja, provocar aquilo que é
conhecido por anestesia fiscal.
± Benjamin Franklin

Isto é algo que deve estar sempre presente: desde que

o homem se organiza em sociedade e assume a
necessidade de alguém assegurar algo para um coletivo
(o controlo da organização coletiva), nasce a Qual a relação do imposto com o Orçamento de Estado?
necessidade do imposto. Ele é uma realidade sempre
presente numa sociedade organizada, seja
TXDOIRURPRGHOR¬SDUWLGDR³SUHoR´TXHDOJXpP paga
por viver em sociedade é o imposto.
³2LPSRVWRGHYHVHUSDUDRRUoDPHQWRRTXHRVROR
pSDUDRHGLItFLR´

± Girardin

Qual é a relação do imposto com o poder executivo,

num estádio de sociedade assente em três poderes? O
poder que concretiza a ação pública precisa de
dinheiro; e, como precisa de dinheiro, precisa do Dentro das receitas orçamentais (previstas no OE), as
imposto. receitas ficais (impostos) são determinantes. Elas são a
base de construção do Orçamento; é da receita que se
constrói a despesa.

³1HQKXPJRYHUQRSRGHH[LVWLUVHPWULEXWDomR(VWH
dinheiro tem de necessariamente incidir sobre as pessoas.
E a grande arte consiste em fazê-lo incidir
VHPTXHDVRSULPD´

± Frederico o Grande, Rei da Prússia do Século

XVIII

86
³Os impostos, apesar de tudo, são deveres que se têm de E aqui gera-se um problema importante de cidadania
pagar pelos privilégios de pertencer a uma sociedade fiscal: se todos os contribuintes cumprirem o seu dever de
organizada.´ pagar imposto na medida efetiva da sua capacidade
contributiva, o esforço fiscal individual tenderá a diminuir.
Se forem só alguns a cumprir o dever de pagamento do
± Franklin D. Roosevelt imposto, ou se todos cumprirem mas nem todos o fizerem
efetivamente na medida das suas possibilidades, o
Estado continua a precisar da receita e não a obteve na
medida necessária. Terá de sobrecarregar quem cumpre,
gerando um espaço de desigualdade na partilha dos
gastos da sociedade.

De pai para filho:

Quando pensamos no lado do contribuinte, é importante
que o contribuinte consiga vislumbrar que o pagamento
do imposto é essencial para garantir o tipo de sociedade
que se pretende, com o grau de desenvolvimento e
³Odeio pagar impostos. Mas amo a civilização que eles me proteção social económica que se pretende, mas com a
oferecem.´ noção de que deve efetivamente contribuir na medida da
sua capacidade. Todos temos uma capacidade
contributiva, e devemos contribuir na medida dessa
± Oliver Wendell Holmes capacidade, mas essa deve ser uma contribuição efetiva
e não parcelar ± não deve haver, por parte do
contribuinte, a aposta em fenómenos de:

x Fraude; x Evasão; x Planeamento

³Gosto de pagar impostos. Com eles, compro civilização.´ fiscal agressivo.

± Oliver Wendell Holmes Jr. (US Supreme Court)

Do lado do contribuinte existem deveres, mas também
existem direitos. Para além de direitos normativos de
serem auxiliados ao preenchimento das declarações, de
poderem ter acesso aos seus processos, de poderem
reclamar (garantia dos contribuintes), etc., o contribuinte
Pai e filho têm duas abordagens diferentes com o mesmo também deve exigir a adequada utilização dos impostos
resultado. O pai tem a consciência de que o cumprimento por parte do Estado ± ³HXSDJRPDVTXHURYHURVLPSRVWRV
do dever de cidadania não tem de vir com um gosto e EHPDSOLFDGRV´,VWRWHPDYHUFRPDTXDOLGDGHGD
uma liberdade. Pode não se gostar, mas deve ter-se a despesa pública e as funções que o Estado aponta como
consciência do dever de contribuir. sendo primordiais.

Qual a relação entre os impostos e a felicidade humana? Normalmente, o cidadão só faz isto no momento do voto.
Deste cumprimento do dever e do resultado que dele Mas uma verdadeira cidadania leva ao controlo da ação
pode advir há impactos na felicidade das pessoas. pública, não apenas na lógica da discussão do
orçamento, mas também na lógica da conta geral do
Estado. Isto significa maior literacia orçamental por parte
do cidadão, maior consciencialização e maior papel ativo
junto dos poderes públicos. Para RCP, só podemos ter
um verdadeiro direito a intervir e a exigir se cumprirmos
com todas as nossas obrigações contributivas. Se o não
fizermos na medida efetiva da nossa capacidade, não
Os impostos são deveres que se têm de pagar pelo dever
temos qualquer legitimidade para tal. Quem não paga os
de pertencer a uma sociedade organizada.
impostos ou paga menos do que devia pagar, para RCP,
não pode exigir; já quem paga pode e deve exigir.
Se, por um lado, o Estado tem necessidade de cobrar
impostos, também é importante a necessidade que o
contribuinte tem de pagar os seus impostos. É preciso ³$ &RQVWLWXLomR Gi-QRV GLUHLWRV´ WHQGH D VHU D
que haja cumprimento; e a ideia é que, em primeira linha, narrativa; mas, muitas vezes, não se associam os direitos
esse cumprimento seja voluntário. Para isso, o elemento aos deveres. A ida às urnas é vista como um direito;
psicológico deve ser tido em consideração. Além disso, é quem não vota perde o direito de reclamar. Podemos
importante que haja cidadania fiscal ± ou seja, que o resmungar daquilo que o Estado faz, mas devemos
contribuinte tenha a consciência do seu dever de pagar cumprir na medida da nossa capacidade contributiva. Esta
impostos, não apenas porque é uma obrigação legal, mas é a lógica da cidadania fiscal.
igualmente porque para obter a sociedade organizada
como é desejável esses impostos são fundamentais.
Aquilo que os contribuintes podem exigir tem de ser
observado de forma micro. São várias as ferramentas a
ser dinamizadas; isto implica cidadania ativa, que implica
conhecimento. Tem de haver agentes transformadores
que sejam capazes de provocar melhorias no sistema.

87
 ± Albert Einstein

Se há uma obrigação de finanças públicas saudáveis,

especificamente de níveis de dívida pública, se não
reduzidos, pelo menos controlados (v. o art.º 25º da LEO),
Não é fácil para os contribuintes contribuir o universo dos
isso provoca o nascimento de programas de ajustamento,
impostos. Há uma perceção generalizada, em muitas
que podem ser impostos por instituições internacionais
sociedades, que o imposto é uma coisa indesejável,
(ex.: troika) ou pelo próprio Governo. Estes programas de
obscura e que não devia existir. Consequência dessa
ajustamento são muito restritivos: há contração de
perceção, quando o cidadão tenta perceber as normas
despesa para tentar afunilar. Nesta contração da despesa
fiscais - nomeadamente, quanto é que temos de pagar ±
surge muitas vezes o impacto na despesa social, o
não consegue fazêlo. A não compreensão do papel do
impacto nos direitos sociais e, por consequência, o
imposto e a complexidade da legislação fiscal levam o
impacto nos direitos humanos.
cidadão a um sentimento de rejeição.

Em face da obrigação fiscal e o pagamento do imposto, o

As normas ficais são complexas por várias razões:
que o Estado quer promover é um cumprimento
voluntário, ainda que disponha de mecanismos de
cumprimento não voluntário, através de esquemas de
execução fiscal. Para atingir o objetivo de cumprimento i) Por vezes, a linguagem usada pelo
voluntário, o elemento psicológico é fundamental. A legislador torna quase impossível a
psicologia fiscal é uma realidade. Para o favorecimento do compreensão.
cumprimento voluntário, é essencial que o contribuinte
tenha em si embutida a cidadania fiscal ± compreender ii) Quanto mais princípios (justiça, equidade,
adequadamente os seus direitos e deveres. Para chegar a etc.) se introduzirem no imposto, mais
uma cidadania fiscal generalizada é necessária a complicado é o
educação fiscal. respetivo cálculo;

iii) Constante mutação legislativa. Na proposta

do OE para 2019, cerca de 80% do conjunto
normativo é fiscal, e são alterações aos
códigos fiscais. Todos os anos, pelo menos
uma vez, as normais fiscais mudam. Não há
a estabilidade do direito privado; a mudança
é permanente, o que torna a adaptação
complicada.

³You dRQ¶WSD\WD[HV± they take taxes.´ O cidadão que queira compreender a legislação esbarra
neste universo complexo. Isto leva a um desapego do
contribuinteTXHGL]³HXVyTXHURTXH
± Chris Rock DVILQDQoDVPHGLJDPTXDQWRWHQKRGHSDJDU´

Por que é que há uma mudança permanente da matéria

fiscal? Por que é que o legislador persistentemente altera
a legislação fiscal?

³Como as mães, os impostos são muitas vezes mal

interpretados, mas raramente são esquecidos.´ Além das mudanças de legislatura, existem mudanças
durante a mesma legislatura. Aí a justificação pode estar
em reajustamentos de ano a ano, para rebalancear
± Lord Bramwell, 19th Century English jurist despesas mas também para reestruturar a dívida. Será
isto suficiente?

Quando lhe perguntaram sobre o preenchimento da

declaração de rendimentos, Einstein disse qualquer coisa
como:

Verificamos que temos várias justificações que fazem com

que o sistema fiscal esteja muito dependente de
³A coisa mais difícil de entender no mundo é o imposto constantes mutações, quer por questões ideológicas (mas
sobre o rendimento. E essa é uma pergunta muito difícil isso seria mais visível de 4 em 4 anos), quer, sobretudo,
para um matemático. Devia ser perguntada a um filósofo.´ por alterações na aposta de concretização das politicas

88
publicas, e também por necessidades de arrecadação e Também é correto assumir que a relação fiscal será
maior ou menor receita para fazer face à despesa pública, sempre uma relação de / em permanente tensão.
simultaneamente, dotar o sistema fiscal de uma
competitividade internacional. E, por fim, muito
importante, garantir que o cumprimento fiscal ocorra,
tentando combater fenómenos de fraude, evasão e
planeamento fiscal evasivo (fuga aos impostos).

E se eu, contribuinte, não quiser pagar impostos? ³Make

sure you pay your taxes; otherwise you can get in a lot of
trouble.´

± Richard M. Nixon

Sou o sujeito passivo da relação fiscal e devo cumprir a

minha obrigação de pagar o imposto. Caso não ocorra
cumprimento voluntário, o Estado terá formas de forçar o
cumprimento ± ou seja, a legislação fiscal tem regras de
cumprimento coercivo. É importante ter a consciência de
que, caso não haja o cumprimento da obrigação principal
(pagar o imposto), o Estado dispõe de mecanismos de
execução fiscal.

Nota: quando há uma emissão do título de dívida, esse

título é o chamado título executivo.

Se o Estado quer cumprimento voluntário deve afastá-lo,

o que implica afastar a possibilidade de fuga aos
impostos.

³A arte da tributação consiste em depenar o ganso de

modo a obter a maior quantidade de penas com a menor
quantidade de barulho.´

± Jean-Baptiste Colbert

O Estado tem de atender a elementos de psicologia fiscal

para garantir o cumprimento voluntário. Se os conseguir
utilizar, terá bons resultados.

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