O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: uma realidade em

movimento

Raquel Raichelis Degenszajn

Pontifica Universidade Católica de São Paulo, Brasil
Berenice Rojas Couto
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Brasil
Tiago Martinelli
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Brasil
Neiri B. Chiachio
Pontifica Universidade Católica de São Paulo, Brasil

RESUMO

O objetivo da mesa coordenada é o de apresentar os resultados de pesquisa nacional

sobre a implantação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS. Os objetivos do
estudo voltaram-se
se para a análise do conteúdo e dos fundamentos da Politica Nacional
de Assistência Social - PNAS/2004 e para a realização de investigação empírica do
processo de implantação e implementação do SUAS em nível nacional, priorizando os
Centros de Referência de Assistência Social. Serão apresentados os seguintes
conteúdos: 1) Problematização de questões centrais da PNAS; 2) Resultados da
pesquisaa empírica nas regiões norte/nordeste, sudeste e sul: 3) Principais conclusões
da investigação.

Palavras chaves:: Política de Assistência Social, Sistema Único de Assistência Social,

Centro de Referência de Assistência Social, implantação nacional.
 O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: uma realidade em
movimento1

Raquel Raichelis Degenszajn2

Berenice Rojas Couto3

1. INTRODUÇÃO

A pesquisa apresentada foi desenvolvida no âmbito de uma proposta de

cooperação acadêmica aprovada e financiada pela Coordenação de Aperfeiçoamento
de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento
4
Científico e Tecnológico (CNPq)
( , envolvendo o Programa de Pós-Graduação
Pós em
Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão (UFMA); o Programa de Pós-
Pós
Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-
(PUC
SP) e o Programa de Pós-Graduação
Pós em Serviço
o Social da Pontifícia Universidade
Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS), sob a coordenação geral do primeiro.

Para o desenvolvimento da pesquisa, os professores pesquisadores e os alunos

de pós-graduação
graduação membros das equipes dos três Programas constituíram
constituíra uma rede de
cooperação acadêmica entre Programas de Pós
Pós-Graduação
Graduação consolidados, integrantes
de diferentes regiões geográficas do país, para produzir conhecimento sobre a Política
de Assistência Social, objetivando contribuir para efetivação do processo de
d
implantação do SUAS no Brasil a partir do levantamento, sistematização e publicização

1
O texto a seguir é uma síntese do material disponível no livro O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA
SOCIAL NO BRASIL (SUAS): uma realidade em movimento, publicado pela Cortez Editora, organizado
pelas Profs. Dras. Berenice Rojas Couto, Maria Carmelita Yazbek, Maria Ozanira Silva e Silva e Raquel
Raichelis, que debate a pesquisa nacional realizada por três três Programas de Pós-Graduação
Pós (UFMA,
PUCSP, PUCRS) através do Programa PROCAD/CAPES. A pesquisa envolveu um número grande de
professores pesquisadores, mestrandos, doutorandos e alunos de iniciação científica e teve como espaço
temporal os anos de 2005 a 2010.10.
2
Doutora. Pontifica Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).
(PUC [email protected]
3
Doutora. Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC-SP).
(PUC [email protected]
[email protected]
4
Trata-se,
se, por parte da CAPES, do Programa Nacional de Cooperação Acadêmica – PROCAD,
desenvolvido, em nível nacional, que contou também com o apoio financeiro do CNPq,i obtido mediante à
concorrência ao Edital MCT/CNPq 03/2008 – Ciências Humanas, Sociais e Sociais Aplicadas .
de informações sobre esse processo, considerando a amplitude geográfica e a
diversidade da realidade nacional.

A proposta de pesquisa objetivou realizar: uma análise do

do conteúdo e dos
fundamentos da Política Nacional de Assistência Social - PNAS; uma análise da gestão
estadual e municipal da PNAS, na ótica dos gestores, técnicos e representantes dos
Conselhos; e um estudo do processo de implantação e implementação do SUAS
SU em
nível nacional, priorizando o Centro de Referência da Assistência Social
Social- CRAS,
estrutura estatal criada a partir da proposta do SUAS.

Na pesquisa empírica foram definidos 7 Estados a serem visitados. São eles:

Pará, Maranhão, Pernambuco, São Paulo, Minas Gerais, Paraná e Rio Grande do Sul;
foram pesquisados 41 municípios, obedecendo aos seguintes critérios por Estado:
capitais, 1 município de grande porte, 1 município de porte médio, 2 municípios de
pequeno porte 1 e 1 município de pequeno porte 2 ( segundo critérios da NOB/SUAS).

A metodologia da pesquisa previa a realização de entrevistas semi

semi-estruturadas
com gestores estaduais e municipais; observações sistemáticas nos CRAS (56) e em
alguns CREAS (11), utilizando-se
utilizando de roteiro prévio construído pela equipe e de grupo
focais com a participação de técnicos e conselheiros do CMAS e CEAS, buscando
problematizar coletivamente o movimento de implantação dos CRAS e a apreensão do
SUAS no município.

O grupo de pesquisa também realizou uma pesquisa pela Internet (sob

responsabilidade da equipe do Maranhão), com informações levantadas mediante a
aplicação de um questionário on line, , com perguntas fechadas, abertas e semi-abertas
semi
numa amostra representativa da realidade nacional, sendo selecionado, em cada
região, o Estado de maior e de menor IDH e um total inicial de 625 municípios
brasileiros, sorteados considerando o porte dos muni
municípios,
cípios, mais o Distrito Federal.

2. DOS RESULTADOS DA PESQUISA: PROBLEMATIZANDO FUNDAMENTOS E

CONCEITOS DA PNAS E DO SUAS

A política nacional de Assistência Social e a NOB/SUAS foram consideradas

avanços conceituais, estabelecendo critérios para sua defi
definição
nição e acesso vinculadas ao
campo dos direitos sociais, assentado nas características de política pública. A
problematização dos conceitos foi pautada pela análise dos elementos que informavam
esse campo indicando que isso requer o enfrentamento da forma política e institucional
de apreensão da assistência social no Brasil.

O debate sobre as políticas sociais brasileiras demonstra que historicamente

estas políticas se caracterizaram por sua pouca efetividade social e por sua
subordinação a interesses econômicos.
econômicos. Seu escopo foi desenhado em uma perspectiva
residual, sem o comprometimento em enfrentar a desigualdade social que caracteriza a
sociedade brasileira. A Assistência Social representa nessa análise uma área de grande
tensão, uma vez que o padrão arcaico
arcaico que se referencia em matrizes apoiada pelo
favor, clientelismo, mandonismo, desprofissionalização é elemento enraizado na cultura
dessa política. O Estado tradicionalmente abdicou de sua condução, transferindo-a
transferindo às
entidades privadas, filantrópicas ou
ou não, o que impacta diretamente na dificuldade
encontrada na materialização da política como pública e dever do estado, direito de
cidadania.
Nessa perspectiva, a construção da PNAS e da NOB/SUAS que se pautou em
movimentos da sociedade e dos atores que participam dessa disputa, foi um grande
avanço na consolidação de instrumentos que auxiliam na construção desse campo
como o de uma política pública que pode ser reclamável por todos aqueles a quem ela
se destina.

Os conceitos centrais da PNAS e do SUAS fforam

oram problematizados pela
pesquisa. Assim, a definição dos usuários na PNAS, bem como a matricialidade
sócio-familiar,
familiar, a abordagem territorial e a questão relativa aos trabalhadores e a
gestão do trabalho no SUAS foram apresentados e foram levantadas
problematizações
lematizações que colocam essas definições em debate.

Assim em relação aos usuários, embora sua definição seja um avanço

conceitual que permite inclusive romper com os velhos paradigmas utilizados para sua
identificação, a pesquisa aponta a necessidade de enfrentar os velhos preconceitos
na definição dessa população,
pulação, seja identificando-os
identificando os com a condição de subalterna
(YAZBEK, 2009), seja na condição de desorganizada e despolitizada . Aponta a
necessidade de retomar o debate desses usuários na sua vinculação com a classe
trabalhadora e como fração dessa classe que sofre mais intensamente as refrações
da questão social.

A abordagem territorial na PNAS foi analisada como potencialmente

inovadora, pois sua abordagem conceitual baseada nas idéias de Milton Santos é
considerada um aporte fundamental por permitir
permitir pensar o território como espaço do
vivido, da pulsação da vida da cidade e por isso com potencial de alterar as condições
de vida da população. Dessa forma organiza as provisões aonde a população se
encontra, garantindo o acesso e buscando superar a fragmentação
fragmentação dos serviços e das
ações.

Essa abordagem requer vigilância, pois pode ser apreendida apenas como
definição geográfica e, se agregada a conceitos como vulnerabilidade e risco social,
podem estigmatizar a população e transformar esses territórios em guetos, que
afastem a população do usufruto das cidades. Importante ressaltar que o
equacionamento de grande parte das vulnerabilidades sociais não tem origem na
dinâmica local, depende de políticas macroestruturais que extrapolem os limites da
intervenção
nção no território. Além disso, a participação popular na escala das
intervenções territorializadas pode assumir um caráter restrito, pontual e instrumental,
com riscos de despolitização e isolamento, distante da inserção crítica na esfera
política da cidade
ade e em relações societárias mais simples.

Em relação à matricialidade sócio-familiar,

sócio familiar, o texto aponta que ter como
referência a família não representa necessariamente uma inovação no campo das
políticas sociais brasileiras. No seu viés mais conservador, o campo da política social
responsabiliza a família pelo cuidado de seus membros, e a desproteção social é
considerada uma falha de um “grupo familiar desagregado”. Romper com esse
paradigma exige enfrentar o debate sobre as novas formas de organização e relação
de grupos familiares, uma tentativa de romper com os padrões burgueses que tem
organizado as metodologias de atendimento a essas famílias e recolocar o debate
sobre compreender as singularidades desses grupos na perspectiva de seu
pertencimento a uma
ma classe social, o que garantiria uma intervenção na direção da
autonomização dessas famílias. A adoção desse princípio sem problematizá-lo
problematizá pode
levar ao deslocamento dos conflitos e contradições de classe da sociedade capitalista,
de natureza macro societária
etária para a esfera do indivíduo, da comunidade e das
relações intra-familiares.

Em relação aos trabalhadores e a gestão do trabalho no SUAS, ressalta-se

ressalta
que a questão de recursos humanos profissionalizados e reunidos em contratos de
trabalho consistentess e com a garantia de trabalhadores públicos constitui-se
constitui em
enorme desafio para administração pública brasileira. Esse desafio torna-se
torna muito
mais ampliado quando o debate é realizado no campo da política de Assistência
Social. Seu escopo compreende trabalhadores
trabalhadores vinculados às três esferas de poder
público e a inúmeras entidades privadas que se localizam nesse campo. As
características dos recursos humanos envolvidos nessa área são heterogêneas, tanto
no aspecto da formação como das condições de trabalho.
trabalho. A desprofissionalização foi
padrão da área e, tanto a PNAS como o SUAS, bem como a NOB/RH apontam para o
enfrentamento dessas condições, apontando que a qualificação e as condições de
trabalho são fundamentais para o salto qualitativo da política pú
pública.
blica. A pesquisa
mostrou um quadro de pessoal ainda bastante insuficiente, que materializa uma
grande defasagem política e técnica que incide na compreensão do papel do
trabalhador social. Essas condições se agravam quando problematizadas na
contemporaneidade,
aneidade, em que a nova morfologia do do trabalho impõe condições
precarizadas, trabalhos parcelados, terceirizados ao conjunto dos trabalhadores, ao
que adere com grande facilidade o campo da política de Assistência Social. O debate
sobre gestão deve extrapolar
xtrapolar o campo do trabalho para ampliar-se
ampliar se na perspectiva de
compreender como se organizam as condições institucionais para que o trabalho
ocorra. Enfim, nesse quesito o que está em pauta é a ressignificação do trabalho na
Assistência Social e a construção
construção de identidade de trabalhador da política no contexto
das lutas da classe trabalhadora.

3. APONTAMENTOS CONCLUSIVOS: OS DESAFIOS E LIMITES QUE EMERGEM

DA PESQUISA

Os dados da pesquisa apontam inúmeras contradições do SUAS no seu

movimento para implantação
ação na realidade brasileira. O confronto persistente entre o
velho, representado pela ideologia do favor, da benesse, e o novo, expresso pelo seu
desenho enquanto explicitação do campo dos direitos sociais da seguridade social
não contributiva e no desenho
desenho de uma política pública republicana, marca as
condições e perspectivas concretas de sua materialização. Em vários momentos foi
possível identificar essas características convivendo e disputando espaço na
dinâmica de implantação do sistema. Os estad
estados
os pesquisados, bem como os
municípios, evidenciaram um forte movimento no território brasileiro na direção da
implantação do SUAS, demonstrando que esse é um processo em movimento, pleno
de contradições e tensões.

Nesse movimento destaca

destaca-se a iniciativa de conferir maior unidade e
uniformidade à rede sócio
sócio-assistencial
assistencial como forma de garantir organicidade à política
de Assistência Social. A composição de rede sócio-assistencial,
sócio assistencial, bem como a
necessária primazia do Estado na condução da política permanece
permanece como campo de
tensão. A criação dos CRAS e dos CREAS como indutores do papel do Estado nos
territórios ainda merece maior enfrentamento na organização do sistema. A herança
da área induz a uma realidade diversa e traz para a arena política a necessária
neces
problematização do papel do Estado e das entidades privadas na constituição do
SUAS. Nesse campo colabora a idéia que a experiência acumulada na política está
localizada na rede privada, o que dificultaria a condução das estruturas de estado.
Cabe ressaltar,
essaltar, que embora essa experiência seja reconhecida, ela se deu em uma
realidade que historicamente passou ao largo do controle social e da participação
popular, , o que atenta contra um dos primados essenciais de uma política pública,
consubstanciados na democratização e no controle social. Aí se evidencia uma das
grandes contradições do SUAS: a construção de uma política pública, que exige um
papel expandido do Estado nas três esferas, e a concretização da política sob uma
base ampliada da oferta priv
privada
ada de programas, projetos e serviços socioassistenciais
realizados pelas entidades de assistência social, em muitos casos, sem a necessária
transparência, gestão democrática, compromisso com o interesse público, que a
esfera pública requer.
 Foi possível
el observar ainda uma prevalência da implantação do SUAS apenas
como resposta aos requisitos formais. A regulação nacional e o financiamento da
União foram responsáveis pela adesão dos municípios de pequeno porte 1 e 2, mas a
identidade dos CRAS ainda é u
um
m um processo em construção. Embora a
NOB/SUAS indique seu papel no território como catalizador de demandas e
organizador do sistema, bem como o indutor no atendimento das famílias do território,
ainda é bastante difuso o trabalho realizado pelos CRASs. A pesquisa identificou r
trabalhos que tentam descortinar uma nova forma de atuar no campo da Assistência
Social, mas na sua grande maioria, as atuações têm reproduzido as formas mais
tradicionais que o sistema quer combater. Contribui para isso a própria
próp estruturação
física dos CRASs, não raro sem acessibilidade garantida, sem diagnósticos que
justifiquem sua implantação nos territórios onde estão situados, e sem equipe de
trabalhadores em número suficiente para propor novas formas de organização do
trabalho coletivo.

Em relação às equipes ainda persiste um número grande de trabalhadores

sem vínculos construídos com a área, com percepção da política pelo viés
conservador. O arsenal de conhecimentos teóricos e técnico-operativos
técnico operativos defasado,
exigindo uma política
olítica de qualificação institucionalizada,, o que demandaria um
espaço de capacitação continuada assumido pelas gestões estadual e federal.

Há uma alta rotatividade de trabalhadores, mesmo quando a forma de inserção

é o concurso público e a maioria não tem
tem mecanismos de reconhecimento, como
planos de carreira e política salarial. Esses elementos fragilizam a implementação do
SUAS.

Em contraposição a esses limites, foi possível perceber que a maioria dos

sujeitos envolvidos com a política da assistência social reconhece que a PNAS e,
principalmente, a organização do sistema materializado na NOB/SUAS recoloca a
política como um campo inovador, com potencialidade de romper com os velhos
paradigmas. Demonstram que essa construção deu-se
deu se na esteira do compromisso
compr
com os usuários e que a expansão do sistema tem respondido as demandas da
população.
 O reconhecimento dos limites colocados pela realidade brasileira é encarado
como um enorme desafio a ser vencido. Na pesquisa foi possível perceber que os
apontamentos
ntos feitos pela equipe na avaliação dos instrumentos da política são
problematizados por gestores, técnicos e conselheiros. A implementação do SUAS
tem feito emergir uma série de questionamentos que deverão ser enfrentados, como
por exemplo a dimensão do município e a constituição do sistema com o papel do
CRAS. Como definir homogeneamente realidades tão díspares? A garantia dos
serviços eo acesso universal devem ser os balizadores do sistema, mas sua
estruturação está atrelada aos limites e possibili
possibilidades
dades postos na realidade.

Também são recorrentes nos debates temas como pacto federativo, esse
principalmente problematizado pelo papel da esfera estadual, , que para a maioria
dos municípios ainda não está sedimentado. . Embora as responsabilidades e
funções da gestão estadual estejam elencadas no sistema, há predominância da
esfera federal na relação com os municípios no SUAS. Tanto no que se refere ao
desenho e oferta de serviços, bem como ao financiamento, processo de capacitação
das equipes profissionais
rofissionais e às orientações e normativas técnicas, sendo esse um nó
crítico que precisa ser enfrentado.

Outro debate ressaltado à guisa de conclusão, foi o tema da intersetorialidade.

Certamente constitui-se
se num desafio teórico e prático. É necessári
necessárioo que a construção
do campo específico da Assistência Social possa ser inserida no debate da
necessária intersetorialidade para que a proteção social às populações possa ser
garantida. Não se trata do debate entre as entidades do sistema, embora esse
também
bém deva ser feito, mas de como esse sistema se relaciona institucional e
politicamente com o campo da seguridade e da proteção social e o compõe na direção
de que os usuários do SUAS estejam protegidos e acessem direitos como respostas
do Estado às suas necessidades sociais.

Outro tema que é recorrente no campo da assistência social diz respeito à

presença constante do primeiro damismo na materialização da política. Esse tema
conduz a um retorno às formas mais tradicionais de realização da área. Vinculada
Vi a
idéia de que o patrimonialismo é constituinte da política social brasileira, a Assistência
Social desde os primórdios cumpriu esse papel quando delegou às primeiras damas a
representação privada dos prefeitos na execução do atendimento à populaç
população
“carente”. A pesquisa revelou que hoje há um movimento de profissionalização das
primeiras damas, que dessa forma justifica sua permanência inclusive no discurso de
profissionais, o que evidenciou uma dinâmica de (re) legitimação deste instituto, que
ainda
inda coloca em questão o caráter privado da ocupação desse espaço que impede a
concretização da Assistência Social como política pública.

Persiste também como um achado de pesquisa a frágil presença do controle

social e com ela também ainda a sub
sub-representação
resentação dos usuários e de suas
organizações nas definições da política de assistência social. Esse tema bastante
recorrente também aponta para uma necessária redefinição das formas de relação
com com a população, pois ainda não são significativos os esforços
esforços no sentido de
investir na organização coletiva da população e em democratizar os espaços de
atendimentos de suas demandas.

Para finalizar é importante assinalar que a pesquisa apontou que os sujeitos

entrevistados e que participaram dos grupos focais demonstraram compromisso com o
enfrentamento das dificuldades. Consideram um desafio a implantação do SUAS em
bases republicanas e como política pública, ressaltando porém as potencialidades
positivas que a trajetória percorrida para a implementação do SUAS evidencia. Para os
inúmeros pesquisadores que participaram da pesquisa a realidade apresenta-se
apresenta como
terreno fértil para a materialização
terialização dessa possibilidade histórica.

Cabe um destaque ao processo coletivo de pesquisa vivenciado e a riqueza de

sua experimentação para as equipes. A troca possibilitada pela interface entre as
universidades parceiras, a aproximação de professores e alunos de níveis diversos e a
aproximação com as realidades locais, bem como a riqueza de poder problematizar com
os profissionais e gestores essas realidades, constitui-se
constitui se numa aprendizagem marcante
para os sujeitos partícipes da investigação, e segur
seguramente
amente contribuiu não só para a
produção de conhecimentos sobre o tema, mas também para nossa capacitação
enquanto pesquisadores e profissionais comprometidos com a construção da esfera
pública no âmbito da politica de assistência social.
4. REFERÊNCIAS

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional

de Assistência Social. Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Norma
(NOB/SUAS). Construindo as Bases para a Implantação do
Operacional Básica (NOB/SUAS)
Sistema Único de Assistên
Assistência
cia Social. Brasília, DF: MDS/SNAS/SUAS, jul. 2005.
COUTO, B., YAZBEK, M. C.,SILVA E SILVA, M. O., RAICHELIS, R. O Sistema Único de
Assistência Social: uma realidade em movimento. São Paulo:Cortez, 2010.
RAICHELIS, Raquel (coord.). SUAS: Configurando os Ei
Eixos
xos da Mudança. In: Cadernos
SUAS. Brasília, MDS-IEE/PUCSP,
IEE/PUCSP, 2006.
YAZBEK, Maria Carmelita. A política Social Brasileira nos anos 90: A
Refilantropização da Questão Social. In: Cadernos ABONG nº 3, São Paulo, 1995.
 O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM SÃO PAULO E MINAS

GERAIS: desafios e perspectivas de uma realidade em movimento 5

Neiri B. Chiachio6

1.INTRODUÇÃO

Este texto sistematiza resultados da pesquisa “O Sistema Único de A

Assistência
Social no Brasil: um estudo avaliativo de sua implantação”,
implantação” do Programa de
d Cooperação
Acadêmica (PROCAD), realizada na região Sudeste do país. 7

Os Estados selecionados para a pesquisa - São Paulo e Minas Gerais -

constituem as duas maiores unidades da federação, em número de municípios e em
população. O estudo apresenta pontuações sobre o Centro de Referência
Especializado de Assistência Social – Creas, embora se tenha enfatizado na coleta e
análise o Centro de Referência da Assistência Social – Cras, objeto privilegiado desta
dest
sistematização.

Demarca-se,
se, inicialmente, os avanços apontados pelos participantes diante da
instalação do SUAS e o significado por eles atribuído ao Cras, pelo seu potencial

5
A pesquisa da região sudeste esteve sob a responsabilidade da PUC-SP,
PUC SP, com a coordenação das profas.
Maria Carmelita Yazbek e Raquel Raichelis e a participação de doutorandas e mestrandas do Programa de
Pós-Graduação
Graduação em Serviço Social, pesquisadoras convidadas, mestres e doutoras egressas do Programa,
atualmente vinculadas a outras instituições de ensino, responsáveis pela coleta de dados e elaboração dos
relatórios de pesquisa: Ana Maria A.Camargo, Ana Paula R.R.Medeiros, Andréa C.S.de Jesus, Gisela
Barahona, Maria Helena Cariaga, Maria Virginia Righetti F.Camilo, Maria Luiza Mestriner, Marilene F. Sant’
Anna, Neiri B.Chiachio, Rosana Cardoso, Rosangela Paz, Rosemeire dos Santos, Sonia Nozabielli e Vania
B.Nery.
6
Doutora. Pontifica Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).
(PUC
7
Este texto é parte do livro “O Sistema Único de Assistência Social no Brasil: uma realidade em
movimento” organizado por Berenice Rojas Couto, Maria Carmelita Yazbek, Maria Ozanira S Silva e Raquel
Raichelis, Editora Cortez, São Paulo, 2010, capítulo 4: Resultados da pesquisa empírica sobre implantação
e implementação do Suas nas regiões.
interventivo, proativo e preventivo, mesmo considerando o período inaugural de
existência dessas unidades no momento da pesquisa. 8

A implementação do CRAS, em escala nacional, suscita desafios pela inovação

que representa na política de assistência social, pois mobiliza debates e indagações
exigindo a incorporação crítica de novas matrizes teórico-metodológicas
metodológicas e técnicas. Sua
instalação induz e fortalece a presença do Estado em territórios vulneráveis e expande
o acesso da população a serviços e benefícios socioassistenciais.

2. O CRAS EM MOVIMENTO

A instalação de Centros de R
Referência
eferência de Assistência Social (CRAS) como
unidades de referência da Proteção Social Básica (PSB) tem importante significado no
contexto de construção do SUAS.

Os Cras (e também os Creas) detêm a possibilidade de captar a realidade social,

construir respostas
stas e promover a articulação em rede de serviços e benefícios,
conforme suas atribuições e populações que a eles se referenciam. Articulam
prestações e acessos e podem funcionar como força indutora da expressão de
demandas.

a) Condições para o funcion

funcionamento do CRAS: trabalhadores e infra-estrutura
estrutura material

Estudos têm revelado que os usuários se referenciam e reconhecem com mais

clareza uma política quando há uma base física para o seu atendimento continuado. Os
dados da pesquisa revelaram que esta que
questão
stão ganha maior importância em uma área
que ainda não criou um padrão de atendimento dos serviços e benefícios que oferta 9,
nem uma identidade visual dos CRAS, capaz de fixar junto à população o
reconhecimento desses
esses espaços. Nos municípios da região Sudeste evidenciou-se
evi
condições de funcionamento heterogêneas, observando-se
se tanto prédios adequados,
quanto espaços precários.
rios.

8
A pesquisa em municípios do Estado de São Paulo: - São Paulo, Batatais, Guareí, Mongaguá, Novaa Canaã Paulista, Santo André,
Sumaré – foi aplicada no período de 20 de Junho a 9 de agosto de 2007, exceto as entrevistas com os gestores da capital e do Estado
que ocorreram em setembro de 2008 e abril de 2009, respectivamente. No Estado de Minas Gerais Gerai – Belo Horizonte, Carbonita,
Congonhas, Coronel Fabriciano, Janaúba e Limeira do Oeste – realizou-se
se no período de 8 de maio a 30 de julho de 2008.
9
É recente a Resolução que cria a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais (2009) e constrói um
u padrão de
nomenclaturas e descritores para o funcionamento desses serviços.
 Sabemos que espaços físicos adequados não garantem o bom desenvolvimento
das atividades do CRAS, mas em equipamentos precários elas terão dificuldade de se
desenvolver com qualidade.. (Castro, 2008). Os CRAS pesquisados revelam elementos
desta reflexão,, tanto com relação às condições dos prédios como pela quantidade e
qualidade dos equipamentos existentes, tais como computadores, instalações em rede
e a insuficiência de viaturas (SP)
(SP), em face de grandes deslocamentos para o
acompanhamento das famílias.
famílias

Contudo, prover
rover a assistência social de uma unidade estatal estrategicamente
instalada no ambiente de moradia, de luta cotidiana e vivência das populações em
situações de vulnerabilidade social, significa ir além da construção
construção de uma referência
territorial. Trata-se
se de marcar uma mudança paradigmática da política de assistência
social, considerando que o CRAS carrega sentidos e revela
revela intencionalidades do novo
desenho institucional. Equacionam-se
Equacionam se aqui duas variáveis para apreensão do
significado do CRAS nos territórios: sua arquitetura e os valores da política que são por
ela revelados. (Castro, 2008).

Por outro lado, observou

observou-se em
m alguns CRAS uma decoração baseada em uma
“estética feminina”, favorecedora de atividades de maior aproximação de mulheres. Por
vezes, uma semelhança do CRAS a uma casa, tanto do ponto de vista do layout dos
espaços, como na recepção dos usuários,
usuários o que pode ser analisado em paralelo ao
grau de presença e participação da mulher na assistência social.

Imbricadas às questões de infra-estrutura

infra estrutura devem ser localizadas as relacionadas
ao quadro de pessoal para o funcionamento do CRAS, segundo definições da NOB-RH.
NOB

As condições e a qualificação do trabalho social necessário foram

reiteradamente apontadas nesta pesquisa que constatou a insuficiência de quadros
técnicos e nem sempre adequada
adequadamente
mente capacitados. Há contratos precários,
terceirizados, parciais, apontados tanto pelos entrevistados da gestão, como dos CRAS.
Há, no entanto, um reconhecimento acerca das possibilidades geradas pela Política que
colocam o trabalho profissional sob bases
bases normativas para sua operacionalização.

Sobretudo no caso das capitais dos estados pesquisados, há desafios

relacionados à sua densidade populacional e uma significativa demanda não
identificada ou não abordada nos CRAS e CREAS, já constituídos como lócus
lócu principal
de acesso da população, sobre os quais incidem crescentes requisições.

Embora os CRAS visitados contem

cont com equipe de profissionais, formada
basicamente por psicólogos e assistentes sociais, foi mencionada séria defasagem na
constituição desse
e quadro, em face da demanda e do crescimento
scimento de atribuições
burocráticas e do
o acompanhamento das condicionalidades do PBF
PBF,, além do BPC.

As equipes reconhecem as necessidades de trabalho não cobertas e com

potencial de desenvolvimento, especialmente quanto
quan à função pró-ativa
ativa do CRAS, pela
existência de apenas uma dupla de profissionais de nível universitário ou – em alguns
casos – duas duplas. É diversificado o trabalho instalado e a impossibilidade de supri-
lo. A demanda por capacitação é reiterada
reiterada.

Entretanto,
ntretanto, a par do quadro insuficiente e frágil quanto ao desenvolvimento de
capacidades e qualificação,
qualificação a implantação do SUAS revelou abertura de postos de
trabalho.

b) Processo de implementação do CRAS - demandas, serviços e atenções

A observação
ação do funcionamento dos CRAS revelou modos e estratégias
heterogêneas e mesmo compreensões diferenciadas de seu potencial de intervenção.
intervenção

De modo geral, os técnicos e gestores possuem uma percepção positiva acerca

do CRAS, compromisso e responsabilidade quanto às
às suas finalidades e significado
social. Diferenças
iferenças foram observadas em relação às atribuições dessa unidade, por
vezes identificadas com a própria gestão da política de assistência social, com um
superdimensionamento de suas funções, ou ainda, o inverso, com um dimensionamento
restrito frente às suas possibilidades e distante da compreensão de sua especificidade.

Nos municípios visitados,

visitados o CRAS é uma unidade pública estatal, embora em
alguns haja uma condução mista de suas atividades, em parceria com organizações, na
realização de oficinas, contratação complementar de trabalhadores, aquisição de
materiais e outros.

Estão relativamente apropriadas as diretrizes que orientam os CRAS,

CRAS quanto às
suas funções de unidade de referência, regida pelos princípios da territorialização e da
centralidade da família para o desenvolvimento de serviços na condição de direitos
direitos.
Entretanto, é possível que sejam discrepantes os níveis de
dessa apropriação, pois foram
observados processos diferenciados
diferenciado de incorporação de conceitos,
onceitos, o que revela uma
situação típica de transição e de mudança.

Observou-se
se um conhecimento construído pela prática dos profissionais acerca
das necessidades e demandas sociais, embora raramente tenham sido detectados
estudos para sistematizar esses conhecimentos.

É importante
mportante observar a riqueza das situações que espelham as
multiterritorialidades e a multiplicidade de indivíduos, grupos e coletividades que
demandam intervenções sociais, muitas das quais extrapolam as possibilidades de
atenção da política
olítica de assistência social.
social

Quanto
nto ao perfil de atividades
ativi desenvolvidas pelos CRAS, a administração de
benefícios é preponderante,
preponderante pela inserção ou alteração de cadastros (quando
conectados no CRAS) e orientação e encaminhamento para acesso ao BPC, emb
embora
haja significativa ausência de acesso a cadastros de beneficiários. No caso do PBF,
constatada a ênfase no acompanhamento de condicionalidades, razão provável da
freqüência da visita domiciliar como atividade com peso considerável no conjunto do
trabalho técnico.

Como princípio orientador do trabalho social, a centralidade na família esteve

presente nas falas, pelas preocupações de organizar o “trabalho socioeducativo com
famílias”, no mais das vezes acompanhado de questionamentos quanto à sua
adequação, correta adoção de estratégias e o seu efetivo alcance.

c) Entre o plantão e a transversalidade

O modo como se organizam as atividades no CRAS é diversificado: desde

aquelas que mantêm o atendimento individualizado aos cidadãos que demandam
benefícios eventuais, orientações e encaminhamentos, nos moldes do Plantão Social;
passando pela experimentação de novas abordagens do trabalho social com grupos;
até, em alguns
ns casos, atividades que integram benefícios e serviços no mesmo local.

No discurso de alguns profissionais observa-se certo antagonismo entre a forma

do Plantão Social e do
o CRAS e uma tendência em compreender a provisão de
benefícios materiais como sinônimo
sinônimo de assistencialismo, em contraposição ao
denominado trabalho socioeducativo,
socioeducativo, ambos integrantes de demandas regulares
provenientes de um mesmo contexto social e da mesma prática profissional.

É significativa a negação da função pela qual a assistência

assistência social é comumente
reconhecida: provisão de benefícios emergenciais e eventuais, direito estabelecido pela
LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social 10
. Por outro lado, alguns depoimentos
revelaram a expectativa de operação dos benefícios eventuais no C
CRAS, justificada
pelas dificuldades dos usuários transitarem até unidades mais distantes.

A construção
onstrução de mediações que promovam autonomização dos usuários e a
ênfase em sua travessia para outras políticas públicas parece indicar a compreensão da
assistência
ncia social como ação processante. Percebe-se,
Percebe se, nesse caso, a incorporação do
conceito de autonomia centrado na obtenção de rendimentos, “para
“para não precisar mais
depender da assistência social”. Expressa, ainda, uma tendência de considerar
alternativas estruturantes
ruturantes no campo de outras políticas públicas.

A provisão de benefícios é parte integrante do trabalho social no CRAS.

Entende-se como equivocada a cisão entre provisão material e trabalho social, sendo
fundamental a direção que se imprime à intervenção e a relação com a população, que
reivindica e tem direitos de acesso a bens materiais, relacionais e simbólicos como
diferentes dimensões do trabalho social que pode ser portador de tutela/coerção ou
autonomização, dependendo das concepções teó
teóricas
ricas e posturas ético-políticas
ético dos
profissionais que o conduz.

d) Matricialidade familiar e a dimensão socioeducativa do trabalho profissional.

Os conceitos de matricialidade familiar e territorialidade compõem as

concepções sustentadoras da proteção social oferecida pelo CRAS. Apesar de não
serem eixos incomuns à trajetória histórica da assistência social, no contexto da
PNAS/SUAS são ressignificados na perspectiva de alterar o sistema metodológico de

10
Art. 22 da LOAS – Lei no 8.742 de 07.12.1993. Decreto n nº 6.307, de 14.12.2007 dispõe
spõe sobre os benefícios eventuais: Art. 1º
Benefícios eventuais são provisões suplementares e provisórias, prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude de nascimento,
morte, situações de vulnerabilidade temporária e de calamidade pública.
intervenção requisitando construções que possibilitem
possibil aproximações e interações com
os núcleos familiares contemporâneos
contemporâneos.

A complexidade da realidade social em territórios com alto índice de

vulnerabilidade exige intervenções que cont
contemplem
emplem uma dimensão relacional e caráter
multidimensional, com vista a ativar as sinergias de um amplo rol de procedimentos,
articulados à rede socioassistencial, às dinâmicas e movimentos locais e às políticas
setoriais.

O que se observou pela pesquisa é que

que, estando o CRAS em estágio inicial, a
sua operação revela sistemas
sistemas de gestão e metodológicos heterogêneos. Encontram-se
Encontram
unidades mobilizadas para a adoção de trabalho social inovador, com tentativas de
construção de abordagens que levam à reflexão crítica e análise das situações
enfrentadas e consequente elaboração de projetos coletivos de enfrentamento. Por
outro lado, constatam-se
se unidades que apresentam rotinas reiterativas e não investem
na mudança capaz de estimular rupturas gradativas com práticas tradicionais.

Outras questões a serem problematizadas dizem

diz respeito ao alcance massivo
dos beneficiários de programas de transferência de renda e o limitado quadro de
pessoal para acompanhamento social às famílias. De outro lado, a tendência de
direcionar o trabalho social para o fomento de prontidões
prontidões para o mercado de trabalho,
foco importante do trabalho com famílias beneficiárias. Nesse caso, a ruptura com o
assistencialismo vem relacionada à capacitação profissional e acesso a trabalho e
renda, por meio de oficinas que, frequentemente, conduzem a inserções precárias e
subalternas no mercado de trabalho.

A pesquisa evidenciou que a questão teórico-metodológica

metodológica do trabalho social
posta aos CRAS é desafiadora e conta com escassa referência na literatura crítica e em
processos continuados de formação e capacitação em serviço.
serv

e) O território e as ações pró

pró-ativas: rede e intersetorialidade

Em grande parte dos municípios analisados, o planejamento e as intervenções

intersetoriais são processos em lenta construção
construção. Ao instalar o CRAS em territórios
vulneráveis, a integração
ação e interação com operadores de outras políticas públicas
devem ser oportunizados. Essa construção é impulsionada pela existência de
importante demanda de acessos de usuários ao conjunto de políticas públicas e, com
destaque, às políticas de habitação, saúde e educação – as duas últimas alvo das
condicionalidades do Programa Bolsa Família (PBF).

As possibilidades que emergem com o CRAS não suprem a necessidade de

articulações a serem viabilizadas pelos organismos centrais de gestão das políticas
públicas,
as, em cada esfera de governo, na produção de protocolos de ação integrada.

Para o alcance da efetividade e completude nas atenções ofertadas pela política

de Assistência Social, faz-se
faz se necessário que se alicerce nos CRAS e nos órgãos
gestores, procedimentos
dimentos voltados à formação e fortalecimento da rede
socioassistencial. Esse processo supõe mais do que a integração e soma de serviços,
se
mas a complementaridade para o enfrentamento conjunto às demandas sociais.

O que a pesquisa revelou é que há graduações esgarçadas no processo de

construção e ativação da rede socioassistencial. A articulação pelos CRAS ainda é
frágil, pela ausência de procedimentos regulares e sistematizados de supervisão de
serviços intencionalmente planejados em conjunto
conjunto e regulados pelo poder público.

No caso dos pequenos municípios, a relação de proximidade com os usuários

caracteriza-se
se pela informalidade, pois todos se conhecem e a circulação na cidade
facilita o contato. Tais interlocuções se fazem, geralmente, mediadas
mediadas por essas relações
pessoais, de maneira pontual e por pressão de urgências e emergências nos
atendimentos individuais.

No
o geral, não foram identificados mecanismos de referência e contra
contra-referência
entre os serviços da rede, como uma ação organizada.
organizada. O procedimento de
encaminhamento é usual e importante, mas parece ocorrer sem o controle de sua
garantia e efetividade.

3. PARTICPAÇÃO, CONTROLE SOCIAL E O SUAS – ANTIGOS E NOVOS

DESAFIOS

A implementação do Suas provocou impactos nos

os processos de participação e
de controle social e, em particular, na atuação, funcionamento e dinâmica dos
Conselhos de Assistência Social (CMAS) que possuem atuação heterogênea,
heterogênea seja pela
sua composição, porte do município, trajetória de atuação em cada cidade, relação com
o poder público e legislativo, acesso a informação
informação,, dentre outros fatores. Na maioria
das cidades pesquisadas não foram observadas formas de articulação entre o trabalho
do CRAS e a organização coletiva da população, especialmente voltada ao debate das
condições de vida, do mundo do trabalho, sobre demandas e reivindicações por
serviços.

Nos marcos do SUAS há a valorização da organização e protagonismo dos

usuários e, nacionalmente, pode-se
pode observar que a realização de conferências
incentivou a participação
ação dos usuários, em particular daqueles nucleados em torno dos
CRAS. Em Belo Horizonte (MG) foram relatados processos de grupalização e das
temáticas debatidas com os usuários, especialmente dos beneficiários dos Programas
de Transferência de Renda. No Estado de São Paulo observou-se, de modo geral, uma
sub-representação
representação dos usuários nos conselhos, com tendência de ampliação nos
territórios onde há CRAS e nas conferências municipais. A pesquisa revelou que,
que
quanto menor o município mais os conselheiros transitam
ransitam pelos vários conselhos com o
objetivo de cumprir exigências legais,
legais sem que haja, necessariamente, um
conhecimento e debate apropriado das diretrizes de cada política.

4. CONCLUSÃO

O estudo reafirmou o contexto de mudanças na política de assistência social

com a implantação do SUAS, onde se destacam os CRAS como a sua face mais visível
nos territórios em que estão instalados. Em termos da dinâmica de funcionamento do
CRAS, observou-se
se em muitos casos o superdimensionamento
superdimensionamento de suas
responsabilidades, em contraste com a precariedade de suas estruturas materiais e
humanas, correndo-se
se o risco de isolá-lo
isolá lo do contexto mais amplo da gestão da política
de assistência social, apartando o órgão gestor de suas competências
competências e atribuições.

No caso do CRAS, ficou evidenciada a magnitude das exigências burocráticas

no trabalho dos técnicos, comprimindo o tempo e os recursos exigidos para o trabalho
socioeducativo e de mobilização coletiva nos territórios de abrangência
abrangência.
 A insuficiência e precariedade do quadro profissional nos CRAS é grave,
observando-se,
se, mesmo com concurso público realizado em alguns municípios, a alta
rotatividade entre os profissionais em função dos baixos salários, e a presença de um
quadro com pouca
a experiência na política de assistência social.

Outra questão relaciona-se

relaciona à rede socioassistencial, que tanto no Estado de São
Paulo (com maior intensidade) quanto de Minas Gerais se organiza através de uma
malha densa e diversificada de serviços e provi
provisões
sões prestados por entidades
e privadas
de assistência. A pesquisa constat
constatou,
ou, por outro lado, nos municípios de São Paulo e
belo Horizonte processos de terceirização em diferentes níveis, com CRAS e CREAS
funcionando com pessoal terceirizado, quando não são eles mesmos terceirizados.

Mas, mesmo com todas essas limitações identificou

identificou-se
se na interlocução com os
profissionais entrevistados, o compromisso com a atual etapa de implantação do SUAS,
o interesse pela qualificação e busca de incorporação no cotidiano institucional de
temas, conceitos e pautas introduzidos pela PNAS e pelo SUAS, que representam uma
discussão absolutamente inovadora no âmbito da assistência social, mesmo, por vezes,
com limitados recursos teóricos e conceituais para uma apreensão qualificada.
qualifi

5. REFERÊNCIAS

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. POLÍTICA

Nacional de Assistência Social – PNAS, Brasília-DF,
DF, 2004. http:/www.mds.gov.br
_____. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. NORMA
Operacional
onal Básica NOB/SUAS. Brasília
Brasília-df,
df, 2005. http:/www.mds.gov.br
Julho/2005.
CASTRO,, Flávio José Rodrigues de. O CRAS nos planos de assistência social:
padronização, descentralização e integração. In: Capacita SUAS,, v. 3. Planos de
Assistência Social: diretrizes para elaboração. Ministério do Desenvolvimento e
Combate à Fome, Instituto de Estudos Especiais da Pontifícia Universidade Católica de
São Paulo, Brasília, 2008.
RAICHELIS, R. Esfera Pública e Conselhos de Assistência Social – caminhos da
construção democrática. SP, Cortez Editora, 1998.
_______________ et alii (Coord.). CapacitaSUAS. Brasília, MDS/IEE-PUCSP,
MDS/IEE 2008 (3
vols).
SPOSATI, Aldaiza . Desafios para fazer avançar a Política de Assistência Social no
Brasil. Serviço Social e Sociedade nº 65
65, São Paulo, Cortez, pag. 54-82,
82, 2001
SPOSATI, Aldaiza . O primeiro ano do Sistema Único de Assistência Social. In: Serviço
Social & Sociedade. São Paulo, Cortez Editora, n. 87, Ano XXVI Especial, p 96-122,
96
2006.
YAZBEK,, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistência social. São Paulo,
Cortez, 1993.
A IMPLANTAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DO SUAS NO PARANÁ E NO RIO GRANDE
DO SUL: um movimento em processo

Tiago Martinelli11

1. INTRODUÇÃO

Este trabalho é produto da pesquisa “O Sistema Único de Assistência Social no

12
Brasil: um estudo avaliativo de sua implantação” , do Programa de Cooperação
Acadêmica (PROCAD), aprovado e financiado pela Coordenação de Aperfeiçoamento
de Pessoal de Nível Superior (CAPES), entre a Pontifícia Universidade Católica do Rio
Grande do Sul (PUC/RS), Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP) e
Universidade Federal do Maranhão.

A proposta aqui sistematizada apresenta o processo de implementação e

implantação do Sistema Único de Assistência
Assistência Social (SUAS) na Região Sul do Brasil a
partir da pesquisa empírica realizada nos estados do Paraná e do Rio Grande do Sul.
Com o objetivo de analisar o processo de implantação e implementação do SUAS, o
estudo possibilitou verificar os avanços e as poss
possibilidades
ibilidades do sistema através da
contribuição dos gestores, dos técnicos e dos conselheiros que participaram desta
pesquisa.

11
Doutor. Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUC-SP).
(PUC [email protected]
12
A pesquisa realizada contou com a participação de inúmeros pesquisadores vinculados ao Programa de
Pós-Graduação
Graduação em Serviço Social da PUC PUC-RS,
RS, durante os vários períodos em que foi desenvolvida. A
redação do texto foi elaborada pela equipe que finalizou a pesquisa. Agradecemos a todos que
participaram da etapa contribuindo assim com sua finalização. Esta produção é parte do capítulo do livro:
“O Sistema Único de Assistência Social no Brasil: uma realidade em movime movimento” organizado pelas
Professoras Doutoras Berenice Rojas Couto, Maria Carmelita Yazbek, Maria Ozanira Silva e Silva e
Raquel Raichelis, publicado pela editora Cortez em 2010. Este trabalho sintetiza o capítulo intitulado de “A
implantação e implementação do SUAS no Paraná e no Rio Grande do Sul: um movimento em processo”,
de autoria de Berenice Rojas Couto, Jane Cruz Prates, Jussara Maria Rosa Mendes, Iraci de Andrade,
Tiago Martinelli e Marta Borba Silva.
 Ass observações diretas intensivas (MARKONI e LAKATOS, 1996) realizadas a
partir da observação sistemática de CRAS, de entrevistas com
com gestores e de grupos
focais efetivados com técnicos, apoios administrativos e representantes de conselhos
municipais de Assistência Social mostraram alguns condicionantes comuns que
dificultam o processo de implementação do SUAS, mas os dados mais significativos
signi
mostram condições diferenciadas que dependem não só da apropriação e poder político
de gestores e da estrutura local disponibilizada pelo Estado para a execução da política,
mas do histórico de cada localidade, marcada por maiores ou menores expe
experiências da
sociedade em processos participativos.

Registra-se
se que os Estados pesquisados, e em especial o Paraná, possui uma
peculiaridade importante que é preciso que seja ressaltada; muitos dos gestores e
técnicos desse Estado tem participado ativamente do processo de debate nacional da
política de Assistência Social e contribuíram significativamente para o desenho
institucional do SUAS, assim que os achados dessa pesquisa apontam para questões
importantes que ao serem analisados mostram o espaço contraditório
contraditório representado pela
construção do Sistema Único de Assistência Social.

Os dados demonstram uma caminhada comum entre os Estados no que se

relaciona a adesão jurídica a implantação do sistema, embora no Rio Grande do Sul
ainda se encontrem municípios não habilitados, situação que pode estar identificada
pelo debate político e teórico sobre o lugar da política da assistência social. O período
pesquisado evidencia uma orientação do executivo estadual quanto ao fortalecimento
de projetos na direção das parcerias público-privadas,
público privadas, em detrimento do SUAS.

2. ENTRE CONSTRUÇÕES E CONTR

CONTRADIÇÕES:
ADIÇÕES: AS DIFERENTES
COMPREENSÕES E PROCESSOS NA IMPLEMENTAÇÃO DO SUAS

Os elementos a seguir expostos revelam que o atual momento de

implementação do SUAS constitui-se
constitui se em um movimento de caráter tenso, gradual e
continuado, considerando-se
considerando especialmente que as novas normatizações, diretrizes e
eixos estruturantes do SUAS, estão sendo implementados concomitante a continuidade
de práticas sociais e estruturas existentes. Assim, nesse momento de implementação
são evidentes as múltiplas dificuldades e desafios,
desafios, resistências e continuidades, mas
também, avanços e rupturas em direção ao novo, à consolidação do conteúdo da LOAS
e da consolidação da Assistência Social como política pública e de direito dos cidadãos

Uma das dificuldades apresentadas está na busca d

dos
os gestores pela efetivação
da implementação e execução do SUAS no que diz respeito a romper com a cultura
conservadora, que é histórica na sociedade brasileira. As informações comportam uma
explicita contradição entre a proposta de um sistema progressivo para a garantia de
direitos e a efetivação da política pública, em que a gestão propõe-
propõe-se a contemplar a
Política Nacional, ao mesmo tempo em que demonstra em seus discursos, práticas e
ações conservadoras.
A implantação do Sistema, apesar de suas dificuld
dificuldades,
ades, ampliou a visibilidade
e potencializou para a sociedade a importância que a Assistência Social tem na
composição da Seguridade Social, embora ainda seja necessários a compreensão e
funcionamento das políticas da Seguridade enquanto sistema de proteçã
proteção social.
No caso do Rio Grande do Sul que concerne aos aspectos comuns, pode-se
pode
destacar a pouca relevância atribuída pelo conjunto do executivo à Política de
Assistência Social e em alguns casos a falta de compreensão da política enquanto tal
que, segundo
do avaliação dos participantes, não é priorizada não só quando da alocação
de recursos do fundo público, mas também na viabilização de estrutura, onde se
incluem recursos materiais e humanos, além da dificuldade de alguns gestores em
aceitar como legítimo o controle social.

Em relação ao financiamento da política, os municípios pesquisados

apresentam situações muito heterogêneas. Nas metrópoles e nos municípios de grande
porte foi possível identificar fontes de financiamento tanto da esfera federal, como da
municipal e em proporções menores alguns aportes da esfera estadual. No Paraná foi
identificado rubrica para co-financiamento
co financiamento de construção de CRAS em municípios de
pequeno porte. No Rio Grande do Sul esse investimento não foi referido.

Verificou-se,
se, também,
também, uma sistemática defesa da importância da
implementação do SUAS e do fortalecimento e qualificação do comando único da
política de assistência social pelos Estados. No entanto permanece a contraditória
existência e sustentação político
político-financeira de estruturas
truturas terceirizadas, com atuação
paralela quando não conjunta ao comando único da política de assistência social.

Nessa direção, salienta-se

salienta se que a existência das referidas instituições é de
longa data e organizam-se
se com abrangência estadual, ligada ao governo do Estado e,
de abrangência municipal ligada às prefeituras. O fato é de que as referidas instituições
filantrópicas, além de encontrarem-se
encontrarem se sob o comando a gestão das primeiras damas,
são financiadas pelo Fundo Municipal de Assistência Social, destacando
destacando-se que entre
as ações desenvolvidas, as mesmas são responsáveis, em alguns municípios do
Paraná, pela contratação de recursos humanos disponibilizados posteriormente ao
órgão gestor da Assistência Social.

Reitera-se
se a profunda cultura do primeiro damismo,
damismo, seja através da ocupação
do cargo de gestora do comando único da política de Assistência Social, ou de seus
“refinamentos” a exemplo das instituições privadas sem fins lucrativos que tercerizam as
competências dos órgãos públicos, ou até mesmo da atuação
atuação das associações de
primeiras damas que se articulam mensalmente, paralelo as reuniões do próprio
Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assistência Social (CONGEMAS). Esses
fatores que foram identificados no processo de pesquisa empírica demonstram
demon a
necessidade de retomar o debate à cerca da política de assistência social, enquanto
uma política pública, respondendo por um dos pilares da proteção social brasileira
enquanto Seguridade Social.
Os processos relatados avaliam como central a definiç
definição
ão do campo específico
das responsabilidades da Política de Assistência Social. Ressalta-se
Ressalta se que a presença
ainda forte de diferentes compreensões da Assistência Social associadas à idéia do
campo que “faz de tudo”, do inespecífico, da desprofissionalização
desprofissionalização, da ajuda aos
pobres, entre outros, apresentam
apresentam-se
se hoje como resistências às novas normativas e
delimitações que buscam definir o campo específico de responsabilidade da política de
Assistência Social. Portanto, é essencial o aprofundamento do estabelecimento
estabelecime das
responsabilidades especificas da política, enquanto pré-condição
pré condição para se efetivar no
Brasil “as bases da construção de uma nova cultura política”, considerando a recente
implementação do Sistema Único de Assistência Social.
 A afirmação do Sistema enquanto gestão e garantia de direitos sociais no
campo da assistência social exige um reordenamento que ultrapassa as questões
previstas nos instrumentos legais que o formalizam, ou seja, “incorporar a legislação à
vida da população pobre brasileira é necessariamente
necessariamente um dos caminhos, embora
insuficiente, para incidir na criação de uma cultura que considere a política de
Assistência Social pela ótica da cidadania” (COUTO, 2004, p.176). Portanto, é
necessário mais que isso, é preciso recolocar o debate sobre o espaço da política no
campo do acesso ao excedente do capital como forma de garantir vida digna a todos os
cidadãos brasileiros. Para que isso seja possível, os dados da pesquisa indicam que é
necessário insistir no debate da política enquanto direito e reafirmar o lugar do usuário
na condição de cidadão, pois os pré
pré-conceitos
conceitos e os preconceitos fazem parte do
cotidiano da atenção prestada pela Assistência Social.

Foi unânime a avaliação por parte dos municípios, quanto a ausência da

atuação do Estado no processo de implementação do SUAS. Diante da referida
ausência, ou em outras palavras, do espaço vazio deixado pela não atuação frente às
responsabilidades e demandas existentes, resultou na sobrecarga e inúmeras
dificuldades a serem enfrentadas pelos mun
municípios.
icípios. Decorrente disso, especialmente os
pequenos municípios acabam expressando maiores dificuldades quanto ao acesso e
apropriação do conteúdo disposto nas novas normativas. Essa mesma ausência foi
apontada com maior ênfase no processo de capacitação, orientações, informações e
co-financiamento.
financiamento. Entre as estratégias adotadas pelos municípios de pequeno porte,
frente à situação descrita, enfatizou
enfatizou-se
se a busca de suporte junto aos municípios de
grande porte e capital. Ainda, ressalta
ressalta-se que de forma geral os municípios passaram a
estabelecer de forma constante a relação direta entre a esfera municipal e federal.

O SUAS vem contribuindo decisivamente para a aproximação da política de

assistência com o cotidiano da vida do usuário. Essa afirmativa sustenta
sustenta-se
especialmente no processo da territorialização da política, fazendo com que a criação
dos CRAS represente uma
uma mudança de relação entre a política pública e a realidade
concreta, as demandas apresentadas pelos usuários. Enfatizou-se,
Enfatizou se, que o CRAS
apresenta-se
se como referência concreta da comunidade, relativo à política de Assistência
Social.
 Na esteira desse debate, a territorialização, um dos eixos estruturante do
SUAS, demonstrou-se
se presente no conjunto dos municípios, adotada especialmente
enquanto estratégia político-administrativo
político administrativo para os processos de implantação dos CRAS
junto aos territórios mais vulneráveis, sendo compreendido como elemento central do
novo ordenamento político-institucional
político institucional proposto pelo SUAS. Destaca-se
Destaca também, a
adoção da territorialização como elemento central na organização de sistemas de
informação e monitoramento geo-referenciada,
geo especialmente
almente nos grandes municípios e
metrópoles do Paraná.
A discussão do território vai além dos espaços urbanizados. Na pesquisa
realizada alguns municípios, principalmente no Estado do Paraná, estrategicamente
vêm pensando em estabelecer um funcionamento iitinerante
tinerante para pelo menos um CRAS.
A idéia pode ser útil para a acessibilidade de muitas populações que buscam o
atendimento, pois muitas famílias não têm condições nem mesmo de chegar até os
serviços.
Neste sentido estar atendo para as peculiaridades dos territórios e criar
estratégias para a população com menos acesso tais como as comunidades
quilombolas, os ribeirinhos, os acampamentos dos sem terra, os indígenas, realidades
encontradas nos Estados pesquisados, é também dar atenção diferenciada às políticas
políti
públicas materializadas nos serviços e equipamentos do SUAS.
O SUAS deve garantir o direito de todos ao acesso à rede de serviços
socioassistenciais, considerando as realidades dos diferentes municípios brasileiros. A
oferta de serviços se amplia e qualifica
qualifica com o conhecimento profundo dos territórios em
que esses se inserem bem como pela construção de índices, tanto de vulnerabilidades
e riscos sociais, resignificando as mais diversas ações ofertadas.
Importante ressaltar que os sujeitos da pesquisa consideram
consideram que assim como a
territorialização, a matricialidade sócio
sócio-familiar
familiar contribui para que o sistema tenha maior
efetividade. Conhecer as famílias, suas formas de resistência e sua capacidade de
enfrentamento das mazelas a que estão expostas deram um novo sentido ao trabalho
direto com os usuários. Nos depoimentos colhidos ainda esse trabalho tem sido
considerado muito difícil. Os técnicos apontam para a necessidade de instrumentos
para operacionalizar esse trabalho. Muitas vezes, o discurso resvala pa
para uma
compreensão de limites, que agora deixam de ser pessoais, para serem do grupo
familiar. Apontamos aqui uma necessidade de que as famílias e as situações vividas
pelas mesmas sejam necessariamente entendidas como processos constitutivos da luta
da classe
asse trabalhadora para sobreviver nessa etapa do desenvolvimento capitalista.
Entender as particularidades e singularidades de cada família, embora muito importante,
não pode mascarrar o entendimento de que o que elas vivem é um processo coletivo, e,
portanto
nto devem ser privilegiados os espaços coletivos de atendimento, fugindo da lógica
da “psicologização” do atendimento das seqüelas da questão social.
Os relatos analisados remetem à execução de ações de Assistência Social
majoritariamente por entidades privadas
privadas sem fins lucrativos. Para além da execução, a
forma como a gestão do sistema vem sendo efetuada possibilita que estas entidades
acessem diferentes políticas como a educação e a saúde. A efetivação da
intersetorialidade vem sendo atribuída principalmente
principalmente às instituições privadas e não à
execução estatal de oferta dos serviços com o propósito de garantir uma das
particularidades que justificam a NOB/SUAS e que refere o compromisso pela partilha
de “[...] ações intersetoriais governamentais, para enfrentar
enfrentar e superar a pobreza, as
desigualdades sociais, econômicas e as disparidades regionais e locais existentes no
país” (BRASIL, 2005).
É imprescindível também garantir a lógica estabelecida pela primazia do
Estado na condução da política, conforme previsto na Política Nacional de Assistência
Social controle social, participação dos usuários e critérios de acessibilidade. O SUAS
ainda carece de um sistema efetivo de controle, avaliação e monitoramento da rede
sócioassistencial.
O controle social nestas insti
instituições
tuições ainda precisa ser problematizado e
solidificado para consolidar uma real parceria. Há necessidade de espaços de debate,
controle e participação para o estabelecimento de representações de usuários, dos
técnicos, do governo e das instituições, condizentes
condizentes com o processo transparente e
democrático para que o uso dos recursos público seja destinado à maior parte dos
cidadãos.
Os depoimentos na pesquisa apontam para que há o reconhecimento de que
as instituições privadas têm grande interesse no sistema, mas também, assim como os
usuários, gestores e técnicos estão buscando, dentro do processo de implantação,
ficarem a par do funcionamento e das possibilidades que a política apresenta. A
iniciativa privada não deve comprometer a primazia estatal prevista no sistema visto as
diferenças nas finalidades. Os CRAS correm o risco de perder sua referencia pública
quando ocupados por instituições cujas finalidades sejam de interesse privado.
Ao priorizar o repasse e execução dos serviços, programas e projetos para as
entidades, corre-se
se o risco de os serviços de responsabilidade do Estado serem
terceirizados, ou serem efetuados dentro dos espaços como o CRAS, com verbas e
materiais públicos,
blicos, por técnicos contratados sob condições empregatícias e de trabalho
precarizado.
Nesse campo, a primazia do atendimento dessas entidades resultou em programas fragmentados, na maior
parte das vezes desvinculados da realidade em que se instalavam, se
sem
m compromisso com espaço público,
com programas seletivos e com gestões, quase sempre, centralizadoras e pouco participativas. Essa forma
de organização criou um caldo de cultura difícil de absorver, uma vez que os trabalhos realizados
contribuíram em muito
o para a reiteração da subalternidade da população usuária dos serviços assistenciais
(COUTO, 2009, p. 207).
No entanto, ao tratar-se
tratar se da gestão compartilhada do SUAS deve-se
deve levar em
consideração o papel histórico e as finalidades das entidades e organizações
organizaç de
Assistência Social.
A centralidade do papel do Estado na condução da política pública tem o caráter de garantir que ela
realmente atenda a “quem dela necessitar”, guardando os princípios da igualdade de acesso, da
transparência administrativa e da probidade
probidade no uso do recurso público. A rede socioassistencial beneficente
deve participar do atendimento às demandas, mas cabe ao Estado estruturar o sistema e resguardar o
atendimento às necessidades sociais. Assim, o sistema é beneficiado pela experiência acumulada nesse
campo pelas entidades, mas é preservado no sentido de garantir que a rede será formada com base no
caráter público e de inclusão de todos (COUTO, 2009, p. 208).
Na pesquisa foi identificada uma tendência em criar outros espaços de
participação,
ação, que como os conselhos locais também podem ser iniciativas interessantes
do ponto de vista da descentralização política e das peculiaridades do território.
Contudo, é preciso ter claro que a mobilização comunitária e a organização dos
movimentos também
m corre o risco de ser institucionalizada a ponto de perder seu mote
político. A organização a partir do território deverá servir de mote para potencializar a
participação dos usuários nos espaços de controle social da política, na reivindicação
pela melhoria
ria da qualidade de vida da população e na perspectiva de que a cidade é o
espaço de todos. O SUAS está a exigir a qualificação dos espaços coletivos e da
inserção dos usuários na construção da política.
3. CONCLUSÃO: UM PROCESSO INCONCLUSO
A análise dos
dos dados pesquisados aponta para uma realidade em
movimento. O Paraná, estado que produziu muitas das idéias que iluminam hoje a
constituição do SUAS ainda enfrenta desafio próprio de uma cultura enraizada e que
compromete a concepção da política.
política A presença
a marcante do primeiro damismo
compromete a vertente republicana e pública da PNAS e do SUAS, podendo inferir
inferir-se
que todos esses elementos que compõem a cultura e as práticas clientelistas e
patrimonialistas, atuam diretamente no retardamento da efetiva in
inscrição
scrição da Assistência
Social como política pública de Estado, responsável por afiançar um conjunto de direitos
sociais nas diferentes esferas de governo.
Alguns dados aportados em estatísticas locais, divulgados em relatórios e nos
discursos de alguns dos agentes, na medida em que são problematizados, mostram
que ainda se mascaram as condições reais. Isto se deve basicamente a tentativa de
parte de alguns municípios do Rio Grande do Sul de receber os recursos e serem
categorizados em níveis de gestão mais avançados do que aqueles que na realidade se
encontram. Esta é uma particularidade que, embora seja mais marcante nos municípios
de pequeno porte do Rio Grande do Sul, não lhes é exclusiva. Como contraponto,
observa-se
se o interesse e um esforço de muitos técnicos
técnicos e de alguns gestores em buscar
parcerias, qualificações e realizar investigações com vistas a melhor apreender as
realidades locais e capacitar
capacitar-se
se para o desafio de materializar efetivamente o Sistema.

Por fim quanto às preocupações, expectativas e sugestões em relação à

Política e ao Sistema entende
entende-se
se pertinente demarcar a importância de uma maior
fiscalização por parte do Estado, maior investimento nessa Política para a solidificação
do Sistema de modo que, não seja instituído precariamente.

Outro
o aspecto central a destacar é a necessidade de maior investimento na
participação popular, a partir da capacitação de conselheiros para um controle social
mais efetivo, iniciativas que contemplem a participação direta de representações do
público usuário nos processos de planejamento e capacitações ofertadas pelo Estado.
Nesse sentido nos parece importante as parcerias com Universidades, a realização de
pesquisas, qualificações e consultorias. Contudo, com relação a este último aspecto,
vale a preocupação que esse também não se transforme num espaço de
mercantilização, marcado pela oferta de cursos de baixa qualidade que não respondam
às necessidades dos profissionais e não contemplem os fundamentos e eixos
norteadores da Política e do SUAS. Apesar da constatação
constatação de que ainda permanecem
enraizados em muitas localidades os velhos traços clientelistas e patrimonialistas que
marcam essa política e a história do Brasil (COUTO, 2004), a expectativa é de que,
como processo, o SUAS pode contribuir para um avanço da emancipação dos sujeitos,
desde que não se descaracterize e tenha como eixo central, a participação popular, o
que requer uma atenção especial ao trabalho de base.

As informações aqui apresentadas indicam que o SUAS é um sistema que tem

se materializado nos municípios pesquisados, com diferentes matizes e compreensões
teóricas, buscam implantar o sistema e discutem suas possibilidades e limites. A
pesquisa nesse sentido torna-se
torna se um potente instrumento para o debate que deve
continuar germinando, porque a tarefa de implantar um sistema público de garantias de
direitos é uma tarefa que exige tempo, investimento político e acima de tudo
enfrentamento das amarras que fazem com que em alguns aspectos não se possa
identificar a presença das características essen
essenciais do SUAS.

4. REFERÊNCIAS

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional

de Assistência Social. Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Norma
(NOB/SUAS). Construindo as Bases para a Implantação
Operacional Básica (NOB/SUAS) Implantaç do
Sistema Único de Assistência Social. Brasília, DF: MDS/SNAS/SUAS, jul. 2005.
COUTO, Berenice Rojas. O Sistema Único de Assistência Social: uma nova forma de
gestão da Assistência Social. In. BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome. Concepção e gestão da proteção social não contributiva no
Brasil. Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome, UNESCO,
2009.
COUTO, Berenice. O direito social e a Assistência Social na sociedade brasileira:
uma equação possível? São Paulo, Cortez, 2004.
MARCONI, Marina de A e LAKATOS, Eva M. Técnicas de Pesquisa. 3 ed. São Paulo:
Atlas, 1996.
PARANÁ. Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (Ipardes).
Base de Dados do Estado (BDEweb). Curitiba, iba, 2010. Acesso em:
<http://www.ipardes.gov.br/imp/index.php>. Disponível em: mar. 2010.
RIO GRANDE DO SUL. Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser
(FEE). Resumo Estatístico RS – Estado. Porto Alegre, 2010. Acesso em:
<http://www.fee.tche.br/sitefee/pt/content/resumo/pg_estado.php>.
http://www.fee.tche.br/sitefee/pt/content/resumo/pg_estado.php>. Disponível em: mar.
2010.