Sebenta CAT David PDF

Sebenta CAT – 2018/2019 DNB
Introdução .................................................................................................................................... 3
Contencioso Administrativo no Divã da História ............................................................................. 5
Traumas do Contencioso Administrativo .................................................................................... 5
Evolução da Justiça Administrativa ............................................................................................. 7
Modelos de Justiça Administrativa ............................................................................................... 15
Modelo Objetivista vs. Subjetivista ...................................................................................... 15
Os Modelos Organizativos ................................................................................................... 16
Os Modelos Processuais ou Operativos: .............................................................................. 17
Comparação Sistema Francês vs. Inglês .............................................................................. 18
Contencioso Administrativo no Divã da Constituição Portuguesa ................................................. 21
A CRP do Processo Administrativo............................................................................................ 22
Até 1976: ............................................................................................................................. 22
1º Período CRP 1976: 1976 – 1986...................................................................................... 23
Revisão Constitucional 1982 ................................................................................................ 23
Reforma 2002/04................................................................................................................. 26
Reforminha de 2015 ............................................................................................................ 27
Meios Processuais e Disposições Fundamentais........................................................................... 29
ELEMENTOS DO PROCESSO ........................................................................................................ 36
1. Tribunais Administrativos .................................................................................................. 36
Pressupostos Processuais ................................................................................................... 37
2. Sujeitos (Partes) .................................................................................................................. 44
Pressupostos Processuais ................................................................................................... 47
3. Objeto ................................................................................................................................. 63
Pedido ................................................................................................................................. 63
Causa de Pedir .................................................................................................................... 64
AÇÃO ADMINISTRATIVA ............................................................................................................... 71
Impugnação de Atos Administrativos ........................................................................................... 75
Pressupostos Processuais (em Razão do Objeto) Impugnação AA .......................................... 77
1. IMPUGNABILIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ........................................................... 78
2. TEMPESTIVIDADE DA IMPUGNAÇÃO ................................................................................ 88
3. NÃO ACEITAÇÃO DO ATO IMPUGNADO............................................................................ 89
Condenação à Prática de Atos Administrativos............................................................................. 90
Pressupostos Processuais (em Razão do Objeto) ser a Condenação à Prática ........................ 93
Impugnação de Normas Regulamentares ..................................................................................... 96
Regência: VASCO PEREIRA DA SILVA

Condenação à Emissão de Regulamentos................................................................................. 97

Contencioso dos Contratos da Função Administrativa.................................................................. 99
Responsabilidade Civil Pública .................................................................................................... 102
TUTELA URGENTE....................................................................................................................... 104
Forma de Processo ................................................................................................................ 107
TUTELA CAUTELAR ..................................................................................................................... 108
TCA SUL, 6/10/16, processo 13489 ....................................................................................... 112
2
Introdução
Estudo do PROCESSO ADMINISTRATIVO – regras de conduta a observar pelos sujeitos
processuais na propositura e desenvolvimento da sequência encadeada de atos jurídicos
(ação), cujos termos correm perante uma estrutura específica de tribunais (Tribunais
Administrativos).
Mário Aroso de Almeida: são aplicados ao Processo Administrativo todo um conjunto de conceitos
fundamentais que, embora tenham sido historicamente elaborados no âmbito e por referência ao
Processo Civil, se devem hoje entender como conceitos fundamentais da Teoria Geral do
Processo.
Estudaremos o Processo Declarativo – resolução dos litígios através da proclamação, pelo

Tribunal da solução que o Direito estabelece para as situações concretas que são submetidas a
julgamento.
➢ Desencadeado para que o Tribunal diga o Direito, através da emissão de uma sentença.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA:

• Processo Declarativo tem o seu início com a propositura da ação pelo Autor, mediante
a entrega da Petição Inicial.
• Na Petição Inicial o Autor solicita ao Tribunal uma providência que alega ser necessária
para tutelar os seus direitos ou interesses.
o Com a apresentação da Petição Inicial, o Autor dá o impulso sem o qual não
pode existir o processo – Tribunais só atuam se alguém a eles se dirige
solicitando a adoção de providências que lhes proporcionem a tutela
jurisdicional a que alegam ter direito.
• Com a propositura da ação pelo Autor constitui-se a instância, ou seja, a relação jurídica
processual que se vai desenvolver entre as partes e o tribunal ao longo de toda a
pendência da causa.
o A regularidade da constituição da instância depende da observância de um
conjunto de requisitos de admissibilidade do julgamento do mérito da causa, a
que é dado o nome de pressupostos processuais.
• O Autor identifica o sujeito/sujeitos que deverão sofrer os efeitos da providência que é

requerida ao Tribunal, contra os quais a ação é proposta e que nela hão de figurar,
perante o tribunal, como demandados.
• A partir do momento em que a secretaria do tribunal procede à Citação do demandado,
dá-lhe conhecimento de que a ação foi proposta contra ele e que, por isso, têm um
praxo para, querendo, contestar a relação processual – estendendo a relação processual
também a estas partes, que intercorre entre essas partes e entre cada uma delas e o
tribunal.
• Partes e Tribunal são os sujeitos do processo declarativo – os intérpretes que vão dar
corpo à sucessão de atos e formalidades em que o processo se vai concretizar durante
a pendência da causa, até que ocorra alguma das circunstâncias que determinam a
extinção da instância.
3
• Existem vários modelos da forma de tramitação processual, embora, em termos

genéricos, existem as seguintes fases ordenadas: fase dos articulados, do saneamento
e condensação, produção de prova.
• O tribunal só pode pronunciar-se sobre o objeto do processo tal como ele foi
determinado pelas partes.
o Identifica-se com o pedido e a causa de pedir, podendo depois ser ampliado ou
restringido durante a pendência da causa, por iniciativa dos sujeitos
processuais.
A apresentação de uma Petição Inicial perante um tribunal exprime o exercício do Direito de

Ação – direito fundamental à jurisdição no âmbito do art. 20º CRP e especificamente no art.
268º/4 e 5 quanto ao processo administrativo.
➢ O direito de ação é um direito subjetivo público que se esgota na possibilidade de quem
quer que seja acionar os tribunais com base na afirmação da titularidade de uma
situação jurídica digna de tutela.
4
Contencioso Administrativo no Divã da História

“Vamos sentar o Contencioso Administrativo no divã da psicanálise e compreender as condicionantes que tem devido
ao nascimento traumático”
A figura da Administração acompanha todas as figuras históricas do Estado, mas falamos de

Administração e não de Direito Administrativo que só surge no seguimento da Revolução Francesa (1789)
• Afirmação da separação de poderes
• Âmbito do constitucionalismo moderno
Traumas do Contencioso Administrativo

1º TRAUMA – surge pela via jurisprudencial da atuação do Conselho de Estado1 (TC França).
• Após a Revolução Francesa (séc. XVIII), os tribunais comuns ficam proibidos de
“perturbar” a Administração Pública – ficam proibidos de julgar a Administração.
o Revolucionários clamam estar a fazer uma separação de poderes2, mas, estão a
fomentar a promiscuidade entre administração e justiça – a administração
autoanalisa-se, pervertendo a separação de poderes: processo de introspeção
administrativa (Maurice Hauriou)
o Contencioso administrativo não era administrativo e havia uma justiça privativa
para a Administração3.
▪ Debbash: confusão total em que o órgão decisor julgava os atos que
tinha praticado
▪ Mesmo com a criação do Conselho de Estado, continua a ser a
Administração a julgar-se a si mesma
• Consequências: demora até o Direito do Contencioso Administrativo ser uma realidade
– apenas no início do séc. XX e em Portugal só a partir de 1976, quando os Tribunais
Administrativos entram na estrutura judicial4
o Em Portugal, só a partir de 2004 é que os tribunais administrativos passam a ter
poder de ordenar e condenar a Administração – como é recente, ainda é pouco
utilizado.
2º TRAUMA – surge como Direito produzido pelo contencioso privativo da Administração,

salvaguardando os interesses da Administração (Conceção Autoritária)5
1
Direito Administrativo não foi decretado por via legislativa e surgiu como uma resposta a necessidades
históricas – mantiveram-se os Parlamentos (Tribunais compostos por nobreza) em que os revolucionários
não confiavam (já se opunham ao rei, ir-se-iam opor a esta nova ordem social com as suas ideias de classe
dominante) pois não iriam reconhecer os direitos de todos os cidadãos. Por isso criam uma nova estrutura
em que coloca os litígios da Administração com civis
➢ Surge primeiro o direito processual/adjetivo e, da jurisprudência, cria-se o direito
material/substantivo – com as sucessivas decisões surge um corpo de regras sólidas que se
autonomiza
2
Devido à conceção de Montesquieu de que o poder judicial “julga os diferendos dos particulares”
3
Em França, por detrás de cada um dos poderes está a ideia de Estado – um ente todo-poderoso que se
esconde por detrás da Administração e vai obrigar à criação de um contencioso especial, pois é
inconcebível o seu julgamento por um qualquer juiz, já que esta é uma realidade soberana dotada de
privilégios exorbitantes.
4
Até lá eram “órgãos da Administração” (Marcello Caetano)
5
Protege a Administração. Maurice Hauriou: salvaguarda a lógica do poder administrativo; Otto Bachof:
salvaguarda a Administração Agressiva (aquela que quando atua é para exercer a força física sobre os
particulares)
5
• Resulta da sentença de Agnès Blanco, em 1873 – “o triste começo” do Direito

Administrativo – reconhece-se a autonomia do Direito Administrativo e necessidade de
criar-se um ramo do Direito distinto do civil
o Vagão de uma empresa pública de trabalho atropela uma criança de 5 anos em
Bordéus.
o Pais recorrem ao tribunal que se declara incompetente para julgar pois tratava-
se de uma entidade pública e o “Código de Napoleão” apenas se aplicava para
pessoas iguais (civil).
o O presidente da câmara (primeira instância do contencioso administrativo) diz
mesmo que não há direito aplicável pois não está em causa uma decisão
voluntária da administração e sim uma operação material
o Tribunal de Conflitos acaba por reconhecer que o caso tem de ser julgado num
tribunal administrativo, no entanto não há norma (pois tinham que ter as regras
e princípios próprios que se aplicavam só à Administração)
▪ É preciso criar legislação especial para proteger a Administração Pública
de forma a esta não estar sujeita à responsabilidade civil igual à dos
particulares – ela tem de ser tratada como um poder para não estar
submetida à lei civil, pois não é igual aos particulares6.
▪ Direito Administrativo nasce para negar uma indemnização a uma
criança
➔ Conceção autoritária da Administração que inspira as
“catedrais” do Direito Administrativo: desde Otto Mayer
(Alemanha), Maurice Hauriou (França) a Marcello Caetano
(Portugal)
➔ Construções jurídicas alicerçadas na ideia do poder
administrativo em que o particular não tem direitos perante a
administração – tem direito apenas ao cumprimento da lei; este
direito à legalidade é um falso direito; é Direito a que se cumpra
a ordem jurídica7 (o particular não tinha direitos subjetivos
perante a administração)
Consequências deste trauma até aos dias de hoje:

➢ Até 2004, fazia-se uma distinção entre GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA
o VPS: esquizofrenia do contencioso da responsabilidade civil
➢ Em 2004, consagrou-se no art. 4º ETAF que s tribunais administrativos são competentes
quando houver lugar a responsabilidade administrativa.
o Vasco Pereira da Silva: é disparate a competência da regulação do caso
depender do resultado do cado – nenhuma regra processual que atribui a
competência a um tribunal pode esperar pela decisão final; a regra de
competência é prévia
➢ Em 2015, procurou resolver-se o problema do art. 4º ETAF dizendo que a competência
era sempre da justiça administrativa
6
O que está em causa é a submissão e ainda hoje muita doutrina não reconhece que os particulares têm
direitos subjetivos.
7
Jellineck: “direito subjetivo dos indivíduo, no domínio do direito público, consiste exclusivamente na
capacidade de fazer mover as normas jurídicas no interesse individual” - objetivo e subjetivo confundem-
se e diluem-se um no outro
6
o Art. 1º Lei 67º/2007 utiliza a expressão “prerrogativas de poder público”,

voltando à lógica da gestão pública – esta norma que ainda hoje vigora pode
continuar a gerar o problema da destinação entre gestão pública e gestão
privada e não saber qual o direito aplicável.
▪ Marcelo Rebelo de Sousa: critica a lei mas conforma-se
▪ Vasco Pereira da Silva: critica a lei e arranja uma solução – ao referir
“normas e princípios do Direito Administrativo”, a referência aos
princípios permite o controlo também das atuações de gestão privada
porque se diz no CPA que os princípios do Direito Administrativo se
aplicam a toda a atividade da administração, ainda que de gestão
privada.
Evolução da Justiça Administrativa

0. Circunstâncias anteriores ao Pecado Original e que marcaram os Traumas do CAT
i. Separação de Poderes – por trás da Administração está o Estado
ii. Medo da Aristocracia – aristocratas estavam por trás dos tribunais (parlamentos), pelo
que a lei Revolucionária de 1789 tem uma reação contra a classe aristocrática
iii. Criação do Conselho do Rei – o medo dos Tribunais (Toqueville) leva a que se crie este
Conselho, que retira poderes ao juiz e dá-os à Administração
iv. Continuidade das Instituições – as pessoas que faziam parte do Conselho do Rei vão
continuar a fazer parte do Conselho de Estado.
1º momento – séc. XVIII e XIX – PECADO ORIGINAL

• Promiscuidade do juiz-administrador – justiça privativa para a administração
o VPS/Mario Nigro: “juiz de trazer por casa” em que há privilégio de foro para a
Administração
o Confusão entre julgar e administrar
• Afirmado pelo novo modelo de Estado Liberal de Direito8 e por regimes autoritários (ex:
Alemanha de Bismarck)
o Administração agressiva (Otto Bachof) – realidade centralizada e concentrado
no Governo (o Leviatã que regulava tudo)
o Modelo do ato autoritário – definitivo perante os particulares; executório (em
que podia executar-se mesmo contra a vontade dos particulares) e definitivo9
• Contradição dos revolucionários que não gostavam da Administração Pública, mas
davam-lhe liberdade em tudo o que não fosse limitado pela lei
o Administração era limitada apenas à garantia da segurança e ao primado da
força física (através da polícia e das forças armadas)
o VPS: a Administração nunca pode ter liberdade, os seus poderes são os que a lei
estabelece
8
Mas não era exclusivo – iniciou-se em França mas nem todos os países adotaram; Reino Unido era o
tribunal comum que julgava a Administração – existia sem estar sujeito aos traumas pois o poder judicial
era entendido como autónomo dos demais e tanto se aplicava a privados como a entidades públicas
9
Otto Mayer na Alemanha, Marcello Caetano em Portugal, Maurice Hauriou em França, Santi Romano
em Itália.
7
1789 – 1799: Promiscuidade Total

• Não havia distinção entre quem atuava e quem julgava – era exatamente o órgão ou o
seu superior hierárquico que exercia essa função.
o O autor do ato, titular do órgão, era apenas chamado a pronunciar-se sobre a
sua legalidade – só mais tarde se considerou o superior hierárquico
o Era a própria Administração que aprecia a validade dos atos da Administração –
e depois seria o superior hierárquico (ainda dentro da Administração)10.
1799 – 1872: Justiça Reservada – Vigência do Conselho de Estado

• Napoleão criou este Órgão Consultivo Genérico – dá pareceres, tanto sobre o mérito
como sobre a legalidade, sobre todas as decisões que qualquer órgão da administração
quer tomar.
• Órgão meio administrativo, meio jurisdicional – juntava as duas funções
• Sendo consultivo, não podia ter a última palavra – Chefe de Estado tinha a última
palavra ao homologar os pareceres do Conselho de Estado
o Marcello Caetano: Justiça Reservada
1872 – 1889: Justiça Delegada – chefe de Estado delega no Conselho de Estado os poderes de
decisão
• Transforma o Conselho de Estado num órgão de decisão, que toma a decisão definitiva
em nome do chefe de Estado, por causa da delegação de poderes.
o VPS: mas não é aqui que nascem os tribunais administrativos, uma vez que o
Conselho de Estado ainda é um órgão da Administração. Há transformações,
mas ainda estamos no sistema do administrador-juiz:
1. Nada muda na natureza do Conselho de Estado – não há distinção
orgânica entre a secção de julgamento e a secção administrativa, tudo
era atribuído ao mesmo órgão.
2. Vigora a teoria do “ministro-juiz” – o Ministro era a 1ª instância do
Contencioso Administrativo, obrigando-o a decidir sobre a sua ação e
só depois se recorria para o Conselho de Estado. Marca a realidade até
aos nossos dias11.
3. Meio processual para controlar as decisões da Administração é o
Recurso – sendo a primeira apreciação jurisdicional de um ato pelo juiz,
era uma verdadeira ação. No entanto, era o Recurso de uma apreciação
da Administração12.
4. Delegação de Poderes – continua a considerar-se o Conselho de Estado
como um órgão da Administração, pois a delegação de poderes é um
mecanismo estadista através do qual um órgão competente transfere a
outro órgão administrativo competente o exercício da função. E o órgão
delegante não perde a competência, podendo revogar a delegação ou
substituir os atos jurídicos.
10
Revolução Francesa trouxe uma conceção do princípio da separação de poderes enviesado – “julgar a
Administração ainda é Administrar”.
11
Recurso Hierárquico Obrigatório – algo que vem do sistema do administrador-juiz e que nos dias de hoje
não faz qualquer sentido; é regra que foi afastada pela jurisprudência do Conselho de Estado, com a
superação dos traumas da infância difícil do contencioso administrativo (VPS)
12
Trauma que já foi superado em Portugal, mas que em França continua a ser “recour de plein juridiction”.
8
Estamos prante uma realidade Administrativa, que vai ser exportada para outros Estados,
acompanhando o liberalismo
• VPS: mas não é uma realidade liberal – em Inglaterra havia liberalismo, mas um outro
modelo liberal de entendimento da administração e uma outra organização de
Tribunais. Também não é necessariamente liberal porque estados autoritários ou
mesmo Estados totalitários vão adotar esta realidade.
2º momento – séc. XIX para XX – BATISMO

• Jurisdicionalização do contencioso administrativo – subordinação da Administração ao
Direito
• Afirmado pelo modelo do Estado Social13
o Administração prestadora – Estado providência a que chamou a si novas
funções, tendo discricionariedade no quadro da sua atuação; levou ao
crescimento do aparelho administrativo
o Estado de Administração14 – intervenção económica (influência do
keynesianismo)
o Administração tem a possibilidade de escolha quanto à forma de atuação mais

adequada para reagir e tomar uma decisão de natureza administrativa – “passa-se da
farda única do ato administrativo ao moderno pronto a vestir das formas de atuação da
Administração”
o Deixa de haver primazia do ato da Administração e passa a que haja uma escolha de
como agir para satisfazer necessidades coletivas – surgem novas formas de atuação
numa partilha da realidade jurídico-administrativa
o Administração não diz o Direito nem o define, como fim (isso cabe aos
Tribunais); usa o Direito como meio para satisfazer as necessidades coletivas.
Ex: controlador aéreo dizer para avião voar é um ato administrativo, é uma
indicação de caráter técnico, sendo um ato que é um meio para atingir um
resultado que a ordem jurídica atribui àquele comportamento
▪ Ato já não tem nada de definitivo (isso permanece dos traumas) e
atribui bens aos cidadãos deixando de ser executório e sem poder ser
aplicado coativamente. Ex: ter uma bolsa de estudo (Estado não pode
obrigar-te a usar); pedir uma pensão; pedir autorização para contruir.
Se bem que há atos de realização coativa, como os da Polícia.
• Desconcentração e descentralização dos poderes do Governo – passa a ser apenas chefe de

orquestra que verifica se os músicos seguem a partitura// se a Administração segue a lei
(Cassese)
o Administração Pública passou a ser realizada por múltiplas entidades coletivas que
exercem a função administrativa em rede não podendo o Governo gerir a sua atuação
13
Regulava a prestação de trabalho devido à realidade da “miséria operária”. Em pleno fulgor até aos
anos 70 em que começaram as crises
14
Ernst Forsthoff
9
Aproximação dos sistemas administrativos

• FRANÇA: o “milagre” não se dá tanto pelo facto do Estado se submeter ao Direito mas
sim no facto de uma instituição que nasceu com o objetivo de proteger a administração
do controlo dos tribunais, se ter transformado num verdadeiro tribunal pela sua atuação
(self-made court) – pela atuação do Conselho de Estado15
o 1889: até aqui temos uma realidade administrativa em que não havia atribuição
de poderes de julgamento em sentido próprio a um tribunal, o que está em
causa é apenas uma delegação.
1. Surge distinção orgânica entre secções Contenciosa e Administrativa;
2. Deixa de vigorar a teoria do ministro-juiz – Acórdão Cadot
o VPS: Não foi logo em 1889 que nasceu o Contencioso Administrativo – foi pela
atuação do Conselho de Estado
1. Administração foi-se transformando num Sujeito de Direito igual aos
outros – não é já dona do Direito e estabelece reações com os
particulares.
2. Os quase-tribunais passam a verdadeiros tribunais – começa por
autonomizar-se em termos orgânicos (dividindo as secções), depois em
termos formais (aplicando regras do poder judicial) e vão surgindo
vários Tribunais com o poder de executar as suas decisões.
o 1980: Conselho Constitucional Francês reconhece que os Tribunais
Administrativos são autónomos e fundamentam essa conceção na lei da
separação de poderes de 1789 (VPS: que surgiu para dizer o contrário)
• REINO UNIDO: até ao séc. XIX não havia Direito Administrativo e a Administração
subordinava-se ao common law, sendo julgada pelos Tribunais comuns
o Lógica britânica era a do cumprimento voluntário das decisões da
Administração Pública, não tendo de se pedir autorização ao Tribunal.16
▪ Aparentemente a Administração era integralmente controlada, mas,
havia largas exceções para os atos do monarca17.
15
Dando também origem ao Direito Administrativo cujo fim não é a defesa da Administração, mas sim
dos direitos dos particulares
16
Era uma lógica de uma Administração Judiciária (para se obter a execução coerciva tinha de se ir a
Tribunal) em vez de Administração Executiva (Administração Pública não precisa dos Tribunais para levar
a cabo a transformação da realidade – execução coerciva dos atos não carece de autorização judicial), daí
pressupor o cumprimento pelos cidadãos.
17
Isto não permitia um controlo total e nos anos 90 o TJUE condenou o Reino Unido por não controlar
suficientemente.
• Sistema inglês apresenta um conjunto de condicionamentos e de limitações que põem em causa
a plenitude e eficácia do sistema. O juiz autolimita a sua apreciação no domínio do poder
discricionário e tende a predominar um entendimento amplo da discricionariedade, que torna
menos efetivo o controlo judicial.
• Apesar de jurisdição única, existem regras processuais diferentes para os litígios administrativos,
pelo que o controlo da maior parte das decisões administrativas não era possível através dos
meios processuais genéricos (“appeal”), mas somente através de meios específicos
(“prerrogative orders”), nem sempre acionados pelos particulares. Os meios específicos não
eram utilizáveis contra a Coroa, enquanto tal, o que tornava muito difícil o controlo da atuação
dos órgãos administrativos superiores, sobretudo o Governo.
• Essa ineficiência levou a que se criassem os Administrative Tribunals – tarefas administrativas e
jurisdicionais
10
o Com o Estado social surgem os Tribunals (≠ Courts) que são tribunais

administrativos com poder de execução de decisões e de julgamento –
promiscuidade da fase inicial tinha surgido no Reino Unido, uma vez que estes
são órgãos da Administração.
▪ Agora que França ultrapassava os traumas de infância, o Reino Unido
tinha esta senilidade precoce – após a fase do batismo em França, agora
é o Reino Unido que estabelece ligações promíscuas entre a
Administração e a Justiça
o Surge depois uma Judicial Review – meio processual para apreciar atos
administrativos (anos 30 e 40 em que se passou a dizer que a última palavra era
sempre dos Courts) e por fim um Administrative Court18
• ALEMANHA: reconstrução pós-guerra do Estado de Direito deu origem à

constitucionalização da Justiça Administrativa destinada à proteção plena e efetiva dos
particulares
o Lei fundamental de Bonn – princípio da tutela plena dos direitos dos particulares
– lei perfeita
o Só surge em Portugal com a CRP 1976 – art. 268º/4 como o artigo “mais-que-
perfeito” porque tem mais do que deveria conter na CRP (VPS)
• Nos outros países, que receberam o Contencioso Administrativo por lei, vão ser
transformados também através da lei.
3º momento – finais séc. XX – CRISMA

• Transformações no Estado e forte reação contra o Estado Providência
o Surgimento de novos direitos fundamentais (ex: ecologia, informática,
privacidade, património genético)
o ESTADO PÓS-SOCIAL trouxe consigo uma nova geração que inclui novos direitos
substantivos e novos direitos procedimentais e processuais, consagrando
direitos no domínio do Direito Administrativo (ex: direito de audiência, direito
da fundamentação)
o Novo modelo de um Estado regulador: Administração Agressiva (polícia) +
Administração Prestadora (vida económica e social) + Administração
Infraestrutural
▪ Modelo de Estado pós-social em que a Administração surge com novas
infraestruturas – em que a função administrativa é realizada, através de
mecanismos cooperativos e de colaboração, por uma multiplicidade de
pessoas coletivas como a Administração Pública e os particulares
(multilateralidade)
➢ Realidade Multilateral: os sujeitos na relação jurídica passam a
ser todos os afetados pelas decisões (ex: caso na Alemanha do
pescador afetado pela fábrica cuja licença tinha sido dada pela
administração)
18
Apenas numa primeira instância há especialização do Tribunal; em Portugal há tribunais administrativos
(especializados da base até ao topo) – o grau de especialização varia de país para país
11
▪ Em vez do Estado prestar ele próprio os bens e serviços (a

Administração não atua em todos os domínios), cria as infraestruturas,
regula e legisla o modo de exercício de certo aspeto da função
administrativa
➢ Assume uma dimensão privada
• As constituições dos Estados modernos vão consagrar um novo modelo do contencioso

administrativo19 – plenamente jurisdicionalizado com um verdadeiro juiz (plenos
poderes face à administração) em que o contencioso administrativo está ao serviço dos
direitos dos particulares (já não há só um direito fundamental ao contencioso
administrativo, mas tem como missão tutelar os direitos particulares nas relações
jurídicas administrativas (art. 268º)).
o Transformação que vem da Alemanha – estabelecimento de uma garantia que
o Estado não ia intervir na vida dos cidadãos, podendo tornar-se uma realidade
totalitária.
▪ CAT é entendido na sua dupla dimensão: Jurisdição Plena (em que os
juízes gozassem de todos os poderes em face da Administração) +
Tutela dos Particulares = art. 19º/4 Lei Fundamental de Bona
➢ VPS: superação dos traumas iniciais
▪ Esta última fase confirma a natureza jurisdicional do contencioso
administrativo e há uma subjetivação do poder administrativo.
Esta 3ª fase caracteriza-se por 2 períodos:

1. CONSTITUCIONALIZAÇÃO DO CAT
Introdução na Constituição de um Modelo Objetivo e Subjetivo de Contencioso Administrativo.
• Juiz é pleno – o juiz administrativo pode condenar e dar ordens à Administração, não
estando limitado à anulação das decisões administrativas.
o Plenitude de poderes face à administração.
• Particulares e Administração estão numa posição em que estabelecem relações
jurídicas paritárias – portanto há uma igualdade das partes no Processo/identidade de
posições processuais
o Já não há uma relação de poder e o Particular tem direitos fundamentais
(perante a Administração e não só), tendo eles de ser respeitados
o VPS: Em Portugal só acontece verdadeiramente em 2004 – desde a reforma de
1985 que já se falava em partes e já se estabelecia um princípio de intervenção
igual no processo, mas, a Administração ainda era tratada como uma autoridade
(recorrida)
• Contencioso Administrativo passa a ser uma disciplina processual
Movimento de Constitucionalização levou à tutela plena dos direitos dos particulares, em que
juízes protegem os seus direitos.
➢ Lógica de que a cada direito cabe uma ação
19
Constitucionalização do Contencioso Administrativo
12
O Modelo do Contencioso é o Alemão, misturando a tradição Francesa – o que permite o

controlo integral da Administração
➢ Influenciou os restantes países que, a partir dos anos 70, implementam-nos nas suas
constituições
Constituições20 vão impondo um modelo de CAT que supera os principais traumas
Portugal:
• Art. 211º/3 CRP – os Tribunais Administrativos (integrando-se na lógica judicial) julgam
são relações jurídicas administrativas
• Art. 268º/4 e 5 CRP – princípio da tutela efetiva e plena de todos os direitos.
o VPS: artigo mais-que-perfeito
França:
• Tribunal Constitucional, 1980 – jurisdição administrativa é uma realidade do poder
judicial e não do poder administrativo.
• Tribunal Constitucional, 1987 – há um direito fundamental de usar a justiça
administrativa, um direito fundamental de utilizar o contencioso administrativo e que
este direito existe para a tutela dos direitos dos particulares.
VPS: foi o Conselho Constitucional Francês que, através destas duas decisões, mudou
constitucionalmente o contencioso.
Reino Unido:
• A partir dos anos 70, os Tribunais britânicos vão dizer que a decisão pertence a um
tribunal é um princípio geral de direito constitucional material britânico
• Também no Reino Unido, o controlo integral da administração passa a ser uma realidade
no sistema britânico – estabelece-se um mecanismo que tem um tribunal especializado
em razão da matéria, que é o “administrative court”.
o Há um tribunal administrativo no Reino Unido que se ocupa da “judicial review”
de todas as decisões dos órgãos máximos e dos outros da administração.
o Este tribunal administrativo, passa a chamar-se assim nos finais dos anos 80,
mas é um tribunal que vem do chamado “tribunal do rei ou da rainha” que já
existia desde do inicio século e já controlava os atos do monarca com uma série
de exceções.
Itália:
• Revisão Constitucional com papel decisivo do Tribunal Constitucional, 1998 – dualidade
de jurisdições no seio da função (teorização da distinção entre direitos subjetivos e
interesses legítimos que depois deu origem aquelas classificações tripartidas: direito
subjetivo, interesse legitimo e interesse difuso) deixa de existir21.
20
VPS: “Direito Administrativo é Direito Constitucional concretizado”. E este Direito, entendido no sentido
da dupla dependência de que fala a doutrina alemã, na medida em que o Direito Administrativo depende
do Direito Constitucional porque o Direito Constitucional estabelece os grandes princípios contidos na lei
e o Direito Constitucional depende do Administrativo porque é justamente com a ação da Administração
e dos Tribunais que ele se concretiza e não se transforma num mero nomen iuris.
21
Divisão do direito italiano que nunca existiu em Portugal. Em Portugal, quer os direitos subjetivos quer
os interesses legítimos no domínio da função administrativa, eram da competência dos tribunais
13
2. EUROPEIZAÇÃO DO CAT
UE passa a ser a principal fonte de Direito Administrativo produzindo conjuntos de normas que
o vêm modificar e uniformizar (ex: contratação pública europeia)
➢ União Europeia vem introduzir uma nova dimensão na superação dos Traumas
Iniciais
UE criou um sistema jurídico próprio que se impõe a todos os Estados-membros e integra o

Direito desses mesmos Estados-membros.
➢ Traz um conjunto de princípios essenciais na Europa em matéria de separação de
poderes e garantia de direitos fundamentais.
UE é realidade de Direito Administrativo.

➢ Criam-se estruturas administrativas a título europeu, que integram as estruturas
nacionais e aplicam o Direito europeu
o Quer do ponto de vista da A)realidade dos Tribunais (ponto de vista
jurisdicional), quer do ponto de vista do B)direito legislado, quer do ponto de
vista da C)integração horizontal, há um conjunto de fontes do Contencioso
Administrativo.
B) Influenciou quanto à noção de transformação da administração – os atos administrativos

de hoje já não têm de ser praticados por órgãos administrativos e podem ser entidades
públicas ou privadas.
➢ Porque no Reino Unido não há Órgãos Público e ninguém sabe o que é um “órgão
administrativo”, já que todas as entidades da Administração têm natureza privada.
➢ Os particulares praticam atos administrativos, no exercício da função administrativa,
que são apreciados pelos tribunais administrativos.
Alargamento da legitimidade também vem do Direito europeu.

➢ As relações jurídicas administrativas transformaram-se em multilaterais, sendo uma
das transformações do Estado Pós-Social, ao terem uma multiplicidade de
destinatários – já não é apenas aquele que é referido expressamente no ato, mas sim
todos aqueles que são afetados pelo ato são sujeitos da relação multilateral.
o O contencioso alargou a legitimidade para conduzir a essa realidade.
A) Também há transformações que decorrem da atuação dos Tribunais

➢ TJUE vem dizer que de um lado tem de estar a administração e do outro a justiça, não
sendo possível passar de uma para a outra – condenação ao Luxemburgo
o Através desta condenação, obrigou à mudança do sistema francês e de todos
os outros que tinham Conselho de Estado.
A reforma portuguesa de 2004 está associada a reformas europeias, em todos os países da UE,
que começaram em 1996 no Reino Unido e acabaram em 2010/2011.
➢ VPS: Não há nenhum país europeu que não tenha feito uma reforma do Contencioso
Administrativo, alargando os poderes do juiz e estabelecendo a tutela cautelar – lógica
da europeização.
administrativos. Não era um critério de repartição de competência. Ela desapareceu também no direito
italiano em 1988 e depois com o Código de 2000. Portanto, hoje, não existe.
14
C) Integração Horizontal significa que os atos administrativos de um Estado-membro sejam

reconhecidos nos outros
➢ Reconhecimento também tem uma dimensão jurisdicional
Modelos de Justiça Administrativa

Vieira de Andrade: conjunto institucional ordenado normativamente à resolução de
questões de direito administrativo, nascidas de relações jurídico-administrativas
externas, atribuídas à ordem judicial administrativa e a julgar segundo um processo
administrativo específico.
➢ Noção estrita – reúne e combina os critérios material (porque versa sobre
relações jurídicas administrativas que sejam de direito administrativo), funcional
(soluciona litígios que se apresentem como questões jurídicas externas a
solucionar por um tribunal) e orgânico-processual (a justiça administrativa
compreende somente as questões atribuídas à ordem judicial dos tribunais
administrativos e, por essa via, sujeitas a um processo especial de julgamento).
VIEIRA DE ANDRADE:
Modelo Objetivista vs. Subjetivista
Função do Contencioso:
• Obj – visa, em primeira linha, a defesa da legalidade e do interesse público.
• Subj – tutela de direitos ou posições jurídicas individualizadas dos particulares.
Objeto do Processo:
• Obj – versa sobre um ato ou sobre a legitimidade do exercício do poder administrativo.
• Subj – processo que coloca a tónica na lesão das posições jurídicas subjetivas do
interessado.
Outros Critérios:
• consoante a entidade competente para o controle é uma autoridade administrativa ou
pode ser um juiz;
• consoante o juiz apenas pode determinar a anulação dos AA ilegais ou possui poderes
de plena jurisdição;
• consoante a execução das sentenças depende um juízo de oportunidade da
Administração ou efetivamente vincula a sua atuação;
• consoante o controlo da atuação da Administração é total (incluindo a sua actividade
interna) ou é apenas um controlo de legalidade, etc.
São assim, vários os parâmetros ou pressupostos que podem indicar num ou noutro sentido: o
entendimento do Princípio da separação de poderes entre a Administração e os tribunais, o
tipo e o grau de vinculação jurídica da atividade administrativa, o conceito de interesse
público (que engloba igualmente a consideração dos interesses privados em presença) ou as
garantias fundamentais dos administrados.
➢ Assim, a opção atual por um modelo processual de justiça administrativa há-de
necessariamente referir-se ao contexto resultante da evolução referida, sendo
tendência dos dias de hoje a opção por um modelo subjectivista ainda que não puro
15
➢ O contencioso de natureza impugnatória (objetivo) não discute o direito do particular

e não lhe resolve o problema.
Os Modelos Organizativos
Tendo em conta o órgão a quem é atribuída a competência para decidir (órgãos da
Administração ativa, tribunais, ou autoridades “judiciárias” – estes últimos órgãos
administrativos independentes, com funções de controle), pode-se dizer que existem 3
modelos básicos de organização ou Modelos organizativos:
1- Modelo Administrativista – é o modelo do “administrador-juiz”, de “autotutela”, de
“jurisdição reservada ou conservada”, em que a decisão final dos litígios
administrativos compete aos órgãos superiores da Administração ativa
• Para este modelo contribui a máxima “julgar a administração é ainda
administrar” – é o modelo do Estado liberal, no qual o contencioso é visto
como instrumento de realização dos interesses públicos estaduais, existe
manifesta indiferença perante o poder judicial, e defende-se um modelo de
separação dos poderes que atribui um carácter de liberdade à Administração
estadual, sujeita apenas à fiscalização política.
2- Modelo Judicialista – a decisão das questões jurídicas administrativas cabe a tribunais

integrados numa ordem judicial
• Opera segundo a máxima de que “julgar a Administração é (ainda)
verdadeiramente julgar” – é o modelo actual, que parte do princípio de que
toda a atividade administrativa está subordinada ao Direito e, por isso, sujeita
a fiscalização judicial.
3- Modelo Judiciarista ou Quase-Judicialista – é o modelo de “jurisdição delegada ou

transferida”, em que a resolução dos litígios relativos à Administração cabe a
autoridades “judiciárias”, a órgãos administrativos que, embora independentes, são
alheios à orgânica dos tribunais judiciais.
• Trata-se de um modelo intermédio na transição dos modelos
administrativistas para os modelos judicialistas.
4- Modelos Mistos
• Modelo administrativista mitigado: a decisão final sobre as questões
contenciosas cabe a órgãos administrativos superiores (embora estes se
designem por “tribunais administrativos”), embora implique um procedimento
jurisdicionalizado que conta com a intervenção de órgãos administrativos
independentes, a quem cabe dar o seu parecer em ordem a temperar o
arbítrio da atividade administrativa e, desse modo, assegurar a garantia legal
dos particulares;
• Modelo judicialista mitigado: as decisões contenciosas são dadas por
verdadeiros tribunais judiciais, mas as sentenças por eles ditadas não têm
verdadeira força executiva ou esta encontra-se limitada perante a
Administração (esta sujeita a publicação por esta, ou dependendo da boa
vontade administrativa em executar).
16
Os modelos administrativistas, puros ou mitigados, já não existem atualmente e a

generalidade dos países adotou modelos organizativos judicialistas, tendo-se tornado
inquestionável, com a emergência do Estado de Direito social, a jurisdicionalização plena do
contencioso administrativo.
Os Modelos Processuais ou Operativos:

1- Modelo francês (“justice retenue”)
a) é um modelo tipicamente administrativista mitigado;
b) contempla um contencioso administrativo comum “por natureza” ou “por definição”,
constituído pelo recurso de anulação de AA – é um recurso de mera legalidade
(baseado no “excesso de poder” ou na “violação de lei”), sucessivo (pressupõe uma
decisão administrativa prévia, real ou ficcionada como ato tácito ou silente) e limitado
(o juiz analisa o AA, anulando ou não, sendo dificultada a execução das sentenças por
parte da Administração), bem como um contencioso complementar ou “por
atribuição”, constituído por outros meios de ação em tribunal (em matéria de
contratos administrativos e de responsabilidade civil), sendo este um contencioso de
“plena jurisdição”, embora com os limites supra apontados;
c) contempla um regime processual de natureza nitidamente objetivista (o processo é
feito “a um ato” onde tudo se desenrola no sentido da protecão da legalidade da
acuação administrativa)
2- Modelo alemão
Porque instaurado após a II Guerra Mundial, recebeu influências do direito anglo-saxónico,
que preconizava uma “proteção judicial efetiva dos administrados”:
a) é um modelo judicialista: institui-se a jurisdicionalização total (material, processual e
orgânica) do contencioso administrativo, isto é, a instituição de uma verdadeira
“justiça administrativa”, dentro da lógica própria comum a todos os tribunais;
b) reconhecem-se meios de ação de jurisdição plena quando estejam em causa direitos
ou posições jurídicas subjetivas dos cidadãos, independentemente da prática de AA
lesivos (deixando de se reconhecer o recurso contencioso de anulação como o núcleo
essencial do sistema);
c) acentuação dos aspectos subjectivistas no processo administrativo, designadamente
no que diz respeito aos poderes e deveres processuais das “partes”, aos efeitos da
sentença ou à execução das decisões judiciais.
Comprovada a insuficiência dos modelos objetivistas para assegurar uma proteção judicial
efetiva dos direitos dos particulares, ter-se-ão ultrapassados os modelos objetivistas puros,
caminhando-se atualmente no sentido de uma tendência de subjectivização da justiça
administrativa.
➢ Não se pode, porém, ignorar que a finalidade da justiça administrativa, a de assegurar
a juridicidade da atividade administrativa, não passa apenas pela proteção jurídica dos
direitos e interesses dos particulares, inclui também a garantia da prossecução do
interesse público, a defesa da legalidade (e, por consequência, também dos interesses
dos particulares, sobretudo de interesses difusos).
o Vieira de Andrade: opção mais adequada para o legislador será uma
construção normativa que combine, sem preconceitos, aspetos de ambos os
modelos, aproveitando, na medida do possível, as vantagens de cada um.
17
VASCO PEREIRA DA SILVA

Comparação Sistema Francês vs. Inglês
O Direito Administrativo tem vários modelos – modos de organização e atuação genérica da
Administração Pública.
Há 2 grandes modelos que se têm vindo a alterar desde o séc. XIX.: Sistema Francês; Sistema
Inglês.
Critérios que orientam a evolução dos modelos22:

1. Existência ou não de ramo de Direito próprio
• França: liberalismo continental na afirmação da Administração cheio de traumas. Poder
político como o Estado todo poderoso por detrás da Administração – que não era
concebível como se podia limitar (Montesquieu teorizou os poderes do Estado).
Com o Estado Social, há uma lógica de uma realidade organizada de acordo com regras
completas, científicas e que esgotam o domínio da realidade.
Nos dias de hoje, observa-se um predomínio legalista no entendimento do Direito
Administrativo (fonte de natureza literalmente legislativa)
• Inglaterra: liberalismo inglês, que resultou numa transição do Absolutismo e por isso
não se falando em separação de poderes e sim divisão de poderes (não implica a
atribuição de poderes a diferentes órgãos). Costume e jurisprudência comum a todos os
sujeitos portanto sem necessidade de Direito Administrativo – Estado e Administração
Pública submetidos ao Direito comum como qualquer cidadão.
Com o Estado Social, passou a ser necessário a existência de leis que regulem o
funcionamento da Administração – regras parcelares num universo em que continua a
existir costume e precedente judicial
Nos dias de hoje, observa-se que a fonte legislativa associa-se às demais (fonte não é
integralmente de natureza legislativa)
• Discussão Dicey/Hauriou – discussão importante no séc. XIX

o VPS: “discussão de marretas” pois a realidade entretanto já se tinha alterado23
2. Administração sujeita a autotutela ou heterotutela

Expressões trazidas por autores italianos (Giannini e Santi Romano) e que traduzem a situação
de saber se a Administração pode executar com poder as suas decisões ou não24(se tem o poder
de imposição ou não). O que está em causa é o poder na lei (que não existe sem ser na lei).
A intervenção dos tribunais, ou não, não surge sempre e não surge previamente à decisão da
Administração. Só surge com oposição do particular (estando do lado passivo) ou quando há
litígio – o que não é muito comum pois o particular obedece; ex: polícia manda-me parar e eu
paro; polícia diz para pagar multa e eu pago
22
Caracterizam o Direito Administrativo como nasceu e como se desenvolveu
23
Crítica de Dicey: sistema francês não tinha controlo sobre a sua administração pois Conselho de Estado
não era concebido como tribunal e era entendido como desdobramento do poder executivo. Tribunais
Administrativos eram favoráveis à Administração porque julgavam em causa própria.
➢ Não tinha muita razão porque no Direito Inglês também havia prerrogativas da coroa.
24
Não tem a ver com execuções prévias e ações executivas – pois a maior parte dos atos administrativos
não são suscetíveis de execução coativa nem há privilégios de execução.
18
• França: só quando há litígio e particular não obedece a Administração pode executar na

medida em que tenha poderes para isso e na medida que seja permitida pelo
ordenamento jurídico (autotutela)
Com o Estado Social, surge o princípio da legalidade.
Na atualidade, há uma grau elevado de autotutela e a Administração polícia alargada a
todos os domínios demonstra essa posição.
• Inglaterra: quando há litígio e particular não obedece tem que se ir a Tribunal para se
executar25 (heterotutela). Decidiu-se que a Administração deve negociar –
“administration is business”, contrato em que particular intervém na tomada das
medidas administrativas.
Com o Estado Social, adquire uma autotutela com a atuação dos “tribunals” (“agencies”
nos EUA)
Na atualidade, autotutela é limitada e quando uma ordem não é acatada (o que é pouco
provável) e a Administração a quer executar, recorre à heterotutela
3. Existência ou não de Tribunais Administrativos

Inicialmente havia Tribunais Administrativos em França que não eram verdadeiros tribunais e
não havia Tribunais Administrativos no Reino Unido.
No início do séc. XX, em Inglaterra surgem “tribunals” e dão-se poderes a algumas entidades
administrativas: promiscuidade juiz-administrador até que surgem os verdadeiros tribunais. Já
em França, os órgãos administrativos começaram a transformar-se em verdadeiros tribunais.
Resultado da evolução é o esbatimento de diferenças em que ambos têm tribunais

administrativos mas de modelo diferente:
• França: ordem de tribunais autónoma e com estrutura de base até ao topo de juízes
administrativos
o Como em Portugal: art. 209º CRP – jurisdição separada que leva a que haja na
primeira instância os tribunais administrativos de círculo, depois os tribunais
centrais administrativos e no topo o Supremo Tribunal Administrativo, ou seja
há uma estrutura que vai da base até ao topo de juízes administrativos.
• Inglaterra: tribunal administrativo é de 1ª instância (Administrative Court está integrado
no High Court26); é especializado na 1ª instância e os recursos vão depois para tribunais
judiciais – não têm ordem autónoma
25
VPS discorda de Freitas do Amaral, pois em Inglaterra não se tem de ir a tribunal antes de executar
(execução judicial das decisões) pois o particular cumpre voluntariamente as decisões sem ser necessário
executá-las
26
O High Court is very very low, é a ordem mais baixa do sistema jurisdicional apesar de se chamar High.
O High Court é um tribunal especializado na primeira instância porque depois o recurso das decisões do
High Court dá-se para os tribunais judiciais normais, dá-se em ultima análise para o Lord’s Justice que está
na House of Lords e que exerce as funções correspondentes ao Supremo Tribunal de Justiça.
19
Organização centralizada e concentrada ou descentralizado e desconcentrado27

➢ VPS: Não é uma verdadeira característica fundamental pois esta dicotomia foi própria
do séc. XVIII, pois a evolução da complexidade administrativa levou a que surgisse
necessariamente uma desagregação (hoje em dia são ambos descentralizados e
desconcentrados, poderão é sê-lo mais ou menos tendo em conta o momento)
o Freitas do Amaral inclui nas características
Diferença de pormenor que não caracteriza os 2 sistemas – só existiu no séc. XVIII e XIX
• França: lógica centralizada e concentrada – tudo se concentrava no Estado
• Inglaterra: lógica descentralizada e desconcentrada – poder local era inerente ao
sistema britânico e havia vários centros decisórios autónomos
27
Centralização – uma única pessoa/entidade jurídica; Concentração – um único órgão de poder decide
(centralizado e concentrado: todos os atos são imputáveis a uma única entidade – Estado em que como
centro de poder surge o Governo)
Descentralização – várias pessoas coletivas; Desconcentração – vários centros de poder
20
Contencioso Administrativo no Divã da Constituição Portuguesa

VIEIRA DE ANDRADE:
Fase pré-histórica da justiça administrativa, iniciada no período medieval.
• Poder real, embora não reconhecendo formalmente a sua submissão a um poder
judicial autónomo, admitia, tendo como fonte o costume, a existência de mecanismos
“jurisdicionalizados” contra alguns aspetos da atuação administrativa, no sentido de
defender os direitos dos particulares lesados – ao Estado medieval já se chamou, por
isso, “Estado de manutenção de direitos”.
Na Época Moderna, mantém-se a ideia de subordinação do poder a regras ou princípios de

direito, que se traduz na existência de mecanismos de controle judicial de atividades oficiais.
• Na segunda metade do séc. XVIII, com o aparecimento do Estado-de-polícia, mantém-
se uma (ainda que menor) “esfera de direito” justiciável, admitindo-se ainda, com vista
à promoção do interesse público, a revisão administrativa de atos da Administração,
designadamente a pedido de particulares lesados.
O início do contencioso administrativo em Portugal ter-se-á dado na época liberal, com a

instauração do Princípio da separação de poderes e, com ele, do Princípio da legalidade.
➢ São 3 as fases decisivas nesta evolução, tendo em conta as entidades competentes para
a decisão dos litígios suscitados pela actividade administrativa
1ª Fase (Época liberal – 1832-1924) – corresponde ao “Modelo francês”

• A NÍVEL LOCAL, tratou-se de um modelo judiciarista ou quase judicialista: os litígios
relativos à atividade administrativa eram submetidos aos chamados “Conselhos”, que
eram órgãos administrativos superiores independentes com competência decisória, não
integrados na ordem judicial
• A NÍVEL CENTRAL, surge, com a criação do Conselho de Estado em 1845, um modelo
administrativista mitigado, que conta com a intervenção consultiva do Conselho de
Estado (ou, a partir de 1870, do STA), sujeita a homologação do Governo. Note-se que
o Conselho de Estado era um órgão administrativo independente superior que conhecia
dos recursos das decisões de 1ª instância.
Em Portugal, o CAT foi trazido por Mouzinho da Silveira (1832) – tentativa relativamente cedo
de introduzir um sistema de dualismo jurisdicional.
2ª Fase (Estado Novo – 1933-1976)

Nesta fase, desenvolve-se um sistema de “tribunais administrativos”: ao nível do poder local, o
contencioso era protagonizado pelas “auditorias administrativas”, ao nível central, pelo STA.
Eram ambos órgãos independentes, não integrados na orgânica dos tribunais comuns, sendo
a sua natureza administrativa ou jurisdicional discutida pela doutrina:
• Marcello Caetano, Freitas do Amaral, VPS: órgãos administrativos – dái o modelo
organizativo judiciário ou quase-judicialista (até porque os “juízes” administrativos
eram nomeados pelo Governo);
o Miguel Assis Raimundo: não havia efetivamente Tribunais Administrativos –
juízes eram nomeados pelo poder executivo e inseridos na dependência do
Conselho de Ministros; Sentenças não tinham meio de execução (sistema de
21
execução de sentenças não estava estabelecido e não se podia executar

coercivamente as decisões).
• Afonso Queiró, Rui Machete, Barbosa de Melo: órgãos judiciais – modelo judicialista
mitigado, até porque as decisões disciplinares do Conselho superior respetivo estavam
sujeitas a homologação pelo Primeiro-Ministro, ao mesmo tempo que as sentenças de
tais instâncias “jurisdicionais” tinham uma força executiva limitada.
3ª Fase (CRP de 1976)

Institui-se decisivamente um Modelo organizativo judicialista, de contencioso integralmente
jurisdicionalizado, atribuído a uma ordem judicial autónoma, embora de competência
especializada:
• os tribunais administrativos são verdadeiros tribunais, integrados numa ordem judicial,
a quem compete a jurisdição comum em matéria administrativa ⇒ Arts. 209º, n.º1, b)
e 212º, n.º3 CRP
• Estabelecem-se garantias de autonomia e de imparcialidade dos juízes administrativos,
bem como de autogoverno da respectiva magistratura
VIEIRA DE ANDRADE:
→ O contencioso administrativo português passou de um modelo administrativista
mitigado para um modelo judicialista, passando por um modelo quase
judicialista, embora esta evolução não tenha sido linear, tendo antes havido
momentos de interregno e de excepção, com avanços e recuos, ao sabor da
discussão doutrinária e da luta política (veja-se o modelo judicialista mitigado que
vigorou de 1926 a 1930, ou o modelo administrativista puro do “Ministro-juiz”
que tivemos entre nós entre 1846 e 1848).
A CRP do Processo Administrativo

VASCO PEREIRA DA SILVA:
Até 1976:
Estrutura do administrador-juiz
➢ Os Tribunais Administrativos enquadravam-se numa lógica administrativa hierárquica,
sendo um órgão integrado no Conselho de Ministros.
➢ Até 1977 não havia um processo jurisdicionalizado de execução de sentenças
o Processo Administrativo Gracioso – Administração cumpria se quisesse.
▪ Justiça reservada na fase executiva – Tribunais decidiam mas não faziam
executar, cabendo a última palavra ao Governo
Processo Administrativo era expressão falsa – não havia efetivamente um processo judicial.
Vieira de Andrade: período corresponde à adoção entre nós do “Modelo francês”, em que o
contencioso-regra se consubstanciava no recurso de anulação de Atos Administrativos, de
base claramente objetivista.
• Jurisdição limitada no plano substancial e processual
• Posição dominante da autoridade administrativa
• Poderes limitados – quer pela necessidade de decisão administrativa prévia, quer pela
exclusão do controle judicial do uso de poderes discricionários, quer pela regra da
proibição de condenação e de injunção judicial contra as autoridades administrativas.
22
1º Período CRP 1976: 1976 – 1986

VPS: Em 1976 dá-se o Batismo do CAT e avança-se logo para a Confirmação.
A CRP 1976 trouxe um novo modelo jurídico-constitucional, operando inicialmente num

quadro compromissório com realidades antagónicas a serem ponderadas.
➢ A mistura entre o velho e o novo, resultante desta CRP vai sendo resolvida pela prática
constitucional e, sobretudo, através das revisões da CRP.
➢ Jurisdição administrativa era jurisdição facultativa
o MAR: isto porque os Tribunais no Estado Novo não tinham defendido os
particulares.
Pouco foi logo mudado.
Em 1977 há reforma cirúrgica

Altera-se pouco do CAT e começa a discutir-se uma maior reforma que só é efetuada em 2004.
• Estabelece-se o Direito de Fundamentação – alteração subjetiva, mas com
consequências no processo; obrigação de fundamentar as sentenças permite um maior
controlo, especialmente se a Administração estiver a atuar num domínio discricionário.
• Deferimento tácito é mera ficção legal (e não um ato administrativo)
• Estabelece-se processo de execução das sentenças dos Tribunais Administrativos
o Foi com esta implementação que surge verdadeiramente o CAT independente.
Revisão Constitucional 1982

Legislador cria uma referência à dimensão subjetiva do processo.
➢ Vieira de Andrade: Com a alteração da legislação processual de 1984/85 (ETAF28 e
LPTA), assiste-se a um alargamento do âmbito do contencioso administrativo e a uma
intensificação da proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
cidadãos (subjectivização do modelo de justiça administrativa)
Sérvulo Correia: em 1985 houve a “primeira grande reforma do Contencioso Administrativo”
Manteve-se o Ato Definitivo e Executório mas acrescentou-se o Ato Independentemente da sua

Forma – alargou o conteúdo material do ato administrativo
➢ Vieira de Andrade: Do ponto de vista SUBSTANCIAL, alargam-se os meios de acesso aos
tribunais administrativos, prevendo-se a nova Ação de Reconhecimento de Direitos e
Interesses Legítimos
o Subsidiária em face do contencioso-regra que continua a ser o recurso
contencioso contra atos
o VPS: Criou-se ação para tutela dos direitos dos particulares e que podia ser
substitutiva do recurso de anulação.
▪ Tentativa doutrinária de preencher o conteúdo dessa ação com uma
alternativa ao recurso de anulação.
➢ Nova figura impugnatória do pedido de declaração de ilegalidade de normas
(abrangendo também os regulamentos);
28
MAR: apesar do ETAF ainda ter patente muitas noções dos traumas iniciais, como a disposição que
impedia os Tribunais Administrativos de conhecer e aplicar Direito Privado.
23
Do ponto de vista PROCESSUAL, assiste-se a um aperfeiçoamento da tutela judicial dos

cidadãos, que vêm a sua posição ser mais equilibrada com a dos órgãos administrativos (o
recurso é menos um “processo feito a um ato” e mais um “processo de partes”).
➢ Prevêem-se ainda novos meios acessórios, as intimações.
Do ponto de vista FUNCIONAL, verifica-se uma intensificação dos poderes do juiz

administrativo no âmbito dos meios impugnatórios, bem como uma ampliação (relativa) da
possibilidade de o juiz dirigir à Administração sentenças condenatórias, intimações e
injunções, decorrentes das novas ações e dos novos meios acessórios
➢ A jurisdição administrativa é, porém, ainda aqui uma jurisdição limitada (embora menos
limitada), em comparação com a “plena jurisdição” dos tribunais judiciais.
VPS: Mudanças pouco efetivas – legislador não soube fazer legislação e em vez de fazer uma
nova lei, manteve tudo em vigor, mesmo quando já não havia sequer nada para utilizar
➢ CAT era uma manta de retalhos, sendo realidade inadmissível.
➢ Apesar das grandes alterações de 1985, fica tudo praticamente na mesma –
oportunidade perdida que teve um grande impacto nos anos 90.

Na sequência da grande reforma do Contencioso Administrativo em 1985
VPS: Afasta-se o velho Contencioso Administrativo

➢ Vieira de Andrade: marco inicial de uma nova fase de evolução do modelo processual de
justiça administrativa:
o Acesso à justiça administrativa como direito fundamental dos administrados
a uma proteção jurisdicional efetiva (substancial e procedimental)
o Institui-se a jurisdição administrativa como jurisdição obrigatória, a qual é
definida como a jurisdição comum em matéria de relações jurídicas
administrativas.
Tendo começado em 1986:

• Deixa-se cair o ato executório
• Fala-se em relação jurídica administrativa
• Surge conceito de Partes
o Influencia da europeização, pois antes a Administração ajudava o juiz a
interpretar a lei, sendo ambos poderes/autoridades;
o Administração ajudava a descobrir a legalidade e o interesse público.
o Introdução de dimensão processual a algo que era só extensão do
procedimento.
Vieira de Andrade:
• No plano SUBSTANCIAL, a jurisdição administrativa é considerada a jurisdição
especializada nas questões jurídico-administrativas, nascidas das relações jurídicas de
direito administrativo, que implica, para que os tribunais possam cumprir a sua função,
a plenitude dos meios de acesso à jurisdição administrativa;
• No plano PROCESSUAL, reforça-se um Princípio de favorecimento do processo,
admitindo-se, entre outras medidas, as providências cautelares não especificadas, etc.
24
• No plano FUNCIONAL, a jurisdição administrativa deixa de poder ser considerada uma

jurisdição diminuída em face da jurisdição dos outros tribunais.
o Desde logo, os juízes passam a poder controlar o uso de poderes discricionários
em função de um conjunto de princípios jurídicos fundamentais, detendo os
tribunais todos os poderes normais de condenação e de injunção, tendo apenas
por limite a separação dos poderes, isto é, a autonomia do poder administrativo
(o núcleo da discricionariedade) e a autoridade do ato administrativo (a força
do caso julgado do ato tornado impugnável).
VPS: Tribunais Administrativos comportam-se como se nada tivesse mudado

➢ Caso do Recurso Hierárquico Obrigatório – ele era obrigatório para o particular ir a
Tribunal;
o Tinha de utilizar a garantia administrativa necessária.
o O particular estava perante um ato que produzia todos os efeitos (o ato era
perfeito), só que se o particular quisesse impugnar é que tinha que ir a tribunal
– significava que estávamos perante a inversão da lógica da separação de
poderes, pois ser preciso primeiro pedir à administração antes de ir a tribunal é
uma inversão do princípio da tutela judicial plena efetiva.
▪ VPS: Portanto, não havia grandes dúvidas que isto era inconstitucional.
Nos anos 90 Comissão faz um Código que Governo não implementa por ser fraco
➢ VPS: apesar de resolver algumas questões.

Avança-se no sentido da plena jurisdição administrativa, desde logo consagrando-se
expressamente o Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva dos direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidadãos29
➢ Art. 268º/4 (e 5) CRP30
o VPS: Revolução Copernicana no CAT – tudo passa a girar em torno dos direitos
dos particulares (a tutela jurisdicional efetiva é o centro); o sol deixa de ser a
Administração toda poderosa e passa a ser os direitos dos particulares.
Criam-se ações e meios processuais semelhantes aos do Processo Civil – com as diferenças
necessárias devido a estarmos no âmbito de relações jurídicas administrativas.
Evolui-se num sentido de aperfeiçoamento das garantias das posições jurídicas substantivas
dos cidadãos.
➢ Abandona-se a ideia do recurso contra atos como contencioso-regra; possibilita-se ao
juiz condenar a Administração na prática de Atos Administrativos devidos; consagra-se
uma proteção cautelar adequada; etc.
29
Vieira de Andrade: princípio que apenas resultava implicitamente da redação anterior.
30
Vieira de Andrade: Na realidade, desde logo o Art. 268º CRP não pretende estabelecer uma
regulamentação global da justiça administrativa, mas apenas definir as garantias dos administrados nas
suas relações com a Administração.
➢ Não assume, assim, uma função densificadora, não pretendendo regular em pormenor o
processo administrativo, deixando tal tarefa de conformação dos seus aspetos fundamentais ao
legislador ordinário.
25
Vieira de Andrade: Antes da reforma do contencioso administrativo, tínhamos entre nós

um contencioso de natureza mista, de base objetiva (ainda centrada no contencioso de
anulação), mas temperado e complementado com intenções normativas e com meios
destinados em primeira linha à proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos
dos administrados.
➢ Após a reforma, o legislador, tal como já era previsível e desejável, terá optado
claramente por um sistema claramente subjetivista, responsabilizando os juízes
pela fiscalização efetiva da juridicidade administrativa.
o Ainda que não tenha desprezado as óbvias vantagens do sistema
objetivista, atribuindo por isso à Administração a responsabilidade pelas
escolhas mais convenientes para a realização dos interesses da
comunidade.
VPS: grande novidade é que particular já não vai meramente anular atos da Administração.
• Ele pede a condenação da Administração e obriga a fazer o que devia ter sido feito – faz
valer os seus direitos.
• Sentenças deixam de ser meramente de anulação: à anulação soma-se a condenação
o Particular pede a satisfação do seu interesse e reconstituição da sua situação.
▪ Anular algo que já tinha surtido efeitos não serve para nada; a essa
anulação tem de se adicionar o ordenar a Administração a agir.
• Sentenças de anulação não correspondem à tutela do particular
o VPS: desde os anos 80 que refere que o recurso de anulação não é verdadeiro
recurso e sim uma ação. Mas não só de anulação, pois particular teria que, para
tutelar o seu direito, usar processo executivo (que vem da realidade
traumática).
Reforma 2002/04
Em 1999 o Congresso de Justiça Administrativa elabora um manifesto a estabelecer o que era
preciso fazer no âmbito do CAT, transformando o Processo no que era estabelecido pela CRP e
pela UE
➢ Pontapé inicial para o processo de revisão
➢ Começou logo a discutir-se em 2000
➢ Reforma surge em 2002 – após 2 anos da aprovação, a reforma entra em vigor em
2004
o Surgem 2 diplomas:
▪ ETAF (art. 4º alarga o âmbito do CAT a todas as relações
Administrativas, mas o resto ainda tinha lógica do passado) – diploma
fraquinho (VPS)
▪ CPTA – respeitava a CRP e é parecido ao atual
o Essencial mantém-se desde 2004
Em 2004 muda radicalmente a realidade do CAT

➢ ETAF estabelece que tudo o que corresponda a qualquer forma de atuação
administrativa é possível de ser tutelado na jurisdição administrativa.
26
VPS: surge realidade esquizofrénica em que não havia diferença entre Ação Especial (ato e
regulamento) e Ação Comum (outros)
➢ Isto é um disparate porque a diferença era substancial e não processual; há aqui uma
confusão entre o critério substancial e o critério processual.
o Tudo cabia na especial e não havia nada na comum – troca de nomes
➢ Em 2015 acabou esta dualidade esquizofrénica
o Mas, agora há 4 ações sob o mesmo nome – há várias ações dentro de uma só
em que o legislador resolveu misturar critérios processuais com critérios
substantivos
Reforma de 2004 também introduziu:

• Providências Cautelares – aberta e inominadas, contra o anterior princípio de numerus
clausus.
o Lógica de alargamento da justiça cautelar (tendo isto vindo de uma condenação
do TJUE aos Estados-membros que não tinham este mecanismo).
• Processo Urgente – diferente das providências cautelares, pois aqui decide-se o fundo
da causa.
Contencioso a partir de 2004 é um contencioso pleno e em que havia a possibilidade de serem

tutelados todos os direitos.
Transformação que corresponde à tutela dos Direitos.
➢ A cada direito corresponde um meio processual – lógica de permitir que todos os
direitos tenham um meio por onde possam ser exercidos.
o Pode-se dizer agora que a cada direito do particular, se não corresponde uma
ação como no Processo Civil, corresponde um meio processual adequado – não
foi lógica de criar tantas ações quanto direitos; foi a de criar ações que
permitiam a tutela de todos os direitos.
o Agora, as ações permitem (na lógica de ações “guarda-chuva”, ou as ações
“banda-larga”) todos os pedidos relativamente a todos os direitos e permitem
que o juiz, no quadro das ações, possa decidir como entender, quer no quadro
da simples apreciação, quer no quadro das sentenças constitutivas, quer no
quadro das sentenças de condenação.
o Portanto houve uma mudança radical no sistema.
Reforminha de 2015
Surge na sequência da revisão do CPA e não há alterações de fundo, somente sendo alteradas
algumas formulações.
➢ Fechou-se um pouco as normas jurídicas.
Houve uma valorização das Providências Cautelares: em todos os casos estabelecem-se regras
para o juiz as decidir (já não vigorando as presunções de 2004).
Não se ultrapassa todos os problemas: pedido de suspensão de ato administrativo conta com
a Administração ter 15 dias para poder parar o ato.
27
ART. 4º ETAF
Ultrapassou as visões clássicas do CAT
• Legislador adotou todos os critérios para introduzir na jurisdição administrativa tudo
o que são relações de natureza administrativa, no quadro da função administrativa.
o Tudo aquilo que corresponda ao exercício da função administrativa, seja
realizado por uma autoridade administrativa ou por um particular no exercício
da função administrativa.
o Tudo aquilo que corresponda a qualquer forma de atuação (seja ato, seja
contrato, seja regulamento, seja atuação material) é suscetível de ser conhecido
pelo tribunal e de originar pedidos de natureza administrativa.
o Veio conciliar o universo do contencioso com o universo do direito
administrativo, que era uma realidade que até aí estava desencontrada.
Em 2015 depurou-se uma lista onde tudo cabia.

a) Critério dos Direitos – tudo o que respeita a tutela de Direitos.
o Há critérios ampliativos e tudo pode estar no âmbito do CAT.
o Comissão defendeu mais mas Governo não aceitou
k) muito ampla – Realidades de Direito Administrativo especial são matérias de CAT.
o Acentuado em 2015 pois as contraordenações agora aqui também cabem
▪ Tipicamente são matéria de CAT, pelo que as contraordenações destas
realidades deviam estar nos Tribunais Administrativos.
l) Legislador reduziu apenas às Contraordenações de Urbanismo – interpretação
limitativa31.
o Tribunais têm aceite ambiente pois muitas dessas normas estão em regras
urbanísticas.
o O resto do contencioso contraordenacional fica submetido aos Tribunais
Judiciais – devido ao princípio da não denegação de justiça, o que não estiver
explícito cai no âmbito dos tribunais judiciais.
VPS: é estranho no nº3 e 4 se excluírem relações laborais públicas

➢ Materialmente elas são Direito Administrativo, uma vez que tem a ver com as relações
do Estado-empregador público o funcionário ao serviço da Administração – quer tenha
estatuto de funcionário ou estatuto de trabalhador privado (mas que não deixa de ser
um estatuto de Direito Público.
31
Isto é de acordo com a CRP?
➢ Miguel Assis Raimundo: o que não estiver no âmbito das outras alíneas e seja administrativo
pode entrar pela alínea o. Mas estas alíneas têm uma função de excluir ao serem taxativas?
Alínea o veio explicitar que o art. 4º é exemplificativo – fórmula estranha de fazer enunciação
exemplificativa.
28
Meios Processuais e Disposições Fundamentais

Em 2004 misturaram-se todos os critérios e tudo podia entrar no Contencioso Administrativo em
bruto.
➢ ETAF permitia que tudo entrasse.
Em 2015 ainda há muitos critérios e permite-se que tudo possa ser sindicado pela Justiça
Administrativa.
➢ ETAF está mais depurado
VPS: normas que abrem o CPTA têm a ver com a superação dos traumas
➢ Traves mestras de um processo que passa a ser de partes
Art. 1º CPTA
Vieira de Andrade: consagra o princípio segundo o qual as leis que regulam o
contencioso administrativo não pretendem ser exaustivas.
➢ CPTA e ETAF definem o regime base aplicável à matéria de contencioso
administrativo mas, nas matérias para as quais esteja previsto um regime especial,
será supletivamente aplicável a Lei Processual Civil (maxime o CPC), ainda que
com as necessárias adaptações.
Art. 2º CPTA
Desde 1997 que se concebe o CAT para tutelar os particulares – nova realidade de superação
de traumas.
➢ Desde a revisão constitucional de 1997 que houve uma verdadeira revolução
coperniciana no modo como encontra formulada a garantia constitucional de acesso à
Justiça Administrativa, uma vez que agora passam a ser os diferentes meios
processuais que “giram” à volta do princípio da tutela plena e efetiva dos direitos dos
particulares e não o contrário.
o É um Processo Administrativo que faz corresponder a cada direito do particular
um adequado meio de defesa em juízo.
Transformação que podia ter levado a uma de duas opções legislativas:

• Opção legislativa germânica – à semelhança do processo civil, cria-se tantas ações
quanto os pedidos dos particulares. Portanto, as ações poderiam ser agrupadas
consoante fosse um pedido de simples apreciação, ou um pedido de condenação,
constitutivo ou de anulação.
• Opção legislativa latina – a que nós adotamos e que corresponde à perspetiva francesa,
italiana e espanhola – estabelecimento de meios processuais de “banda larga”.
Adota-se um ou dois Meios Processuais e concentram-se lá todos os pedidos (daí Ações de

Banda Larga/Ações Guarda-Chuva/Ações de Largo Espetro), podendo todos serem feitos e
encontrando lugar no quadro do CAT.
➢ Unificam-se todos os meios processuais, independentemente dos pedidos ou dos
efeitos da sentença
o Mas resulta que dentro de cada um dos meios processuais existem tantas
espécies de efeitos das sentenças quanto os pedidos suscetíveis de serem
formulados.
29
VPS: Legislador vem estabelecer um princípio idêntico ao do Processo Civil – o princípio de que
a CADA DIREITO DO PARTICULAR CORRESPONDE UM MEIO PROCESSUAL ADEQUADO PARA O
TUTELAR.
• Não se diz uma ação porque, no CAT as ações não são diferenciadas em razão do pedido.
o Todos os pedidos são possíveis no CAT
o Todos cabem na Ação Administrativa dos art. 37º e ss. CPTA, que repete o que
se estabelece no art. 2º - particular pode pedir tudo o que corresponde à tutela
dos seus direitos.
• Art. 2º CPTA concretiza o art. 268º/4 CRP e todos os pedidos são possíveis no quadro de
uma ação administrativa
Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva

➢ Toda a posição jurídica sustentada em normas ou princípios de Direito encontra
na lei o meio adequado à sua atuação perante os tribunais administrativos.
Art. 2º/2 CPTA

Elenco exemplificativo, que confirma a ideia que todo o tipo de pretensões passa a poder ser
deduzido perante os tribunais administrativos.
VPS: critica formulação da alínea a) – junção típica do processo administrativo relacionada com
os traumas da infância difícil.
• As ações de anulação são ações constitutivas, porque implicam uma decisão do tribunal.
• As ações de declaração de nulidade são simplesmente apreciativas, porque o juiz limita-
se a constatar que o ato não produz efeitos.
• Portanto, não deviam estar juntas, mas é uma tradição.
Consagra-se, assim, um regime oposto ao regime francês, no qual os tribunais

administrativos têm poderes de pronúncia limitados.
Algo que se relaciona com o princípio seguinte:

Art.º 3º CPTA
Princípio da Plena Jurisdição dos Tribunais Administrativos – pressupõe e ao mesmo tempo
implica que aos Tribunais Administrativos seja reconhecido o poder de emitir todo o tipo
de pronúncias contra a Administração.
Art. 3º/1 CPTA

VPS: parece que consagra uma lógica clássica de olhar para o CAT, por falar em separação de
poderes e de controlo de legalidade, sem atender ao mérito.
➢ Mas, artigo tem ínsito uma transformação do CAT.
➢ O artigo reeinterpreta a Separação de Poderes32 e vai mais longe
o No julgamento da Legalidade (normas e princípios) integra-se o controlo do
Mérito.
3232
Separação de Poderes: entendido como Tribunal Administrativo não poder fazer Atos
Administrativos.
30
Ao referir os Princípios, tal transforma a legalidade do Direito Público, integrando o mérito neste
âmbito. Ex: princípio da proporcionalidade e outros permitem um controlo do poder
discricionário.
➢ Nova lógica de abertura aos princípios.
Art. 3º/2 CPTA

Numa lógica de controlo do poder discricionário tem que se coordenar o art. 3º com os art. 66º
e ss. – Tribunal pode dar indicações sobre o modo concreto de exercer o poder discricionário,
i.e., controlar a discricionariedade.
➢ Aroso de Almeida: isto é reduzir a discricionariedade a zero
o VPS: sim, mas o art. 71º permite ao juiz fazer mais do que isso – permite balizar
as opções do caso concreto.
▪ Juiz controla o poder discricionário.
▪ Não há liberdade na Administração – as decisões são tomadas com uma
vontade normativa que é determinada pela Ordem Jurídica, pelo que
pode ser controlada
Sanções Compulsórias: tem origem no Direito Francês, no seio do Contencioso Administrativo,

existindo agora no Direito Processual Civil Executivo
➢ No âmbito administrativo não se limita ao processo Executivo, existe logo no processo
Declarativo e o juiz pode dizer qual o momento em que a Administração tem de
cumprir
o Isto é controlar o mérito; obrigar a Administração a cumprir ordens em certo
prazo é controlar o mérito.
Art. 3º/3 CPTA

Ideia de urgência que tem a ver com controlo do mérito – determina-se o momento da decisão
Na Tutela Cautelar não há só juízo de legalidade.

➢ Não se diz o Direito; não dá razão às partes e apenas avalia os seus interesses e, por
isso, é um juízo de mérito.
Art. 3º/4 CPTA

O que está em causa não é Tribunais Administrativos praticarem atos administrativos.
➢ É admitir sentença que torne desnecessário o ato administrativo.
o Ex: pede autorização de construção e Administração nega; depois, na sentença,
o Tribunal Administrativo pode logo, através dela, atribuir título ao particular
para construir.
➢ VPS: legislador foi longe demais ao falar da “concretização material”.
o Ex: passaporte. Pedido não vale, e mesmo que juiz diga que o pedido tem de
valer e produzir todos os efeitos materiais do passaporte, isso não é
facticamente possível.
31
Art. 4º CPTA
Não só tudo pode ser pedido ao tribunal, como tudo pode ser cumulado
➢ Princípio da Livre Cumulabilidade de Pedidos,
Pedidos podem ser cumulados desde que entre eles se estabeleça uma certa relação de
conexão que a justifique a cumulação.
VPS: “tudo” introduz a totalidade das relações administrativas, de acordo com a CRP e CPTA.
➢ É possível levar a juízo no mesmo processo/ação tudo o que emana de uma relação
jurídica administrativa.
Deixa de ser através de processos autónomos e separados, que eram feitos sequencialmente.
➢ Levava muito tempo.
➢ Agora tudo vai imediatamente no mesmo processo ao juiz e tudo isso é objeto do
contencioso administrativo
o Possibilidade de levar a integralidade do direito da relação jurídica que foi
lesado, independentemente desta lesão ter ocorrido simultaneamente por
atos, contratos e regulamentos e independentemente das realidades que estão
em juízo.
Transformação introduzida pelo legislador no CAT – é possível cumular pedidos de várias

atuações administrativas e em relação a qualquer forma de atuação, para determinar a
integralidade da relação jurídica e permitir que ela seja levada a juízo.
➢ PRINCÍPIO DA CONCENTRAÇÃO
o Transformou CAT – hoje em dia não há quase ações simples e tudo é
enquadrado de forma cumulativa, levando a que o juiz decida sobre uma
realidade complexa.
Porque se cumulam pedidos?

• Autotutela da Administração leva a que particular se encontre perante ato que já
produziu efeitos.
• Administração agiu e ato já foi executado.
o Pelo que a mera impugnação ou anulação do ato já não serve de nada, tendo
de haver uma reparação dos prejuízos decorrentes do ato que já produziu
efeitos.
▪ Juiz, portanto, não vai só proceder à anulação e tem de se lhe pedir a
reparação – realidade que conduz à cumulação de pedidos.
VPS: cumulação de pedidos leva a que haja só uma ação, sendo isso o mais adequado
➢ Não fazia sentido a dualidade esquizofrénica que o legislador tinha estabelecido com a
AÇÃO COMUM e a AÇÃO ESPECIAL33
33
Existia a dicotomia Ação Administrativa Comum e Ação Administrativa Especial
• Comum – todos os litígios administrativos não especialmente regulados
• Especial – processos relativos a atos e regulamentos administrativos
32
o Não fazia sentido uma distinção com base nestes critérios, separando o
contencioso dos atos e regulamentos do outro contencioso, quando o juiz
gozava de plenos poderes em todas as ações.
o Não faz sentido utilizar uma distinção com base em critérios substantivos e não
processuais
▪ Conceção que derivava dos traumas, havendo ainda uma ideia de
“poder” administrativo que justificaria regras excecionais para atos e
regulamentos administrativos – mas isto já não faz sentido pois todo o
Contencioso Administrativo é de plena jurisdição
▪ Troca de Nomes/Identidades – Ação Comum no CAT, no duplo sentido
de mais frequente e mais característica, é, efetivamente, a denominada
Ação Administrativa Especial.
Art. 5º CPTA
Permissão da cumulação em casos de urgência.
➢ Não vem consagrar o que está no Processo Civil.
No Processo Civil, se há pedidos urgentes cumulados com pedidos principais, então ficam todos
pedidos principais.
No Processo Administrativo, se há pedidos urgentes cumulados com pedidos principais, então:
i. Ficam todos pedidos urgentes (implica a simplificação de tudo);
ii. Aplica-se a regra da urgência aos urgentes e as outras aos principais
VPS: Faz sentido existir esta possibilidade de cumulação, pois tutela urgente tem âmbito
significativo no CAT e é necessário haver agilização processual.
➢ Vieira: os pedidos especiais que seguem uma tramitação específica podiam ser
um obstáculo à cumulação de pedidos – num processo poderia haver vários tipos
de tramitação. A solução prevista é que se correspondem a formas de processos
diferentes entre si, os pedidos seguem a forma de ação administrativa especial.
Art. 6º CPTA
i. Importante contributo para a igualdade é a obrigatoriedade das partes ao pagamento de
custas (art. 189º).
ii. Tal como no Processo Civil, consagra-se a possibilidade de os tribunais administrativos
aplicarem sanções a qualquer uma das partes por litigância de má fé.
O tribunal deve assim, na prossecução deste objetivo, atuar com imparcialidade,

auxiliando e informando do mesmo modo qualquer uma das partes, em ordem a
garantir a sua igualdade no processo.
VPS: artigo bem conseguido, mas, desnecessárias as referências a i. e ii.

➢ Igualdade de custas e sanções pecuniárias por litigância de má fé são corolários, não
precisando de estar positivado neste artigo, uma vez que não são pilares do CAT e sim
consequências.
33
Art. 7º CPTA
VPS: necessidade desde artigo surge na sequência de, até 2004, os Tribunais Administrativos
serem “juízos de formalidades” – atendia-se muito a vícios formais.
Juiz não pode limitar-se às questões formais e resolver o caso somente com base em ilegalidades
formais – porque o vício formal seria corrigido mas a substância não, pelo que o particular
colocaria outra ação para a tutelar.
➢ Art. 95º - juiz tem de analisar e decidir sobre todos os aspetos do pedido das partes
Preceito promove o julgamento do mérito das causas, fundado no princípio do in dúbio

pro actione – impõe ao juiz o dever de, em caso de dúvida, interpretar as normas
processuais num sentido que favoreça a emissão de pronúncia sobre o mérito das
pretensões formuladas.
Solução que consagra que o CAT deve ser dirigido para uma justiça material e não uma justiça
formal.
➢ Portanto, se há dúvida quanto a ter legitimidade pelo art. 55º/1/a, deve admitir-se à luz
do art. 7º.
Art. 7º-A CPTA

Introduzido em 2015 – relacionado com as novas tendências de processo, sendo também
introduzida no Processo Civil.
➢ Juiz recebe o objeto do processo tal como ele é configurado pelas partes. Isso não
obsta a que ele tome todas as medidas de gestão processual para que o processo seja
célere.
Art. 8º CPTA
Art. 8º/3 CPTA

Impõe-se à Administração o dever de remeter o processo ao tribunal e de lhe dar
conhecimento das superveniências resultantes da sua atuação.
Vem de uma discussão já desde a reforma de 1985 que estabelecia poderes processuais de
intervenção semelhantes, entre a Administração e os particulares, mas formulados de forma
diferente.
• A administração não tinha dever se contestar e remetia, sim, o processo ao juiz – sendo
isso um sucedâneo do ónus de impugnação.
o Mas, o ónus de impugnação existe sem ser sucedâneo e corresponde a um
dever de contestar.
▪ VPS: ónus de contestar existe sempre e é uma decorrência do processo
de partes.
▪ Não existe é o ónus de impugnação especificada (sanção do Processo
Civil de que o que não é contestado é tudo como provado) – devido à
natureza do CAT (prossecução do interesse público e etc.).
➢ Daí que dever da Administração de enviar ao Tribunal é um
dever de cooperar – mas isso não é sucedâneo do ónus de
impugnação.
34
Art. 8º/4 CPTA

Já não se tem só em conta o que acontece até à Ação.
➢ Administração tem que comunicar todos os atos que eventualmente pratique em
relação àquela relação jurídica.
o Juiz não se limita ao conhecimento dos factos tal como eles existiam no
momento da sua apresentação.
o Juiz conhece integralmente o objeto.
▪ A abertura dos Tribunais Administrativos ao conhecimento direto dos
factos trazidos a juízo, mediante a consagração de um princípio geral de
admissibilidade de utilização de todos os meios de prova necessários e
adequados ao julgamento dos litígios, constitui a superação de mais um
dos traumas da infância difícil da Justiça Administrativa.
Conclusão VPS
Além do CAT se ter tornado de plena jurisdição, o legislador estabeleceu também disposições
gerais aplicáveis a todos os meios processuais relativas a elementos, pressupostos e formas
de processo.
➢ Analisaremos os elementos do Processo Administrativo que são, como nos demais
domínios processuais, as realidades constitutivas essenciais, sem as quais não chega a
haver sequer processo: Sujeitos, Objeto (Pedido + Causa de Pedir).
35
ELEMENTOS DO PROCESSO
Além do CAT se ter tornado de plena jurisdição, o legislador estabeleceu também disposições
gerais aplicáveis a todos os meios processuais relativas a elementos, pressupostos e formas de
processo.
➢ Analisaremos os elementos do Processo Administrativo que são, como nos demais
domínios processuais, as realidades constitutivas essenciais, sem as quais não chega a
haver sequer processo: Sujeitos, Objeto (Pedido + Causa de Pedir)34.
o Noção comum a todas as disciplinas processuais: são realidades que existem
sempre.
o Aroso: A regularidade da constituição da instância depende da observância
de um conjunto de requisitos de admissibilidade do julgamento do mérito
da causa.
▪ Estes requisitos são indispensáveis para que, no processo
declarativo, possa ser proferida uma decisão sobre o mérito da
causa, pelo que tornam admissível a decisão de mérito35.
1. Tribunais Administrativos
Art. 209º CRP – em Portugal existe uma dualidade de jurisdições, existindo os tribunais judiciais
e o tribunais administrativos
Art. 210º, 211º e 215º CRP – apenas se referem aos tribunais judiciais
Art. 212º CRP – STA é o órgão superior da hierarquia de uma das jurisdições de tribunais.
• Art. 212º/3 CRP – competência dos Tribunais Administrativos36
• Art. 57º ETAF
34
Sujeitos Processuais (Administração e Particular intervindo no quadro do Processo) + Pedido (o que se
pede ao juiz que decida, podendo ser mediato ou imediato) + Causa de Pedir (facto escolhido que leva o
autor ao Tribunal, analisado na ótica da lesão do direito – ideia de ato lesivo)
35
Art. 89º CPTA tem elenco exemplificativo de questões que, não sendo supridas, obstam ao
conhecimento do mérito da causa, dando, por isso, origem à absolvição da instância.
• Exceções Dilatórias – conduzem a decisões de mera forma, que não se pronunciam sobre o
mérito da causa e apenas adquirem força de caso julgado formal no âmbito do processo a que
põem termo, sem se projetarem como caso julgado material.
o Este elenco corresponde, pela negativa, ao elenco dos principais pressupostos
processuais.
o Há uns que aqui não constam: interesse processual (art. 39º), que é de âmbito geral
o Algumas coincidem com o art. 577º CPC, concluindo-se que há exceções dilatórias que
são comuns ao processo administrativo e ao civil.
36
Existência de um Tribunal Arbitral do Desporto não viola art. 213º/2 CRP?
• Tem de se atender quanto ao que se considera núcleo duro do Direito Administrativo. Nas
matérias desportivas é algo tão especializado que faz sentido – é fatia pequena dos atos
administrativos e em que há grande especialização.
• CRP não veda esta situação.
• Lei do TAD remete subsidiariamente para o CPTA e quanto há recurso vai para o Tribunal
Administrativo de Círculo.
36
Existência da jurisdição administrativo e fiscal explica-se por razões histórias e surge,

principalmente, devido à vastidão e complexidade do universo das relações jurídicas que são
disciplinadas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Fiscal.
➢ Os sujeitos privados são titulares de direitos e interesses dignos de tutela jurídica
perante os poderes públicos, portanto, as atuações ilegítimas destes têm de poder ser
sindicadas em tribunal.
o Os tribunais julgam da conformidade da atuação dos poderes públicos com as
regras e os princípios de Direito a que eles se encontram obrigados.
Organizam-se em três níveis:

1º. Círculo (primeira instância);
2º. Centrais (segunda instância);
3º. Supremo Tribunal Administrativo
Quase todos os tribunais administrativos de primeira instância foram agregados, por

determinação do Ministro da Justiça (em 2003), a tribunais tributários de primeira instância –
são secção especializada em matéria administrativa e fiscal.
➢ Isto não comprimente a identidade própria de cada um dos dois ramos desta jurisdição
e cada secção do tribunal tem os seus próprios juízes e funcionários.
o O próprio processo administrativo e o tributário se regem por regimes distintos,
que preveem meios diferenciados de acesso à justiça.
➢ A única exceção é Lisboa, em que devido à sua dimensão, se mantêm desagregados o
Tribunal Administrativo de Círculo e o Tribunal Tributário.
Pressupostos Processuais
Requisitos cujo preenchimento depende a competência do tribunal para julgar a causa
• Identificação dos requisitos de cujo preenchimento depende a competência do
tribunal para julgar a causa que é submetida à sua apreciação.
Quando se afere a competência:

• Art. 5º ETAF – competência dos Tribunais fixa-se no momento da propositura da ação,
sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.
• Não há competência dos Tribunais Administrativos se houver convenção arbitrar sobre
a matéria.
i. Competência em Razão da Jurisdição

Estabelecimento da questão de quando é que uma ação deve ser proposta perante a jurisdição
administrativa e fiscal, e não perante os tribunais judiciais.
As questões de delimitação do âmbito da jurisdição não deixam de ser, de acordo com os

quadros tradicionais, questões de competência em razão da matéria, pois trata-se de distribuir
competências entre tribunais de acordo com um critério de especialização em função da
natureza dos litígios a dirimir.
➢ Mas, esta distinção é autónoma, uma vez que podem haver Conflitos de Jurisdição
(entre tribunais que pertencem a jurisdições diferentes) e Conflitos de Competência
(entre tribunais da mesma espécie integrados no âmbito da mesma jurisdição).
37
Art. 4º ETAF concretiza o art. 212º/3 CRP (nomeadamente através da regra geral do art. 4º/1/o
ETAF)
➢ Aplica-se o critério da existência de um litígio sobre uma relação jurídica
administrativa ou fiscal.
Mas em primeira linha não está o critério constitucional da existência de uma relação jurídica
administrativa ou fiscal.
➢ Em primeiro lugar procura indagar-se se sobre a específica matéria em causa existe
disposição legal que dê resposta quanto a qual a jurisdição competente.
➢ Na prática, só um universo residual de situações é que implica resolver a questão da
delimitação do âmbito da jurisdição por aplicação direta do critério da relação jurídica
administrativa (art. 4º/1/o ETAF).
ART. 4º/1 ETAF

Alínea a) – direitos e interesses de natureza jurídico-administrativa
• A tutela de direitos fundamentais aqui em vista diz respeito a situações em que esses
direitos estão envolvidos no âmbito de relações jurídico-administrativas.
• Não tem relevo autónomo.
Alínea b), c), d) – contencioso dos atos administrativos e regulamentos

• Núcleo duro da jurisdição administrativa, que tem por objeto a fiscalização dos atos
administrativos e regulamentos
Alínea e) – contencioso dos contratos administrativos

• Adota vários critérios e o ETAF complementa o critério da natureza administrativa do
contrato do qual emerge o litígio com o critério da submissão a regras de contratação
pública, coerente com a referência expressa feita pelo Código Contratos Públicos.
o Critério do Contrato Administrativo – contratos que apresentam notas de
administratividade (art. 6º/1 CPP), seja por natureza, por determinação da lei
ou por qualificação das partes
o Critério do Contrato Submetido a regras de Contratação Pública
Alínea f), g), h) – contencioso da responsabilidade civil extracontratual

• Tem em atenção o disposto no Regime Jurídico da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado – Lei 67/2007
Alínea i) … n) – outros tipos de situações expressamente incluídas no âmbito da jurisdição

administrativa e fiscal
• i) Casos em que a Administração atua sem título que a legitime, designadamente
ocupando imóveis de propriedade privada sem proceder à respetiva expropriação
• j) Remete, sem densificar, para a natureza administrativa das relações jurídicas em que
se inscrevem os litígios a que se refere, não possuindo, portanto, relevo autónomo – ou
entra por uma das alíneas do contencioso dos atos de exercício de poderes de
autoridade ou não diz respeito a nenhuma das alíneas e entra pelo art. 4º/1/o
• l) Legislador assumiu o reconhecimento da natureza administrativa dos litígios sobre o
ilícito de mera ordenação social, reconhecendo aos tribunais administrativos o poder de
fiscalizarem esses atos, mas, devido às insuficiências da rede dos tribunais
38
administrativos, não atribuiu em bloco competência genérica sobre esses litígios à

jurisdição administrativa. Apenas reduziu ao urbanismo.
o MAR: Contencioso contraordenacional é muito elevado e para manter a decisão
célere têm que ficar nos tribunais judiciais, que são muitos mais – razão do
legislador colocar coisas do âmbito administrativo nos tribunais judiciais é a
garantia da tutela jurisdicional efetiva do art. 20º/4 CRP.
Alínea o) – situações não expressamente previstas

• Compete à jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios emergentes de
relações jurídicas administrativas e fiscais.
• Estamos perante uma relação jurídica administrativa quando o Direito Administrativo
lhe atribui relevância, o que decorre do respetivo regime disciplinador.
o Existe uma relação jurídica administrativa quando lhe sejam aplicáveis normas
que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponha deveres, sujeições ou
limitações especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de
interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza
jurídico-privada.
• Situações que se podem incluir indemnizações devidas em virtude da imposição de
sacrifícios por razões de interesse público; pretensões dirigidas à condenação à emissão
de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados, nos termos do art. 66º e ss.
CPTA; previsões genéricas do art. 37º/1/f,g sobre pretensões dirigidas a bter o
reconhecimento de situações jurídico-administrativas; etc.
LITÍGIOS EXCLUÍDOS DO ÂMBITO DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA

Art. 4º/3 ETAF
Limita-se a explicitar o critério do art. 212º/3 CRP, identificando tipos de litígios que se
encontram excluídos do âmbito da jurisdição administrativa por não terem natureza
administrativa.
Alínea a)
• Não é possível proceder à impugnação direta de atos legislativos nos Tribunais
Administrativos, a menos que esses atos, emanados sob a forma de ato legislativo,
contenham decisões materialmente administrativas e não sejam, por isso, nessa parte,
do ponto de vista material, manifestação do exercício da função legislativa.
• Não é possível proceder à impugnação de atos da função política. O controlo deste tipo
de atos é efetuado somente a nível político e não pelo poder jurisdicional
o Não é fácil determinar se um certo ato jurídico exprime o exercício da função
política.
o Acórdão 1143/06 STA: função política corresponde à prática de atos que
exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos interesses
ou fins essenciais da coletividade.
o Afonso Rodrigues Queiró: são atos do poder executivo sem sujeição à lei
ordinária, sem propósito de traduzir, mediata ou imediatamente, numa atuação
individual e concreta, uma volição própria do legislador ordinário. Todos os atos
que não sejam de aplicação ou atuação da lei ordinária. A atividade política do
Executivo é a Constituição em ato – não a lei em ato, como sucede, pelo
contrário, com a atividade administrativa.
39
o Atos da função política dividem-se em duas grandes categorias: atos

respeitantes à política externa do Estado; atos auxiliares do Direito
Constitucional (Constituição em movimento, na atividade de direção,
orientação e coordenação da atividade dos Governo)37.
o Aroso: A Administração não pode arrogar-se, à face da Constituição, o poder de

invocar “razões de Estado” para subtrair os atos que pratica no exercício da
função administrativa à fiscalização dos Tribunais Administrativos – resulta do
princípio constitucional da tutela plena e sem lacunas contra as ilegalidades
administrativos, que preconiza a integral submissão das manifestações do
exercício da função administrativa à fiscalização dos Tribunais Administrativos.
Art. 4º/4 ETAF

Introduz verdadeiras restrições ao critério da relação administrativa, excluindo do âmbito da
jurisdição administrativa tipos de litígios que, de outro modo, seria de entender que nele
estariam incluídos.
Alínea a)
• Restringe o alcance do art. 4º/1/f.
Alínea b)
VPS critica esquizofrenia pois entende que se devia transferir todo o “direito laboral
administrativo” para a jurisdição administrativa ou para os tribunais judiciais.
Alínea c), d)
• Restringe o âmbito do art. 4º/1/a, b, subtraindo ao âmbito da jurisdição administrativa
alguns casos especiais de fiscalização da legalidade de atos administrativos.
ii. Competência em Razão da Matéria

Estabelecendo-se que a ação deve ser proposta perante a jurisdição administrativa e fiscal,
exige-se que se esclareça se a ação será proposta perante os Tribunais Administrativos ou
perante os Tribunais Tributários.
Não existem tribunais administrativos de competência especializada, pelo que no seio dos
Tribunais Administrativos não existem, por isso, regras de distribuição de competência em razão
da especialização material dos tribunais.
Existe é a contraposição entre tribunais administrativos e fiscais.

• Quase todos os tribunais da jurisdição administrativa são tribunais administrativos e
fiscais, tendo cada um uma secção administrativa e uma secção tributária/fiscal.
• Existem regras de distribuição da competência em razão da matéria, assentes no
critério de diferenciação entre as matérias de Direito Administrativo e as matérias de
Direito Fiscal.
37
MAR: tem de ser um conceito restrito, para garantir que não há muitas situações a não serem sindicadas
pelos Tribunais Administrativos.
40
A revisão de 2015 imprimiu ao art. 44º ETAF uma precisão de que os Tribunais Administrativos
só são competentes para julgar os processos em matéria administrativa, com exclusão dos que
têm por objeto litígios emergentes de relações jurídicas tributárias ou fiscais.
iii. Competência em Razão da Hierarquia

Estabelecendo-se que a ação deve ser proposta na jurisdição administrativa, perante juízes
administrativos, exige-se que se esclareça o nível hierárquico do tribunal perante o qual a alão
deve ser proposta
Distribuição de funções entre as diferentes ordens de tribunais escalonados verticalmente,

dentro da mesma espécie ou categoria.
• Supremo Tribunal Administrativo – art. 24º e 25º ETAF
• Tribunais Centrais Administrativos – art. 37º ETAF
Tribunais Administrativos de Círculo – art. 44º ETAF
ETAF confia a generalidade das competências em primeiro grau de jurisdição aos Tribunais
Administrativos de Primeira Instância – Tribunais Administrativos de Círculo.
ETAF reserva, em todo o caso, para os tribunais superiores a competência para conhecer, em
primeiro grau de jurisdição, alguns processos.
➢ Nesses casos a ação deve ser proposta logo perante um tribunal superior.
o Art. 24º ETAF – STA
o Art. 37º ETAF – TCA
iv. Competência em Razão do Território

Estabelecendo-se que a ação deve ser proposta num Tribunal de primeira instância ou num
Tribunal Central Administrativo (e não no STA), exige-se que se esclareça perante qual dos
vários tribunais é que deve ser proposta a ação.
Para a determinação do Tribunal territorialmente competente há dois elementos a ter com

conta:
1º. CPTA estabelece um conjunto de critérios de repartição das competências em razão
do território – permitem identificar o ponto de referência a adotar para determinar o
Tribunal territorialmente competente.
➢ Art. 16º a 22º CPTA
2º. Após a identificação do local a adotar como ponto de referência, cumpre identificar o
tribunal cujo âmbito de jurisdição abrange o local em causa. DL 325//2003
Regime Aplicável às Situações de Falta de Preenchimento dos Pressupostos Processuais

respeitantes ao Tribunal
i. Incompetência em razão da Jurisdição e Resolução de Conflitos
Art. 13º CPTA
No momento em que, em princípio, se tem contacto pela primeira vez com o processo, deve
verificar-se do preenchimento dos pressupostos processuais, sendo que, antes de qualquer
coisa, o juiz verifica oficiosamente a competência do Tribunal, de acordo com certos parâmetros.
➢ Conhecimento da questão da competência tem prioridade sobre as demais.
41
Art. 14º CPTA

Possibilidade de sanar a falta de pressupostos processuais.
➢ Não sendo possível, deve absolver-se da instância, declarando-se o juiz incompetente.
TRIBUNAL DOS CONFLITOS

Conflito negativo de jurisdições – tanto o Tribunal Administrativo como o Tribunal Judicial se
declaram incompetentes.
➢ MAR: Consequência de haver dualismo de jurisdições
➢ Implica que o Tribunal de Conflitos solucione, nos termos dos art. 109º e ss. CPC.
o Tribunal funciona ad hoc – mas há tantos conflitos que é quase permanente
o Tem juízes das 2 jurisdições
Acórdão 5/7/18 (Távora Victor)

Resulta do contrato se estamos perante normas de direito administrativo ou não.
➢ Estes contratos de concessão estão sujeitos a Direito Administrativo (bases estão num DL)
➢ Contrato concessão tem eficácia regulamentar, pois quem beneficia são os utentes da via
Alargamento do ETAF em 2 vias:

• Pessoas coletivas públicas – toda a responsabilidade é julgada nos Tribunais Administrativos
• Pessoas coletivas privadas – são julgadas nos Tribunais Administrativos se sujeitos a Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado
Adoção de um critério funcional: atividade desempenhada é administrativa, apesar de ser privado a exercê-la
Acórdão 20/9/18 (Rosa Maria Coelho)

O que confundiu foi a Responsabilidade Extracontratual do Estado, porque toda a configuração da petição inicial é
com base em direito de propriedade.
➢ Não há base legal para esse alargamento de competência de conexão.
Solução seria os tribunais judiciais julgarem a propriedade e depois os administrativos julgarem a indemnização.
➢ Tribunal prefere não fazer isto e sugerir a “competência de conexão” porque a responsabilidade era
acessória e o resto era principal.
MAR: art. 4º/1/i ETAF podia resolver o caso; mas não é líquido que esta norma legitime os Tribunais Administrativos
a discutir Direitos Reais
Acórdão 17/5/18 (José Veloso)

MAR: não é assim tão evidente que não caia no art. 4º/1 porque há alíneas a falar de pessoas de Direito Público
• “devam” – seja obrigatório, no sentido de litisconsórcio, pois na ação é que se vai dizer se há solidariedade
ou não.
o MAR: mas isso é diferente de saber se ele tem razão.
ii. Incompetência em Razão da Matéria e Resolução de Conflitos

Aplica-se o disposto no art. 14º CPTA
Para resolver estes conflitos, é o Plenário do STA que conhece: art. 29º ETAF
➢ Segue a tramitação prevista nos art. 109º e ss. CPC, com as adaptações que resultam
dos artigos 135º e ss. CPTA.
Iii e iv. Incompetência em Razão da Hierarquia e Território

Aplica-se o disposto no art. 14º CPTA
Resolução de conflitos pelo art. 5º/2 ETAF
42
43
2. Sujeitos (Partes)
Sujeitos jurídicos do processo declarativo.
No Processo Civil é intuitivo dizer que há 2 sujeitos – autor e réu

No Contencioso Administrativo não se entendia enquanto tal, devido à lógica traumática de
perceber CAT como um processo objetivo, com o intuito de defesa de legalidade.
➢ Hauriou: o CAT era uma realidade inerte; sem entes vivos e visando somente a
legalidade.
o Administração ia explicar a sua visão acerca da legalidade dos seus atos.
Os processos do CAT hoje são processos de partes, superando-se assim os traumas de infância
da doutrina do “processo ao ato” (Laferrière).
➢ Nessa lógica tradicional, nem o particular nem a Administração eram considerados
como partes, estando em juízo para colaborar com o particular na defesa da legalidade
e do interesse público.
o Particular e administração não eram considerados partes
o Não se concebia que havia relação entre particular e administração – particular
era um administrado, subordinado como objeto do poder administrativo;
Administração era tida como um poder que estava no juízo para auxiliar o
tribunal38 pois ela tinha o mesmo interesse do juiz na descoberta da melhor
realização da lei e do interesse público.
Esquecia-se a realidade substantiva e cria-se uma realidade processual suis generis – no CAT isto
significava considerar que o particular não tinha direitos mas gozava de legitimidade para estar
em juízo, atribuindo-lhe uma posição processual que não era igual à da Administração39.
• Teoria da Legitimidade (Marcello Caetano) surgiu porque não se queria enquadrar o CAT
como um processo aberto a todos.
o A Administração era encarada como Autoridade Recorrida e auxiliava o Tribunal
na tarefa de estabelecer a legalidade – o “interesse da Administração é o
mesmo que o do tribunal, está interessado no cumprimento preciso,
inteligente, adequado, oportuno da lei”
o O particular tinha de ter interesse processual direto, pessoal e legítimo –
significa que estava em causa uma posição jurídica pessoal (substantiva de
vantagem) tutelada pelo direito.
o Substancializou-se a noção de interesse.
▪ Não se admitiam direitos, porque o contencioso era objetivo. Mas o
particular tinha de ter interesse processual direto, pessoal e legítimo,
ou seja, tinha de ter um direito.
38
Administração ao lado do juiz – vem do trauma originário
39
De acordo com os cânones clássicos, a legitimidade constituía o critério de acesso ao juiz e esta era
determinada em razão do interesse (direto, pessoal e legítimo) dos particulares no afastamento do ato
administrativo da ordem jurídica.
➢ Hoje, a legitimidade decorre da alegação da posição de parte na relação material controvertida
– atribuição de legitimidade, na relação processual, é em razão da posição dos sujeitos e da
alegação de direitos e deveres recíprocos, na relação jurídica substantiva.
o Assegura-se agora uma ligação entre a relação material substantiva e a relação
processual, fazendo com que os participantes no processo sejam os sujeitos efetivos da
relação material.
44
▪ VPS: Na perspetiva processual a legitimidade é reflexo do direito. No

processo civil bastava ser direto.
Hoje, os Particulares podem figurar como:

• Autor – desencadeou o processo, formulando a pretensão perante o tribunal
• Demandado – aquele contra quem a ação foi proposta, tendo sido citado para contestar
a petição do autor.
Em regra, os processos administrativos são desencadeados por particulares, alegando a ofensa

de um direito subjetivo por parte de uma entidade pública.
➢ Litigiosidade mais relevante.
Particulares vão exercer os seus direitos subjetivos e os seus interesses legalmente protegidos.
VPS: Crítica entre os Direitos Subjetivos, Interesses Legítimos e Interesses Difusos
➢ O que está em causa quando se fala em posições subjetivas de vantagem é a forma
como a Ordem Jurídica protege os particulares.
Freitas do Amaral:
• Direitos – Administração confere posições de vantagem aos particulares (lei pode
atribuir direito subjetivo mediante uma norma jurídica que expressamente qualifica)
• Interesses Legalmente Protegidos – posições de vantagem decorrem dos deveres da
Administração, daí ser substancialmente diferente.
o VPS: olhando para o Direito Civil é exatamente a mesma coisa um vendedor ter
o dever de entregar e o comprador ter o direito de receber.
o Numa relação jurídica haver um dever estabelecido no interesse de outrem é
conferir um direito a esse outrem.
o Lei pode estabelecer um dever da Administração no interesse do particular, o
qual, no âmbito de uma relação jurídica, é correlato da posição de vantagem do
particular.
o A única explicação é dos traumas, porque era difícil conceber direitos contra a
Administração toda poderosa.
• Interesses Difusos – correspondem aos Direitos Fundamentais que a CRP estabelece. O
que está em causa são bens públicos, pelo que não é suscetível de se apropriar por
ninguém.
o VPS: mas os direitos também não podem ser apropriados.
o Há faculdade de aproveitamento de um bem que é público, no âmbito do
interesse público.
o Ordem Jurídica pode atribuir um direito subjetivo mediante uma disposição
constitucional (consagradora de um “estatuto”), que atribui aos particulares a
possibilidade de fruição individual de um bem jurídico (que é “'coletivo”, ou de
‘todos”), de forma livre de agressões ilegais provenientes de entidades públicas
ou privadas – interesses difusos são direitos subjetivo públicos decorrentes da
CRP
o Estamos perante uma permissão normativa de aproveitamento desse bem.
Ninguém põe em causa a proteção objetiva, mas, simultaneamente há uma
permissão de utilizar esse bem no interesse individual.
45
Isto tem apenas a ver com a forma como o legislador atribuiu os direitos.
➢ A pretensa distinção das categorias de direito subjetivo, de interesse legítimo e de
interesse difuso assenta, mais do que em supostas características materiais
diferenciadas, sobretudo, numa distinção de ordem formal, que é a que decorre da
utilização pela ordem jurídica de diferentes técnicas de atribuição de posições de
vantagem, ainda que conduzindo a resultados idênticos.
o Atribui sempre Direitos – têm é conteúdos muito diferentes e correspondem a
múltiplas realidades
o Independentemente da técnica jurídica utilizada, encontramo-nos perante
posições substantivas de vantagem, destinadas à satisfação de interesses
individuais, possuindo idêntica natureza ainda que podendo apresentar
conteúdos diferenciados
VPS: segue a Teoria da Norma de Proteção
Hoje todos são partes e os particulares têm DIreitos.

➢ Tanto a Administração como o Particular se encontram na mesma situação processual,
devendo ambos colaborar com o juiz para que a Justiça seja realizada.
o Assim, ambos têm poderes e deveres processuais típicos das partes, destinados
à tutela das posições jurídicas de vantagem substantivas dos particulares e/ou
da Administração, que integram a relação jurídica administrativa, que é o objeto
do processo.
Aroso: No essencial, os processos administrativos vão dirigir-se a fiscalizar a legalidade

administrativa e o respeito pela legalidade administrativa, o que é, em si mesmo, um interesse
publico.
➢ Portanto, as leis do processo administrativo são generosas no reconhecimento de
legitimidade para a propositura de ações junto dos Tribunais Administrativos.
AÇÃO PÚBLICA – exercida por entidades públicas, no exercício de um dever de ofício e não por
particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses.
AÇÃO POPULAR – ações propostas por cidadãos na defesa de valores que interessam ao
conjunto da comunidade, sem terem necessariamente de respeitar individualmente aos
autores.
• CPTA configura em duas modalidades:
o Art. 9º/2 – universo das ações que podem ser intentadas em defesa de valores
e bens constitucionalmente protegidos. Concretização do art. 52º/3 CRP
o Art. 55º/2 – ação popular de impugnação de atos administrativos praticados
por órgãos autárquicos, que qualquer cidadão recenseado na localidade
respetiva pode intentar nos termos do art. 55º/2
LITÍGIOS INTERADMINISTRATIVOS – confrontam-se interesses estatutariamente atribuídos a

diferente entidades públicas.
• Admite-se que um órgão de uma entidade pública pode impugnar uma decisão tomada
por outro órgão da mesma entidade pública (art. 55º/1/d CPTA).
o Ou seja, além dos litígios interadministrativos, os Tribunais hoje em dia podem
ser palco de litígios intra-administrativos.
46
O critério estatutário não é o que delimita o âmbito da jurisdição administrativa – os Tribunais

Administrativo são competentes para dirimir os litígios de natureza administrativa, cujo julgamento
depende da aplicação do Direito Administrativo, independentemente da natureza jurídica
dos sujeitos envolvidos.
➢ O processo administrativo pode mesmo ter apenas sujeitos privados como partes – nos
casos em que particular reage contra a conduta de outro particular, a quem foi confiado o
exercício de poderes públicos.
Ministério Público
Aroso: CPTA reconhece amplos poderes para propor ações junto dos tribunais administrativos,
em defesa da legalidade, do interesse público e de interesses difusos.
➢ Art. 9º/2, 55º/1/b, 68º/1/c, 73º/3, 77º/1, 77º-A/1/b, 77º-A/1/c, 104º/2
Conjunto de papéis que pode desempenhar nos Tribunais Administrativos: art. 51º ETAF
Pode ser autor de Ação Pública – art. 9º/2

➢ No âmbito da Ação Pública, pode dar continuidade a certo tipo de ações intentadas por
particulares, em caso de desistência ou outra causa de extinção dessas ações (art. 62º)
e possui legitimidade irrestrita para recorrer de toda e qualquer decisão proferida pelos
tribunais administrativos.
Art. 11º/1/parte final – Ministério Público pode representar o Estado, fazendo as vezes de seu
advogado, nas ações administrativas que sejam propostas contra este.
➢ Art. 10º/2 – patrocínio já não incumbe ao Ministério Público
Art. 85º e 146º - permite-se ao Ministério Público intervir nos recursos.

➢ Com a revisão de 2015, essa possibilidade de intervenção foi estendida a todos os
processos que sigam a forma da ação administrativa, pelo que tem um âmbito mais
alargado do que sucedia anteriormente, em que era apenas na ação administrativa
especial.
Intervenção do MP nos processos em que não é parte (art. 85º) visa contribuir para o melhor
esclarecimento dos factos ou a melhor aplicação do direito nos processos da ação
administrativa em primeiro grau de jurisdição – emissão de um parecer sobre o mérito da causa
ou requerimento a solicitar a realização de diligências instrutórias.
➢ Intervenção não é obrigatória e só tem lugar na fase processual que o art. 85º prevê, e
só quando o Ministério Público considere que ela se justifica, em função da relevância
da matéria em causa.
➢ Não pode versar sobre questões de índole processual, mas apenas sobre questões de
caráter substantivo.
Requisitos que as pessoas que figuram como partes na ação têm de preencher para
poderem intervir como partes em juízo e para que se possa e deva reconhecer que é entre
elas que a questão controvertida num determinado processo deve ser debatido em juízo.
➢ Para que alguém esteja em posição de figurar como parte num processo administrativo,
tem de preencher todos estes pressupostos:
47
o ser pessoa ou entidade que, em si mesma, se apresenta dotada de personalidade

e de capacidade judiciária;
o apresentando-se em posição de poder figurar como parte na concreta ação em
presença, por (alegadamente) estabelecer com o objeto dessa ação uma conexão
que satisfaça os requisitos legalmente exigidos para ser reconhecida como parte
legítima.
PERSONALIDADE JUDICIÁRIA e CAPACIDADE JUDICIÁRIA

São pressupostos processuais que dizem respeito a atributos próprios que, em abstrato, são
necessários para que uma pessoa ou entidade possa ser parte em qualquer processo
administrativo e possa estar, por si própria, em juízo no âmbito desse processo.
Art. 8º-A CPTA (introduzido em 2015) – podem ser partes em ações, podendo estar por si
próprias em juízo, no âmbito da ação administrativa, os sujeitos jurídicos dotados de
personalidade jurídica e de capacidade de exercício de direitos.
• Soluções reconhecidas pelo art. 8º-A/3
o Solução do art 10º/2 implica atribuir personalidade e capacidade judiciária aos
Ministérios, pese embora eles não tenham personalidade nem capacidade
jurídica.
o Solução do art. 10º/6 implica a atribuição de personalidade e capacidade
judiciária aos órgãos públicos, pese embora eles não tenham personalidade
nem capacidade jurídica.
• Art. 8º-A/5 – preceito sana ele próprio, diretamente, a irregularidade ocorrida, sem
necessidade de sanação pela parte legítima e dotada de personalidade e capacidade
judiciária.
PATROCÍNIO JUDICIÁRIO
Legislador 2015 resolveu tomar uma posição diferente da de 2004.
➢ VPS: também não é adequada.
Art. 11º CPTA

➢ nº 1: nas ações propostas contra o Estado, independentemente do seu objeto, a
representação deste compete ao Ministério Público
o Aroso: solução criticável pois, atendendo ao estatuto da magistratura autónoma
que, hoje, corresponde ao Ministério Público na nossa ordem constitucional, os
agentes do Ministério Público não são, nem têm por que ser os advogados do
Estado.
o O que era preciso era criar um corpo próprio de advogados do Estado, submetido
a estatuto disciplinar e deontológico similar ao dos advogados, com a exclusiva
função de exercer o patrocínio do Estado.
No contencioso administrativo existem duas opções:

• Administração Pública pode arranjar advogado (normalmente faz isso nos casos mais
importantes);
• Administração Pública pode não arranjar advogado (há uma secção jurídica em cada
departamento da administração, sendo o funcionário responsável pelas funções do
serviço jurídico que vai a tribunal defender aquele órgão).
48
o Regra do CAT é que quem praticou o ato é que responde por ele.
Legislador estabeleceu como obrigatória a constituição de mandatário, podendo as entidades

públicas fazer-se participar em todos os processos por advogado, solicitador licenciado em
direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do
estado
➢ VPS: ou seja, se tivesse ficado pela primeira parte não havia problema, o problema é
que depois de se ter estabelecido o princípio de permitir advogado ou representante da
administração, depois vem dizer que o Ministério Público também pode.
o Não faz sentido que o ministério público possa ter simultaneamente a função
de autor do processo e defensor da ré.
o E, portanto, o MP, apesar da constituição dizer que é o defensor do Estado, o
defensor não significa que tem de ser advogado.
o Ele tem sempre de prosseguir o interesse do Estado, mas prossegue esse
interesse do Estado através da ação pública.
LEGITIMIDADE PROCESSUAL
Legitimidade Processual não se reporta, em abstrato, à pessoa do autor ou do demandado,
mas afere-se em função da concreta relação que (alegadamente) se estabelece entre as partes
e uma concreta ação, com um objeto determinado.
➢ CPTA assume como pressuposto processual e não como uma condição de procedência
da ação, cuja titularidade se afere, portanto, por referência às alegações produzidas
pelo autor.
➢ VPS: Legitimidade afere-se em relação ao Direito – titularidade de posições jurídicas
substantivas
o Critério da legitimidade passou a ser a relação jurídica material – tal como
qualquer outra disciplina contenciosa
o Reconhecimento que a legitimidade serve para fazer a ponte entre a justiça
administrativa e o direito material.
O CPTA regula separadamente as questões da legitimidade ativa e da legitimidade passiva.

Assim, na Parte Geral do Código temos:
• Legitimidade Ativa – art. 9º - quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão
com o objeto da ação proposta o apresente como em condições de nela figurar como
autor.
• Legitimidade Passiva – art. 10º - quem deva ser demandado na ação com o objeto
configurado pelo autor.
Este pressuposto não se confunde com o Interesse em Agir (art. 39º)
AUTOR: regime da Legitimidade Ativa

Não se esgota no art. 9º o regime que o CPTA estabelece a respeito da Legitimidade Ativa, temos
de atender aos artigos 55º, 57º, 68º, 73º, 77º-A
49
Art. 9º/1 tem critério comum de aplicabilidade residual, circunscrita aos tipos de litígios cuja
estrutura se aproxima do modelo do Processo Civil e que, estatisticamente, não são os mais
representativos no CAT, correspondendo apenas aos casos que não são objeto de um regime
especial próprio.
A existência de um conjunto de regimes especiais em matéria de legitimidade ativa decorre da

circunstância que este pressuposto processual não se reporta, em abstrato, à pessoa do autor
ou do demandado – é um pressuposto cujo preenchimento se afere em função da concreta
relação que (alegadamente) se estabelece entre essas pessoas e uma ação com um objeto
determinado.
➢ Não se trata de saber se uma pessoa, em si mesma, tem personalidade ou capacidade
judiciária, mas de saber se ela se apresenta em posição de figurar como parte numa
concreta ação, em função do objeto com que ela surge configurada.
Os regimes especiais alargam a legitimidade ativa, além dos limites reportados à alegada
titularidade da relação material controvertida definida no art. 9º/1.
➢ Este alargamento é necessário pois há tipos de situações em que o litígio não pressupõe
a pré-existência de uma relação jurídica entre as partes. Ex: pessoa reage contra a
licença de construção que foi atribuída ao seu vizinho.
Regime Comum
Art. 9º/1: Titularidade da Relação Material Controvertida
➢ Legitimidade para discutir qualquer relação jurídica controvertida em juízo corresponde
a quem alegue ser parte nessa relação jurídica (= art. 30º e 31º CPC).
o VPS: sempre que alguém alegue ser parte na relação material controvertida é o
mesmo que dizer que esse alguém alega ser titular de direitos subjetivos ou de
posições substantivas de vantagem no âmbito da relação jurídica
administrativa.
o Autor é parte legítima em razão dos direitos subjetivos ou das posições de
vantagem de que alegadamente é titular na relação jurídica administrativa, o
que vale para todos os meios processuais e para todos os pedidos.
Art. 9º/2: Legitimidade para Defesa de Interesses Difusos

➢ Fenómeno de extensão da legitimidade – para os casos aqui previstos estende-se a
legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material que se
proponha submeter à apreciação do Tribunal.
o MAR: elenco tem de ser encarado taxativamente, porque senão toda a gente
invocava artigos da CRP para ter acesso a esta jurisdição e não pode ser algo em
abstrato40.
Preceito tem em vista o exercício do Direito de Ação Popular (Lei 83/95)

➢ Uma das formas de Ação Popular admitidas no Contencioso Administrativo – defesa de
valores constitucionalmente protegidos
40
Art. 52º/3 CRP diz que a lei tem de dizer os casos e termos em que prevê
➢ VPS: mas eles são direitos, pelo que não é preciso concretizarem-se e podem ser invocados, para
serem tutelados.
50
Remissão para a Lei 83/95 tem duplo alcance:

1. Conferir legitimidade ativa para defesa de interesses difusos (desde que preencham os
requisitos do art. 3º Lei 83/95), não se exigindo a existência de uma qualquer situação
de apropriação individual do interesse difuso lesado.
• Mas quanto às Associações e Fundações: direito de ação popular encontra-se
circunscrito à área de intervenção principal e de acordo com a sua incidência
geográfica – art. 3º/2 Lei 83/95;
2. Permitir a adaptação do modelo de tramitação processual normal (art. 13º e ss. Lei
83/95 – estabelece um regime processual próprio41).
No fundo, remissão significa que os poderes de propositura e intervenção processual previstos

na Lei 83/95 serão exercidos nos casos e observando, além das regras gerais, as regras
específicas.
VPS: Faria sentido conservar a Ação Pública e a Ação Popular, como auxiliar da ação
administrativa – são realidades importantes mas que têm função de complemento quanto à
tutela jurídica subjetiva.
• Mas MP não pode estar a usar de ação pública e ser o único em julgamento, estando ao
lado dos juízes – Portugal já foi condenado pelo TJUE neste âmbito.
O que é perigoso é o “independentemente de ter interesse pessoal” – mas é que se tem interesse
pessoal tem o direito de usar a ação jurídica subjetiva.
➢ Esta confusão entre as duas coisas não faz sentido.
VPS e Sérvulo Correia propõe interpretação corretiva42: critério para distinguir do nº1 e do nº2
é o interesse pessoal.
➢ Art. 9º/2 não pode haver interesse na demanda, se não, não é uma Ação Popular e sim
uma Ação Subjetiva.
➢ “Independentemente” tem de ser entendido no sentido negativo – no sentido de que não
pode ter interesse.
o A diferença tem de assentar na existência de uma posição substantiva de
vantagem e atuação nesse âmbito (subjetiva) ou não (ação popular).
VPS: pode existir a ação complementar mas é muito pouco frequente – não é o núcleo essencial
do processo mas pode estar cá.
O Ator Popular ou Ator Público não tem interesse subjetivo, mas ele vai ter posição processual
de parte.
• nº1: direito subjetivo e posição processual de parte
• nº2: não têm direito subjetivo, mas ocupam posição processual de parte
MAR: é Ação Popular ou não dependendo da forma como autor configura a ação
➢ Ele pode configurar como popular e aí somente tem título de legitimidade para intervir
processualmente.
41
Mas a Ação Popular não é, em si mesma, uma forma de processo – ela tem tramitação própria mas
reveste-se de uma das formas de processo previstas para o CAT
42
Pois legislador criou um equívoco que decorre de uma má transposição do Direito Brasileiro.
51
Tanto o Ator Popular como o Ator Público agem para a defesa da legalidade e do interesse
público.
➢ CAT desempenha aqui uma função predominantemente objetiva, de tutela da legalidade
e do interesse público, o que também é uma função essencial da Justiça Administrativa
num Estado de Direito.
Regimes Especiais
Legitimidade Ativa nas AÇÕES DE IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS43
Art. 55º/1/a: Alegação de “interesse direto e pessoal”
• Legitimidade individual para impugnar atos administrativos não tem de basear-se na
ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas basta-se com a
circunstância de o ato estar a provocar, no momento em que é impugnado,
consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que a anulação ou
nulidade do ato lhe traz uma vantagem direta (jurídica ou económica).
o Pessoal – tem de ser o uma utilidade que reivindique para si próprio, de modo
a poder afirmar-se que o impugnante é considerado parte legítima porque alega
ser, ele próprio, o titular do interesse em nome do qual se move no processo.
o Direto – questão de saber se o interesse é atual e efetivo, estando numa
situação de lesão que justifique a utilização do meio impugnatório.
▪ STA: deve ser apreciado por referência ao conteúdo da Petição Inicial,
em função das vantagens que o impugnante alega poderem advir-lhe
da anulação do ato, sendo que os efeitos decorrentes da anulação
devem repercutir-se, de forma direta e imediata, na esfera jurídica do
impugnante. Tem legitimidade para impugnar quem recebe um
benefício dessa impugnação e está em condições de o receber,
repercutindo-se imediatamente na esfera do interessado.
▪ Aroso: isto não tem que ver com a legitimidade processual mas sim com
o interesse processual
43
MAR: Legitimidade Especial do art. 55º põe o problema de saber se este artigo amplia os critérios gerais
da legitimidade do art. 9º ou se apenas os densifica
➢ MAR: em alguns casos, o art. 55º amplia, em homenagem ao Objetivismo, pois há uma defesa
da legalidade objetiva (organização de respeito ao Direito).
➢ VPS: discorda de uma leitura do art. 55º de forma diferente ao art. 9º, pois tem que se ter sempre
em conta a tutela dos direitos dos particulares.
52
Art. 55º/1/b: Ação Pública

• Ministério Público pode impugnar, sem quaisquer limitações, todo e qualquer ato
administrativo no puro propósito de defender a legalidade democrática e promover a
realização do interesse público (art. 51º ETAF)
Art 55º/1/c
Entidades Públicas: É necessário que o ato impugnado contenda com os interesses legalmente
estabelecidos como atribuições dessa pessoa coletiva.
• Ex: quando pessoa coletiva é destinatária do ato cujos efeitos se projetam diretamente
na sua própria esfera jurídica; quando há decisão sobre matéria que entidade pública
tenha poderes de intervenção e etc.
• É necessário que o poder de impugnar esteja expressamente previsto no quadro das
competências de algum dos órgãos da entidade pública em causa.
Entidades Privadas: Associações de qualquer tipo podem atuar, no respeito pelo princípio da
especialidade, em defesa dos direitos e interesses dos seus associados.44
• O sentido do preceito não é o de reconhecer às pessoas coletivas privadas legitimidade
para atuarem em defesa das suas próprias situações jurídicas, contra situações que
afetem a sua existência, património, condições de funcionamento, atividade e etc. –
legitima é as pessoas coletivas privadas em causa a atuar processualmente com vista a
tutelar processualmente direitos e interesses que levaram à sua constituição.
• Do ato constitutivo de cada entidade tem de resultar a delimitação dos fins que essa
entidade cumpre defender: esses serão os fins para defesa dos quais o CPTA confere
legitimidade processual ativa.
Art. 55º/1/d
• Apenas se admite a impugnação dos atos em causa quando estes ponham em causa as
condições do órgão impugnante para o exercício, sem interferências ou perturbações
ilegais, da competência que lhe tenha sido atribuída.
o Basta um ato que afete indiretamente as competências45.
• Admite-se a impugnabilidade de atos que, no plano intra-administrativo, sejam
praticados por órgãos de uma entidade pública e se dirijam a outros órgãos
pertencentes a essa mesma entidade (VPS: relações inter-orgânicas).
Art. 55º/2: Ação Popular Autárquica/Local

• VPS critica, pois acha que já está inserido no âmbito do art. 9º/2
Legitimidade Ativa nas Ações de CONDENAÇÃO À PRÁTICA DE ATOS ADMINISTRATIVOS

Art. 68º tem as cinco categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a condenação da
Administração à prática de atos administrativos ilegalmente recusados ou omitidos.
Art. 68º/1/a: dedução do pedido de condenação só está ao acesso de quem alegue um direito
ou, pelo menos, um interesse legalmente protegido à emissão de ato ilegalmente recusado ou
omitido.
44
MAR: sucedâneo da alínea a), servindo também para permitir a defesa coletiva de interesses individuais
➢ E aí reside a diferença quanto à alínea f), que se refere a interesses difusos
45
MAR: temos de ponderar se não pode haver aqui uma questão de falta de interesse processual, devido
ao art. 169º/6 CPA.
53
• Pedido que tem uma carga de tutela subjetiva superior aos pedidos de anulação.
• Funda-se na própria legitimidade do interessado, no plano substantivo, para requerer a
prática do ato no âmbito do correspondente procedimento administrativo.
• Só após passar pelo art. 67º é que existe uma situação de omissão ou recusa
juridicamente relevante, para o efeito de permitir, nos termos do art. 68º, a dedução de
um pedido de condenação, dirigido contra a Administração.
Art. 68º/1/b: Ação Pública com algumas limitações

• O exercício da Ação Pública, neste domínio, não depende de uma prévia apresentação,
por parte do Ministério Público, de um requerimento dirigido ao órgão competente para
agir e do subsequente esgotamento do prazo (art. 67º).
• Apenas permite pedir a condenação da Administração quando a omissão de atos
administrativos legalmente devidos ofenda direitos fundamentais ou ponha em causa
um interesse público especialmente relevante ou qualquer dos valores e bens referidos
no art. 9º/2 – não pode ser uma atuação para assegurar o cumprimento da lei.
• Também neste plano, o CPTA não atribui aos mecanismos de reação contra a omissão
ilegal de atos administrativos a mesma função de tutela da legalidade objetiva que
associa à impugnação de atos administrativos de conteúdo positivo.
Legitimidade Ativa nas Ações de IMPUGNAÇÃO E CONDENAÇÃO À EMISSÃO DE

REGULAMENTOS46
Art. 73º - Legitimidade para Impugnar Normas Regulamentares
• Identifica-se as categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a declaração da
ilegalidade de normas emanadas no exercício da função administrativa (art. 72º)
Art. 77º - Legitimidade para pedir a Condenação à Emissão de Normas Regulamentares

• Identifica-se as categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a condenação à
emissão de normas regulamentares necessárias para dar exequibilidade a atos
legislativos carentes de regulamentação.
Legitimidade Ativa nas AÇÕES SOBRE CONTRATOS

Art. 77º-A tem conjunto de disposições que afastam o regime do art. 9º, no que toca à
legitimidade para a propositura de alguns dos tipos de ações relativas a contratos, prevendo,
nesse domínio, um conjunto de situações de extensão da legitimidade processual a quem não
alegue ser parte na relação contratual em causa.
➢ Artigo vem dar respostas a críticas anteriores.
Respeito de normas do procedimento pré-contratual, num contexto de princípios de Direito

Administrativo, é sindicável pelo Ministério Público e pelos eventuais interessados.
Art. 77º-A/1/c: preterição total do tipo de procedimento pré-contratual legalmente exigido.

➢ Exonera o interessado preterido do ónus de impugnar qualquer ato pré-contratual, para
o legitimar a impugnar diretamente o próprio contrato. Isto em defesa do interesse que
teria tido em participar no procedimento, que deveria ter sito adotado em ordem à
46
Legitimidade para impugnar Regulamentos (art. 73º) é diferente da Legitimidade para impugnar Atos
(art. 55º).
➢ O ato que aprova regulamento não é ato administrativo, pois há processo próprio para os
Regulamentos.
54
celebração desse contrato, sem ter de se preocupar com a impugnação de eventuais

atos pré-contratuais que, na ausência do procedimento legalmente exigido, possam ter
sido praticados em momento anterior ao da celebração do contrato.
Art. 77º-A/1/d: mais frequente impugnação de contratos por terceiros que nele não são partes
– ilegalidades no âmbito do procedimento pré-contratual exigido.
Impugnação do ato pré-contratual e do próprio contrato, fundada na invalidade consequente

que decorre da invalidade pré-contratual, pode ter lugar numa única ação, cumulando os
pedidos.
Legitimidade Ativa nos PROCESSOS DECLARATIVOS URGENTES

Contencioso Eleitoral – art. 97º/1/a CPTA – remete para o regime da ação administrativa na
matéria de pressupostos processuais.
➢ Art. 98º/1 circunscreve a legitimidade ativa a quem, na eleição em causa, seja eleitor ou
elegível ou pelas pessoas cuja inscrição nos cadernos eleitorais tenha sido omitida.
➢ Afasta a aplicabilidade do regime do art. 55º e restringe a legitimidade neste domínio.
Contencioso dos Procedimentos de Massa – art. 97º/1/b e 99º CPTA – remete para o regime
da ação administrativa na matéria de pressupostos processuais.
Contencioso Pré-Contratual – art. 97º/1/c e 100º e ss. CPTA – remete para o regime da ação
administrativa na matéria de pressupostos processuais.
Intimação Prestação de Informações – art. 104º e ss. CPTA – art. 104º/1 reafirma a
aplicabilidade do critério comum do art. 9º/1
Intimação Proteção de DLG – art. 109º e ss. CPTA – legitimidade assenta na alegação da
titularidade de uma situação substantiva lesada, ou em risco de ser lesada.
DEMANDADO: regime Legitimidade Passiva

Lógica de legitimidade ativa e passiva em função das relações materiais controvertidas –
consagrado em 2004
55
O art. 10º/1 CPTA desdobra-se em duas partes:

• Primeira Parte – legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material
controvertida, tal como esta é configurada pelo autor (art. 30º CPC).
o Critério comum ao art. 9º/1, acabando por ter aplicabilidade residual,
circunscrita aos tipos de litígio cuja estrutura se aproxima do modelo do
processo civil e que, estatisticamente, não são os mais representativos do CAT.
• Segunda Parte – solução de alargamento da legitimidade passiva pois admite que se
prescinda do critério da pré-existência de uma relação jurídica entre as partes na ação,
podendo ser demandado se tiver interesses contrapostos ao do autor.
Legitimidade Passiva das ENTIDADES PÚBLICAS

Regra é que a legitimidade passiva corresponde à pessoa coletiva e não a um órgão que dela
faça parte.
• VPS: este é um mau princípio, no entanto, esse princípio tem tantas exceções que já não
vale como princípio.
Art. 10º/2 tem exceção quanto aos Ministérios e Secretarias Regionais47 – isto é explicado
historicamente devido ao CAT ser tradicionalmente um processo feito a um ato.
➢ Art. 10º/7 – os Ministérios podem ter legitimidade passiva. Ex: pedido de reparação de
danos que seja cumulado no processo de impugnação de ato administrativo ou de
condenação à prática de ato administrativo.
o Aroso: art. 11º/1 deve ser lido tendo em conta que só há lugar à representação
pelo Ministério Público num processo administrativo que vise o Estado
enquanto não, não podendo haver esta representação quando a ação se refere
a uma concreta ação ou omissão de um órgão integrado num Ministério
Art. 10º/4 leva à conclusão de que só existe ilegitimidade passiva se for citado um órgão que
não pertença à pessoa coletiva48, ao Ministério ou à Secretaria Regional no qual se integra o
órgão ao qual a ação ou omissão é imputável.
= art. 78º/3 e 82º/2
VPS: Pessoa Coletiva Pública não está em condições de poder continuar a funcionar como
único sujeito de imputação de condutas administrativas em razão da complexidade da
organização administrativa e da natureza multifacetada das modernas relações
administrativas multilaterais.
• Administração é realidade de tal maneira desconcentrada e decentralizada que há
multiplicidade de poderes de decisão no quadro da Administração Pública.
• Realidade do Direito Administrativo de hoje não se compatibiliza com a lógica das
pessoas coletivas públicas.
47
Aroso: onde está “Ministérios” podem incluir-se ouras realidades como o Conselho de Ministros, a
Presidência de Conselho de Ministros, Ministros sem Ministérios (que se integram na PCM), Primeiro-
Ministro e etc.
➢ Estas entidades podem ser demandadas.
➢ Autor está sempre salvaguardado pelo art. 10º/4
48
Art. 10º/2 ao não ser observado é irrelevante, pelo art. 10º/4 (e art. 8º-A/5)
56
Para que o Contencioso seja verdadeiramente subjetivo, não faz sentido chamar a um litígio o
Ministro das Finanças por ato administrativo de funcionário de terrinha – regra subjetivista de
chamar a juízo os autores dos atos, que são os órgãos.
Atribuições são dos órgãos, que são aqueles que atuam no quadro da função administrativa.
Há uma série de entidades que são órgãos, tendo uma série de atribuições, mas que não se
enquadram no quadro de uma pessoa coletiva. Ex: PGDR
Princípio da legalidade assumiu amplitude que entra dentro da pessoa coletiva – relações entre
órgãos administrativos são relações jurídicas e é a lei que estabelece
• Não há o dogma da impermeabilidade da pessoa coletiva do Direito Privado.
o Superação do dogma da impermeabilidade da pessoa jurídica
• Esta é a lógica do princípio da legalidade: define relações entre os órgãos e quais as suas
atribuições.
Otto Mayer: dentro da Administração há relações especiais de poderes que não são permeáveis
nem pelo princípio da legalidade nem pelos direitos fundamentais – uma vez que não havia
relações jurídicas dentro da administração.
• Considerar a pessoa coletiva, sem ter em conta o princípio da legalidade, levava a esta
consequência.
• Deixando de existir as relações especiais de poder, há consequências para o CAT, que
tem de se abranger aos órgãos, devido à existência de relações administrativas.
o Afastamento da teoria das relações especiais de poder (pois tudo o que acontece
no interior de uma pessoa jurídica também está submetido à lei e aos direitos
fundamentais).
Direito Italiano fala em servizzi como realidade substitutiva da pessoa coletiva ou dos órgãos.
• VPS: falar em serviços, em Portugal, não é boa solução. Mas os pressupostos estão
certos, pois não faz sentido continuar a falar em pessoas coletivas de direito público.
o VPS: no direito público a personalidade jurídica é conceito artístico e não jurídico
– o que conta no Direito Publico é a capacidade de exercício, que cabe aos
órgãos.
o Deve considerar-se os órgãos, sendo essa a realidade essencial e só depois,
artisticamente, é que se decide se se imputa à pessoa coletiva.
o Na prática, quem é chamado são os órgãos – essa é a boa regra do CAT.
▪ Embora seja essa a boa regra (de serem chamados os órgãos), face às
relações administrativas, não há essa regra face à responsabilidade civil.
➢ Na responsabilidade civil quem responde é a pessoa coletiva.
➢ Realidade dual e esquizofrénica que o legislador não resolveu –
devia ter unificado as regras de legitimidade e estabelecer
sempre os órgãos.
Deve relativizar-se a ideia de personalidade jurídica das entidades públicas e dar-se primazia à
atuação dos órgãos, fazendo das autoridades administrativas sujeitos funcionais de relações
jurídicas, dotados de capacidade jurídica própria, admitindo-se assim a existência de relações
inter-orgânicas.
➢ Os sujeitos das relações administrativas, além das pessoas coletivas, também podem
ser os órgãos administrativos
57
Art. 10º/3 (introduzido em 2015): se autoridade for independente considera-se que é do Estado.
➢ Há uma ficção.
o VPS: se é independente, é independente para tudo.
o Não pode ser dependente quando vai a tribunal.
o Apesar desta situação aparente, quem é chamado é o autor do ato (autoridade
independente) – órgão de autoridade que atua a título independente.
Art. 10º/5: tanto faz citar o órgão como a pessoa coletiva

➢ VPS: isto é reconhecer e corrigir o disparate anterior do legislador
Portanto, há uma solução má, mas que na prática é resolvido consensualmente.

➢ Tem-se adotado a boa regra de chamar o autor do ato, que é o órgão que pratica o
ato.
Não faz sentido ser a pessoa coletiva em juízo.

Art. 12º/8 – o que faz sentido é chamar a juízo os órgãos
➢ Dai que faça sentido e releve para o Direito tudo o que é relação entre órgãos.
Legitimidade Passiva de ÓRGÃOS PÚBLICOS

Art. 10º/8: Tem em vista as situações previstas no art. 55º/1/d, e.
➢ Casos excecionais em que o CPTA reconhece personalidade e capacidade judiciárias aos
órgãos administrativos.
Legitimidade Passiva de PARTICULARES

Art. 10º/9: contraposição de particulares a concessionários visa tornar evidente que não se tem
em vista apenas a situação dos particulares serem concessionários de bens, serviços ou poderes
públicos, podendo haver também processos dirigidos a título principal, contra particulares sem
esse estatuto de concessionários.
➢ Releva para aplicação do art. 37º/3, 51º/1 e 100º/2, nos termos dos quais os sujeitos
privados podem ser demandados perante os Tribunais Administrativos em processos de
impugnação dos atos jurídicos que pratiquem ao abrigo de normas de Direito
Administrativo.
Pluralidade de Partes
Legislador ainda não resolveu da forma mais adequada a complexidade do Direito
Administrativo.
➢ Maior parte das relações jurídicas são atos multilaterais, no quadro da Administração
Infraestrutural.
➢ Além dos sujeitos ativos e passivos há outras pessoas que são afetadas pelo ato.
Ex: concurso público entre 8 pessoas, em que há 3 vagas.

Pode haver coligação entre os autores (5 fora do concurso), mas a própria Administração (réu)
pode se coligar (com aqueles 3 que tiveram lugar).
A questão específica que agora se coloca é a de saber em que medida é que, num processo
intentado pelo autor contra uma determinada autoridade administrativa (de acordo com a
lógica “bilateral”), devem também ser chamados a juízo os demais sujeitos da relação
58
multilateral (independentemente do facto de cada um deles poder, ou não, intentar uma ação
autónoma, num processo próprio), de modo a que o tribunal possa considerar todos os
interesses em causa e emitir uma sentença produtora de efeitos em relação a todos os
intervenientes da relação jurídica material.
➢ Assim, o que está aqui em questão já não é o problema do alargamento da legitimidade
para intentar uma ação própria em juízo, mas sim o de fazer intervir, num processo
iniciado por outrem, os demais sujeitos da relação multilateral controvertida.
o Com a Coligação e o Litisconsórcio há uma abertura do processo aos sujeitos da
relação jurídica multilateral, permitindo-se que eles intervenham no CAT para a
proteção conjunta dos respetivos direitos.
A existência de situações de pluralidade de partes pode ocorrer em processo administrativo, seja

sob a forma de Coligação, seja sob a forma de Litisconsórcio, ativos ou passivos e necessários ou
voluntários.
COLIGAÇÃO – situação de pluralidade de partes que assenta numa pluralidade de relações

jurídicas, havendo vários autores a desencadear um único processo contra um ou vários
demandados (coligação ativa) ou um autor desencadeia um único processo conjuntamente
contra vários demandados, por pedidos diferentes, com fundamento em diferentes relações
jurídicas intercorrentes entre uns e outros (coligação passiva).
➢ Se cada um dos pedidos for formulado por cada um dos autores ou contra cada um dos
demandados, é Coligação.
LITISCONSÓRCIO – situação de co-titularidade da mesma relação jurídica, como se houvesse

um único autor (litisconsórcio ativo) ou um só demandado (litisconsórcio passivo).
➢ Se o pedido ou pedidos deduzidos forem formulados por todas as partes ou contra todas
as partes, é Litisconsórcio.
Art. 10º/9 tem alcance que permitem admitir o Litisconsórcio Voluntário Passivo49.
49
VPS: legislador não teve coragem de adotar explicitamente a figura do Litisconsórcio.
Do LADO ATIVO temos vários mecanismos de concentração de várias ações que são postas contra o
mesmo ato:
Art. 28º - Apensação de Processos
• Realidade que corresponde a litisconsórcio voluntário ativo
• Várias ações com o mesmo pedido e causa de pedir – em vez de serem julgados separadamente,
são julgados em conjunto devido a tratar-se do mesmo pedido e mesma causa de pedir
Antes de 2015: Juiz notava que havia pedidos e causas de pedir iguais em ações diferentes.
➢ A que tinha sido instaurada primeiro seguia até ao fim e depois os outros podiam aderir à decisão
judicial (suspendendo o correr dos outros processos), ou pedir julgamento autónomo.
Pós 2015: Processo Urgente – art. 99º e ss.
Contencioso dos procedimentos massa = processos-massa
• Aplica-se a todas as situações em que há mais de 50 pedidos relativamente à mesma realidade e
corresponde a 1 de 3 situações.
• Há decisão urgente porque o que está em causa são atos administrativos de natureza coletiva,
que têm uma multiplicidade de sujeitos. Portanto, geram os mesmos problemas que têm o
mesmo pedido e a mesma causa de pedir.
o Há feixe de atos administrativos que tem de ser resolvido com celeridade.
o Ex: recrutamento; colocação de professores; etc.
59
• Regra de legitimidade plural passiva, que permite que uma ação seja proposta, não
apenas contra entes públicos, mas também contra particulares que também sejam
partes na relação jurídico-administrativa controvertida.
• Situações de pluralidade subjetiva subsidiária (art. 39º CPC) – por subsistir uma dúvida
razoável e fundada sobre a titularidade da relação material controvertida, é permitida
ao autor a dedução subsidiária do mesmo pedido, ou a dedução de pedido subsidiário
contra réu diverso do demandado a título principal
Também pode haver litisconsórcio voluntário ou necessário ativo – art. 32º e 33º CPC ex vi art.
1º CPTA.
Litisconsórcio Necessário Passivo e Estatuto dos Contrainteressados

Caso das ações de impugnação de contratos propostas por terceiros em relação a esse contrato
– para que a procedência da ação possa produzir o seu efeito útil normal, é necessário que ela
se projete na esfera jurídica de ambas as partes no contrato, pelo que ambas têm de ser
demandadas nesta ação, em regime de litisconsórcio necessário passivo.
Estatuto dos Contrainteressados: tanto nos processos de impugnação de atos administrativos

(art. 57º), como nos processos de condenação à prática de atos administrativos (art. 68º/2), para
além da entidade que praticou ou se pretende que pratique o ato em causa, também devem ser
demandados os titulares de interesses contrapostos aos do autor.
➢ Há particulares que têm interesses idênticos aos da Administração, devido à atuação
jurídica visar multilateralmente vários sujeitos.
Domínios em que a ação é proposta contra a entidade que praticou ou que omitiu/recusou o
ato, mas, em que há sujeitos privados envolvidos no litígio, na medida em que os seus
interesses coincidem com os da Administração ou, pelo menos, podem ser diretamente
afetados na sua consistência jurídica com a procedência da ação.
➢ Relações jurídicas relacionadas com o exercício de poderes da Administração são
complexas no plano subjetivo, apresentando-se com uma estrutura poligonal ou
multipolar, que envolve um conjunto mais ou menos alargado de pessoas cujos interesses
são afetados pela conduta da Administração.
Carla Amado Gomes: critica muito este artigo – não se pode abusar dos processos urgentes, porque se
tudo for urgente deixa de haver processos urgentes
➢ VPS: concorda em abstrato, mas, na prática, não faz sentido porque há só 3 casos consagrados.
O mecanismo faz sentido, embora pudesse ser aperfeiçoado.
João Raposo: há processos massa (art. 98º) e os processos massinha (art. 78º).
➢ Os processos massa são adequados para a tutela destas situações, o maior problema estão nos
processos massinha
o VPS: concorda. Havia mais críticas à versão de 2004 do que a esta. No entanto, o que
devia ser feito era a introdução da figura do litisconsórcio.
60
A discussão é se a Administração agiu de modo ilegal, não podendo o processo ser definido por
referência às situações subjetivas dos Contrainteressados.
➢ Mas essa circunstância não retira aos Contrainteressados a sua qualidade de
verdadeiras partes no litígio, para o efeito de se verem demandados em juízo.
➢ Art. 10º/1/parte final, 57º, 68º/2
Art. 57º e 68º/2 densificam o conceito de Contrainteressados, objetivizando a operação de

delimitação do universo dos titulares de interesses contrapostos do autor que podem ser
demandados no processo, atendendo às consequências gravosas que resultam da sua falta de
citação.
➢ Na prática, o universo de Contrainteressados é mais amplo, mas pode não haver
interesse contraposto ao do autor
o MAR: CPTA apenas definiu como contrainteressados aquele que possa ser
prejudicado ou tenha interesse na manutenção do ato
VPS: Em vez de regular em termos gerais a atuação de todos os sujeitos processuais, o legislador
regula, neste contexto de impugnação, os “contrainteressados”.
➢ Anteriormente era a constituição como Assistente.
o Agora tomou-se a decisão correta de assumir este contrainteressado como
parte no processo.
▪ Se ele é parte que intervém no processo, ela tem de ser citada.
▪ Devia ter-se instituído como litisconsórcio necessário.
o Devido a multilateralidade das relações administrativas, como não se sabe
quem pode ser afetado devem demandar-se todos para assegurar o efeito útil
da ação
Expressão Contrainteressados é infeliz, marcada pelos traumas.

➢ Mais não são que sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto
titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração,
intervindo nesses termos no processo administrativo.
61
VPS: Contrainteressados são verdadeiros sujeitos de relações jurídicas administrativas

multilaterais – há uma “rede” de ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, uns do lado ativo,
outros do lado passivo, que são titulares de posições de vantagem juridicamente protegidas,
pelo que deve gozar dos correspondentes poderes processuais.
O novo paradigma das relações administrativas multilaterais no Direito Administrativo

(substantivo) implica a revalorização da posição dos “impropriamente chamados terceiros” no
Contencioso Administrativo, como sujeitos principais dotados de legitimidade ativa e passiva.
Regime da Coligação: art. 12º CPTA

• Art. 12º/1/a: unidade da fonte das relações jurídicas controvertidas em virtude de os
pedidos se fundarem numa mesma causa de pedir + dependência dos pedidos.
• Art. 12º/1/b: conexão entre os pedidos por dependerem da apreciação dos mesmos
factos ou envolverem a interpretação e aplicação das mesmas regras de direito.
Art. 89º/4/f – ilegalidade da coligação é uma exceção dilatória do CAT que, obsta ao
prosseguimento do processo e acarreta a absolvição da instância.
Mas, a situação de coligação ilegal de demandados, que ocorre quando um autor formula
pedidos distintos relativamente a diferentes demandados, sem que entre eles subsistam os
requisitos de conexão objetiva, pode ser suprida pelo art. 12º/3
➢ Se autor identificar o pedido que pretende ver apreciado no processo, haverá absolvição
da instância em relação aos demais pedidos, que poderão ser deduzidos
autonomamente, aproveitando o autor os efeitos substantivos decorrentes da data da
entrada da primeira petição, desde que se respeite os prazos do art. 12º/4.
➢ Havendo absolvição da instância de todos os pedidos é porque autor não deu satisfação
ao convite do tribunal – art. 87º/7
Na coligação ilegal de autores mais não resta que a absolvição da instância e a apresentação
de novas petições, nos termos do art. 12º/4.
62
3. Objeto
Trata-se de assegurar a ligação entre a relação jurídica material e a relação jurídica processual,
determinando quais os aspetos da relação jurídica substantiva, existente entre as partes, que
foram trazidos a juízo.
→ Questões jurídicas sobre as quais o tribunal é chamado a pronunciar-se no âmbito desse
processo através da emissão da correspondente sentença.
Duas teorias:
• Substancialista – o que releva é o modo como a parte qualifica juridicamente aquilo que
leva a juízo;
o Releva o Pedido
• Processualista – o que releva são os factos levados a juízo, independentemente das
qualificações jurídicas.
o Releva a Causa de Pedir
Uma noção adequada do objeto do processo deve proceder a uma ligação do pedido e da
causa de pedir, considerando-os como dois aspetos do direito substantivo invocado.
• Pedido e Causa de Pedir apresentam-se como verso e reverso da mesma medalha
(Mandriolli), sendo que a medalha de que estas duas perspetivas são duas faces, é o
direito substancial.
o Modo correto de olhar para o Objeto do Processo é de forma eclética.
o Não se deve olhar apenas aquilo que o particular vem pedir ao juiz (direito que
afirma perante o tribunal) mas também a realidade jurídica processual dos
factos.
• É a relação material entre as partes que entra no processo, através da alegação de um
direito subjetivo que é “filtrado” por intermédio do pedido e da causa de pedir.
• Mário Aroso de Almeida: O objeto do processo define-se por referência à pretensão
formulada pelo autor – identificada pelo pedido e pela causa de pedir que por ele foram
deduzidos.
Antes havia uma perspetiva dualista, consoante fosse contencioso de anulação ou contencioso
de ações.
➢ Com a Reforma do CAT, estando agora plenamente jurisdicionalizado, isto deixou de ser
encarado assim.
Tendo em conta a ligação entre a relação jurídica material e a processual, que se espelha no
objeto do processo, há que analisar os problemas do Pedido e da Causa de Pedir.
Pedido
Efeito pretendido pelo seu autor o direito que esse efeito visa defender.
Manuel de Andrade: enunciação da forma de tutela jurisdicional pretendida pelo autor e do
conteúdo e objeto do direito a tutelar.
PEDIDO IMEDIATO – efeito pretendido pelo autor

➢ Aquilo que o particular solicita ao juiz
PEDIDO MEDIATO – direito que esse efeito visa tutelar
➢ Direito que o particular faz valer nesse processo
63
Na doutrina tradicional só havia preocupações com a vertente imediata do pedido.50

➢ Agora, temos de considerar o pedido tanto na sua vertente imediata como na sua
vertente mediata, tanto no que respeita aos efeitos pretendidos pelas partes como às
posições jurídicas subjetivas que tais efeitos visam proteger – art. 2º/2 CPTA
o Da perspetiva do particular, o seu pedido imediato, a anulação ou declaração
de nulidade ou de inexistência do ato administrativo, é incindível da proteção do
direito subjetivo lesado, que constitui o seu pedido mediato.
o Admitindo-se a cumulação, há uma abertura do CAT à proteção conjugada de
vários (ou mesmo de todos) os direitos na relação jurídica administrativa.
O CAT hoje significa (invertendo a ordem da enunciação) que todos os direitos das
relações administrativas (e fiscais) são suscetíveis de proteção jurídica e que, para a
respetiva tutela, podem ser formulados todos os pedidos, de acordo com as formas
processuais adequadas.
Nos casos de Ação Popular, só há que considerar a vertente do pedido imediato, pois só nessas
hipóteses circunscritas, e não em todas as circunstâncias, é que o CAT desempenha diretamente
uma função objetiva – mas não em moldes clássicos pois o Ator Público e o Ator Popular
figurarão num processo organizado segundo uma estrutura de natureza subjetiva.
Causa de Pedir
Conceção muito marcada pelos traumas da infância difícil do CAT
Doutrina clássica do CAT tende a considerar – por razões práticas, de facilidade de julgamento
e razões de ordem teórica como a da amplitude do caso julgado – que o que relevava para a
determinação da causa de pedir eram as alegações do autor referentes ao ato administrativo,
nomeadamente a saber qual o tipo de invalidade que o ato enferma e qual a forma dessa
invalidade.
➢ VPS: Portanto, a doutrina objetivista não era assim tão objetivista pois tinha esta
conceção ao subjetivismo.
A causa de pedir, no âmbito de um sistema em que todos os meios processuais são de plena
jurisdição, deve ser sempre entendida, não em termos absolutos ou abstratos, mas de forma
conexa com as pretensões formuladas pelas partes, as quais, por sua vez correspondem a
direitos subjetivos dos particulares, no caso da ação para defesa de interesses próprios (a maior
parte dos casos), ou são, antes, um mero expediente formal para a tutela da legalidade e do
interesse público num processo de partes, como sucede com a ação pública e a ação popular.
Aroso: O objeto da impugnação define-se, em primeira linha, por referência à pretensão

impugnatória que o autor deduz em juízo.
• Essa pretensão do autor tem uma dupla dimensão:
50
Antes, o pedido imediato era confundido com o objeto do processo
➢ Forma traumática de olhar para o Pedido que ainda se espelha no art. 50º/1 ao falar de “objeto”.
Objeto de processo reconduzido à dimensão de pedido imediato.
64
o por um lado, dirige-se à concreta anulação ou declaração de nulidade do ato

impugnado, fundada no reconhecimento da sua invalidade;
o por outro lado, dirige-se ao reconhecimento, por parte do Tribunal de que a
posição que a Administração assumiu com o ato impugnado não era fundada
(seja porque não reunia os elementos constitutivos do poder exercido com a
prática do ato impugnado, seja por se terem verificado factos impeditivos ou
extintivos que obstavam ao exercício desse poder).
Art. 95º - define em termos adequados o que é o objeto do processo quanto à causa de pedir
➢ VPS: juiz deve decidir todas as questões que foram suscitadas pelas partes, não
podendo deixar nenhuma de lado e respondendo a todas até ao fim (na lógica do art.
6º/7º)
Art. 95º/1: regra da causa de pedir do CPTA é aquela segundo a qual o Tribunal deve decidir
todas a questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se
senão das questões suscitadas.
➢ Tem o alcance de determinar o objeto do processo como este sendo configurado
essencialmente pelas alegações das partes, devendo a causa de pedir ser determinada
em razão das pretensões dos sujeitos.
Art. 95º/1/1ª parte tem a dimensão acusatória

• Particular alega todas as questões que foram suscitadas, introduzindo lógica nova de
que o CAT não deve ser um contencioso de meras formalidades.
Art. 95º/1/2ª parte tem a dimensão inquisitória

• Pedido e Causa de Pedir estão interligados, quanto ao objeto do processo. Tem de se considerar
estes princípios todos.
• Isto resolve trauma do CAT – incongruência entre o que se defendia e o que se
praticava.
o Uma lógica puramente objetivista do CAT devia levar a uma lógica puramente
inquisitória do processo – lógica de uma causa de pedir correspondente
somente à ilegalidade da atuação administrativa, levando o juiz a procurar
todos os factos (independentemente ou não de terem sido alegados pelas
partes).
o Juiz podia conhecer de toda e qualquer ilegalidade, mas só atendia ao alegado
pelas partes atendendo aos vícios do ato (contradição).
o Doutrina e Jurisprudência criticam – franceses falam da Teoria das Hipóteses

de Erro, a partir do caso julgado.
▪ Entender este objeto de forma tão ampla levava a caso julgado com
uma amplitude maior que as desejadas.
▪ Nunca mais poderia apreciar essas questões.
▪ Não se poderia conhecer de mais ilegalidades ligadas àquela
ilegalidade.
▪ Juiz pode enganar-se daí surgir a Teoria das Causas de Erro.
▪ A partir daqui começa a surgir uma lógica contrária ao objetivismo.
65
➢ Doutrina subjetivista – objeto do processo tem de ter em conta

uma conexão de ilegalidade com um direito subjetivo, que
obrigava a analisar a ilegalidade não em abstrato mas em
função do direito que o particular levava a juízo.
Art. 95º/2
Introduzido com a revisão 2015
Art. 95º/3
A partir de 2015 já não parece tanto uma contradição com o art. 95º/1.
➢ VPS: nunca foi
Art. 95º/3/1ª parte: Noma tem como objetivo que julgador aprecia a integralidade dos direitos
alegados pelo particular, evitando-se que o juiz conheça apenas da primeira ilegalidade
apreciada, a pretexto que isso, só por si, bastaria para inquinar a validade da atuação
administrativa.
➢ Isto traria consequências nefastas em termos de caso julgado.
o Apesar de cada uma delas, só por si, gerar a invalidade, a cumulação de todas
gera um resultado diferente – uma fatia do bolo envenenado leva à morte,
todas as fatias levam a uma morte mais dolorosa
➢ O que está em causa é como se analisa a causa de pedir e em que medida isso vai levar
a considerar-se uma lógica do contraditório ou inquisitório.
o Objeto do processo é determinado por aquilo que o particular alega e o juiz tem
de conhecer todas as invalidades
Art. 95º/3/2ª parte: Qual a amplitude deste dever do juiz identificar a existência de causas de
invalidade diversas das que tenham sido alegadas? Ele está limitado pelos factos trazidos a juízo
pelas partes ou poe ir além destes?
VPS: juiz não pode trazer factos novos, pois não é uma parte – juiz identifica causas de
invalidade distintas das alegadas, tendo sempre como limite os factos trazidos a juízo e o modo
como foram trazidos pelas partes.
➢ Não se introduz factos novos e apenas se identifica/individualiza ilegalidades distintas
das referenciadas pelo autor, desde que elas resultem das alegações das partes que
introduziram os factos em juízo.
o Muitas vezes não é sequer possível dissociar completamente factos de
alegações, uma vez que o Tribunal não lida diretamente com a realidade e sim
com a reconstrução desta, feita a partir dos “filtros” do pedido e da causa de
pedir, tal como configurados pelas partes.
Há 2 sentidos possíveis para este preceito:

1. Juiz pode qualificar de forma diferente os factos alegados pelas partes, de acordo com
o iure novit curia – valoração da causa de pedir;
• Juiz conhece do Direito e não está vinculado à qualificação dos vícios ou à
identificação das fontes de invalidade feitas pelas partes.
• Não tem de aceitar a qualificação jurídica feita pelas partes no momento em
que formulam certa pretensão.
66
2. Juiz deve conhecer integralmente o que as partes levaram a juízo – deve conhecer
integralmente as ilegalidades da atuação administrativa que está em causa.
• Alarga os poderes do juiz, no que respeita ao conhecimento do objeto do
processo, por desligar a causa de pedir do mecanismo do ato administrativo,
possibilitando a apreciação direta dos direitos dos particulares e dos factos
causadores da respetiva lesão.
• Felizmente o legislador afastou o conceito de “vícios” – não está limitado pelos
vícios do ato administrativo que está a ser alegado51.
51
Utilização dos vícios do ato administrativo como realidade limitadora do que podia ser alegado e do
que o juiz podia conhecer
➢ Rui Machete: vícios eram frestas através das quais entrava o ato administrativo, mas, por onde
não podia entrar todo o ato administrativo.
VPS: critica o conceito de Vícios Administrativos – basta alegar se a Legalidade é Orgânica, Formal,
Material e etc. isso é que determina a Causa de Pedir.
Vícios do Ato Administrativo

Vícios de Origem Histórica:
1. Usurpação de poder – ilegalidade orgânica – vício que consiste na prática por um órgão administrativo de
um ato incluído nas atribuições do poder legislativo, do poder moderador (presidencial) ou do poder
judicial, excluído das atribuições do poder executivo.
a. Administração invade a esfera de outro poder público
b. Vício por violação da separação de poderes. Art. 161º/2/b
2. Incompetência – ilegalidade orgânica – vício que consiste na prática, por um órgão administrativo, de um
ato incluído nas atribuições ou na competência de outro órgão administrativo (não sai do âmbito do poder
administrativo e invade apenas outra autoridade administrativa e não outro poder do Estado)
a. Absoluta – quando um órgão administrativo pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva
ou do ministério a que pertence
b. Relativa – quando um órgão administrativo pratica um ato que está fora da sua competência, mas
que pertence à competência de outro órgão da mesma pessoa coletiva
c. Pode haver incompetência em relação à matéria (poderes conferidos em relação ao assunto),
hierarquia (poderes conferidos em relação ao lugar hierárquico), lugar (poderes conferidos em
relação ao território) e tempo (poderes conferidos para serem executados num certo período de
tempo)
3. Vício de forma – ilegalidade formal – consiste na preterição de formalidades essenciais (vício procedimental)
ou na carência de forma legal (vício de forma em sentido estrito). Tem 3 modalidades:
a. Preterição de formalidades anteriores à prática do ato – na fase do procedimento
b. Preterição de formalidades relativas à prática do ato
c. Carência de forma legal
4. Violação de lei (stricto sensu, pois em sentido amplo todas são violações da lei)51 – ilegalidade material e
concebido de forma a que nenhuma ilegalidade fique excluída de fiscalização contenciosa pelo facto de a
lei estabelecer tipologia oficial de vícios, a violação de lei é vício residual, “vala comum” onde cabem todas
as ilegalidades insuscetíveis de reconduzir a qualquer um dos outros vícios – consiste na discrepância entre
o conteúdo ou o objeto do ato e as normas jurídicas que lhes são aplicáveis.
a. É a própria substância do ato administrativo que contraria a lei.
b. Surge muito no exercício de poderes vinculados
5. Desvio de poder – ilegalidade material – consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo
principalmente determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferir tal poder. Pressupõe
uma discrepância entre o fim legal e o fim real (que efetivamente é prosseguido pelo órgão administrativo)
– apura-se fim legal, observa-se o fim real e determina-se se há ou não discrepância
a. Desvio de poder para fins de interesse público – órgão administrativo visa alcançar fim de
interesse público diverso daquele a lei impõe
b. Desvio de poder para fins de interesse privado – órgão administrativo não prossegue um fim de
interesse público e sim de interesse privado
VPS: lista ilógica que não esgota os vícios existentes e deixa muito a desejar, do ponto de vista científico. É
desnecessária pois em nenhuma lei desde os anos 80 se fala nestes vícios. O que a ordem jurídica portuguesa exige é
que haja um pedido e uma causa de pedir – particular não tem de invocar os vícios nem se tem de utilizar esta lista.
67
o Isto não deve ser confundido com uma conceção objetivista, pois isso
faria do juiz uma parte processual com poderes para configurar o objeto
do processo através da causa de pedir e traria problemas ao caso
julgado (VPS discorda de Vieira de Andrade).
Aroso de Almeida: juiz pode carrear factos novos para o processo52 (mas tem mudado a perspetiva
ao dizer que é dentro do alegado pelas partes – VPS: então não são novos)
• Miguel Teixeira de Sousa: admite que pode porque o MP pode.
o VPS: Mas o MP e o Juiz não têm funções iguais (VPS)
▪ Uma coisa é considerar que o Ministério Público é uma parte no
processo administrativo e que, em razão disso, pode configurar as
pretensões em juízo, formulando pedidos e carreando factos novos
para o processo;
▪ Outra coisa é admitir que o juiz, que, por definição, não é, nem pode ser
uma parte, venha a fazer o mesmo, sem estar limitado pelo objeto do
processo, tal como configurado pelas partes.
• Discute abstratamente a questão da maior ou menor extensão com que se pretende
configurar a pretensão anulatória que é deduzida no processo de impugnação de atos
administrativos.
o VPS: não pode ser isto porque ela não está separada da atuação material lesiva
de direitos
• Leva à conclusão que todas as possíveis causas de invalidade de que padeça o ato
impugnado integram a mesma causa de pedir, pelo que a identificação, pelo tribunal,
de qualquer uma delas não o afasta do objeto do processo – com o consequente
alargamento dos poderes inquisitórios que o art. 90º/1 confere ao juiz, pois a procura
da verdade material pelo juiz só tem como fronteira os limites do processo53.
• André Gonçalves Pereira: teoria dos vícios é absurda – lógica de fazer corresponder cada um dos vícios a
um aspeto do ato administrativo está viciada pois o mesmo aspeto do ato pode dar origem a mais vícios
(competência dá origem a 2 vícios); vício de forma é chamado a desempenhar uma função que não é dele
(pois não se autonomiza do procedimento), pois corresponde a duas realidades do ato administrativo
(procedimento e forma); aspeto material é dividido e cria-se uma falsa distinção (violação de lei
transformação em violação DA lei – não tem qualificação e cabem todos os atos ilícitos).
• De fora ficam os vícios de vontade da Administração.
VPS: esta qualificação era incompleta pelo que se deveriam considerar outros vícios que não estes. Só discorda de
Gonçalves Pereira quando este queria autonomizar o vício de falta de causa.
Hoje em dia nada obriga a que se utilize esta qualificação, mas continua a ser usada.
Identificar os vícios é a forma de identificar a causa de pedir.
VPS utiliza sempre a designação lógica, embora por vezes admita que se possa aludir historicamente aos vícios.
➢ O importante é qualificar elemento material e isso não passa pela teoria dos vícios do ato administrativo.
52
Aroso: art. 95º/3 não constitui expressão do princípio iure novit curia pois impõe-se ao Tribunal que
identifique, ele próprio, a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas.
• Está em causa a identificação, no episódio da vida que foi trazido a juízo, de ilegalidades diversas
daquelas que foram alegadas pelo autor, pois quanto maior for o número de vícios que o tribunal
identifique por sua própria iniciativa, maior será a extensão das preclusões que da sentença se
projetarão sobre o ulterior exercício do poder por parte da Administração.
53
Aroso: Todas as possíveis causas de invalidade de que padeça o ato impugnado integram a mesma causa
de pedir, que se reporta ao ato impugnado na globalidade das causas de invalidade que contra ele possam
ser deduzidas, sem que a identificação em juízo de qualquer uma delas envolva, por isso, uma ampliação
do objeto do processo.
68
➢ VPS: Aroso parte de uma noção de direito subjetivo vindo do direito processual
– teoria de Mário Aroso de Almeida quanto aos Direitos Subjetivos é que
cimenta a sua posição quanto ao art. 95º/3 (juiz pode carrear factos novos, pois
se o direito é afastar a ilegalidade isso também pode ser feito pelo juiz).
▪ Daí considera que o direito subjetivo do particular perante atuações
administrativas consiste numa pretensão anulatória, dirigida à
eliminação do ato impugnado da ordem jurídica e, com ela, a cessação
da situação de perturbação por ele causada – Direito de Reação54
▪ VPS discorda: Na ordem jurídica portuguesa uma coisa é o direito de
ação, que permite a proteção jurídica subjetiva mediante a atuação dos
tribunais e outra coisa são os direitos subjetivos de que os particulares
são titulares.
❖ Reduzir-se-ia tudo ao direito de agir em juízo – não se pode
confundir com os direitos subjetivos para os quais esse direito
de agir existe.
❖ O que está em causa é um direito subjetivo lesado pela atuação
da Administração e não um direito a afastar a ilegalidade.
❖ Não se pode confundir o direito de agir e os direitos subjetivos
para os quais se consagra o direito de agir.
▪ Isto cria uma categoria especial de direitos subjetivos fundada, não nas
situações jurídicas dos respetivos titulares, mas nas atuações do sujeito
oponente na relação jurídica material, já que o conteúdo do direito
corresponderia ao ato administrativo, o que é um contrassenso.
Isto não significa, contudo, como já se referiu, que o juiz não tenha visto ampliados os seus
poderes de conhecimento do objeto do processo, sempre no limite dos direitos invocados
pelas partes, ao ser-lhe permitido aceder direta e plenamente ao pedido e à causa de pedir
alegados, sem a “mediação” objetivista e limitadora dos vícios, e sem ter mesmo de se
confinar apenas ao ato administrativo impugnado.
• Pelo que, no direito português, haverá que distinguir entre a ação para defesa de
direitos, em que a pretensão processual deduzida em juízo corresponde aos direitos
subjetivos dos particulares, numa concreta relação jurídica, que delimitam os poderes
do juiz relativamente ao objeto do processo, e a ação pública e a ação popular, através
das quais se processa a tutela direta da legalidade e do interesse público, mas mediante
um processo de partes, pelo que, também aí, o tribunal se encontra condicionado pelas
alegações dos sujeitos processuais relativas ao pedido e à causa de pedir.
VPS: art. 95º/3 não é nenhuma exceção à regra do art. 95º/1

• É uma particularização dessa regra para os processos impugnatórios, tendo em conta
que os processos são de plena jurisdição.
o É a superação dos traumas: passagem da perspetiva do “processo ao ato” para
a do “processo de partes”, que justifica a necessidade de uma norma especial
para os processos impugnatórios, de forma a deixar claro que o objeto do
processo se alargou à proteção plena e efetiva das pretensões dos sujeitos,
54
Direito reativo de agir contra a ilegalidade. No momento da lesão surge um direito a reagir e afastar a
ilegalidade, que se concretiza no direito de ação.
69
deixando de estar limitado por condicionamentos objetivistas de alegação da

causa de pedir, como era o da doutrina dos “vícios do ato administrativo”.
o A possibilidade de contraditório, em 10 dias, é mais um argumento que confirma
a regra do art. 95º/1, não só consagrando a regra geral de que o objeto do
processo é delimitado em razão do princípio do contraditório como também se
estabelece que quando o juiz, no uso dos respetivos poderes, pretenda “ir mais
além” do que as partes direta e expressamente alegaram (mas sempre no
âmbito do objeto, por elas delimitado), as deve ouvir sobre isso – o que constitui
uma exigência acrescida de respeito pelo contraditório.
Isto também vale para a impugnação de regulamentos.
Em síntese, a partir do momento em que todo o CAT se tornou de plena jurisdição, o objeto do
processo deve ser considerado de maneira diferente, não em razão do meio processual ou das
formas de atuação administrativa mas sim em razão da função desempenhada pelo meio
processual, distinguindo consoante esteja em causa uma Ação para Defesa de Interesses
Próprios ou uma Ação Popular ou Pública.
Ação para Defesa de Interesses Próprios

Objeto do processo é constituído pelos direitos subjetivos alegados pelos particulares numa
concreta relação jurídica administrativa.
➢ Sendo possível a formulação de todos os pedidos (imediatos) necessários e adequados,
assim como a respetiva cumulação, para a tutela das posições subjetivas em questão
(pedidos mediatos), e sendo a causa de pedir configurada em razão das alegações das
partes - as quais, nos processos impugnatórios, não são condicionadas por técnicas
formalistas, de natureza restritiva e objetivista, como é o caso da referência aos “vícios
do ato”, nem têm de se limitar à apreciação da decisão administrativa contestada.
Ação Pública e Ação Popular

Tutela direta da legalidade e do interesse público, mas por intermédio de um processo de
partes, o objeto do processo é igualmente delimitado pelas alegações dos sujeitos, só que elas
configuram uma mera pretensão processual, que não corresponde a nenhuma posição jurídica
substantiva do ator público e do ator popular.
➢ Ainda assim, é admissível a formulação de qualquer pedido (neste caso, apenas
imediato) e a respetiva cumulação, sendo a causa de pedir também delimitada em razão
das alegações dos sujeitos processuais, de modo a obter a tutela completa e eficaz dos
interesses em questão, num processo estruturado em termos de partes e regido
basicamente pelo princípio do contraditório.
O Objeto Processual e os seus Pressupostos Processuais55 serão analisados ao pormenor

a partir da Ação Administrativa (forma do processo declarativo).
55
Aroso de Almeida: Requisitos de cujo preenchimento a lei faz depender a admissibilidade do julgamento
do mérito do processo, em razão do seu objeto.
70
AÇÃO ADMINISTRATIVA
Ação administrativa tutela alguns dos mais importantes direitos subjetivos das relações
administrativas.
Tem um vasto âmbito de aplicação e permite a formulação de uma grande variedade de
pedidos, correspondendo a uma grande diversidade de efeitos das sentenças
➢ VPS: meio processual de banda larga ou “super-ação”
o Cabem distintas sub-ações, que são qualificadas em razão do pedido.
Circunstância de haver uma única forma de processo não significa uma unificação total dos
processos administrativo, nem mesmo ao nível da respetiva tramitação.
➢ A circunstância de haver uma única forma de processo: Ação Administrativa não implica
que seja só uma.
o A ação administrativa dobra-se em muitas.
▪ Entre estas diferentes subações – em que se misturam critérios
processuais e critérios substantivos – o legislador dedicou à Impugnação
de Atos Administrativos mais artigos (15) e tratou-a com mais atenção.
▪ Pedido de condenação é radicalmente novo e muda a natureza e
estrutura do CAT – tem 5 artigos.
• O que é velho e conhecido tem 15 artigos, o que é novo só tem
5.
• Legislador deixa em aberto as realidades novas.
Já não há um regime de tipicidade/numerus clausus quanto aos tipos de pretensões que

podem ser deduzidos perante os tribunais administrativos – desde que se inscrevam no
âmbito da jurisdição administrativa, todo o tipo de pretensões pode ser deduzido.
• Art. 37º CPTA tem somente exemplos – enunciados para que sejam úteis a uma melhor
compreensão dos principais tipos de questões que podem ser submetidos à apreciação
dos tribunais administrativos.
• Art. 4º CPTA também é exemplificativo – pedidos podem ser cumulados e deduzidos em
conjunto perante tribunais administrativo.
Tal como no Processo Civil, os pedidos podem dar origem a: sentenças declarativas, sentenças
de condenação, sentenças constitutivas.
Com a revisão de 2015 todos os processos passam a ser submetidos a uma única forma de
processo: Ação Administrativa (art. 37º)
➢ Mesmo após 2015 continuou a distinguir-se as pretensões relativas a atos administrativos
e a regulamentos, havendo pressupostos processuais específicos e um regime próprio
que não se aplica aos demais tipos de pretensões
➢ Integração numa única forma de processo de uma série de pedidos: através da ação
administrativa pode pedir-se uma série de situações.
o Escapa apenas à ação administrativa os regimes de urgência: 5 formas (art. 97º
e ss.)
71
Ação Administrativa é a irmã da Ação Declarativa Comum do CPC, hoje também sujeita a uma
forma comum, na qual convivem alguns processos especiais.
➢ Desde 2015 que no CAT se passa o mesmo: há uma forma processual única onde
entram todos os pedidos.
Esta Ação Administrativa única veio substituir uma dualidade/dicotomia: opunha Ação
Administrativa Especial à Ação Administrativa Comum.
➢ Havia dificuldade em conciliar um pedido de impugnação de um ato e um pedido de
indemnização na sequência dessa impugnação.
Em 2015 esta dicotomia é extinta – estabelece-se um modelo único de tramitação

➢ Unificação das formas do processo declarativo não-urgentes nos art. 35º e 37º e ss.
FORMA DO PROCESSO É A AÇÃO ADMINISTRATIVA – modelo de tramitação que devem seguir,

tanto no plano da propositura, como no do desenvolvimento subsequente e da decisão final
pelo juiz, os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da
jurisdição administrativa e que não sejam objetos de regulação especial (art. 35º e 37º/1 CPTA).
➢ A ação administrativa é a forma de processo declarativo comum do contencioso
administrativo.
Unificação da Ação Administrativa Comum e a Ação Administrativa Especial não significa que
tenha havido uma homogeneização das anteriores ações, a dois níveis:
1º. Meios Processuais – apesar da unificação, o legislador não podia ter deixado de
continuado a regular de forma mais específica aquilo que são as pretensões típicas do
CAT.
• Há regras particulares e mais densificadas em relação a pressupostos
processuais das formas típicas da administração.
• Isto significa que, embora existir uma única forma de processo (ação
administrativa), consegue-se identificar no CPTA diferentes meios processuais
(diferentes blocos de meios processuais com pressupostos processuais
específicos).
2º. Forma de Processo/Marcha do Processo/Tramitação do Processo – não há unificação

total.
• Art. 78º e ss. CPTA: como começa e como acaba uma ação administrativa
o Divide-se em 5 fases: Fase de Articulados; Fase de Saneamento e
Condensação; Fase de Instrução; Fase da Audiência Final e Discussão;
Fase de Julgamento e Decisão
➢ Fases correspondem ao protótipo da ação declarativa do DPC,
mas, não se pode dizer que este modelo é uma cópia do modelo
do DPC.
➢ É em grande medida uma cópia, mas, há algumas
especialidades: conservação de especialidades da Ação
Administrativa Especial – síntese que faz a autonomia e
especificidade da ação administrativa como forma processual.
72
1. Fase dos Articulados:

• Começa com Petição Inicial, segue-se Contestação.
o Instância constitui-se no momento em que a petição inicial é recebida pelo
tribunal
▪ Art. 78º: requisitos da petição inicial
▪ Art. 79º: documentos que devem instruir a PI
o Isto leva à citação simultânea dos demandados e dos contrainteressados – art.
81º
▪ Devem deduzir toda a sua defesa na contestação
▪ Art. 83º/4 – a falta de impugnação especificada não importa confissão
dos factos articulados pelo autor.
▪ Já não há ónus de impugnação especificada.
▪ Somente a falta absoluta de contestação importa a confissão dos factos
articulados pelo autor.
• Pode seguir Réplica e Tréplica
2. Fase de Saneamento:
• Despacho pré-saneador
• Eventual realização de audiência prévia
3. Fase de Instrução:
• Se houver necessidade faz-se prova
o Temas da prova enunciados genericamente – grandes acontecimentos que
rodeiam os acontecimentos fácticos da ação
o É com base em temas da prova que se define a instrução no CAT
• São as regras do DPC que regulam
4. Fase da Audiência Final:

• Semelhante ao DPC – art. 90º e 91º CPTA
• Já não há discussão separada de matéria de facto e de matéria de direito
• Basicamente ainda faz parte da instrução – onde se faz a produção de grande parte da
prova constituenda
• Alegações das partes sobre o processo – em regra orais e produzidas perante o juiz
5. Fase da Decisão:
• Obedece a regra de decisão singular – cabe a 1 juiz
o Há decisão de facto e de direito
o Pode haver remissão a título prejudicial para o STA – caso muito complexo sobre
matérias novas. STA faz pronúncia de Direito vinculativa.
• Art. 94º CPTA
Em princípio, estas 5 fases da marcha da ação administrativa aplicam-se indistintamente a

qualquer ação administrativa, mas, mesmo a respeito da marcha processual consegue-se
identificar alguns desvios consoante o tipo de ação que está em causa.
➢ A velha divisão entre Ação Administrativa Comum e Ação Administrativa Especial não é
só relevante ao nível dos meios processuais, mas também quanto a algumas regras
relativas à marcha do processo.
73
➢ Desvios:
o art. 78º/2/e, 79º/3;
o 81º/3, 81º/6 (citação de contrainteressados);
o 83º/4 (regime de revelia: só há ónus de impugnação justificada em certos tipos
de ação – parece que nas ações relativamente a atos e normas há tratamento
mais favorável à administração, o que corresponde à velha dicotomia em que a
AAE estava sujeita a situações mais favoráveis);
o 84º (elemento específico da Ação Administrativa pois as entidades demandadas
têm de enviar o processo instrutor – só se justifica quando tem a ver com
impugnação de atos ou impugnação de normas; o dever é diferente e existe ou
não dependendo do tipo da ação);
o 85º/3 (MP pode intervir em qualquer ação para se pronunciar sobre o mérito,
mas, nas ações de impugnação de atos pode fazer mais coisas e providenciar de
diligências instrutórias além daquelas das partes);
o 90º/4;
o 95º/3, 95º/7.
74
Impugnação de Atos Administrativos

Aroso de Almeida: Pretensões respeitantes a Atos Administrativos
→ Art. 50º/1 CPTA
o Podem ser ações de nulidade ou anulação (art. 50º/4)
▪ Nulidade origina sentenças declarativas;
▪ Anulação origina sentenças constitutivas.
o Ações de inexistência não são ações de impugnação porque, não existindo ato
administrativo, não há objeto a impugnar.
VPS: Legislador tratou com “carinho” esta sub-ação, expresso em numerosas e detalhadas
disposições.
➢ Especial cuidado no tratamento tem que ver com uma espécie de “homenagem
póstuma” do legislador ao anterior Recurso de Anulação.
Este Recurso de Anulação não era um recurso e não era apenas de anulação
• Era uma ação chamada de recurso – tratava-se da primeira apreciação jurisdicional de
um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa; era um meio processual de
impugnação de atos administrativos destinado a obter a primeira definição do Direito,
feita por um Tribunal.
o Havendo separação entre Administração e Justiça, tudo o que se passou no seio
da Administração não se transpõe, como recurso, para a função jurisdicional.
o Isto já era assim mas continuava com o nome antigo, que correspondia a uma
tradição clássica de promiscuidade – monismo entre procedimento e processo
(Marcello Caetano).
o Não há continuidade entre a ação da Administração e a ação do Tribunal e Juiz
não está limitado a apreciar o direito (como nos recursos) e pode conhecer os
factos.
• Não tinha somente um efeito de anulação – os efeitos da sentença não se esgotavam
no efeito demolitório.
o O que particular obtinha através da anulação não satisfaz as suas pretensões.
o Porque o ato já foi executado (dada à autotutela executiva da Administração),
pelo que a sentença de anulação não reconstitui o particular na situação em que
estaria caso não tivesse havido o ato administrativo.
o Ex: ordem de demolição e casa destruída.
o Particulares têm de ser restituídos à situação em que estariam se não tivesse
havido o ato administrativo ilegal.
o O efeito da sentença era a anulação, mas tal não chegava para satisfazer as
pretensões dos particulares, pelo que ao lado se criavam efeitos da sentença que
proviam às pretensões dos particulares – teria que haver, posteriormente ao
processo declarativo, um processo de execução das sentenças de anulação de
atos administrativos para que seja compensado pelas ilegalidades.
VPS: foi uma boa solução o facto da reforma do Contencioso Administrativo ter posto termo ao
Recurso de Anulação
➢ Agora há uma ação de impugnação de atos administrativos, em que se possibilita a
apreciação da integralidade da relação jurídica administrativa, a propósito da
impugnação de um ato administrativo lesivo.
75
A pretensão impugnatória emerge perante um ato administrativo de conteúdo positivo, que

foi praticado no propósito de introduzir uma nova definição na ordem jurídica, alterando o
quadro jurídico pré-existente.
Se atos administrativos foram praticados sem observar determinado requisito de validade, ele
é inválido e significa que pode ser atacado, perante a própria Administração e perante os
tribunais.
➢ Se a invalidade do ato for reconhecida, ele é destruído, desaparecendo da Ordem
Jurídica e reconstituindo-se a situação que deveria existir se esse ato nunca tivesse sido
praticado.
Art. 4º - permite-se a cumulação de pedidos.

➢ Real ou Aparente?
o Reais são cumulações em que cada pedido possui uma expressão económica
própria.
o Miguel Teixeira de Sousa suspeita que as situações mais comuns do CAT são as
de Cumulação Aparente56
▪ Os pedidos dizem respeito a uma mesma e única utilidade própria, i.e.,
a um mesmo bem em sentido económico.
VPS57: a enumeração só tem situações de cumulação aparente – isto é explicado pelos traumas
da infância difícil, pois o legislador não estava a pensar no que é habitual ver-se nos outros
domínios processuais, mas sim na realidade anterior do recurso de anulação.
➢ Razão pela qual o legislador chamou cumulações foi por preocupações de transformar
a realidade do CAT – faz sentido que tenham tido este tratamento porque para o CAT
eram verdadeiras cumulações;
o O CAT só se ocupava com a anulação e tudo o mais não tinha a ver com a ação
declarativa.
Todos os pedidos são admissíveis e que o objeto da apreciação jurisdicional se deve ampliar do
“processo ao ato” para o juízo sobre a relação jurídica administrativa.
• Mas, por outro lado, o legislador toma como “medida” dessa transformação o anterior
recurso de anulação, pelo que qualifica tudo aquilo que vá além da “simples anulação”
como uma “verdadeira e própria” cumulação de pedidos.
Com a impugnação do ato, a Administração deve ser condenada a repor a situação anterior e
garantir os direitos do particular – isso deve ser logo feito na ação administrativa.
➢ AÇÃO ADMINISTRATIVA: permite-se não apenas a apreciação judicial do ato
administrativo, mas de toda a relação jurídica controvertida, mediante a
admissibilidade de todos os pedidos necessários à tutela dos direitos dos particulares.
56
Teixeira de Sousa: hipóteses de cumulação do art. 4º são cumulações aparentes – pois pedir anulação
e condenação é cumulação aparente, uma vez que é o mesmo pedido e causa de pedir.
57
Elogia reforma 2015: esta realidade das cumulações tinha uma cláusula de salvaguarda que foi
revogada (no antigo art. 47º/3)
➢ Essa cláusula dizia que se particular se esquecesse de pedir a condenação ainda podia utilizar o
processo de execução de sentenças para pedir essa condenação.
o Isso desapareceu e faz todo o sentido – correspondia ao posicionamento clássico.
76
Modalidades de Impugnação de Atos Administrativos

Declaração de Nulidade de Atos Administrativos – nulidade é excecional e só são nulos os atos
administrativos que a lei expressamente determina.
• Decorre do regime da nulidade definido no art. 161º CPA.
• Origina uma sentença declarativa que se limita a reconhecer que o ato impugnado é
nulo, pelo que nunca produziu efeitos jurídicos (art. 172º CPA)
Anulação de Atos Administrativos – o ato produz efeitos, a título precário, podendo ser
destruídos desde o início se o ato for anulado.
• Decorre do regime da anulabilidade do art. 163º CPA.
• Origina uma sentença constitutiva que tem o alcance de destruir retroativamente o ato
anulado, constituindo a Administração no dever de restabelecer uma situação que,
tanto quanto possível, se aproxime daquela que deveria existir se o ato nunca tivesse
sido praticado (art. 173º CPA).
Pressupostos Processuais (em Razão do Objeto) Impugnação AA

Art. 50º e ss. CPTA – pressupostos específicos de cujo preenchimento depende a dedução em
juízo dos tipos de pretensões respeitantes a atos administrativos.
VPS: ao falar de “anulação” estamos perante ato falhado do legislador

• Lógica do contencioso é que todos os pedidos podem ser feitos e todos podem ser
cumulados.
o O que agora é ação de impugnação não é meramente de anulação (não é
meramente de natureza constitutiva).
▪ Pode ser nalguns casos: ato administrativo suspenso e não executado
(pode estar suspenso por decisão da Administração ou por providência
cautelar) – só aqui é que a natureza da sentença é meramente
constitutiva.
▪ Agora, ao lado da sentença de anulação há pedidos de natureza
condenatória.
➢ Os pedidos de impugnação têm natureza mista: pedidos de
anulação, de condenação e de simples apreciação.
➢ Transformação radical do CAT – legislador teve consciência
disso e por isso dedicou 15 artigos a tratar esta realidade.
Art. 50º/1 – impugnação de atos administrativos só tem por objeto a anulação ou a declaração
de nulidade de tais atos.
➢ A declaração de inexistência de ato administrativo não constitui objeto de um processo
impugnatório, na medida em que o que o autor se propõe é, precisamente, demonstrar
que não foi praticado um ato administrativo pelo que se configura o objeto do processo
de um modo que nega a existência de um ato passível de impugnação.
o Portanto, o primeiro pressuposto processual é que exista um ato administrativo
passível de ser impugnado junto dos Tribunais Administrativos = recorribilidade
do ato administrativo.
77
1. IMPUGNABILIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

VPS: Nos nossos dias, a lógica dos Atos Administrativos é diversa e assiste-se a uma complexa e
multifacetada diversidade de atos administrativos, pois conjugam-se dimensões agressivas,
prestadoras e infra-estruturais.
→ CPTA adota, por isso, noção ampla e aberta de ato administrativo, que compreende
toda e qualquer decisão destinada à produção de efeitos jurídicos numa situação
individual e concreta.
o São de afastar as noções restritivas de ato administrativo, quer ao nível
substantivo quer ao nível processual.
o Impugnabilidade é uma característica que resulta da situação em que o ato se
encontra – é um conceito processual e condição de acesso à justiça
administrativa.
Impugnabilidade do ato não é uma questão de “natureza”, nem uma característica substantiva
dos atos administrativos.
➢ Os atos impugnáveis são todos aqueles que, em razão da sua “situação”, sejam
suscetíveis de provocar uma lesão ou de afetar imediatamente posições subjetivas de
particulares.
Todos os atos administrativos são, por definição, impugnáveis, pelo que a impugnabilidade
depende apenas do simples preenchimento do conceito, com a reunião dos respetivos
elementos constitutivos (art. 148º CPA) – é por referência a estes elementos que, em primeira
linha, se identifica um ato administrativo, independentemente da entidade que o pratique e da
forma sob a qual seja praticado.
➢ Art. 51º/1 – ao termos ato administrativo, temos ato impugnável
Pelo art. 148º CPA vemos que é necessário que haja conteúdo decisório – para que um ato
jurídico concreto possa ser qualificado como um ato administrativo, é necessário que ele seja
uma decisão, exprimindo uma resolução que determine o rumo de acontecimentos ou o sentido
de condutas a adotar.
➢ Não têm só conteúdo decisório os atos finais dos procedimentos administrativos, mas
também os atos praticados ao longo dos procedimentos que, ainda que parcialmente,
definam situações jurídicas dos interessados, determinando o direito aplicável a certa
questão, em termos que já não possam ser objeto de reapreciação em momento ulterior
do procedimento – decisões interlocutórias.
Transformações Externas do Conceito de Ato Administrativo

Resulta do art. 148º CPA que os atos administrativos têm de produzir efeitos externos,
afetando direitos ou interesses de entidades exteriores àquela que os pratica, com exclusão
de todos os demais tipos de atos jurídicos concretos.
➢ Isto tem o sentido e o alcance de excluir da categoria os atos decisórios, praticados no
âmbito de relações intra-administrativa/interorgânicas.
o Mas art. 51º/2/b mostra que não são só impugnáveis os atos administrativos
com eficácia externa
▪ Ato administrativo não em sentido estrito (nos termos do art. 148º
CPA), mas ato administrativo que admite atos sem (necessária)
eficácia externa, que a estes equipara para efeitos contenciosos (art.
51º/2).
78
VPS: Há uma abertura do CAT ao controlo da relação jurídica material, correspondendo ao

princípio de que a todo o direito do particular deve corresponder uma tutela judicial adequada
e efetiva.
➢ Já não é mais um processo ao ato, o que implica substituir um conceito restritivo de
ato administrativo, construído em função da atuação autoritária da Administração
Agressiva e delimitado em razão de um exclusivo meio processual, de efeitos limitados
(como era o clássico recurso de anulação), por uma noção ampla de ato administrativo,
suscetível de compreender também as atuações da Administração Prestadora e Infra-
estrutural – no âmbito de um contencioso em que os meios processuais são
diversificados em razão dos pedidos, mas em que os próprios pedidos podem ser
cumulados, de modo a permitir uma tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares
nas relações jurídicas administrativas.
o A própria justiça administrativa se alargou, passando a ocupar-se dos atos da
função administrativa e não a apreciar somente os atos de autoridade e poder.
o Todas as relações jurídicas administrativas podem ser controladas (no âmbito
do art. 212º/3 CRP).
Transformações Internas do Conceito de Ato Administrativo

Alargamento da impugnabilidade dos atos administrativos passa a ser determinada em razão
da eficácia externa e da lesão dos direitos dos particulares – dá cumprimento ao art. 268º/4
CRP
➢ VPS: O critério da impugnabilidade do ato administrativo, sem se confundir com o
pressuposto processual da legitimidade, está com ela intimamente relacionado, pois
depende da questão de saber se está em causa uma ação jurídico-subjetiva ou uma ação
pública ou popular.
Há uma extensão da impugnabilidade decorrente da possibilidade de apreciação dos atos

procedimentais – os atos de procedimento são sujeitos a uma impugnação autónoma (art.
51º/1).
• Transformação de um CAT outrora exclusivamente centrado no ato administrativo num
processo que passa a alargar o seu objeto às relações jurídicas administrativas que têm
lugar no decurso do procedimento.
• Perante um ato administrativo a única coisa que é preciso saber é se ele afeta
imediatamente, ou não, os direitos dos particulares, para nada interessando o facto dele
ter sido praticado no início, no meio, ou no fim do procedimento.
Art. 51º/2/a admite que não são apenas impugnáveis os atos finais, que põem termo a
procedimentos administrativos, mas também podem ser impugnados atos que não sejam o ato
final do procedimento.
Art. 51º/2/b admite a impugnabilidade de atos intra-administrativos (no âmbito de relações

interorgânicas).
➢ Atualmente a realidade interna das entidades públicas tende a ser crescentemente
caracterizada por fenómenos de conflitualidade que decorrem de opções, ao nível da
distribuição de competências, assentes na atribuição aos diversos órgãos de esferas de
ação própria.
79
Desde que tenham conteúdo decisório, pode aplicar-se a atos cujos efeitos se esgotam no plano
intra-administrativo.
Não precisa de esperar pelo final do procedimento, mas podem esperar – não precludindo a
possibilidade de impugnar a decisão final (art. 51º/3).
➢ Daí que, perante um ato de procedimento lesivo dos seus direitos, o particular possa
escolher entre impugnar desde logo essa atuação, ou esperar antes pela decisão final do
procedimento, sem que o seu direito fundamental à proteção judicial possa ser por isso
afetado.
Art. 52º CPTA

A impugnabilidade dos atos administrativo não depende da forma sob a qual eles tenham sido
praticados.
➢ Também deriva do art. 268º/4 CRP
A doutrina discute, dentro do universo dos atos jurídicos que são adotados sob a forma
legislativa, aqueles que devem ser qualificados como legislativos do ponto de vista formal e
material e aqueles que são formalmente legislativos mas contêm decisões materialmente
administrativas.
• É Materialmente Administrativa quando adotada ao abrigo de lei anterior (ou
concomitante) em cujos pressupostos já se encontram assumidas as opções políticas
primárias que competiam ao legislador – portanto, é uma decisão produzida no
exercício de uma competência administrativa que, como tal, está previamente
tipificada na lei e que, portanto, apenas pode envolver a eventual realização de opções
circunscritas a aspetos secundários, menores ou instrumentais em relação às opções
já contidas nessa lei.
o Tem um papel condicionado e subordinado de concretização, de realização
prática do interesse geral superiormente definido pelo legislador.
Aroso: O exercício da função legislativa só tendencialmente se concretiza na emanação de normas

gerais e abstratas.
➢ O que é decisivo é a intencionalidade do ato e o facto de ele introduzir opções
políticas primárias, por apelo direto à consciência ético-social vigente na
comunidade.
o Estamos perante um ato administrativo praticado sob a forma de diploma
legislativo quando o comando em causa exprime o exercício de competências
administrativas.
Atos administrativos publicados sob a forma de ato legislativo está sujeito a vacatio legis, pelo
que os efeitos dos comandos neles contidos não se produzem imediatamente com a publicação
– resulta do art. 59º/1
Art. 53º CPTA

Atos que não envolvem o reexercício do poder de decidir – são meras declarações
enunciativas/representativas da realidade, mediante as quais a Administração se limita a
reconhecer que já anteriormente foi tomada uma decisão sobre a matéria e porventura se recusa
a reexercer o poder de decidir.
80
Ex: ato que vem fixar o prazo final para o cumprimento de uma obrigação imposta por ato
precedente, sob ameaça de execução forçada
• Embora este ato surja no seguimento de uma definição introduzida pelo ato anterior, o
certo é que introduz um efeito jurídico inovador, modificando o quadro pré-existente.
o O que sucede com o ato de execução de um ato administrativo anterior é que
ele tem um conteúdo misto que, em parte, é confirmativo do ato exequendo,
mas em parte é inovador, introduzindo ele próprio uma decisão dirigida a
modificar a ordem jurídica.
▪ Ele não pode ser impugnado na parte que assume, pressupõe ou
reafirma uma decisão contida em ato anterior (mesmo que tenha os
mesmos vícios e invalidades, não se pode invocar contra ele o que já se
podia ter invocado contra o ato anterior).
• A não ser que preencham os requisitos do art. 53º/2.
▪ Ele pode ser impugnado na parte que acrescenta novo efeitos jurídicos
àqueles que já tinham resultado do ato anterior e que podem ser
contrários às regras às quais devem obediência – art. 53º/3
Afasta-se a Ideia de Ato Definitivo e Executório

Art. 54º afasta a “executoriedade” como pressuposto processual.
Mas também a definitividade, nas suas 3 dimensões:

• DIMENSÃO HORIZONTAL – afastada pelo art. 51º/1 e 51º/3 – particular pode optar
acerca do momento no qual ele reage perante a administração.
o Revisão de 2015 limitou o art. 51º - limitação temporal do art. 51º/3 é que
impugnação de atos intermédios só pode ser feito até ao termo do
procedimento (mantém-se a liberdade de escolha mas limita temporalmente
essa opção).
o Para que o particular não seja afetado por não ter impugnado no tempo devido,
a impugnação da decisão final não depende de impugnação de atos anteriores.
• DIMENSÃO MATERIAL – ideia que tem a ver com a definição do direito. Essa exigência
vinha do CPA e da sua noção de ato administrativo.
o Basta que ato produza efeitos, não precisam de ser novos. Art. 53º vem
confirmar isto.
o Se tiver efeitos lesivos o ato pode ser suscetível de impugnação contenciosa.
Revisão de 2015 vem reafirmar que basta que os atos tenham efeitos jurídicos.
o Aroso: o que releva é que efeitos tenha atos jurídicos (= VPS) mas há algumas
limitações (= Marcello Caetano).
• DIMENSÃO VERTICAL – dúvida acentuou-se porque depois de 2004, onde se afastou
essa realidade por não haver exigência a impugnabilidade necessária, em 2015 o
legislador estabeleceu em termos limitados um recurso e uma reclamação hierárquica
necessária no CPA.
Ónus de Impugnação e Exceções

Aquele que é destinatário de um ato administrativo (ou de outro modo é afetado pela definição
jurídica introduzida por esse ato) tem o ónus de proceder à respetiva impugnação.
➢ A constituição do ónus depende do preenchimento dos requisitos de oponibilidade do
ato: art. 59º/1, 2 e 3
81
Exceções a esse ónus de impugnação:

• Art. 51º/3 – em muitas situações ambíguas salvaguarda-se a possibilidade de se
impugnar o ato final do procedimento, mesmo no caso de não se ter reagido contra atos
procedimentais passíveis de impugnação, afastando, desse modo, o ónus de
impugnação dos atos que não ponham termo ao procedimento58.
o Existe a faculdade mas não o ónus de impugnação.
o Tem restrições: ato que determina exclusão do interessado tem de ser
imediatamente impugnado; ato que lei especial impõe ónus preclusivo de
impugnação.
• Art. 52º/2 – devido ao facto de os interessados poderem não se aperceber de que houve
ato administrativo (no âmbito de um diploma legislativo) e deixarem expirar
inadvertidamente o prazo legal, há esta solução excecional à regra do art. 53º
• Art. 52º/3 – os atos de execução/aplicação não são qualificados como atos parcialmente
confirmativos (nos termos do art. 53º).
Requisito do Conteúdo Positivo do Ato – enquadramento dos atos de conteúdo misto, positivo
e negativo
Ao contrário do que sucedia no regime anterior do CPTA, o conceito de ato administrativo
impugnável não compreende, hoje, entre nós, os atos administrativos de conteúdo negativo
➢ Só os atos de conteúdo positivo podem ser objeto de um processo de impugnação,
dirigido à respetiva anulação ou declaração de nulidade.
Reação contenciosa contra atos de conteúdo negativo passa pela dedução do competente
pedido de condenação à prática de um ato administrativo que satisfaça a pretensão do autor.
➢ Art. 51º/4 e 67º/1/b CPTA
o Art. 51º/4: só tem em vista as situações em que, contra o ato de indeferimento,
tenha sido deduzido um pedido de estrita anulação, ou seja, a anulação e nada
mais que a anulação, pois se, pelo contrário, o autor tivesse pedido a anulação,
mas também a condenação à prática do ato devido, não havia razão para exigir
a substituição da petição.
▪ Aroso: Se o autor não corresponder ao convite que o tribunal lhe tenha
dirigido para substituir a petição, deve entender-se, naturalmente, que a
não substituição da petição obsta ao prosseguimento do processo,
conduzindo à absolvição da instância.
• O preceito assume que não é adequado pedir a anulação de um
ato de indeferimento e, portanto, que, em princípio um tal pedido
não pode proceder.
• Oportunidade de o autor substituir é para o Tribunal chegar a
uma decisão de mérito – afloramento do art. 87º/7.
58
MAR: Art. 51º/3 é exceção de que atos endoprocedimentais estão sujeitos a ónus de impugnação
autónoma.
➢ Não pode ficar à espera e tem de atacar o ato que o exclui do procedimento.
➢ Ato que abre o concurso tem efeitos externos que é o de ele poder ser lesado – pode impugnar
pelo art. 51º/3
82
o Ideia de interesse em agir: quando alguém se dirige aos tribunais

administrativos para reagir contra uma atitude de recusa ou inércia da
Administração, em defesa do seu direito à prática de um ato administrativo, a
necessidade de tutela judicial que a leva a tribunal concretiza-se no interesse em
obter uma pronúncia judicial que proporcione a obtenção do ato pretendido.
▪ Essa é a pronúncia do tribunal que assegura a tutela efetiva da posição
do autor.
Pode haver casos excecionais em que se admite a anulação do indeferimento.

Ex: indeferimento de um projeto de construção que tenha sido erroneamente fundado no
argumento de que esse projeto violaria disposições urbanísticas.
➢ Autor pode não estar interessado em obter já a autorização pois decidiu não avançar de
imediato para a construção e só quer impugnar esse indeferimento para mais tarde
poder obter essa autorização.
Em suma:
Isto é apenas quanto aos indeferimentos e não quanto aos Atos Administrativos de revogação
ou anulação – estes têm o alcance de destruir/fazer cessar efeitos pelo que têm um conteúdo
positivo, portanto poem ser impugnados.
Com a revisão de 2015 ficou claro que a condenação à prática de atos administrativos não só
pode ter lugar em situações de omissão (art. 67º/1/a), recusa (art. 67º/1/b) mas também
como reação à prática de atos administrativos de conteúdo positivo parcial (art. 67º/1/c) – se
administração praticar ato que não dá cabal provimento às pretensões do autor, o caminho não
tem de passar pela impugnação do ato, pelo simples facto de existir um ato administrativo
impugnável de conteúdo positivo (pode ir logo pela condenação).
➢ Pode servir para os casos em que o ato é parcialmente indeferido – pede-se que seja
praticado nos termos em que tal devia ter sido feito.
83
ART. 54º CPTA: Requisitos da Eficácia do Ato – relacionado com o Interesse Processual
Não se pode afirmar que um ato tem de ser eficaz para ser impugnado – pode é dizer-se que
nos caos em que a produção de efeitos do ato esteja dependente do preenchimento de
condições legais ou de condição ou termo impostos mediante cláusula acessória incluída no
conteúdo do próprio ato, o ato não pode ser impugnado enquanto não estiverem preenchidas
essas condições – art. 54º/1
Art. 54º/2 – situações que dão a faculdade de se impugnar logo o ato administrativo mesmo que
não estejam preenchidos os requisitos de que depende o início da produção dos seus efeitos.
a) Situação de lesão efetiva – mas art. 54º/3 salvaguarda que, apesar da solução do art.
54º/2/a, ainda existe um natural direito de tutela conta a própria inexecução ilegítima.
b) Situação de ameaça de lesão – o art. 7º impede que o juiz administrativo proceda a uma
interpretação restritiva deste preceito.
• É para agir contra atos ainda não eficazes mas que, segundo um juízo de
normalidade, e de acordo com a experiência da vida, haja fortíssima
probabilidade ou quase certeza de que o ato irá produzir efeitos e, portanto,
exista um fundado receio das consequências que resultarão da produção de
efeitos e eventual execução do ato (ainda) ineficaz
Estas situações são faculdades e não ónus – o que significa que se não impugnarem o ato
(ainda) ineficaz, os interessados não veem precludida a possibilidade de procederem à sua
impugnação no momento em que ele venha a produzir efeitos.
➢ Não existe ónus de impugnar o ato enquanto ele não se tornar eficaz – não são aplicáveis
à impugnação de atos ineficazes as regras de contagem de prazos de impugnação, que
têm exclusivamente em vista a impugnação de atos produtores de efeitos.
o Isto resulta do art. 59º/1 (com a redação de 2015).
Regra de que o ato administrativo só pode ser impugnado quando se encontrem reunidas as
condições de que depende a sua capacidade para produzir efeitos é tradicionalmente
apresentada como um dos componente em que se desdobra o pressuposto processual da
impugnabilidade do ato administrativo.
➢ Aroso: justifica-se a sua autonomização – eficácia é elemento extrínseco do ato
administrativo, que não tem a ver com a sua substância nem com a natureza (intrínseca)
dos efeitos que o ato se destina a introduzir na ordem jurídica.
o É responder à questão de saber se, em determinado momento, o ato já está em
condições de originar consequências que possam justificar a sua impugnação.
Raciocínio do art. 54º é que o ato ineficaz (ainda) não introduz qualquer modificação na ordem
jurídica que possa ser removida através da anulação do ato ou origine uma situação de facto
que fundamente a necessidade da declaração da sua nulidade.
➢ Questão resume-se em saber se existe um interesse processual/interesse em agir junto
dos tribunais contra um ato administrativo que não esteja em condições de projetar os
seus efeitos na ordem jurídica.
o Em princípio, parte-se da presunção de que não existe interesse em impugnar
atos administrativos que (ainda) não estejam em condições de lesar ninguém.
o Mas CPTA não consagra esta regra em absoluto e admite que podem haver
situações de interesse em agir que justifiquem o seu afastamento.
84
Requisito da eventual da prévia utilização de Impugnação Administrativa Necessária

Aroso: Impugnação jurisdicional de atos administrativos pode estar dependente da
observância do ónus da prévia utilização, pelo impugnante, de vias de impugnação
administrativa como a Reclamação, o Recurso Hierárquico ou Recurso Tutelar (art. 184º e ss.
CPA).
O CPTA não exige, em termos gerais, que os atos administrativos tenham sido objeto de prévia
impugnação administrativa para que possam ser objeto de impugnação contenciosa.
➢ Das soluções consagradas nos art. 51º e 59º/4 e 5, decorre, por isso, a regra de que a
prévia utilização de vias de impugnação administrativa não é necessária para aceder à
via contenciosa.
o Não é necessário, para haver interesse processual no recurso à impugnação
perante tribunais administrativos, que o autor demonstre ter tentado
infrutiferamente obter a remoção do ato que considera ilegal por via
extrajudicial.
VPS: A exigência do prévio esgotamento das garantias administrativas como condição

necessária de acesso aos tribunais constituía uma das mais persistentes manifestações dos
traumas da infância difícil do CAT, enquanto resquícios dos tempos do administrador-juiz.
Recurso Hierárquico Necessário é inconstitucional devido a:

i. Princípio constitucional da plenitude dos direitos dos particulares – art. 268º/4 CRP –
inadmissibilidade de recuso contencioso sem o prévio recurso hierárquico equivale a
uma verdadeira negação do direito fundamental de recurso contencioso. Ir a juízo,
enquanto direito pleno, não pode ser limitado por garantias administrativas.
ii. Princípio constitucional da separação entre a Administração e a Justiça – art. 114º,
205º, 266º CRP – a garantia administrativa pode existir ou não, mas,
independentemente da sua existência, o particular não pode ser impedido de ir a
tribunal. Não faz sentido condicionar o acesso à justiça por exigir-se um prévio recurso
a garantia administrativa.
iii. Princípio constitucional da desconcentração administrativa – art. 267º/2 CRP – são os
órgãos com competência jurisdicional que devem exercer essa função.
iv. Princípio da efetividade da tutela – art. 268º/4 CRP – o efeito preclusivo da
impugnabilidade da decisão administrativa reduz drasticamente o prazo de impugnação
de atos administrativos, o qual, por ser curto, poderia equivaler, na prática, à
inutilização da possibilidade do exercício do direito, equiparável à lesão do seu próprio
conteúdo essencial.
Antes de 2004, a impugnação necessária existia para permitir a impugnação contenciosa.

Com o desaparecimento dessa realidade, em 2004, desapareceu esse pressuposto processual.
• VPS: está a cumprir-se a CRP
Revisão de 2015 foi tanto ao nível do CPA e do CPTA – no quadro destas 2 reformas as
realidades alteram-se
• CPA estabeleceu que se uma lei especial exigia esse recurso hierárquico necessário então
deve seguir certos requisitos – significa implicar a existência de um pressuposto
processual
85
o VPS discorda – legislador voltou atrás, até antes de 2004, e está a cometer uma
inconstitucionalidade.
o Manifestação dos traumas da infância difícil.
o Já foi afastada em todos os países da UE, inclusive em França, onde nasceu.
• CPTA era o único sítio onde tinha de estar os pressupostos processuais, mas este código
não previu como pressuposto processual o recurso necessário.
o VPS: se não há norma com esse conteúdo, foi porque legislador afastou
expressamente essa orientação ao não consagrar o recurso necessário como
pressuposto processual.
▪ Não inclui a norma, portanto ela deixa de fazer sentido, quer pela CRP,
quer pela lei.
▪ Não há na nossa Ordem Jurídica a possibilidade de haver recurso
hierárquico necessário59.
CPTA afasta a necessidade de um recurso hierárquico

• Art. 51º/1 consagra a impugnabilidade contenciosa de qualquer ato administrativo que
seja suscetível de lesar direitos;
• Art. 59º/4 atribui efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa do ato
administrativo à utilização de garantias administrativas – já não vê precludido o seu
direito de impugnação contenciosa pelo decurso do prazo;
• Art. 59º/5 permite logo a impugnação contenciosa do ato administrativo, mesmo nos
casos em que o particular utilizou previamente uma garantia administrativa e beneficiou
da consequente suspensão do prazo de impugnação contenciosa
o Particular tem a possibilidade de escolher entre utilizar previamente uma
garantia graciosa ou de aceder desde logo ao tribunal, como também, mesmo
naqueles casos em que decidiu fazer uso da via administrativa
AROSO DE ALMEIDA faz interpretação restritiva deste regime jurídico: só revoga a regra geral
do CPA e não as regras especiais que estão em lei especial e podem prever o recurso hierárquico
necessário.
CPTA não tem o alcance de afastar as múltiplas determinações legais avulsas que instituem
impugnações administrativas necessárias.
• Na ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, os atos
administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis perante os
tribunais administrativos sem a necessidade da prévia utilização de qualquer via de
impugnação administrativa.
o Só estão sujeitas a impugnação administrativa necessária nos casos em que isso
seja expressamente previsto na lei, em resultado de uma opção consciente e
deliberada do legislador, quando este a considere justificada.
59
Também não era necessário porque não era eficaz – não conferia nenhuma tutela aos particulares o
pois na maior parte dos casos confirma-se a decisão anterior e a reclamação/recurso não é procedente.
➢ Do ponto de vista prático esta não é uma forma de tutelar os particulares.
➢ VPS: dever-se-ia criar um órgão diferente aos que intervêm no processo que, sendo
independente, apreciava aquele procedimento. Mandar os mesmos reapreciar de novo não é
boa ideia.
86
o Lei especial pode adicionar um requisito adicional que vem acrescer aos demais,
decorrentes da lei geral, do qual depende a impugnabilidade jurisdicional do
ato.
Art. 185º/2 CPA – critério para o futuro

Art. 3º DL 4/2015 (que aprovou revisão CPA) – disposições transitórias
Se lei especial não regular de forma diferente, é o art. 191º CPA e ss. que dispõe quanto a prazos
e etc. também tem de se ter atenção ao art. 3º/2 DL 4/2015.
Esse requisito da prévia utilização de uma impugnação administrativa necessária é

tradicionalmente apresentado como um dos componentes nos quais se pode desdobrar o
pressuposto processual da impugnabilidade (contenciosa) do ato administrativo.
➢ Justifica-se a sua autonomização.
o Nos casos em que ela é legalmente prevista, a prévia utilização da impugnação
administrativa necessária é, pois, instituída como um pressuposto processual
atípico ou adicional em relação ao da impugnabilidade do ato – é questão de
natureza adjetiva.
▪ Se não recorrer à impugnação administrativa necessária, o ato em si
mesmo não muda de natureza, nem a própria posição material do
interessado em relação ao ato.
▪ O problema é exclusivamente de interesse em aceder à Justiça, de
forma a não sobrecarregar os tribunais administrativos com ações
desnecessárias.
Uma vez intentada a impugnação administrativa necessária, a via de reação contenciosa a

seguir no caso de ela não surtir efeito é a mesma que teria sido utilizada logo desde o início,
se a lei não impusesse o ónus da prévia impugnação administrativa.
➢ Quer o recurso tenha sido objeto de indeferimento expresso, quer não tenham
merecido resposta da parte do órgão competente para decidir dentro do prazo legal de
decisão.
VASCO PEREIRA DA SILVA discorda: não faz sentido que o recurso hierárquico possa continuar a
ser exigido como condição prévia de impugnação, mesmo quando já não pode mais continuar a
ser considerado uma condição de impugnação ou pressuposto processual
• As normas especiais limitavam-se a reiterar a regra geral, portanto a revogação desta
tem implícita a revogação de todas as outras (admitindo que sim, só vale para o futuro
– e mesmo essas seriam inconstitucionais);
o O afastamento da regra geral implica o afastamento de todas as normas avulsas
que são a confirmação da regra geral.
• Se já não é mais um pressuposto processual de impugnação de atos administrativos,
então a exigência de recurso hierárquico em normas avulsas deixa de ter
consequências contenciosas pelo que essas normas caducam, pelo desaparecimento
das circunstâncias de direito que as justificavam (falta o objeto);
• Art. 7º é contraditório com esta situação.
Devem revogar-se expressamente todas as disposições que preveem o recurso hierárquico

necessário, procedendo-se à generalização da regra que atribui efeito suspensivo a todas as
garantias administrativas.
87
2. TEMPESTIVIDADE DA IMPUGNAÇÃO
MAR: Os prazos do art. 58º só começam a correr nos termos do art. 59º
Art. 58º CPTA

Prazos
• Art. 58º/1 corresponde à solução que decorre no plano substantivo, no art. 162º/2 CPA
• Art. 58º/2 consagra a situação de os prazos se contarem nos termos do art. 279º CC
• Art. 58º/3 admite circunstâncias especiais em que se alarga o prazo geral do art. 58º/1/b
O prazo legal de impugnação constitui um pressuposto cuja inobservância é, por definição,

insuprível a posteriori.
➢ Daí a importância da consagração de soluções dirigidas a introduzir alguma flexibilidade
num domínio tradicionalmente caracterizado por uma acentuada rigidez, à luz do art.
7º - nomeadamente o art. 58º/3/c
Art. 59º CPTA
Art. 59º/4 é só para os casos de impugnação administrativa facultativa.

➢ Se a impugnação administrativa for necessária o prazo para impugnação contenciosa
não corre, de todo, até que haja resposta dessa impugnação administrativa.
o VPS: mas legislador não distingue
Para se utilizar este artigo é necessário preencher 2 pressupostos:
88
Art. 59º/5 garante ao interessado a faculdade de, a todo o momento, prescindir desse efeito
suspensivo e proceder à impugnação contenciosa do ato na própria pendência da impugnação
administrativa.
➢ O interessado continua, portanto, a poder, ao mesmo tempo, impugnar o mesmo ato
pela via administrativa e pela via contenciosa, assim como deduzir o correspondente
pedido de providência cautelar de suspensão da eficácia.
➢ VPS: Pode ir a tribunal independentemente de ter havido resposta do superior
hierárquico ou não.
3. NÃO ACEITAÇÃO DO ATO IMPUGNADO

Art. 56º CPTA
Pressuposto processual de conteúdo negativo
Para que a impugnação seja admitida, é necessário que o autor não tenha praticado, de modo
espontâneo e sem reserva, ato incompatível com a vontade de impugnar.
➢ Só uma aceitação livre, incondicionada e sem reservas é que pode ser qualificada como
aceitação do ato – só releva a aceitação do ato anulável.
VPS: acompanhando Vieira de Andrade na separação da aceitação do ato do pressuposto da

legitimidade, não vê quaisquer vantagens em autonomizar a aceitação como pressuposto
autónomo
➢ É mais adequada a recondução da questão ao interesse em agir, em termos similares
aos do processo civil.
o Ao aceitar, o particular perdeu o interesse na impugnação desse ato
administrativo
89
Condenação à Prática de Atos Administrativos

VPS: Constitui uma das principais mudanças de paradigma na lógica para a plena jurisdição,
deixando o Tribunal de estar limitado na sua tarefa de julgamento.
Ação de condenação na prática do ato devido é meio radicalmente novo no quadro do CAT e
muda a natureza do CAT
• Permite condenação da Administração, cujo objeto é a pretensão do particular
• Meio processual exclusivamente subjetivo – legislador disse claramente que o objeto
do processo era o direito do particular e nunca nenhuma atuação administrativa
• Meio processual de grande amplitude – vale contra omissões (não atuação da
administração) mas também contra atos de conteúdo negativo (onde basta o
indeferimento parcial)
• Meio que permite controlo do poder discricionário
A pretensão condenatória surge num contexto em que a Administração não satisfaz

pretensões dirigidas à prática de atos administrativos.
➢ O poder administrativo está sujeito às regras jurídicas e à fiscalização do cumprimento
dessas regras.
Não está apenas em causa a condenação da Administração à prática de atos administrativos,

mas também à fixação de um prazo determinado, dentro do qual esses atos devem ser
praticados – art. 66º/1 CPTA
➢ No entanto, nos casos em que o particular já é titular de um direito a uma prestação,
sem que nos termos da lei a constituição desse direito dependa de decisão unilateral
tomada pela Administração, o requerimento pelo qual ele exige o cumprimento não se
dirige à emissão de um ato administrativo –pode-se condenar a Administração à
realização da prestação devida.
Art. 66º e 71º indicam que o objeto da condenação administrativa é a pretensão material do
interessado.
➢ O processo de condenação é um processo em que o autor faz vale a posição subjetiva
de conteúdo pretensivo de que é titular, pedindo o seu cabal reconhecimento e dela
fazendo, portanto, o objeto do processo.
Valoriza o pedido mediato sobre o imediato, adotando uma conceção ampla de objeto do
processo – tanto quando se está num caso de omissão ilegal como quando se trata de um caso
de conteúdo negativo, o objeto do processo é a pretensão do interessado e não o ato de
indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia
condenatória.
• Objeto nunca é o ato administrativo – subespécie de ação não é configurada com um
processo impugnatório por referência a um ato.
• Objeto é a pretensão do interessado – é uma ação para defesa de interesses próprios,
visando defender o direito subjetivo do particular que foi lesado pela omissão ou pela
atuação ilegal da administração (pelo que o objeto do processo é o direito subjetivo do
particular no quadro da concreta relação jurídica administrativa).
o A “pretensão” nada mais é do que o direito subjetivo do particular na concreta
relação jurídica administrativa, para cuja defesa ele atua em juízo.
90
▪ O tribunal vai “além do ato” e vai proceder a um juízo “material” sobre

o litígio, julgando acerca da existência (e do alcance) do direito do
particular e, consequentemente, determinando o conteúdo do
comportamento da Administração juridicamente devido.
▪ Condenação é à prática de um ato, mas não um ato qualquer –
particular quer uma condenação da Administração à prática de um ato
cujo conteúdo é favorável aos seus interesses – reflete-se no art. 71º/3
Esta é uma impugnação de plena jurisdição – a eliminação do ato negativo tem lugar no
âmbito de um processo dirigido à condenação à prática de outro ato administrativo no lugar
daquele que foi praticado, pelo que o seu objeto não se centra no ato negativo e sim na pretensão
dirigida à prática do ato devido e, portanto, na questão de saber se, no momento em que ao
tribunal cumpre decidir, estão preenchidos os elementos constitutivos da pretensão e não
existem elementos impeditivos, modificativos ou extintivos que lhe possam ser contrapostos.
Geometria Variada das Sentenças

Estes são processos de geometria variável, não conduzindo todos à emissão de pronúncias
judiciais com idêntico alcance.
• Aquelas que cominam a prática de um ato administrativo cujo conteúdo é logo
determinado pela sentença – corresponde ao exercício de poderes vinculados,
impondo à Administração a prática de um ato com determinado conteúdo;
• Aquelas que cominam a prática de um ato administrativo cujo conteúdo é
relativamente indeterminado, na medida em que estão em causa escolhas que são da
responsabilidade da Administração – Tribunal indica a “forma correta” de exercício do
poder discricionário.
o Assim, deve o tribunal apreciar as vinculações decorrentes do ordenamento
jurídico para aquela situação da vida, em concreto e em face dos
condicionalismos fácticos de aplicação, explicitando os respetivos alcance e
limites, assim como apreciando os critérios e os parâmetros das escolhas em
causa e, nomeadamente, indicando aquilo que consideraria ser uma (ou mais
do que uma) decisão respeitadora ou violadora dessas exigências legais.
Qual a extensão de PODERES DE PRONÚNCIA que o tribunal tem neste domínio?

VPS: em 2015 foi-se mais longe no aprofundar destes poderes de pronúncia do juiz – maior
abertura a este mecanismo processual.
Art. 71º repete regra geral do art. 95º: Tribunal pronuncia-se sobre a pretensão material do
interessado na sua totalidade
➢ Complementa e afirma a natureza subjetivista: art. 72º - o objeto é o direito do
particular.
É uma situação de fronteira entre o domínio do administrar (realizar a função administrativa)

e o domínio do julgar (verificar a conformidade da atuação dos poderes públicos com o Direito).
➢ Tribunal não se pode intrometer no espaço próprio que corresponde ao exercício de
poderes discricionários por parte da Administração, de forma a assegurar o princípio da
separação de poderes.
91
➢ Mas o tribunal deve dizer e aplicar o Direito em toda a extensão com que as normas e
os princípios jurídicos sejam chamados a intervir para dirimir litígios jurídico-
administrativos e, portanto, cabe ao tribunal determinar todas as vinculações a observar
pela Administração na emissão do ato devido.
o Este é o sentido do art. 71º CPTA.
▪ Os tribunais administrativos não julgam da conveniência ou
oportunidade da atuação administrativa (art. 3º/1) mas não podem
deixar de exercer, em plenitude, a função (jurisdicional) de que estão
incumbidos, pronunciando-se em toda a extensão em que as normas
jurídicas aplicáveis o permitam, sobre os termos em que a
Administração deve definir o Direito através da prática do ato
administrativo que lhe cumpra emitir.
o VPS: Sentenças não se devem limitar a cominar a prática de um ato
administrativo e devem determinar, em concreto, qual o âmbito e o limite das
vinculações legais – isto é o que significa explicitar as vinculações a observar
pela Administração na emissão do ato devido.
Também é possível a condenação da Administração à prática de atos administrativos de

conteúdo discricionário, desde que a emissão desses atos seja devida.
Art. 71º/2 vem dizer que para conhecer do total direito do particular o juiz pode apreciar o
exercício do poder discricionário (quando há várias opções de atuação administrativa).
➢ Juiz deve explicitar as vinculações da Administração – o “não” que aparece no início é
posto em causa com esta disposição.
o VPS: explicitar é dizer o que significa aplicar ao caso concreto o poder
discricionário – é dar indicações qual o modo correto do poder discricionário
(vem das sentenças indicativas do Direito Alemão)
o Não é substituir-se à Administração – pode é dizer o que a Administração pode
fazer para comprimir essas vinculações (limita esse poder discricionário).
Mário Aroso de Almeida: redução da discricionariedade a zero – há possibilidade de escolha,

dada pela lei, mas que no caso concreto levava a que só se pudesse escolher uma.
➢ Juiz não se substituía mas dizia as escolhas que não podiam ser feitas e dizia aquelas
que podiam ser feitas
VPS: O que o legislador agora diz de forma mais clara é que mesmo quando não há somente
uma única solução possível para o caso, o juiz tem de vir explicitar as vinculações e condenar
a Administração no caso a agir segundo uma delas.
• O juiz é sempre obrigado a determinar um conteúdo de uma atuação Administrativa –
juiz goza da possibilidade de controlo do poder discricionário.
• Mas não há muitos casos na realidade em que juiz tenha tido a possibilidade de utilizar
este poder do juiz.
Caso do deferimento parcial significa que na lógica do legislador, os poderes de pronúncia do

juiz devem ir tão longe quanto o exigirem os direitos dos particulares necessitados de tutela,
no âmbito, da relação jurídica administrativa em causa, pelo que o objeto do processo não se
limita aos factos ou comportamentos anteriores à abertura do processo, mas deve abarcar
também os atos administrativos (total ou parcialmente) desfavoráveis, praticados na pendência
92
da ação, uma vez que estes afetam aqueles mesmos direitos e aquela mesma relação jurídica
que foi trazida a juízo.
• Objeto do processo das ações de condenação corresponda à concreta relação jurídica
material, tal como se configura no momento em que a decisão vai ser proferida, para
que não se verifique um desfasamento entre aquilo que está em juízo e a relação
material
Condenação à não emissão de atos administrativo

• Art. 37º/1/c – para os casos em que a lógica da tutela exclusivamente reativa não se
mostram aptos a proporcionar uma tutela jurisdicional efetiva
o Caso de atos administrativos cujos efeitos, por natureza, se esgotem num prazo
curto ou em relação aos quais exista o risco ou a certeza de que serão objeto de
execução material imediata, seja porque resulta do tipo legal do ato ou porque
se procede normalmente assim.
o Também pode ocorrer nos casos em que a Administração manifestou a intenção
de praticar um ato administrativo mas protela a concretização desse propósito,
sem desencadear procedimento a dar seguimento nem assumir que desistiu da
ideia.
Art. 66º/3 CPTA

VPS: Ao estabelecer que o particular, que apresentou um pedido de anulação em vez do de
condenação, deve ser convidado a fazer o pedido adequado, o Código considera, uma vez mais,
que aquilo que é objeto de apreciação jurisdicional, em todas as situações em que a
Administração se encontra vinculada a atuar de um modo favorável ao particular, não é o ato
administrativo, ou a falta dele, mas sim o próprio direito do particular a essa conduta devida.
VPS: O que aqui está só pode fazer sentido numa lógica de pedido alternativo do particular –
quando juiz considera que não estão reunidos os pressupostos processuais da ação de
condenação.
Parece ser contraditório do art. 51º/4, que sugere que não se faça uma Impugnação de Atos
Administrativos e sim uma Ação de Condenação.
➢ VPS: reconduz ao interesse processual, pois na Impugnação pode não haver interesse
uma vez que a Administração vai emitir novo ato que pode voltar a não satisfazer o
interessado – daí ser mais profícuo recorrer ao pedido de condenação
o Miguel Assis Raimundo: o que o art. 51º/4 tem é uma ideia de informar o
particular que há meio mais benéfico para si, mas não pode ser considerado
obrigatório.
Pressupostos Processuais (em Razão do Objeto) ser a Condenação à Prática

O pressuposto em que a assenta a previsão de todas as alíneas do art. 67º/1 é o facto de o
interessado ter começado por apresentar um requerimento que tenha constituído o órgão
competente no dever de decidir.
➢ Na ausência de apresentação de requerimento falta o requisito do interesse processual.
93
Também pode haver a dedução de um pedido de condenação à prática de ato devido quando
a Administração tenha praticado um ato administrativo de conteúdo ambivalente (de
conteúdo positivo e negativo), que frustra as pretensões do interessado.
➢ Mas não é necessário que se peça requerimento – art. 67º/4 CPTA
Art. 67º/1/a CPTA – hipótese de silêncio perante o requerimento apresentado

+ art. 67º/2 e 3
Situações de incumprimento, por parte da Administração, do dever de decisão perante

requerimentos que lhe tenham sido apresentados e que a tenham constituído no dever de
decidir (art. 13º CPA).
➢ Corresponde ao indeferimento tácito – mas já não é necessário pois a omissão pura e
simples de resposta é um facto constitutivo de interesse em agir em juízo do
requerente para obter uma decisão jurisdicional de condenação à prática do ato
ilegalmente omitido.
A situação jurídica de fundo do interessado não se dirige à prática de um ato administrativo

novo mas à remoção do ato administrativo de conteúdo positivo que o lesou.
➢ A utilização da impugnação administrativa necessária constitui apenas um requisito da
observância do qual depende a abertura da via impugnatória.
Art. 67º/1/b – hipótese de indeferimento do requerimento

Art. 67º/1/b – hipótese de recusa de apreciação do requerimento
Art. 67º/1/c – hipótese de ato administrativo de conteúdo positivo parcialmente

desfavorável ao interessado
Quando a Administração pratique um ato que só parcialmente satisfaz a pretensão do
interessado, esse ato deve ser encarado, na parte em que é desfavorável, como um ato de
indeferimento, para o efeito de se reconhecer ao interessado a possibilidade de deduzir um
pedido autónomo de condenação à prática de um ato que, revogando por substituição aquele
foi praticado, atribua o benefício na extensão devida.
Requisito de prévia utilização de impugnação administrativa?

Art. 184º e ss. CPA
Nas situações em que, nos termos da lei, o acesso à via contenciosa dependa da utilização prévia
de impugnação administrativa necessária, o titular de uma posição subjetiva de conteúdo
pretensivo que, tendo apresentado um requerimento se veja confrontado com uma atitude
de omissão do dever de decidir ou indeferimento, deve utilizar a impugnação administrativa
antes de propor a ação de condenação à prática de ato administrativo.
Quanto à Legitimidade Ativa

Art. 68º CPTA
VPS: faria sentido limitar aos titulares dos direitos poder usar a ação de condenação
➢ Não consegue perceber que MP possa atuar para defesa da legalidade ou ator popular
o Se ele não tem o direito, como é que pode atuar numa ação com um objeto
como este, que é tutelar o Direito subjetivo?
94
▪ Opção objetivista numa ação que é claramente subjetivista

▪ Tem sempre de haver direito subjetivo.
▪ Não era necessária uma tutela objetiva.
VPS critica art. 68º/1/b quanto à referência do art. 9º/2

➢ Norma está prevista mas não tem objeto
➢ Porque no art. 9º/2 não estão em causa direitos subjetivos dos particulares
➢ Não tendo interesse na demanda, não podem defender interesses subjetivos – não se
devia permitir o uso dos mecanismos objetivos
Prazos
→ Art. 69º CPTA
o Remissão para a ação de impugnação tem de ser entendida nos termos mais
genéricos.
95
Impugnação de Normas Regulamentares

Criação de mecanismos processuais para controlar a validade dos regulamentos e proteger os
direitos dos indivíduos, por eles afetados, é o corolário necessário da proliferação de normas
jurídicas emanadas de órgãos administrativos.
➢ Regulamento = todas as disposições unilaterais que sejam só gerais, ou só abstratas,
para além das que possuam ambas as características60.
o Na generalidade deve corresponder a uma norma.
o VPS: Na prática dos tribunais, os art. 72º e ss. têm se aplicando tanto a atos
gerais como a abstratos e a amplitude tem sido entendida de forma maior.
Estão em causa os litígios relacionais com as normas emanadas no exercício da função

administrativa – normas regulamentares que compreendem toda e qualquer norma cuja
emissão se processa no exercício de poderes conferidos pelo Direito Administrativo.
➢ Seja qual for o ramo do direito em que as normas regulamentares irão ser objeto de
aplicação, as regras sobre a sua produção são de Direito Administrativo, pelo que incumbe
aos Tribunais Administrativos a sua fiscalização.
Quando um particular é objeto de uma decisão que considera ilegal ele pode e deve reagir
contra essa decisão concreta, suscitando o incidente da ilegalidade da norma regulamentar
aplicada.
➢ Tribunal pode recusar-se a aplicar a norma regulamentar por considerá-la ilegal.
A impugnação de normas administrativas é aplicável a todas as atuações jurídicas gerais e

abstratas ou que possuam apenas uma dessas características61, emanadas de autoridades
públicas ou de particulares que com elas colaborem, no exercício da função administrativa.
• Excluem-se os atos (materialmente) administrativos (individuais e concretos), mesmo
que contidos em diploma legislativo ou regulamentar.
• Excluem-se as normas jurídicas emitidas no âmbito da função legislativa.
Declaração da ilegalidade de normas regulamentares SEM força obrigatória geral

Art. 73º/2 – o autor invoca a inconstitucionalidade da norma impugnada e os tribunais declaram
que a norma é ilegal, com efeitos circunscritos à situação do interessado, subtraindo-o ao seu
âmbito de aplicação.
VPS: não faz sentido que um processo destinado a apreciar a legalidade de um regulamento,
a título principal, tenha como resultado, verificada a existência dessa invalidade, uma
declaração de ilegalidade de uma norma geral e/ou abstrata, mas que só vale para aquele caso
concreto.
➢ O conceito de “caso concreto” não é claro – se for um ator popular a defender a
legalidade sem possuir interesse direto na demanda, a lei equipara-o ao particular para
efeito de aplicação deste regime.
60
Critica-se legislador do CPA por ter estreitado o regulamento ao dizer de forma expressa que
regulamentos são gerais e abstratos porque em relação de realidade programáticas, a maior parte das
normas de qualificação tem uma destas caraterísticas não tem as duas.
61
Esta solução resolve problemas de outra natureza – Planos ambientais, urbanísticos e etc. – que
normalmente só têm uma destas características mas devem ser consideradas normas na mesma.
96
A declaração concreta da legalidade (geral e/ou abstrata) é inconstitucional também por

violação de bens e valores constitucionais de natureza objetiva – nomeadamente os princípios,
da legalidade, ao admitir que a sentença de um tribunal possa declarar a ilegalidade de uma
norma jurídica, mas simultaneamente, deixá-la subsistir na ordem jurídica, sem que isso resulte,
da ponderação da igualdade (ao criar desigualdades inadmissíveis decorrentes da manutenção
em aplicação de uma lei declarada ilegal).
Afeta o Estado de Direito – já que permite a subsistência da ilegalidade, apesar dela ter sido
declarada pela sentença, pondo em causa os princípios da unidade e da coerência, assim como
da certeza e da segurança do ordenamento jurídico.
Declaração da ilegalidade de normas regulamentares COM força obrigatória geral

Art. 73º/1 – implica a eliminação da norma da ordem jurídica, com efeitos retroativos e
repristinatórios delimitados pelo art. 76º.
Condenação à Emissão de Regulamentos

→ Declaração de Ilegalidade por Omissão – art. 77º
Originalidade da reforma de 2002/2004 e que tinha vindo a ser defendida por João Caupers.
➢ Paulo Otero também sugeriu a criação de um mecanismo análogo ao da fiscalização da
constitucionalidade por omissão.
Revisão de 2015 veio clarificar que o que está em causa é uma verdadeira condenação –
reconhece-se a existência de deveres e impõem o respetivo cumprimento, estabelecendo um
prazo para o efeito que a eventual inobservância desse prazo constitui um ato de desobediência
em relação à sentença, que habilita o beneficiário da mesma a desencadear mecanismos de
execução.
➢ Verificada a existência do dever de regulamentar e julgada a ilegalidade decorrente da
omissão do respetivo cumprimento, a sentença tem como efeito dar disso
conhecimento à entidade competente, fixando prazo, para que a omissão seja suprida
(art. 77º/2)
97
o Crítica VPS antes de 201562: nada impedia que a sentença condenasse a

Administração na produção de norma regulamentar devida, dada a semelhança
com os atos administrativos devidos. Reconhecer um dever de regulamentar em
nada põe em causa a separação de poderes, o juiz fornecia apenas o modo
correto do exercício do poder discricionário.
A inércia regulamentar, para além de um prazo razoável, constituía em si mesma uma violação
de um dever jurídico de regulamentar, decorrente expressa ou implicitamente da norma legal.
➢ Há um dever de regulamentar que resulta de forma direta ou indireta da incompletude
ou da inexequibilidade de atos legislativos.
62
O que é que se fez em 2004?
➢ VPS - UM DISPARATE
o Confundiu mecanismo de ilegalidade do regulamento (tem que ver com validade da
norma geral e abstrata, apreciando a norma, dimensão que obriga a objeto de processo
que avalia a norma em termos gerais e abstratos) com apreciação incidental da
inconstitucional. Com apreciação incidental do regulamento corresponde a declaração
de ilegalidade, intenta uma declaração de ilegalidade no caso concreto. Realidade
inconstitucional.
o Acórdão Kuhner não limita efeito – confusão entre fiscalização incidental do
regulamento e declaração de ilegalidade, com eficácia no caso concreto
o Estabelece proteção que desprotege o particular, incompreensível. Em 1997 a revisão
constitucional tinha criado 268/5 º CRP – direito fundamental de reagir contra atos
abusivos cuja natureza subjetiva podia ser regulamentar.
▪ Assim, diminui intervenção no contencioso regulamentar e vem dizer que
órgãos com competência para atuar no limite, órgãos públicos em geral, ação
popular, e particular parte legítima de 2.º e 3.º linha atrás do MP, proteção
apenas com ato que o afetasse.
98
Contencioso dos Contratos da Função Administrativa

Subção em matéria de contratos
Noção de contrato público é controversa – apesar de ter havido grandes alterações ainda há
algumas resistências doutrinárias quanto ao entendimento da realidade.
• O conceito de contrato administrativo assentava numa dualidade esquizofrénica
o Era simultaneamente visto como um acordo de vontades (Negócio Jurídico
Bilateral) entre a Administração e os particulares e como o exercício de poderes
unilaterais exorbitantes ou autoritários por parte das Autoridades públicas.
• VPS: Conceito bifronte que consegue ser, ao mesmo tempo, bilateral e unilateral,
consenso de vontades e supremacia (ou submissão) de uma parte em face da outra,
instrumento de cooperação e mecanismo de sujeição.
Do ponto de vista substantivo considerava-se que devia existir um regime jurídico “especial”
(de direito público) para os contratos administrativos e outro “comum” (de direito privado)
para os demais contratos em que interviesse a Administração.
Há evolução que resulta do direito europeu e que foi recebida no CCP e que passa pela
eliminação da distinção esquizofrénica do passado de haver contratos privados vs. contratos
públicos – surge da doutrina francesa.
• No decurso da evolução do funcionamento do sistema, na segunda metade do séc. XIX
começaram a surgir na Europa contratos administrativos que envolvem a prossecução
das políticas públicas. Ex: instalação de gás para iluminação pública e etc.
• O Conselho de Estado, em face dos montantes e da importância que está em causa,
alargou o âmbito de aplicação desse regime. Alargando o âmbito do contencioso
administrativo sem qualquer justificação para abranger estes contratos.
• Doutrina francesa procurou um mecanismo teórico para distinguir entre os contratos
administrativos e os privados, da Administração, que estavam submetidos ao direito
civil.
o Havia uma realidade esquizofrénica: havia dois tipos de contratos realizados
pela Administração sujeitos a regimes diferentes e sindicados em tribunais
diferentes.
VPS critica o último critério introduzido em Portugal: é privado ou público dependendo se

estamos num ambiente de direito público ou de direito privado.
Nos anos 80, a doutrina portuguesa pôs em causa esta distinção – Maria João Estorninho vem
originar a discussão.
➢ Maria João Estorninho foi a percursora doutrinária para uma unidade de tratamento de
toda a atividade contratual da Administração Oública – movimento de sentido
convergente, através do qual se tem vindo a reconhecer que, nem o “contrato
administrativo” é tão exorbitante quanto isso, nem os contratos privados da
Administração são exatamente iguais aos contratos celebrados entre particulares, o que
reflete desde logo uma eventual, aproximação entre todos os contratos da
Administração.
99
➢ Doutrina aponta que, então, não há uma diferença assim tão grande quanto ao contrato
em si – a única diferença é quanto ao exercício da função administrativa (estar ou não
em causa o exercício dessa função).
o João Caupers, VPS, MRS aderiram a esta posição mas o resto da doutrina não.
➢ Não há diferença entre o contrato público e o privado se ambos exercerem a função
administrativa.
DUE seguiu esta tendência – construção de um mercado comum e de uma união económica e
monetária (com elementos de união política) implica a existência de regras comuns em matéria
de contratação administrativa.
➢ No final dos anos 80 e início dos anos 90 a UE introduz o conceito de contrato público,
que se aplica a todos os contratos do exercício da função administrativa.
o Sucessivas diretivas comunitárias acabam com a distinção entre contratos de
direito privado e público.
o Chegou-se à conclusão de contrato administrativo tinha pouca expressão na UE
(só França, Itália, Espanha, Portugal) e não havia distinção entre contrato de
direito público e direito privado.
Unidade Jurisdicional da Contratação Administrativa com a Reforma do Contencioso

2002/2004
Consagração da relação jurídica como critério de delimitação do âmbito da jurisdição
administrativa permite fazer a ponte entre o direito substantivo e o processual, abrindo o CAT
a um entendimento unitário.
➢ A integralidade dos litígios relacionados com a atividade contratual está no âmbito da
jurisdição dos tribunais administrativos.
São sindicáveis:
• Contratos com eficácia substitutiva de ato administrativo;
• Contratos total ou parcialmente regulados pelo Direito Administrativo;
• Contratos celebrados, mesmo entre 2 particulares, colaborando com a Administração
no exercício da função administrativa.
Em síntese, a técnica legislativa adotada para a delimitação do âmbito da jurisdição

administrativa, nomeadamente em matéria de contratação pública combinou uma cláusula
geral e aberta com uma enumeração exemplificativa muito extensa e detalhada, em que os
múltiplos “índices de qualificação” utilizados se sucedem e se sobrepõem tem como
consequência permitir a qualificação como administrativos, para efeito do Contencioso
Administrativo, de todos os contratos correspondentes ao exercício da função administrativa.
Reforma de 2015
VPS: Legislador errou ao chamar “contrato administrativo” mas a solução é que a esses se aplica
o regime do contrato público.
➢ Desapareceu a distinção da nossa ordem jurídica.
100
Mesmo o legislador de 2015, ao fingir que está tudo na mesma – art. 200º CPA – legislador diz
que mantém a distinção mas não há bases legais: quem regula esta matéria é o CCP – não tem
consequências na ordem jurídica.
➢ A realidade jurídica afastou este dualidade.
o Contratos ditos administrativo ou são todos os contratos públicos ou não há
nenhum submetido ao Direito Privado.
Havendo esta nova realidade no domínio do CAT havia um problema de legitimidade

processual – delimitava-se o acesso ao Tribunal para permitir só às partes irem a juízo. Sendo
partes aqueles que intervinham no contrato.
➢ Escola de Lisboa veio dizer que estando em causa um contrato público, todas as
pessoas que lá intervenham e aqueles que são afetados por ele devem poder
impugnar o contrato.
o Todos aqueles que intervieram no procedimento pré-contratual devem poder
impugnar – estabelece-se um alargamento da legitimidade.
Isto é possível devido ao período stand-still imposto pelas regras UE

➢ VPS: enquanto as partes discutem e resolvem as dúvidas do contencioso pré-contratual
a Administração tem que ficar “quieta e caladinha”
Isto foi acompanhado com o alargamento da legitimidade, introduzindo um conceito de parte

alargado no art. 77º-A CPTA
➢ VPS fica admirado com o facto de se admitir uma ação popular no âmbito de um
contrato público – art. 77º-A/3/d
o Isto é um contrato, não erga omnes. Vincula as partes, somente.
o Esses outros que não são afetados pelo contrato nem nele intervieram, não faz
sentido que venham agora defender a legalidade.
▪ Corresponde ao alargamento dos sujeitos na relação – vai além das
partes e é inadequado.
▪ Não é juridicamente sustentável.
Art. 77º-B CPTA

Realidade que se coloca é semelhante à do Processo Civil
Mas legislador fez norma ideológica – contratos com objeto passível de ato administrativo
• Por ato poder ser substituído por ato administrativo não há caducidade dos direitos dos
particulares para impugnar
• Põe em causa o art. 268º/4 e é inconstitucional – enquanto o direito existe o particular
pode ir a tribunal.
• Não faz sentido dizer que por a administração ter feito um contrato em vez de um ato
isso faz precludir o prazo de um ano para impugnar.
101
Responsabilidade Civil Pública

Este é um pilar do Estado de Direito, consagrado na CRP no âmbito do regime dos Direitos
Fundamentais – é uma faceta de Direito Administrativo como Direito Constitucional
concretizado.
Problema existe quanto à maior parte das atuações administrativas suscetíveis de causar uma
lesão – muitas são atuações de caráter técnico que não se distinguem das atuações de caráter
privado, mas que são feitas no âmbito da função administrativa.
➢ A distinção entre gestão pública e gestão privada é esquizofrénica.
Ex: médico trabalha no SNS. No mesmo consultório atende particulares, fora das horas de
trabalho. A atividade é a mesma.
VPS: não faz sentido dizer que há um ambiente diferente, que é exatamente o mesmo. Não há
nenhuma razão para esta esquizofrenia e separar a responsabilidade civil pública por atos de
gestão pública e a responsabilidade civil pública por atos de gestão privada.
Em 2002/2004 o legislador quis acabar com esta esquizofrenia.

➢ Resultou da reforma do Contencioso Administrativo um alargamento do âmbito da
jurisdição administrativa e uniformização do regime jurídico da responsabilidade civil
pública.
o Havia lei da responsabilidade civil pública elaborada por Rui Medeiros e Maria
Lúcia Amaral – não foi aprovada.
Em 2007 aprova-se outra lei mas que não corresponde à lei apresentada por Rui Medeiros e
Maria Lúcia Amaral.
Lei 67/2007 ficou aquém das expetativas
➢ A expressão “atuação regulada por disposições ou princípios de direito administrativo”,
em termos amplos, fazendo-a corresponder a todo o universo da função administrativa,
não é menos certo que a outra expressão utilizada, “prerrogativas de poder público”
parece apontar para a necessidade de se proceder a distinções de regime dentro da
função administrativa, permitindo à doutrina e jurisprudência fazer “ressuscitar” a
antiga distinção entre “gestão pública” e “gestão privada”, que se julgava
definitivamente extinta.
➢ Interpretação correta põe termo a esta dicotomia:

o Regime da responsabilidade civil administrativa é aplicável tanto às atuações e
omissões em que existam “poderes de autoridade” como às demais,
enquadradas na função administrativa por “normas e princípios de direito
administrativo”;
o Ao referir-se a princípios abrange as antigas atuações de “gestão privada” –
por mais privado que seja qualificado o regime jurídico aplicável a uma atividade
administrativa, ele não pode nunca corresponder a uma “fuga para o direito
privado”, pois àquela continuam a ser também sempre aplicáveis os princípios
de Direito Administrativo;
▪ Não há esquizofrenia pois coordenando com o art. 2º/3 CPA mostra que
a regulação é una.
102
o Legislador pretendeu unificar todo o regime da responsabilidade civil

correspondente ao exercício da função administrativa, independentemente
da natureza da atividade – legislador adotou um sentido amplo de função
administrativa para efeitos de responsabilidade civil administrativa, que
abrange atuações públicas e privadas, assim como entidades públicas e
privadas.
▪ Interpretação corretiva do legislador – referência a princípios permite
abrir a questão a todas as atuações da administração
Tribunal Administrativo é competente quando “haja lugar” a Responsabilidade Civil

Administrativa.
Deu origem a discussão entre juízes do TA e surgiu tendência jurisprudencial criticada pela
doutrina que só se podia determinar exatamente a competência do tribunal depois de saber
se havia responsabilidade civil.
➢ Inversão da lógica.
o O facto de se dizer “quando haja lugar” parece dizer que é quando há
responsabilidade civil pública – tinha de se ir avaliar o mérito.
o Se houvesse dúvida o TA já não se considerava competente e seriam os tribunais
judiciais que eram competentes – se eles não se considerassem competentes o
Tribunal de Conflitos vai decidir.
▪ Hoje existe o art. 4º/2 ETAF
Diploma de 2015 aprimorou a linguagem mas ainda não se consegue perceber se houve
alteração de jurisprudência – mas tinha de haver.
➢ VPS: apesar de toda a mudança, ainda há pedidos reconvencionais que são remetidos
para os tribunais comuns – isso é um disparate e inconstitucional. Inverte as regras
processuais.
o Forma de resolver isso ainda mais clara que a solução de 2015 era falar em
matérias conexas – matérias relacionadas com a responsabilidade, mesmo não
sendo pública, tem de haver um só tribunal a decidir sobre essas matérias.
Especificidades normativas a propósito da Responsabilidade Civil

Há 2 norma que estabelecem disposições sobre isso:
Sujeitos processuais – quer o sujeito que está em juízo quer o patrocínio judiciário são matérias
que relevam neste âmbito.
• Prática jurisprudencial é a de chamar a juízo o órgão.
• Não era conveniente chamar a juízo o “Estado” quando há ação de responsabilidade de
um notário de uma terrinha – problema é que mesmo que esteja em causa outra
entidade pública, é o Estado que vai estar em juízo.
Mesmo quanto ao patrocínio judiciário há problemas – MP é autor e não pode ser o
patrocinador do Estado.
• Representante não significa ser patrocinador – significa que o MP deve defender os
interesses do Estado mas através do que pode fazer (que é ser autor de uma ação
jurídica pública).
o É chamado a juízo o Estado, por ação do MP, em que a representação do Estado
é feita pelo MP.
• MP atua no contencioso quando há situação de responsabilidade civil pública.
103
TUTELA URGENTE
Aproxima-se da Tutela Cautelar por serem processos concebidos para dar respostas rápidas e
céleres aos processos.
Afasta-se, pois os Processos Urgentes decidem o fundo da causa e os Cautelares apenas
previnem.
➢ VPS: foi uma boa ideia a introdução desta distinção
Estamos perante pretensões que, na ausência destas formas processuais urgentes,

seriam objeto de ação administrativa.
→ Levam a uma decisão de MÉRITO
1. Contencioso Eleitoral (art. 98º)

Estão em causa litígios relativos aos processos eleitorais que legislação especial não submeta
à apreciação do Tribunal Constitucional ou dos tribunais judiciais (art. 4º/1/m ETAF)
➢ Eleição de órgãos administrativos (não políticos)
VPS: Tem de se admitir outros pedidos além dos da exclusão dos cadernos eleitorais – podem
haver outras sentenças que não seja a anulação
➢ Elas têm de ser interpretadas de forma corretiva pois não têm a ver com a CRP nem com
as outras normas do CPTA.
➢ Podem haver pedidos de anulação
Legislador 2015 quando fala da cumulação de pedidos permite cumular tanto urgentes e
principais. E permite cumulá-los em conjunto.
Art. 97º remete para o regime da ação administrativa em matéria de pressupostos processuais,
sendo aplicável quase todo o regime.
Legitimidade: eleitor ou elegível (categoria próxima do “titular do direito” – ação que é

praticamente jurídico-subjetiva)
Admite-se ação pública mas exclui-se ação popular – tem de se ser eleitor ou elegível, não pode
ser alguém que não tenha nada a ver com a situação.
Art. 98º introduz alguns desvios

• Desde 2015 deixou de valer o princípio da impugnação unitária;
• Afastou-se o regime do art. 51º/3.
O prazo é único, independentemente da invalidade alegada: art. 98º/2

➢ Prazos para o tribunal decidir são muito curtos.
o Faz sentido porque havendo um resultado eleitoral, a entrada em função dos
órgãos não pode ficar dependente de uma discussão demorada em tribunal.
2. Contencioso dos Procedimentos de Massa (art. 99º)

Visa assegurar que são intentados dentro do mesmo prazo, de um mês, no mesmo tribunal, o
da sede da entidade demandada, e submetidos a uma tramitação de urgência, os múltiplos
104
processos que podem dar origem procedimentos relativos a concursos de pessoal, realização
de provas de recrutamento e etc. com mais de 50 pessoas.
VPS: os que têm mais de 20 e menos de 50: “processos de massinha” – têm procedimento
diferenciado.
➢ Decide-se uma ação e depois pergunta-se no final se querem aderir à decisão ou se
querem uma decisão autónoma.
3. Contencioso dos Pré-Contratual (art. 100º)

Para os atos administrativos praticados no âmbito do procedimento de formação de
determinados tipos de contratos.
Grande novidade introduzida pela UE é o período de stand still, em que entre a adjudicação e o
momento da celebração do contrato permite-se que os eventuais interessados arguam a
existência de ilegalidades cometidas durante o procedimento de formação do contrato.
Revisão de 2015 veio responder à questão de saber se o eventual não exercício da faculdade de
impugnação dos documentos conformadores do procedimento pré-contratual precludia a
possibilidade da impugnação dos atos administrativos que, ao longo procedimento, viessem a
ser praticados bem como a faculdade de impugnar o ato final.
➢ Art. 103º consagra uma solução de não preclusão.
4. Intimação para prestação de Informações (art. 104º a 108º)

Visa dar resposta célere às questões que possam surgir no domínio do exercício dos direitos
dos cidadãos à informação e de acesso aos documentos administrativos (art. 268º/1, e CRP,
art. 82º a 85º CPA).
➢ VPS: Nasceu em 1985 e funcionou muito bem – nasceu para se obter documentos, mas
a jurisprudência alargou o conteúdo da lei.
5. Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias (art. 109º a 111º)

Resulta e concretiza o art. 20º/5 CRP mas é uma forma de processo de âmbito mais alargado
e que pode ser utilizado em todo o tipo de defesa dos DLG e não só os pessoais (referidos
pelo art. 20º/5 CRP).
➢ Inclui os direitos de natureza análogo ex vi art. 17º CRP63
VPS: tem sido pouco utilizado e mais em casos políticos para criar movimento da opinião pública.
➢ Origem no contencioso francês – compensação do manter o recurso de anulação mas
havia esta válvula de escape para o juiz condenar a Administração.
Está em causa a possibilidade de reagir contra situações que aconteçam no momento e que
sem essa reação não havia outra possibilidade de reagir.
➢ Uma espécie de habeas corpus no Contencioso Administrativo
o Essa foi a primeira lógica deste mecanismo.
Em última ratio do sistema faz sentido – para as situações que não tenham outra tutela.
63
VPS: DLG têm regime que se aplica analogamente a todos os direitos da mesma natureza; portanto
aplica-se a outros direitos. Todos são direitos iguais, juridicamente, portanto pode aplicar-se a tudo.
Problema não pode ter a ver com a categoria de direito e sim com a natureza.
105
Há vários problemas quanto a este mecanismo:

Âmbito de Aplicação – há interpretação que isto é só para DLG de natureza pessoal
➢ Carla Amado Gomes: norma vem concretizar previsão CRP neste sentido.
➢ VPS: discorda – haver previsão genérica não significa que a intimação tenha de a seguir
à risca e pode haver um alargamento.
o Mário Aroso de Almeida concorda
Este é um instrumento (dirigido tanto à Administração como a Particulares) que se define pelo
conteúdo impositivo da tutela jurisdicional a que se dirige, cobrindo de modo transversal todo o
universo das relações jurídico-administrativas.
Ex: manifestação contra PR estrangeiro em visita a Portugal – não faz sentido tutela cautelar
(porque não se suspende agora e decido mais tarde, uma vez que esta ação tem um caráter de
atualidade); faz sentido a tutela urgente
Recusa ou adoção da providência envolve o risco de uma irreversibilidade fáctica, em virtude

dos eventuais efeitos materiais que dela decorrem.
Este processo de intimação pode ser convolado num processo cautelar?

Se o juiz considerar que o risco da lesão está iminente e é irreversível de um DLG, mas entende
que não se encontra preenchido um pressuposto que depende a utilização dessa via principal,
então deve proceder o mais depressa possível ao decretamento provisório da providência
cautelar adequada, convidando o interessado a apresentar o requerimento cautelar necessário
– art. 110º-A/1
Juiz pode decretar logo a providência – art. 110º-A/2

➢ MAR: põe em causa o princípio do dispositivo e do pedido
106
Forma de Processo
Os processos urgentes têm 5 formas especiais de processo neles previstas, sendo instituídas
efetivamente em razão da urgência na obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa,
por forma mais célere do que a que resulta da tramitação da ação administrativa.
➢ Art. 36º/1 classifica como formas de processo urgente por forma a serem-lhes aplicáveis
os art. 36º/2, 3 e 147º.
Ações Administrativas Urgentes

Contencioso eleitoral, procedimentos de massa, pré-contratual
Modelo de tramitação a seguir é o do contencioso eleitoral, portanto, o da ação

administrativa, com algumas especificidades.
➢ Deixou de ser possível intentar providências cautelas e há é a possibilidade de intentar
o incidente de adoção de medidas provisórias (art. 103º-B) – cabe ao juiz fixar,
atendendo ao contraditório e à complexidade e urgência do caso, ponderando os
interesses em termos paralelos ao dos processos cautelares.
Intimações
Dirigem-se à emissão de uma imposição – pronúncia de condenação que, com caráter de
urgência, é proferida no âmbito de um processo de cognição sumária.
➢ Art. 110º configura esta ação de um modo polivalente/geometria variável consoante
intervenha num caso de urgência normal (art. 110º/1 e 2) ou de especial urgência (art.
110º/3).
107
TUTELA CAUTELAR
Num processo cautelar, o autor num processo declarativo, já intentado ou a intentar, pede ao
tribunal a adoção de uma ou mais providências, destinadas a impedir que, durante a pendência
do processo declarativo, se constitua uma situação irreversível ou se produzam danos de tal modo
gravosos que ponham em perigo no todo ou pelo menos em parte, a utilidade da decisão que ele
pretende obter naquele processo.
➢ Art. 112º/1 CPTA – processo sem autonomia, funcionando como preliminar ou incidente
do processo declarativo.
Antes da reforma 2004 só havia suspensão da eficácia – demasiado restrito e que quase nunca
era deferido.
➢ Violava normas da UE que tinham condenado os diversos países por ausência da tutela
cautelar.
Características:
INSTRUMENTALIDADE – só pode ser desencadeado por quem tenha legitimidade para intentar
um processo principal e depende deste (art. 113º/1)
PROVISORIEDADE – Tribunal pode revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo

principal, a decisão de adotar ou recusar a providência cautelar (art. 124º).
➢ Mas uma providência cautelar não pode antecipar a título provisório a produção do
mesmo efeito que a decisão a proferir no processo principal pode determinar a título
definitivo – nunca se pode antecipar a título definitivo a constituição de situações que
só podem ser determinadas a título definitivo pelo processo principal.
SUMARIEDADE – o que está em causa é obviar, em tempo útil, as ocorrências que possam
comprometer a utilidade do processo principal.
➢ Tribunal procede a meras apreciações perfunctórias, baseadas num juízo sumário sobre
os factos a apreciar, evitando antecipar juízos definitivos que só devem ter lugar no
processo principal.
Espécies de Providências Cautelares

Hoje há mesmo uma formulação aberta e não tipificada – onde havia um único meio restrito,
agora há todos os meios possíveis.
➢ Art. 112º tem cláusula aberta, dando cumprimento ao art. 268º/4 CRP – é possível obter
providências cautelares de conteúdo diverso, em função das necessidades de cada caso.
o VPS: Legislador adotou lógica simples – adota cláusula geral e depois defende
alguns exemplos64
Art. 112º/2 tem as Providências Cautelares Típicas, sendo um elenco exemplificativo.
64
Que a doutrina já tinha defendido – único novo é o pedido condenatório na tutela cautelar (alínea i).
➢ Freitas do Amaral criticava esta inovação
o VPS: DFA não leu o artigo até ao fim – é necessário que haja um fundado receio; não
precisa de espera que haja a aplicação do ato para reagir contenciosamente, basta haver
fundado receio.
108
Antes de 2015 havia critérios de distinção entre Providências Conservatórias e Providências

Antecipatórias.
➢ Com 2015 passaram a estar sujeita a regime unitário apesar de serem classificadas
funcionalmente de forma diferente:
o Tutela Antecipatória – visa as situações jurídicas instrumentais, dinâmicas ou
pretensivas (satisfação do interesse do titular depende da prestação de outrem,
pelo que ele pretende obter a prestação necessária à satisfação do seu
interesse).
▪ Situações em que o interessado pretende obter uma prestação que
antecipa a utilidade que ele pretende obter com a procedência do
processo declarativo.
▪ Art. 112º/2/b, c, d, e
o Tutela Conservatória – visa as situações jurídicas finais, estáticas ou opositivas
(satisfação do interesse do titular não depende de prestações de outrem, pelo
que apenas pretende que os demais se abstenham da adição de condutas que
ponham em causa a situação em que está investido).
▪ Situações em que interessado pretende manter ou conservar um direito
em perigo, evitando que seja prejudicado por medidas que venham a ser
adotadas.
▪ Art. 112º/2/a, i
Legitimidade – art. 112º/1
• Não pertence apenas aos particulares mas também a todos aos que recorrem à justiça
administrativa.
• Tem de se ter em conta os interesses que o requerente visa assegurar (art. 120º)
Podem ser requeridas em momento anterior ou após a propositura da ação principal – art.
114º/1
➢ Não há qualquer prazo dentro do qual a adoção possa ser requerida, mas, se ação
principal está sujeita a prazo, após esse prazo já não pode ser intentado um processo
cautelar (rejeição liminar, art. 116º/2/f)
Se não estiverem preenchidos os pressupostos processuais, se a parte quiser, pode haver

convolação do processo cautelar em processo principal, que pode assumir a tramitação urgente.
Tutela Cautelar de Segundo Grau

Decretamento provisório da providência nos termos do art. 131º CPTA
A revisão de 2015 flexibilizou este regime, bastando-se a existência de uma situação de

especial urgência.
➢ O tribunal pode proceder ao decretamento oficioso, mesmo sem o pedido do particular
(feito nos termos do art. 114º), quando essa é a única solução apta a assegurar a tutela
jurisdicional efetiva do requerente, num domínio particularmente sensível, em que
pode existir o risco da lesão iminente e irreversível de direitos fundamentais.
109
Revisão de 2015 também passou a prever a possibilidade de dois incidentes autónomos no

processo cautelar (incidente de decretamento provisório – art. 131º/3; incidente de
levantamento ou alteração da providência provisoriamente decretada – art. 131º/6).
Proibição de executar o ato administrativo – art. 128º

Foi mantido intocado na revisão de 2015, renunciando-se à resolução de diversos problemas e
insuficiências de aplicação que o artigo colocava e que poderiam ter sido resolvidos (como a
questão de saber quando se entende ter havido receção do duplicado do requerimento e etc.).
entende-se que opera com a citação no processo cautelar (art. 117º).
Durante este período, a entidade não pode iniciar ou prosseguir a execução do ato e aqueles
que eventualmente pratique podem ser declarados ineficazes pelo tribunal.
➢ Opera extrajudicialmente, sem estar dependente da decisão do juiz (ao contrário do
art. 131º).
Em comum com o art. 131º tem a intenção de evitar o periculum in mora do processo cautelar.
VPS: artigo criticável

• Não faz qualquer sentido no quadro de um processo administrativo.
o Só quem poderia suspender seria o juiz, não a Administração (que é o réu).
▪ Equivale a dizer que a pessoa pode ser presa preventivamente
consoante a sua vontade.
▪ É o réu que decide que o efeito automático dessa decisão depende da
sua vontade.
• Em Portugal, na suspensão da eficácia há um pré-processo e só depois é que se discute

os interesses das partes.
o Mecanismo não faz sentido.
▪ Só se aplica à suspensão de eficácia – portanto não se deve pedir a
suspensão de eficácia e sim todos os outros.
Forma do Processo Cautelar

➢ Art. 114º a 119º CPTA
Art. 129º - suspensão da eficácia de atos já executados

Justifica-se pelo facto da execução poder não estar integralmente consumada, com o que se
evita a continuação da execução, assim como pelo facto da pronúncia de suspensão produzir
efeitos retroativos, podendo assim constituir a entidade requerida no dever de adotar as
medidas necessárias para que se reconstitua (provisoriamente) a situação que existiria se o ato
não tivesse sido executado.
➢ Não se sobrepõe ao art. 120º e apenas acrescenta um requisito suplementar:
demonstração da utilidade que ainda advirá da suspensão de ato já executado.
110
Art. 121º - possibilidade de convolação do processo cautelar em processo declarativo

Pode haver a convolação da tutela cautelar em tutela final, através da antecipação, no
processo cautelar, da decisão sobre o mérito da causa.
➢ Tem uma função de tutela garantística do requerente da providência, mas, também de
economia processual – portanto este mecanismo não se circunscreve aos casos em que
isso seja favorável ao requerente cautelar.
Tem dois requisitos:

A. Situação substantiva tem de ser detetada para que possa ser equacionada a hipótese da
antecipação do juízo sobre o mérito da causa, dada a natureza das questões colocadas;
B. Ouvidas as partes, o tribunal tem todas as condições para decidir a questão de fundo.
Estas são as condições processuais exigidas para que se possa dar resposta à situação
substantiva de urgência, o que tenderá a acontecer quando as questões submetidas não tenham
grande complexidade.
Critérios para a emissão das Providências Cautelares

Critérios foram homogeneizados com a revisão de 2015, abstraindo da heterogeneidade dos
tipos de providências cautelares a que podem dizer respeito.
i. Periculum in Mora – art. 120º/1

Além das situações em que se admitem riscos da produção de prejuízos de difícil reparação,
também se deve conceder providências cautelares quando exista o fundado receito da
constituição de uma situação de facto consumado.
➢ Rejeitam-se os critérios fundados na suscetibilidade da avaliação pecuniária dos danos.
Providência é necessária para evitar o risco da infrutuosidade da sentença a proferir no

processo principal – se ela não for decretada os factos que inspiram o fundado receito tornam-
se factos consumados.
➢ Deve ser concedida mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos
factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo.
Risco do retardamento da tutela que deverá ser assegurada pela sentença do processo
principal.
Jurisprudência tem sido excessivamente exigente no que se refere à concretização dos prejuízos
que o requerente poderá sofrer.
TCA Sul: “O "periculum in mora" traduz-se na perigosidade, isto é, no prejuízo decorrente da

morosidade na decisão da ação principal para esfera jurídica do interessado, mediante a
constituição de uma situação de lacto consumado ou a verificação de prejuízos de difícil
reparação.”
ii. Aparência de Bom Direito – art. 120º/1

Juiz deve avaliar o grau de probabilidade de êxito do requerente no processo declarativo –
avaliação dentro dos limites próprios da tutela cautelar, não comprometendo nem antecipando
o juízo da tutela principal.
111
Antes de 2015 a relevância dada era diferente consoante estivessem em causa providências
conservatórias ou antecipatórias.
➢ Formulação adotada em 2015 significa que só se estabelece o requisito de fumus boni
iuris quando a pretensão formulada no processo principal seja provavelmente julgada
procedente.
o A possibilidade de conceder uma providência cautelar, até à entrada em vigor
do CPTA, nunca tinha estado dependente da formulação de qualquer juízo sobre
o bem fundado da pretensão impugnatória do requerente.
TCA Sul: “Por sua vez, o "fumus boni iuris" traduz-se na aparência do bom direito face à
probabilidade de procedência da pretensão a deduzir na acção principal, o que é aferido
através de um juízo meramente perfunctório.”
iii. Critério da Ponderação de Interesses – art. 120º/1

Mesmo havendo periculum in mora e fumus boni iuris, temos de avaliar se se indicia que a
posição do requerente é digna de proteção.
➢ Art. 120º/2 tem cláusula de salvaguarda, sendo um critério adicional, esse da
ponderação e justa comparação dos interesses em jogo.
o Concretiza o princípio da proporcionalidade, sendo uma compressão do
princípio do dispositivo.
TCA SUL, 6/10/16, processo 13489

É consabido que as providências cautelares têm como características intrínsecas a utilidade, a
instrumentalidade e a provisoriedade, de acordo com o artigo 112° e 113° do CPTA.
Relativamente aos critérios de concessão das providências cautelares, o novo CPTA de 2015 pôs
termo à dicotomia de critérios para as providências conservatórias e antecipatórias, para as
quais se exigia o "fumus boni iuris" qualificado, sendo agora os critérios de concessão idênticos,
independentemente da natureza da providência requerida.
➢ O legislador elegeu como critérios de decisão cumulativos das providências
cautelares: primo, o "periculum in mora" e secundo, o "fumus boni iuris” (nº1)
Após a verificação positiva destes dois critérios, seguir-se-á, ainda, um juízo de prognose de
ponderação de interesses (n°2) e de um juízo sobre a proporcionalidade, adequação e
necessidade da medida requerida (n°3), a qual se deve limitar ao necessário para afastar a
tesão dos interesses defendidos pelo requerente, podendo o juiz conceder medida diversa.
Começaremos por apreciar o ''fumus boni iuris", por razões de procedência lógica, face à
natureza jurídica da providência requerida, após o que apreciaremos o "periculum in mora" e a
ponderação de interesses.
Não se vislumbra num juízo perfunctório que a autorização de utilização do local para o exercício
da atividade da Requerente possa vir a ser concedida pelo Tribunal na ação principal, faltando o
requisito do “ fumus boni iuris”.
➢ Atento o exposto, fica logicamente prejudicada a apreciação do “ periculum in mora” e
da ponderação de interesses relativamente a esta providência.
112
Do disposto neste art. 120º n.ºs 1 e 2 infere-se que constituem condições de procedência das
providências cautelares:
1) “Periculum in mora”- receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da

produção de prejuízos de difícil reparação (art. 120º n.º 1, 1ª parte, do CPTA revisto);
2) “Fumus boni iuris” (aparência de bom direito) – ser provável que a pretensão formulada ou a
formular no processo principal venha a ser julgada procedente (art. 120º n.º 1, 2ª parte, do CPTA
revisto), e
3) Ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade (art.

120º n.º 2, do CPTA revisto).
Quanto ao requisito do fumus boni juris, cumpre destacar que a revisão do CPTA de 2015
modificou a sua relevância, quer no que se refere à sua suficiência para o decretamento da
providência
➢ Vieira de Andrade: Antes de 2015, nas situações intermédias, que correspondem à
grande maioria dos casos, em que há uma incerteza prima facie relativamente à
existência da ilegalidade ou do direito do particular, a lei optava por uma graduação, em
função do tipo de providência requerida: a) se a probabilidade fosse maior, isto é, “se
fosse provável que a pretensão principal viesse a ser julgada procedente nos termos da
lei", podia ser decretada a providência, mesmo que fosse antecipatória; b) se a
providência pedida fosse apenas uma providência conservatória, já não era preciso que
se provasse ou que o juiz ficasse com a convicção da probabilidade de que a pretensão
fosse procedente, bastando que não fosse manifesta a falta de fundamento da
pretensão principal ou a existência de circunstâncias que obstassem ao seu
conhecimento do mérito.
➢ Por outras palavras, a lei bastava-se com um juízo negativo de não-improbabilidade
(non fumus malus) da procedência da ação principal para fundar a concessão de uma
providência conservatória, mas obrigava a que se pudesse formular um juízo positivo
de probabilidade para justificar a concessão de uma providência antecipatória.
➢ A eliminação desta diferenciação, em 2015, pode justificar-se pela dificuldade e
eventual inadequação, em alguns casos, da distinção conceitual entre as providências,
mas significa objetivamente uma maior exigência de prova feita ao requerente para a
obtenção de medidas cautelares conservatórias - e, portanto, um maior relevo
negativo da juridicidade material.
Com efeito, a simplicidade, provisoriedade e sumariedade, face à urgência que caracteriza este
meio cautelar, não se coadunem com a ideia de que os vícios devam ser apreciados
exaustivamente, até porque tal apreciação envolveria, no presente caso, uma análise cuidada
do processo disciplinar, mormente de toda a prova aí recolhida e da tramitação desse processo,
de forma a poder aferir-se dos invocados vícios do processo disciplinar e do ato suspendendo.”
Do exposto resulta que, caracterizando-se o processo cautelar pela provisoriedade e urgência,

o requisito relativo à aparência do bom direito implica um juízo sumário e perfunctório de
probabilidade de procedência da ação principal.
113
➢ Dito de modo inverso, embora a apreciação de procedência dos vícios imputados ao ato
suspendendo não seja compatível com uma exaustiva análise da situação, sob pena de
se esgotar nesta apreciação o mérito da ação principal, dessa análise terá que resultar
já um juízo afirmativo de probabilidade da ilegalidade do ato ou da norma.
MAR comenta: nova orientação de 2015 pode ser inconstitucional, devido às especificidades do
CAT – uma vez que se o ato não for suspenso, o ato vai ser executado, pois existe o benefício da
execução prévia que não existe no Direito civil.
➢ Pode impedir-se as medidas adequadas à necessidade de tutela.
➢ Ex: não consigo demonstrar logo a procedência e tenho a construção demolida.
Lógica de providências cautelares semelhante ao DPC mas, quanto à avaliação da probabilidade

séria de existência do direito, muito diferente.
➢ No CAT exige-se a probabilidade de ver a ação principal considerada como procedente
114

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