Capítulo 1.

Os Dois Braços do Direito Financeiro

A atividade financeira do Estado tem a ver com a afetação de bens a necessidades
económicas e, portanto, a ver com a realização de despesa e com a necessária
captação de receita para a cobrir.

1. Receita Pública

Receita Pública ! Qualquer custo obtido durante um determinado período,

mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a
seu cargo.

Receitas Patrimoniais

Receitas patrimoniais são as que provêm da gestão dos bens de que o Estado é titular
ou que tem à sua disposição para satisfação das suas necessidades. O Estado é
proprietário de inúmeros bens. O património do Estado compõe ativos e passivos.

! Os Ativos têm a ver com a valorização económica do conjunto de bens e direitos

susceptíveis de avaliação pecuniária que integram o património (créditos e outros
direitos).
! Os Passivos têm a ver com a oneração de direitos e de bens susceptíveis de
avaliação pecuniária (ónus a que o Estado está sujeito, dívidas, encargos,
responsabilidade).
*Ao conjunto de ativos e passivos, dá-se o nome de património bruto. O património líquido
equivalerá ao passivo descontado do ativo.

No âmbito dos ativos patrimoniais, o património pode ser real ou financial e

mobiliário ou imobiliário (bens móveis e imóveis). São bens de que o Estado é titular
e dos quais o Estado obtém receitas.
• Património Real: Corresponde às coisas de que o Estado dispões e aos direitos
sobre elas.
• Património Financial: Corresponde ao dinheiro, aos ativos monetário-
financeiros e aos créditos e débitos do Estado.
• Património Mobiliário: É constituído pelos direitos sobre móveis, bem como
pelos direitos de objeto imaterial (artigos 204º e 205º Código Civil). Exemplos
de receitas provenientes do património mobiliário: dividendos recebidos de
empresas públicas, venda de participações sociais em empresas, juros de
depósitos das obrigações de que o Estado é titular.
• Património Imobiliário: É constituído pelos direitos sobre imóveis. Exemplos
de receitas provenientes da gestão do património imobiliário: Rendas de
edifícios, alienação de imóveis, venda de madeiras e frutos.

O património do Estado é muito importante para fazer receitas sem ser necessário
recorrer ao aumento de impostos ou ao crédito público.
No âmbito do património do Estado, pode-se distinguir também entre:
• Património duradouro: É aquele que permanece na esfera jurídica do Estado
para além do período orçamental, mais de um ano (estes bens têm de ser
amortizados).
• Património não duradouro: É aquele cuja permanência na esfera jurídica fica
aquém de um período orçamental, menos de um ano (meios monetários, títulos
de curto prazo).

Esta distinção entre património duradouro e não duradouro é muito importante por três
razões:
1. É sobre esta distinção que assenta a classificação económica utilizada nos nossos
mapas orçamentais: receitas correntes e de capital.
a. Receitas correntes: São as que não alteram a situação ativa ou passiva do
património duradouro do Estado.
b. Receitas de capital: São as que alteram essa situação.
2. É esta distinção que permite distinguir a dívida flutuante da dívida fundada,
consoante os ativos/passivos que lhe correspondem vão ou não para além do período
orçamental.
3. É esta distinção que permite autonomizar o património de Tesouraria do património
do Estado.
a. Património de Tesouraria: Corresponde aos meios monetários do Estado e
aos meios de liquidez de curto prazo (património não duradouro).

Nos termos da Constituição, há bens que estão necessariamente no domínio público,

bens insusceptíveis de serem apropriados por particulares. São os bens identificados
no artigo 84º da Constituição.

Artigo 84º Domínio Público

1- Pertencem ao domínio público:
a) As águas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos contíguos, bem como os
lagos, lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis, com os respetivos leitos;
b) As camadas aéreas superiores ao território acima do limite reconhecido ao
proprietário ou superficiário;
c) Os jazigos minerais, as nascentes de águas mineromedicinais, as cavidades naturais
subterrâneas existentes no subsolo, com exceção das rochas, terras comuns e outros
materiais habitualmente usados na construção;
d) As estradas;
e) As linhas férreas nacionais;
f) Outros bens como tal classificados por lei.
2 - A lei define quais os bens que integram o domínio público do Estado, o domínio público
das regiões autónomas e o domínio público das autarquias locais, bem como o seu regime,
condições de utilização e limites.

Estes bens estão sujeitos a um regime jurídico próprio que está consagrado no Decreto
Lei nº 280/2007. Estes bens estão fora do comércio jurídico, não podendo ser
vendidos, e também não nos podendo ser apropriados por usucapião. No entanto,
podemos pedir ao Estado, a concessão de uma licença para uso privativo (Exemplo:
água luso, apropriam-se da fonte).
Nem todos os bens que estão na esfera jurídica do Estado estão no domínio público.
Há bens, por exemplo bens imóveis que o Estado arrenda, compra para instalar os
seus serviços, que não fazem parte do domínio público. São bens do Estado sujeitos
ao domínio privado. Seria excessivo estender o domínio público a todos os bens do
Estado.

A gestão patrimonial do Estado não está sujeita à disciplina Orçamental. No

Orçamento não se reflete a permanência ou não na esfera jurídica do Estado dos bens
de que é titular. Essa contabilidade deve ser feita à sua margem.

*O Estado pode fazer dinheiro com este mesmo património. Quando tem imóveis, o
Estado procura tirar receitas deles. As receitas não são muito expressivas. As receitas
mais expressivas em Portugal são as tributárias e creditícias.
*Ordem de grandeza da dívida pública: 120% do PIB.

Receitas Creditícias

As receitas creditícias são as resultantes de uma situação de dilação temporal entre

duas prestações. Desta dilação temporal resulta benefício para um ou ambos os
sujeitos da operação.

A referência ao crédito público nos pode levar a pensar tanto em receita como em
despesa. Ao abrigo do crédito público, tanto podemos considerar o Estado num papel
devedor como num papel credor.
Quando se fala em receita creditícia está-se a dizer que o Estado se colocou na
posição de devedor a alguém para pedir dinheiro emprestado.

Dívida Pública
! Conjunto de todas as situações passivas de que o Estado é titular
A dívida pública serve para financiar o défice do orçamento. O défice do orçamento é
a insuficiência das receitas patrimoniais tributárias para pagarem todas as despesas do
Estado.

Qual é a necessidade do Estado recorrer tanto à dívida pública?

• Pode ser um investimento
• Aproveitamento das facilidades que o endividamento tem

Os impostos são receitas difíceis de mexer porque requerem o consentimento. O

crédito público, por outro lado, permite aumentar imediatamente despesa sem ter que
explicar ao eleitorado que vai ter mais coisas para pagar. O recurso ao crédito público
anestesia as pessoas. Esta é a grande tentação das receitas creditícias. Hoje, porém,
estamos com um grande problema: não conseguimos aumentar as receitas creditícias,
porque desde a crise temos um problema de liquidez no mercado que não permite
recorrer às receitas creditícias como quereríamos.
Quando falamos em dívida pública, pode-se falar em:
Dívida pública em sentido amplo ! Considera—se o recurso ao empréstimo público
e também outras operações de crédito. Fala-se aqui:
• Na Dívida Administrativa: O Estado é devedor por força de uma espera
forçada ou voluntária de algum dos seus credores. Esta forma de dívida não
resulta de uma contração de empréstimos, resultando, por exemplo, do atraso
no pagamento às farmácias; do atraso no pagamento aos fornecedores em
geral.
• Na Dívida Vitalícia: O Estado se coloca numa posição devedora em virtude da
prática de serviços considerados excecionais ou distintos (pensões por
serviços relevantes em defesa da liberdade e da democracia, pensões
extraordinárias, pensões de preço de sangue, etc).
• Na Dívida Empresarial: Resulta da participação social que o Estado tem em
empresas (públicas e participadas).
• Na Dívida Aquisitiva: Resulta da aquisição de bens recorrendo aos meios de
financiamento privado (locação financeira ou leasing; parcerias público
privadas).

Dívida pública em sentido restrito ! Em sentido estrito, fala-se de dívida pública

como uma situação bem específica, na qual o Estado (ou outra entidade pública) é
devedor em virtude de uma operação financeira, pela qual lhe foram prestados ativos
financeiros, devendo reembolsá-los e pagar juros ou rendas. Ou seja, está-se a falar do
crédito público ou dívida pública financeira.

Dívida Pública Financeira

Dentro da dívida pública financeira, distingue-se entre:

• Dívida Principal e Dívida acessória ! Na dívida principal o Estado é devedor
de uma determinada quantia. Na dívida acessória o Estado responde
subsidiariamente em caso de incumprimento do devedor principal. Ou seja, é o
garante de uma situação de dívida.
• Dívida Flutuante e Dívida fundada ! A dívida flutuante é aquela que é paga
normalmente no prazo de 1 ano; e a fundada é paga depois de 1 ano. A dívida
flutuante é contraída por não serem coincidentes as datas de recebimento com
as de pagamento, ou seja, é contraída em razões de tesouraria. Na dívida
fundada, pode-se distinguir entre:
o Dívida perpétua ou consolidada ! Corresponde a dívida fundada em
que o Estado não é obrigado a reembolso, mas apenas ao pagamento de
um certo juro anual. Os consolidados podem ser remíveis (Estado tem
faculdade de reembolso quando quiser) ou irremíveis (Estado não goza
da faculdade de realizar o reembolso, ficando obrigado apenas ao
pagamento de juros).
o Dívida temporária! Corresponde a dívida fundada com prazo de
reembolso. Exemplo: Empréstimos reembolsáveis à vista, como é o
caso dos certificados de aforro após o primeiro trimestre, e dos
certificados de tesouro após o primeiro semestre; vencimento em
 momento incerto; vencimento por morte do devedor (rendas
vitalícias); vencimento em momento certo.
• Dívida interna e Dívida externa! A dívida interna é contraída dentro do
próprio país e a dívida externa é contraída no estrangeiro.
• Dívida efetiva e Dívida fictícia! Dívida efetiva é quando o Estado é devedor
a uma entidade estranha ao sector pública; e dívida fictícia é quando o Estado
é devedor do próprio Estado ou de uma entidade do sector público.

Os instrumentos de dívida pública financeira

Para beneficiar de empréstimos públicos, o Estado pode recorrer (artigo 10º nº2 Lei-
quadro da Dívida Pública) a:
• Contratos de empréstimo celebrados diretamente e em condições previamente
acordadas com uma entidade pública ou privada, nacional ou estrangeira
• Obrigações do Tesouro, Bilhetes do Tesouro, Certificados de Aforro
• Certificados especiais de dívida
• Promissórias, em que o Estado assuma uma obrigação de pagamento

Como é que o Estado pode recorrer à dívida pública?

! O grosso da dívida pública vem dos bancos.
! A maior parte do recurso ao crédito público faz-se através da venda de títulos de
crédito. O Estado quando quer vender dívida de longo prazo tem de fazer sessões. Os
títulos de crédito quando são vendidos se tiverem maior procura vão ter uma taxa de
juro mais baixa e vice versa. Se os juros aumentaram, baixaram as pessoas dispostas a
comprar a dívida pública. Se os juros baixaram, então significa que a procura dos
títulos aumenta. (Exemplo: na Alemanha há tanta procura, que os juros são
negativos. Ou seja, as pessoas pagam para ter dívida Alemã).

Tipos de títulos de crédito:

• Bilhetes do tesouro ! São valores mobiliários de curto prazo, podendo ser
emitidos com prazos até um ano (dívida flutuante). Têm o valor unitário de
um euro. A sua atratividade reside no facto de assegurarem aos seus
subscritores uma certa remuneração real: são normalmente emitidos com
indexação à taxa de inflação.
• Obrigações do tesouro ! Constituem o principal instrumento de dívida em
Portugal. Estas financiam cerca de 70% das necessidades de financiamento do
nosso país. São valores mobiliários de médio e longo prazo (dívida fundada).
• Certificados de aforro ! São instrumentos de dívida que visam a captação
da poupança das famílias, exigindo o montante mínimo de 100 euros.
Basicamente está-se a emprestar dinheiro ao Estado com a compra destes
certificados, e a receber juros. Os certificados de aforro só podem ser emitidos
a favor de particulares e não são transmissíveis, excepto em caso de
falecimento do titular.
Estes instrumentos dívidas são alguns dos muitos que existem.

Agências de notação financeira! O risco envolvido na compra de instrumentos de

dívida pública é avaliado por agências internacionais de notação financeira. As suas
avaliações tomam como base uma escala de risco, de forma a que os possíveis
compradores de títulos possam calcular a probabilidade de cumprimento ou não das
obrigações por parte do Estado a quem emprestam o seu dinheiro.

Há uma falha de mercado que está intimamente ligada com a existência destas
agências que é a assimetria de informação. As agências servem para fornecer a todo o
mercado informações sobre as Empresas ou o Estado. Nós para estarmos no comércio
jurídico temos de pagar a estas agências para avaliarem as nossas contas e
transmitirem a informação ao mercado. É necessário, ninguém vai comprar um título
de dívida às escuras.

Regime jurídico da dívida pública:

O Estado não pode ficar devedor sem limite. Existem regras para que o Estado recorra
a este endividamento público.

Artigo 161º alínea h) da Constituição ! A Concessão de dívida fundada está sujeita à

autorização da Assembleia da República. Todo o crédito público que tenha de ser
pago com o prazo superior de um ano está sujeito à autorização da Assembleia da
República. Os outros não, porque se trata da Tesouraria do Estado. Esta habilitação à
Assembleia da República normalmente é concedida na Lei do Orçamento do Estado,
mas pode ser concedida noutra lei qualquer.

A gestão da dívida pública é feita pela Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida

Pública (IGCP). O IGCP atua em nome e representação do Estado português, no que
toca à negociação, contratação e emissão de dívida pública. O IGCP gere não só a
dívida direta do Estado, mas também quem gere a tesouraria e o financiamento do
Estado.

Como é que se paga a dívida?

• Estado pode pagar no momento certo, ou se atrasar, terá de pagar juros.

Amortização da dívida pública ! É uma das formas de extinção da dívida.

Amortização significa o pagamento das prestações de capital.
Prescrição da dívida pública ! É outra das formas de extinção da dívida. Os créditos
correspondentes a juros e rendas perpétuas prescrevem no prazo de 5 anos a contar da
data do seu vencimento. Os créditos correspondentes ao capital mutuado e a rendas
vitalícias prescrevem no prazo de 10 anos a contar do respetivo vencimento ou do
primeiro vencimento de juros ou rendas posterior ao dos últimos cobrados.

Dívida Acessória
• Na dívida acessória não é o Estado que se assume como principal devedor. O
Estado assume a dívida apenas subsidiariamente.
• O Estado poderá conceder garantias pessoais apenas sob a forma de fiança ou
aval. Estas garantias são concedidas a título excecional e o fundamento para a
sua atribuição deve ser o manifesto interesse para a economia nacional (artigo
1º do DL 112/97).
 • A concessão destas garantias está sujeita a um regime rigoroso. Elas
dependem da verificação cumulativa dos requisitos referidos no artigo 9º do
DL 112/97:
o Para conceder uma garantia, o Estado deve ter participação na empresa
ou interesse nesse investimento;
o O Estado tem de exigir o projeto concreto de investimento;
o A empresa tem que oferecer garantias de que vai assumir a sua dívida e
de que tem condições para o fazer;
o Tem que provar que a garantia do Estado é imprescindível para fazer
aquele investimento.
o O Estado nunca pode assumir dívidas de outra pessoa, com o
fundamento de que essa pessoa é incapaz de assumir o compromisso.
! Este regime da dívida acessória está no DL 112/97, de 16 de setembro.

2. A Despesa Pública

A grande surpresa quando estudamos a Despesa Pública é que esta está muito menos
estudada do que a Receita Pública. Não está estudada porque durante o século XX,
entregou-se a despesa pública à decisão política. Os juristas não tinham nada a dizer;
era uma decisão soberana do Estado. Chegados ao século XXI, vê-se que esta visão
de despesa pública é ridícula porque se temos a receita pública desenvolvida, não faz
sentido que a despesa pública também não esteja desenvolvida.

Existem duas visões diferentes de despesa pública:

• Visão clássica
• Visão contemporânea

A visão clássica da despesa pública: o sacrifício imposto aos particulares

Visão liberal ! Afirma que a despesa é um desperdício, uma perda de riqueza. O
conceito clássico de despesa pública está associado à ideia de redução de riqueza, de
património, ainda que redução necessária ou indispensável.

As finanças cássicas estão marcadas pela neutralidade do Estado em relação à vida

económica. A atividade do Estado no liberalismo estava reduzida ao mínimo, e as suas
despesas destinavam-se a pagamentos, consumos ou assunções de encargos, não
geradores de nova riqueza.

Estado Liberal = Estado- consumidor (não gerador de riqueza)

A despesa pública é olhada com desconfiança, embora seja considerada um mal

necessária uma vez que a sua realização visa a satisfação do interesse público.
Entende-se que os contribuintes que suportam a despesa pública sempre dariam um
uso mais produtivo ao dinheiro.

De acordo com esta visão liberal:

 • Olha-se para o consumo público como sendo feito em detrimento do consumo
privado
• A despesa pública é improdutiva
• A despesa pública era sempre associada ao empobrecimento dos cidadãos
contribuintes.

Assim, a receita cobrada pelo Estado sob forma de imposto, necessária para o
desempenho das suas funções, era calculada em função do montante de despesa
pública reputada essencial para o seu funcionamento.

Esta visão liberal está na base do entendimento clássico no que toca ao equilíbrio
orçamental:
• O endividamento só deveria ser contraido em casos extermos.
• As despesas não devem ser financiadas por recurso ao crédito público.
• Deveriam ser apenas financiadas por receitas provenientes de impostos e da
gestão do património.

Visão contemporânea da despesa pública

i. A despesa pública como um dos elementos fundamentais da atividade
financeira do Estado, ao lado das receitas públicas: instrumento público de
redistribuição da riqueza.

Visão mais socializante ! Visão que temos desde a última metade do século XX. A
Despesa Pública passou a ser vista como um meio de o Estado fazer redistribuições de
riqueza. A Despesa Pública assume uma dimensão gigantesca. O Estado é melhor do
que os privados a fazer investimento.

Hoje o Estado é visto como um filtro: o papel exato do Estado consiste em orientar o
rendimento nacional nesta ou naquela direção, sem o destruir. O Estado não consome,
ele redistribui.

Atualmente se reconhece que a despesa pública pode desempenhar a mesma função

económica da despesa privada: distribuição de riqueza, ou seja, o seu efeito pode ser
benéfico para o desenvolvimento económico e para o aumento de riqueza. Às vezes
até é melhor do que a despesa privada, na medida em que é conforma ao interesse
geral.

Hoje, a despesa privada não é tida como melhor do que a despesa pública pelo facto
de ser privada. Há despesas públicas mais úteis do ponto de vista económico, uma vez
que a sua produtividade é superior àquela que procederia da iniciativa privada.
• Nesta perspectiva, a despesa pública não é necessariamente sinónimo de
perda.

A despesa pública é vista atualmente como conforme ao interesse geral, ao contrário

do que acontece com o emprego dos recursos, livremente decidido pelas pessoas
privadas ou empresas. Esta alteração de perspetiva está intimamente ligada com a
passagem das finanças neutras para as finanças ativas e com a generalização do
pensamento keynesiano. Atualmente é reconhecida à despesa pública uma dupla
função:
• Social ! Permite assegurar uma certa forma de solidariedade social
• Económica ! Desempenha o papel de estabilizador económico.

Contudo, a concretização nunca totalmente acabada das ambiciosas metas próprias do

Estado social e democrático de direito que requer o desembolso de grandes quantias
de dinheiro em forma de gasto público, gera alguns problemas:
→ Constantes défices orçamentais (défice corresponde à diferença existente entre
a despesa excessiva de um determinado ano económico em relação às receitas
existentes. Sempre que a despesa pública é excessiva, tem de se recorrer ao
crédito público).
→ Uma tendência imparável de aumento da quantia global das receitas dos entes
públicos (aumento da dívida pública, privatizações, pressão fiscal)

ii. A crescente afirmação da despesa pública como matéria jurídica e não mais
exclusivamente económica ou política.

Em termos de tratamento dogmático e jurídico, a despesa pública foi durante muitos

anos entendida como um tema menor. Isto deveu-se a dois factos:
• Influência da escola alemã de direito público que remetia o tramanto da
despesa pública para o domínio político e considerava as normas sobre
despesa pública como internas ou de pura organização as quais não tinham
natureza jurídica.
• Na maior parte dos textos constitucionais haver silêncio quanto a esta matéria.
Esta falta de tratamento gerou um hiato em termos de desenvolvimento entre
os dois braços do direito financeiro (a receita pública e a despesa pública).

O tradicional abandono nas mãos da política da matéria da despesa pública dificultou

muito a árdua tarefa da construção jurídica da despesa pública paralela à da receita
pública tributária (Carzola Prieto).

Conceito de despesa pública

O conceito de despesa pública é indissociável da realidade orçamental. A despesa
pública tem a ver com a aplicação mediante os mecanismos juridicamente
estabelecidos, dos créditos previamente aprovados no Orçamento correspondente para
assim fazer frente às obrigações de conteúdo económico do ente público de que se
trate. Por isso, só o domínio dos mapas orçamentais permite uma ideia mais clara
daquilo que é a despesa pública. Dos mapas orçamentais resulta que a despesa pública
é empregue de três formas:
1. Consumos
2. Transferências
3. Investimentos
Despesa Pública ! Conjunto de consumos, transferências e investimentos
promovidos com a utilização de meios económicos monetários pelo Estado.

Consumos
Estamos a falar das despesas que têm a ver com a existência do próprio estado –
consumo público.
Quando se fala em consumo do Estado está se a referir às despesas de funcionamento
do Estado, ou seja, às despesas correntes do consumo público. O Consumo público =
despesas de pessoal + despesas de aquisição de bens e serviços correntes. Juntando-se
ainda a este agreggado os encargos correntes da dívida pública, que são normalmente
objeto de tratamento separado pela sua variabilidade e para permitirem uma mais fácil
contabilização dos saldos primários.

Consumos = consumo público + juros

Ou
Consumos = despesas correntes - transferências correntes.
Estes consumos têm uma coisa em comum: eles diminuem o ativo líquido do Estado,
ou seja, são insusceptíveis de gerar nova riqueza, seja por via da redistribuição ou do
investimento.
• Isto corresponde a despesas correntes. Não vamos recorrer ao endividamento/
crédito público para pagar estas despesas.
Ou seja, estas são despesas sem correspondência a movimentações de massas
monetárias para outros grupos distintos do Estado e que não oferecem contrapartidas
em termos de acréscimo de bens duradouros.

Exemplos de consumos: as remunerações certas e permanentes e os abonos variáveis

ou eventuais que o Estado deve aos seus servidores; a aquisição de bens e serviços
correntes; os encargos correntes da dívida pública.

Numa visão moderna de despesa pública, temos de considerar a dimensão do

consumo público: o Estado continua a ter necessidades que se prendem com a sua
existência. Apesar destas despesas, os consumos, são consideradas não reprodutivas,
são fundamentais para a prossecução do interesse geral da comunidade pois sem elas
também não existiria Estado.

Transferências
!As transferências são uma componente da despesa pública, correspondente a
prestações unilaterais do Estado dirigidas a outro ente económico (público ou
privado) sem que se verifique qualquer contraprestação por parte deste último.

Exemplos de transferências feitas em favor do sector público: transferências para a

segurança social, regiões autónomas, municípios ou freguesias.
Exemplos de transferências feitas em favor do sector privado: escolas, instituições de
investigação, sindicatos, etc.

Bouvier, Esclassan e Lassale referem como despesas de transferência:

→ As despesas que correspondem à participação do Estado no sistema de
segurança social (corresponde aquilo que o regime contributivo não pode
responder)
→ As despesas que correspondem a ajudas no sector económico (agricultura,
prémios ou subvenções dadas pelo estado a empresas privadas como parte de
uma política de incentivos)
→ As despesas que correspondem ao setor local (subvenções a coletividades
descentralizadas)
→ As que correspondem ao setor educativo e cultural (ajudas a estabelecimentos
de ensino privados)
→ As que correspondem no setor exterior às ajudas aos países em vias de
desenvolvimento e contribuições para organizações internacionais, incluindo a
União Europeia.

A ideia de de transferência aponta para uma ideia do Estado muito característica do

século XX. Com o reconhecimento das transferências no seio da despesa, o Estado
apresenta-se como uma pessoa coletiva que também cria riqueza e que vai mesmo
para além daquilo que é conseguido pela despesa privada: a despesa pública opera
transferências de riqueza entre grupos sociais, gerando ela própria nova riqueza. Nesta
perspetiva, a despesa pública não corresponde sempre a perda.

Também podem ser internas ou externas. Feitas dentro do país ou fora do país.
Dentro das transferências internas temos:
→ Transferências ao setor público
o Administrações públicas: fundos e serviços autónomos, administração
local, Segurança Social e Regiões Autónomas.
→ Transferências ao setor privado
o Administrações privadas: Associações de beneficiência, associações
de futebol, associações de socorros mútuos, automóvel clube de
Portugal, Cruz Vermelha, Federações Desportivas, Fundação Calouste
Gulbenkian, Instituições particulares de ensino e de investigação,
organizações religiosas, sindicatos
Dentro das transferências para o exterior, compreendem-se as contribuições para a
União Europeia e transferências para países terceiros e organizações internacionais.

As transferências também podem ser correntes ou de capital.

• Tanto podem ser para financiamento de despesas correntes da entidade pública
ou privada para quem é feita a transferências,
• Ou podem ser feitas em vista de investimentos de um bem de património
duradouro.
Transferências correntes ! Visam o financiamento das despesas de consumo da
entidade recebedora
Transferências de capital! Visam o financiamento de despesas de capital da entidade
recebedora, por exemplo para financiamento da formação bruta de capital, para
aquisição de ativos de capital, para comepnsação de danos, para aumento do capital
financeiro ou para amortização de empréstimos.

Transferências = Transferências correntes + transferências de capital

O destacamento desta componente da despesa, nos faz pensar da dimensão que deve
ter esta transferência. A identificação das transferências constitui um claro alerta no
sentido do escrutínio da sua produtividade. Por vezes as transferências correspondem
a situações de retirada de fundos a setores produtivos para beneficiar outros cuja
utilidade social ou económica seria nula, ou mais baixa. Esta questão adquire relevo
nas transferências para o setor privado, de forma a evitar a sua excessividade, e
sempre que possível, até mesmo a improdutividade da despesa pública.
O rendimento social de inseção (RSI) é uma transferência que o Estado faz para o
sector privado, que dificilmente será produtiva, mas mesmo assim devemos dá-la
porque é dada com um objetivo de justiça social. Nas transferências tem-se sempre de
fazer este juízo de se compensa ou não compensa fazer essa despesa.

Investimentos
Os investimentos englobal todas as despesas de capital. Abarcam todo o conjunto de
despesas com efeitos na formação de capital fixo, que perduram no tempo,
estendendo-se os seus efeitos para além do período orçamental a que dizem respeito.

Os investimentos diminuem o ativo líquido do Estado mas geram contrapartidas em

termos de acréscimos de bens duradouros.
Exemplos de investimentos: as despesas com a aquisição de bens de capital
(investimentos), com operações financeiras (ativos e passivos financeiros) e com
transferências de capital (despesas sem contraprestação para a entidade dadora).

É investimento toda aquela despesa em bens que perduram na esfera jurídica do

Estado. Estas despesas são aquelas em que temos menos problemas em usar o recurso
ao crédito para ir amortizando esse património, de maneira a que esse património
produza nova riqueza e acabe por pagar o investimento inicial.

A despesa pública como utilização de meios económicos monetários

! Movimentações de dinheiro
! Deixamos para trás os gastos ocultos. Não significa que estes sejam menos
importantes, simplesmente não ficam espelhados na realidade orçamental.

A despesa pública e o conceito de Estado que lhe está associado: a incompletude

dos mapas orçamentais e sua complementação por legislação nacional que segue
as regras do SEC 95
! O orçamento do Estado só espelha uma parte das receitas e despesas públicas.
! Autarquias locais, regiões autónomas ficam de fora (elas têm o seu próprio
orçamento). Para ter uma perspectiva integrada da despesa pública, tenho de conjugar
os três orçamentos: do Estado, das AL e das RA.
! Conjugar estes orçamentos vai gerar problemas e conflitos. Há receitas e despesas
que vão ser coincidentes (consolidação orçamental). Outros problemas: apesar de
terem autonomia orçamental, têm de estar subordinadas aquilo que o Orçamento do
Estado disser. O comportamento das AL e RA pode comprometer economicamente
todo o funcionamento público. Exemplo: Se uma RA ou AL se endivida, esse
endividamento não é indiferente para o resto do país. Vai ter de haver uma
coordenação dos sectores. *Tudo o que seja sector empresarial privado está, em
princípio, fora do orçamento de Estado.
! É um fenómeno complexo, não conseguimos ter noção de toda a despesa pública
olhando só para o Orçamento do Estado.
! O gasto do estado está espalhado por diversos documentos

História da Despesa Pública

A despesa pública que temos no século XXI é fruto de uma evolução histórica não
muito antiga. Vamos situar a mudança de paradigma no século XVIII (surgimento do
Estado social). Esta viragem dá-se com Adam Smith, Kant e Rousseau. Estes três
autores têm em comum o facto de assumirem que a benevolência ou a caridade passa
para a esfera da justiça. A partir do século XVIII, o Estado passa a ter ao seu cuidado
a resolução dos problemas dos mas desfavorecidos da sociedade. Contudo, não temos
no século 18 um Estado Social, temos apenas as suas origens.
As Finanças Públicas no século 18 e 19 era o liberalismo económico:
• As finanças públicas eram caracterizadas por uma despesa que se reduzia ao
mínimo;
• As despesas não são geradoras de nova riqueza, considerava-se a despesa
pública uma ruina;
• As finanças públicas eram caracterizadas pela ideia da neutralidade.
Não competia ao Estado fazer redistribuição de riqueza. Neste contexto de
neutralidade das FP, a instituição mais importante é o Parlamento. Daqui resulta que a
receita mais importante do Estado é o imposto, e a neutralidade das finanças assenta
na regra de ouro do equilíbrio orçamental: não se pode recorrer ao crédito público, só
em situações de calamidade pública.

O Estado começa a pouco e pouco a assumir algumas despesas sociais. Até aos século
XIX quem era preso pagava a sua alimentação na prisão, a partir do século XIX o
Estado começa a assumir as despesas para com os presos. Aos poucos o Estado
começa a assumir despesa.

No entanto, a coisa vira definitivamente no século XX a seguir ao final da segunda

guerra mundial. É a explosão de despesa. A partir desta altura surge o Estado de
providência, tenta que não falte nada a ninguém. Há duas grandes causas:
1. Surgimento de uma pobreza pelas cidades que não tem par; sente-se uma
necessidade de dar-se uma resposta a este problema. As duas guerras mundiais
tinham implicado aumentos de impostos (para financiar a guerra). Quando
 terminam as guerras, os Estados vêm-se com uma carga fiscal muito elevada.
Não descem a carga fiscal, mantêm no mesmo nível mas começam a poder
fazer mais coisas, como lidar com a pobreza.
2. Keynes veio contrariar o entendimento clássico sobre a resolução dos
problemas económicos. No prisma liberal, as crises resolviam-se por si. O
ciclo económico vai avançando. Os liberais defendiam que não era preciso
fazer nada. Keynes não estava para estar à espera: “No longo prazo estamos
todos mortos”. Ele queria acelerar o fim da crise. O que ele descobriu é que a
despesa pública podia ter um efeito contra-cíclico. Para Keynes o Estado não
podia em períodos de crise adoptar uma atitude passiva, tinha de realizar
despesa pública. Como é que Keynes defendia a ligação entre o gasto de
dinheiro e o crescimento da economia: multiplicador (?). Se ninguém tem
dinheiro, o Estado distribui dinheiro. Com Keynes a despesa pública deixa de
ser olhada como algo mau. Já não é um desperdício. Nas mãos do Estado, o
dinheiro é muito mais produtivo e reprodutivo do que na mão dos particulares.
O Estado pode cirurgicamente fazer circular dinheiro onde ele está em falta.
Esta perspectiva é muito querida em Portugal. Em muitos manuais do século
XX, está a visão Keynesiana (do acelerador, multiplicador). É um pensamento
tão querido por várias razões:
a. Admite um défice orçamental em determinados casos (alteração de
paradigma em relação aquilo que defendiam os liberais). Só são
admitidos défices em período de recessão económica.
b. Pensamento do Keynes mostra o quão falível é o pensamento
económico liberal. A crise de 29 é prova de que a economia não pode
funcionar sozinha. A partir do Keynes mais nenhum Governo está
disposto a assumir os pressupostos liberais do funcionamento isolado
do mercado, em que os agentes económicos são deixados sozinhos no
mercado.

A neutralidade das finanças é substituída pelas finanças funcionais:

• Integração entre economia e finanças públicas
• Intervenção na economia por parte do Estado
• Complexidade crescente do fenómeno financeiro
• Parlamento deixa de ter tanto poder; Governo torna-se no órgão mais
importante nas finanças públicas.
• Impostos continuam a ser uma receita importante, mas a par deles temos as
receitas creditícias que sendo proibidas pelo legalismo económico, passam
agora a ser permitidas. Deixa-se de aplicar a regra de ouro das finanças
clássicas.

Final do século XX: Estado de total justiça social (Prof. Maria da Glória).
! 3 críticas de três autores libertários:
• Nozick: Tem uma visão impar no pensamento libertário contemporâneo. Ele é
o mais radical, porque defende uma visão do Estado híper-individualista. Os
direitos devem ser concebidos de acordo com uma visão puramente
deontológica. Os direitos devem ser concebidos sem qualquer contaminação
 consequentalista. O direito mais importante é o direito de propriedade. O
direito de propriedade deriva do direito de pertença a nós próprios. Eu só sou
livre se considerar que me pertenço a mim próprio. Se o direito de propriedade
é o mais importante, Nozick vai impedir toda e qualquer cobrança do Estado
que tenha caráter redistributivo. Só aceita distribuições de bens no mercado se
elas tiverem algumas características: Só é justo o direito de propriedade de
uma coisa se essa coisa tiver sido inicialmente apropriada de forma justa
(justiça na distribuição de bens).
• Hayek: Valor da liberdade. O Estado não tem tarefas redistributivas porque a
redistribuição de bens se dá no mercado, que é o sítio mais adequado para
ocorrerem as trocas. O intervencionismo do Estado é fonte de coerção
(coagindo as pessoas a fazerem despesa não querida) e vê-se a raiz do
totalitarismo.
• Buchanan: O objetivo dele é voltar ao laissez-faire. A crítica principal que
Buchanan faz é que a despesa é feita sem controlo democrático. O Estado está
assente numa lógica de gastar sem tributar, ou seja, quando chegamos ao
século XX vemos um Estado muito assente no recurso ao crédito e não
justifica cada aumento de despesa junto aos contribuintes. Sobretudo, critica a
despesa pública tal como é feita no século XX. O Estado não é sincero naquilo
que diz sobre os gastos públicos. A despesa é um instrumento privilegiado
para beneficiar certos sujeitos económicos. Foi Buchanan que fala das falhas
do Estado que geram despesa: lobby e grupos de interesse que afastam mais o
Estado das necessidades do eleitor médio; burocracia e a ideia da opacidade da
atuação pública; fala da ilusão fiscal. Ele propõe a redução da despesa.