ÁREAS OCUPAÇÕES EM PLANÍCIES

DE RISCO DE INUNDAÇÃO
 1

O USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO EM AREAS DE RISCO ou

SUSCETÍVEIS A DESASTRES: Reflexões e propostas de ATUAÇÃO DO
MINISTÉRIO PÚBLICO

- o caso das Planícies de Inundação –

I – CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA:

No Brasil, segundo dados do último Censo1, 84,4 % da população vive

nas cidades. Esta concentração populacional no território urbano nem sempre
se preocupou com um adequado processo de ordenação do solo e correlata
política habitacional, resultando inúmeros problemas aos habitantes da cidade,
como déficit de moradias e terra urbanizada, de infraestruturas (trânsito,
saneamento básico, segurança, saúde, etc.), desemprego, gerando falta de
qualidade e condições dignas de vida para muitos, com exclusão e segregação
espacial e social.
A falta ou a insuficiência de planejamento e ações estatais nesse
processo fenomenológico e a incapacidade do poder público de buscar dar
condições para esta organização territorial ainda hoje acabam por tangenciar
as quatro elementares funções urbanas – habitação, circulação, lazer e
trabalho –, sintetizadas pela Carta de Atenas2.
Isso porque a cidade deve ser espaço de realização do homem, em
suas necessidades básicas e de cidadania, consubstanciando-se em próprio
direito humano e, portanto, fundamental3. Veja-se que o direito em questão
coaduna-se com objetivos fundamentais da República: a construção de uma
sociedade livre, justa e solidária, com redução das desigualdades sociais,
erradicação da pobreza, garantido o desenvolvimento nacional e tendo como

1
Disponível em http://www.ibge.gov.br
2
CARTA DE ATENAS, repositório das recomendações aprovadas pelo Congresso Internacional
de Arquitetura Moderna, Grécia, 1933, citado por NELSON SAULE JUNIOR, In A proteção
jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris, 2004.
3
JUNIOR, Nelson Saule. Direito Urbanístico, vias jurídicas das políticas urbanas. Porto
Alegre: Antônio Fabris Editor, 2007 Nelson Saule Junior(Org.) pg. 30. A propósito, a
Constituição Federal, no §2.º do artigo 5.º, estabelece que os direitos e garantias expressos na
Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou
dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil participe.
 2

fundamento a dignidade da pessoa humana (Constituição Federal de 1988,

artigos 1º e 3.º).
É exatamente na análise do espectro do direito à cidade que as
ocupações humanas em áreas de risco – áreas sujeitas a enchentes,
inundações e deslizamentos -, ganham visibilidade, pois o impacto (DANO)
decorrente deste evento afeta não só aos habitantes dessas áreas, cuja
condição e qualidade de vida não condizem com o direito à moradia
adequada4, assim como onera a todos os habitantes da cidade, com os custos
sociais e econômicos, seja de remoção/reassentamento, quando necessário,
controle ou afastamento do risco, seja sobre o impacto que a irregularidade
causa no meio ambiente, saneamento básico e serviços públicos modo geral.
Segundo o Ministério da Integração Nacional5, considera-se desastre
“o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre
um cenário vulnerável, causando grave perturbação ao funcionamento de uma
comunidade ou sociedade envolvendo extensivas perdas e danos humanos,
materiais, econômicos ou ambientais, que excede a sua capacidade de lidar
com o problema usando meios próprios”.
E a intensidade dos desastres, de acordo com o Manual de
Capacitação Básica em Defesa Civil, depende muito mais do grau de
vulnerabilidade das comunidades afetadas, normalmente composta por
assentamentos precários à margem de arroios, rios e encostas, do que pela
magnitude do evento em si6.
Ora, se os desastres não são meros produtos da natureza, mas
construídos socialmente7, o Município, como executor da política de
desenvolvimento urbano, tem como grande desafio implementar uma gestão

4
Por derivar do direito a um nível de vida adequado, o direito à moradia envolve não somente a
existência de um abrigo, mas também outros aspectos como higiene e conforto, segurança,
salubridade, preservação da intimidade, segurança, paz e dignidade, exigindo, no mais das
vezes, uma prestação positiva do Estado, voltada para a população vulnerável, para sua
concretização. A respeito vide SAULE JUNIOR, Nelson. Instrumentos de Monitoramento de
Direito Humano à Moradia Adequada, In. FERNADES, Edésio; ALFONSIN, Betânia (org. e co-
autores).. Direito Urbanístico, Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo Horizonte: DelRey,
2006. p.215-250.
5
Instrução Normativa nº1, de 24 de agosto de 2012
6
Conforme Manual Capacitação Básica em da Defesa Civil, 5ª edição, Florianópolis, 2014. p.96
7
Conforme Manual Capacitação Básica em da Defesa Civil, 5ª edição, Florianópolis, 2014.
p.75-76 e 93 , citando LAVELL, Allan. Desastres y desarrollo: hacia um entendimento de las
formas de construcción social de un desastre: el caso del Huracán Mitch em Centroamérica.
San José, Costa Rica: BID, CIDHS, 2000
 3

eficiente de risco de desastres. Deve atuar, por exemplo, para fazer frente à
ocupação irregular do espaço urbano, fator que agrava os danos causados,
buscando incorporar na gestão de desastres, e vice-versa, políticas de
ordenamento territorial, de recursos hídricos, saneamento, moradia, meio
ambiente, etc.
O gerenciamento das áreas de risco, considerada prevenção e controle
(eliminação ou redução do risco), pode ser vista sob três enfoques, que podem
ser simultâneos, cada um deles com custo – público e social - a ser sobpesado:

Eliminar/reduzir o risco
- Agindo sobre o processo
- Agindo sobre a consequência
Evitar a formação de áreas de risco
- Controle efetivo do uso do solo
Conviver com os problemas
- Planos Preventivos de Defesa Civil
A primeira ação tem como objetivo, eliminar ou reduzir o risco agindo sobre o
próprio processo - por meio da implantação de medidas estruturais, ou sobre a
consequência - removendo os moradores das áreas de risco.
A segunda ação visa, evitar a formação e o crescimento de áreas de risco
aplicando um controle efetivo da forma de uso e ocupação do solo, por meio de
fiscalização e de diretrizes técnicas que possibilitem a ocupação adequada e
segura de áreas suscetíveis a riscos geológicos e hidrológicos.
A terceira ação objetiva a convivência com os riscos geológicos presentes por
meio da elaboração e operação de planos preventivos de defesa civil, envolvendo
um conjunto de ações coordenadas que buscam reduzir a possibilidade de
ocorrência de perda de vidas humanas, visando um convívio com as situações de
8
risco dentro de níveis razoáveis de segurança .

Não há dúvidas de que a prevenção é o melhor caminho e o menos

oneroso, quando possível, para evitar a exposição da população a risco de
desastres.
O Glossário da Estratégia Internacional para Redução de Desastres
(EIRD), de 2009, define PREVENÇÃO9:

Actividades tendentes a evitar el impacto adverso de amenazas, y medios

empleados para minimizar los desastres ambientales, tecnológicos y biológicos
relacionados con dichas amenazas.

Dependiendo de la viabilidad social y técnica y de consideraciones de

costo/beneficio, la inversión en medidas preventivas se justifica en áreas

8
Conforme Mapeamento de Riscos em Encostas e Margens de Rios. Ministério das Cidades,
Brasil. IPT, 2007. p.16
9
A Lei nº 7.257/2010, por sua vez, também conceitua ações de prevenção como aquelas
“destinadas a reduzir a ocorrência e a intensidade de desastres, por meio da identificação,
mapeamento e monitoramento de riscos, ameaças e vulnerabilidades locais, incluindo a
capacitação da sociedade em atividades de defesa civil, entre outras estabelecidas pelo
Ministério da Integração Nacional” (artigo 2º, inciso IX).
 4

afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la concientización y

educación pública relacionadas con la reducción del riesgo de desastres,
contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, así como a
10
promover una “cultura de prevención .

Prevenção, aliás, vai na linha das ações a serem adotadas pelos

governos para reduzir o risco de desastres, conforme MARCO DE AÇÃO de
HYOGO11, cujos países signatários da ONU (UNISDR), comprometeram-se a
implementar.
Por representativo dos cenários prováveis frente ao risco existente ou
potencial, veja-se o quadro abaixo12, que elenca as estratégias de Prevenção
de desastres:

Muitas vezes, infelizmente, a possibilidade de ocorrência do evento

acaba sendo mitigada frente a questões sociais ou econômicas sobrepostas.
Por exemplo, as pressões de urbanização pelo mercado do solo podem
exercer forte influência para que medidas preventivas, de cunho não estruturais
(v.g, zoneamento), em áreas de risco potencial, sejam relegadas, permitindo-se

10
Disponível em: http://www.eird.org/esp/terminologia-esp.htm. Acesso em 05.06.2016
11
Disponível em: http://www.unisdr.org/files/1037_hyogoframeworkforactionenglish.pdf. Acesso
em 06 de junho de 2016
12
ITP,2007. p.126
 5

que assentamentos sejam projetados em áreas vulneráveis, com transferência

dos ônus futuros – manutenção e necessidade de melhorias com as
infraestruturas projetadas - à sociedade.
No quadro nacional, a diretriz (e paradigma) da atuação preventiva, é
bom lembrar, vem dada pelo Estatuto da Cidade, com redação da Lei
nº12.608/12:
o
Art. 2 A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
(...)
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em
relação à infra-estrutura urbana;(...)
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres. (Incluído dada pela Lei
nº 12.608, de 2012) (grifo nosso)

Ademais, no arcabouço normativo, sob o abrigo das normas

constitucionais, são várias as políticas públicas e planos setoriais concebidos e
à disposição do executor da política de desenvolvimento urbano (Município)
para disciplinar e determinar o adequado uso e ocupação do solo urbano,
evitando (prevenção), prioritariamente, e com o menor custo, que moradias
sejam assentadas em áreas de risco ou suscetíveis a eventos naturais.
Vejam-se, a respeito, as políticas de ordenamento territorial, de defesa
civil, de recursos hídricos13, de saneamento, de habitação e, mais
modernamente, também o Estatuto da Metrópole, que devem, para ter
efetividade, estar alinhadas e integradas ao Plano Diretor dos Municípios.
Ocorre que, apesar de a articulação ser diretriz legal14, na prática, e em
sua maioria, os Planos Diretores não passam de normas programáticas, com
potencial rarefeito e compartimentalização de políticas, para impelir verdadeiras
transformações na ordem urbana.
Neste aspecto verte a crítica de RAQUEL ROLNICK:

13
Trazendo a necessidade de considerar a bacia hidrográfica como unidade de planejamento territorial nos
processos decisórios que envolvem gerenciamento de áreas urbanas ou de expansão urbana, vide
MENDES, Carlos André Bulhões e GREHS, Sandor Arvino, Enfoques Econômicos para Dilemas
Ambientais de Cidades: Análise em Bacias Hidrográficas. RDE – REVISTA DE DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO. p. 69-78. Ano IX. N.º15. Janeiro de 2007. Salvador, BA. Disponível em:
http://www.revistas.unifacs.br/index.php/rde/article/view/1007/786. Acessado em 19 de outubro de 2015
14
Vejam-se a propósito, as diversas leis referidas no referencial teórico. Mais precisamente: artigo 42-
A,§2º, Estatuto das Cidades.
 6

(...) Em primeiro lugar, porque no Brasil simplesmente não existe, nem nunca
existiu, um sistema de ordenamento territorial. O que existem são regras setoriais
(meio ambiente, patrimônio, urbanismo) que não dialogam entre si e, muito
menos, com os sistemas de financiamento do desenvolvimento urbano. Os planos
diretores que, teoricamente, deveriam cuidar desta tarefa de ordenar o território,
ou são mera expressão dos interesses econômicos dos setores envolvidos
diretamente na produção da cidade, ou simplesmente não regulam nem definem
os investimentos em cidade nenhuma do país. Além do mais, os planos diretores
são municipais, sendo que muitas das nossas cidades são aglomerados ou
15
regiões metropolitanas.

Ainda, faz coro a esta opinião a professora ERMÍNIA MARICATTO,

apontando para a lógica do processo fundante do planejamento urbano no
Brasil:
Não é por falta de Planos Urbanísticos que as cidades brasileiras apresentam
problemas graves. Não é também, necessariamente, devido à má qualidade
desses planos aprovados nas Câmaras Municipais, que seguem interesses
tradicionais da política local e grupos específicos ligados ao governo de plantão. O
“plano-discurso” cumpre um papel ideológico (Villaça, 1995) e ajuda a encobrir o
motor que comanda os investimentos urbanos. No caso imobiliário e as
empreiteiras contam sempre na definição dos investimentos que não obedecem a
nenhum plano explícito.
Como convém a um país onde as leis são aplicadas de acordo com as
circunstâncias, o chamado Plano Diretor está desvinculado da gestão urbana.
Discurso pleno de boas intenções, mas distante da prática. Conceitos reificados,
reafirmados em seminários internacionais, ignoram a maioria da população. A
habitação social, o transporte público, o saneamento e a drenagem não têm o
status de temas importantes (ou centrais, como deveriam ser) para tal urbanismo.
O resultado é: planejamento urbano para alguns, mercados para alguns, lei para
16
alguns, modernidade para alguns, cidadania pra alguns (...)

Apesar das apropriadas críticas, a importância da missão do Plano

Diretor é incontestável. O Estatuto da Cidade e a Constituição Federal
erigiram-no como o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano.
EDÉSIO FERNANDES, ao tratar sobre o desafio dos Planos Diretores
Municipais, anuncia:
(...) Dada a heterogeneidade de realidades locais, os princípios gerais da política
urbana devem ser traduzidos em leis municipais – os Planos Diretores Municipais.
Espera-se desses Planos Diretores que, em cada contexto local, promovam a
materialização das quatro dimensões da lei federal, quais sejam: determinação
dos critérios para cumprimento da função socioambiental da propriedade
(condição mesmo para o reconhecimento do direito da propriedade privada) na
forma de uma proposta de ordenamento territorial e de uso, ocupação e
desenvolvimento do solo que expresse um “projeto de cidade”; identificação dos
instrumentos urbanísticos a serem utilizados para alcançar tal projeto de cidade;

15
ROLNICK, Raquel. As enchentes e o planejamento urbano. Artigo disponível em:
http://jornalggn.com.br/blog/luisnassif/as-enchentes-e-o-planejamento-urbano-por-raquel-rolnik.
acesso em 19 de outubro de 2015
16
MARICATTO, Ermínia. As ideias fora do lugar e o lugar fora das ideias. p.124. Disponível
em: http://labcs.ufsc.br/files/2011/12/07.-MARICATO-E.-As-id%C3%A9ias-fora-do-lugar-e-o-
lugar-fora-das-id%C3%A9ias.pdf. Acesso em 19 de outubro de 2015
 7

criação de mecanismos de regularização de assentamentos informais; e

17
regulamentação dos processos municipais de gestão urbana participativa.

Já alertava o grande administrativista HELY LOPES MEIRELLES, que

o Plano Diretor, além de ser dinâmico, “é a lei suprema e geral que estabelece
as prioridades nas realizações do governo local, conduz e ordena o
crescimento da cidade, disciplina e controla as atividades urbanas em benefício
do bem estar social18.”
A gestão urbana demanda vários olhares sobre os complexos
problemas urbanos, muitos deles com escala de caráter regional. É preciso,
pois, começar a tratá-los de uma forma mais integrada e menos setorial,
incumbindo ao Município, através do seu Plano Diretor, fazer a leitura dos
planos setoriais e promover a abordagem, por meio de uma articulação
sistêmica, daquilo que já foi avaliado e estudado, incorporando no
planejamento urbano por meio de diretrizes e instrumentos concretos visando à
prevenção e correção do fenômeno das ocupações humanas em áreas de risco
ou suscetíveis a eventos naturais.
Nessa necessária articulação entre as políticas existentes, realizar o
mapeamento das áreas de risco ou sujeitas a desastres, elaborar um adequado
zoneamento das áreas possíveis de ocupação humana no tecido urbano, fixar
diretrizes de uso e controlar a ocupação, melhorar as ações de saneamento
básico, tratar com seriedade a definição de ações e estratégias de defesa civil,
dar diretrizes de regularização fundiária e promover habitação de interesse
social são passos importantíssimos para avançar rumo a uma cultura de
prevenção de riscos a desastres.
O Ministério Público, nesse aspecto, tem as ferramentas necessárias
para auxiliar para a concretização de uma efetiva gestão de riscos de
desastres, induzindo a elaboração e implementação de políticas de adequado
ordenamento territorial e em prol da efetivação do direito de moradia e do
direito à cidade.

17
FERNANDES, Edésio O Desafio dos Planos Diretores Municipais. In. FERNADES, Edésio;
ALFONSIN, Betânia (Orgs.) Direito Urbanístico, Estudos Brasileiros e Internacionais. Belo
Horizonte: DelRey, 2006. p.350.
18
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13.ª edição. São Paulo: Malheiros
Editores, 2003. p.519
 8

II – A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO E A GESTÃO DAS ÁREAS DE

RISCO:

A política de desenvolvimento urbano vem delineada pela Constituição

Federal, no seu artigo 182, e pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001),
objetivando ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
da propriedade urbana com a garantia de cidades sustentáveis, assim
entendido o direito à moradia, à terra urbana, ao saneamento ambiental, à
infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao
lazer, para as presentes e futuras gerações (art.2.º, inciso I, do Estatuto da
Cidade).
O Estatuto da Cidade traz normas e diretrizes gerais de
desenvolvimento urbano, cumprindo com a obrigação prevista no artigo 21, XX,
da CF. Explicita, ainda, os principais instrumentos urbanísticos e o sistema de
gestão dessa política urbana.
São diretrizes da política urbana, segundo o artigo 2.º do Estatuto da
Cidade: a) gestão democrática na formulação, execução e acompanhamento
de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; b) cooperação
entre governos, iniciativa privada e demais setores da sociedade no processo
de urbanização; c) o planejamento do desenvolvimento das cidades; d) a oferta
de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos
adequados; e) a ordenação e controle do uso do solo; f) a integração e
complementaridade entre as atividades urbanas e rurais; g) adoção de padrões
de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis
com os limites da sustentabilidade ambiental; h) justa distribuição dos
benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; i) adequação dos
instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos
públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano; j) recuperação dos
investimentos do poder público de que tenha resultado a valorização de
imóveis urbanos; k) proteção, preservação e recuperação do meio ambiente
natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e
arqueológico; l) audiência do poder público e da população interessada nos
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o
 9

conforto ou a segurança da população; m) a regularização fundiária e

urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o
estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo
e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as
normas ambientais; n) simplificação da legislação de parcelamento, uso e
ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos
custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais; o) isonomia
de condições para os agentes públicos e privados na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido
o interesse social; p) estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas
edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes
tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de
recursos naturais.
Por sua vez, são elencados como instrumentos de promoção da
política urbana (art. 4.º) os institutos tributários e financeiros19, os institutos
políticos e jurídicos20, assim como os estudos prévios de impacto ambiental
(EIA) e de impacto de vizinhança (EIV).
O Plano Diretor passou a ser o instrumento básico da política de
desenvolvimento urbano, obrigatório para Municípios com mais de vinte mil
habitantes, integrantes de regiões metropolitanas, de áreas de especial
interesse turístico, de áreas de influência de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional, incluídos
no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de
deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos
geológicos ou hidrológicos correlatos e onde o Poder Público municipal
pretenda utilizar os instrumentos do parcelamento ou edificação compulsórios,
IPTU progressivo no tempo e desapropriação com pagamento mediante títulos
da dívida pública.

19
O IPTU, contribuição de melhoria e incentivos e benefícios fiscais e financeiros.
20
A desapropriação, servidão administrativa, limitações administrativas, tombamento, unidades
de conservação, ZEIS, concessão de direito real de uso, concessão de uso especial para fins
de moradia, parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, usucapião especial de imóvel
urbano, direito de superfície, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir e de
alteração do uso, transferência do direito de construir, operações urbanas consorciadas,
regularização fundiária assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos
sociais menos favorecidos e referendo popular e plebiscito.
 10

Por meio do Plano Diretor é que se disciplina a ordenação da cidade,

consideradas as diretrizes gerais estabelecidas em Lei, o papel a cumprir da
propriedade urbana, assegurando as necessidades dos cidadãos quanto à
qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades
econômicas. Planejar “é um processo técnico instrumentado para transformar a
realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos”21,
ganhando contornos jurídicos na medida em que o plano, materializador desse
planejamento, passa a ingressar na esfera normativa com a sua aprovação em
Lei.
O Plano Diretor não deve, todavia, ser instrumento geral e abstrato.
Deve enfrentar a realidade do Município, concebido todo seu território, com a
elaboração de um adequado diagnóstico dos problemas existentes, as
necessidades a atender e os tipos de atuação a desenvolver para atendimento
dessas necessidades22, a partir da leitura dos fatores políticos, econômicos,
financeiros, culturais, ambientais, institucionais, sociais e territoriais que as
condicionam23. Tampouco, vale lembrar, trata-se de instrumento estanque. A
dinâmica da vida urbana impõe ao Plano Diretor a mesma característica, de
sorte que é imposta sua revisão a cada 10 anos. A exequibilidade do Plano,
ademais, traduzida pela eficiência e eficácia na utilização dos recursos
financeiros24, técnicos e humanos disponíveis é apontada pela doutrina 25 como
sua grande virtude.
Mas para que o Plano Diretor seja efetivo, abordando e enfrentando, na
leitura da realidade local, os problemas existentes, é importante também que
não seja limitado, na sua construção, apenas pelo conhecimento técnico e que
a sociedade, elemento fundamental na produção do espaço urbano, participe
do processo de sua elaboração e discussão (gestão democrática).
Demais disso, importa sobremaneira que ele esteja afinado, de forma
complementar e integrada, por coerência, com outras políticas públicas e
planos setoriais, como é o caso, que aqui interessa, dos planos de

21
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 7ª Edição. São Paulo: Malheiros,
2012. p. 87.
22
Op.cit. p. 143.
23
Conforme Estatuto da Cidade para compreender, Brasília:2001 p.18.
24
E, para tanto, suas diretrizes e prioridades estarem incorporadas junto ao Plano plurianual,
diretrizes orçamentárias e o orçamento anual (artigo 40,§1.º, Lei 10.257/01).
25
Conforme SILVA, José Afonso da. Op. cit. p. 135.
 11

ordenamento territorial (citam-se a lei de zoneamento, lei do parcelamento do

solo, lei de regularização fundiária), do plano de saneamento básico, do plano
local de habitação de interesse local, plano de contingência e defesa civil,
plano da bacia hidrográfica, planos de proteção ambiental e plano de
mobilidade.

Leis de
ordenamento
territorial,
Regularização
Fundiária

Plano de
Plano de
Recursos
Saneamento
Hídricos

PLANO
DIRETOR

Plano de
Plano de
Habitação de
Defesa Civil
Interesse Social

A seguir, passa-se a destacar as principais políticas setoriais que são

relevantes ao tema:

1. Leis de zoneamento, parcelamento do solo e regularização fundiária:

O regime jurídico da ordenação do solo desenvolve, no ensinar de José

Afonso da Silva26, um conjunto de normas, verdadeiras instituições de direito
urbanístico, que dizem com zoneamento do uso do solo, ocupação do solo,
parcelamento do solo, além de institutos como arruamento, loteamento e
sistema viário. Zonear, segundo o citado autor27, é estabelecer um objetivo
regular ao uso da propriedade em áreas homogêneas, no interesse do bem-
estar da população. O zoneamento é disciplinado em Lei municipal, podendo
ser regulamentado em Decreto.
Assim como a lei do zoneamento e de ordenação do solo, o Município,
considerado o interesse local, deve legislar sobre o parcelamento do solo
urbano, que, por sua vez, deve atender às diretrizes gerais estabelecidas na

26
Op.cit., p.177
27
Op.cit., p.238
 12

Lei 6.766/79, em especial sobre infraestrutura mínima, tamanho de lote e áreas

não edificáveis28:
Art.2º (...)
§ 5º A infraestrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos
urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento
sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e
vias de circulação.

Art. 3º Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas
urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo
plano diretor ou aprovadas por lei municipal.

Parágrafo único. Não será permitido o parcelamento do solo:

I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as
providências para assegurar o escoamento das águas;
II - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde
pública, sem que sejam previamente saneados;
III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento),
salvo se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça
condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.

Art. 4º Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:

I - as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento

urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão
proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada
por lei municipal para a zona em que se situem.
II - os lotes terão área mínima de 125 m2 (cento e vinte e cinco metros
quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislação
estadual ou municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se
destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de
interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes;
III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público
das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável
de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação
específica;
IV - as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais,
existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local.

§ 1º A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território

do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e
ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas
de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento.

§ 2º Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura,

sadde, lazer e similares.

§ 3º Se necessária, a reserva de faixa não-edificável vinculada a dutovias será

exigida no âmbito do respectivo licenciamento ambiental, observados critérios e
parâmetros que garantam a segurança da população e a proteção do meio
ambiente, conforme estabelecido nas normas técnicas pertinentes.

28
No mesmo sentido: Lei Estadual nº 11.520/2000, que institui o Código Estadual do meio Ambiente,
artigo 193, parágrafo único.
 13

Art. 5º O Poder Público competente poderá complementarmente exigir, em cada

loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos.
Parágrafo único. Consideram-se urbanos os equipamentos públicos de
abastecimento de água, serviços de esgotos, energia elétrica, coletas de águas
pluviais, rede telefônica e gás canalizado.”
(Grifo nosso)

A Lei nº 11.977/09, por sua vez, inseriu no cenário brasileiro a

possibilidade de Regularização Fundiária dos assentamentos urbanos
irregulares, propondo, além do Poder Público, outros legitimados (artigo 50)
para sua iniciativa. O objetivo da Lei é possibilitar, por meio de medidas
jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, a regularização de assentamentos
irregulares e a titulação de seus ocupantes, garantindo o direito social à
moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana
e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A Lei, que deve ser disciplinada em âmbito local (art.49), permite que a
regularização fundiária possa ser promovida tanto em prol do interesse social
(artigo 53), quanto do interesse específico (artigo 61). No primeiro caso,
potencializou os efeitos da Regularização com dois importantes instrumentos, a
cargo do poder público: a Demarcação Urbanística e a Legitimação de Posse.
São princípios da Regularização Fundiária (art.48), além das diretrizes
gerais previstas na Lei nº 10.257/01:

“I – ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com

prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado
de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística,
social e ambiental;
II – articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de
saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e
com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de
emprego e renda;
III – participação dos interessados em todas as etapas do processo de
regularização;
IV – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e
V – concessão do título preferencialmente para a mulher.”

O projeto de regularização fundiária (art.51) deverá definir as áreas a

serem regularizadas, indicando as moradias que precisam ser realocadas; as
vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as outras áreas
destinadas a uso público; as medidas necessárias para a promoção da
sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo as
compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei; as condições para
 14

promover a segurança da população em situações de risco, considerado o

disposto no parágrafo único do art.3.º da Lei n.º 6.766/79; e e as medidas
previstas para adequação da infraestrutura básica.
Vale, aqui, ressaltar, que a regularização fundiária apenas possibilita,
para assentamentos consolidados até 2009, a flexibilização de dois requisitos
urbanísticos previstos na Lei n.º6.766/79, quais sejam: a redução do percentual
de áreas destinadas ao uso público e da área mínima dos lotes. Todos os
demais devem ser cumpridos, podendo o Município, se for o caso, dispor sobre
regime urbanístico próprio a essas áreas para viabilizar a regularização.
Portanto, áreas de risco (artigo 3º, parágrafo único, da Lei 6.766/79),
em regra, e áreas não edificáveis (artigo 4.º, inciso III, da Lei nº 6.766/79) não
são contempladas como áreas regularizáveis.
Em áreas de preservação permanente, outrossim, somente é possível
a regularização fundiária29 para áreas ocupadas até 31 de dezembro de 2007 e
inseridas em área urbana consolidada30, desde que estudo técnico (§2.º)
comprove que esta intervenção implica a melhoria das condições ambientais
em relação à situação de ocupação irregular anterior.

2. Planos Locais de Habitação de Interesse Social:

Os Planos Locais de Habitação de Interesse Social são instrumentos

necessários (embora não obrigatórios31) para concretizar o direito à moradia,
incluído no rol dos direitos humanos pela Declaração Universal dos Direitos
Humanos de 1948 e reconhecido como direito fundamental e social para a
Constituição Federal de 1988 (artigo 6.º).
A Lei nº 11.124/05, marco regulatório do Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social, traz como objetivos desta política (art.2.º): I –
viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada e à
habitação digna e sustentável; II – implementar políticas e programas de
investimentos e subsídios, promovendo e viabilizando o acesso à habitação
voltada à população de menor renda; III – articular, compatibilizar e apoiar a

29
A Regularização Fundiária de Interesse Específico em APP veio autorizada por meio da Lei
nº 12.651/12, artigo 65.
30
Conceito trazido no artigo 47, II, da Lei nº 11.977/09
31
A elaboração do PLHIS fica condicionada apenas ao acesso aos recursos do Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social, regulamento pelo Decreto nº 5.796/2006.
 15

atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor da

habitação. Tão importante quanto os objetivos, são os princípios (artigo 4.º)
que norteiam o Sistema, tal como moradia digna, função social da propriedade
urbana, gestão democrática e compatibilidade e a integração das políticas
habitacionais federal, estadual e municipal, bem como das demais políticas de
desenvolvimento urbano, ambientais e de inclusão social.
Como instrumento de gestão e planejamento habitacional, o Plano
Local de Habitação de Interesse Social permite que o Município, mediante
diagnóstico32, conheça a realidade do setor habitacional, o déficit acumulado
(por meio do cadastro e do rol das necessidades de reassentamentos) e a
demanda futura, possibilitando, mediante o aporte de recursos necessários e
metas e prioridades de gestão, o enfrentamento adequado à questão.
Parece, pois, evidente que a ausência dessa política pública traduzida
no PLHIS ou sua desarticulação com o Plano Diretor, como principal
instrumento de ordenação do território e da política de desenvolvimento
urbano, do qual decorrem todas as demais leis de organização territorial, traz
total inefetividade ao combate de ocupações irregulares em áreas de risco,
visto que constatada a necessidade de reassentamentos a execução da
medida não encontrará respaldo em política pública adequada, demandando,
como ainda é do feitio das administrações, soluções pontuais e desarticuladas
de um bom planejamento estratégico de desenvolvimento das cidades.
Sem contar que toda esta fragilidade estrutural refletir-se-á no
crescimento desordenado das cidades, rumo às periferias, já carentes de
infraestrutura e de serviços, comprometendo a qualidade de vida dos que

32
“O PHLIS deverá conter um diagnóstico do setor habitacional e um plano de ação. O
diagnóstico deve reunir informações a respeito do déficit e da inadequação habitacional,
identificar os assentamentos precários e levantar suas características urbanísticas, ambientais,
sociais e fundiárias. Deve, também, apontar as necessidades habitacionais e estimar o volume
de recursos necessários para enfrentar o déficit habitacional acumulado e demanda
demográfica futura. O plano de ação, que traz as estratégias de ação, por sua vez, consiste na
definição de como atuar para resolver os principais problemas habitacionais e urbanos. Nesse
plano de ação devem constar: (1) diretrizes e objetivos da política local de habitação; (2) linhas
programáticas e ações; (3) metas a serem alcançadas e estimativa dos recursos necessários
para atingi-las, por meio de programas ou ações, identificando-se as fontes existentes; (4) e
indicadores que permitam medir a eficácia do planejamento.” In Curso à distância:
elaboração do PLHIS. Secretaria Nacional de Habitação. Ministério das Cidades, p.05,
disponível em:
http://www.mprs.mp.br/areas/urbanistico/arquivos/manuais_orientacao/livro_ead_plhis.
pdf
 16

habitam nessas áreas inadequadas, além de ocasionar sérias consequências

de cunho urbanístico, ambiental e socioeconômico à cidade.
Os programas de habitação devem buscar promover a produção de
habitação, priorizando a remoção de pessoas de áreas de risco, requalificação
dos espaços urbanos, urbanização e mapeamentos.

3. Planos de Contingência ou de Prevenção e Defesa Civil:

A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil vem regulada pela Lei nº

12.608/12 e traz como dever da União, Estados e Municípios adotar as
medidas necessárias à redução dos riscos de desastre, preventivas e
mitigadoras, ainda que incerta seja sua ocorrência (artigo 2.º), integrando-se
tais ações com a política de desenvolvimento urbano e demais políticas
setoriais (artigo 3.º, parágrafo único).
Importante notar que, dentre as relevantes diretrizes desta política,
priorizam-se: a adoção de ações preventivas; a adoção da bacia hidrográfica
como unidade de análise das ações de prevenção de desastres relacionados a
corpos d’água; e o planejamento com base em pesquisas e estudos sobre
áreas de risco e incidência de desastres no território nacional (artigo 4.º).
Ademais, além da redução dos riscos de desastres, destacam-se os
seguintes objetivos da política (artigo 5.º):

- incorporação da redução do risco de desastre e as ações de proteção

de defesa civil entre os elementos da gestão territorial e do
planejamento das políticas setoriais;
- estímulo ao desenvolvimento de cidades resilientes e de processos
sustentáveis de urbanização;
- promoção da identificação e avaliação das ameaças, suscetibilidades
e vulnerabilidades a desastres, de forma a evitar ou reduzir sua
ocorrência
- monitoramento dos eventos causadores de desastres;
- estímulo ao ordenamento da ocupação do solo urbano e rural, tendo
em vista sua conservação e proteção da vegetação nativa, dos
recursos hídricos e da vida humana;
 17

- combate à ocupação de áreas ambientalmente vulneráveis e de risco

e promover a realocação da população residente nessas áreas;
- estímulo de iniciativas que resultem na destinação de moradia em
local seguro;
- orientação às comunidades a adotar comportamentos adequados de
prevenção e de resposta em situação de desastre e promover a
autoproteção.

O Município possui grande protagonismo na execução desta política

(artigo 8º), estruturando e incorporando as ações de proteção e defesa civil no
planejamento municipal, identificando e mapeando as áreas de risco de
desastres, promovendo a fiscalização das áreas de risco de desastre e
vedando novas ocupações nessas áreas, vistoriando edificações e áreas de
risco e promovendo, quando for o caso, a intervenção preventiva e a
evacuação da população das áreas de alto risco ou das edificações
vulneráveis.
Para as ações previstas na política nacional, é inegável a relevância de
os Municípios, além de estruturarem a Defesa Civil no seu território, realizarem
o mapeamento das áreas de risco e elaborarem seus Planos de Contingência,
instrumento fundamental de articulação das ações de proteção e defesa civil,
atualmente obrigatórios apenas para aqueles que queiram ser incluídos no
cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de
deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos
geológicos ou hidrológicos correlatos (artigo 3.º-A, §2.º, II, Lei nº 12.340/10).

“Art. 3º-A. O Governo Federal instituirá cadastro nacional de municípios com

áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações
bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, conforme
regulamento.

o
§ 1 A inscrição no cadastro previsto no caput dar-se-á por iniciativa do Município
ou mediante indicação dos demais entes federados, observados os critérios e
procedimentos previstos em regulamento.

o
§ 2 Os Municípios incluídos no cadastro deverão:

I - elaborar mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de

deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos
ou hidrológicos correlatos;
 18

II - elaborar Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil e instituir órgãos

municipais de defesa civil, de acordo com os procedimentos estabelecidos pelo
órgão central do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil - SINPDEC;

III - elaborar plano de implantação de obras e serviços para a redução de riscos

de desastre;

IV - criar mecanismos de controle e fiscalização para evitar a edificação em áreas

suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas
ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e

V - elaborar carta geotécnica de aptidão à urbanização, estabelecendo diretrizes

urbanísticas voltadas para a segurança dos novos parcelamentos do solo e para o
aproveitamento de agregados para a construção civil.

o
§ 3 A União e os Estados, no âmbito de suas competências, apoiarão os
o
Municípios na efetivação das medidas previstas no § 2 .

o
§ 4 Sem prejuízo das ações de monitoramento desenvolvidas pelos Estados e
Municípios, o Governo Federal publicará, periodicamente, informações sobre a
evolução das ocupações em áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de
grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos
correlatos nos Municípios constantes do cadastro.

o o
§ 5 As informações de que trata o § 4 serão encaminhadas, para conhecimento
e providências, aos Poderes Executivo e Legislativo dos respectivos Estados e
Municípios e ao Ministério Público.

o
§ 6 O Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil será elaborado no
prazo de 1 (um) ano, sendo submetido a avaliação e prestação de contas anual,
por meio de audiência pública, com ampla divulgação.”

Ao lado dos Planos de Contingência, a política nacional de proteção e

defesa civil promoveu importantes alterações na política de desenvolvimento
urbano, concretizada no Estatuto da Cidade, incorporando a ideia de
prevenção no planejamento e organização das cidades.
Lembra-se, nesse aspecto, que, como diretriz geral, passa a ser norma
cogente que a ordenação e controle do uso do solo sejam realizados de forma
a evitar a exposição da população a riscos de desastres (artigo 2.º, inciso VI,
da alínea h).
Ademais, os Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios
com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto,
inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos devem
também elaborar seu Plano Diretor (art.41, inciso VI, Estatuto da Cidade),
ampliando o conteúdo mínimo exigido na Lei.
 19

Art. 42-A. Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos
Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à
ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter: (Incluído pela
Lei nº 12.608, de 2012)

I - parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a

promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de emprego e
renda; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
II - mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de
deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos
ou hidrológicos correlatos; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
III - planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de
população de áreas de risco de desastre; (Incluído pela Lei nº 12.608, de
2012)
IV - medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação
de impactos de desastres; e (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
V - diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos
o
irregulares, se houver, observadas a Lei n 11.977, de 7 de julho de 2009, e
demais normas federais e estaduais pertinentes, e previsão de áreas para
habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de
interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso
habitacional for permitido. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
VI - identificação e diretrizes para a preservação e ocupação das áreas
verdes municipais, quando for o caso, com vistas à redução da impermeabilização
das cidades. (Incluído pela Lei nº 12.983, de 2014)

o
§ 1 A identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta
as cartas geotécnicas. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

o
§ 2 O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as
disposições insertas nos planos de recursos hídricos, formulados consoante a Lei
o
n 9.433, de 8 de janeiro de 1997. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

o
§ 3 Os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo,
por ocasião de sua revisão, observados os prazos legais. (Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)

o
§ 4 Os Municípios enquadrados no inciso VI do art. 41 desta Lei e que
não tenham plano diretor aprovado terão o prazo de 5 (cinco) anos para o seu
encaminhamento para aprovação pela Câmara Municipal. (Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)

Além disso, qualquer que seja o Município, desde que pretenda ampliar
seu perímetro urbano, deve promover à delimitação das áreas suscetíveis à
ocorrência de desastres, com restrição à urbanização ou sujeitos a controle
especial:

Art. 42-B. Os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a
data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que contenha, no
mínimo: (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

I - demarcação do novo perímetro urbano; (Incluído pela Lei nº 12.608, de

2012)
 20

II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos

sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais;
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para
infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e
sociais; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo
a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e
renda; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da
demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de
política urbana, quando o uso habitacional for permitido; (Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)
VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e
do patrimônio histórico e cultural; e (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e
benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão
urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante
da ação do poder público.
o
§ 1 O projeto específico de que trata o caput deste artigo deverá ser instituído
por lei municipal e atender às diretrizes do plano diretor, quando houver.
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
o
§ 2 Quando o plano diretor contemplar as exigências estabelecidas no caput, o
Município ficará dispensado da elaboração do projeto específico de que trata
o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
o
§ 3 A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro urbano
ficará condicionada à existência do projeto específico e deverá obedecer às suas
disposições. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
(grifo nosso)

Perceba-se, dos citados artigos, que as alterações promovidas pela

Lei nº 12.608/12 impactam substancialmente no Estatuto da Cidade, impondo
aos Municípios um duplo dever: o de constante vigilância, pelo controle do
uso e ocupação do solo urbano de modo a evitar ou mitigar a exposição da
população a riscos de desastres, e de normatização, seja pela obrigatoriedade
de elaboração do Plano Diretor, seja pela ampliação do seu conteúdo mínimo
(inclusive por ocasião da revisão), ou ainda na necessidade de delimitação
dessas áreas na expansão do perímetro urbano, traçando um olhar
permanente sobre a redução de riscos de desastres na gestão das cidades,
conhecendo suas áreas de risco e definindo as estratégias, de uso do solo,
para evitar ou conter ocupações nesses locais.
Outrossim, não é demais concluir, a partir da exegese do próprio
Estatuto das Cidades, que a diretriz legal impõe a que todos os Municípios,
inclusive os não integrantes do cadastro nacional, realizem o mapeamento das
 21

áreas sujeitas a desastres em seu território, fixando diretrizes sobre o uso e

ocupação do solo, por ocasião da sua REVISÃO DOS PLANOS DIRETORES.
Agregando fundamento a este entendimento, é bom lembrar que bem
antes da alteração promovida pela Lei nº 12.608/12, a NBR 12.267, de 1992,
norteadora a nível nacional para a elaboração dos Planos Diretores, já previa a
exigência deste cuidado.
A Lei nº 12.608/12, ainda, trouxe importantes reflexos em outros
instrumentos da política de desenvolvimento urbano. A Lei nº 6.766/79, Lei do
parcelamento do solo urbano, passa a exigir, para aprovação do projeto de
parcelamento nos Municípios inseridos no cadastro nacional com áreas
suscetíveis a desastres, o atendimento aos requisitos constantes da carta
geotécnica de aptidão à urbanização, sendo igualmente vedada, em quaisquer
municípios, a aprovação de projetos em áreas definidas no Plano Diretor ou
legislação correlata como não edificáveis.

Art. 12. O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela

Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, a quem compete
também a fixação das diretrizes a que aludem os arts. 6º e 7º desta Lei, salvo a
exceção prevista no artigo seguinte.

o
§ 1 O projeto aprovado deverá ser executado no prazo constante do cronograma
de execução, sob pena de caducidade da aprovação. (Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)

o
§ 2 Nos Municípios inseridos no cadastro nacional de municípios com áreas
suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas
ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos, a aprovação do projeto de que
trata o caput ficará vinculada ao atendimento dos requisitos constantes da carta
geotécnica de aptidão à urbanização. (Incluído pela Lei nº 12.608, de
2012) (Vigência)

o
§ 3 É vedada a aprovação de projeto de loteamento e desmembramento em
áreas de risco definidas como não edificáveis, no plano diretor ou em legislação
dele derivada. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

Esta modificação, pode-se observar, tem decorrência do artigo 23 da

Lei nº 12.608/12, que também veda a concessão de licença ou alvará de
qualquer construção nessas áreas de risco:

Art. 23. É vedada a concessão de licença ou alvará de construção em áreas de

risco indicadas como não edificáveis no plano diretor ou legislação dele derivada.
 22

Sendo as ocupações humanas em áreas de risco ou suscetíveis a

desastres uma realidade em todas as cidades, a Lei nº 12.608/12 também
promove alteração na Lei nº 12.340/10, em compasso com as diretrizes de
ordenação e controle do uso do solo urbano (art. 2.º, VI, h, da Lei nº
10.257/01), que assim passa a dispor:

Art. 3º-B. Verificada a existência de ocupações em áreas suscetíveis à

ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou
processos geológicos ou hidrológicos correlatos, o município adotará as
providências para redução do risco, dentre as quais, a execução de plano de
contingência e de obras de segurança e, quando necessário, a remoção de
edificações e o reassentamento dos ocupantes em local seguro.
o
§ 1 A efetivação da remoção somente se dará mediante a prévia observância
dos seguintes procedimentos:
I - realização de vistoria no local e elaboração de laudo técnico que demonstre os
riscos da ocupação para a integridade física dos ocupantes ou de terceiros; e
II - notificação da remoção aos ocupantes acompanhada de cópia do laudo
técnico e, quando for o caso, de informações sobre as alternativas oferecidas pelo
poder público para assegurar seu direito à moradia.
o
§ 2 Na hipótese de remoção de edificações, deverão ser adotadas medidas que
impeçam a reocupação da área.
o
§ 3 Aqueles que tiverem suas moradias removidas deverão ser abrigados, quando
necessário, e cadastrados pelo Município para garantia de atendimento habitacional
em caráter definitivo, de acordo com os critérios dos programas públicos de habitação
de interesse social. (grifo nosso)

Por fim, é importante referir que a política de proteção e defesa civil,

estabelecida pela Lei nº 12.608/12, ao lado de estabelecer objetivos e diretrizes
que refletem diretamente sobre a indução do adequado ordenamento territorial
e da política de desenvolvimento urbano, alterando-a, traz preceitos de fomento
à formulação dessas políticas, de observância pelos Municípios:

Art. 14. Os programas habitacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios devem priorizar a relocação de comunidades atingidas e de
moradores de áreas de risco.
(…)
Art.16. Fica a União autorizada a conceder incentivo ao Município que adotar
medidas voltadas ao aumento da oferta de terra urbanizada para utilização em
o
habitação de interesse social, por meio dos institutos previstos na Lei n 10.257,
de 10 de julho de 2001, na forma do regulamento.
 23

Parágrafo único. O incentivo de que trata o caput compreenderá a transferência

de recursos para a aquisição de terrenos destinados a programas de habitação de
interesse social.

4. Planos de Bacia Hidrográfica:

A Lei nº 9.433/97 instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e

regulamentou o inciso XIX do artigo 21 da Constituição Federal de 1988.
Trouxe o conceito da bacia hidrográfica como unidade territorial para
implementação da política de proteção dos recursos hídricos e a atuação do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, com a exata
compreensão de que a escala regionalizada é a mais adequada para tratar do
tema, considerando a peculiaridade do bem tutelado.
São objetivos da política (artigo 2.º) assegurar à atual e às futuras
gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade
adequados aos respectivos usos, a utilização racional e integrada dos recursos
hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento
sustentável, e a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de
origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
Os Planos de Recursos Hídricos, como instrumento da política, são,
segundo a Lei, verdadeiros planos diretores, que visam a fundamentar e
orientar a implementação da política e do gerenciamento dos recursos hídricos.
Dentre seu conteúdo mínimo, o plano abordará padrões de ocupação do solo e
propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à
proteção dos recursos hídricos.
O Plano de Bacias, cuja atribuição para elaboração é das Agências de
Águas (art.44, inciso X), é de ordem pública e seu conteúdo mínimo deve
atender ao artigo 7º da Lei, sob pena de nulidade33:
Art. 7º Os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com horizonte
de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e
projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo:
I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;
II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades
produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;

33
Conforme MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental Brasileiro, 20ª edição. São
Paulo: 2012. Editora Malheiros. p.523
 24

III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em

quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais;
IV - metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da
qualidade dos recursos hídricos disponíveis;
V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a
serem implantados, para o atendimento das metas previstas;
VI - (VETADO)
VII - (VETADO)
VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos;
IX - diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos;
X - propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à
proteção dos recursos hídricos.

Além disso, tal como nas demais políticas até aqui analisadas, também
a Política Nacional de Recursos Hídricos busca a aproximação com os demais
planejamentos regionais, estaduais ou nacionais e com o uso do solo (artigo
3.º, IV e V), possuindo potencial para influenciar diretamente na escala
municipal.
Outra não foi, para relembrar, a diretriz estabelecida pelo artigo 42-B,
§2º, do estatuto da Cidade:
“O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as disposições insertas
o
nos planos de recursos hídricos, formulados consoante a Lei n 9.433, de 8 de
janeiro de 1997.”

PAULO AFFONSO LEME MACHADO, nesse aspecto, esclarece sobre

a necessidade de interação entre o Plano Diretor e o Plano de Bacias:

O Município não planejará olhando somente para sua realidade política, social e
econômica, mas haverá de ter em conta o ecossistema em que está inserido,
principalmente a bacia e a sub-bacia hidrográfica de que faz parte. Seria uma
aberração jurídica e ecológica deixar o plano diretor municipal de se adaptar às
diretrizes do plano de bacia hidrográfica. O Municípi, como membro do Comitê da
Bacia Hidrográfica, tem sua oportunidade de opinar e votar para a elaboração do
plano da bacia hidrográfica. Portanto, o plano diretor e o plano da bacia hidrgrafica
34
vão interagir-se e completar-se.

Sobre a importância dos Planos de Recursos Hídricos, RENATA BOVO

PERES e RICARDO SILOTO DA SILVA tratam com propriedade do tema:

34
Op.cit. p.451
 25

O Plano de Bacia Hidrográfica, instrumento central de articulação entre o

planejamento e gestão, tem como objetivo geral definir ações de gestão,
programas, projetos, obras e investimentos prioritários para este território, dentro
de um contexto que inclua os órgãos governamentais, a sociedade civil, os
usuários e as diferentes instituições que participam do gerenciamento dos
recursos hídricos. Tal Plano também deve levar em consideração todos os demais
programas, projetos e estudos que incorporem a proteção dos recursos hídricos
na área de abrangência das respectivas bacias hidrográficas, articulando-se com
os planejamentos municipais, setoriais, regionais existentes. São, portanto,
instrumentos estratégicos, programáticos, de longo prazo, com horizonte de
planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e
35
projetos.

A grande dificuldade na implementação das diretrizes desta política é a

efetiva articulação da gestão da água com a gestão do uso do solo. Nesse
passo, advertem os citados autores:

No entanto, entender as relações que se dão entre gestão de bacias

hidrográficas, gestão municipal e a incorporação da dimensão ambiental, não é
um processo linear, nem, tampouco, evidente. Pressupõe a análise das nuances,
das forças atuantes, dos evidentes conflitos, das sobreposições entre processos
políticos e econômicos, assim como dos instrumentos normativos e jurídicos que
36
os condicionam .

35
SILVA, Ricardo Siloto da; PERES, Renata Bovo. Interfaces da gestão ambiental urbana e
gestão regional: análise da relação entre Planos Diretores Municipais e Planos de Bacia
Hidrográfica. Urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana (Brazilian Journal of Urban
Management), v.5, n.2, p13-25, jul./dez.201.
36
Op.cit., p.16
 26

III – CONCEITOS APLICÁVEIS37:

a) EVENTO:
Fenômeno com características, dimensões e localização geográfica registrada
no tempo, sem causar danos econômicos e/ou sociais .

b) PERIGO (HAZARD):
Condição ou fenômeno com potencial para causar uma consequência
desagradável.

F VULNERABILIDADE:
Grau de perda para um dado elemento, grupo ou comunidade dentro de uma
determinada área passível de ser afetada por um fenômeno ou processo.

d) SUSCETIBILIDADE:
Indica a potencialidade de ocorrência de processos naturais e induzidos em uma
dada área, expressando-se segundo classes de probabilidade de ocorrência.

e) RISCO
Relação entre a possibilidade de ocorrência de um dado processo ou fenômeno,
e a magnitude de danos ou consequências sociais e/ou econômicas sobre um
dado elemento, grupo ou comunidade. Quanto maior a vulnerabilidade, maior o
risco.

f) AREA DE RISCO:

Área passível de ser atingida por fenômenos ou processos naturais e/ou induzidos
que causem efeito adverso. As pessoas que habitam essas áreas estão sujeitas a
danos a integridade física, perdas materiais e patrimoniais. Normalmente, no
contexto das cidades brasileiras, essas áreas correspondem a núcleos
habitacionais de baixa renda (assentamentos precários).

g) ENCHENTE ou CHEIA:

Elevação temporária do nível d’agua em um canal de drenagem devida ao

aumento da vazão ou descarga.

37
Conceitos extraídos do manual do IPT, 2007. pgs. 25-26 e 89-96
 27

h) INUNDAÇÃO: Processo de extravasamento das aguas do canal de drenagem

para as áreas marginais (planície de inundação, várzea ou leito maior do rio)
quando a enchente atinge
cota acima do nível máximo
da calha principal do rio.

i) PLANÍCIE DE INUNDAÇÃO:
Define-se como planície de inundação as áreas relativamente planas e baixas que
de tempos em tempos recebem os excessos de agua que extravasam do seu
canal de drenagem (figura 5.4). Tecnicamente, o canal de drenagem que confina
um curso d´agua denomina-se leito menor e a
planície de inundação representa o leito maior
do rio. Emprega-se também o termo várzea
para identificar a planície de inundação de um
canal natural de drenagem.

j) ALAGAMENTOS:

Define-se alagamento como o acumulo

momentâneo de aguas em uma dada área
por problemas no sistema de drenagem,
podendo ter ou não relação com processos
de natureza fluvial


 28

k) ENXURRADAS:

Define-se enxurrada como o escoamento
superficial concentrado e com alta energia
de transporte, que pode ou não estar
associado a áreas de domínio dos
processos
fluviais (figura 5.6). E comum a ocorrência
de enxurradas ao longo de vias
implantadas sobre antigos cursos d’agua
com alto gradiente hidráulico e em
terrenos com alta declividade natural.
Escoamento superficial concentrado e
com alta energia de transporte.

l) EROSÃO MARGINAL:
Remoção e transporte de solo dos taludes marginais dos rios provocados pela
ação erosiva das aguas no canal de drenagem

m) SOLAPAMENTO:

Ruptura de taludes marginais do rio por erosão e ação instabilizadora das águas
durante ou logo após processos de enchentes e inundações

 29

IV - ÁREAS de RISCO: o caso das PLANÍCIES DE INUNDAÇÕES

As cidades, em sua origem e por razão de o homem buscar a

satisfação das suas necessidades básicas, foram sendo organizadas próximas
aos rios, fonte do principal insumo humano.
Por conta de uma ocupação não adequadamente ordenada e da
cultura de não sustentabilidade ambiental, atualmente muitos rios, no tecido
urbano, encontram-se canalizados, assoreados, margeados por assentamentos
humanos. O solo cada vez mais impermeabilizado, o acúmulo de resíduos
sólidos e a vegetação ciliar inexistente facilitam sobremaneira o processo de
enchentes e inundações. A população de baixa renda é a destinatária certa das
margens dos cursos d’água, pois na produção do tecido urbano só lhe restam
glebas que não possuem, pela restrição ambiental existente, valor expressivo
de mercado. A concentração da população mais vulnerável nessas áreas, por
isso, cuja carência por moradia adequada, serviços e infraestrutura é latente,
acaba por aumentar o risco das inundações (vulnerabilidade).

Os processos de enchentes e inundações ocorrem em cidades que apresentam

relevo com planícies fluviais extensas, onde normalmente se concentram grandes
aglomerações de pessoas e diferentes ramos de atividade humana (figura 5.11).
São áreas que apresentam como principal característica uma baixa capacidade
natural de escoamento dos cursos principais de drenagem. Nas 100 áreas
litorâneas, o escoamento das aguas superficiais e condicionado também pela
condição da mare.
O crescimento acelerado da ocupação nas grandes cidades, com o aumento da
área impermeabilizada, diminui o tempo de concentração, aumentando a
velocidade de escoamento das aguas superficiais em direção as calhas de
drenagem principal. A carência de obras de drenagem e outros serviços de
infraestrutura urbana contribuem para o incremento do problema.
Acidentes dessa natureza causam diversos transtornos em áreas com ocupação
consolidada e não consolidada. As áreas de risco com seus assentamentos
precários constituem os elementos de risco com maior grau de vulnerabilidade.
Geralmente o risco de perdas sociais é pequeno, considerando a dinâmica
relativamente lenta do processo de inundação, sendo pequena a possibilidade de
ocorrência de óbitos. Por atingir frequentemente extensas áreas, os transtornos a
rotina da cidade são grandes. Da mesma forma, as diversas perdas materiais e
38
patrimoniais são significativas .

38
Mapeamento de riscos em Encostas e margens de rios. IPT, 2007. p.100
 30

Figura 5.11 – Planície de inundação com ocupação urbana.

A ação da antropização sobre a natureza traz muitos reveses,

mormente sob o efeito das mudanças climáticas cada vez mais presentes
neste século. A concentração de pessoas e de ativos nas áreas ribeirinhas
torna o impacto das inundações sempre mais intenso e oneroso, com efeitos
diretos, perdas materiais e humanas, e indiretos, estes de longo prazo, como
doenças, que sobrecarregam o sistema de saúde, perda de oportunidades de
nutrição e educação, além de desgastar a capacidade de resiliência das
comunidades39.
As inundações ganham relevância na exata medida dos danos que
provocam, pois somente estes (e não a ocorrência da inundação) podem ser
evitados. Segundo TUCCI, os rios, em geral, possuem dois leitos: o menor,
onde a água escoa na maioria do tempo, e o maior, quando ocorre a
inundação, devido a variabilidade temporal e espacial da precipitação do
escoamento da bacia hidrográfica. “A inundação do leito maior dos rios é um
processo natural, como decorrência do ciclo hidrológico das águas. Quando a
40
população ocupa o leito maior, que são de risco, os impactos são frequentes”

A figura abaixo ilustra bem a situação:

39
A respeito, ver Cidades e Inundações, um Guia para a gestão integrada do risco de
inundação urbana para o século XXI. Um resumo para os formuladores de Políticas. Abhas K
Jha, Robin Bloch, Jessica Lamond. The World Bank. p.19. No mesmo sentido, o professor
CARLOS TUCCI elenca os principais impactos sobre a população: prejuízos de perdas
materiais e humanos; interrupção de atividade econômica das áreas inundadas; contaminação
por doenças de veiculação hídrica como leptospirose, cólera, entre outras; contaminação da
água pela inundação de depósitos de material tóxico, estações de tratamentos, entre outros. In
TUCCI, Carlos E. M. Gestão de Inundações Urbanas – Ministério das Cidades – Global Water
Partnership – World Bank - Unesco, 2005. p.30
40
In TUCCI, Carlos E. M. Gestão de Inundações Urbanas – Ministério das Cidades – Global
Water Partnership – World Bank - Unesco, 2005. p.29
 31

Fonte: mapeamento de riscos em encostas e margens de rios - IPT, 2007

As causas para a ocorrência das inundações são diversas. O Instituto

de Pesquisas Tecnológicas resume a questão:

Os condicionantes naturais climáticos e geomorfológicos de um dado local

(pluviometria; relevo; tamanho e forma da bacia; gradiente hidráulico do rio) são
determinantes na frequência de ocorrência, tipologia e dinâmica do escoamento
superficial de processos de enchentes e inundações.
Pode-se dizer que, além dos condicionantes naturais, as diversas intervenções
antrópicas realizadas no meio físico tem sido determinantes na ocorrência de
acidentes de enchentes e inundações, principalmente nas áreas urbanas. Nas
cidades brasileiras a expansão urbana se dá com um conjunto de ações que
modificam as condições originais do ciclo hidrológico de uma dada região: o
desmatamento, a exposição dos terrenos a erosão e consequente assoreamento
dos cursos d’agua, a impermeabilização dos terrenos, os diversos tipos de
intervenção estrutural nos cursos d’agua e, principalmente, no tocante a questão
41
de risco, a ocupação desordenada dos seus terrenos marginais.

No Rio Grande do Sul, as inundações são um dos desastres naturais

de maior ocorrência. O levantamento realizado pelo ANUÁRIO BRASILEIRO

41
In Mapeamento de riscos em encostas e margens de rios – Brasil, Ministério das Cidades.
IPT, 2007. p.98. No mesmo sentido, BOTELHO: “Novos elementos são adicionados pelo
homem, como edificações, pavimentação, canalização e retificação de rios, entre outros, que
acabam por reduzir drasticamente a infiltração e favorecem o escoamento das águas, que
atingem ser exultório mais rapidamente e de forma mais concentrada, gerando o aumento da
magnitude e da frequência da enchentes nessas áreas. As bacias hidrográficas urbanas são,
portanto, marcadas pela diminuição do tempo de concentração de suas águas e pelo aumento
dos picos de cheias, quando comparados às condições anteriores à urbanização”. BOTELHO,
R.G.M., Bacias hidrográficas urbanas, In GUERRA, A.J.T. (org.) Geomorfologia urbana. Bertran
Brasil. Rio de Janeiro:2011, p.72-73
 32

DE DESASTRES NATURAIS, 201342, indica a região sul com a de maior

incidência deste tipo de desastre, sendo, no Estado, a região metropolitana
com maior número de ocorrência:

E os danos ocasionados, em relação aos afetados pelos desastres das

inundações só no ano de 2013, são referidos na tabela abaixo:

42
Anuário Brasileiro de Desastres Naturais, 2013 – Ministério da Integração Nacional. Brasília,
2014
 33

Ainda, segundo os dados apontados pelo Anuário, a ocorrência de

desastre ocasionado por inundação mais expressiva foi registrada em São
Leopoldo, em agosto de 2013, com 178.401 afetados43.
As fotografias a seguir, da Bacia do Rio dos Sinos, 2014, falam por si:

Fonte: Prof. Carlos André Bulhões Mendes, UFRGS

43
Anuário Brasileiro de Desastres Naturais, 2013 – Brasília, 2014, p.69-71
 34

Por sua vez, o ATLAS BRASILEIRO DE DESASTRES NATURAIS44, na

leitura do período e 1991 a 2012, refere que quase a metade do total dos
Municípios gaúchos, ou seja, 42%, foi afetada pelo menos uma vez por
inundações.
Eis a frequência anual de eventos registrados no Estado, no período:

E com a frequência mensal:

Os danos humanos e materiais causados são relevantes, conforme se

pode verificar nas tabelas abaixo:

44
Atlas Brasileiro de Desastres Naturais – 1999 a 2012 – volume Rio Grande do Sul, p.69-80
 35

Os dados e fatos demonstram à saciedade de que as áreas urbanas

sujeitas a inundações, tidas como área de risco, não deveriam ser ocupadas,
na esteira do já comentado artigo 2º, inciso VI, h, do Estatuto das Cidades:
Nesse mesmo aspecto, a Lei nº 6.766, de 1979, já disciplinava:

o
Art. 3 Somente será admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas
urbanas, de expansão urbana ou de urbanização específica, assim definidas pelo
plano diretor ou aprovadas por lei municipal. (Redação dada pela Lei nº 9.785,
de 1999)

Parágrafo único - Não será permitido o parcelamento do solo:

I - em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as
providências para assegurar o escoamento das águas;
Il - em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública,
sem que sejam previamente saneados;
III - em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo
se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
IV - em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;
V - em áreas de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça
condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.

TUCCI explica a função do ZONEAMENTO como controle preventivo,

não estrutural, às inundações ribeirinhas, ressaltando, em relação a esta
medida, a ausência de uma abordagem sistêmica pelo Poder Público:
 36

As medidas de controle de inundações podem ser classificadas em

estruturais, quando o homem modifica o rio, e em não-estruturais, quando o
homem convive com o rio. No primeiro caso, estão as medidas de controle através
de obras hidráulicas, tais como barragens, diques e canalização, entre outras. No
segundo caso, encontram-se medidas do tipo preventivo, tais como zoneamento
de áreas de inundação, alerta e seguros. Evidentemente que as medidas
estruturais envolvem custos maiores que as medidas não-estruturais. As principais
medidas de controle de enchentes não-estruturais são: zoneamento de áreas de
inundação, sistema de alerta ligado à defesa civil e seguros. O zoneamento é
baseado no mapeamento das áreas de inundação dentro da delimitação da cheia
de 100 anos ou maior registrada. Dentro dessa faixa, são definidas áreas de
acordo com o risco e com a capacidade hidráulica de interferir nas cotas de cheia
a montante e a jusante. A regulamentação depende das características de
escoamento, topografia e tipo de ocupação dessas faixas. O zoneamento é
incorporado pelo Plano Diretor Urbano da cidade e regulamentado por legislação
municipal específica ou pelo Código de Obras. Para as áreas já ocupadas, o
zoneamento pode estabelecer um programa de transferência da população e/ou
convivência com os eventos mais freqüentes.
O sistema de alerta tem a função de prevenir com antecedência de curto
prazo, reduzindo os prejuízos, pela remoção, dentro da antecipação permitida.
Além disso, o sistema de alerta é fundamental para os eventos que atingem
raramente as cotas maiores, quando as pessoas sentem-se seguras. Para
maiores detalhes sobre medidas de controle de enchentes, consulte Tucci (1993b)
ou Simons et al. (1977), entre outros. A solução ideal deve ser definida para cada
caso em função das características do rio, do benefício da redução das enchentes
e dos aspectos sociais de seu impacto. Certamente, para cada situação, medidas
estruturais e não-estruturais podem ser combinadas para uma melhor solução. De
qualquer forma, o processo de controle inicia pela regulamentação do uso do solo
urbano através de um plano diretor que contemple as enchentes.
(...)
No Brasil, não existe nenhum programa sistemático de controle de
enchentes que envolva seus diferentes aspectos. O que se observa são ações
isoladas por parte de algumas cidades. Estrela, no Rio Grande do Sul,
implementou, dentro de seu Plano Diretor, a legislação de zonas de uso especial,
definidas pela restrição de ocupação e de construções abaixo de determinadas
cotas, estabelecidas no zoneamento de inundação previamente elaborado
(Rezende e Tucci, 1979). O município prevê, na legislação, a troca de área de
inundação por índice de ocupação em zonas valorizadas, como uma forma de
adquirir áreas de risco para uso público. O DAEE (1990), com o apoio de várias
Associações ligadas a Recursos Naturais, desenvolveu recomendações para
 37

artigos da seção de Recursos Hídricos nas leis orgânicas dos municípios, onde,
no art. 2, inciso IV, é prescrito que se deve " proceder ao zoneamento das áreas
sujeitas a riscos de inundações, .." e, no inciso VI, é recomendado o seguinte: "
implantar sistema de alerta e defesa civil, para garantir a saúde e segurança
públicas, quando de eventos hidrológicos indesejáveis". Como se observa, não
existe nenhum programa sistemático em qualquer nível para controle da ocupação
das áreas de risco de inundação no Brasil. Há, apenas, poucas ações isoladas de
alguns poucos profissionais. Em geral, o atendimento a enchente somente é
realizado depois de sua ocorrência. A tendência é que o problema fique no
45
esquecimento após cada enchente, retornando na seguinte.

Como medida não estrutural que é, o zoneamento, entendido o

conjunto de regras para determinar a ocupação da área suscetível ou de risco
de inundação, apoia-se em mapas, com a demarcação das áreas de diferentes
riscos, e nos critérios de ocupação dessas áreas, quanto ao uso e quanto aos
aspectos construtivos46, incorporando essas medidas no planejamento urbano.
Já sobre as medidas estruturais, assim consideradas as obras de
engenharia para reduzir o risco de desastres, TUCCI as diferencia em
extensivas e intensivas, explicando-as, cotejando suas
vantagens/desvantagens e hipótese de incidência:

As primeiras agem sobre a bacia e procuram modificar as relações entre

precipitação e vazão, como a cobertura vegetal do solo, que reduz e retarda os
picos de enchente e controla a erosão da bacia. As medidas intensivas são
aquelas que agem no rio e podem ser de três tipos (Simons et al., 1977): (a)
aceleram o escoamento: construção de diques e polders, aumento da capacidade
de descarga dos rios (canais) e corte de meandros; b) retardam o escoamento:
Reservatórios e as bacias de amortecimento; c) desvio do escoamento, são obras
como canais de desvios.
Na tabela 2.5 são resumidas as principais características das medidas
47
estruturais :

45
TUCCI, Carlos E. M. Inundações Urbanas, p.2021-2022. Disponível em:
http://4ccr.pgr.mpf.mp.br/institucional/grupos-de-trabalho/encerrados/residuos/documentos-
diversos/outros_documentos_tecnicos/curso-gestao-do-terrimorio-e-manejo-integrado-das-
aguas-urbanas/drenagem1.PDF. Acessado em 19.10.2015.
46
TUCCI, Carlos E.M. Gestão de Inundações Urbanas, Ministério das Cidades, Brasil. 2005.
p.75.
47
Op.cit., p.59
 38

Adverte, ainda, o citado autor que é ingenuidade acreditar que medidas

estruturais possam barrar as inundações, pois no máximo minimizam suas
consequências. Foi o que ocorreu nos Estados Unidos da América, que, após
um fracassado investimento em medidas de controle estruturais, acabou por
editar, em 1973, uma lei sobre proteção contra desastres de enchentes,
enfatizando o uso das medidas não-estruturais48.
Também BOTELHO conclui que as medidas estruturais intensivas,
além de serem as grandes responsáveis pelos problemas atualmente
enfrentados no meio urbano, devido, por exemplo, a retificações do rio para
propiciar a ocupação de mais áreas, não tratam das causas do problema e sim
tentam minimizá-las através de medidas compensatórias49.
Nesse mesmo prisma, DÉLTON WINTER DE CARVALHO e
FERNANDA DALLA LIBERA DAMACENA, no seu Direito dos Desastres, citam,
como proposta ainda não explorada no direito pátrio, a perspectiva já adotada
pelo direito norte americano de dotar os ecossistemas como infraestrutura

48
Op.cit. p.56-7.
49
BOTELHO, R.G.M., Bacias hidrográficas urbanas, In GUERRA, A.J.T. (org.) Geomorfologia
urbana. Bertran Brasil. Rio de Janeiro:2011, p.95
 39

natural e, portanto, de ação estratégica ou medida estrutural, preventiva e

mitigadora de desastres naturais, o que também acaba por contribuir para a
construção de resiliência da comunidade afetada. Segundo os autores, “a
indicação realizada pela doutrina americana consiste em dizer que as
estratégias preventivas a desastres devem enfatizar controles estruturais
naturais (infraestruturas naturais) e controles não estruturais (estudos,
avaliações, mapas de risco, zoneamento, etc.)”50.
A estratégia norte americana não é mera quimera. Por conta do
interesse social prevalecente, também aqui no Brasil abre-se, com o Código
Florestal (Lei nº 12.651/12), ao Poder Público a possibilidade de avançar no
uso do próprio ecossistema como estrutura de controle, dotando as áreas
mapeadas como áreas de risco como áreas de preservação ambiental (APP):

o
Art. 6 Consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando declaradas de
interesse social por ato do Chefe do Poder Executivo, as áreas cobertas com
florestas ou outras formas de vegetação destinadas a uma ou mais das seguintes
finalidades:

I - conter a erosão do solo e mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de terra

e de rocha;
II - proteger as restingas ou veredas;
III - proteger várzeas;
IV - abrigar exemplares da fauna ou da flora ameaçados de extinção;
V - proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico, cultural ou
histórico;
VI - formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
VII - assegurar condições de bem-estar público;
VIII - auxiliar a defesa do território nacional, a critério das autoridades militares.
IX - proteger áreas úmidas, especialmente as de importância
internacional. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).

A discussão sobre medidas preventivas, sobretudo de zoneamento,

ganha importância na razão de que a inundação, enquanto fato natural, possa
implicar em RISCO, que, por sua vez, envolve, para seu afastamento, a análise
do custo/benefício a ser suportado pela sociedade com a adoção das medidas
estruturais e não estruturais.
Para chegar-se à existência do risco, a balizar as escolhas
administrativas sobre gestão de desastres, é preciso ter em mente a seguinte
equação:

50
Carvalho, Delton Winter e Damacena, Fernanda Dalla Libera. Direitos dos Desastres. Livraria
do Advogado. Porto Alegre:2013, p.71
 40

Risco = probabilidade de ocorrência do evento +

gravidade do dano (prejuízos causados).

A figura abaixo ilustra a questão, onde ameaça é igual a probabilidade

de ocorrência e vulnerabilidade é igual a grau do dano ou prejuízo que possa
ser causado. Quanto maior o prejuízo (afetando casas habitadas e as vidas
humanas) causado pela ocorrência (o deslizamento iminente), maior o RISCO
da situação e, portanto, a necessidade de intervenção.

Fonte: Manual Capacitação Básica em Defesa Civil, 5ª edição, Florianópolis, 2014, p.73

Em se tratando de inundações e com o intuito de formar uma análise

crítica, o TUTORIAL de Risco, em anexo, formulado pelo Professor Carlos
André Bulhões Mendes especialmente aos Promotores de Justiça do Ministério
Público do Estado do Rio Grande do Sul ajuda a esclarecer ainda mais a
questão.
 41

É da análise do risco e da possibilidade de intervir preventivamente e

mediante a adoção de medidas não estruturais, menos onerosas ao erário, que
as ações a serem adotadas pelo Poder Público devem ser pautadas (poder-
dever).
Neste sentido, o próprio Banco Mundial, debruçando-se sobre o tema,
enuncia como um dos doze princípios chave para a gestão integrada de risco
de inundação:

5. Medidas estruturais de engenharia podem transferir o risco à jusante e à

montante. Medidas estruturais bem planejadas podem ser altamente eficazes
quando usadas de forma correta. Entretanto, elas, caracteristicamente, reduzem o
risco de inundações em um local enquanto o aumentam em outro. Gestores de
inundação urbana precisam considerar se tais medidas estão ou não nos
51
interesses da área de captação mais amplas .

Veja-se que as áreas inundáveis, ou planícies de inundação, devem

ser MAPEADAS, pelo Poder Público Municipal, levando em conta as cartas
geotécnicas.
Diversos órgãos governamentais já detêm informações técnicas
relevantes, outras até mais precisas, a balizar o mapeamento das áreas de
risco. Os Planos de recursos hídricos, pela sua natureza, também podem
dispor de elementos técnicos a indicar o uso da planície e sua delimitação, com
propostas para criação de áreas sujeitas a restrição de uso (artigo 7º, X, da Lei
nº 9.433/97).
Tais instrumentos, aliás, devem ser compilados e recepcionados no
Plano Diretor (artigo 42-A, §2º, do Estatuto da Cidade).
Seguem, aqui, algumas fontes de pesquisa aos Municípios, utilizadas
no monitoramento dos eventos climáticos, geológicos e hidrológicos:

51
Princípio estabelecido em Cidades e Inundações, um Guia para a gestão integrada do risco
de inundação urbana para o século XXI. Um resumo para os formuladores de Políticas. Abhas
K Jha, Robin Bloch, Jessica Lamond. The World Bank. p.45
 42

O CPRM – Serviço Geológico do Brasil – está executando recente

trabalho de mapear, descrever e classificar as áreas de risco de maior
complexidade no país. Oriundo de convênio celebrado entre Casa Civil e o
Ministério das Cidades, Ministério de Minas e Energia, Ministério da Integração
Nacional e Ministério das Ciências e Tecnologias para colaboração mútua, o
programa pretende executar, no período de 4 anos, em todo país o diagnóstico
e mapeamento das áreas com potencial de risco alto a muito alto.
O CPRM publicou, no seu site, as cartas de suscetibilidade a
movimentos gravitacionais de massa e a inundações52 e cartas geotécnicas de
aptidão à urbanização frente aos desastres naturais53. Quanto às primeiras,
constam disponíveis os documentos relativos aos seguintes municípios:

 Alto Feliz
 Capão do Leão
 Dom Pedrito
 Eldorado do Sul
 Estrela
 Igrejinha
 Novo Hamburgo
 Porto Alegre
 São Lourenço do Sul

Além do CPRM, possível acessar os seguintes sítios eletrônicos,

detentores de informações relevantes:

52
Disponível em: http://www.cprm.gov.br/publique/Gestao-Territorial/Geologia-de-Engenharia-
e-Riscos-Geologicos/Cartas-de-Suscetibilidade-a-Movimentos-Gravitacionais-de-Massa-e-
Inundacoes-3507.html#riosul. Acesso em 07.06.2016
53
Disponível em: http://www.cprm.gov.br/publique/Gestao-Territorial/Geologia-de-Engenharia-
e-Riscos-Geologicos/Cartas-Geotecnicas-de-Aptidao-a-Urbanizacao-Frente-aos-Desastres-
Naturais-4144.html. Acesso em 07.06.2016
 43

Importante ferramenta é disponibilizada pela AGÊNCIA NACIONAL DE

ÁGUAS – ANA –, denominada mapa de vulnerabilidades a inundações,
facilmente acessada em
http://www.smad.rs.gov.br/downloads/mapas/VulnerabilidadeDeInundacoes/Ma
pa_de_Vulnerabilidade_Inundacao_ANA.pdf ou em
http://www2.snirh.gov.br/home/webmap/viewer.html?webmap=cf201bd9b2c540
fa951b0619006eb2af .
Em vermelho, estão os cursos
d’água no Estado classificados
como de alta vulnerabilidade
(com dano) à inundação. Tais
dados são compilados em razão
da declaração de estado de
calamidade e das ações de
defesa civil.
No quadro ao lado, a
categorização, ALTA, MÉDIA ou
BAIXA vulnerabilidade, conforme
os indicadores avaliados.
44
 45

Por fim, cabe lembrar que as DEFESAS CIVIS dos Municípios

possuem, ainda que de forma não sistematizada, informações sobre as áreas
de risco ou suscetíveis a desastres. Nesse aspecto, a Defesa Civil do Estado
juntamente com a UFRGS, através do CEPED-RS e O GRID (Gestão de
Riscos de Desastres), desenvolveram, dentro do Projeto Mapeamento de
Riscos, parceria para levantamento de dados, mapas e geração de
conhecimento. No Rio Grande do Sul foram identificados 31 municípios
prioritários, sendo selecionados, para a primeira fase de ampliação de
diagnóstico, apenas 8: Sapucaia do Sul, Novo Hamburgo, São Lourenço do
Sul, Capão do Leão, Encantado, Estrela, Rolante e Igrejinha.
 46

V – CONCLUSÕES:

Como se pode ver, as ocupações humanas em áreas de risco são

consequências nefastas do fenômeno da concentração urbana e,
principalmente, da falta/insuficiência de controle e regulação sobre o uso do
solo, do que decorre também a falta de integração e articulação entre as
diversas políticas setoriais que, a seu modo, disciplinam a matéria.

Nesse cenário, o Plano Diretor, instrumento básico da política de

desenvolvimento urbano, deve, atendendo à diretriz do ordenamento territorial,
conhecer e mapear as suas áreas de risco ou de suscetibilidades, evitando a
ocupação nessas áreas, articulando-se com todas as políticas setoriais para
prevenção do risco. E tal diretriz, pela exegese da Lei, não deve se ocupar
apenas dos Municípios integrantes do cadastro nacional dos Municípios com
áreas sujeitas a desastres, mas a todos os Municípios, como elemento
fundamental do direito à cidade e à moradia. Para isso, a utilização dos dados
e informações de que disponham a Defesa Civil e o Plano de Recursos
Hídricos, é de rigor, integrando-se-os para o desenvolvimento da cidade.

Quando se trata de inundações, veja-se que a escala para tratar os

problemas que perpassam pelo uso do rio sempre deve ser tratada como
regional, da bacia hidrográfica, pois qualquer intervenção ao longo de um curso
d’agua por um Município pode causar inundações nos Municípios em seu
entorno. Os riscos e desastres precisam ser compreendidos como processos
dinâmicos, que se constituem na relação do ser humano com a natureza 54.

Nesse processo, a PREVENÇÃO, com adoção, prioritariamente, de

medidas não estruturais de zoneamento e de medidas estruturais extensivas
(v.g., melhora de cobertura vegetal, diretrizes e medidas de melhorias para
drenagem urbana), deve sempre ser perseguida. É menos onerosa, racionaliza
o uso do espaço urbano de acordo com os custos do prejuízo causado pela
ocupação irregular na área de risco, e menos danosa aos seus habitantes. A
prevenção é diretriz e prioridade legal, fundamental para as áreas de
suscetibilidade ainda não ocupadas.

54
Manual Defesa Civil, p.93
 47

De outro lado, para a cidade consolidada nesses espaços,

denominadas áreas de risco, TUCCI sugere quais poderiam ser as medidas de
prevenção a serem aplicadas:

a) “Evitar construções de qualquer obra pública nas áreas de risco como escolas,
hospitais e prédios em geral. As existentes devem possuir um plano de remoção
com o passar do tempo;
b) Planejar a cidade para gradualmente deslocar seu eixo principal para os locais
de baixo risco;
c) Utilizar mecanismos econômicos para o processo de incentivo e controle das
áreas de risco: (a) retirar o imposto predial dos proprietários que mantiverem sem
construção as áreas de risco e utilizarem, por exemplo, para agricultura, lazer,
etc.; (b) procurar criar um mercado para as áreas de risco de tal forma que as
mesmas se tornem públicas com o passar do tempo;
d) Prever a imediata ocupação das áreas de risco público quando desocupadas
55
com algum plano que demarque a presença do município ou do Estado” .

Logo, incumbe aos Municípios, nos Planos Diretores, elaborarem seu

planejamento urbano focado na gestão de risco, promovendo a devida
alteração (ou revisão) no sentido de incorporarem todas as diretrizes da política
urbana e vetores definidos nas demais políticas setoriais (habitação, recursos
hídricos, saneamento, defesa civil, ordenamento territorial), priorizando a
prevenção como diretriz e definindo, se for o caso, quais as medidas (não
estruturais e estruturais, relocação, etc.) a serem apresentadas para fazer
frente às vulnerabilidades existentes ou prováveis e aos danos correlatos.

É preciso romper de vez com a lógica, descompassada da política

urbana, mas ainda vigente nos Municípios, que, na ocorrência das inundações
ou outros desastres naturais previsíveis e evitáveis, resumem suas atuações
na busca da declaração de emergência ou calamidade pública, com o
recebimento do recurso da União a fundo perdido56.

Os levantamentos apontados pelo Atlas e o Anuário, mencionados na

seção IV deste trabalho, referindo o alto índice de vulnerabilidade do Estado no
que tange às inundações, indicam, para além da Lei, a total desinteligência e
ônus patrimonial desta forma de fazer gestão.

55
TUCCI, Carlos. Op. cit. p 81-82
56
deixando de se submeter a processo licitatório para realização das despesas e fragilizando a
devida prestação de contas
 48

Não cabe aos Municípios não atuar, deixando de dar concretude à

prevenção na gestão de riscos na política urbana, sob pena de evidente
omissão frente ao comando legal. A opção entre medida estruturante e não-
estruturante, outrossim, atentando também aos requisitos de economicidade e
eficiência da gestão, passa a ser uma possibilidade quando a urbanização da
área indigitada já seja uma realidade consolidada.

Fora isso, prevenir, evitando a ocupação (medida não estruturais), é

sempre melhor (e menos oneroso) do que remediar.

DÉBORA REGINA MENEGAT,

Promotora de Justiça,
Coordenadora do Centro de Apoio Operacional da Ordem Urbanística e
Questões Fundiárias.
 ÁREA
DE RISCO