ESTADO, DIREITO E QUESTÃO SOCIAL

Faculdade de Minas

Sumário
APOSTILA- ESTADO, DIREITO E QUESTÃO SOCIAL .............................. 1
ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS: UMA APROXIMAÇÃO CONCEITUAL ...... 3

DIREITO E QUESTÃO SOCIAL: A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA SOCIAL

NO BRASIL .............................................................................................................. 10

FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: QUESTÕES

METODOLÓGICAS RELEVENTES ......................................................................... 13

POLÍTICAS PÚBLICAS E A INCESSANTE BUSCA PELOS DIREITOS

SOCIAIS................................................................................................................... 15

DIFERENTES DIMENSÕES NA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....... 19

DIMENSÃO HISTÓRICA E INSTITUCIONAL................................................ 19

QUESTÃO SOCIA E PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL .............................. 22

REFERÊNCIAS ............................................................................................. 33

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FACUMINAS
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A história do Instituto Facuminas, inicia com a realização do sonho de um

grupo de empresários, em atender a crescente demanda de alunos para cursos de
Graduação e Pós-Graduação.Com isso foi criado a Facuminas, como entidade
oferecendo serviços educacionais em nível superior.

A Facuminas tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de

conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua.
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos
que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino,
de publicação ou outras normas de comunicação.

A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma

confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base
profissional e ética.Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.

ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS: UMA APROXIMAÇÃO

CONCEITUAL

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A compreensão da Assistência Social como área de Política de Estado coloca

o desafio de concebê-la em interação com o conjunto das políticas sociais e com as
características do Estado Social que as opera.

Assim, um primeiro eixo de análise a ser desenvolvido, refere-se ao

enquadramento desta Política Social na contemporaneidade, enquanto política
pública de responsabilidade estatal.

Nesta perspectiva a análise da Política Social associa-se à busca de

“elucidação da natureza e papel do Estado, tomado como instância onde se projeta
(pressiona e é pressionada por formas e intensidades diferenciadas) a
complexidade de interesses societais, com influência nos compromissos de políticas
públicas configuradas em cada conjuntura”.

Desse modo, Estado e Política Social “são, pois tomados como campos
cuja dinâmica e interrelação compõem um pilar analítico de referência.”
(Rodrigues, F.1999:15-16)
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Estudos sobre as políticas sociais, particularmente na periferia capitalista

(Behring e Boschetti, 2006; Sposati, 1988; Vieira, 1983 e 2004;) apontam que elas
são estruturalmente condicionadas pelas características políticas e econômicas do
Estado e de um modo geral, “as teorias explicativas sobre a política social não
dissociam em sua análise a forma como se constitui a sociedade capitalista e os
conflitos e contradições que decorrem do processo de acumulação, nem as formas
pelas quais as sociedades organizaram respostas para enfrentar as questões
geradas pelas desigualdades sociais, econômicas, culturais e políticas.”

Segundo (Chiachio: 2006:13) “Nesta perspectiva a Política

Social será abordada como modalidade de intervenção do Estado no
âmbito do atendimento das necessidades sociais básicas dos
cidadãos, respondendo a interesses diversos, ou seja, a Política
Social expressa relações, conflitos e contradições que resultam da
desigualdade estrutural do capitalismo.”(Chiacgio:2006:13)

Interesses que não são neutros ou igualitários e que reproduzem desigual e

contraditoriamente relações sociais, na medida em que o Estado não pode ser
autonomizado em relação à sociedade e as políticas sociais são intervenções
condicionadas pelo contexto histórico em que emergem.

O papel do Estado só pode ser objeto de análise se referido a uma

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sociedade concreta e à dinâmica contraditória das relações entre as classes sociais

nessa sociedade. Portanto nesse sentido que o Estado é concebido como uma
relação de forças, como uma arena de conflitos.
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Relação assimétrica e desigual que interfere tanto na viabilização da

acumulação, como na reprodução social das classes subalternas.

Na sociedade capitalista o Estado é perpassado pelas contradições do

sistema e assim sendo, objetivado em instituições, com suas políticas, programas e
projetos, apoia e organiza a reprodução das relações sociais, assumindo o papel de
regulador e fiador dessas relações.

A forma de organização desse Estado e suas características terão, pois, um

papel determinante na emergência e expansão da provisão estatal face aos
interesses dos membros de uma sociedade.

Através de seu protagonismo e ação organizada, os trabalhadores e suas

famílias ascendem à esfera pública, colocando suas reivindicações na agenda das
prioridades políticas. As desigualdades sociais não apenas são reconhecidas, como
reclamam a intervenção dos poderes políticos na regulação pública das condições
de vida e trabalho da classe trabalhadora.

O Estado envolve-se progressivamente, numa abordagem pública da

questão, criando novos mecanismos de intervenção nas relações sociais como
legislações laborais, e outros esquemas de proteção social.

Estes mecanismos são institucionalizados no âmbito da ação do Estado

como complementares ao mercado, configurando a Política Social nas sociedades
industrializadas e de democracia liberal.

Afirma Robert Castel (2000) que é a partir desse reconhecimento, que se

constitui a moderna Seguridade Social, obviamente, em longo processo, que vai do
predomínio do pensamento liberal e da consolidação da sociedade salarial (meados
do século XIX, até a 3ª década do século XX) às perspectivas keynesianas e social
democratas que propõem um Estado intervencionista no campo social e econômico.

Nos relatos históricos “a questão social vincula-se estreitamente à

questão da exploração do trabalho... à organização e mobilização da classe
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trabalhadora na luta pela apropriação da riqueza social. A industrialização,

violenta e crescente, engendrou dessa forma, vincula-se necessariamente ao
aparecimento e desenvolvimento da classe operária e seu ingresso no
mundo da política.” (Pastorini: 2004:110) importantes núcleos de população
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não só instável e em situação de pobreza, mas também miserável do ponto

de vista material e moral... dessa forma, vincula-se necessariamente ao
aparecimento e desenvolvimento da classe operária e seu ingresso no
mundo da política.” (Pastorini: 2004:110)

Assim, a Política Social Pública permite aos cidadãos acessar

recursos, bens e serviços sociais necessários, sob múltiplos aspectos e
dimensões da vida:

 social,
 econômico,
 cultural,
 político,
 ambiental entre outros.

É nesse sentido que as políticas públicas devem estar voltadas para a

realização de direitos, necessidades e potencialidades dos cidadãos de um Estado.

Nos anos recentes, de acordo com Silva, (2004) o Estado de Bem Estar
Social vem sendo objeto de muitos estudos, sob diferentes aspectos como seus
condicionantes históricos, seus fundamentos, suas características, sua capacidade
de enfrentar a questão da desigualdade, constitutiva do capitalismo e suas
contradições.

Nas duas últimas décadas ampliou-se o debate e o acervo bibliográfico sobre

essa temática (com destaque para os ingleses e europeus de um modo geral),
foram criadas tipologias sobre possíveis modelos de EBES. E, nos anos mais
recentes cresceram as indagações sobre a compatibilidade entre BES e as relações
que se estabelecem entre Estado, sociedade e mercado nos novos marcos da
acumulação capitalista.

“Há consenso que o EBES se define, de modo geral, pela responsabilidade

do Estado pelo bem-estar de seus membros.
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Trata-se de manter um padrão mínimo de vida para todos os cidadãos, como

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questão de direito social, através de um conjunto de serviços provisionados pelo

Estado, em dinheiro ou em espécie.”
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Trata-se da intervenção do Estado no processo de reprodução e distribuição

da riqueza, para garantir o bem estar dos cidadãos. (Silva, 2004:56)

Um aspecto de consenso entre analistas diversos é a ligação entre as

Políticas de Bem Estar Social e a necessidade de gestão das contradições
resultantes do próprio modo de desenvolvimento da sociedade capitalista.

Nesse sentido, o Estado social corresponde a um tipo de estado adequado às

determinações econômicas no qual a Política Social corresponde ao
reconhecimento de direitos sociais que são corretivos de uma estrutura de
desigualdade.

Nos anos 70 do século XX, surgem persistentes dúvidas quanto à viabilidade

econômica do Estado de Bem Estar universalista, com influência beveridgiana e
keynesiana. Isso porque a articulação: trabalho, direitos e proteção social que
configurou os padrões de regulação sócio estatal do Welfare State, passa por
mudanças.

São mudanças que se explicam nos marcos de reestruturação do processo

de acumulação do capital globalizado, que altera as relações de trabalho, produz o
desemprego e a eliminação de postos de trabalho.

Essas mudanças vem sendo implementadas por meio de uma reversão

política conservadora, assentada no ideário neoliberal que erodiu as bases dos
sistemas de proteção social e redirecionou as intervenções do Estado no âmbito da
produção e distribuição da riqueza social.

Na intervenção do Estado observa-se a prevalência de políticas de inserção

focalizadas e seletivas para as populações mais pobres (os invalidados pela
conjuntura), em detrimento de políticas universalizadas para todos os cidadãos.

O que se constata é que há um denominador comum na maior parte das

análises sobre as mudanças no Estado de Bem Estar Social: o “paradigma da
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exclusão” passou a prevalecer sobre o da luta de classes e das desigualdades

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constitutivas do capitalismo; a nova realidade é definida como pós-industrial, pós-

trabalho, pós-moderna, etc. (Cf. Pastorini, 2004)
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A ação do Estado é, portanto, peça integrante na moldagem do sistema de

emprego, com um papel importante em diferentes aspectos.

Isso aparece com bastante visibilidade no que tange ao próprio

estabelecimento do enquadramento jurídico legal, que de algum modo vai nortear
ações e conformações não só das relações de trabalho, mas também da maneira
mesma como se estabelecem as unidades produtivas.

Nos países do Terceiro Mundo, o papel do Estado é reconhecidamente mais

limitado em termos da manutenção do espaço público e da regulação do
funcionamento da economia.

Deste ponto de vista, a existência do chamado setor informal pode ser

percebida também como resultante de uma ausência dos instrumentos legais e
reguladores do Estado sobre essa parcela do mercado de trabalho e da
consequente busca de estratégias de funcionamento por parte das unidades
produtivas.

É nesse contexto que se compreende alguns fenômenos como a proliferação

de formas de trabalho não cobertas pela legislação trabalhista ou a própria
existência de práticas frontalmente contrárias à essa legislação, como é o caso do
trabalho infantil.

Existiria, portanto, além da ação, uma não-ação do Estado, um espaço não

coberto pelo enquadramento legal ao qual se adaptam as unidades produtivas e os
trabalhadores.

Por último, a importância da ação do Estado se dá também por sua presença

física, como empregador em atividades específicas – por eleição, nomeação ou
recrutamento –, como produtor de bens e serviços (transporte, infra-estrutura,
segurança, informação etc.), como redistribuidor das riquezas, como formador
(escolaridade mesmo se todo o sistema não é público), como protetor social etc.
(Huyette, 1994, p. 392)
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De fato, o Estado tem participado de uma maneira bastante positiva dentro do

sistema. Mesmo considerando o reavivamento das tendências liberais que
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preconizam um Estado mínimo nos anos 1990, ainda assim sua importância no
âmbito econômico ainda aparece como basilar.

Em suma, seja como elemento central do enquadramento

jurídicoinstitucional, seja como implementador de macropolíticas que em maior ou
menor grau afetam o sistema de emprego, ou ainda como ente empregador,
elemento constituinte do próprio sistema, o Estado se apresenta assim como um
dos elos importantes no estabelecimento dessa cadeia de condicionantes que vêm
moldar o sistema de emprego.

DIREITO E QUESTÃO SOCIAL: A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA

SOCIAL NO BRASIL

No início da Revolução Industrial, especialmente na Inglaterra, mas também

na França vai ocorrer uma pauperização massiva desses primeiros trabalhadores
das concentrações industriais.

A expressão questão social surge então, na Europa Ocidental na terceira

década do século XIX (1830) para dar conta de um fenômeno que resultava dos
primórdios da industrialização: tratava-se do fenômeno do pauperismo.

O Estado envolve-se progressivamente, numa abordagem pública da

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questão, criando novos mecanismos de intervenção nas relações sociais como

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legislações laborais, e outros esquemas de proteção social.

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Estes mecanismos são institucionalizados no âmbito da ação do Estado

como complementares ao mercado, configurando a Política Social nas sociedades
industrializadas e de democracia liberal.

Robert Castel (2000) vai afirmar que é a partir desse reconhecimento, que se
constitui a moderna Seguridade Social, obviamente, em longo processo, que vai do
predomínio do pensamento liberal e da consolidação da sociedade salarial (meados
do século XIX, até a 3ª década do século XX) às perspectivas keynesianas e social
democratas que propõem um Estado intervencionista no campo social e econômico.

Do ponto de vista histórico “a questão social vincula-se estreitamente à

questão da exploração do trabalho... à organização e mobilização da classe
trabalhadora na luta pela apropriação da riqueza social.

A industrialização, violenta e crescente, engendrou dessa forma, vincula-se

necessariamente ao aparecimento e desenvolvimento da classe operária e seu
ingresso no mundo da política.” (Pastorini: 2004:110) importantes núcleos de
população não só instável e em situação de pobreza, mas também miserável do
ponto de vista material e moral... dessa forma, vincula-se necessariamente ao
aparecimento e desenvolvimento da classe operária e seu ingresso no mundo da
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política.” (Pastorini: 2004:110)

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Desse modo, as políticas sociais públicas só podem ser pensadas

politicamente, sempre referidas a relações sociais concretas e como parte das
respostas que o Estado oferece às expressões da “questão social”, situando-se no
confronto de interesses de grupos e classes sociais.

Ao colocar a “questão social” como referência para o desenvolvimento das

políticas sociais, coloca se em questão a disputa pela riqueza socialmente
construída em nossa sociedade.

"Questão que se reformula e se redefine, mas permanece

substantivamente a mesma por se tratar de uma questão estrutural
que não se resolve numa formação econômico social por natureza
excludente” (Yazbek, 2001:33)

A questão social se expressa pelo conjunto de desigualdades sociais

engendradas pelas relações sociais constitutivas do capitalismo contemporâneo.
Sua gênese pode ser situada na segunda metade do século XIX quando os
trabalhadores reagem à exploração de seu trabalho.

Questão social foi o termo usado para designar, no Brasil, durante as quatro
primeiras décadas do século XX, os problemas colocados, no cenário social e
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político, pela classe operária. A problemática era, de fato, não apenas social.
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A produção da riqueza nacional deixava de ser exclusivamente agrícola e

passava a ser também industrial. Ao mesmo tempo, fosse pela avaliação de que o
país necessitava de novo polo dinâmico, fosse pelo diagnóstico negativo sobre o
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papel das elites rurais na construção da nação, fortalecia-se a tese da necessidade

da ação estatal na promoção do desenvolvimento econômico.

Emerge, nesta nova concepção, uma mudança na forma de compreender o

valor do trabalho e na forma de perceber as massas trabalhadoras urbanas e suas
vulnerabilidades.Neste contexto, passa a ser gestada a construção de uma nova
forma de governabilidade sobre o social, distinta tanto das ações assistenciais
privada, quanto das redes de proteção assentadas nas tutelas de cunho tradicional.

FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: QUESTÕES

METODOLÓGICAS RELEVENTES

Com o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social nos países

industrializados e os esforços desenvolvimentistas na periferia, houve a partir dos
anos 1960 um crescente interesse pelo estudo das políticas públicas.

Esses processos políticos, sociais e econômicos que acompanharam a

transformação do Estado a partir da segunda metade do século vinte resultaram na
emergência de um novo campo de investigação social que podemos denominar de
análise das políticas públicas.

Não por acaso, Hirschman (1984: 184), ao tratar da análise da política na

América Latina no início da década de 1970, declarou “sentimos agora uma nova
inclinação em explorar, quase a partir do zero, os mecanismos das interações entre
a economia, a sociedade e o Estado. Pelo menos, é dessa maneira que interpreto o
interesse atual pelos estudos detalhados dos determinantes e das consequências
das políticas
públicas”.
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Referente
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aos aspectos
teórico-
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metodológicos em análise, políticas públicas, busca, na medida do possível,

aproximar em três partes. A primeira procura resgatar os diferentes aportes
oferecidos pela bibliografia da literatura econômica especializada para o tratamento
do tema.

Os arcabouços teóricos desenvolvidos pelos economistas trazem valiosas

contribuições analíticas, ajudando esclarecer, por exemplo, as perdas e ganhos
econômicos resultantes de políticas governamentais, como subsídios agrícolas ou
tarifas de importação, a atuação dos grupos de interesses nos mercados políticos,
ou mais recentemente, o papel das regras institucionais nas escolhas das
estratégias dos representantes e organizações políticas.

Porém, em razão de algumas hipóteses restritivas incorporadas nos modelos

– a exogeneidade das preferências, racionalidade instrumental como hipótese
comportamental dos atores ou o equilíbrio como padrão de interação entre agentes
– os principais modelos explicativos desenvolvidos pelos economistas para analisar
os comportamentos políticos e suas consequências sobre as formas de ação
pública escamoteiam aspectos fundamentais dos determinantes das políticas
públicas.

A segunda parte assinala alguns níveis ou dimensões importantes da análise

das políticas públicas desenvolvidas em outras áreas de conhecimento como a
sociologia das organizações e o neo-institucionalismo na ciência política.

Procura-se mostrar que as reflexões e o quadro de análise desenvolvidos

nessas áreas das ciências sociais contribuam para afinar a análise e a
compreensão das modalidades, das formas organizacionais e da dinâmica das
políticas públicas.

Neste contexto, aponta para a importância das dimensões histórico-

institucionais, processuais e organizativas da dinâmica das políticas públicas.
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Finalmente, a terceira parte volta-se à construção de um rápido esquema de

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classificação das políticas agrárias e agrícolas, com ênfase no caso brasileiro,

diferenciando-as segundo os instrumentos empregados, bem como em relação às
arenas decisórias e/ou consultivas existentes.
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POLÍTICAS PÚBLICAS E A INCESSANTE BUSCA

PELOS DIREITOS SOCIAIS

Em razão da complexidade dos padrões de interação sociais envolvidos na

formulação e na gestão das políticas públicas, os estudiosos dessas formas de
ações coletivas organizadas têm procurado elaborar modelos e/ou referenciais

analíticos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de decisão

que levaram a sua institucionalização.

O problema é que no seu trabalho de hierarquização das variáveis

relevantes, o analista está sempre sujeito ao risco de simplificar demais e perder
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grande parte dos aspectos essenciais dos determinantes e da dinâmica das

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políticas públicas.
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Para assinalar esses dilemas, uma breve apresentação de modelos

desenvolvidos por diferentes áreas do pensamento econômico pode ser ilustrativa.

Começando com a questão das escolhas coletivas no quadro paradigmático da

escolha racional. Desenvolvido de forma elegante e sistemática por Arrows (1970),
essa abordagem repousa sobre um conjunto de hipótese bastante restritivo.

Em primeiro lugar, supõe-se a existência de um agente central

(Estado/Governo) perfeitamente racional e benevolente. Além disso, esse agente
dispõe de todas as informações relevantes e tem o direito coletivo de implementar
as políticas desejadas.

O papel do governo, nesse modelo, é de maximizar o bem-estar social tendo

em vista o conjunto de preferências individuais. As políticas são, portanto,
justificadas quando
existe situação
marcada por falhas de
mercado.

Porém, esse
conjunto de hipótese
que forma o núcleo
duro do modelo da
escolha racional gera uma série de problemas e questões analíticas.

A mais conhecida foi desenvolvida pelo próprio Arrows e determina que não existe
uma escolha social capaz de refletir perfeitamente as preferências individuais –
trata-se do famoso teorema da impossibilidade.

Além disso, o modelo pressupõe que o Estado age de forma benevolente,

não levando em conta o fato de que a administração pública, por exemplo, pode agir
de forma a maximizar sua utilidade em detrimento do interesse social.
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Existem também questões mais práticas. Por exemplo, como medir e

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internalizar as externalidades positivas e negativas quando há (ou quanto à)?

incerteza sobre os custos incorridos? Como levar em conta demandas em situações
onde não existem mercados para tais?
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De modo geral, ainda que de forma simplificada, pode-se dizer que para a
teoria da Escolha Pública as políticas públicas resultam da confrontação de
interesses divergentes nos diversos mercados políticos que estruturam o sistema
político como um todo.

Porém, pouco se diz das regras institucionais que influenciam os padrões de

interação desses mercados políticos. Ora, se as informações são assimétricas e os
agentes potencialmente oportunistas, os mercados políticos operam com elevados
custos de transações, isto é, os custos vinculados da dificuldade de estabelecer
padrões de cooperação entre os atores (North 1990, Moe, 1990).

Na perspectiva neoinstitucionalista da escolha racional, a importância desses

custos associados aos mercados políticos depende em grande parte dos arranjos
institucionais, formais e informais, que estruturam os padrões de interação entre os
diferentes participantes do jogo político.

Nesse contexto, as instituições políticas têm um custo para a formulação de

determinadas políticas públicas.

Esses custos derivam:

1) do fato de que as instituições determinam quais são os atores relevantes,

seus ganhos esperados, a arena onde interagem e a frequência das interações e;

2) dos custos de transações políticos.

Segundo Alston et al. (2004), no caso brasileiro, as políticas podem ser

explicadas pelos padrões de interação entre o Presidente da República, os
membros do Congresso e os demais atores capazes de interferir nesse jogo.

Em função da pressão eleitoral, o Presidente apresenta uma relação de

preferência hierárquica. No topo da agenda encontram-se as políticas que
contribuam para fortalecer a estabilidade macroeconômica e o crescimento.
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Num nível inferior estariam políticas promovendo oportunidades econômicas

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e em seguida políticas visando a redução da pobreza. Os deputados e senadores,

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por outro lado,

tendem a privilegiar
políticas (setoriais,
econômicas ou sociais)
que trazem recursos para
seus eleitores potenciais.
Em função das diversas
preferências, os poderes
Executivo e Legislativo procuram estabelecer relações que sejam benéficas a
ambos.

Assim, o foco do titular do governo está nas políticas macro (fiscal e

monetária) e para alcançá-las pode utilizar políticas setoriais como moeda de troca
no intuito de garantir votos no legislativo.

Uma vez arbitrada essa questão, emergem as políticas de educação e saúde

(com recursos mais ou menos fixos e difíceis de serem alterados) e por último as
políticas “residuais e mais ideológicas” como reforma agrária e meio ambiente.

O jogo político pode ser interpretado como um jogo sequencial em que cada
ator tem certo poder de veto. No início, dependendo do sucesso das políticas
estratégicas, o Presidente decidirá quais políticas residuais serão perseguidas.

Nesse contexto, portanto, as políticas residuais, como a reforma agrária ou a

política de segurança alimentar, dependerão de sua viabilidade orçamentária e da
dinâmica legislativa, o que explica também o grau de volatilidade desse tipo de
política.

Em suma, as instituições que estruturam as transações entre atores e

organizações do sistema político brasileiro e os custos de funcionamento dos
mercados políticos proporcionam um conjunto de incentivos - aprovação,
publicidade, controle de recursos, gerências e cargos, entre outros – determinando
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a agenda política e a hierarquia dos problemas a serem tratados, assim como os

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recursos alocados às diferentes políticas públicas.

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DIFERENTES DIMENSÕES NA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

As políticas públicas, buscando incorporar os processos econômicos, sociais

e políticos que efetivamente pautam o cotidiano dessas práticas, procura-se, a
seguir, trazer para a reflexão aportes teóricos oriundos de campos de
conhecimentos distintos, como a sociologia das organizações ou o neo-
institucionalismo histórico.

Sem pretensão a exaustividade, destaca-se algumas dimensões e

categorias analíticas que podem sustentar uma análise das políticas públicas que,
embora eclética, permite traduzir parte da complexidade desses processos.

DIMENSÃO HISTÓRICA E INSTITUCIONAL

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A perspectiva rotulada de neo-institucionalista histórica, para (Taylor e Hall,

2003) oferece um conjunto de ferramentas analíticas para tratar dessa dimensão.
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Um aspecto importante dessa formulação (Thelen, 1999; Weir, 1989;

Immergut,1992, entre outros autores), é que o conflito entre grupos rivais pela
apropriação de recursos escassos representa uma dimensão central da vida
política, de tal modo que determinados interesses são privilegiados em detrimento
de outros.

Nesse aspecto, o neoinstitucionalismo histórico é relativamente próximo

dos pontos de partida teóricos da teoria da escolha pública e da nova economia
política institucional da escolha racional.

Entretanto, tal abordagem enfatiza a questão da atribuição do poder e, em

particular, às relações de poder assimétricas. As instituições, nesse caso, induzem
uma repartição desigual do poder entre os grupos sociais.

Dessa forma, ao invés de analisar o funcionamento dos mercados políticos, o

neo-institucionalismo histórico destaca o modo pelo qual as instituições atribuem a
certos grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de decisão.

Por exemplo, a política de modernização da agricultura implementada na

década de 1960 na França privilegiou um segmento de jovens agricultores, na
medida em que, no contexto histórico do pós-guerra, se acreditava que esse
grupo seria o mais adequado para difundir os novos princípios de gestão da
propriedade assim como teria maior capacidade para incorporar os pacotes
tecnológicos desenvolvidos para promover um crescimento rápido da
produtividade vegetal e animal.

O ambiente institucional característico dessa época favoreceu, nesse

sentido, o acesso privilegiado desse segmento de agricultores ao processo de
formulação e implementação da política agrícola.

A reformulação do desenho institucional promovido pela União Europeia

desde os anos 1990, ao contrário, provoca uma redistribuição do acesso dos
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grupos e interesses sociais aos recursos financeiros e políticos que sustentam a

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reforma da política agrícola comum.

Nesse contexto de mudança institucional, interesses estabelecidos vêm com

angústias a chegada de novos stakeholders (grandes firmas, ambientalistas,
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consumidores, etc.) nas arenas decisórias, principalmente supranacionais,

acirrando o conflito e a competição por recursos, quer sejam financeiros,
institucionais ou políticos.

Um outro aspecto importante dessa interpretação reside no tratamento da

dimensão temporal e histórica da formulação e implementação das políticas
públicas.

O argumento central aqui é que as instituições constituem parâmetros

históricos essenciais, estruturando uma trajetória que afeta o conjunto de opções
de políticas públicas possíveis. Como lembram Taylor e Hall (2003, 200-1) “os
adeptos do institucionalismo histórico tentaram explicar como as instituições
produzem esses trajetos, vale dizer, como elas estruturam a resposta de uma
dada nação a novos desafios.

Os primeiros teóricos enfatizaram o modo como as „capacidades do Estado‟ e

as „políticas herdadas‟ existentes estruturam as decisões ulteriores.

Outros insistem no modo pelo qual as políticas adotadas no passado

condicionam as políticas ulteriores, ao encorajarem as forças sociais a se
organizar segundo certas orientações de preferência a outras, a adotar
identidades particulares, ou a desenvolver interesses em políticas cujo abandono
envolveria um risco eleitoral.

Em numerosos casos esses teóricos insistem em especial nas

consequências imprevistas de instituições existentes e das insuficiências que
elas produzem, opondo-se assim à imagem que muitos economistas propõem da
criação institucional.

Se considerarmos a trajetória da política agrícola europeia, por exemplo,

podemos interpretar as mudanças institucionais recentes – por exemplo, a
tentativa de desvincular os pagamentos dos níveis de produção e a promoção do
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desenvolvimento rural – como respostas ao sucesso inesperado (em termos

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produtivos) dos mecanismos criados anteriormente (fato que poderia ser

interpretado, numa outra chave de leitura, como o próprio fracasso da PAC).
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Por outro lado, as dificuldades encontradas para implementar uma reforma

efetiva podem ser associadas às perdas econômicas e políticas resultantes das
novas orientações, resistência associada, sobretudo, às organizações agrícolas
francesas que eram, e ainda são, os principais beneficiários da política agrícola
comum.

QUESTÃO SOCIA E PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL

No Brasil, a “questão social” se torna evidente com as aglomerações

urbanas, no final do século XIX, com a exploração do trabalho no início do século
XX e as consequências quanto à carência de recursos para a digna sobrevivência
dos trabalhadores.

O empobrecimento da classe trabalhadora era entendido na esfera individual

e privada, ganhando destaque o caráter voluntário das ações implementadas na
época.

Na década de 30 do séc. XX a “questão social” ganha visibilidade pública e

passa a preocupar o Estado brasileiro, para além da repressão, como uma questão
a ser politicamente enfrentada com ações públicas concretas voltadas ao
atendimento das necessidades dos trabalhadores.

[...] a questão social torna-se visível no Brasil desde o final do século XIX,
mas ainda camuflada pelo processo de industrialização, bem controlado e articulado
pelos importadores e exportadores vinculados ao capital internacional. Permaneceu
por várias décadas na ilegalidade e por tal razão foi pensada como desordem,
incriminando o sujeito e sendo enfrentada via aparelhos repressivos do Estado.
Somente no pós 1930, em meio a forças sociais pró- conservação e pró-mudança, a
questão social deixa a ilegalidade, passando a ser reconhecida sob explicações e/ou
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democratas como questão política ou de política. (ALMEIDA ET Al, 2006, s/p)

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Cerqueira Filho (1982) analisa o pensamento político brasileiro sobre a

“questão social”, então entendida como o conjunto de problemas sociais,
econômicos e políticos de uma dada sociedade, e afirma que sua emergência data
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do surgimento da classe operária que impôs ao mundo moderno, no curso da

constituição da sociedade capitalista, um conjunto de problemas políticos, sociais e
econômicos.

Para ele, o conflito entre o capital e o trabalho assume diferentes formas e

articula tendências plurais no nível societário. Como questão política, a “questão
social” é produzida por práticas sociais e discursos contraditórios.

Afirma, ainda, que o consenso absoluto em torno de pensamento e prática

hegemônica é ilusório tendo em vista o caráter antagônico da estrutura social e
econômica.

Segundo ele, a “questão social” torna-se visível no Brasil desde o final do

século XIX, mas ainda camuflada pelo processo de industrialização, bem controlada
e articulada pelos importadores e exportadores vinculados ao capital internacional.

Permaneceu por várias décadas na ilegalidade e por razão foi pensada como
desordem, incriminando o sujeito e sendo enfrentada via aparelhos repressivos do
Estado.

Somente no pós 1930, em meio a forças sociais pró-conservação e pró-

mudança, a “questão social” deixa a ilegalidade, passando a ser reconhecida sob
explicações liberais e/ou democratas como questão política ou de política.

Neste sentido, há de se considerar que os direitos conquistados no Brasil

são consequências das lutas dos trabalhadores, que pressionam e tensionam o
Estado na cobertura de serviços públicos voltados ao bem estar e à sobrevivência.

CONH (2000) explica que embora em 1930 a “questão social” passe a ser
reconhecida no cenário político visando a garanta de bem-estar mínimo, ela está
associada estritamente ao trabalho e às necessidades do trabalhador.

Ressalta que existe distinção no tratamento à “questão social” colocada

23

pelos trabalhadores, que passa a ser inserida na esfera de cidadania e à questão da

pobreza dos desvalidos e miseráveis, por não estarem inseridos no mercado de
Página

trabalho, se torna uma questão de responsabilidade da esfera privada, da

filantropia.
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Desta forma, historicamente a cidadania no Brasil foi reconhecida pela

cobertura da previdência social através da proteção social contributiva, tendo por
base o seguro social, dando o acesso à saúde e previdência por meio do seguro,
vinculado ao trabalho e ao salário.

Este meio exclui durante décadas, grupos da sociedade que não

participavam do mercado de trabalho formal, assim quando o trabalho se torna
precarizado, no estágio monopolista do capitalismo e a maioria da população, sem
acesso ao trabalho, fica descoberta do sistema de proteção social contributiva.

Em 1988 é promulgada a Constituição Federal que continua garantindo a

previdência como proteção contributiva, mas inclui a saúde e a assistência social
como proteção social não contributiva.

A assistência social, até então, vinculou-se à visão de solidariedade e

caridade, desenvolvida pelas entidades filantrópicas ou confessionais, cabendo ao
Estado um apoio suplementar.

Com a Constituição Federal de 1988, quando estabelece a garantia de um

conjunto de direitos sociais, expressos no Capítulo da Ordem Social,
apresentando um novo formato ao padrão de proteção social no Brasil, modelo este
centrado na seguridade social, que busca a universalização da cidadania.

Neste modelo rompe com noção restrita de cobertura, que antes era
destinada somente aos setores inseridos formalmente no mercado de trabalho.

O reconhecimento dos direitos sociais, em que forma-se o tripé da

seguridade social, saúde, previdência social e assistência social, afirma dever do
Estado e direito do cidadão. (FLEURY, 2008, p. 66) Cabe aqui uma reflexão sobre o
reconhecimento dos direitos pois, mesmo que garantidos em um sistema de leis,
isso não significa que sejam efetivados, pois carecem de outros fatores, entre eles a
presença atuante do Estado.
24

Para que os direitos sociais passem da declaração puramente verbal à sua

Página

proteção efetiva, há necessidade da ampliação dos poderes do Estado. Neste

sentido explica COUTO, em relação aos direitos sociais:
 Faculdade de Minas

A concretização dos direitos sociais depende da intervenção do

Estado, estando atrelados às condições econômicas e à base fiscal estatal
para ser garantidos. Sua materialidade dá-se por meio de políticas sociais
públicas, executadas na órbita do Estado. Essa vinculação de dependência
das condições econômicas tem sido a principal causa dos problemas da
viabilização dos direitos sociais, que, não raro, são entendidos apenas como
produto de um processo político, sem expressão no terreno da materialidade
das políticas sociais. (Couto, 2006, p. 48)

Neste sentido buscando aproximar ao objeto deste estudo requer realizar a

reflexão da proteção social não contributiva, destacando a política de assistência
social que ainda trava diversos debates e desafios para sua efetivação, embora já
tenha percorrido um processo.

Após a normalização pela Constituição Federal de 1988, a Assistência Social

no Brasil foi regulamentada como política pública de Seguridade Social, pela Lei
8.742 de 07 de setembro de 1993 – LOAS, sendo a primeira Política Nacional de
Assistência Social e Norma Operacional Básica – NOB 2, aprovadas pela
Resolução nº 207/1998 do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS,
vinculadas ao então Ministério da Previdência e Assistência Social.

Posteriormente, a IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada

em Dezembro/2003 em Brasília/DF, convocada pelo Conselho Nacional de
Assistência Social e pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
deliberou pela implantação do Sistema Único da Assistência Social – SUAS,
requisito essencial para regular a gestão da assistência social como política pública
em todo o território nacional.

Como resultado dessa IV Conferência foi elaborada uma nova Política

Nacional de Assistência - PNAS, aprovada pela Resolução CNAS nº 145 de
novembro de 2004. No ano seguinte foi elaborada uma nova Norma Operacional
Básica – NOB/SUAS/ 2005- aprovada pela Resolução CNAS nº 130/ 2005 , que
25

disciplinou a gestão da Política de Assistência Social no território brasileiro.

Página

Por fim, o SUAS foi regulamentado pela Lei N. 12.435 de 06 de julho de

2011, que alterou a LOAS, que dispõe sobre a organização da Assistência Social,
 Faculdade de Minas

apresentando novos parâmetros e diretrizes para a configuração de tal política, a

partir da implementação do Sistema Único de Assistência Social.

A Constituição Federal concebe a proteção social não contributiva

relacionada ao princípio de preservação da vida e, sobretudo, a partir do terceiro
fundamento da república brasileira: a dignidade de pessoa humana (CF/1988, art.
1o , inciso III)

Art. 1º” A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é

Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e
da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”.

Quanto aos objetivos, foram definidos na LOAS e reformulados pela recente lei
12.435/ 2011, em que no seu artigo 2:

I - a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à

prevenção da incidência de riscos, especialmente:

a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes;

c) a promoção da integração ao mercado de trabalho;

d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua

integração à vida comunitária;

e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com

deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria
manutenção ou de tê-la provida por sua família;

II - A vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a

capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de
26

ameaças, de vitimizações e danos;

Página

III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no
conjunto das provisões socioassistenciais. Parágrafo único. Para o enfrentamento
 Faculdade de Minas

da pobreza, a assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais,

garantindo mínimos sociais e provimento de condições para atender contingências
sociais e promovendo a universalização dos direitos sociais.” (NR) No documento
da PNAS/ 2004 e na NOB/ SUAS- 2005 é explicitada a finalidade da assistência
social de acordo com o seu primeiro objetivo, ou seja, ocupar-se de prover proteção
à vida, reduzir danos, monitorar populações em risco e prevenir a incidência de
agravos à vida em face das situações de vulnerabilidade.

Constitui o público usuário da política de Assistência Social expresso na

PNAS (2004): cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade
e riscos, tais como:

 famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de

afetividade, pertencimento e sociabilidade;
 ciclos de vida;
 identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual;
 desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela
pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas;
 uso de substâncias psicoativas;
 diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e
indivíduos;
 inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e
informal;
 estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem
representar risco pessoal e social.

Esses sujeitos de direitos, cidadãos brasileiros, em sua maioria não tem

acesso formal ao mercado de trabalho e sua situação é agravada pelas
vulnerabilidades relacionadas. Essa condição impede que eles sejam inseridos na
proteção social contributiva, conforme historicamente tem sido tratada a questão da
27

seguridade no Brasil, configurando As novas manifestações da “questão social”.

Página

A assistência social como proteção social não contributiva, portanto, trata-se

de um novo enfoque do estado brasileiro no trato das sequelas da “questão social”
e por isso tem sido tema de grandes debates e diferentes interpretações.
 Faculdade de Minas

Uma delas pauta a análise pela ótica da assistencialização das políticas

sociais, em que o centro da proteção social no Brasil estaria focado na política de
assistência social e um segundo debate defende que a assistência social, embora
esteja em um processo de construção, é uma política garantidora de direitos.

Mota (2011), ao analisar o modelo de Assistência Social no Brasil, não deixa

de considerá-lo como direito, mas alerta para a possibilidade dela se transformar em
um mito à medida que ocupa como principal meio de enfretamento a desigualdade.

Se isso se concretiza, a assistência social deixa de assumir o papel de

mediadora e articuladora para a condição de uma política estruturadora no tripé da
seguridade social, ocorrendo a assistencializaçao das políticas sociais.

A onda neoliberal, que faz parte da conjuntura do país a partir da década de

1990, foi determinante para que o Estado se demarcasse como um Estado mínimo
para o social e máximo para o capital, ou seja, a política econômica se sobressai em
relação à política social, desta forma, a seguridade social brasileira não conseguiu
reforçar a lógica social, ao contrário assumiu a lógica do contrato.

“[...] enquanto avançam a mercantilização e privatização das políticas

de saúde e previdência, restringindo o acesso e os benefícios que lhes são
próprios, a assistência social se amplia, na condição de política não
contributiva, transformando-se num novo fetiche de enfrentamento à
desigualdade social, na medida em que se transforma no principal
mecanismo de proteção social no Brasil. “(MOTA, 2009, p. 133-134)

O atual cenário, que é composto pela precarização do trabalho e desmonte

dos direitos da classe que vive do trabalho, é desenhado pelos ex-trabalhadores
assalariados que agora são pequenos empreendedores ou trabalhadores por conta
própria que até conseguem comprar alguns dos serviços disponíveis no mercado,
por exemplo, planos de saúde e previdência social que conseguem pagar, os
demais desempregados engrossam na fila da pobreza e da extrema pobreza.
28

Para (MOTA, 2009) Behering (2009), outra autora que compartilha dessa
Página

crítica, ressalta que a atual privatização e mercantilização dos serviços, faz com que
o sistema de proteção social se destine aos segmentos populacionais que possuem
 Faculdade de Minas

alguma renda, e para a população mais pauperizada, são ofertados serviços

públicos de baixa qualidade.

No âmbito das políticas sociais no campo da seguridade social a autora

afirma que o que se vislumbra é a implementação de políticas pobres para pobres,
focalizadas e residuais.

Quanto ao público atendido pela política não contributiva, considerado em

situações de vulnerabilidade e risco, neste sentido Pereira (2009), considera que a
política de assistência não conseguiu superar a histórica de focalização em
segmentos ditos como vulneráveis e situação de risco , ou seja a abrangência desta
política é restritiva e os benéficos atingiram 25% da população que deveria atingir ,
no entanto, requer destaque o BPC (Benefício de Prestação Continuada ) e o
Bolsa Família, que vem crescendo e se revelando como uma política de
transferência de renda.

Historicamente o público da assistência social foi considerado o segmento

mais empobrecido da população, sob este enfoque não é este conceito que deve
ser atribuído à Assistência Social, segundo Mota:

[...] não podemos reificar a Assistência Social pelo fato de ela ser
uma política não contributiva, que tem a especificidade de atender
segmentos pauperizados. O nosso tratamento da Assistência não se dá por
essa diferenciação, mas pela concertação que ela encerra no conjunto da
Seguridade Social e das políticas sociais em geral. (MOTA, p. 16, 2009)

Esse grupo de autores ressalta que a política de assistência social não pode
ser considerada o pilar do sistema de proteção social no Brasil. MOTTA (2009)
alerta para o fato de que o sistema não é composto somente por esta política.

No entanto afirma que a assistência social vem assumindo a

responsabilidade por uma parcela significativa da população e passa, dessa forma,
29

a se constituir como central no modelo de proteção social brasileiro e não como

Página

parte da política de proteção social, conforme assegurado na Constituição Federal

de 88.
 Faculdade de Minas

Os programas de transferência de renda e as ações da política de assistência

social são importantes para a garantia de necessidades imediatas para os
indivíduos que se encontram em situação de pobreza e de extrema pobreza, mas
não têm em si a capacidade de erradicar a pobreza, além de serem focalizados às
parcelas mais empobrecidas da população.

Neste sentido afirma Boschetti:

[...] políticas de transferência de renda em curso no Brasil estão anos

luz de propiciar qualquer processo redistributivo, embora tenham impacto
imediato importante na vida de populações pobres, propiciando inclusive
bases de legitimidade para o projeto em curso. (Boschetti, 2009, p. 317)

Um sistema de proteção social universal fortalecido precisa garantir o direito

ao trabalho, e na ausência deste, garantir segurança de renda a todos que se
encontram desprotegidos.

Desta forma, a proteção social deve ser entendida como direito, tendo a
compreensão de que pobreza significa, além de ausência de renda, condições
desiguais de vida.

A atual conjuntura do modo de produção capitalista vem demonstrando cada

vez menos espaços de trabalhos formais, precarização do trabalho, informalidade, o
empobrecimento da classe trabalhadora.

Assim a proteção social deve causar impactos, através de mudanças de vida

na população, se universalizando, trazendo debates em diversas áreas, ampliando a
cobertura de todas as políticas sociais a todos que delas necessitarem, para que
realmente se efetive como direito social garantido.

Pois a política voltada para a pobreza é emergencial, focalizada e reduzida à

dimensão somente da assistência. No contra ponto deste debate se apresentam
outros autores, a partir da defesa de que a política de assistência social como
30

proteção não contributiva, parte do pressuposto da defesa aos direitos

socioassistenciais:
Página

[...] “propõe o estabelecimento de um compromisso social em torno

da garantia de proteção a riscos e vulnerabilidades estendida a toda a
 Faculdade de Minas

população. Identificada com a construção de mecanismos públicos de

solidariedade que permita o aporte de renda ao individuo e sua família nas
situações em que estes se encontram em dificuldades de prover o seu
sustento, ou de provê-lo adequadamente, a seguridade social ainda está
associada à oferta de serviços sociais que possam prevenir ou enfrentar
situações de riscos e fragilidades relacionados a saúde, ao ciclo de vida, ao
convivo social, e as vulnerabilidades e contingências sociais.”(JACCOUD,
2009, p. 13)

Quanto à expressão “assistencialização”, Sposati (2011) questiona tal

interpretação que apresenta a negação da Política de Assistência Social na
sociedade brasileira, alegando que sua presença seria nefasta à seguridade social
brasileira, posto que precariza outras política sociais.

Analisando essa argumentação a autora põe em questão duas

interpretações, a primeira que chama de “elitista” por entender que esta política
funcionaria como auxiliar a outras políticas sociais e a segunda como
“reducionista” porque parte do pressuposto de que a assistência social não pode
ampliar sua atenção sem configurar uma precarização das outras políticas.

Explica a autora que o lugar da assistência social não está relacionado com
a manutenção e nem com resolutividade das desigualdades sociais, muito menos
uma política que tem como objetivo e resultado acabar com a pobreza, ela é uma
política com limites, e que há muito para consolidar, romper e construir.

Desta forma, a assistência social na tríade da seguridade social tratará de

um conjunto de inseguranças sociais geradas pelo ciclo de vida.

Para a garantia da proteção social o Estado é o seu responsável, por meio

de ações específicas, e que se propõe a enfrentar situações de risco e de privações:

[...] A proteção social pode ser definida como um conjunto de

iniciativas públicas ou estatalmente reguladas para a provisão de serviços e
benefícios sociais visando enfrentar situações de risco social ou privações
31

sociais. (JACCOUD, 2009, p. 58)

Página

A partir da Constituição Federal de 1988, com o reconhecimento dos direitos

sociais, a proteção social não contributiva é entendida como direito do cidadão e
dever do Estado.
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Acaracterística não contributiva significa que não é exigido pagamento

específico para oferecer a atenção a um serviço, ou seja, o acesso a estes serviços
e benefícios independe de pagamento antecipado.

Neste sentido, a proteção social não tem como objetivo enfrentar a pobreza,
mas sim de preservar a vida para que os indivíduos não entrem em situação de
vulnerabilidade.

Isso pressupõe o amparo em que os indivíduos, em uma situação que põem

em risco o seu bemestar, tenham o direito garantido através de políticas sociais,
ações que venham de encontro com a situação apresentada.

Cabe ressaltar que a proteção não deve ser analisada a partir de uma
situação comprobatória, ou seja, o sujeito não precisa comprovar através de
critérios que necessita de proteção.

cabe afirmar que a proteção social não contributiva necessita se inserir na

agenda pública das políticas sociais e econômicas, carecendo de planejamento e
financiamento, para que apresentem resultados efetivos e mudanças na vida da
população.

É necessário compreendermos também que o enfrentamento à pobreza em

que se propõe a Constituição Federal, não se restringe aos benefícios de renda,
mas articula políticas sociais para garantir outros direitos:

“ Seu enfrentamento, complexo e multidimensional, necessita mobilizar não

apenas os benefícios sociais de manutenção de renda, sejam eles de natureza
contributiva e não contributiva. A eles devem articular políticas sociais que ofertam
serviços, equalizam oportunidades, garantem acesso a padrões mínimos.”
(JACCOUD: 2009, p. 71).

Desta forma, a proteção social não contributiva pressupõe a oferta de

serviços públicos que garantam seguranças, apontando resultados e mudanças de
32

vida na população, articulando as diversas políticas sociais, para que realmente se

Página

efetive como direito social garantido.

 Faculdade de Minas

Tais serviços estão tipificados na Resolução 109/2009 do Conselho Nacional

de Assistência Social.

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