HISTÓRIA

URBANA E
MOVIMENTOS SOCIAIS:
O Movimento de Reforma Urbana
(1950-1990)

Franklin Dias Coelho

 Universidade Federal Fluminense
Programa de Pós-graduação em História
Niterói -1996
 Coelho, Franklin Dias, 1948 -

História Urbana e Movimentos Sociais: essa tal de

Reforma Urbana (1950-1990). Tese apresentada ao
Programa de Pós-graduação em História do Instituto de
Ciências Humanas e Filosofia da UFF, como requisito para
obtenção do grau de Doutor. Orientador: Prof. Dr.
Fernando Antonio Faria. Niterói, Rio de Janeiro, 1996.

1. Brasil - História Urbana - 1950/1990 2. Movimentos

Sociais Urbanos 3. Esfera Pública - Gestão Democrática
A Zé Coelho, vida marcada de dignidade e
sentimentos, que sempre me contava de uma
história de amor em uma cidade hoje submersa.
Sua imagem se mantém como presença na
ausência, como a da própria cidade.

À Terezita, que ainda hoje me fala desta cidade

como se ela existisse.
 Sumário

O Urbano – um encontro entre memórias, sujeitos e ação

(Prefácio da Profª Ana Clara Torres Ribeiro) 8

Introdução 15

1. História urbana, sujeitos sociais e a construção de

identidades territoriais 25

1.1 O estatuto da história urbana 25

1.2 História urbana e a produção social do espaço 37

1.3 A simultaneidade de tempo e espaço 45

1.4 Espaço urbano e construção de identidades sociais

no território 52

1.5 Ressurgimento dos sujeitos e da produção social do

espaço 58

1.6 O movimento de reforma urbana (1950- 1990): o

fazer-se sujeito social 65

2. A reforma urbana e os movimentos sociais: história sem

rupturas ou ruptura sem história 70

2.1 Reforma urbana e movimentos sociais: uma

reconstrução teórica e histórica necessária 70

2.2 Novos movimentos sociais e cultura política 75

2.3 Utopias urbanas: entre o desejo e a ação 87

2.4 Movimentos sociais urbanos: a valorização dos

processos 99

2.5 Estratégias urbanas, esfera pública e partidos

políticos 116
 2.6 Territorialidade e especificidade do conflito urbano 123
3. A esfera pública se confunde com o Estado: A reforma
urbana na década de 50 128

3.1 As novas cidades e a urbanização dos municípios

nos anos 50 130

3.2 Imagens urbanas e o tom antimetrópole do discurso

urbanista 143

3.3 A democratização pós-guerra: cidadania regulada e

o laissez-faire urbano 157

3.4 Uniões femininas e as identidades construídas no

espaço urbano 164

3.5 As lutas sociais na cidade e o movimento sindical: o

movimento contra a carestia 172

3.6 A política estatal e a reprodução desregulada no

espaço urbano 177

3.7 A cidade de inquilinos 182

3.8 O debate do projeto de reforma urbana 186

4. A construção democrática e os movimentos populares

urbanos 192

4.1 Modernização conservadora, ruptura institucional e

a questão urbana 194

4.2 O bairro como locus de resistência 199

4.3 A voz horizontal e a construção da resistência 208
4.4 O ressurgimento do movimento de bairros e a
negação da institucionalidade 212

4.5 A institucionalização dos movimentos e a formação

das federações 232
 4.6 A década de 70: resistência e construção política 238
5. Democratização do Estado e a construção de
representações institucionais: o movimento de reforma
urbana 241

5.1 Institucionalização do movimento e a especificidade

do conflito urbano 243

5.2 Um mar de necessidades e as diferenças regionais

249

5.3 Surge uma proposta oficial de reforma urbana 262

5.4 O documento da CNBB e a politização do debate

urbano 269

5.5 As iniciativas populares e o fim do BNH 273

5.6 O movimento nacional de reforma urbana 279

5.7 A visão municipalista da reforma urbana 288

6, Essa tal de reforma urbana e a construção de uma esfera

pública democrática 292

6.1 Apropriação dos benefícios e territorialidade 295

6.2 Gestão democrática e os caminhos municipais da

reforma urbana 303

6.3 A Construção da esfera pública democrática 310

6.4 Os anos 90 e a crise dos movimentos populares

313

6.5 Atores e empreendedores sociais 322

6.6 O debate sobre a crise dos movimentos populares 332

urbanos
Considerações finais 337

Glossário de siglas 352

Fontes e bibliografia 356

 O urbano - um encontro entre memórias, sujeitos e
ação

No país, as leituras dos movimentos sociais são, geralmente, carentes de

história. Sabemos que a falta da dimensão histórica é propícia ao mimetismo

teórico e, pior, à absorção de modelagens políticas estranhadas da experiência

brasileira. Se o olhar voltado unicamente ao particular e ao específico é tantas

vezes estimulador da xenofobia, tende a ser colonizado aquele olhar

permanentemente orientado por teorias formuladas com base noutras

realidades.

O desconhecimento da configuração profunda da nossa sociedade não

prejudica, apenas, o desempenho de tarefas intelectuais. Atinge, diretamente, o

diálogo entre atores políticos, portadores de diferentes memórias, vivências e

ideários. A redução da prática ao presente e ao imediato, se é liberadora da

ação possível, também traz o risco de rápido envelhecimento para todos

aqueles compromissados com a mudança social.

Desapropriados da memória, sujeitos sociais podem ser transformados

em objetos circunstanciais de interesse para a academia ou para a mídia, sendo

rapidamente substituídos por outros na aparência mais atuais e aguerridos.

Neste cenário, reconheço no livro de Franklin Dias Coelho um trabalho que,

ao resistir ao modismo e ao sucesso fácil,. oferece, em múltiplos sentidos, uma

8
extraordinária contribuição à área de estudos dos movimentos sociais. Um dos

ângulos desta contribuição é, sem dúvida, o preenchimento - realizado através

de recurso a fontes documentais diversas - de verdadeiras lacunas na história

das lutas urbanas no país.

A obra tece vínculos entre processos de organização e reivindicação,

enlaçando práticas sociais e políticas onde outras análises apenas

reconheceram uma rígida periodização ou rupturas falsamente radicais. Aliás,

esta tarefa de enlaçamento de atores, movimentos e racionalidades só poderia

ser cumprida por alguém, como é o caso do autor, realmente sensível à

necessidade de que a reflexão ultrapasse o imediato, face à real dimensão dos

interesses em confronto na cena urbana brasileira.

Permanência e mudança orientaram a análise realizada por Franklin

Dias Coelho, num processo tenso de superação das armadilhas que costumam
interromper o caminho daqueles que, ao enfrentarem a temática dos

movimentos sociais, tendem a reproduzir apenas as suas próprias crenças

políticas. De fato, a luta pela Reforma Urbana constitui-se num extraordinário

exemplo de articulação sócio-cultural de longo curso, apresentando

numerosos obstáculos à sua recuperação analítica. São estes obstáculos que

explicam, pelo menos em parte, o fato de que esta seja uma experiência em

grande parte ainda desconhecida pela sociedade brasileira.

9
 Trata-se, realmente, de um processo histórico extremamente complexo,

que não se submete a sínteses políticas de fácil absorção imediata. Nele

mesclam-se saberes e práticas de origem social diversificada, reunidos, em

determinadas conjunturas, pela vontade política sintonizada com

oportunidades de vitória na luta pelo direito à cidade. O autor deste livro é um

ator dos meandros da história que recupera. A qualidade da obra de Franklin

Dias Coelho explica-se, desta maneira, por toda uma vida dedicada à

transformação das condições de vida dos setores populares.

Como expressão de ideários e práticas historicamente vivenciados, a

luta pelo direito à cidade é portadora de um saber incrustado em práticas

cotidianas. Recuperar e expor este saber implica, sem dúvida, na busca de

orientações teórico-conceituais em diferentes campos disciplinares.

Entretanto, particulariza o trabalho ora publicado de Franklin Dias Coelho, a

recusa, na condução desta busca, à anulação dos sujeitos sociais e de

possibilidades de ação. Esta recusa, condutora do olhar analítico, organiza a

base documental da obra e orienta, de forma coerente, o caminho percorrido

no vasto tecido discursivo das inovações teóricas contemporâneas.

Entretanto, precisamos reconhecer que as lacunas, na área dos

movimentos sociais, são mais amplas do que aquelas com origem em

dificuldades conceituais ou no acesso à informação. Este reconhecimento é

essencial à valorização da pesquisa realizada por Franklin Dias Coelho. De

fato, estas lacunas resultam de verdadeiros esgarçamentos do tecido social - da

10
própria memória coletiva - abertos pela ditadura militar, responsável pela

interrupção do diálogo inter-geracional e do confronto aberto entre orientações

políticas diversas.

Lacunas ou esgarçamentos têm sido mantidos no refazer da democracia,

enfraquecendo a reflexão política e permitindo a ideologização fácil dos

processos sociais. A exarcebação do presente ilude as novas gerações,

ensaiando nelas estimular o anseio pela participação política apenas

conjuntural na cidade sem memória - sem passado vivido e vivenciado. A

tendência à presentificação favorece o discurso auto-afirmativo do “novo” -

tão disputado na esfera pública - ocultando vínculos entre lutas passadas e

presentes, essenciais à compreensão da Reforma Urbana.

Esta tendência, exarcebada nos anos 80 pela rápida incorporação à

política de novos contigentes populacionais e pela interferência da linguagem

do marketing e da mídia, esmaga a memória, dificultando a afirmação de

projetos alternativos para a sociedade brasileira. Aliás, esta tendência também

explica, ao nosso ver, a secundarização da temática das lutas urbanas nos anos
90. Se os atores não estão em cena, para que estudá-los? por que valorizar as

costuras entre processos em curso no âmago do tecido social?

A surpresa, da mídia e da academia, com a força do MST poderá vir a

se repetir num talvez próximo “retorno” das lutas urbanas. Aliás, o autor

11
demonstra, com clareza, que o ideário da Reforma Urbana possui raízes

antigas na experiência brasileira, sempre germinando numa rede ampliada de

práticas e inovações sociais. De outra forma, como teria sido possível a

elaboração de um projeto de Reforma Urbana, defendido, por atores com

orientações políticas e origens sociais distintas, no período da Assembléia

Nacional Constituinte? Existem acúmulos, largos acúmulos, que dão

densidade ao fazer cotidiano das lutas sociais, amadurecendo projetos

condutores do enfrentamento da segregação sócio-espacial característica das

cidades brasileiras.

Se, conforme antes afirmado, os estudos dos movimentos sociais

carecem freqüentemente de referências históricas seguras, a História, enquanto

campo disciplinar, também afasta-se, muitas vezes, da vida e da força dos

movimentos, prendendo-se a temáticas que ocultam sujeitos e, sobretudo, a

construção diária - tentativa, parcial, instável - da mudança social. Assim,

Franklin Dias Coelho também ousa ao trazer o tema das lutas urbanas para

rigoroso exame nesta disciplina.

Esta ousadia obriga o autor a assumir posição na arena onde são

confrontadas interpretações e leituras das práticas sociais. Frente à questão

urbana - tão eivada de tecnicidades oriundas do planejamento urbano e do

urbanismo - apreender a emergência do ideário da Reforma significa,

sobretudo, encontrar identidades sociais e identificações políticas. Este

12
encontro, entre tantos outros propostos pelo livro, significa resistir ao

economicismo e ao estruturalismo na construção do pensamento crítico.

O labor, envolvido nesta outra resistência, exige a inclusão do espaço

no âmago da análise histórica de processos sociais e políticos. Se os estudos

dos movimentos muitas vezes carecem de história, também a História e as

análises das lutas urbanas realizadas pelas Ciências Sociais carecem,

freqüentemente, da compreensão do espaço. Produz-se, através desta carência,

um novo desenraizamento da reflexão dos movimentos sociais, propício a

cisões arbitrárias entre atores políticos e a reificação de sujeitos sociais.

Desraizamento que torna-se também impeditivo da valorização da presença

popular na construção dos espaços urbanos do país.

A inclusão do espaço, no desenho de objetos e temas, obriga à

consideração da simultaneidade de processos sociais, econômicos e políticos;

tensionando, sem dúvida, os estudos históricos mais comuns e as análises

evolucionistas dos movimentos sociais, eivadas de ideologia. De fato, a

dimensão espacial dos fatos sociais é indispensável ao reconhecimento de

características únicas das lutas urbanas, inscritas no conjunto mais amplo dos

movimentos sociais. Para o autor, o urbano encontra-se implicado na

construção política de identidades territoriais, expressivas da emergência

histórica de novos sujeitos sociais.

13
 A leitura do livro demonstra, neste sentido, que a valorização analítica

do espaço possibilita apreender a sociedade em movimento na produção e na

apropriação do ambiente construído. Neste movimento, encontram-se em

jogo: identidades espaciais e políticas, pactos territoriais, remetimentos

culturais profundos. Assim, Franklin Dias Coelho nos monstra que a inovação

política, representada pelo ideário da Reforma Urbana, sustenta-se em micro e

macro processos articulados pela práxis.

O leitor é assim conduzido ao enlaçamento entre processos que constitui

a relevância e a originalidade da luta pelo direito à cidade travada no país.

Acredito, assim, que todos os interessados na questão urbana aprenderão com

a sua leitura: urbanistas, arquitetos, geógrafos, historiadores, planejadores e

sociólogos. Entretanto, face a este livro não devemos falar de profissionais e,

sim, de pessoas comprometidas com a luta por uma vida melhor, pela
cidadania e pela justiça social na cidade.

Ana Clara Torres Ribeiro

fevereiro, 1998

14
 Introdução

Este estudo nasce como a continuidade do processo de

construção de uma nova cultura política que iniciamos na década

de 60. Naquela época, a crítica à esquerda tradicional fazia

emergir uma voluntariosa vontade política de decifrar enigmas

de n ossa formação social. Recusando a concepção dual de nossa

realidade, seja na existência de modos de produção feudal e

capitalista seja em termos de relação campo cidade, jovens

militantes reagiam às transposições mecânicas de experiências

européias para n ossa realidade, impulsionando política e

academicamente para um retorno de nossa história política,

econômica e social.

Era como se além da luta pela democratização do país

percorrêssemos uma outra, de construção de nossa identidade

política. Diante das a ngústias geradas pela falta de liberdades

políticas e culturais, mergulhamos nas teias do tecido social que

podíamos atingir, procurando caminhos de sustentação para o

processo de democratização. Por outro lado, a radicalização do

movimento estudantil e de professores universitários estimulou

pesquisas acadêmicas que pudessem resgatar fatos, imagens e

15
símbolos que nos permitissem pensar elementos mais

específicos de nossa formação social.

Como personagem desta história e estudioso de ciências

sociais, ac ompanhei a produção de uma nova safra de

intelectuais brasileiros. Assim como na Europa, a radicalização

produziu uma safra substancial de novos pesquisadores que se

caracterizavam por seus compromissos políticos e pela

competência. Hobsbawn 1 nos fala dess e mesmo processo,

ocorrido de modo semelhante na Europa, e adverte sobre

caminhos em que os estudos históricos, regidos por caminhos

políticos, podem acabar tentando rescrever a história às avessas.

Mas o que estava às avessas era realmente nossa históri a,

influenciada pelos livros oficiais produzidos nestes longos anos

de regimes autoritários que vivemos a partir da década de 30.

Nada mais fatual do que escovar nossa história a pelo e

contrapelo. Deste modo, não procurei aqui ter um discurso

distante e i rônico de fatos, como se não tivesse participado

,direta ou indiretamente, na construção dos sujeitos sociais. A

distância do objeto é apenas metodológica e não deve se refletir

1
FHOBSBAWN,Eric J. História Operária e Ideologia, in: Mundos do
Trabalho. Novos Estudos sobre História Ope rária . Paz e Terra, Rio de
Janeiro, 1984.

16
em um discurso descompromissado e sem paixões, pois não foi

dessa forma que vi vi essa história.

Ao lado da recuperação de nossa história através de fatos e

imagens que informassem o fazer - se classe trabalhadora e da

cidadania brasileira, éramos mais uma vez influenciados pelos

ventos teóricos que sopravam da Europa, sempre apreendid os

como novidade ou como novo. Novos movimentos sociais, nova

sociologia urbana, nova história social compõem estes novos

ventos teóricos.

Este pensamento das lutas estudantis e sociais de 68, ao lado

do estímulo acadêmico a caminhos novos de pesquisa, foi

apreendido pelas diversas correntes políticas da esquerda

brasileira, que reivindicavam um pensamento crítico, de forma

diferenciada. Aquelas que reivindicavam uma análise mais

moderna, que rompessem com a vulgarização do marxismo,

introduziram a idéia do parentesco do estruturalismo com estes

movimentos sociais, no sentido de reafirmação do marxismo e da

necessidade de extrair da ganga mística o nódulo racional , como

assim falava Althusser.

Mas este parentesco do estruturalismo com os movimentos

sociais n ão parecia tão seguro e inegável. O paradoxo é flagrante

quando tentamos vincular um pensamento que faz prevalecer a

17
reprodução das estruturas, o jogo das lógicas formais, com

acontecimentos que preconizavam rupturas no seio de uma

sociedade de consumo em pleno crescimento. Este paradoxo fica

mais claro quando relembramos que duas personalidades que

dominam o berço da contestação de maio de 68 na França, a

Faculdade de Nanterre, são conhecidas por suas posições de

hostilidade ao estruturalismo. São eles Ala in Touraine e Henry

Lefebvre.

Touraine privilegia a ação, as possibilidades de mudança, o

papel do indivíduo enquanto categorias sociais nestas

transformações. Sua sociologia nada tem a ver com o

estruturalismo. Partindo de base diferente, Henry Lefebvre ,

igualmente refratário ao estruturalismo, opõe a dialética. o

movimento, a esse pensamento estático que considera negador da

história. Sua contribuição mais importante estava na superação

do nível exclusivamente economicista para incluir em suas

análises os diversos aspectos da vida cotidiana da população: as

crenças, o urbanismo, seu modo de vida.

Este descompasso entre os fatos sociais e a nossa apreensão

teórica me instigava a estudos que lessem os acontecimentos de

nossa formação social não a partir de uma reflexão

descompassada e as vezes tardia da produção teórica européia,

18
mas que estivesse mais enraizada com os caminhos vivenciados

em nossa realidade. Principalmente no que se refere ao tema dos

movimentos sociais, em que estes dois autores são refer ências

principais deste debate.

Tendo como referência os movimentos sociais de 68,

constituiu - se uma reflexão sobre novos movimentos sociais no

Brasil produzindo paradigmas que identificavam rupturas e

descontinuidades nas formas de ação coletivas no Brasi l na

década de 70. Como personagem desta história acompanhei

alguns fatos que colocavam dilemas de compreensão da

qualificação do conflito social em nossa realidade.

Como militante político, vivenciei as primeiras experiências

no Brasil que sugeririam os caminhos de oposição sindical, como

o foram as greves de Osasco e Contagem em 1968. A presença de

organização de bairros no suporte a estas greves já nos indicava

o principal lugar de encontro e de construção de formas de

contestação popular à ditadura m ilitar. São nos bairros que

cresceram as oposições sindicais, os movimentos contra o custo

de vida, os clube de mães e as diversas formas de associativismo

urbano.

Quando fui anistiado e voltei à Universidade, retomei

algumas reflexões sobre o papel deste s movimentos sociais

19
urbanos. Debatia - se a existência de um paradigma dos novos

movimentos sociais e o significado de suas rupturas e

descontinuidades. Mas me parecia que se recorria pouco à

história para trabalhar este papel de movimentos sociais nos

div ersos momentos de nossa formação social.

O curso de doutorado me permitiu realizar este desejo.

Talvez muito mais que um desejo, uma vontade perseguir novos

caminhos de reflexão para o pensamento de esquerda no Brasil,

fora dos limites e das amarras que o estruturalismo nos colocava.

E não se trata aqui de partir de visões apriorísticas para buscar

na história sua reafirmação. Pelo contrário, as lutas sociais no

Brasil apresentam fatos constituidores de uma especificidade

nacional tanto na formação do movi mento de reforma urbana

como na própria organização do partido dos trabalhadores, que

merecem um cuidado maior de análise e investigação.

Os caminhos de reflexão sobre o urbano, semelhante ao

conjunto de objeto de estudos das ciências sociais têm

acompanha do as mudanças em termos de referências teóricas e

conceituais nas últimas décadas. De um lado a produção

marxiana debatendo - se na busca de novos marcos conceituais

capazes de explicar, segundo uma referência do conflito de

classes, as mudanças contemporân eas do capitalismo. De outro,

20
cientistas sociais de diversas correntes teóricas buscam uma

reconstrução analítica capaz de dar conta de uma realidade social

com a velocidade das transformações mundiais.

Diante deste cenário e focalizando o movimento de re forma

urbana a partir da década de 50, procuro identificar alguns

elementos constituidores destes movimentos em nossa realidade.

Mas o faço procurando pagar um tributo a nossa história anterior

a 64.

O Governador Brizola, em sua eterna polêmica com seu

pr imo Lula, costumava afirmar que a história não havia

começado a partir do ABC. Lula respondia que Brizola era

prisioneiro de seu passado. Muito mais que um diálogo político,

este debate expressa um dilema brasileiro de uma ruptura onde

cultura, história, v ontade políticas e lideranças sociais foram

segmentadas e fragmentadas pela herança de duas décadas de

autoritarismo.

Neste percurso de resgate histórico de uma melhor

qualificação de nossas descontinuidades e rupturas sociais e

políticas, recorri inicialm ente a uma melhor delimitação do

campo temático da história urbana – o tema Movimentos Sociais

Urbanos e Construção de Identidades Sociais no interior de uma

determinada concepção de História Urbana, distinguindo - a de

21
história da cidade e da urbanização. P rocurei trabalhar a

especificidade da história urbana frente à história de uma

maneira geral, ou ainda diferenciá - la do contexto da história

social, econômica e política no interior da cidade.

Trabalhei este capítulo relacionando história urbana com a

noçã o de espaço. O que caracteriza a história urbana, em

contraposição à história na cidade, é a especificidade do foco

sobre a configuração espacial. Ao reconhecer esta especificidade

penso o papel ativo da configuração espacial .

Defino um papel específic o e catalisador para o espaço. O

espaço, esta materialidade, é uma variável teórica e histórica, é

uma fonte essencial ou um tipo de notação fundamental para

quem trabalha a história urbana.

Em segundo lugar, percorrendo a questão da transformação e

do mov imento no urbano, afirmo a existência da relação para

além do funcional entre os homens, grupos sociais e este espaço.

A noção que utilizo para reconhecer esta relação é a noção de

território.

Contraponho a noção de espaço à noção de território. Há

uma rel ação de exterioridade do sujeito em relação ao território.

Território é uma noção que incorpora a idéia de subjetividade.

22
Não existe um território sem sujeito, e pode existir um espaço

independente do sujeito. O espaço do mapa dos urbanistas é um

espaço, o espaço vivido é o território.

Enfim, procuro fugir a visões estruturalistas que trabalham o

espaço a partir noções de forma, conteúdo, função e processo,

expressando uma visão de exterioridade da produção econômica

e social em relação à configuração espac ial, e reafirmar a idéia

do espaço como marca, como expressão, como assinatura, como

notação e cartografia das relações sociais

No segundo capítulo, trabalho como centro da tese a crítica a

ausência de uma dimensão histórica – da não incorporação da

histo ricidade urbana, de suas transformações e da presença de

simultaneidade de tempo e espaços na cidade – no debate em

torno do paradigma dos novos movimentos sociais e dos

movimentos sociais urbanos. Tendo como referência esta crítica,

sistematizei este deb ate a partir dos elementos que constituem

estes paradigmas teóricos , confrontando - os em sua compreensão

sobre rupturas e permanências no interior do espaço urbano para

que pudesse distinguir as opções teóricas da própria tese.

Ao final, parto da idéia d e que os movimentos sociais

urbanos configuram a mediação entre território e sociedade,

constituindo - se enquanto elos ativos de transformação da

23
sociedade, da cultura e da ação governamental. A dimensão

histórica e do novo em termos de movimentos sociais deve,

portanto, ser identificada na relação entre cultura, sociedade e

ação governamental. Com base nesta perspectiva, reconstitui o

debate sobre o paradigma de movimentos sociais urbanos a partir

de suas dimensões internas e externas, pensado tanto em te rmos

de permanências e rupturas na concepção enquanto movimento

social como também por permitir caracterizar os distintos

interlocutores políticos, ou seja trabalhando a identidade, a

oposição e a totalidade no debate teórico e na perspectiva de

investigaç ão empírica.

Com base nesta referência teórica reconstitui , desde seus

primeiros passos na década de 50, a formação do movimento de

reforma urbana.

24
 1. História urbana, sujeitos sociais e a
construção de identidades territoriais

1.1 O estatuto da história urbana

Há algum tempo trabalho na teoria e na análise social

contemporânea em uma perspectiva espacial crítica. É esta

perspectiva, ao lado do inte resse em investigar o movimento de

reforma urbana que começa na década de 50, que me leva a

iniciar este caminho questionando o estatuto da história urbana.

A história nos últimos dez anos tem considerado que os sistemas

de relações que organizam o mundo s ocial são tão reais quanto

os dados materiais percebidos. Este dilema, vivenciado nas

narrativas históricas mais recentes, aflora com maior força no

debate da história urbana.

A história urbana, no Brasil, tem seus textos clássicos dos

anos 60 trabalhados enquanto história da urbanização. Os

estudos de evolução urbana, como contraponto da ausência de

integração territorial e de identidade nacional no período

colonial e durante o Império, encontravam nas análises de

cidades - pólo ou da rede urbana o caminho d o pensamento de um

espaço nacional. Esta dimensão de totalidade foi resgatada por

25
Nestor Goulart 1 , a partir da rede urbana e do sistema de cidades,

ou, como fez Paul Singer 2 , a partir de grandes cidades e cidades

regionais. A escolha desses objetos de estu do sintetiza a escala e

os processos espaciais através dos quais é trabalhado o conceito

de urbanização.

Nestor Goulart, num dos primeiros estudos mais sistemáticos

da relação entre evolução urbana e formação social brasileira,

enfoca as duas escalas: o nú cleo urbano e a rede urbana. O

estudo considera os centros urbanos apenas como componentes

nucleares, cujo significado só pode ser compreendido quando

referido ao contexto mais amplo da rede urbana.

A urbanização é pensada a partir desta relação rede/núcl eo

no período colonial. E Nestor Goulart identificará a rede urbana

1
Para Nestor Goulart a análise da urbanização como um processo social pressupõe a
existência de todos os elementos indicados por Weber - a divisão de trabalho, o mercado
urban o, a autocefalia política e a organização militar - não apenas em escala local, mas em
qualquer nível organizatório, o que permite superar aquela limitação do seu esquema da
cidade como comunidade. O processo de urbanização em escala nacional, corresponde não
ao centro urbano, mais a um nível organizatório mais complexo que é a rede urbana. REIS
FILHO, Nestor Goulart. Contribuição ao estudo da evolução urbana no Brasil , São Paulo,
Pioneira Editora, 1968, p. 21.
2
Paul Singer, em seu estudo sobre desenvolvim ento econômico em cinco cidades
brasileiras, se refere à necessidade de análise do hinterland de um núcleo urbano, ou seja,
aquelas áreas agrícolas que cedem para a cidade parte de seu excedente, consomem bens e
serviços e, em alguma medida, fornecem maté ria - prima para a indústria. Deste modo,
afirma que a colocação da economia citadina como objeto de investigação pressupõe o
exame de uma área mais ampla, da qual a cidade constitui um pólo. SINGER, Paul.
Desenvolvimento econômico e evolução urbana , São Pau lo, Companhia Editora Nacional,
1977.

26
como produto da política urbanizadora da metrópole, concluindo

que a urbanização no Brasil assumiu configurações específicas

que não podem ser explicadas com o emprego de modelos

europeus. Na procura da especificidade da formação econômica

brasileira, o autor distingue o mercado urbano nacional do

comportamento das cidades européias. O aumento da demanda e

a acumulação não implicavam qualquer transformação

qualitativa, qualquer mudança estr utural. Ocupavam - se novas

terras, importavam - se mais escravos, aumentando o número de

proprietários 3 .

Do mesmo modo, Paul Singer pensa a história da

urbanização como totalidade, analisando o desenvolvimento

econômico nacional sob o prisma da evolução urban a. Após

investigar as grandes cidades, a partir de suas relações com os

mercados regionais, Paul Singer desenvolve a visão, sustentada

por Antônio de Barros Castro e Francisco de Oliveira 4 , da

3
GOULART, Nestor. op. cit., p. 184.
4
Procurando caracterizar a especificidade de nossa evolução urbana, SINGER, Paul
(op.cit., p. 8) se refere à economia colonial segmentada em uma série de regiões, cada uma
delas p olarizada por um núcleo urbano que constituía a cabeça de uma região. CASTRO,
Antônio de Barros, em Sete Ensaios sobre a Economia Brasileira, (Rio de Janeiro,
Forense - Universitária, p. 8) utilizou a imagem da formação nacional como um arquipélago
com suas ilhas para caracterizar esta formação nacional fragmentada. Seguindo esta linha
de raciocínio, OLIVEIRA, Francisco de reforça esta imagem afirmando que “noção de
arquipélago revela, em primeiro lugar, a subordinação variada de cada região da Colônia,
e, em seguida, do país, independente dos vários centros do capitalismo industrial”. Elegia
para uma Re(li)gião , Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1977, p.123.

27
existência de espaços regionais sem integração e identidade

nac ional.

A cidade é pensada como núcleo de dinamização interna do

crescimento econômico, onde aumentos quantitativos de mercado

e de população engendram novos processos. Nesse sentido

seleciona grandes cidades, pólos de regiões, que melhor

caracterizaram a t ransição de uma economia mercantil escravista

para relações especificamente capitalistas.

Este resgate histórico do desenvolvimento urbano evidenciou

– além dos aspectos da aglomeração como o tamanho do mercado

e a concentração do excedente alimentar produ zido pelo campo –

aqueles aspectos referentes à própria dinâmica interna de

estruturação urbana e aos processos socioespaciais de

potencialização de acumulação capitalista.

A história da urbanização aproximava - se da história

econômica. A cidade não era pen sada com um espaço produzido

mas como reflexo dos processos macroeconômicos.

Paradoxalmente, é a partir desta narrativa do urbano como

espaço - reflexo dos processos macroeconômicos que surge uma

imagem do país, no século XIX, como um espelho quebrado que

nã o conseguia refletir uma identidade nacional e que levou a uma

28
linha de pesquisa histórica que buscou ver nas cidades a

construção de identidades nacionais.

As “ilhas regionais”, na expressão de Castro 5 , de uma nação

sem integração econômica nacional, cons truíram suas identidades

pelas relações entre cidades - pólo, economias regionais e o

comércio exterior. As cidades sintetizaram, assim, um processo

de construção e modernização da economia brasileira.

Constituídas como elos centrais do processo econômico na cional

até a década de 30, síntese da modernização capitalista,

transformam os homens, os hábitos e a vida urbana. Os espaços

se diferenciaram e se hierarquizaram, a forma urbana ganhou um

novo conteúdo.

Na cidade concentram - se as representações deste nov o tempo

no início do século. A história da urbanização começará a perder

seus laços com a história econômica e abrirá caminhos para

estudos da produção da cidade. A cidade é o locus da

modernidade. Novos estudos surgirão rompendo não só com a

concepção de evolução urbana, mas com a própria história das

5
Em sua análise sobre a herança regional do desenvolvimento brasileiro, Antônio Barros
de Castro afirma qu e nossa passagem de ilha em ilha no arquipélago regional brasileiro
constitui um dos mecanismos básicos de nossa formação espacial e contrasta fortemente
com o avanço da mancha de óleo característico da evolução dos Estados Unidos. CASTRO,
Antônio Barros d e. A Herança Regional do Desenvolvimento Brasileiro, in: 7 ensaios sobre
a economia brasileira , 2a ed., Rio de Janeiro, Forense Universitária, 1975, 2v, 1a ed. de
1971, 2 volume, p.11.

29
cidades, com a história evolutiva da forma urbana. O objeto de

estudo não é mais a relação entre espaço agrário e urbano, ou

mesmo um estudo da cidade entendida como fato histórico e

civilizatório. As investi gações se voltam para uma posição

teórica que rompe com a concepção e continuidade no tempo

como pressuposto de conhecimento das cidades contemporâneas.

A cidade, associada à idéia de modernidade, observa, no

século XIX, o despertar para a questão urbana, concebida como

um espaço de tensões empíricas e conceituais, que perdura na

formulação de um paradigma orientador do conhecimento da

cidade contemporânea. A história da cidade se confunde com a

história dos saberes. Influenciada por Foucault 6 , surge, na

d écada de 70, uma linha de pesquisa do Instituto de Medicina

Social da UERJ 7 que tem como objeto de conhecimento o

nascimento da medicina social no início do século. A cidade se

6
Trabalhando com as categorias de análise desenvolvidas por Foucault, na qual procurava
caracterizar um novo método (arqueologia) e um novo objeto (saber), também denominada
genealogia do poder, pesquisadores brasileiros recuperaram na história urbana um tipo
específico de poder que Foucault chamou de poder disciplinar. Trab alhando dispositivos
disciplinares como uma forma de produção de comportamentos que fabrica o tipo de
homem necessário à manutenção da sociedade industrial capitalista, analisam a formação
do espaço urbano e da rua como espaço público a partir de uma disci plina imposta,
fundamentalmente, pela organização e dominação espacial.
7
A esse respeito ver o trabalho de MACHADO, Roberto, LOUREIRO, Angela, LUZ,
Rogério e MURICY, Katia. Danação da Norma: Medicina Social e a Constituição da
Psiquiatria no Brasil , Rio d e Janeiro, Edições Graal, 1978, ao qual se seguiram outros
estudos como o de COSTA, Jurandir Freire. Ordem Médica e Norma Familiar , Rio de
Janeiro, Edições Graal, 1979.

30
configura então como objeto privilegiado, ou mesmo exclusivo,

de intervenção mé dica por reunir em sua desordem as causas de

doença da população.

A história dos saberes voltados para a construção da nova

ordem urbana tinha na medicina social e na intervenção médica

as normas de disciplinarização dos espaços e da população.

Retomava - se o urbano enquanto produção, mas,

fundamentalmente, enquanto objeto da ciência. A desordem

urbana é intrinsecamente médica e social. Desta forma será

recuperada a teoria da cidade formulada pelos médicos da época,

ou de como a medicina social transformou - s e num poderoso

instrumento de normatização da sociedade e do espaço urbano.

A percepção de uma ordem na desordem aparente ou mesmo

a identificação de uma nova ordem retomava, a partir do discurso

higienista do final do século XIX, o enunciado fundador da

q uestão urbana. Enunciados estes que já haviam sido formulados

pela Escola de Chicago 8 quando falavam das patologias urbanas

8
O pensamento ecológico clássico nasce quando inúmeros problemas causados pela
industr ialização e pelo desenvolvimento do capitalismo, em fins do século XIX e início do
século XX, começam a ameaçar a própria ordem capitalista. A problemática social -
subabitação, marginalismo, criminalidade, superpopulação, delinqüência, saneamento e
outros - foi entendida como uma anormalidade, ou mesmo como uma patologia,
estabelecendo uma analogia com as ciências biológicas que lhe permitisse compreender o
social à imagem dos demais organismos vivos. É dentro deste campo de análise que surge,
em 1916, o p rimeiro estudo, publicado pela Escola de Chicago, cujo autor, Robert E. Park,
inicia toda uma linha teórica que se constituirá na escola clássica da sociologia urbana.

31
e olhavam o ambiente urbano pela ótica da competição e luta

pela sobrevivência das espécies. Os estudos sobre o discurso

higienista retomaram o debate sobre o urbano enquanto um

espaço a ser esquadrinhado, dominado e disciplinado, reordenado

segundo a racionalidade extraída do processo de

industrialização.

Não é por outra razão que se afirma que o planejamento

nasce com o discurso higi enista, presente tanto nas cidades -

jardins dos socialistas utópicos como na intervenção urbana dos

médicos sanitaristas. Somam - se a estes estudos sobre as normas

disciplinares das cidades, aqueles que procuram identificar as

mudanças de papéis públicos e p rivados no final do século XIX e

início do século XX. As mulheres da casa grande, liberadas das

restrições da esfera doméstica, ganham o espaço da rua,

enquanto as mulheres trabalhadoras saem do cabaré para o lar 9 .

THEODORSON, G.A. (Coord.) Estudos de Ecologia Humana ; Editorial Labor S.A.,

Barcelona, 1 974
9
Algumas pesquisas sobre medicina social no século XIX identificavam o novo papel da
mulher que antes gerenciava a casa com seus inúmeros empregados. Com a modernização
da cidade e a introdução de equipamentos coletivos elas se liberam das inúmeras re strições
que este papel colocava. M argareth Rago em seu livro Do Cabaré ao Lar nos fala de um
cidade disciplinar no sentido da organização dos espaços que determina comportamentos à
classe trabalhadora, numa leitura espacial de Thompson, e na disciplinariz ação urbana da
família trabalhadora, numa leitura temporal de Foucault, concluindo que no seio das
famílias mais pobres este movimento das mulheres se deu no sentido inverso, configurando
um processo de constituição da nucleação da família trabalhadora. RA GO, Margareth. Do
Cabaré ao Lar. A Utopia da Cidade Disciplinar . Paz e Terra, 1985.

32
As habitações populares do centro comerci al da cidade dão lugar

às grandes avenidas, símbolos de uma espacialidade da cidade

industrial.

A produção da cidade se transforma em objeto de pesquisa,

quer entendida como disseminação de micropoderes, quer

influenciada pelas vertentes teóricas que traba lharam de forma

mais explícita o urbano como objeto da ciência. Estudos que,

influenciados pela nova sociologia urbana francesa 10 ,

recuperaram a produção da cidade segundo uma ótica econômica

e de agentes de transformação do uso do solo, sejam eles o

Estado , o capital imobiliário ou mesmo os movimentos sociais. A

materialidade urbana ganha uma lógica de produção que parece

conduzir a cidade à semelhança e imagem de forças econômicas

dominantes. A forma se diferencia no interior do urbano:

centro/periferia, b airros nobres e segregados. Estudam as

tecnicalidades da forma urbana, o urbanismo. A narrativa

histórica procura conteúdo numa materialidade que se

transforma, se desmancha no ar, mas também permanece

enquanto marco de uma história e de uma cotidianidade vivida.

10
A chamada nova sociologia urbana francesa surge, nos anos 60, marcada pelo
colaboração de alguns sociólogos com as administrações públicas, seguindo impulso desse
períod o, de um gestão tecnocrática de desenvolvimento. Esta colaboração, que significava
uma inovação, já que não é esta a tradição acadêmica francesa, deu origem a um conjunto

33
 Estes estudos constituem um movimento de urbanistas em

direção à história. Essa historização do discurso do pensamento

urbanístico assinalou a crise da ideologia do progresso e da

construção de uma ordem urbana. Como assinala Hardman 11 , a

euforia co nstrutivista mostra sinais de cansaço e cede terreno

para a melancolia que é, essencialmente, histórica.

A história da cidade ganha contornos físico - urbanísticos.

Estuda - se a construção "moderna", planos de avenidas, o

pensamento urbanístico de engenheiros que sucederam os

médicos higienistas como intelectuais orgânicos da ordenação do

urbano e da idealização do moderno. Histórias das cidades, dos

transportes, da especulação, da habitação, do urbanismo. A

cidade é esta materialidade, mas está diretamente re lacionada

com sua dimensão abstrata, o urbano.

O vivenciar do dilema entre formas e conteúdos construiu

cidades sem atores, efeitos de uma estrutura que também

de pesquisas urbanas, nas quais se destacaram Cristhian Topalov, Jean Lojkine, Edmond
Preteicelle, entre outros.
11
Em comentário inspirado em trabalhos sobre representações da modernidade e o
pensamento urbanístico, Francisco Foot Hardman fala deste movimento dos urbanistas em
direção à História. Esta historização do discurso urbanístico, segundo Hardman, assinala a
crise profunda da ideologia do progresso no interior das práticas institucionais em
arquitetura e urbanismo. HARDMAN, Francisco Foot. Construtores de Ruínas: a
Modernidade Submersa , in: FERNANDES, Ana & GOMES, Marco Aurélio A. d e Figueiras.
Cidade & História. Modernização das Cidades Brasileiras nos Séculos XIX e XX. Salvador:
UFBA/Faculdade de Arquitetura, Mestrado em Arquitetura e Urbanismo; ANPUR, 1992.

34
esquadrinhava e disseminava micropoderes, como processos sem

sujeitos ou atores que compõem o ce nário sem nenhum papel

ativo. O reconhecimento da existência de relações diferenciadas

de apropriação do espaço na cidade, e mesmo do modo social de

utilização de equipamentos urbanos, irá impulsionar uma nova

linha de pesquisa histórica em que se recupera o modo de vida e

o cotidiano dos habitantes da cidade, distinguindo - os pela

maneira como produzem, se apropriam e utilizam o espaço de

moradia.

Mas que fio é este que tece estes estudos construindo uma

noção de história urbana? Creio ser possível extrair desses

estudos uma especificidade da história urbana diante da História,

ou, ainda, diferenciá - la de uma história social ou econômica.

Defino um papel específico e catalisador para o espaço. O que

caracteriza a história urbana é a especificidade do foco so bre a

configuração espacial. Ao reconhecer esta especificidade penso

no papel ativo da configuração espacial, suas permanências e

descontinuidades, sua interação com sujeitos sociais e as

identidades sociais que nele se constroem.

O espaço, esta materialid ade, é uma variável teórica e

política, é uma fonte essencial ou um tipo de notação

fundamental para quem trabalha a história urbana. Em segundo

35
lugar, percorrendo a questão da transformação e do movimento

no urbano, afirmo a existência da relação para alé m do funcional

entre os homens, grupos sociais e este espaço. A noção que

utilizo para reconhecer esta relação é a noção de território.

Há uma relação de exterioridade do sujeito em relação ao

território. Território é uma noção que incorpora a idéia de

sub jetividade. Pode existir um espaço independente do sujeito,

mas não existe um território sem sujeito. O urbano incorpora esta

dimensão de integração sujeito e forma, tornando - a ativa

enquanto materialização de relações sociais.

A história urbana é o conteú do de processos, estrutura e

forma social que ocorrem nas cidades contemporâneas. Não há

porque se contrapor a noção de espaço à noção de território,

assim como a de história da cidade à de história urbana. A

história da cidade é a do conteúdo de suas form as, expressa na

história dos transportes, da habitação, das transformações

urbanas do início do século. A história na cidade é a história do

conteúdo dos processos que se realizam na cidade: do emprego,

das classes sociais, da cooperação e da divisão de tr abalho. A

história do urbano incorpora a história da cidade e a história nas

cidades, ainda que elas possam conviver separadamente. Mas,

36
fundamentalmente, a história do urbano é a história da

construção de identidades territoriais na cidade.

1.2 História urbana e a produção social do espaço

O urbano enquanto representação expressa a síntese e as

contradições do processo de produção social da cidade. O

esforço de pensar esta síntese levou a construções teóricas que

pensaram a relação entre organização do e spaço urbano e a

divisão social do trabalho. Esta interligação entre a forma

espacial e o processo social tem renovado a teoria social crítica e

contribuído para requalificar processos de divisão internacional

do trabalho e identificar condicionantes terri toriais e culturais

em determinadas formações sociais.

Esta abordagem representa a identificação dos processos de

espacialização do urbano, a interação entre formas espaciais e os

processos sociais e a possibilidade de conceitos que expressem

uma dialética socioespacial urbana. A interação entre formas

espaciais e processos sociais permite olhar o urbano a partir de

mudanças espaciais no interior da divisão social e técnica do

trabalho. Os elementos constitutivos de uma dominação espacial na

fábrica – a esp ecialização, a concentração espacial, a

37
parcelarização das tarefas, a autonomização de plantas industriais

– foram interligados com a espacialização do urbano.

As relações entre formas de produção e organização do

espaço desenvolveram - se como uma concepção de materialismo

histórico espacializado , em que se considerava a organização

espacial como uma superposição e uma articulação de vários

tipos de espaços produtivos, cada um correspondendo a uma

etapa da divisão capitalista do trabalho.

QUADRO 1.1

Relação entre formas de produção e organização do espaço

Form as de Form as de Organização no Espaço

Produção

Agrupamento de trabalhadores no mesmo espaço.

Cooperação
Os oficiais efetuam a mesma tarefa de quando eram produtores
Simples independentes, agora ocupando o mesmo espaço de dominação do capital.

A parcelarização de tarefas provoca:

M anufatura
- perda do controle sobre o processo de trabalho pelo trabalhador
- diferenciação entre controle e execução
- as necessidades de mão - de - obra aumentam a necessidade de um
crescimento rápido de reserva de mão - de - obra
- crescimento da população urbana e modificações nos sistemas agrários
- a mão - de - obra segue sendo qualificada,, podendo se deslocar facilmente
da manufatura para o setor artesanal
- empresa privada tem nece ssidade de equipamentos coletivos para a
reprodução da força de trabalho. Desenvolvem - se as vilas operárias e
escolas de profissionalização
- divisão de trabalho entre manufaturas
Transição
- empresas especializadas desenvolv em tarefas parceladas e se articulam

38
M anufatura – pelo mercado e pelo espaço
- a concentração espacial das manufaturas se transforma em uma condição
Grande
do aumento da produtividade de cada um do conjunto
Indústria - localização da produção próxima aos grandes mercados de consumo
- c riação de uma rede mundial de transporte e especialização do capital
comercial
- surgimento da máquina - ferramenta e do trabalhador parcelado
Grande
- desqualificação massiva da mão - de - obra,, aumento do papel de técnicos e
Indústria engenheiros na concepçã o das máquinas, na organização dos sistemas
- divisão de trabalho entre o momento da concepção e da fabricação,
criando a possibilidade de autonomia de um em relação ao outro no espaço
- certas etapas da fabricação não exigem mão - de - obra especializada,
pod endo ser produzidas em pequenas cidades ou fora das metrópoles
- grande indústria constitui a base para o desenvolvimento do capital
financeiro. Cidades inteiras vão se desenvolver com base na gestão
financeira dos impérios industriais
- exigências de ener gia e transporte em uma escala inteiramente nova
- o trabalhador perde o contato com o produto para se transformar em
Da Grande
vigilante do autômato
Indústria à - as tarefas especializadas ligadas à máquina ferramenta tendem a
desaparecer, o me smo ocorrendo com as tarefas desqualificadas de serviço
Automação
direto da máquina, o trabalho em cadeia
- acelera - se a autonomização espacial da concepção e da fabricação,
acelerando o abandono das localizações industriais tradicionais
- surge uma nova divisão inte rnacional do trabalho que, sem dúvida, é um
dos motores da atual crise capitalista

Esta discussão instituiu - se dentro de determinadas

disciplinas que tinham o urbano como objeto de estudo,

constituindo - se hoje num campo de debates que integra a história

r egional/urbana, a geografia crítica, a sociologia urbana e a

economia espacial. Nestas áreas temáticas aprofundou - se o

debate sobre o papel do espaço na constituição e estruturação de

relações econômicas e sociais, afirmando que a análise do espaço

não se coloca como derivada e secundária da análise social, mas

39
é também o campo no qual as relações de classe se constituem, e

seus conceitos devem ter lugar na construção dos conceitos de

determinada formação social.

Este debate não chega a ser conclusivo, have ndo, contudo,

uma crítica comum às visões que trabalham a noção de espaço

subordinada e derivada do tempo, desde a visão econômica

neoclássica pensada na ponta do alfinete 12 àquelas visões

marxistas ortodoxas que imaginavam o determinismo histórico

através de uma sucessão inexorável de temporalidades. Ao lado

da crítica comum, oscilam as mediações entre processos sociais e

formas espaciais. Lipietz 13 sugeriu a concepção de um

espaço/reflexo como um efeito das relações sociais, como um

momento da reprodução so cial e enquanto espaço concreto já

dado, como um constrangimento objetivo que se impõe ao

desenvolvimento dessas relações sociais. Conclui afirmando que

a sociedade cria e recria seu espaço sobre a base de um espaço

concreto, sempre já dado, herdado do pas sado.

Afirmando uma relação dialógica entre espaços futuros e

pretéritos, Lipietz vê constituir - se a produção do espaço social

12
LIPIETZ, Alain, reafirma sua noção de um espaço - reflexo com a crítica às concepções
espaciais no interior da economia neoclássica em seu livro O Capital e seu Espaço ,
tradução de Manoel Fernando Gonçalves Seabra, São Paulo, Nobel, 1988.
13
Ibidem, p.24.

40
através de movimentos de superposição e confronto de uma

materialidade herdada com os interesses de uma nova

representação espaci al dominante. O capital produz o espaço,

mas fica, de alguma forma, preso a ele, sendo necessária uma

permanente reestruturação a fim de serem ultrapassados as

contradições e conflitos que se criam pela existência de um

espaço herdado. Estes conflitos sign ificam um intermitente

confronto entre a espacialidade de uma divisão social de trabalho

pretérita e aquela engendrada a partir da própria dinâmica de

acumulação capitalista.

A percepção do espaço como efeito de relações sociais e da

estrutura social també m estará presente em um dos principais

textos de Castells 14 . O espaço/estrutura, elemento estruturante e

definidor de formas sociais, como definiu Castells 15 , significava

uma armadilha epistemológica dos anos 70 da qual o autor só se

livrará nos anos 80 16 .

Co m a noção de urbano como um sistema espacial

específico, definido por seu lugar no interior da estrutura

14
CASTELLS, Manuel, analisa o processo de espacialização a partir de uma v isão
sistêmica em seu livro La Question Urbana ; tradução de Irene C. Oliván, Madri, 5ª edição,
Siglo Veintiuno editores, 1978; 1ª edição, Paris, 1972.
15
CASTELLS, op. cit., p. 280 - 283

41
econômica, política e ideológica, Castells cunhou as cidades

contemporâneas como locus do consumo e de reprodução da

força de trabalho. O autor trazia para o debate, influenciado por

visões estruturalistas, uma visão funcional e economicista do

urbano. Não é sem razão que escolherá Lefebvre como seu

opositor à esquerda, criticando a excessiva autonomização do

espaço em relação às estruturas sociais e o p apel destacado,

reconhecido por este, do sujeito na produção do espaço.

Deste modo, no centro deste debate se colocavam as

mediações entre espaço e sociedade. Não podendo fugir ao

contexto teórico em que este se realizava na década de 70, suas

oscilações e xpressavam os próprios caminhos vacilantes que

autores marxistas percorriam entre a crítica a um determinismo

histórico e o esgotamento do paradigma estruturalista. Lefebvre,

contudo, desde os seus primeiros trabalhos tinha se mostrado um

crítico do determ inismo histórico 17 e posteriormente

16
Em The Glassroots and the City, Castells procura relativizar sua afi rmações sobre a
relação espaço/sociedade afirmando que o espaço não é reflexo da sociedade. CASTELLS,
Manuel. The Glassroots and the city, Califórnia, University Press, Berkelley, 1983.
17
ANDERSON, Perry, em A Crise da Crise do Marxismo , tradução de Denise Bottmann,
São Paulo, Editora Brasiliense, 2ª edição, 1984, p. 35, nos fala da exceção no interior de
autores marxistas: - Henry Lefebvre - produzindo um trabalho original sobre temas
tipicamente ignorados por boa parte da esquerda.

42
transformou - se num dos principais opositores às visões

estruturalistas 18 .

O espaço como produto social, segundo a visão de Lefebvre,

significa a sua conformação a partir de uma interação dialética

de processos materiais co m forças sociais. Tempo e espaço

interagem metabolicamente no processo de desenvolvimento

capitalista, produzindo e reproduzindo espacialmente relações

sociais de produção.

A dimensão territorial do desenvolvimento da sociedade

expressa a busca, por divers as formas, de domínio do

relacionamento espaço/tempo. Lefebvre 19 , enfatizando o papel do

espaço no contexto social, afirma que o capitalismo tem

sobrevivido pela produção de seu espaço. Determinado

historicamente, o território assume uma espacialidade que s eria,

18
Lefebvre, como marxis ta crítico, segundo Dosse, defendeu o pensamento dialético contra
as diversas formas de estruturalismo: a de Bourdieu que ele considerava um sociólogo
positivista; a de Foucault que elimina do pensamento os elementos críticos; e a de
Althusser que tornava o marxismo rígido e roubava à dialética toda sua flexibilidade.
DOSSE, François. História do Estruturalismo , tradução de Álvaro Cabral - São Paulo,
Campinas, Universidade Estadual de Campinas, 1994. Obra em 2 v, 2º volume, p.133.
19
Lefebvre, em seu texto que analisa o caminho histórico da cidade à sociedade urbana,
pergunta: cabe definir a realidade urbana como superestrutura, que emerge da estrutura
econômica capitalista ou socialista? Ou ainda como resultado do crescimento das forças
produtivas? Ou como modesta realidade marginal em relação à produção? Não! A realidade
urbana modifica as relações de produção, sem, por outro lado, chegar a transformá - las. Se
converte em força produtiva, como ocorre com a ciência. O espaço e a política do espaço
expressam a s relações sociais, ao mesmo tempo que incidem sobre elas” LEFEBVRE,
Henry. La Revolución Urbana , Madrid, Alianza Editorial, 4ª edição, 1983, p. 21.

43
assim, a expressão material de relações sociais. Estas relações

são produzidas e reproduzidas numa espacialidade criada e

concretizada, que tem sido progressivamente ocupada por um

capitalismo que avança, centraliza, segrega, fragmenta,

homogeneíza e hierarquiza.

O espaço assim definido, muito além de reflexo ou sistema

estruturante, constitui um processo de causa e efeito, origem e

resultado, meio e pressuposto das relações sociais. A forma

social constitui um produto que é fruto da dialética

espaço/ temporal e, como afirma Soja 20 , é parte de interação tensa

e repleta de contradições entre a produção social da História e da

Geografia.

Tempo e espaço conhecem um movimento que é ao mesmo

tempo integrado, separado, contínuo, descontínuo e irreversível.

As sim como se tem trabalhado a simultaneidade do tempo

devemos também trabalhar a simultaneidade do espaço em uma

determinada formação social. E é desta forma, pensando o

urbano como produto socioespacial e a simultaneidade de tempo

e espaço que o percorre e m cada momento, que poderemos

20
SOJA, Edward W . Geografias Pós - modernas. A Reafirmação do Espaço na Teoria Social
Crítica , tradução de Ve ra Ribeiro, revisão técnica de Bertha Becker e Lia Machado; Rio de
Janeiro, Jorge Zahar Ed., 1993, p. 159.

44
perceber melhor a especificidade urbana em nossa formação

social.

1.3 A simultaneidade de tempo e espaço

Esta integração entre História e Geografia constitui um

esforço de apreender a espacialidade da vida social e qualificá - la

como resultado e meio de construção da História. O urbano é a

síntese do conflito gerado por esta simultaneidade entre tempo e

espaço. Concentrando processos sociais diferenciados ele pode

ser percebido através de várias portas de entrada 21 . Percebê - las

significa evitar tanto visões que reduzam o urbano ao reflexo de

processos dominantes em nossa formação social, como aquelas

armadilhas de defini - lo a partir apenas de uma lógica

socioespacial dominante e como um processo social limitado à

forma urbana.

A s cidades no Brasil se constituíram por esta diversidade,

quer como cidades - pólo de região, articulando sistemas agrários

regionais, quer como espaços de podercolonial. No final do

século XIX e início do século XX estas cidades - pólo

transformam - se, associa das ao processo de industrialização e à

21
BRESCIANI, Maria Stella, em seu texto Permanência e Ruptura no Estudo das Cidades
(FERNANDEZ & GOMES, 1990, pp.11 - 27), nos fala das sete portas con ceituais para o

45
imagem de modernidade. São estas cidades que se constituem

inicialmente como locus da urbanização capitalista. Como

cabeças de regiões da economia agroexportadora, serão elos de

ligação com o comércio internacional, acompanharão a dinâmica

de criação de mercados regionais, concentrando e sintetizando os

problemas urbanos que surgem com o nascimento e a

consolidação do capital industrial.

No primeiro momento desenvolvem - se configurando uma

cooperação espacial simples, concentrando trabalhadores, negros

libertos e a população no mesmo espaço. É neste período que a

cidade se forjará como um primeiro momento de espacialização

do processo de industrialização. A nacionalização do capital no

interior da economia agroexportado ra gerou circuitos de

comercialização, redes bancárias, entrepostos de estocagem e

locais de beneficiamento do produto exigindo a transformação

das grandes cidades.

Impulsionadas pela economia cafeeira, que funcionava como

elo ativo entre a simultaneidade do processo de crescimento

urbano que surgia com os surtos de industrialização e a

nacionalização do capital comercial agroexportador, cidades

estudo do urbano: técnica, social, novas identidades sociais, uma nova sensibilidade, o
lugar da História, a cultura popular e a relação território e subjetividade.

46
como o Rio de Janeiro ou São Paulo se transformaram no

<M>locus de acumulação do período escravagista mercantil.

Mas esta cooperação integra tempos e espaços diferentes.

Assim como no campo ocorre um processo de expropriação dos

meios de produção, as transformações urbanas nos centros destas

cidades - pólo impedirão a permanência e a reprodução de formas

autônomas de t rabalho. O urbano dos negros libertos, dos

moradores de cortiços e casas de cômodos, impõe aos

trabalhadores uma nova mobilidade que separa trabalho e

moradia e os reintegra através de equipamentos coletivos.

O segundo momento desta cooperação urbana, ente ndido como

um processo de emulação em função de processos sociais

integrados no espaço, corresponde ao processo de espacialização

no interior das grandes cidades - pólo. Trata - se da subordinação real

dos trabalhadores ao espaço urbano - industrial. Assim como se

integra se diferencia com a formação de centros de negócios,

avenidas centrais, grandes espaços públicos; assim como se

centraliza, se hierarquiza com a formação de bairros nobres e a

conformação social dos subúrbios.

Este processo ocorrerá nas grandes cidades brasileiras a

partir da formação do trabalho livre e da intensificação do

processo de acumulação no interior da economia cafeeira. As

47
manufaturas e indústrias ganham maior mobilidade em relação

aos bairros centrais à medida que são implantadas rede s de

equipamentos coletivos nas áreas de saneamento e transporte. A

formação do trabalho livre colocará necessidades objetivas de

reprodução. O desenvolvimento dos transportes eliminará a

barreira da distância entre moradia e trabalho e impulsionará

maior mobilidade intra - urbana dos trabalhadores, reduzindo a

necessidade que tinham as empresas de construir vilas operárias

por estarem localizadas distante do núcleo central.

Na medida em que se modificou o padrão de acumulação,

dinamizou - se o processo de subs tituição de importações e,

particularmente, a partir de 1950, com a consolidação do setor de

ponta de bens de consumo duráveis, a hierarquização e

diferenciação dos espaços de produção e moradia se tornam mais

visíveis e se politizam. A cooperação espacial ocorreu numa

escala mais ampla com a conformação das redes de cidades (ver

quadro 1.2). A mudança de economias regionais relativamente

autônomas do período agroexportador deu lugar a uma economia

nacional regionalmente localizada, expressando mudanças da

divisão inter - regional do trabalho e suas determinações

espaciais.

48
 QUADRO 1.2

Formas históricas de cooperação espacial

Cooperação urbana Características

Concentração de trabalhadores no
Cidades pólo na economia
mesmo espaço
agroexportadora
Não há ainda u ma especialização

espacial

Centro urbano especializado como

Transformação da cidade comercial em
centro de negócios
industrial
Integração diferenciada entre trabalho e

moradia

Expulsão dos trabalhadores do centro da

cidade

Hierarquização dos bairros nobre s e

subúrbios

Conformação das redes de cidades

Formação da rede urbana
Necessidade de uma escala de produção

ampliada dos serviços urbanos

Politização da questão urbana

A acumulação industrial que se intensificou a partir de 1950

foi simultaneamente ind ustrial e urbana. O urbano é o fazer - se

classe trabalhadora, é a formação de uma classe industrial

49
urbana, é a abertura de fronteiras agrícolas, é a afirmação de um

novo poder político como negação do campo. Como reflexo

destes processos sociais o urbano é reprodução ampliada da força

de trabalho e sintetiza um momento de atraso estrutural do

Estado em termos de socialização das condições gerais de

produção.

Nesse sentido, a especificidade do urbano é definida por ser

parte integrante do processo social de intensificação da

industrialização brasileira na década de 50 e por esta se realizar

fundamentalmente nas grandes cidades. Sua forma espacial está

permeada por relações de poder, de dominação e subordinação,

seja na expansão das periferias urbanas, seja na localização

geográfica dos maiores municípios brasileiros, mostrando que

este crescimento se realizava fundamentalmente na faixa

litorânea.

A especificidade do urbano incorpora uma relação de espaço

e poder que não se define apenas por uma realidade inter na

isolada das grandes cidades, nem como reflexo de uma divisão

social e técnica do trabalho. Ela se constitui a partir das forças

sociais que produzem, ocupam, transformam, organizam e

utilizam o espaço. Como produto social ela incorpora esta

simultaneida de de tempo e espaço que configura determinada

50
formação social e que territorializa classes sociais e suas

relações de poder.

O urbano não é apenas o espelho destas relações econômicas

e sociais que marcam mudanças ocorridas na sociedade brasileira

a part ir da década de 50, mas sim o lugar onde estas forças

sociais se encontram num confronto de dominação e resistência,

de subordinação e autonomização, de ausências e presenças. A

sobrevivência do capitalismo tem dependido dessa produção

através da homogeniz ação e diferenciação de espaços, da

territorialização e desterritorialização, da integração e

fragmentação, através da ação de frações de capital e da

influência da intervenção estatal nas relações cotidianas e nas

formas mais amplas de reprodução social.

O conflito social urbano se faz como resistência e produção

de uma nova espacialidade. Produção que envolve a relação de

atores sociais com este espaço, construindo identidades e

oposições. Estes processos de confrontos de territorialidades

produzidas exi gem uma apreensão da especificidade urbana para

além de fatores estruturantes ou reflexos de estrutura. Significam

reafirmar o papel dos sujeitos sociais na constituição de formas

de controle da produção do espaço incorporando e integrando

51
elementos de sua cotidianidade com os processos sociais mais

amplos.

1.4 Espaço urbano e construção de identidades

sociais

no território

Este caminho de apreensão da especificidade do urbano e do

próprio conflito social a partir da ação dos sujeitos sociais na

produçã o do espaço não tem ganho uma centralidade no interior

da pesquisa urbana, constituindo um esforço que tem sido

desenvolvido a partir de uma leitura crítica do debate sobre os

estudos urbanos.

Este esforço teórico se insere no quadro mais geral do debate

d os paradigmas presentes na pesquisa urbana. A intenção de

submeter os instrumentos de uso mais comuns da pesquisa

urbana a uma crítica epistemológica encontra no conceito de

identidade territorial uma justificativa particular. Os balanços

recentes sobre as pesquisas urbanas identificam um esgotamento

52
de suas condições institucionais 22 e também do próprio objeto de

estudo e dos recorrentes procedimentos metodológicos 23 .

O desenvolvimento da pesquisa urbana no Brasil, à

semelhança dos balanços citados em relaçã o à França, ocorreu

amparado na ampliação da intervenção do Estado na área de

planejamento urbano. Direcionados pelas necessidades

estruturais colocadas em torno dos problemas de um

desenvolvimento econômico acelerado e de uma organização

territorial centr alizada e concentrada, os estudos tratavam do

fenômeno urbano sem delinear a compreensão que dele tinham.

Em conseqüência, não era o urbano, enquanto objeto, que era

estudado, mas sim seus atributos, sua expressão no espaço físico

e seus fenômenos de aglom eração, concentração e

centralização 24 .

Os estudos tendiam a privilegiar o pensar o urbano,

explicitado ou não enquanto objeto, segundo a ótica do consumo

e da reprodução. A compreensão "economicista", baseada em

22
PRETECEILLE, Edmond. Políticas Urbanas e Serviços Coletivos: Um Balanço d as
Pesquisas , tradução de Regina Sílvia Pacheco, Revista Espaço e Debates nº 18, 1986.
23
TOPALOV, Cristian. Fazer a História da Pesquisa Urbana. A experiência francesa
desde 1965 , tradução de Regina Sílvia Pacheco, Revista Espaço e Debates, nº 23, 1988.
24
Estas são conclusões de uma pesquisa desenvolvida pela ANPUR e apresentada no
encontro anual da ANPUR em 1986. A esse respeito ver: RANDOLPH, R. et alli. Balanço
Quantitativo da Produção Técnico - Científica em Planejamento Regional, Urbano e
Habitacional (1980/1986). ANPUR, 1986.

53
estudos sobre o urbano referenciados na esfe ra do consumo e da

circulação, encontrava limites numa dinâmica em que é

necessário pensar os processos de ruptura e os novos sujeitos

sociais. Aos poucos, evidencia - se que a crise teórica reproduz as

dificuldades de compreensão do momento de transição e d e

mudança do padrão de acumulação e de divisão social e espacial

do trabalho.

As rupturas metodológicas expressam, neste momento,

rupturas sociais. Por esta razão os estudos sobre os novos

movimentos sociais têm contribuído para repensar o marxismo e

seu c ampo de valores. A partir da identificação de uma nova

cultura política, requalifica - se a noção de totalidade, critica - se a

visão de um único sujeito histórico dotado de um projeto,

redefine - se a relação entre Estado e sociedade civil e percebe - se

o surgim ento de novos atores sociais.

Estes elementos de uma nova cultura política se

materializam em novas questões de método: no sentido de se

pensar os sujeitos das reivindicações coletivas como

constituidores de uma ação social e não como reflexos de uma

estr utura, de reconhecer os valores culturais como elementos

básicos de compreensão de uma ação social, de valorizar a

54
construção da realidade social pela subjetividade, como parte

constitutiva essencial da realidade objetiva 25 .

Alguns caminhos já identificavam esta necessidade de se

trabalhar a dinâmica cultural - espacial dos processos urbanos e a

necessidade de romper com a perspectiva economicista. O

pensamento de Foucault estimulou uma recuperação histórica dos

dispositivos disciplinares que intervinham tanto sobre as classes

dominantes quanto sobre as populares.

A perspectiva de resgatar a história dos que tiveram a sua

fala silenciada acabou por unir Foucault a Thompson em uma

linha de pesquisa sobre história das classes populares e do

cotidiano dos trabalha dores 26 . Embora situados em campos

metodologicamente diferentes, o tema da cultura operária

amplamente pesquisado pela historiografia inglesa – que deve

sua renovação a Thompson – aparece como o contraponto do

tema da disciplina industrial que está indiscut ivelmente ligado a

Foucault.

25
RIBEIRO, Ana Clara Torres. Movimentos Sociais. Caminhos para a defesa de uma
temática ou os desafios dos anos 90 . ANPOCS. Caxambu. 1990.
26
Em prefácio ao livro de Margareth Rago, Edgar Salvadori de Decca nos remete às
potenciali dades e dificuldades de uma abordagem histórica que integre Thompson e
Foucault. O tema da cultura operária e da disciplina industrial, presente em ambos,
expressa uma dupla abordagem que ganha singularidade pela própria trama tecida e
combinada. De um lad o, a ênfase dada à questão da experiência de classe; de outro,

55
 Por outro lado, há os estudos que pensam as transformações

urbanas a partir de uma totalidade compreendida em termos de

capitalismo mundial e do processo concreto de trabalho, em

particular de processos de automação flexível. A partir da noção

de regulação social (maneira pela qual uma relação social se

reproduz, apesar de seu caráter contraditório), procuram sair de

uma visão economicista e trabalhar uma noção mais abrangente

do que a noção de reprodução. Tais pesquisas 27 abrem

perspectivas para os estudos históricos e uma releitura de modos

de vida urbanos a partir da ótica da regulação.

A história das lutas urbanas fica recolocada num primeiro

plano tendo como referência as concepções expostas acima e a

reflexão a respeito da e specificidade do conflito urbano. O

debate sobre o paradigma, que não pode ser dissociado de um

caminho crítico de concepções estruturalistas 28 que marcam as

últimas décadas, estabeleceu alguns elementos para uma

acentuando a ação disciplinar de inúmeros agentes sociais na produção do cotidiano.

RAGO, Margareth. op. cit, p. 111.
27
Esta dupla abordagem, integrando Thompson e Foucault, traz a possibilidad e de pensar o
urbano como espaço de reprodução e de resistência. A esse respeito, ver RAGO,
Margareth, op. cit.
28
Fazemos parte de uma geração formada pela academicamente na ótica de concepções
estruturalistas e de alguma forma a historicidade do debate te órico pode ser recuperada
como uma crítica às determinações estruturantes. Neste caminho crítico ao estruturalismo
acompanhamos algumas tentativas de mediações, como Foucault com a Arqueologia do
Saber e a genealogia do poder, Bourdieu com habitus ou aind a Aglietta com a Escola da
Regulação.

56
reconstrução analítica desses movimentosem n ossa formação

social. As contradições e o conflito urbano devem ser pensados

em sua dimensão cultural e territorial, superando as visões

economicistas com que foram trabalhados inicialmente; a crítica

à visão do Estado como único interlocutor e antagonista , criando

uma polarização que antecipava conclusões; os limites do

conceito de reprodução da força de trabalho para pensar o espaço

urbano e a heterogeneidade da base social.

Ao lado da dimensão reivindicativa desses movimentos

instaura - se um processo de f ormação de identidade coletiva

voltado para a dimensão do cotidiano e do local de moradia. As

lutas específicas não são apenas compreendidas como meios de

se chegar a uma visão mais global, mas como um processo de

construção de identidade territorial. Os m ovimentos de bairros,

loteamentos clandestinos e favelas não só respondem a uma

dinâmica de dominação social e espacial como se traduzem na

superação da alienação em relação ao espaço de moradia.

Isso significa pensar além de movimentos reivindicativos em

termos de serviços públicos. Significa se interrogar sobre o

acúmulo de um processo de construção de um sujeito social e de

sua identidade territorial em sua dimensão política e cultural.

57
1.5 Ressurgimento dos sujeitos e da produção social

do espaço

A procura de identidades sociais construídas no território,

seja na construção da imagem de modernidade, como genealogia

dos micropoderes ou como território da utopia, significava trazer

à cena os atores sociais no caminho crítico às concepções

estruturalist as 29 .

Impossível, contudo, fugir à necessidade de precisar

conceitos. Atores, sujeitos, agentes são nomes diversos que são

retomados quando perde força a abordagem estruturalista. Que

personagens são estes que entram em cena? A idéia de um

sujeito históric o capaz de pensar a totalidade e racionalizar a

ação histórica fica para trás com a crise dos movimentos

revolucionários. Diante da herança estruturalista, que nos falava

de uma história sem sujeitos, surge uma pluralidade de

movimentos sociais tendo como marca de seu retorno a

29
Ao falarmos na retomada do ator social no caminho de uma crítica ao estruturalismo, é
necessário lembrar que Alain Touraine foi um dos precursores deste renascimento ao
enunciar teses valorizando as dinâmicas e proce ssos sociais ao contrário do estatismo e dos
fenômenos de reprodução valorizados pelo estruturalismo, que triunfava teoricamente
então. TOURAINE, Alain. Production de la Societé. Le Seuil. Paris, 1973.

58
autonomia a partidos e ao Estado, opondo - se a uma concepção

utilitarista da ação coletiva.

Alain Touraine definirá estes personagens como atores

sociais que não agem em conformidade com o lugar que ocupam

na organização social, mas a queles que modificam o meio

ambiente material e sobretudo social no qual estão colocados,

modificando a divisão do trabalho, as formas de decisão, as

relações de dominação ou as orientações culturais 30 .

Esta noção, como assinala Eder Sader, emergiu no Brasi l –

através do discurso dos movimentos sociais – na figura de

sujeitos coletivos, os quais elaboram identidades e organizam

práticas através das quais seus membros pretendem defender seus

interesses e expressar suas vontades 31 . Trata - se de uma

pluralidade d e sujeitos que denotam tanto uma autonomia como

uma heteronomia, na medida em que constroem seus projetos a

30
Alain Touraine, situando - se mais no campo de análise de rupturas presentes numa
sociedade pós - industrial, procura inter - relacionar os termos indivíduo, sujeito e ator.
Reafirmando a impossibilidade de separar o indivíduo de sua situação social, fala do
sujeito como construção do indivíduo como ator. Esta de finição está mais ligada à
introdução do tema do sujeito pessoal e da subjetivação, no qual Touraine afirma ser o
movimento social um ator coletivo cuja orientação maior é a defesa do sujeito, a luta pelos
direitos e a dignidade do trabalhador. TOURAINE, A lain. Crítica da Modernidade ,
tradução de Elia Ferreira Edel, Petrópolis, Vozes, 1994, p. 254.
31
Eder Sader ressalta o cuidado necessário que a utilização da noção de sujeito exige, quer
pela crítica às suas conotações racionalistas, quer pela alusão à noç ão clássica de sujeito
dotado de unidade e homogeneidade. SADER, Eder . Quando os novos personagens entram
em cena. São Paulo, Paz e Terra, 1988, p. 54.

59
partir de uma vivência do conflito social e da ação coletiva de

negociação e defesa de seus interesses.

O retorno à discussão do sujeito social sign ifica tentar sair

de impasses que traduzem a tradição estruturalista em que se

limita a ação do sujeito ao lugar que o condiciona. De algum

modo, os estudos urbanos trilharam timidamente este caminho,

ainda que tivessem como referência teórica básica estud os de

processos de reprodução social.

A renovação de novos métodos de pesquisa urbana foi buscar

na Arqueologia do Saber um Foucault historiador que

problematizava o poder. Sua abordagem de poder rompe com

uma visão instrumental do leninismo 32 e procede à sua

pluralização de sujeitos que não constituem centros estruturantes

de uma racionalidade política. O método de busca da gênese do

poder, partindo do micro para o macro, desenvolvido por

Foucault, evidenciava a existência de formas de exercício de

32
Segundo Dosse, a abordagem do poder de Foucault rompe com a concepção
instrumentalista do marxismo - le ninismo, não ficando atribuível a uma classe que o deteria.
Circulando a partir de uma rede entre os indivíduos, funciona em cadeias, transita por cada
um, antes de reunir - se num todo. Se não existe lugar nodal do poder, tampouco pode haver
lugar de resist ência a esse poder. Onipresente, não pode oscilar nem cair, está em cada um,
tudo é poder, por toda parte. A resistência do exercício de tal poder deixa de ter, por
conseguinte, um objeto. A análise de Foucault tem o mérito de convidar a não se confundir
n uma mesma realidade o poder e o Estado, mas, freqüentemente, à custa da negação da
existência de um Estado, em proveito de um olhar exclusivo que se fixa no corpo. DOSSE,
François. História do Estruturalismo , op. cit., vol. 2, p. 285.

60
poder d istintas do Estado e de classes sociais. O poder se

dispersa a partir de uma rede de indivíduos, funcionando em

cadeias, antes de reunir - se num todo.

Os estudos dos dispositivos silenciosos de disciplina

estimularam o surgimento, no Brasil, na década de 70 , de

pesquisas urbanas ligadas à história das microestratégias e das

técnicas normatizadoras 33 . Mas se constituem em estudos de

reprodução onde o sujeito está submetido a várias modalidades

de poder, perdendo - se de vista os caminhos de concepção de um

fenôm eno social a partir da ação coletiva.

A geografia dos poderes pode ser considerada como um

contraponto ao estudo das práticas populares. Ao lado da

disciplinarização dos trabalhadores na produção da

cotidianidade, há a experiência e a cultura das classes populares

e o "fazer - se" classe em determinada formação social. A vivência

do conflito e sua cotidianidade não significam caminhos

autônomos, quer de reprodução, quer de construção do sujeito

social. A construção de uma identidade do sujeito social se fará

numa relação de interação social, onde a alteridade é parte

33
A esse respeito ver o trabalho de M ACHADO, Roberto, LOUREIRO, Angela, LUZ,
Rogério e MURICY, Katia. Danação da Norma: Medicina Social e a Constituição da
Psiquiatria no Brasil , Rio de Janeiro, Edições Graal, 1978, ao qual se seguiram outros
estudos como o de COSTA, Jurandir Freire. Ordem Médica e Norma Familiar , Rio de
Janeiro, Edições Graal, 1979.

61
constitutiva da identidade. O reconhecimento do conflito, a

percepção do opositor, a intersubjetividade que constitui a

identidade são elementos que compõem esta construção na qual

sujeitos socia is são autônomos e heterônimos.

Estas concepções recuperam o cotidiano para o interior da

História e o fazem sob um enfoque que não opõe a esfera política

à do cotidiano. Sobre esta oposição, Agnes Heller nos afirma

uma cotidianidade como reprodução, em qu e a vida cotidiana é

vida do indivíduo. Toda ação se manifesta e funciona

exclusivamente enquanto é imprescindível para a simples

continuação de sua cotidianidade. Assim, as idéias necessárias à

cotidianidade jamais se elevam ao plano da teoria do mesmo

mo do como a atividade cotidiana não é praxis 34 .

Para superar esta dicotomia entre indivíduo e sociedade,

entre personagens históricos e forças coletivas, entre vontades

singulares e determinações estruturais, Bourdieu 35 , sem romper

com posições estruturalistas , abre as portas para uma dimensão

cultural do sujeito.

34
HELLER, Agnes. O Cotidiano e a História. Paz e Terra, 1985.
35
BOURDIEU, Pierre. "Campo de Poder, Campo Intelectual e Habitus de Classe". In: A
Economia das Trocas Simbólicas , tra dução de Sergio M iceli, Silvia de Almeida Prado,
Sonia M iceli e W ilson Campos Vieira, São Paulo, Perspectiva, 1987.
Miceli

62
 As práticas culturais são constitutivas da história das

classes. Ao afirmar que todo estudo histórico nos põe em

presença de um passado objetivado, quer dizer, história que se

acumulou ao longo do te mpo, nas coisas, nas máquinas,

edifícios, monumentos, livros, teorias, costumes, direitos e a

história incorporada que se tornou habitus de reprodução de

nossa cotidianidade.

A noção introduzida inicialmente identifica o habitus a

partir de sobredeterminaç ões socioeconômicas que dão lugar a

práticas ou estratégias nas quais as disposições práticas estarão

de acordo com estruturas dominantes. Esta noção possui

elementos para pensar as estratégias de reprodução no nível da

ação cotidiana, mas encontra limites na fatalidade que estabelece

para o processo social.

O desejo de reagir à visão estruturalista, filosofia de ação

em que os agentes são reduzidos a suporte de estrutura, só fica

mais claro quando a prática cultural ganha autonomia em relação

à estrutura p olítica. Neste sentido, ressalta - se o lado ativo do

conhecimento prático na noção de habitus .

63
 Em resumo, como afirma Bourdieu 36 , o mercado de bens

simbólicos tem as suas leis. A lógica simbólica da distinção, em

que existir não é propriamente ser diferente, implica ser

reconhecido legitimamente como diferente; em outras palavras, a

existência real da identidade supõe a possibilidade real, jurídica

e politicamente garantida, de afirmar - se oficialmente a

diferença. Qualquer unificação que assimile aquilo que é

diferente encerra o princípio de dominação de uma identidade

sobre a outra, da negação de uma identidade por outra.

O mérito de Bourdieu está em romper com o economicismo

que não reconhece a construção do real pela representação que os

agentes têm dele. Deste modo, ele limita a compreensão da

verdadeira contribuição que a transformação coletiva da

representação dá à transformação da realidade 37 . Ainda que este

seja o esforço de Bourdieu, sua noção de sujeito social, produto

do habitus , não escapa a um esqu ema de reprodução, no seio do

qual atores retificam o bom funcionamento das estruturas a que

servem.

Fica, contudo, a afirmação de que a distinção e o

reconhecimento da diferença se materializam na especificidade

36
BOURDIEU, Pierre. O Poder Simbólico , tradução de Fernando Tomaz, Rio de Janeiro,
Editora Bertrand Brasil, 1989, p. 121.
37
BOURDIEU, ibidem , loc cit.

64
do lugar. Lugar que determina e define as f ronteiras dos diversos

modos de vida, mas que não reduz a produção social do espaço a

uma lógica dos lugares e de suas combinações. De algum modo,

estes movimentos teóricos significam a tentativa de sair das

malhas teóricas do estruturalismo, debatendo - se por dentro dele.

Creio que o caminho do ressurgimento do sujeito social foi o elo

decisivo de ruptura, deslocando o centro do debate teórico.

1.6 O movimento de reforma urbana (1950 - 1990):

o fazer - se sujeito social

A compreensão de que a construção do re al se dá também

pela representação do real nos permite romper com a visão

determinista da História, a História como oposição e colisão de

representações de esferas heterogêneas. A história é socialmente

construída, principalmente a do espaço, na base de

re presentações sobre outras representações.

A relação entre História, representação e lugar é

fundamental para se pensar a construção de identidades

territoriais. As sociedades se diferenciam pelo lugar e sua

história se define pela relação com os limites qu e este lugar

65
impõe 38 . Mas a história da reforma urbana não é apenas a das

cidades ou a dos projetos sociais que se constroem em cada

lugar. A reforma urbana estabelece um movimento dialético entre

forma e conteúdo, tanto nos limites que o lugar impõe como n a

superação destes limites ao pensar uma síntese e representação

destas diversas escalas espaciais.

Iniciada a partir de ações coletivas na área de habitação na

década de 50, a reforma urbana constitui um movimento social

em grandes cidades brasileiras – Rio de Janeiro, São Paulo,

Recife, Belém, Porto Alegre – expressando um movimento

dialético do todo social apreendido na e através da realidade

urbana.

A representação do urbano, a partir dos anos 50, ganhou uma

dimensão hegemônica na sociedade brasileira, reafirmando - se a

partir da pluralidade de projetos que são elaborados por sujeitos

sociais. O movimento de reforma urbana faz parte desta mudança

presente no interior da sociedade brasileira, expressando

reivindicações de um espaço herdado de segregação e ausência

de infra - estrutura e o sonho de um espaço projetado como

território da utopia e direito à cidade.

38
Milton Santos afirma em seu texto que cada localização é um momento do imenso
movimento do mundo, compreendido em um ponto geográfico, um lugar. SANTOS, M.
Espaço e Método , São Paulo, Nobel,1985, p. 2.

66
 Nesta representação do urbano torna - se necessário restituir

em sua amplitude o conceito de produção, reduzido muitas vezes

ao conceito de produção d as coisas, ou seja, das mercadorias. A

produção social do espaço urbano envolve relações sociais que

surgem também da ação de interação entre movimentos sociais e

território, forma e conteúdos ativos. Sujeito e objeto interagem,

numa representação urbana p lural, pois cada elemento está

sempre variando de valor em sua realidade específica, mas com

uma multiplicidade reunida numa totalidade.

O movimento de reforma urbana constituiu uma ação de

sujeitos sociais que, pensados como elementos ativos de

construção de suas identidades territoriais, interpretaram a

vivência e as práticas dos bairros populares, intervieram sobre

elas num processo de conhecimento e de construção de

representações. Sua história é a história da apreensão destas

vivências onde forma e con teúdo se aproximam até se

identificarem.

A especificidade dos movimentos sociais se realiza também

a partir da construção destas representações que se tornaram

elementos constitutivos de uma realidade social e se interagem

na confrontação com ideologias do minantes ou com o espírito da

nossa época. Expressando um processo de constituição de

67
sujeitos sociais, o movimento da reforma urbana percorreu

caminhos de construção da representação de uma identidade

urbana desejada.

Neste estudo procuro pensar os elemen tos que

potencializaram e afirmaram estas identidades desejadas através

de diversos movimentos sociais que compuseram e compõem o

movimento de reforma urbana, discutindo a ausência e a

presença de sujeitos sociais na construção de identidades

territoriais. Significa buscar o elo entre identidades sociais e

espaciais, as sínteses produzidas e como as reivindicações se

inscrevem no ritmo do cotidiano como espaço político e de

transformação de relações sociais; trabalhar a relação entre o

espaço herdado e os m ovimentos sociais, a memória como forma

de poder e de construção de identidades; a voz horizontal e

vertical como elementos constitutivos de uma alteridade e

identidade.

A partir da presença na cena brasileira do movimento

nacional de reforma urbana, inte grado a um contexto histórico de

transformações socioespaciais, influenciando e reforçando

instituições, interagindo com movimentos municipalistas e de

descentralização, construindo direitos urbanos, penso que se

constituiu uma nova cultura institucional q ue influenciou e

68
contribuiu para a conformação da esfera pública no país. Esta

mesma cultura institucional – de uma esfera pública democrática,

participativa, descentralizada e legitimadora de direitos – que

expressou uma reafirmação do movimento de reform a urbana

balizará também os seus limites, como veremos nos capítulos

seguintes.

69
 2. A reforma urbana e os movimentos sociais:
história sem rupturas ou ruptura sem história

2.1 Reforma urbana e movimentos sociais:

uma reconstrução teórica e histórica necessária

A reforma urbana não é um projeto recente em nosso país.

No início da décad a de 60, foi incorporada como uma reforma de

base 1 . As mobilizações populares desta década, caracterizadas

pela emergência inexorável de um Brasil urbano - industrial,

explicitavam a contradição do Estado brasileiro que priorizava as

condições gerais de prod ução necessárias à intensificação do

processo de substituição de importações 2 e se mostravam

1
Em 1963, foi realizado, no hotel Quitandinha, na cidade de Petrópolis, um seminário
sobre a reforma urbana com a presença de arquitetos (119), assistentes sociais (7),
economistas (7), urbanista (1), sociólogos (4), químico (1) , professores (3), pesquisadora
(1), médicos (4), líderes sindicais (2), estudantes (6), industriário (1), funcionário público
(1), engenheiros (18), general (1), deputados federais (8), entre eles os deputados Neiva
Moreira e Rubem Paiva. Não consta a par ticipação de nenhum historiador ou geógrafo.
2
Sobre este urbano que marca o processo de intensificação de substituição de importações,
Francisco de Oliveira procura contrapor a imagem do urbano como síntese de um momento
do desenvolvimento capitalista no Brasil a uma visão apenas localizada de problemas de
crescimento das cidades. Para o autor, “o urbano é principalmente movimento de migração
campo/cidade e a desarticulação das economias regionais; o urbano é uma poderosa
acumulação do capital, fundado sim ultaneamente no confisco da mais valia em expansão,
na abertura das fronteiras agrícolas que propiciavam a alimentação das cidades sem por em
xeque a estrutura fundiária, isto é, na manutenção do <M>status quo no campo, e no
confisco de parte da riqueza da s antigas classes latifundiárias oligárquicas que será
passada à burguesia industrial. O urbano neste período é a afirmação da sede urbana

70
incapazes de acompanhar o outro lado deste processo que se

constituía numa reprodução ampliada da força de trabalho,

localizada principalmente nas regiões metropoli tanas.

Período de intensos conflitos sociais nas grandes cidades

brasileiras. Em São Paulo, a crise de abastecimento e a carestia

produziam manifestações de rua logo após o fim do Estado Novo

Na década seguinte, ganha corpo o movimento contra os

despejos. Em Recife, além da histórica luta desenvolvida desde

1943 pela Liga Social dos Mocambos, crescerão as associações

de bairros, muitas delas inspiradas nas Sociedades Amigos de

Bairro de São Paulo. No Rio de Janeiro, capital da República,

mobilizações em tor no de transportes, concentrações no câmara

municipal visando “barrar” as remoções de favelas e pelo direito

à moradia, lutas contra carestia e pelo congelamento de aluguéis.

Estas mobilizações eram marcadas por ações coletivas nas quais

os bairros eram con siderados apenas espaços de reprodução e

dessa forma dependentes e integrados aos movimentos sindicais.

Por outro lado, a necessidade de políticas mais globais no

interior do espaço urbano passou a ocupar um lugar de destaque

no debate político. As lutas p elo congelamento dos aluguéis se

industrial da produção e do controle político social; é a negação do campo”. Francisco de

Oliveira, Acumulação Monopo lista, Estado e Urbanização: a nova qualidade do conflito de
classes; in: Cadernos de Debate nª 3, Editora Brasiliense, 1976, p. 64.

71
renovava, de tempos em tempos, pela prorrogação da Lei do

Inquilinato 3 . Em 1963, integrada na luta contra a carestia, uma

nova batalha dos inquilinos estimulou o debate sobre a questão

habitacional no país.

Uma nova propost a começa a surgir em termos de reforma de

base: a reforma urbana. Em editorial de 11 de maio de 1963, a

Revista Arquitetura afirma:

"A reforma urbana tem sua raiz na terra. A terra da cidade

deve ser usada em benefício da coletividade e não em função

de um dos seus membros. Esse ponto é essencial. Não deve

ser esquecido ou desviada sua atenção para outro aspecto

menos importante no momento; a propriedade das habitações

já existentes. Não será legislando sobre o posse de

residências existentes que se resolv erá a crise urbana e de

habitação. A reforma deve ser feita na origem. Na terra onde

vamos construir a cidade. Para tanto, é necessário

disciplinar seu uso e a sua posse" 4 .

3
Lei do Inquilinato. Lei nº 1300, vigorando desde 1942 e sendo constantemente renovada.
Em 28 de dezembro de 1950 é novame nte promulgada com alterações, definindo o
congelamento dos aluguéis. De dois em dois anos era renovada, produzindo grande
polêmica entre movimentos sociais e os setores empresariais imobiliários.
4
A proposta de Reforma Urbana nasce, por um lado, do cres cimento das lutas sociais da
cidade, e, por outro, pelo crescente debate sobre a necessidade de planejamento urbano e
regulação do uso do solo, inspirada no debate sobre planos diretores e na construção de
Brasília. O primeiro aspecto acaba sendo incorpor ado na cena política como uma força
auxiliar dos movimentos sindicais e partidos, realimentando a visão instrumental das lutas

72
 O regime militar, após 1964, impôs limites à ação política e

à reflexão intelectual que marcou um novo olhar, autoritário,

sobre o urbano. O urbano é foco de oposição, lugar de tensões,

de controle policial e militar, e a política social é vista de forma

compensatória. A política habitacional, através do Banco

Nacional de Habitação, trad uziu este olhar, no qual define um

novo cidadão, o mutuário, que tem carteira de trabalho, fundo de

garantia e renda familiar para pagar as prestações. Não se fala

mais em posse da terra, mas em propriedade dos imóveis.

A ideologia da casa própria se inte gra à política de

constituição de fundos públicos que garantam a acumulação

privada. No interior do Estado brasileiro se constitui um

estamento burocrático que retomará a proposta de reforma

urbana através de uma visão técnica de racionalização do uso do

solo. Esta proposta surgiu como lei de desenvolvimento urbano

em 1977 e se constituiu na base da proposta oficial de Reforma

Urbana apresentada ao Congresso em 1982 5 .

urbanas naquele período. Deste modo, serão principalmente técnicos de governo e

profissionais, em sua grande maioria arquitetos, que levantam a bandeira da Reforma
Urbana, principalmente através de editoriais e artigos da Revista Arquitetura, Revista
mensal do Instituto dos Arquitetos do Brasil. Revista de Arquitetura, Rio de Janeiro, IAB,
nº 11, maio de 1963, p. 2.
5
Em 1976, o Con selho Nacional de Desenvolvimento Urbano lança uma proposta de Lei de
Desenvolvimento Urbano, que foi apresentada pelos jornais como uma reforma para o
Brasil. Jornal O Estado de São Paulo , terça - feira, 24 de maio de 1977, p.5.

73
 Os caminhos de democratização do país fizeram ressurgir a

dimensão política e social da questão urbana. Os movimentos

sociais que retornam à cena na década de 70, o fazem sob a égide

da luta pela democratização, fruto do enfrentamento com o

regime militar. Trouxeram, em sua própria formação, a

construção de uma identidade social e a afirmação de uma

representação própria, distinta da que ocorreu na década de

1950. Com eles ressurgiu o tema da reforma urbana que,

amparado pelo crescimento dos movimentos populares urbanos,

constituiu - se na construção de uma nova identidade e de um

projeto especí fico, que se consolidou e ampliou a partir da

Constituinte de 1988 6

Ao lado da ação de construção deste projeto de reforma

urbana, houve o crescimento do papel dos movimentos sociais

urbanos na conquista de diretos e na definição de políticas

públicas. Se u ressurgimento constitui - se numa referência

empírica para o debate acadêmico 7 sobre novos movimentos

sociais. Uma das primeiras perguntas na reflexão acadêmica

sobre os movimentos sociais urbanos era em relação a que e a

6
A proposta popular de Re forma Urbana foi encaminhada à Assembléia Constituinte com
cerca de 150 mil assinaturas. A elaboração e a construção política desta proposta estão
detalhadas no capítulo 5.
7
A bibliografia deste debate acadêmico é muito vasta; será percorrida ao longo des ta tese
e, com maiores detalhes, neste capítulo.

74
quem eram considerados novos? Quai s eram as rupturas e

descontinuidades que o qualificavam como novo? Ou se apenas

surgiram como sujeitos sem história, ou esquecidos pela

história? História sem rupturas ou rupturas sem história. O

debate sobre movimentos sociais urbanos certamente exige um

melhor tratamento historiográfico.

2.2 Novos movimentos sociais e cultura política

A caracterização de novos movimentos sociais está

relacionada com a crise do pensamento marxista. Uma nova

cultura política surgiu a partir da crise dos modelos socialistas ,

do fracasso de diferentes atividades revolucionárias na América

Latina, das condições de dominação/legitimação atuais do Estado

capitalista e do surgimento, em alguns casos ressurgimento, de

movimentos sociais que trabalham formas de opressão e

contradiç ões específicas, como o caso do movimento de

mulheres.

O quadro de mudanças sociais, tanto nos países socialistas

como capitalistas, nos traz uma certa perplexidade e coloca

desafios no sentido de qualificar o conflito social num período

de crises de siste mas e de reconstrução de identidades sociais e

políticas. O reconhecimento dos laços existentes entre a prática

75
teórica e a prática política afirma as rupturas epistemológicas,

muito mais do que em qualquer outro momento, como expressões

de rupturas sociai s.

Por esta razão os estudos sobre os novos movimentos sociais

têm contribuído para repensar o marxismo e seu campo de

valores. A partir da identificação de uma nova cultura política

requalifica a noção de totalidade, critica a visão de um único

sujeito hi stórico dotado de um projeto, redefine a relação Estado

e sociedade civil e identifica o surgimento de novos atores

sociais.

Estes elementos de uma nova cultura política se

materializam em novas questões de métodos no sentido de pensar

os sujeitos das reiv indicações sociais como constituidores de

uma ação social e não como reflexos de uma estrutura, o

reconhecimento dos valores culturais como elementos básicos de

compreensão de uma ação social, a valorização da construção da

realidade social pela subjetivid ade, como parte constitutiva

essencial da realidade objetiva.

Esse olhar da transição a partir dos movimentos sociais nos

permite trabalhar uma dupla dimensão de uma práxis : de um lado

sua existência no processo de (re)construção do tecido social e

76
no camp o dos conflitos políticos, de outro a sua articulação com

um projeto que pense a totalidade.

O debate sobre o projeto que pense a totalidade e as energias

utópicas que o movem tem sido embalado pelas mudanças

ocorridas nos países do Leste Europeu. Haberma s, em seu texto

A Nova Intransparência , nos fala que hoje “as energias utópicas

aparentam ter se esgotado, como se elas tivessem se retirado do

pensamento histórico. O horizonte do futuro estreitou - se e o

espírito da época, como a política, transformou - se

profundamente 8 ”.

Habermas entende este abandono de conteúdos utópicos

tanto pelo esgotamento das utopias baseadas na emancipação do

trabalho como sob a forma de projeto socioestatal. Desta forma,

ao lado da perda da força persuasiva do conteúdo utópico da

revolução social esgotaram - se também projetos de uma razão

instrumental e funcionalista desenvolvida nas capacidades de

organizar e planejar a vida digna do homem. Este campo de

reflexão acaba por aproximar pensadores de esquerda de diversos

8
Habermas se refere à perda da força persuasiva da sociedade do trabalho, acompanhando
a reflexão de Clauss Offe sobre as indicações atuais da decrescente força de fatores como
trabalho, produção e lucro na determinação da constituição e do desenvolvimento da
sociedade em geral. HABERMAS, Juergen “A nova intransparência”. In: Novos Estudos
CEBRAP nº 18, São Paulo, set. de 1987, p.103 - 114.

77
matizes no esf orço de construção de novas bases de reflexão da

ação coletiva e caminhos de mudanças sociais.

Por outro lado, a própria força dos acontecimentos afirma

que:

a) às conquistas do tipo socialista podem seguir - se – como

efeito das alternâncias entre forças d e esquerda e conservadora

no governo de qualquer país – fases de restauração, de

cancelamento ou redimensionamento destas conquistas.

b) mesmo respeitando a identificação entre socialismo e

propriedade coletiva dos meios de produção, reconhece - se a

exigênc ia de uma combinação entre diversas formas (privada,

estatal, cooperativa) de propriedade dos meios de produção e um

papel não marginal do mercado 9 .

c) estas considerações levam a repensar a noção de

"construção" de uma sociedade socialista, tornando - se di fícil

definir e prefigurá - la como sistema econômico e social que

funciona com base em mecanismos totalmente antitéticos aos do

9
Giorgio Napolitano, em artigo publicado na Revista Lua Nova em 1990, na época
dirigente do então Partido Comunista Italiano, afirmava que “se reconhecemos que o
mercado tem um papel não marginal também em relação à utilização possível de
instrumentos de planejamento, torna - se difícil definir e prefigurar uma sociedade soci alista
como sistema econômico e social que funcione em mecanismos totalmente antitéticos aos
do sistema capitalista. NAPOLITANO, Giorgio.“O Socialismo do Futuro”. In: Revista Lua
Nova , nº 22, São Paulo, dezembro de 1990, p.5.

78
sistema capitalista. As conquistas socialistas se materializam de

forma muito menos linear do que imaginam certas versões do

marx ismo.

d) a definição de socialismo como conjunto de fins e valores

inseparáveis do desenvolvimento da democracia, fins e valores a

serem reformulados e perseguidos no contexto de economia e

sociedades capitalistas.

e) a crítica à visão determinista e produ tivista da

"contradição entre desenvolvimento das forças produtivas e

relações de produção", refletindo sobre uma nova concepção de

desenvolvimento que tenha a cidadania e a vida como

referências.

f) a existência de relação direta entre as formas de

organi zação do trabalho e as de controles sociais e culturais. A

incorporação do taylorismo e do fordismo na União Soviética e

no Leste Europeu significou um crescimento industrial fundado

no mesmo tipo de acumulação primitiva que o crescimento

capitalista.

g) a relação entre a mudança da divisão técnica do trabalho e

o processo de transformação socialista implicou medidas para

abolir a padronização do trabalho e a superação da alienação.

79
Significou também o repensar de uma nova organização do

território segundo uma nova lógica de desenvolvimento

econômico.

h) esta nova concepção de desenvolvimento envolve passar

da exploração da natureza por parte da produção para a inserção

desta última no ciclo natural, do aumento da produtividade ao

cuidado com as condições de cultura do trabalho e o

desenvolvimento de uma tecnologia e de uma técnica favoráveis

ao homem e à natureza.

As considerações acima impulsionam a reflexão sobre a

teoria de movimentos sociais, indicando não só a pluralidade de

sujeitos sociais mas a plura lidade de projetos e a impossibilidade

de se pensar um sujeito histórico predeterminado e único, capaz

de ser o portador de um projeto universalizante.

Há, deste modo, uma fusão entre reconstrução do tecido

social e a diversidade dos projetos, integrando - s e numa nova

dimensão da práxis que valoriza a construção, a interlocução

entre os diferentes projetos, o processo de mediações entre o

desejo e a ação. Modifica - se a relação entre utopia e práxis ,

estabelecendo - se uma relação de afirmação de um desejo e de

busca de sua satisfação.

80
 Entende - se os caminhos dos novos movimentos sociais como

parte do processo de esgotamento e de busca de novas energias

utópicas, no momento caracterizado, segundo Norberto Bobbio,

de derrota da primeira utopia que tentou fazer par te da história, a

do "comunismo histórico" 10 .

Esta afirmação de Norberto Bobbio, além da delimitação do

esgotamento das energias utópicas em torno do comunismo

histórico, frisando o histórico a todo momento para caracterizar

a derrota de uma determinada co ncepção ideológica, traz também

uma dimensão de integração de pensamento utópico e histórico.

Para Habermas este dois modos de pensar, que a primeira vista

parecem se excluir, se interpenetram marcando o espírito da

época:

“o pensamento histórico saturado de experiência parece destinado a

criticar os projetos utópicos; o pensamento utópico, em sua

exuberância parece ter a função de abrir alternativas de ação e

margem de possibilidades que se projetem sobre as continuidades

históricas. Na verdade, porém, a moderna consciência do tempo

10
Norberto Bobbio entende o fr acasso da utopia comunista, como ele próprio afirma, a
primeira utopia que fez parte da história, como o surgimento de um novo desafio que expõe
no final de seu artigo: “A democracia venceu o desafio do comunismo histórico. M as que
meios e ideais ela tem p ara enfrentar aqueles muitos problemas a partir dos quais nasceu o
desafio comunista?. BOBBIO, Norberto. “A Utopia”. In Revista Lua Nova nº 21, São
Paulo, setembro de 1990, p.144.

81
inaugura um horizonte onde o pensamento utópico funde - se com o

pensamento histórico” 11 .

Habermas trabalhou esta integração como a marca dos

tempos modernos, em que

“a atualidade concebe - se recorrentemente como uma

passagem par a o novo; ela vive na transitoriedade dos

acontecimentos históricos e na expectativa de outra

configuração do futuro. A modernidade já não pode

emprestar seus padrões de orientação de modelos de outras

épocas. Ela encontra - se completamente abandonada a si

mesma, tem de extrair de si mesma sua normatividade. Daqui

em diante, a atualidade autêntica é o lugar onde se

entrelaçam tradição e inovação” 12 .

Ao reafirmarem uma totalidade que não pode ser antecipada,

reafirmam a presença de novas energias utópicas vol tadas para a

construção e a disputa de projetos no campo dos valores éticos e

políticos, de radicalidade democrática, da constituição de novos

direitos, da socialização da política, de novas identidades

territoriais, de uma noção ampliada de uma esfera púb lica.

Aproxima - se, assim a ação e desejo. Fundem - se numa mesma

11
HABERMAS, Juergen. A Nova Intransparência , op. cit, p. 103.
12
HABERMAS, o p. cit, p.103.

82
reflexão a reconstrução do tecido social e o projeto que trabalhe

uma totalidade que não pode ser antecipada.

Essa visão crítica induzia a uma prática de defesa da

autonomia como reafirmação de alteridade e de independência

frente ao Estado e aos partidos políticos. Ganhou força a idéia de

construção da consciência política a partir do próprio movimento

e da ação centrada sobre as contradições específicas de cada

grupo social. Ao lado da crítica à relação instrumental de

partidos políticos com os movimentos sociais, ampliou - se a

concepção do próprio conflito de classes e das formas de

opressão. As diversas formas de opressão geram contradições

específicas não antagônicas, rompendo com a visão dua lista e

com uma concepção em bloco da luta de classes. As contradições

não são apenas econômicas, mas culturais e territoriais em

função da ampliação do conflito, atingindo todas as esferas da

vida cotidiana.

É neste campo teórico em que se trabalha a plur alidade do

conflito social que Alain Touraine definirá os movimentos

sociais como a ação conflitante de agente de classes sociais

lutando pelo controle do sistema de ação histórica. Ao criticar a

visão tradicional de que a consciência só surge do exterior da

organização, Touraine valoriza os movimentos sociais como

83
expressão de conflitos e não de contradições. Esta noção

expressa uma dimensão dos movimentos sociais como

construtores de identidades, valorizando seu papel no processo

de transformação social. A relativização do papel do partido

deve ser pensada na medida em que se compreenda os

movimentos “como portadores de um contra - modelo de

sociedade colocado no mesmo campo de historicidade do modelo

dominante” 13 .

A nova cultura política envolve uma nova co ncepção de

organização. Essas concepções implicavam novos formatos onde

o fato cultural é que dá a forma da organização e caracteriza a

práxis dos movimentos 14 . Distintos de movimentos sociais e

políticos tradicionais, segundo Harmut Kärner, os movimentos

s ociais não reconhecem a militância formal e a estrutura

hierarquizada 15 .

13
Touraine definirá os novos movimentos sociais como a “a ação conflitante de agente de
classes sociais lutando pelo controle do sistema histórico”. TOURAINE, Alan. Movimentos
Sociais "Les mouvements sociaux", in Production de la sociéte , Le Seuil, Paris, 1973, p
347.
14
Ilse Sherer - W arren, em seu texto O Caráter dos novos movimentos sociais, se refere ao
fato cultural como um campo específico de ação, que marca e onde se encontra a maior
identidade entre os novos movimentos sociais urbanos, a firmando que é isso que dá o
caráter de novo ao que se denomina “novo”nesses movimentos. Sherer - W ARREN, Ilse. “O
Caráter dos Novos Movimentos Sociais”. In Uma Revolução no Cotidiano? Os novos
movimentos sociais na América Latina, Brasiliense, São Paulo, 19 87, p.40.
15
Hartmut Kärner, na crítica à noção tradicional de vanguarda e à estrutura militarizada
das organizações políticas tradicionais de esquerda, opõe os novos movimentos sociais aos

84
 Os novos movimentos sociais constituíram - se em um marco e

referência de uma nova cultura política que contribuem para uma

mudança de valores na sociedade. Significam também que as

nov as energias utópicas se dirigem no sentido de uma utopia

concreta. Segundo Kärner, a visão de

“uma sociedade futura não pode ser apenas de uma utopia

longínqua; antes, sua realização deve começar aqui e agora,

na prática diária e não apenas na prática po lítica – o que

significa o início da utopia concreta, em que cada pessoa

revoluciona sua vida cotidiana ” 16 .

Este universo de nova cultura política, presente em autores

que pensam a modernidade e o pós - moderno 17 , influenciará o

debate dos movimentos sociais urbanos e a construção de

projetos específicos. A apropriação deste debate para nossa

processos tradicionais de revolução social e à necessidade de super ar a alienação a partir

de uma revolução do cotidiano. KÄRNER, Hartmut “M ovimentos Sociais: A Revolução no
Cotidiano”. In Uma Revolução do Cotidiano?Os novos movimentos sociais na América
Latina , op.cit., p.34.
16
Kärner, op. cit, p. 31.
17
Habermas, ao cont rário de Touraine que desenvolve uma crítica à modernidade, julga
infundada a tese do surgimento da modernidade. Para Habermas, nem a estrutura do
espírito da época, nem o modo de debater as futuras possibilidades de vida se modificaram,
nem as energias ut ópicas em geral retiraram - se da consciência da história. Antes pelo
contrário, chegou ao fim uma determinada utopia que, no passado, cristalizou - se em torno
do potencial de uma sociedade do trabalho. Contudo, não me parece que estes autores
apresentem dife renças na concepção de uma derrota da utopia baseada na sociedade do
trabalho e na necessidade de trabalhar elementos baseados numa nova cultura política que
se expressa através dos movimentos sociais.

85
realidade não se fez sem mediações ainda que se debatesse entre

a realidade dos países capitalistas centrais, para os quais foram

formuladas tais compreensões e a realida de de um país do

terceiro mundo onde tradicional e moderno se entrelaçam, se

interagem e se complementam.

Esta dualidade da realidade brasileira se constituiu na base

de um dilema sobre a questão urbana através das referências

empíricas de movimentos soci ais urbanos no país e aquelas

teóricas que cunharam a noção de novos movimentos. Os

chamados novos movimentos sociais urbanos, surgidos na década

de 70, não têm suas formas de organização muito distintas

daqueles que se organizaram no início dos anos 50. Ressurgem

no seio de um movimento democrático distinto das

características que marcam os novos movimentos sociais na

Europa. Encontram - se diante de carências e direitos que no

mundo capitalista avançado não mais se colocavam como

conflitos modernos.

Ao rec uperarmos a noção de reforma urbana enquanto um

projeto específico construído a partir da ação dos movimentos

sociais urbanos, estamos acompanhando uma ação coletiva no

país onde esta dualidade se fez presente. Acompanhar esta

integração entre o moderno e o tradicional a partir da história

86
dos movimentos sociais urbanos e da constituição do projeto de

reforma urbana é um desafio que procuro enfrentar trabalhando

com a noção de projeto que Touraine desenvolve.

Touraine utiliza a noção de projeto no âmbito de uma ação

histórica onde os movimentos sociais articulam três princípios

constitutivos de sua natureza: o da identidade, no qual o próprio

ator se define; o da oposição, quando identifica seu adversário, e

o da totalidade que se constitui na visão de ação histórica e luta

neste campo de dominação 18 .

Na análise do princípio da totalidade, no qual se situa a

disputa de um projeto de reforma urbana no interior da sociedade

industrial, é necessário recuperar as energias utópicas que

informaram a constituição de utopias urbanas.

2.3 Utopias urbanas: entre o desejo e a ação

Como uma dimensão da subjetividade constitutiva da própria

realidade, torna - se necessário resgatar a reflexão sobre a cidade

ideal que tem impulsionado ações públicas que interferem no

processo de produção do espaço urbano. Uma reflexão que tem

suas raízes na utopia platônica que aclarava a distinção

18
Touraine se refere a projeto no sentido relacional em que as possibilidades do ator de dar
sentido às suas próprias condutas permanecem sempre abertas em relação a um sistema
social já dado. TOURAINE, Alain. Os movimentos sociais , p. 344 - 346.

87
conceitual entre o desejo e a escolha. O desejo é definido por

deixar pendente o factível. Uma utopia que não estava destinada

a existir em qualquer lugar da terra, que não tentava fazer parte

da história 19 .

Esta reflexão é retomada nas primeiras décadas do século

XIX, pensando a desordem urbana das cidades industriais e sua

antítese – a ordem – através de modelos construídos por

caminhos que se desdob ram do imaginário para uma práxis de

construção de uma cidade ideal.

O urbanismo constitui - se no mito de uma ciência capaz de

definir uma racionalidade urbano - industrial e lhe dar forma.

Françoise Choay 20 definiu os primeiros modelos urbanistas como

progres sistas, por sua visão comum de crítica à cidade industrial.

Socialistas utópicos – Owen, Fourier, Proudhon entre outros –

definiam uma ordem - tipo aplicável a um homem - tipo. A análise

racional, a ciência, a técnica devem possibilitar resolver

19
Bobbio procura marcar esta diferença entre a cidade imaginada por Platão, uma utopia
que não fez parte da história e única utopia que fez parte da história: o comunismo
histórico. BOBBIO, Norberto. A Utopia , op.cit., p.142.
20
Françoise Choay recupera a história do urbanismo a partir de dois modelos básicos: o
progres sista e o culturalista. Como ponto comum destes modelos a idéia de uma cidade
ideal, a cidade do futuro. A cidade não é pensada como processo. Extraída sua
temporalidade concreta torna - se, no sentido etimológico utópica, quer dizer de lugar
nenhum. CHOAY, Françoise. O Urbanismo: Utopias e Realidades. Uma Antologia , Editora
Perspectiva, São Paulo,1979, p.14.

88
problemas colo cados pela relação dos homens com o meio e entre

si.

Na maioria dos casos, a ordem específica dos socialistas

utópicos expressou uma forma de autoritarismo político que se

concretiza na rigidez geométrica e na homogeneização de uma

ordem urbana, suscetível de aplicar - se a qualquer grupamento

humano.

Ao contrário dos socialistas utópicos, o pensamento

ecológico clássico 21 nasceu não pela vontade de construir uma

nova ordem, mas sim pelo desejo de mantê - la. A problemática

social da cidade industrial – favelas, marginalidade,

criminalidade, superpopulação, saneamento, entre outros – foi

entendida como uma disfunção da ordem capitalista.

A construção teórica da forma da cidade, para os autores da

escola culturalista, resulta da analogia entre as sociedades

humana s e os seres vivos e é regida pelo princípio básico da luta

pela sobrevivência. A sociedade se organiza em dois níveis: o

biótico, norteado por princípios da competição, e o cultural,

21
O pensamento ecológico clássico tem sua referência maior na Escola de Chicago e como
referência inicial os estudos de Robert Park que, em 1916, public a seu trabalho – Ecologia
Humana – ao qual se seguiram outros autores como Mc Kenzie e Burguess. A maioria
destes textos está publicada em uma coletânea – Estudos de Ecologia Humana – organizada
por Theodorson. THEODORSON,G.A. (coord.) Estudos de Ecologia Humana. Editorial
Labor, Barcelona, 1974.

89
assegurado pela comunicação e consenso. As relações de

competição seriam , em nível infra - estrutural, regidas pelos

princípios de mercado, mas estariam sendo policiadas por

superestruturas culturais, realizando, estas, o controle das

formas de lutas latentes nos grupos sociais.

A expansão da cidade seria diferente de um simples anexar

de áreas pelo crescimento físico. As transformações do espaço

urbano decorrentes dos processos ecológicos implicariam

alterações de equilíbrio, desorganizações, que seriam entretanto

apenas temporárias, como que preparatórias de novas ordens

urbana s. Como, no plano individual, uma desorganização

temporária leva a um novo equilíbrio de comportamento pela

ordenação de valores e atitudes, as conseqüências, para a cidade,

de uma alteração de vida de seus habitantes, levariam a uma

nova divisão do trabal ho.

Estas concepções deram origem a modelos que partiram da

existência de áreas diferenciadas na cidade que, ao se

expandirem para formar um todo funcional, permaneceram

sempre com características de homogeneidade interna e aspectos

comuns, que fizeram com que cada uma se diferenciasse das

outras. Nesta analogia com a teoria da espécie, os mecanismos de

dominação política na cidade surgem como processos naturais.

90
 A concepção da ecologia humana conduziu forçosamente à

modelagem e ao detalhamento dos padrões em que se processou a

ocupação, já que a especialização obedece a uma ordem natural

que não deve ser alterada, mas sim legitimada. O modelo urbano

deve fazer com que a cidade funcione como o corpo humano,

com suas veias e artérias, em harmonia de funcionam ento de

todos os seus órgãos. Qualquer conflito deve ser considerado

uma disfunção, uma patologia, um desvio a ser extirpado.

Tal modelo, excludente e segregador, permaneceu na prática

de planejamento urbano e alimentou as idéias conservadoras

sobre a cid ade. Estimulou a instituição de uma cidade legal, com

zoneamento que legitima a exclusão e a especialização no espaço

urbano. Os códigos de construção têm acompanhado a lógica da

produção do espaço urbano e seu processo de hierarquização

social, definindo critérios que atendem às exigências de

valorização do solo urbano e dos sobrelucros obtidos com a

transformação do uso.

As utopias de cidade ideal, movendo - se entre sistemas de

valores que vão da nostalgia das velhas comunidades rurais à fé

no progresso e sociedade urbano - industrial, muito mais tópica do

que utópica, não ficaram apenas em palavras, mas se realizaram

enquanto marcos conceituais que produzem a especialização e a

91
funcionalidade urbanas. Como princípio básico de intervenção

está uma dimensão au toritária sobre a cidade e seus moradores.

Estas primeiras concepções urbanísticas se traduziram em

cirurgias urbanas, que desde os tempos do Barão Haussmann 22

estão presentes nas grandes cidades capitalistas. A crítica a esta

racionalidade e funcionalidade dos modelos urbanísticos, sejam

progressistas ou culturalistas, desenvolverá correntes políticas

que procuram desmistificar o urbano, enquanto concepção

positivista de materialização do progresso.

Uma das correntes críticas mais significativas, ainda que

pouca conhecida em sua ação histórica, foi a dos desurbanistas 23 ,

desenvolvida no interior de um apaixonado debate entre

intelectuais e os dirigentes da URSS, nos anos 20. Para os

22
As transformações urbanas em Paris, desenvolvidas por Haussman, naquela época ainda
sob o impacto da Comuna de Paris, tiveram tanto o sentido político - militar – abrir grandes
avenidas para que os trabalhadores n ão tivessem condições de resistir com barricadas ao
avanço do exército – como também criavam a imagem da cidade industrial moderna.
Haussman constituiu - se em referência para outras cirurgias urbanas, como a de Pereira
Passos, no início do século no Rio de Janeiro. A esse respeito duas teses foram exaustivas
na análise dessas transformações urbanas: BENCHIM OL Jaime. Pereira Passos, um
Haussman Tropical, a Renovação Urbana da Cidade do Rio de Janeiro no início do século
XX, Secretaria de Cultura, Turismo e Es portes da Prefeitura do M unicípio do Rio de
Janeiro, 1990, 330 p; e ROCHA, Oswaldo Porto. A Era das Demolições, Cidade do Rio de
Janeiro 1870 – 1920 , Rio de Janeiro, Departamento de Documentação e Informação
Cultural, 1986, 190 p.
23
Em interessante livro sobre as correntes urbanísticas na então União Soviética, em
particular o desurbanismo, Jacinto Rodrigues registra a formação do movimento de
desurbanistas mostrando que a crítica à incorporação do fordismo e do taylorismo na União

92
dirigentes da Rússia pós - revolucionária eram necessárias duas

ações conjuntas , levantar a economia das suas raízes e também a

criação de "homens novos", de uma consciência do que era o

projeto socialista, sem a qual o risco era de se criar uma nova

tecnocracia.

Na União Soviética dos anos 20 se expande o debate sobre as

relações en tre vida cotidiana, novo comportamento e o

socialismo. Não imaginavam que essa nova vida pudesse nascer e

se desenvolver nas antigas estruturas urbanas, em cidades e

aldeias concebidas à imagem de “sociedades para sempre

destruídas”. A "vida nova" exige um a nova organização do

território. Os arquitetos e urbanistas da época dedicaram - se à

construção de uma nova cidade.

Neste debate constituiu - se uma corrente, os desurbanistas,

que se propunha a pensar uma nova organização do território,

evitando reproduzir o modelo de concentração urbana que

acompanhou a acumulação primitiva do capitalismo. Trabalhando

com a concepção de que a socialização é antes de mais nada

fruto de uma abertura de possibilidades de uma organização

libertária – organizativa mas não repres siva – o desurbanismo na

Soviética, e seus rebati mentos espaciais, datam dos anos 20. RODRIGUES, A. Jacinto.
Urbanismo e Revolução, Porto, Edições Afrontamento,1973, p. 87 - 98.

93
sua essência representava um modelo estratégico de

desenvolvimento e sua proposta de reconstrução das cidades

significava a criação de novas relações sociais e de um novo

modo de vida. Em 1937, o primeiro Congresso dos Arquitetos

S oviéticos colocou um ponto final na existência desta corrente e

retomou uma ação urbana orientada pelo realismo socialista.

Esta experiência é significativa na medida em que criticava,

dentro da própria URSS, um crescimento urbano - industrial

fundado no mes mo tipo de acumulação primitiva que o

crescimento capitalista. Os fenômenos territoriais de

concentração e centralização se reproduziram, levando a

constituição deste grupo de intelectuais 24 a pensar o futuro no

presente.

Mas é Henry Lefebvre que melhor pen sa esta relação entre a

cidade e as novas energias utópicas na sociedade urbana

industrial. Ao procurar evitar a noção de utopia como uma

alienação à própria realidade, Lefebvre trabalha uma interação

24
Os desurbanistas opunham - se completamente à visão determinística e meramente
econômica, presente tanto no pensamento de Stalin como de Trotsky, segundo o qual o
fator principal de modificação social era um crescimento econômico rápido, qualquer que
fosse a sua natureza. Constituindo - se como uma linha de reflexão não urbanística, mas no
campo da teoria do desenvolvimento, aglutinav am - se principalmente em torno da Revista
Arquitetura Contemporânea, RODRIGUES, A. Jacinto. Urbanismo e Revolução, op. cit. ,
p. 15.

94
dialética entre lugar e não/lugar 25 . Lefebvre trabalha a utopia não

como a projeção ideal de uma situação futura que muitas das

vezes se transforma em alienação da própria realidade. O sonho

de um não/lugar que não se realiza em lugar nenhum. Para

Lefebvre, a cidade é lugar e o não lugar da modernidade.

Ao inco rporar a dimensão sujeito coletivo na produção do

espaço 26 , Lefebvre trabalha a cidade diferenciando o produto da

obra:

“A cidade é obra, a ser associada com obra de arte do que

com o simples produto material. Se há uma produção da

cidade, e das relações so ciais da cidade, é uma produção e

25
Lefebvre, em Lógica Formal e Lógica Dialética , descreve esta relação lógica, utópica,
dialética: “No começo era o topos. E o topos indicava o mundo, pois era lugar; não estava
em Deus, não era Deus, pois não tem lugar e jamais teve. E o Topos era Logos, mas o
Logos não era Deus, pois era o que tem lugar. E o Topos, na verdade, era pouca coisa: a
marca e a re - marca. Para mar car, houve traços, dos animais e de seus percursos depois,
sinais: um seixo, uma árvore, um galho quebrado, um Caim. As primeiras inscrições, os
primeiros escritos. Por pouco que fosse, o Topos já era o homem. Assim como o silex
seguro pela mão, como a var a erguida com boa ou má intenção. Ouça a primeira palavra: o
Topos era o verbo; e algo mais: a ação, Am Anfang war die Tat. E algo a menos: o lugar,
dito e marcado, fixado. Assim o verbo não se fez carne, mas lugar e não lugar.”
LEFEBVRE, H. Lógica Formal. Lógica Dialética, tradução de Carlos Nelson Coutinho, Rio
de Janeiro, Civilização Brasileira, 1993, p.34.
26
Lefebvre - La Production de L'espace – critica o pouco rigor na utilização da palavra
espaço. Na França, a palavra espaço passou a incluir uma ampl a variedade de termos que
em inglês poderiam se referir à “área”, “zona”, ou ainda “território”. Por não
problematizarem o deslocamento sofrido no termo espaço, do nível epistemológico ao uso
comum, eliminam o sujeito coletivo. LEFEBVRE, Henry, La producti on de l'espace, Paris,
éditions anthropos, 3ª edição, 1986 (1ª edição de 1974).

95
 reprodução de seres humanos por seres humanos, mais que

uma produção de objetos 27 .

Entendendo a cidade como festa, como ponto de encontro,

Lefebvre relaciona - a e distingue - a como produto, valor de troca,

e como obra, valor de uso. Essa distinção leva à diferenciação

entre o habitat e o habitar 28 . Habitat como produto de um

pensamento urbanístico do século XIX que reduziu o habitar a

uma função simplificadora, restrita a algumas atividades

elementares: comer, dormir, se repro duzir. Imposto de cima

como um espaço global homogêneo e quantitativo, obrigando a

vida a se trancafiar em caixas, jaulas ou máquinas de habitar,

reprimindo características da vida urbana, a diversidade das

maneiras de viver, dos tipos urbanos, dos modelos culturais e

dos valores ligados às modalidades da vida cotidiana.

Lefebvre entende que a industrialização, ao subordinar a

vida urbana ao crescimento industrial, pressupõe a ruptura do

sistema urbano 29 , transformando em produto. A cidade e o

27
LEFEBVRE, Henry. O Direito à Cidade. In “ O Direito à Cidade ”. São Paulo, tradução
de T. C. Netto, Editora Documentos, 1969, p.48.
28
LEFEBVRE, Henry. "A industrialização e a urbanização: noções preliminares", in: O
Direito à Cidade, op. cit., p.23.
29
Esta ruptura com o sistema urbano é entendida por Lefebvre como uma ruptura da cidade
tradicional. Mas não há caminho de volta.”A satisfação de necessidades elementares não
con segue matar a insatisfação dos desejos fundamentais. Ao mesmo tempo que lugar de
encontro, convergência das comunicações e informações, o urbano se torna aquilo que
sempre foi: lugar do desejo, desequilíbrio permanente, sede da dissolução das

96
urbano, corroí dos, roídos, perderam os traços da obra e da

apropriação. Apenas as coações se projetam sobre a prática, num

processo de dissolução da cotidianidade e urbanidade. A cidade

está morta, afirma Lefevbre, mas o

urbano persiste, no estado de atualidade dispersa e

alienada, de embrião e de virtualidade. Aquilo que os olhos

e a análise percebem na prática pode, na melhor das

hipóteses, passar pela sombra de um objeto futuro na

claridade de um sol nascente ” 30 .

Para Lefebvre não há volta ao passado, nem fuga para o

f uturo. O passado e o presente não se separam. Lugar e não

lugar, cidade e urbano se distinguem entre a realidade presente,

imediata, dado prático sensível, arquitetônico e, por outro lado,

o urbano, realidade social composta de relações a serem

concebidas, construídas e reconstruídas pelo pensamento. O

urbano concebido como uma virtualidade, uma possibilidade de

construção, de proclamar e realizar do uso pleno da troca e do

encontro, separado do valor de troca, o direito à cidade.

normalidades e coações, momento do lúdico e do imprevisível. Este momento vai até à

implosão - explosão das violências latentes sob as terríveis coações de uma racionalidade
que se identifica com o absurdo. Desta situação nasce a contradição crítica: a tendência
para a d estruição da cidade, tendência para a intensificação do urbano e da problemática
urbana. LEFEBVRE, H. "Ao redor do ponto crítico" , in O Direito à Cidade , op. cit, p.77.
30
LEFEBVRE, H. “ O Direito à Cidade” , in: O Direito à Cidade, op. cit., p 98.

97
 O urbano, esta totalidade que não pode ser anunciada, que

não se traduz numa fuga para o futuro, exige um projeto para que

a cidade renovada se torne obra. Segundo Lefebvre, a reforma

urbana 31 põe em questão as estruturas – as da sociedade

existente, as das relações imediatas e coti dianas, mas também as

que se pretendem impor, através da via de coação e institucional,

aquilo que resta da realidade urbana.

Lefebvre elabora uma nova utopia, encontrando na forma

urbana o suporte material do processo de produção de novas

relações sociais através da capacidade criadora do homem. Não

se trata de uma utopia que se coloca apenas no plano do desejo,

mas que incorpora uma práxis transformadora e concebida

enquanto obra.

Os movimentos sociais urbanos, consciente ou

inconscientemente, trabalharam a construção deste projeto de

reforma urbana através de suas identidades e oposições no

interior da cidade.

31
LEFEBVRE , H. “ O Direito à Cidade” , in: O Direito à Cidade, op. cit., p 104.

98
2.4 Movimentos sociais urbanos: a valorização

dos processos

Pensados neste universo conceitual de novos movimentos

sociais e novas energias utóp icas, as lutas urbanas da década de

60 e 70 passaram a ter um tratamento analítico específico pela

sociologia urbana. É pelo caminho de articulações das

determinações estruturais do processo de acumulação capitalista

com as formas espaciais de socialização das forças produtivas

que o conflito urbano foi explicado 32 .

Os principais marcos conceituais dessa produção teórica

foram sistematizados, analisados, valorizados e criticados por

diversos autores 33 :

32
Influenciados pela noção de Capitalismo Monopolista de Estado, Manuel Castells e Jean
Loojkine se transformaram nas duas referências principais deste paradigma. A partir deles
outros aut ores, ampliaram concepções ou se transformaram em opositores. Jordi Borja
(1975) aprofundou a noção de Movimentos Sociais Urbanos e Pickvance (1978)
desenvolveu uma linha crítica à noção de movimentos sociais urbanos, debatendo a base
social dos conflitos urbanos e a necessidade de transformação em força social. No mesmo
período que Castells publica a Questão Urbana em francês (1972), David Harvey publica
A Social Justice in the City (1973), constituindo um campo de análise marxista nos estudos
urbanos.
33
São inúmeros os trabalhos em que os autores valorizaram ou criticaram estas
concepções. No espaço acadêmico, constituiu - se na ANPOCS um grupo de trabalho –
Lutas Urbanas, Estado e Cidadania – que tinha este paradigma como referência de debate,
levando Mac hado e Ribeiro a escreverem o texto “Paradigma e M ovimento Social. Por onde
andam as nossas idéias?”(1984). Por outro lado, a Revista Espaço e Debates, publicada
pelo Núcleo de Estudos Urbanos (NERU), em São Paulo, acompanhará esta reflexão sobre
a teoria urbana.

99
• valorização política das contradições urbanas a partir da

caracterização do capitalismo monopolista de Estado;

• hegemonia do capital monopolista, acompanhada do papel

crescente, e relativamente autônomo, do capital financeiro;

• interferência do Estado na economia como organizador e

produtor indispensável das con dições de reprodução

ampliada deste capital monopolista;

• espaço urbano como lugar de reprodução ampliada da

força de trabalho e de condições gerais de produção do

capital monopolista;

• satisfação das necessidades de consumo através dos

chamados meios de co nsumo coletivos, caracterizados por

sua indivisibilidade, sua não tradução em mercadorias

isoladas e, fundamentalmente, por sua gestão pública;

• o Estado assume o envolvimento direto na produção dos

meios de consumo coletivo, pelo caráter não remunerador

pa ra o capital destes equipamentos; transformando - se,

assim, no principal alvo crítico das reivindicações que se

desenvolveram em torno das contradições gerais de vida

ou qualidade de vida urbana.

100
 Essa é a matriz teórica sobre a qual se desenvolveu o debate

conceitual do que se denominou os novos movimentos sociais

urbanos. Contudo, se a concepção de novos movimentos sociais

urbanos reafirmava a crítica de leituras dogmáticas,

deterministas e economicistas do processo de transformação

social, seus primeiros e studos incorporaram a visão economicista

das contradições urbanas, valorizando a oposição entre

capitalismo monopolista de Estado e as necessidades de

reprodução ampliada da força de trabalho e das condições gerais

de produção da fração monopolista. Este p aradoxo se traduzirá

num dilema teórico dos estudos de movimentos sociais urbanos e

numa diversidade de concepções e estratégias no interior dos

movimentos populares urbanos.

Em linhas gerais, o debate da década de 70 centrou - se em

três enfoques sobre os m ovimentos urbanos, a partir de suas

referências teóricas principais, que constituem a base inicial de

aprofundamento.

Movimentos sociais urbanos. Definidos inicialmente por

Castells 34 como um sistema de práticas que objetivavam a

34
Refiro - me aqui ao que poderíamos chamar do “primeiro” Castells: Movimentos Sociais
Urbanos e a Questão Urbana. Mais recentemente, Castells afirmará que os movimentos
sociais não são agentes de transformação social, possuindo limites profundos, pe la lógica
política clientelista que os move. Entretanto, os movimentos urbanos são fundamentais
para uma gestão democrática da cidade, porque são os verdadeiros diagnosticadores das

101
transformação estrutural do sistema urbano, ou uma modificação

substancial na correlação de forças da sociedade. Estes

movimentos foram valorizados por sua dimensão interclassista e

pelo horizonte político potencialmente anticapitalista, na medida

que a crise urbana nasceria da cres cente incapacidade da

organização social capitalista em assegurar a produção,

distribuição e gestão dos meios de consumo coletivos necessários

à vida cotidiana, da moradia às escolas, passando pelos

transportes, saúde, áreas verdes, entre outras.

Esta defi nição abrangente permite identificar os movimentos

sociais urbanos como resultantes da conjuntura onde amplos

setores da população, que não necessariamente ocupam a mesma

posição que a classe operária tradicional na divisão social do

trabalho, se unem e se articulam visando a defesa de um modo de

vida e de um espaço ameaçado pela voracidade do capital e o

burocratismo na administração.

Movimentos populares urbanos. Desenvolvendo a visão

inicial de Castells, Jordi Borja 35 identificará quatro tipos de

moviment os sociais urbanos segundo o fato gerador: deterioração

importante e súbita das condições de vida, ameaça à ação

necessidades coletivas. Apesar de rever suas concepções em suas últimas pu blicações, se

constituiu numa referência básica deste debate nos anos 1970 e 1980.
35
BORJA, Jordi. Lo s Movimentos Sociales Urbanos . Buenos Aires, Ed. SIAP, 1975.

102
urbanística, déficit constante de habitação e serviços urbanos e

serviços de oposição à política urbana da administração. Borja

considera o ter mo movimento social urbano extraordinariamente

genérico que só identifica uma temática mas sem eficácia

analítica. Esta eficácia existe na medida em que se considere um

movimento social urbano específico, ou seja, aqueles

movimentos das classes populares q ue partindo das

reivindicações urbanas alcançam um nível de generalidade de

objetivos e de potencialidade política que modificam as relações

de poder entre classes. Estes seriam o que se denominou

movimentos populares urbanos.

Movimentos de contra - hegemon ia socioespacial. Ao lado

da crítica de Borja pela generalidade do conceito e pela não

identificação dos movimentos populares como aqueles que teriam

capacidade de alterar a correlação de forças entre as classes,

Loojkine 36 , numa abordagem mais abrangente e profunda,

desenvolve sua crítica a partir da concepção de contradição

urbana explicitada por Castells. A noção inicial de Castells tinha

por base que o conflito social na cidade se estabelece entre as

necessidades de socialização da reprodução da força de trabalho,

36
LOOJKINE, Jean. O Estado Capitalista e a Questão Urbana . 2 a ed., São Paulo Martins
Fontes, 1 981 (Edição original: 1977).

103
através dos processos de consumo coletivo, e a incapacidade do

Estado em atender essa demanda social.

Loojkine aponta criticamente, no pensamento de Castells,

uma tendência de reproduzir a ruptura, presente na economia

neoclássica, entre esfera da produção e do consumo. Segundo

este autor, o que se pode qualificar de novas contradições

urbanas é que o uso do espaço e os financiamentos públicos dos

equipamentos coletivos estão subordinados a uma lógica

monopolista. Desse modo, o espaço urbano assu me uma

importância crescente enquanto forma social de estruturação das

condições gerais de reprodução ampliada dessa fração

hegemônica. Seguindo essa linha de raciocínio, os movimentos

sociais significam, para Loojkine, a própria queda da barreira

ideológi ca que procura isolar o mundo da produção do mundo do

consumo.

Neste sentido, os movimentos sociais urbanos expressam um

questionamento à nova divisão espacial e social das atividades

monopolistas, constituindo um movimento de resistência, uma

contrapolíti ca urbana à segregação espacial e social presente na

fase atual do capitalismo. Esta concepção levava a uma visão de

contra - hegemonia dos movimentos sociais urbanos que se

diferencia das duas primeiras por não colocá - los como um

104
movimento com capacidade de sustentação autônoma e distinta

do movimento sindical.

Estas noções desenvolvidas por Castells, Borja e Loojkine

tiveram o mérito de estabelecer um debate sobre a produção

socioespacial da cidade e a presença no seu interior de lógicas de

produção e consu mo. Por outro lado, geram críticas e

autocríticas internas ao seu próprio campo de análise.

Pickvance 37 procurou realizar uma crítica mais interna,

relacionada a como uma determinada base social se transforma

em força social, chamando atenção para os agente s externos. O

próprio Castells responderá a estas críticas reafirmando a noção

de movimentos sociais urbanos ligados a transformações

estruturais, mas negando a sua abordagem marxista. Segundo sua

compreensão, não havia lugar para movimentos sociais urbano s

dentro da teoria marxista, exceto para a luta de classes

historicamente prevista 38 .

37
PICKVANCE, C. “From Social Base to Social Force: some analytical issues in the study
of urban protest.” In: Harloe, M (ed.) Captive Cities, John W iley and Sons, Chichester,
1978, p. 177. Castells (1983) reconheceu a importânc ia das observações de Pickvance
sobre determinadas inconsistências na noção de movimentos sociais urbanos, ajudando a
quebrar o excessivo formalismo teórico
38
Segundo Castells, para a teoria marxista, existem lutas sociais e organizações de massa
que se r ebelam em defesa de seus interesses, mas não pode haver atores coletivos
conscientes capazes de se libertar. CASTELLS, Manuel. The City and the Glassroots .
Edward Arnold, London, 1983., 177.

105
 Esta autocrítica de Castells, negando a incapacidade da

teoria marxista de absorver sujeitos sociais, parece se adequar

mais a sua abordagem estruturalista. Mas não obsta nte estas

críticas internas, o campo dos movimentos sociais urbanos

permaneceu como um desafio e um campo aberto ao debate.

Tendo como pano de fundo o debate acadêmico 39 , que se

apropriava desse paradigma teórico, os movimentos sociais

urbanos se organizara m a partir da década de 1970, em nosso

país, acompanhando o processo de democratização. Ao lado da

luta contra o regime militar, construía - se uma dinâmica de luta

urbana e um debate interno do movimento com seus códigos

próprios. Federações ou coordenação de movimentos,

39
No Brasil, os estudos nesta área, nos anos 70 e princípio dos 80, ainda se baseavam nos
principais autores deste paradigma Entre outros, os trabalhos de ZICCARDI,A. &
MACHADO da Silva, L.A. "Notas para uma discussão sobre Movimentos Sociais Urbanos",
in: Movimentos Urbanos, Minorias étnicas e outros estudos , ANPOCS, Brasília, 1983;
CASTRO, Pedro. Sobre Movimentos Sociais Urbanos , Revista Chão, Ano II., nº 6, 1979;
RIBEIRO, Ana Clara Torres, Movimentos Sociais Urbanos. Registros Brasileiros, trabalho
apresentado no V Encontro da ANPOCS. Friburgo , 1982; MACHADO da Silv a, L.A.&
RIBEIRO, A.C.T. Paradigma e Movimento Social. Por onde andam as nossas idéias?, VII
Encontro Anual da ANPOCS, 1984; JACOB, Pedro & NUNES, Edson. Movimentos Sociais
Urbanos a década de 80: mudanças na teoria e a prática , in: Espaço e Debates nº 10,
Cortez Editora, 1983; JACOB, Pedro. Movimentos Sociais Urbanos no Brasil. Reflexão
sobre a literatura nos Anos 70 e 80, BIB nº23, Editora Vértice, 1987; CARDOSO, Ruth.
"Movimentos Sociais Urbanos. Balanço Crítico", in: SORJ, B. & ALMEIDA, M.H.T.(org.),
So ciedade e Política no Brasil pós - 64, São Paulo, Brasiliense, 1984; CARDOSO, Ruth.,
Movimentos Sociais na América Latina, Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol. 1, nº 3,
1987; KOWARICK, Lúcio." Movimentos Urbanos no Brasil Contemporâneo", Revista
Bra sileira de Ciências Sociais , São Paulo (3): 38;50, fevereiro, 1987; entre tantos outros,
estabeleceram um debate teórico contendo as especificidades da aplicação destas
concepções no contexto brasileiro.

106
institucionalização ou respeito à dinâmica do movimento,

organização hierarquizada ou estrutura que reforçasse a

participação das bases eram temas recorrentes nas disputas

internas dos movimentos populares urbanos.

As concepções teóricas de movimentos encontraram

mediações com a realidade brasileira através dos assessores,

grupos religiosos e militantes de partidos. A noção de autonomia

se materializava, por um lado, na negação da institucionalidade

enquanto o caminho natural dos movimentos e o espaço de

cooptação e instrumentalização do movimento por políticos e

partidos. Por outro lado, influenciada por visões oriundas do

movimento operário, que no final da década de 70 tinha nas

oposições sindicais sua grande referência, a concepção de

aut onomia se interligava à perspectiva de independência de

classe, tendo como alvo de crítica não só o Estado mas também a

cultura política tradicional e suas formas históricas presentes no

interior do movimento operário, como o peleguismo, cupulismo e

o popu lismo 40 .

40
A referência ao peleguismo, cupulismo e populismo não está colocada aqui em termos do
debate sobre a caracterização do período anterior a 64, mas enquanto visões críticas da
relação sindicato - Estado - base social ou sindicato - partido - base social. Estas visões
críticas, assumidas por partidos de esquerda e por lideranças sindicais, se transformaram
em pólos negativos sobre os quais se definiria uma nova concepção de autonomia em
relação ao Estado e partidos, bem como a necessidade de enraizamento e formação de bases
na classe trabalhadora. De algum modo, es tas três visões críticas incorporavam tanto a

107
 O quadro de análise dos movimentos sociais urbanos nas

últimas décadas foi inicialmente marcado por uma concepção de

enfrentamento com o Estado, fortemente influenciada por noções

de confronto com rupturas institucionais e no campo de

hegemonia pol ítica territorial, que não refletia uma dinâmica

real, as identidades sociais construídas e sua própria base social.

Assim as visões teóricas iniciais foram contestadas pela

prática destes movimentos. A dimensão de oposição a propostas

de institucionaliza r os movimentos tinha o seu contraponto numa

ação em que se tinha como interlocutor principal o Estado,

levando a processos de ampliação da participação na gestão

urbana. A autonomia dos movimentos não encontrava respaldo

em uma prática influenciada por pa rtidos. As tentativas de

emprestar aos movimentos sociais urbanos uma ação estratégica

visão de W effort, de caracterização do populismo – subordinação à ideologia nacionalista,

adoção de estratégias de colaboração de classes, dependência do movimento sindical ao
Estado - , como a de Werneck Viana q ue desenvolve uma argumentação de avaliação da
prática operária naquele período mais centrada nas peculiaridades da formação capitalista
no Brasil e o que esta impõe historicamente aos trabalhadores. Com base nesta abordagem,
W erneck Viana ressalta o esfor ço das lideranças operárias no fortalecimento de uma
estratégia de um Estado democrático - nacionalista sob hegemonia operária, em prejuízo de
um trabalho de base. De algum modo, as oposições incorporavam estas três tendências
criticas – autonomia ao Estado e a partidos, política independente dos trabalhadores e
reforço do trabalho de base – em sua prática. Para maiores informações deste debate ver:
W EFFORT, Francisco. "Democracia e Movimento Operário: Algumas Questões para a
História do Período (1945 - 1964)" , in; Revista da Cultura Contemporânea , nª 1, São Paulo,
CEDEC, 1978; VIANA, Luís Werneck. ”Apontamentos sobre a questão operária e
Sindical”, in: Encontros com a Civilização Brasileira , nº 13, Rio de janeiro, Civilização
Brasileira, 1979.

108
esbarraram nas dificuldades de disseminar a bandeira da reforma

urbana.

Os balanços da produção sobre movimentos sociais

urbanos 41 , como da própria pesquisa urbana 42 , indi cam um

esgotamento daquelas referências teóricas trabalhadas

inicialmente, bem como de recorrentes procedimentos

metodológicos. Este debate sobre o paradigma teórico

estabeleceu alguns elementos para uma reconstrução analítica

desses movimentos sociais em nossa formação social, conforme

se enumera a seguir:

1. as contradições e o conflito urbano devem ser pensados

em sua dimensão cultural e territorial, superando as visões

economicistas com que foram trabalhadas inicialmente e

identificando no seu interior a constituição de novos sujeitos

sociais;

41
Entre estes ba lanços se destacam: CARDOSO, Ruth. “Movimentos Sociais na América
Latina”. Revista Brasileira de Ciências Sociais , vol 1, nº 3,1987, São Paulo; KOWARICK,
Lúcio. “Movimentos Sociais Urbanos. Uma Análise da Literatura”. Revista Brasileira de
Ciências Sociais , vol.1, nº 3, 1987, São Paulo; Lungo, Mario. “Movimentos Urbanos e
Regionais na América Latina na década de 80”. Espaço e Debates , nº 26, 1989, São Paulo.
42
A esse respeito ver: PRETECEILLE, Edmond. “Políticas Urbanas e Serviços Coletivos:
Um balanço das Pesquisas ”. Espaço e Debates nº 18, 1986, São Paulo; TOPALOV,
Cristian. “Fazer a História da Pesquisa Urbana. A experiência francesa desde 1965”
Revista Espaço e Debates , nº 23, 1988, São Paulo.

109
 2. a crítica à visão do Estado como único interlocutor e

antagonista, criando uma polarização que reduzia a análise às

possibilidades ou não de instrumentalização do movimento ou de

sua cooptação;

3. a necessidade de superar os limites do conceito de

reprodução da força de trabalho para pensar o espaço urbano e a

heterogeneidade da base social, identificando demandas que se

explicitam basicamente nos direitos mínimos de cidadania;

4. a crítica à apropriação da noçã o de autonomia como

oposição à institucionalidade e à necessidade de trabalhar formas

de negociação com o Estado;

5. a necessidade de abandono de uma valorização do

discurso de autonomia que obscurece a relação destes

movimentos com partidos políticos;

6. a noção de identidade trabalhada como unidade de

interesses, perdendo seu caráter relacional de oposição.

Ao final da década de 80 a temática começa a sair de moda

ou se desloca para temas de gestão e de políticas públicas. Este

abandono do tema expressa t ambém o esgotamento do debate

conceitual focalizado nas contradições urbanas e a partir de

análises internas do movimento.

110
 Para alguns analistas o que se encontra em crise é a própria

produção teórica sobre o tema 43 , o que pode ser entendido como

o esgotam ento do próprio modelo teórico de movimentos sociais

urbanos. Mas é importante ressaltar que os modelos teóricos de

movimentos sociais urbanos e do que se denominou “novos

movimentos sociais” têm referências e bases conceituais

distintas. E tudo indica que este último não se esgotou enquanto

modelo e continua alimentando reflexões sobre os processos

políticos atuais a partir de identidades específicas de cada

movimento social.

A mesma questão pode ser inferida de maneira mais explícita

a partir da análise d e Maria Célia Paoli 44 , que avalia a noção de

"movimentos sociais" construída nas ciências sociais

identificando duas alternativas: a noção de "movimentos sociais"

como categoria enunciada unificadamente e as práticas de

ação/reflexão coletivas que se fizera m aparecer como discursos

diferenciados de identidades singulares, fundantes, cada uma, da

representação de si mesmas como sujeitos específicos.

43
O “que se encontra fundamentalmente em crise nos dias de ho je é a construção teórica e
política elaborada sobre os movimentos sociais e que não correspondeu à prática concreta
destes atores” SILVA, Marcelo Kunrath. Estratégias Urbanas e Movimentos Populares ,
FASE/Porto Alegre, março de 1995(mimeo) p.2 .
44
PAOLI, M a ria Célia. “As Ciências Sociais, os Movimentos Sociais e a Questão de
Gênero”, p.107 - 120; in: Novos Estudos CEBRAP , nº 31, outubro de 1991, São Paulo.

111
 Referindo - se às questões de gênero, Paoli nos estimula a

retomar os estudos da ação e construção de identidade s de cada

movimento social específico e a partir dele pensar as

possibilidades de generalização e universalização dos conceitos

como afirma em seu texto, ambas abordagens podem não ser

conflitivas, mas implicam diferentes percepções dos movimentos

e da vis ão da sociedade e de história que cada um deles encena.

No caso particular dos movimentos sociais urbanos, suas

respectivas análises e estudos trabalharam a noção de

movimentos sociais urbanos como conceito distinto e próprio,

com referências teóricas dist intas de categorias unificadoras dos

chamados “novos movimentos sociais”. Estas duas noções

ocorrem a partir de duas temáticas que refletem não só duas

formas de percepção da vida como significam duas matrizes

teóricas com conceitos que se chocam: a noção de novos

movimentos sociais, percebida no mesmo campo de historicidade

de modelo político dominante e a partir da subjetividade como

parte constitutiva da realidade específica destes movimentos, e a

especificidade do conflito urbano pensada a partir de rup turas

históricas estruturais e de transformações territoriais na cena

urbana.

112
 O esgotamento do debate teórico dos movimentos sociais

urbanos se funda principalmente nas dificuldades de seu modelo

teórico, denominado em determinados momentos de “ciência

urb ana”, dar conta de identidades e alteridades, de sua ação

enquanto sujeitos auto - referenciados e auto - instituintes em seu

mundo.

Para se abordar movimentos sociais urbanos dentro da sua

própria especificidade parece mais adequado fugir às tentações

de uma de "teoria" ou de "modelo explicativo" que combine duas

noções conflitivas e buscar apreender suas identidades e

alteridades a partir de sua prática e ação numa determinada

direção 45 . Este foi o caminho percorrido pelos estudos de novos

movimentos sociais, gerando elementos definidores deste tipo de

ação.

Esta forma de olhar e de perceber nos leva a recuperar o

acúmulo gerado a partir de análise das singularidades dos

movimentos sociais. A pergunta que fica, contudo, é qual a

capacidade de olharmos histori camente os conteúdos e práticas

dos movimentos sociais urbanos dentro de uma dimensão de

45
Aproveito aqui o caminho sugerido por Maria Lúcia Refinetti Martins, em
Contextualização dos Moviment os Populares Urbanos na Cidade de São Paulo, FASE,
março de 1995 (mimeo).

113
construção de identidades sociais, de reconhecimento de sua

especificidade e de sua autonomia no agir social e coletivamente.

Será que esta especificidade se funda ap enas numa dimensão

reivindicativa, como sugere Haroldo Abreu,

"Chamamos de movimentos populares urbanos aos

movimentos identificados pelas demandas coletivas por valores

de uso coletivo necessários à reprodução da vida urbana,

sobretudo de força de traba lho dos seres sociais dominados.(...)

São essencialmente demandas aquisitivas, de valores

socialmente produzidos mas desigualmente distribuídos entre as

diferentes classes e grupos da sociedade. Distribuição desigual

de bens e serviços que reproduz no espa ço urbano a divisão

capitalista do trabalho e da propriedade. (...) Estas lutas

aquisitivas expressam, de um lado, as necessidades destas

classes excluídas dos meios urbanos de reprodução da vida

social e, de outro, o movimento pela democratização da

socie dade" 46 .

Ou ainda, como aponta Renato Boschi como características

importantes destes movimentos:

46
ABREU, Haroldo. Contribuição à elaboração do PAT. FASE, setembro de 1992, p.32
(mimeo).

114
 “a ênfase na participação direta, através das assembléias,

dos mutirões, das manifestações públicas, em detrimento da

institucionalização de canais de represent ação; a natureza das

suas demandas, que geralmente implicam alguma forma de

regulação estatal; a rejeição do legislativo e a prática de acesso

direto às agências estatais como canais privilegiados de

processamento das demandas; e a busca do monopólio de

re presentação, através do qual as associações passam a atuar

como intermediários entre os órgãos públicos e a

comunidade” 47 .

Este campo de especificidade dos movimentos sociais

urbanos se aproxima da visão de Offe quando este afirma que:

"o tipo de relação es tabelecida pelo movimento de bairros

com as agências governamentais aproxima - se mais do padrão

corporativista societal do que do padrão pluralista, na medida

em que leva a atribuição de status semipúblico aos grupos de

interesse dele derivados" 48 .

A necessi dade de pensar a especificidade dos movimentos

sociais urbanos, além do que lhe é tangível em termos de

47
BOSCHI, R.R. A Arte da Associação: política de base e democracia no Brasil. São
Paulo, R io de Janeiro, Vértice/IUPERJ, 1987.

115
demandas sociais, nos leva a nos interrogar sobre alguns

aspectos que podem nos orientar na percepção de processos

constitutivos da construção de identi dades sociais: primeiro, a

territorialidade como uma ação prática de construção de

identidades sociais no território; e, segundo, os movimentos

sociais urbanos podem ser definidos como elos ativos

posicionados entre a sociedade e a política urbana 49 .

Percor rendo os processo históricos, suas continuidades e

descontinuidades, trata - se de identificar as singularidades e os

processos constitutivos de identidades e auto - referências dos

movimentos sociais urbanos numa perspectiva de construção de

um projeto de re forma urbana.

2.5 Estratégias urbanas, esfera pública

e partidos políticos

Os caminhos percorridos pelos movimentos sociais urbanos

têm significado uma busca de construção de identidade no plano

48
OFFE, C. The attribution of public status interest groups: observations on the West
German Case In: Berger, S (ed) Organizing Interests in Western Europe, Cambridge,
Cambridge Univ.Press, 1981.
49
Ana Clara T. RIBEIRO , em texto recente à FASE procura valorizar o fato de que os
movimentos sociais possuem uma dupla natureza, calcada no social – como demonstra a
ação referida a papéis, valores e identidades – e na política, como manifesta a sua face
pública, reivindicativ a de protesto e mobilização. Para a autora, os movimentos sociais
podem ser definidos como elos ativos posicionados entre a sociedade e a política.

116
nacional. Esta construção de identidade apresentou - se tanto na

perspectiva da incorporação da reforma urbana como uma

reforma de base na década de 50 como também nos caminhos

mais recentes de formação de uma central de movimentos

populares ou na ampliação da bandeira de luta da reforma

urbana. Entretanto, ao pensa r as descontinuidades e

continuidades, dois elementos são básicos: a relação com Estado

e partidos políticos e a dimensão territorial do conflito urbano.

As práticas de negociação, autogestão e co - gestão

desenvolvidas no plano local fizeram com que o movi mento

rompesse com concepções a priori de uma visão instrumental do

Estado que, muitas das vezes, restringia o debate à existência ou

não de processos de cooptação, sem trabalhar a diversidade da

cena urbana e seus atores. Este quadro atual do movimento

es timula a recuperação da noção de espacialidade das

contradições sociais e a visão de Estado enquanto relação de

forças sociais e territoriais e abre caminho também para a

reflexão do papel deste sujeitos sociais na construção da esfera

pública.

RIBEIRO, Ana Clara T. Movimentos, Sujeitos Sociais e Política. (elementos para a

prática pedagógica), març o de 1991, (mimeo).

117
 A noção de esfera pública incorpora a reflexão sobre a

diversidade de atores, suas estratégias, as parcerias possíveis, as

novas formas de gestão , o senso comum produzido socialmente.

Diante do projeto de construção da cidadania a partir da

articulação entre Estado e sociedade civil, abriram - se novos

desafios para os movimentos sociais. A esfera pública deixou de

ser pensada a partir da lógica imediata, que gerava o dilema

entre autonomia e cooptação, buscando interlocutores que

permitiram traduzir seus interesses em políticas.

Deste modo, modificaram - se as questões sobre as quais nos

interrogamos. As ações do movimento não se reduzem apenas a

estratégias de confronto com o Estado. Ganham uma dimensão

nova: as potencialidades de articulações com outros grupos

sociais, com sindicatos, entidades empresariais e partidos

políticos.

As relações com sindicatos e partidos políticos é uma

questão determinante para pensar as continuidades e

descontinuidades. Os movimentos de bairro e sindical

ampliaram - se e ganharam uma identida de e dinâmicas próprias

no final dos anos 70 e início dos 80. A compreensão dos limites

e potencialidades da diversidade destes movimentos é

fundamental para se repensar as suas estratégias. Neste sentido,

118
é interessante recuperar duas visões que, apesar d e incorporarem

de forma distinta os chamados “novos movimentos sociais”, têm

pontos comuns quando analisam hoje as estratégias no interior

do mundo do trabalho.

Em primeiro lugar, temos a compreensão de

Hobsbawm 50 ,onde está muito presente a situação do movi mento

trabalhista na Inglaterra e o enfrentamento da política neoliberal

de Thatcher. Ao afirmar que somando apenas as minorias,

especialmente de grupos estranhos – rebatizados para propósitos

publicitários de novos movimentos sociais urbanos – não se

prod uz maioria em termos políticos, Hobsbawm não incorpora

estes movimentos num processo de repensar o sujeito histórico.

Sua estratégia é para o Partido Trabalhista e caminha no sentido

de incorporação dessas contradições urbanas no seio dos

trabalhadores.

Po r outro lado, Claus Offe 51 analisa os movimentos sociais

utilizando - se das categorias de estabilidade e equilíbrio da

ordem social, assim como a da legitimidade do poder público. O

autor afirma que os movimentos sociais objetivam a interferência

em política s do Estado e em hábitos e valores da sociedade,

50
HOBSBAWN, Eric J. Estratégias para uma Esquerda Racional . Rio de Janeiro, Paz e
Terra, 1991.
51
OFFE, Claus. Capitalismo Desorganizado . Rio de Janeiro, Brasiliense, 1989.

119
articulando - se em torno de objetivos concretos. Os movimentos

sociais são analisados como sujeitos coletivos, não

hierarquizados, em luta contra as discriminações ao acesso de

bens da modernidade e, ao mesmo tempo, crítico aos efeitos

nocivos desta modernidade.

Esta concepção sobre os novos movimentos sociais traz

implícita a visão de oposição a um sujeito genérico em relação

ao qual a evolução se realiza, contrapondo que portadores são a

sociedade e os sujei tos de ação a ela integrados. Deste modo os

novos movimentos sociais indicariam não só a pluralidade de

sujeitos sociais mas a pluralidade de projetos e a impossibilidade

de se pensar um sujeito predeterminado e único, capaz de ser o

portador de um projeto universalizante.

Apesar das visões distintas sobre os “novos movimentos

sociais”, tanto Hobsbawm como Offe identificam um processo de

fragmentação da classe trabalhadora e a necessidade de pensar

estratégias que incorporem uma nova dinâmica social.

Hobsba wm 52 pensa esta estratégia em termos do Partido

Trabalhista, o que permite pensar ações políticas no campo de

alianças partidárias e sociais capazes de atrair o conjunto dos

52
HOBSBAWM, E. As Perdas do Trabalhismo. In: Estratégias para uma Esquerda
Racional , Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1991, p.79 - 93.

120
trabalhadores. Offe amplia este debate ao colocar, de forma

instigante, a existênci a de um processo social onde a esfera da

produção e do trabalho está perdendo a capacidade de determinar

a estrutura e o desenvolvimento da sociedade.

Para Offe 53 , os fatos que caracterizam este processo são: a

crescente diferenciação interna dos trabalhado res assalariados, o

crescimento do setor de serviços e a perda do papel subjetivo do

trabalho como força estimulante central na atividade dos

trabalhadores. Estes aspectos levariam ao debate sobre a unidade

sindical, sobre a capacidade do sindicato de cont inuar

representando o conjunto dos trabalhadores. Para combater a

tendência de fragmentação e de perda de unidade sindical, Offe

propõe uma estratégia de solidariedade: eliminar ou unificar as

diferenças e antagonismos, incorporar uma política para

trabalh adores não assalariados e desenvolver uma ação que

trabalhe os interesses que não fazem parte automaticamente da

luta sindical.

No Brasil, estes debates sobre as estratégias de ampliação e

de neutralização de um processo de fragmentação estão presentes

tan to no interior do movimento sindical como dos movimentos

sociais urbanos. Por um lado existe uma dificuldade do

53
OFFE, Claus, op. cit.

121
movimento sindical pensar a cidade. Há uma cultura de

construção de identidade do movimento sindical que se dá

através de processos verticais, d a voz vertical, sem trabalhar

processos horizontais de integração de interesses.

Por outro lado, o próprio movimento popular urbano

incorporou em seu interior as formas de organização verticais do

movimento sindical. Isto faz com que os movimentos popular es

urbanos percam identificação com as demandas coletivas

necessárias à reprodução da vida urbana, restringindo - se a

movimentos reivindicativos localizados. Esta integração

horizontal e vertical do movimento popular urbano está no centro

do debate sobre o processo de unificação e/ou de representação

nacional. Não é só um debate sobre forma de organização, mas se

amplia no sentido das estratégias de superação dos limites de

uma prática corporativista.

Este quadro nos impulsiona à reflexão sobre a teoria de

m ovimentos sociais, indicando não só a pluralidade de sujeitos

como uma nova dimensão de praxis que valoriza a construção, a

interlocução entre os diferentes projetos no interior da

sociedade. Por outro lado, ao pesquisarmos as estratégias

urbanas – quer da ação estatal quer de grupos sociais – é

necessário indicar que a própria realidade tem questionado a

122
noção de novos movimentos sociais como autônomos dos

partidos. Certamente, não podemos trabalhar a história dos

movimentos sociais sem pensar as estratég ias partidárias.

Todas estas questões serão percorridas na tese, procurando

identificar como as lideranças e o próprio movimento têm

vivenciado estes dilemas, seja pelos partidos trabalhistas na

década de 50 e depois a partir dos anos 80, seja pelos milita ntes

dos movimentos sociais no período de repressão aos partidos

políticos.

2.6 Territorialidade e especificidade do conflito

urbano

Para trabalhar a construção de identidades sociais, no caso

dos movimentos populares urbanos, a dimensão - chave desta

constr ução analítica é a noção de territorialidade. A dimensão

territorial do conflito social se expressa na busca, de diversas

formas, de domínio da relação tempo e espaço. Lefebvre 54

enfatizou a dimensão territorial do conflito social ao afirmar que

o capitalis mo tem sobrevivido pela produção de seu espaço.

Determinado historicamente, o território assume uma

54
LEFEBVRE, Henri. O Direito à Cidade . São Paulo, Editora Documentos, 1969.

123
espacialidade que seria, assim, a expressão material de relações

sociais.

O capital produz o espaço mas fica, de alguma forma, preso

a ele, sendo necessária uma permanente reestruturação a fim de

serem ultrapassados as contradições e conflitos que criam pela

existência de um ambiente construído. Estes conflitos significam

um intermitente confronto entre a espacialidade da cidade e as

formas engendradas pela d inâmica do conflito social. O

território, enquanto dimensão material do conflito social,

incorpora o conflito gerado pelo processo de produção capitalista

da cidade, em particular pela precariedade e, em alguns casos,

pela inexistência de serviços urbanos nos bairros populares.

Mas o conceito de território incorpora também a interação do

sujeito com esta dimensão material do conflito. O território é

uma forma ativa que interage sobre o sujeito social constituindo

representações. O surgimento de novos ator es políticos, com

identidades sociais construídas no território, deve ser pensado

como o princípio de identidade presente nos movimentos

populares urbanos.

O conceito de território que incorpora a ação do sujeito

social traz a possibilidade de pensar os mo vimentos populares

urbanos no interior de movimento mais geral de organização do

124
território e dos conflitos existentes entre forças sociais que se

constroem local ou regionalmente. O conflito urbano, desse

modo, pode ser compreendido a partir do confronto entre lógica

capitalista de exclusão social e territorial e as formas específicas

de construção de identidades na cidade.

Estas concepções se chocam com visões presentes nos

debates sobre movimentos sociais urbanos, principalmente

aquelas que trabalham est es movimentos como reivindicativos de

serviços básicos. Ao lado da dimensão reivindicativa desses

movimentos instaura - se um processo de formação de identidade

coletiva voltado para a dimensão do cotidiano e do local de

moradia. Deste modo a extensão da ci dadania e as novas formas

de sociabilidade adquirem na luta urbana uma dimensão de lugar.

Neste debate sobre o projeto dos movimentos populares

urbanos é essencial a reflexão sobre Movimento Nacional de

Reforma Urbana, impondo - se o aprofundamento do senti do deste

projeto e das identidades e oposições que se constroem no seu

interior. Acompanhando os estudos da reforma urbana enquanto

um movimento social 55 , assim como a diversidade de

representações e interesses que surgem na sua evolução enquanto

um movime nto nacional, encontramos o debate profundo entre

125
intelectuais, técnicos e militantes dos movimentos populares na

busca de um ideário que integre a reconstrução da cidadania com

a luta pela gestão do espaço urbano.

Este ideário oscila desde a perspectiva d o urbanismo

democrático à integração da reforma urbana ao projeto popular

que não pode ser exclusivamente local, que não pode ser um

processo desenhado e dirigido a partir das tradicionais

disciplinas urbanas.

A pesquisa histórica percorre este debate e as práticas dos

movimentos sociais, trabalhando a reconstrução analítica onde:

as contradições e conflitos urbanos são pensados em sua

dimensão econômica, cultural e territorial na constituição de

novos sujeitos que constroem oposições, identidades e projeto s

próprios; os movimentos sociais urbanos se articulam numa

dimensão de lugar, local e regional, determinada por uma

materialidade construída socialmente.

Enquanto sujeitos sociais constitutivos dessa materialidade,

eles constroem identidades territoriais e representações

capturadas por forças políticas no processo de luta de hegemonia

55
SILVA, Ana Amelia da. Reforma Urbana e Direito à Cidade . PÓLIS, São Paulo, 1991 .

126
no interior das sociedades e os processos locais e nacionais se

articulam na construção de um projeto popular urbano.

Ao trabalhar estas questões a partir da história do

Movi mento Nacional de Reforma Urbana, procuro identificar as

continuidades e descontinuidades presentes em nossa formação

histórica. Estas se situam tanto nas identidades, oposições e

projetos construídos nas décadas de 50 e 70, como também na

identificação do período mais duro do regime militar como um

período de reconstrução que informa o ressurgimento de

movimentos sociais urbanos na década de 70. Distinto do senso

comum e da sociologia do exílio 56 que o apresenta apenas como

um momento de derrota, foi também um momento de construção.

56
A análise do período militar, principalmente, a década de 70, ficou muito marcada pelas
análises de exilados, que traziam muito o tom de uma vivência pessoal da derrota. Ao lado
deste olhar mais intimista, há um processo social a ser resgatado que incorpor a a
reconstrução política que se deu no interior do país, da qual os movimentos de Carestia, as
oposições sindicais, os movimentos de bairros e as greves do ABC são a imagem mais
visível.

127
 3. A esfera pública se confunde com o Estado:
A reforma urbana na década de 50

As mudanças territoriais ocorridas no país nas décadas de 40 e 50

influenciaram a ideologia agrarista e antiurbana presente na cultura política

brasileira. Ao lado da idéia de redenção de mundo rural – que permeou o

projeto de um importante setor da intelectualidade brasileira – havia a

herança do coronelismo que, segundo Victor Nunes Leal, constituiu-se num

sistema político dominado por uma relação de compromisso entre o poder

privado decadente e o poder público fortalecido:

Conquanto suas conseqüências se projetem sobre toda a vida política

do país, o coronelismo atua no reduzido cenário do governo local. Seu

habitat são os municípios do interior, o que vale dizer os municípios rurais,

ou predominantemente rurais; sua vitalidade é inversamente proporcional

ao desenvolvimento das atividades urbanas, como sejam o comércio e a

indústria. Conseqüentemente, o isolamento é fator importante na formação

e manutenção do fenômeno1.

Neste quadro de poder privado decadente e de poder público

fortalecido, já se identificavam, no interior do primeiro governo Vargas,

estratégias de quebra deste isolamento dos municípios rurais. Um estamento

1LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto. O Município e o Regime Representativo no Brasil.
Editora Alfa-Omega, São Paulo, 1975, p. 253-254.

128
técnico burocrático com ideário municipalista se forma no interior de novos

órgãos criados pela administração pública – como o Instituto Nacional de

Estatística, INE (1934), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística,

IBGE (1938) e o Departamento Administrativo do Serviço Público, DASP

(1938) – e desenvolve uma estratégia municipalista, centralizada, de

confronto com as estruturas atrasadas no campo.

Em outubro de 1934, por ocasião da Semana Ruralista Brasileira

promovida pela Sociedade dos Amigos de Alberto Torres, Teixeira de

Freitas – um dos principais representantes deste estamento – realizou uma

conferência2 que se transformou em inspiração deste movimento

municipalista e que expressa claramente esta combinação de uma ideologia

municipalista e um processo de centralização presente na segunda

República.

Dizendo se dedicar à tarefa de organizar o Brasil e reafirmando sua

visão crítica ao processo de urbanização3, Teixeira de Freitas defendia a

criação de grandes sistemas nacionais de serviços sanitários, econômicos e

educacionais aliado ao

2
Esta conferência foi publicada no primeiro número da Revista Brasileira dos Municípios, editada pelo
IBGE e pela Associação Brasileira dos Municípios, que se formou a partir deste movimento municipalista.
FREITAS, A. Teixeira de. "O Problema do Município no Brasil Atual". Revista Brasileira dos Municípios.
Ano I, janeiro-junho de 1948, nº 1.2, p. 85-100.
3
Teixeira de Freitas, expressando uma visão crítica do processo de dominação que o urbano exerce sobre o
campo, afirma que os centros urbanísticos tendem em todo o mundo a formas tentaculares de vampirismo
das coletividades que as contingências sociais, econômicas ou políticas os chamaram a liderar. Op. cit., p.
86.

129
 "lema que, que aquela nova mentalidade deve invocar há de ser este –

que alguém já levantou: – “rumo ao oeste”. O que vale dizer, ao Brasil

interior, ao Brasil esquecido, ao Brasil combalido, ao Brasil espoliado,

numa palavra, ao Brasil-Município4.

Com a noção de centralização de serviços públicos, Teixeira de Freitas

se opunha a uma maior autonomia dos municípios e à possibilidade de

deixá-los sobre influência direta dos coronéis. Numa vertente crítica ao

coronelismo, desenvolve-se neste período uma visão municipalista onde a

necessidade de integração se combina com a oposição à estrutura política e

econômica dos municípios rurais.

A conformação da rede urbana com o crescimento das cidades e a

territorialidade, institucionalizada através do surgimento de um grande

número de municípios, ajudarão a quebrar este isolamento de núcleos

urbanos do interior e se constituirão numa base para uma organização do

país urbano.

3.1 As novas cidades e a urbanização dos municípios

nos anos 50

As transformações econômicas da década de 50 são identificadas

espacialmente pela intensificação da urbanização e conformação de nossa

rede urbana, quebrando a dualidade espacial entre grandes cidades e a

4
Op. cit., p. 90.

130
pulverização de pequenos povoados e vilas. Urbanização significava a

integração de mercados regionais e a formação de um mercado nacional,

muito mais que um sentido específico de criação de indústrias em

determinado lugar.

Este crescimento das cidades se integrará a conformação da rede

urbana. As altas taxas de crescimento demográfico atingem tanto as grandes

cidades como o conjunto da rede urbana (ver tabela 3.1). As taxas

geométricas apontam um crescimento de população urbana em cidades de 20

a 50 mil habitantes de 6,21% e naquelas entre 50 a 100 mil habitantes de

4,21%, enquanto a taxa geral de crescimento do país era de 2,39% e da

população urbana de 3,91%. Esta chamada explosão demográfica urbana

dos anos 50 foi fruto tanto de um movimento migratório como também de

uma taxa de natalidade elevada e de uma taxa de mortalidade em descenso5.

5
Rosa Ester Rossini descreve este fenômeno, mostrando como e porque a sociedade brasileira conhece este
fenômeno de explosão demográfica. Entre 1940 e 1950, a uma taxa bruta de mortalidade de 20,6%,
correspondia uma taxa de natalidade de 44%. Entre 1950 e 1960, esses índices já eram de 13,4% e 43,3%.
ROSSINI, Rosa Ester. La baisse récente de la fecondité au Brésil, Espace, Populations, Societés, 1985, III,
p. 597-614.

131
 TABELA 1
TAXAS DE CRESCIMENTO DA POPULAÇÃO URBANA, EM CIDADES DE MAIS

DE 20 MIL HABITANTES, POR CLASSE DE TAMANHO (1940 -1980)

PERÍODO 20-50 50-100 100-500 ACIMA Pop. Pop.

DE 500 Urbana Total
.
1940-1950 3,71 2,98 3,31 4,32 3,91 2,39

1950-1960 6,13 5,34 5,14 5,06 5,15 2,99

1960-1970 4,36 5,07 5,39 4,50 5,22 2,89

1970-1980 4,16 4,61 4,93 3,89 4,44 2,48

Fonte: Censos Demográficos do IBGE: 1950, 1960, 1970, 1980

* Estes dados mostram a grande diferença entre a taxa de crescimento geométrico da população total, que no período
entre 1950 e 1960 ficou em 2,99, e o crescimento da população urbana em cidades acima de 20 mil habitantes, que
apresenta em média o dobro deste crescimento. Neste mesmo período podemos notar a homogeneidade no crescimento
das cidades médias e grandes, padrão que não se manteve nos períodos subseqüentes.

Este fato já marcava a década de 40. Em estudo intitulado “As

Aglomerações Urbanas no Brasil, Segundo o Censo de 1950”, a então

Secretaria Geral do Conselho Nacional de Estatísticas (IBGE) indica que o

crescimento da população das aglomerações urbanas com mais de cinco mil

habitantes no período de 1940-1950 resulta, por um lado, do próprio

incremento da respectiva população, seja decorrente da diferença entre

nascimentos e óbitos ou da diferença entre imigração e emigração e, por

132
outro lado, da inclusão de núcleos populacionais que não possuíam aquele

limite mínimo em 19406.

TABELA 2

EVOLUÇÃO DOS MUNICÍPIOS, SEGUNDO AS CLASSES DE POPULAÇÃO (1940

- 1991)

CLASSES DE POPULAÇÃO EVOLUÇÃO DOS MUNICÍPIOS

1940 1950 1960 1970 1980 1991 (1)
Até 5 000 habitantes............... 31 68 278 658 665 740
De 5 000 a 10 000 habitantes....... 249 348 651 1058 951 1.055
De 10 000 a 20 000 habitantes...... 577 615 847 1159 1102 1.299
De 20 000 a 50 000 habitantes...... 597 691 783 826 872 926
De 50 000 a 100 000 habitantes..... 97 129 143 157 241 284
De 100 000 a 500 000 habitantes.... 21 35 57 83 125 162
De 500 000 a 1 000 000 habitantes - 1 5 6 8 13
Mais de 1 000 000 habitantes.... 2 2 2 5 10 12
TOTAL 1574 1889 2766 3952 3974 4491
Percentual de Crescimento 20,01 46,43 42,88 0,56 13,01

FONTE: IBGE, Censos de 1940, 1950, 1960, 1970 e 1980

(1) Dados preliminares do Censo de 1991
O número de municípios até 5 mil habitantes dá a verdadeira dimensão de como as cidades novas
se confundem com o surgimento de novos municípios. Nesta classe de tamanho, entre 1950 e
1960, o número de municípios passou de 68 a 278, crescendo 400% e indicando a base real sobre
a qual cresceu o discurso municipalista e a necessidade de uma base técnica de apoio.

6
O estudo se refere também ao incremento das 78 maiores cidades do Brasil, que possuíam em 1940 mais
de 25 mil habitantes. As que apresentaram maior crescimento são: Londrina, no Estado do Paraná, com
220,07%; Goiânia com 178,28%, Jaboatão, em Pernambuco, com 166,37%; Mogi das Cruzes e São
Vicente, em São Paulo, com 121,24% e 120,14%, respectivamente, Campina Grande, na Paraíba, com
118,3%; Presidente Prudente, em São Paulo, com 116,13%. As outras aglomerações com mais de 25 mil
habitantes tiveram aumentos de população inferior a 100%. Entre as aglomerações com menos de 25 mil
habitantes registrou-se o expressivo crescimento de Governador Valadares, em Minas Gerais, com índice
de 263,86%; e da Vila de Volta Redonda que, com um crescimento excepcionalmente rápido, aumentou em
3.161,57% sua população.Revista Brasileira de Administração Municipal. Rio de Janeiro, Ano I, setembro
de 1954, nº 4, p. 80.

133
 O surgimento de cidades novas7 neste período se confunde com o

fracionamento ou aparecimento de novos municípios, sustentando

institucionalmente a configuração e extensão da rede urbana que se formava.

Entre 1940 e 1950 são criados 315 novos municípios, 877 na década de 50 e
1.186 nos anos 60.

Este movimento de expansão dos municípios que acompanha a

explosão demográfica urbana dos anos 50, constituiu a base sobre a qual

ocorreu o ponto de inflexão nas idéias que integravam ruralismo e

municipalismo8. Após o processo de democratização, em 1945, retomou-se o

debate sobre autonomia nos municípios, ainda que predominasse uma

tradição intelectual de agrarismo modernizador que se opunha a uma maior

autonomia municipal.

Océlio Medeiros, um dos expoentes do movimento municipalista

naquele período, afirmava que o problema não consistia apenas em maior ou

menor autonomia do município. O problema não era nem eletivo nem

tampouco doutrinário, era tipicamente agrário:

... no atual sistema econômico em que predominam o regime

latifundiário e os processos dele decorrentes (...) a autonomia política de

7
Alguns artigos da década de 50 se referem ao grande número de cidades novas. Em alguns casos, como no
Estado de Goiás, em quatro anos, no período de 1949 a 1953, o número de municípios cresceu 62%.
GRANDE, Pedro J. C. "Cidades Novas no Brasil". Revista de Administração Municipal, IBAM. Rio de
Janeiro, Ano I, nº 5, p. 136.
8
A respeito desta integração entre municipalismo e ruralismo, Marcus André de Melo afirma que durante a
democratização de 1945 o município ressurge com forte apelo doutrinário, não sendo exagerado supor "que
se buscou, em larga medida, convertê-lo em mito fundador da segunda República. MELO, Marcus André
B. C. "Municipalismo, Nation-Building e a Modernização do Estado no Brasil". Revista Brasileira de
Ciências Sociais, ANPOCS, nº 23, ano 8, outubro de 1993, p. 89-90.

134
caráter meramente constitucional servirá apenas para prolongar os males

coloniais: a entronização, no poder, dos representantes da elite rural,

expressões legítimas dos grandes proprietários de terras e incondicionais

defensores desse clima de desigualdade favorável aos seus interesses9.

Estes traços marcantes de um movimento municipalista agrário

modernizador estiveram presentes no início da formação da ABM

(Associação Brasileira de Municípios)10. O discurso dos organizadores da

ABM apontava para o mal que afligia o país – a indústria artificial11, o seu
desequilíbrio com a produção agrícola, a concentração demográfica em

centros urbanos e o sensível desfalque nos municípios12.

O movimento municipalista assumiu sua feição política com a bandeira

da autonomia e de democratização da hinterlândia13. O surgimento dos

9
MEDEIROS, Océlio de. O Governo Municipal Brasileiro. Rio de Janeiro, IBGE, 1947.
10
A Associação Brasileira de Municípios teve seu estatuto provisório aprovado em assembléia geral
realizada em 15 de maio de 1946. Formada como entidade eminentemente técnica com o objetivo de
estudar e difundir sugestões sobre assuntos de administração municipal, incorporou em seu Conselho
Diretor e em sua Comissão Executiva figuras intelectuais e políticas ligadas à UDN, como Aliomar
Baleeiro, Gal. Juarez Távora, Café Filho e João Cleofas, entre outros. Revista Brasileira dos Municípios,
Ano 1, nº 1-2, p. 121.
11
O conceito de indústria natural e artificial surge no complexo quadro de substituição de importação em
que as novas indústrias despertam a hostilidade.s de grupos de renda média e representantes da agricultura
de exportação. Fazendo uma distinção entre as indústrias naturais, processadoras de produtos locais, ou
seja, aquelas que criavam mercado para as matérias-primas agrícolas, e as artificiais, que seriam aquelas
abastecidas por matérias-primas importadas, desenvolvia-se um discurso crítico ao surgimento de novas
indústrias em regiões onde não havia produção de matéria-prima agrícola.
12
MELO, op.cit, p. 90.
13
A visão de democratização e de construção de nação estava vinculada, segundo o movimento
municipalista, a uma ação modernizadora e autônoma dos municípios do interior. Em discurso
pronunciado na Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Jason Albergaria, falando em nome do
Movimento Municipalista Brasileiro, afirmava: " inútil a reforma eleitoral num Brasil ainda dominado nas
suas imensas áreas rurais por aquela instituição auxiliar da escravidão: o monopólio territorial. Urge, pois,
estruturar racionalmente o município do interior, como primeiro passo da valorização do homem na
hinterlândia. Sem essa recuperação humana, as instituições não têm sentido. São forma sem substância.

135
novos municípios, principalmente no interior, fez com que o tema da

racionalização e modernização administrativa – reforma eleitoral,

padronização do orçamento, organização da contabilidade, publicidade das

contas e assistência de órgão técnico estadual – ganhasse o tom de uma

country democracy, como podemos acompanhar em discurso realizado por

Jason Albergaria, na Assembléia Legislativa Mineira:

Na hinterlândia abandonada, o homem não tem segurança econômica

ou jurídica. Os seus direitos fundamentais estão mais à mercê do

mandonismo do que sob o resguardo da lei. A insegurança econômica se

afere pela habitação condenada, os implementos agrícolas rudimentares e

escassos, a crise crônica de bens de consumo e a exploração do trabalho

humano por baixo salário. A dignidade humana avilta-se sob o guante da

miséria e o arbítrio do mandonismo. A necessidade e a opressão deixam, ao

homem, estreito espaço para o uso livre de seu direito político, o voto. Aqui
não é o voto função pública, ou expressão de valor de personalidade,

porque há o colapso da dignidade cívica anulada pelo medo ou corrompida

pelo dinheiro. Não há voto livre onde persiste a obsessão do medo e da

miséria. Também no interior há o “boss” e sua máquina: – “country boss”

Estrutura em que não palpita o hálito vital O Município é o solo em que a árvore democrática mergulha as
raízes, entestando com o horizonte sua fronde imensa, para abrigo de uma humanidade livre".
ALBERGARIA, Jason. "A Autonomia Municipal e a Democratização da Hinterlândia". Revista Brasileira
dos Municípios, Ano II, nª 6, abril-junho de 1949, p.271-272.

136
e o “local boss” e o “precint captain”, isto é, o cabo eleitoral e sua milícia

organizada”14.

A marcha para cidade era vista, segundo Rafael Xavier, presidente do

Comitê Executivo da Associação Brasileira dos Municípios, como reflexo

do pauperismo municipal cuja continuidade não poderia acompanhar os

surtos industriais em ascensão, já que seria impossível o aproveitamento da

massa imigrada15. Deste modo, o movimento municipalista ressurgiu na

década de 40 como uma opção do interior frente à cidade, ou seja, no campo

de uma ação pública racionalizadora, a opção do municipalismo versus o

urbanismo.

A Associação Brasileira dos Municípios, formada inicialmente com

objetivos essencialmente técnicos, começou a ganhar contornos políticos

principalmente com a presença de intelectuais e políticos ligados à UDN,

além de intenções de transformação do movimento municipalista em uma

proposta político-social mais ampla, como sugeria a organização do

movimento popular municipalista16, ou ainda em uma proposta político-

partidária. Retornando a necessidade de uma instituição técnica, se organiza

o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM).

14
ALBERGARIA, Jason. "A Autonomia Municipal e a Democratização da Hinterlândia". Revista
Brasileira dos Municípios, op. cit., p.271.
15
XAVIER, Rafael. "Municipalismo Versus Urbanismo", Revista Brasileira de Municípios, Ano III, nª 12,
outubro-dezembro de 1950, p.277.
16
A Revista Brasileira dos Municípios de julho/dezembro de 1948, publica o Manifesto do Movimento
Popular Municipalista, fundado em Araçatuba, São Paulo, em 31 de maio de 1948. Revista Brasileira dos
Municípios, Ano I, nº 3-4, julho, dezembro de 1948, p. 413.

137
 O tom antiurbano e antiindustrial no discurso municipalista se reverteu

com a formação do IBAM, organizado como uma proposta técnica dos

líderes do movimento municipalista para evitar a influência político-

partidária dos setores ruralistas e a tentar oficializar o movimento com a

proposta de transformá-lo em Fundação dos Municípios.

A proposta do IBAM, surgida no âmbito do movimento municipalista e

contando com a participação de técnicos do Departamento Administrativo

do Serviço Público (DASP), marcou este ponto de inflexão no discurso anti-

urbano municipalista. Na conjuntura de democratização e descentralização –

pós-Estado Novo – a alternativa para a modernização administrativa dos

municípios, sem ingerência do Estado e das forças rurais conservadoras, foi

a criação de uma instituição de caráter privado.

O IBAM trabalhou uma linha de atuação distinta das concepções

ruralistas. Em sua publicação inicial, Notícias Municipais, um boletim que

mais tarde se transformou na Revista de Administração Municipal, instituiu

uma campanha pela urbanização dos municípios. Recuperava o urbanismo

não como as primeiras intervenções cirúrgicas do inicio do século –

caracterizadas como reformas urbanas dos centros das grandes cidades no

Brasil17 – mas por sua dimensão enquanto instrumento de gestão urbana e de

desenvolvimento de uma cultura organizacional pública no âmbito do

17
O esforço de adaptação do espaço urbano às transformações econômicas e sociais do desenvolvimento
capitalista no país produziu reformas nos centros de grandes cidades brasileiras, significando cirurgias da
cidade capitalistas. Alguns autores têm chamado estas cirurgias de reformas urbanas e estes cirurgiões de
urbanistas.

138
município. O urbanismo assume o papel de recuperação do espírito público

contra a ação sem limites da propriedade particular18.

A explosão demográfica, o surgimento de novos núcleos urbanos e de

novas municipalidades exigiam uma ação institucional requerida por órgãos

da imprensa. Em editorial de 8 de janeiro de 1955 o jornal O Estado de São

Paulo identificava urbanismo com a modernidade e clamava: “A influência

do urbanismo no progresso de uma cidade, região ou Estado é tão salutar,

que não se pode nos tempos que correm conceber que os negócios públicos
municipais possam ser dirigidos sem auxílio dessa ciência. O dilema é este:

ordem ou desordem, urbanismo ou desordem”.

Com a participação do IBAM, desenvolveu-se uma campanha de

modernização dos municípios através das técnicas urbanísticas de

zoneamento, planos diretores e de organização institucional onde se

encontram as influências do city manager19, baseadas na reforma municipal

americana e numa visão autônoma de gerentes municipais, e no urbanismo

moderno preconizado pelas conclusões do Congresso Internacional de

Arquitetos (CIAM) realizado na Grécia em 193320.

18
Em editorial do O Estado de São Paulo, em 5 de dezembro de 1954, o jornal afirma que "não é de hoje
que a legislação pátria reconhece ao legislativo e ao executivo municipal a faculdade de estabelecerem
limitações ao gozo da propriedade particular".Reforçando a necessidade do poder de polícia das
municipalidades, o jornal retoma o dilema público-privado que a cidade coloca como uma discussão da
cotidianeidade. "O direito de propriedade, pois, só será assegurado em toda a sua plenitude quando não
ofender o interesse público, da comunidade".
19
MEDEIROS, op. cit. , p.115.
20
Em palestra sobre "Urbanismo Preventivo e Curativo", o arquiteto Eduardo Kneese de Melo, ex-
presidente do Instituto dos Arquitetos do Brasil, seção São Paulo, fala da importância de utilizar as
recomendações da Carta de Atenas na ação municipal. Revista de Administração Municipal. IBAM, Rio de
Janeiro, ano II, volume II, nº 8 a 13, p. 20.

139
 Inaugurando uma cultura urbana organizacional, o processo de

urbanização dos municípios contribuiu para que o planejamento urbano, e a

própria percepção do urbano, não se restringisse à ação isolada em grandes

cidades. O urbano se estende como uma questão nacional tendo por base não
só o crescimento das grandes cidades como também um processo de

urbanização dos municípios. O urbanismo não se traduz mais na identidade

de modernização das grandes cidades, das cidades industriais do início do

século. O urbanismo enquanto questão nacional incorpora a gestão urbana

como uma dimensão de desenvolvimento econômico e de reforma

organizacional do Estado.

Este movimento urbano-municipalista de racionalização da ação

pública, incorporando instituições privadas de assessoria técnica,

representou um caminho de construção da esfera do poder público. Ainda

que durante a década de 50 e início dos anos 60 vá perdendo sua vitalidade

inicial, este estamento significava um caminho oposto ao de reforço ao

personalismo que caracterizou a história política nesse período, ou mesmo,

as características gerais de nossa formação social21.

O Brasil, como afirmam os principais representantes deste movimento

municipalista fazendo referência à frase de Alberto Torres, é um país por se

21
Fernando Henrique Cardoso, ao destacar a importância do livro Raízes do Brasil de Sérgio Buarque de
Holanda, ressalta que certos condicionantes da vida cultural brasileira não têm afinidades eletivas com o
espírito do capitalismo, com a modernidade. Ainda que se remetendo ao período colonial, Cardoso analisa
estas contribuições para a realidade brasileira. Segundo o autor, não existe na nossa formação cultural essa
propensão ao abstrato, ou ao racional, nem amor às hierarquias. Entre nós, a inexistência da racionalidade
abstrata e do gosto pela disciplina levou ao personalismo”. CARDOSO, Fernando Henrique. “Livros que
inventaram o Brasil”, in: Novos Estudos, CEBRAP, São Paulo, nª 37, novembro de 1993, p. 28.

140
organizar22. Este caminho de construção de nação constituía uma propensão

ao racional e à construção territorial do Estado Brasileiro. O debate sobre

municipalismo e federalismo, na segunda República, ocorreu como

contraponto a mudanças de economias regionais, antes fragmentadas, em

economia nacional territorializada, agora unificada tanto física quanto

politicamente.

Esta construção de uma esfera de poder público combinava a visão

agrária antioligárquica com a racionalização da ação do Estado, articulando-

as numa estratégia de construção municipalista do federalismo brasileiro que

se realizasse a partir de uma democratização territorial, a qual eles

denominaram democratização da hinterlândia.

A construção do Estado se realizou num período marcado pela

centralização e pela unificação física e política da economia nacional,

distinto da primeira República, em que as oligarquias regionais dominantes

incorporaram o processo de descentralização de modo a adequar o poder

público aos seus interesses23.

22
O estamento técnico que emulava este movimento municipalista teve como ponto de aglutinação a
Sociedade de Amigos de Alberto Torres, trabalhando com as noções desenvolvidas por Alberto Torres
sobre o descolamento entre Estado e Sociedade.
23
Esta dimensão do state-building entendido enquanto um processo histórico contínuo e não como um
evento delimitado no tempo, é ressaltada por Elisa Reis. Rebatida para a nossa formação social, Reis crítica
as concepções de construção do Estado como tarefa e realização histórica do Império e a negligência desta
formação em períodos subsequentes. Referindo-se, em particular, à primeira República a autora postula que
a presença de oligarquias no poder não encolhera o espaço reservado ao poder público, mas significava
tornar o estoque de capacidade infra-estrutural mais acessível aos interesses sociais dominantes do período.
REIS, Elisa P. "Poder privado e Construção de Estado sob a Primeira República", in: BOSCHI, Renato R
(org.), Corporativismo e Desigualdade. A construção do Espaço Público no Brasil, Rio de Janeiro, Rio
Fundo Ed., IUPERJ, 1991, p.44-45.

141
 O discurso deste estamento técnico municipalista se realiza como um

esforço de democratização do interior do país, no qual as visões de uma ação

racional-taylorista do serviço público24 se combinavam com uma cultura

política institucional formada no interior do Estado Novo. Por esta razão, a

própria noção de democratização do interior estava envolvida por idéias de

segurança nacional, numa dimensão territorial e de poder interventor.

É significativo que Teixeira de Freitas, como diretor do Serviço de

Estatística da Educação e Saúde (SEES) e Presidente da Sociedade

Brasileira de Estatística, tenha sido um dos mais ferrenhos defensores da

mudança da capital para Brasília, como uma estratégia de segurança

nacional, de autonomização do poder frente às pressões de grupos sociais e

de interiorização da centralidade urbana.

Em entrevista concedida em 1949, Teixeira de Freitas descreve as

razões mais fortes para esta mudança: em primeiro lugar, a questão de

segurança e a eficiência da defesa do país, tanto pela fragilidade do Rio de

Janeiro como pela necessidade de estar em lugar o mais resguardado

possível; em segundo lugar, que a nova metrópole devia estar situada

segundo a visão total do mapa do Brasil e sob a consideração de que nossos

territórios continuem brasileiros; em terceiro lugar, que estivesse livre da

pressão de problemas locais e dos interesses de classes, de grupos e de

forças econômicas; e, por fim, uma operação de interiorização na qual o

24
A Revista do Serviço Público, editada pelo DASP, traz vários artigos em que os autores se referem à
necessidade de uma organização científica do serviço público através do treinamento e aperfeiçoamento
dos funcionários a partir de doutrinas de Taylor e de Henry Fayol.

142
governo, longe dos grandes centros, pudesse melhor multiplicá-los,

desenvolvê-los e, sobretudo, articulá-los racionalmente25.

Na base de constituição de estamentos técnico-burocráticos

desenvolveu-se uma concepção de interiorização com segurança. A

modernização conservadora que ocorrerá no Brasil a partir da década de 70

transformará esta imagem numa visão de desenvolvimento e segurança.

Perdem-se de vista as noções de uma descentralização para combater as

oligarquias rurais e ganha força o projeto nacional desenvolvimentista, no

qual predomina a positividade da concentração urbano-industrial. A imagem

que predomina da urbanização é a das grandes metrópoles.

3.2 Imagens urbanas e o tom antimetrópole do discurso

urbanista

Apesar desta extensão da rede urbana, a imagem do urbano que marcou

a década de 50 é a de polarização das grandes cidades e de uma acelerada

fusão espacial das atividades econômicas. Ao lado do processo de

consolidação e interiorização da rede urbana, há o processo de polarização e

centralização através da expansão das periferias das grandes cidades e

formação das áreas metropolitanas. O crescimento urbano, além do aumento

da população, indicava a conformação de condições gerais que dariam

suporte à continuidade do processo de substituições de importações. O

urbano metropolitano é a imagem que predomina.

25
Entrevista de Teixeira de Freitas ao Diário Trabalhista e transcrita na Revista Brasileira dos Municípios,
Ano II, nª 6, abril-junho de 1949, p. 287-295.

143
 O urbano se transforma numa questão de política nacional e enquanto

produto social é fruto de três caminhos diferenciados: o da ação pública que

integra urbano e gestão municipal, o de uma relação entre urbanização e

industrialização trabalhada na perspectiva do desenvolvimento econômico

do país e a partir do próprio conflito social nas cidades.

Este primeiro caminho, que lutaria pelo desenvolvimento de uma

cultura de administração municipal urbana, tinha no IBAM sua principal

referência. Nos primeiros anos da década de 50, editoriais do jornal O

Estado de São Paulo transcritos na Revista de Administração Municipal,

desenvolviam a visão antimetrópole e a necessidade de uma integração

homem/cidade através de uma ciência, o urbanismo.

O marco principal desta construção é a Carta de Atenas, sobre a qual

Carlos Drummond de Andrade, em sua coluna “Imagens Urbanas” no

Correio da Manhã, faz referência a “um livrinho chegado de Salvador” com

a tradução do pensamento vitorioso no 4º Congresso Internacional de

Arquitetura Contemporânea:

...“não de propósito, enquanto o comandante do Corpo de Bombeiros

adverte a população: em caso de fogo, não há meios de salvar os moradores

da parte mais alta dos edifícios, o livrinho que chega de Salvador lembra

que o urbanismo é uma ciência baseada em três dimensões e não em duas, e

manda ter em vista o elemento altura para equacionar os problemas da

144
cidade. O que aos olhos de uns é um empecilho, deve ser considerado

apenas um dado na vida de hoje”26.

O espírito renovador do urbanismo, e também preservador dos

monumentos históricos da cidade, conseguiu atrair o poeta. Mas muito mais

que um olhar poético, a concepção deste viés urbanista de gestão urbana

trazia a ilusão, presente no urbanismo progressista27, da possibilidade de

uma ciência rigorosa para planejar as cidades.

O debate sobre urbanismo na imprensa trouxe à tona antigos projetos,

como a legislação sugerida por Alfred Agache28, que tornava obrigatório

para as cidades com 10 mil ou mais habitantes a organização de seus planos

diretores. Este tema toma um espaço maior a partir da iniciativa do debate

sobre o plano diretor de São Paulo.

Contrapondo-se ao primeiro momento de intervenções urbanísticas do

início do século, propõe-se uma ação mais ampla para combater os males

metropolitanos. O Catedrático de Urbanismo da Escola Politécnica e da

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, Luiz

26
Correio da Manhã, 25 de agosto de 1955, p. 3.
27
Em O Urbanismo, Françoise Choay, afirma que um contra-senso foi cometido e continua a ser, sobre a
natureza e verdadeira dimensão do urbanismo. Apesar das pretensões dos teóricos, o planejamento das
cidades não é objeto de uma ciência rigorosa. Muito mais: a idéia de um urbanismo científico é um dos
mitos da sociedade industrial. Na raiz de qualquer proposta de planejamento, por trás das racionalizações
ou do conhecimento que pretendem fundá-la, em verdade, escondem-se tendências e sistemas de valores.
Construído no imaginário, o modelo da forçosamente acesso ao arbitrário. CHOAY, Françoise. O
Urbanismo. Utopias e Realidades. Uma Antologia. Editora Perspectiva, São Paulo, 1979, p 49-50.
28
"O Estado de São Paulo", 29 de maio de 1955, in Revista de Administração Municipal, IBAM, Rio de
Janeiro, maio-junho de 1955, Ano II, nº 10, p. 76.

145
de Anhaia Melo29, em palestra sobre o panorama urbano da cidade, criticava

as reformas e a remodelação que servem apenas para agravar estes males,

acelerando o crescimento e o ritmo dos processos ecológicos de

concentração e centralização. Incluindo-se naqueles que até então tinham

caminhado em projetos de reforma urbana nos centros da cidade, afirma que:

...“ainda não nos convencemos, e é o que se deduz dos fatos, que a

época das reformas já passou, e que hoje se cuida do plano regional de

longa base; que o urbanismo é o problema de fundo e não de superfície;

problema estratégico e não tático. O que se requer, hoje, é controle geral, é

orientação básica de desenvolvimento, e orientação que se traduz para as

metrópoles, não só em limitação de sua população, mas em sua redução”30.

No debate do plano regional de São Paulo fica claro que há um tom de

retorno não ao agrarismo modernizador mas à idéia de comunidade. Em uma

outra conferência proferida por Luiz Anhaia Mello, na qual ele enuncia a

definição da arte social que é o urbanismo – ordenação do espaço, economia

territorial – verifica-se a referência a este retorno à vida comunitária de

cidades pré-industriais:

...“a humanização da vida urbana, que hoje o caracteriza, é, também,

uma revolta contra a maré metropolitana, contra o amorfismo das áreas

urbanas, contra o empilhamento de seres humanos nas supercidades – e a

29
Luiz da Anhaia de Mello destacou-se como presidente da Comissão Orientadora do Plano para a Cidade
de São Paulo criado em 1949. Em sua visão mais humanista do Urbanismo desenvolveu críticas às
reformas urbanas do início do século, na qual certamente se inclui o plano de Avenidas de Prestes Maia.
30
Revista de Administração Municipal, IBAM, Rio de Janeiro, julho-agosto de 1955, Ano II, nº 11, p. 11.

146
favor do restabelecimento das relações humanas, da vida comunitária, das

inter-relações nos círculos primários que constroem a personalidade. Ora,

justamente isso caracteriza as antigas cidades da era pré-industrial, nas

quais os centros urbanos eram elementos catalisadores, em torno dos quais

se desenvolvia a vida comunitária ativa e criadora. Aqui também o novo é o

velho”31.

Após afirmar que a cidade é uma catedral e não uma usina e que é

baseada no social que a ordenação do espaço urbano realiza a síntese entre o

econômico e o espiritual, Mello recupera a idéia do urbanismo como a

utopia de criar condições para que um homem cada vez mais racional possa

viver uma cidade voltada para o bem e a felicidade dos cidadãos:

...É preciso transformar a cacatopia megalopolitana, não em utopia

megalopolitana, mas em utopia, lugar agradável de viver, do real e

estimulante intercurso social e com possibilidades amplas de isolamento

criador. Isso não acontece – nas grandes cidades mas nas pequenas. As

cidades são assim como seres superiores, cuja força não está em serem

sobre-humanos, poderosos e dominadores, mas justamente em serem mais

profundamente humanos, mais sinceros, mais acolhedores, mais

compreensivo, mais desinteressados”32.

31
Revista de Administração Municipal, IBAM, Rio de Janeiro, novembro-dezembro de 1955, Ano II, nº 13
p. 167.
32
Mello aborda a influência das metrópoles sobre a formação psíquica do homem: “vivemos, porém uma
época de desarmonia generalizada, até mesmo na estrutura psíquica do homem. O homem de sempre, de
sensibilidade mais impregnada de intuição do que de reflexão foi substituído pelo homem, racional, mas de
noções apressadas, organizadas em sistemas simplistas, que a experiência não autoriza nem credencia”.

147
 Mas, como contraponto a este discurso humanizador da cidade e de

retorno a comunidade, – recuperando antigas posições ligadas a Maine,

Morgan, Toennies, Durkeim, Simmel e outros – surgiu um discurso positivo

da urbanização, principalmente integrado ao desenvolvimento econômico,

associando a grande cidade à modernização. O relatório sobre

desenvolvimento social da Comissão Econômica para América Latina –

CEPAL33, instituição que se constituiu na referência para o debate sobre

desenvolvimento econômico no pós-guerra, introduz o processo urbano

industrial dos anos 50 no quadro da polarização de subdesenvolvimento e

estagnação versus reforma e crescimento. Deste modo, o desenvolvimento

urbano é valorizado como movimento de ruptura com a estrutura de

domínio patrimonial e de clientelas presentes na formação das cidades

latino-americanas.

O fato do crescimento urbano ter precedido a indústria, de tal modo que

a aparição de setores sociais médios e de massas urbanas foi anterior às

estruturas industriais modernas, levou a que no interior da visão positiva do

urbano, surgisse uma visão das disfunções, fruto desta dualidade tradicional/

moderno, reproduzida agora, principalmente, no interior da grande cidade.

Como reflexo das relações econômicas de dependência e de um

desenvolvimento capitalista tardio, as massas marginalizadas constituem a

Revista de Administração Municipal, IBAM, Rio de Janeiro, novembro-dezembro de 1955, Ano II, nº 13,
p. 170.
33
CEPAL, El Desarrollo Social de América Latina en La Postguerra. Sollar/Hachette, Buenos Aires, 2a
ed., agosto de 1966, (Edição original: 1963).

148
espacialização do caráter crescentemente restritivo do mercado urbano.

Quijano, no texto que já se tornou clássico no debate da teoria da

dependência, afirma:

Ao mesmo tempo que o aumento da população das cidades industriais

reforça o seu atrativo, as características descritas do processo de

industrialização dependente supõem uma tal estrutura do mercado de

trabalho urbano que é totalmente impossível para as crescentes promoções

migratórias e para as novas gerações populacionais, nas mesmas cidades,

incorporarem-se de maneira estável e consistente na estrutura de papéis e

posições de nova sociedade urbana que emerge com a industrialização.

Quer dizer, essa industrialização dependente é, por isso, excludente; a sua

própria lógica contém a inevitabilidade da marginalização de setores

crescentes da população urbana34.

No interior deste debate sobre urbanização dependente, o conceito de

urbano refere-se especificamente ao processo de concentração espacial da

população35. Este processo se caracterizou pelo aumento de núcleos ao lado

da concentração espacial da população, com o aumento da dimensão da

maior parte dos centros da rede urbana e o superdimensionamento de uma

ou de umas poucas cidades em nível nacional.

34
QUIJANO, Aníbal. “Dependência, Mudança Social e Urbanização na América Latina”. In ALMEIDA,
Fernando Lopes A questão Urbana na América Latina. Rio de Janeiro, Forense, 1978, p. 48.
35
HARDOY, Jorge E. & MORENO, Oscar “Tendências e Alternativas da Reforma Urbana”. In:
ALMEIDA, Fernando Lopes. A questão Urbana na América Latina. Rio de Janeiro, Forense, 1978, p.167.

149
 Esta noção de urbano colocava o conflito em termos de fixação desta

população na cidade e incorporação aos benefícios do processo de

urbanização. O próprio conteúdo da proposta de reforma urbana de autores

filiados a esta visão teórica, como é o caso de Jorge Hardoy, entende o

conflito social da cidade a partir desta dinâmica populacional e das restrições

de oferta de emprego, salários e, fundamentalmente, da terra urbana36.

Ao realizar uma crítica ao discurso técnico-organizacional urbano,

referindo-se aos trabalhos de elaboração de planos que de antemão carecem

de viabilidade política para a sua implementação e reforçam as imagens

modernizadoras que os grupos de poder pretendem projetar, Hardoy sugere

uma política espacial que integre reforma agrária e reforma urbana,

trabalhando esta última enquanto mudança de relações de poder político e de

dominação na cidade37.

Um terceiro caminho de transformação do urbano numa questão

nacional ocorre a partir do conflito social da cidade. O urbano na década de

50 trazia a marca da exclusão social. A imagem mais nítida desta exclusão

se configurava com o crescimento das favelas no Rio de Janeiro, os

mocambos no Recife, as malocas em Porto Alegre, cafuas em Belo

Horizonte, alagados em Salvador ou as baixadas em Belém. A teoria da

36
HARDOY, Jorge E. & MORENO, op. cit. p. 180.
37
Hardoy afirma que o conceito de reforma urbana tem sido amiúde deformado teórica e legislativamente,
confundindo-se intencionalmente com planos de moradias de interesse social, seja com normas legislativas
que instrumentam controles dos preços da terra urbana, seja como um mecanismo para absorver a mais-
valia criada pelas obras públicas. Essa confusão é produto da apropriação ideológica do conceito por
aqueles que desejam instrumentar políticas que superem os conflitos conjunturais mantendo intactas as
causas estruturais. HARDOY, Jorge E. & MORENO, op. cit. p. 186-187.

150
impossibilidade de a cidade absorver população migrante se reproduzia em

políticas públicas de remoção e de ação autoritária sobre moradores das

áreas mais pobres.

A teoria da marginalidade, que identificava os favelados como uma

população não integrada economicamente à cidade, mito criticado por

Janice Perlman38, se constituirá contudo numa política de exclusão das

grandes cidades brasileiras. O Rio de Janeiro será exemplar neste sentido.

Em nome da modernização e no interesse da valorização da terra

urbana, o discurso higienista – presente desde o final do século passado nas

cirurgias urbanas das grandes cidades brasileiras39 – indicará que, nos

espaços equipados, claros e salubres, as classes subalternas serão integrantes

indesejáveis. No início do século este discurso tem como alvo os cortiços,

casas de cômodos e avenidas. Em meados do século o alvo são as favelas, a

imagem da exclusão.

38
Em pesquisa realizada em três favelas no Rio de Janeiro, Janice Perlman indica como surge e permanece
este mito da não integração econômica dos favelados à cidade. “Constatei que o conjunto de estereótipos a
que eu denomino o mito da marginalidade são tão generalizados e arraigados que constituem uma ideologia
– de fato um instrumento político – para justificar as políticas das classes dominantes, das quais dependem
as próprias vidas dos migrantes e favelados”. PERLMAN, Janice. O Mito da Marginalidade: favelas e
política no Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1977, p. 17.
39
A ideologia higienista acompanhou as transformações das grandes cidades brasileiras no final do século
XIX e início do século XX, consituindo-se em um dos primeiros instrumentos coercitivos, normatizadores
e de disciplinarização da vida urbana. Trata-se de medicalizar a cidade para o bom funcionamento do
corpo social, de organizar o espaço urbano e adequá-lo às necessidades das forças produtivas. A medicina
social se desenvolveu enquanto medicina urbana. A ideologia higienista ganha uma materialidade com o
saneamento ambiental. Grandes avenidas e espaços abertos compõem a imagem da cidade industrial
emergente. COELHO, Franklin Dias. Cooperação Urbana e Saneamento Básico: das grandes cidades à
rede urbana. Rio de Janeiro, monografia defendida no PUR/UFRJ, setembro de 1985, p. 70-77.

151
 O crescimento das favelas mostrava-se vertiginoso nesses anos e dados

de censos do IBGE constatam que a população crescia a uma taxa três vezes
maior do que a da população total do município do Rio de Janeiro40. A

favela transforma-se em sinônimo da questão social no espaço urbano e os

favelados se transformam, segundo a cultura institucional dominante, em

classes perigosas. Sua imagem ganha esta dimensão simbólica de

representação da pobreza, assumindo contorno de um debate nacional com a

Batalha do Rio desencadeada pelo jornalista Carlos Lacerda.

No Rio de Janeiro, o primeiro apelo para remoções e o primeiro

reconhecimento legal das favelas ocorreram em 1937 através da publicação

do Código de Obras. Contudo, é na década de 40 que a questão das favelas

assume uma maior dimensão em termos políticos e sociais. A ação da

administração municipal do Rio de Janeiro tem seu início em 1946 com a

criação da comissão interministerial para estudo das causas de formação das

favelas.

Como propostas de medidas, retoma os elementos do Código de Obras

de 1937: proibição de novas casas nas favelas, controle severo para impedir

o aluguel ou venda de casas abandonadas, listas das pessoas que exploram

residentes pelo aluguel de quartos e através de taxas de luz, rápido término

dos projetos de urbanização em terras da prefeitura, recomendação às

instituições federais para prevenirem-se contra a formação de favelas.

40
Dados dos censos do IBGE indicam que entre 1950 e 1960 a população urbana aumentou em 38,9
enquanto a populaçào favelada apresentava um incremento de 97,9%. Na década seguinte este diferencial
se mantém alto, com a populaçào urbana crescendo 32,9% e a favelada 67,6%.

152
 Ao lado dessa política explícita de controle social, criou-se a Fundação

Leão XIII em acordo com o Cardeal Dom Jaime de Barros Câmara.

Preocupada com o trabalho dos centros democráticos e das uniões femininas,

nasce a Fundação com o objetivo de criar em cada favela centros sociais,

escolas e postos de saúde de modo a ser uma orientação prévia para a

urbanização.

Em 1947, a política de controle de crescimento assumiu sua fase

repressiva direta com a criação de uma comissão de extinção de favelas. Em

maio de 1948, Carlos Lacerda escreveu no Correio da Manhã que pretendia

desencadear uma grande batalha: a Batalha do Rio de Janeiro41.

Lacerda havia saído da UDN e procurava reorganizar suas bases

políticas. O caminho de enfrentamento com o governo Dutra acabou por

nacionalizar o problema das favelas ao aproveitar para criticar a proposta do

Ministério da Agricultura de criar colônias agrícolas com a finalidade de

promover a volta da população favelada para o interior.

Suas propostas, no entanto, serão muito mais políticas do que soluções

concretas: resolver o maior número possível de casos individuais quanto à

habitação, higiene, educação, organização familiar, localização segundo às

necessidades de trabalho; promover a formulação e encaminhamento das

41
A chamada "Batalha do Rio" pode ser entendida como parte do processo de reconstrução de bases
políticas daquele período. Lacerda acabava de sair da UDN e seus artigos no Correio da Manhã podem ser
entendidos como ataques indiretos ao Presidente Dutra e a seu homem na prefeitura do Distrito Federal,
General Mendes de Moraes. Como lembram Anthony Leeds e Elizabeth Leeds, é significativo que Mendes
de Moraes, anos mais tarde, estivesse envolvido – como instigador – na trama da tentativa de assassinato de
Carlos Lacerda, em 1954, que levaria ao suicídio do presidente Getúlio Vargas. A Sociologia do Brasil
Urbano. Zahar Editores. Rio de Janeiro, 1978. p.203.

153
medidas legislativas e administrativas; unir o povo entre si e este ao

governo, na solução objetiva de problemas de interesse público,

independentemente das opiniões políticas e divergências acaso existentes

noutros campos de atividade; criar na cidade, e por extensão no país, um

estado de espírito, uma preocupação absorvente pela solução dos problemas

das favelas, considerando o número 1 do Distrito Federal; mobilizar a

população, tornando possível a sua participação imediata e cotidiana na

solução de seus problemas, de modo a fazê-la compreender o valor da vida

democrática e sentir horror à dependência total do poder do Estado; lançar as

bases de uma cadeia de cooperativas de crédito de construção de casas, de

eletricidade, de produção, de pequenos estabelecimentos industriais,

comerciais e de artesanato; e, por fim, iniciar a organização de uma bolsa de

trabalho na qual sejam estabelecidos contatos entre empregadores e

empregados para as necessidades de mercado42.

Se, como afirmou o próprio Lacerda, a Batalha do Rio não passou de

um exercício de retórica, ela, no entanto, tinha objetivos políticos definidos,

além de ter se transformado em referência para ações concretas43.

Procurando minar os Governos Federal e Municipal e denunciar a ineficácia

no tratamento da questão social, satisfazia setores que se sentiam ameaçados

42
A Batalha do Rio de Janeiro, artigo de Carlos Lacerda, Correio da Manhã, 19 de maio de 1948., p. 2.
43
Em A Sociologia do Brasil Urbano, Anthony e Elizabeth Leeds recuperam a afirmação de Lacerda de
que a batalha do Rio foi uma atitude retórica e que não pretendeu produzir mudanças significativas. Valla,
em Educação e Favela, observa que as proposições de Lacerda coincidem exatamente com aquelas que
inspiraram a atuação da Fundação Leão XIII. LEEDS, A. & LEEDS, E., A Sociologia do Brasil Urbano.
Zahar Editores. Rio de Janeiro, 1978.p.203. VALLA, Victor V. Educação e Favela, Petrópolis,Vozes,
1986, p. 56.

154
com a questão social das favelas e, ao mesmo tempo, enfrentava o Partido

Comunista que havia se fortalecido com a vitória nas eleições de 1947.

Dentro destes objetivos políticos é que Lacerda, naquele momento,

investe contra "aqueles que pensam que o problema se resolveria pela

expulsão dos favelados, pela sua remoção para lugares distantes, em que

trabalham os membros de sua família"44.

A Batalha do Rio ocorreu no momento em se esvaziava uma das poucas

tentativas de construção de uma instituição voltada para enfrentar

nacionalmente o problema da habitação: a Fundação da Casa Popular.

Eurico Gaspar Dutra, enquanto candidato à Presidência da República já

havia anunciado a criação de uma Caixa Nacional de Habitação45. Instituída

em 1o de março de 1946, ela inaugurava uma tradição de políticas

habitacionais compensatórias e amortecedoras de insatisfações sociais.

Esbarrando na resistência de setores técnicos corporativos ligados à

previdência social e da construção civil, o projeto marca a história da não-

política habitacional até 196446.

44
A afirmação soa como uma ironia da história, já que alguns anos mais tarde, como Governador do Estado
da Guanabara, Lacerda promoverá o maior programa de remoção já desenvolvido no país. Correio da
Manhã, "O PC e a Batalha do Rio de Janeiro". Coluna do Lacerda, 21 de maio de 1948.
45
O Estado de São Paulo, 16 de outubro de 1945, p.5.
46
Marcus André de Mello refere-se ao período de 1946 a 1948 como o da não-política da casa popular, o
que creio pode ser estendido para o período até 1964. MELLO, Marcus André B. C. de, “Interesses, Atores
e Ação Estratégica na Formação de Políticas Sociais: A Não Política da Casa Popular:1946/1948”, Revista
Brasileira de Ciências Sociais, Publicação quadrimestral da ANPOCS, São Paulo, fevereiro de 1991, ano 6,
nº 15, p. 64-75.

155
 A experiência da Fundação da Casa Popular, assim como a do

movimento municipalista, confirma a visão de que as burocracias estatais

não são neutras nem a ação pública depende de sua vontade e interesses. As

mudanças em termos de políticas públicas, como ressaltou Vanderley

Guilherme dos Santos47, estão relacionadas ao maior ou menor grau de

autonomia das elites políticas, sua capacidade de renovação, pressão das

novas organizações pelas mudanças na estrutura de escassez ou pelo

desenvolvimento do conhecimento social especializado.

O Estado que regulava as relações de trabalho parecia acreditar que as

mudanças na estrutura de escassez da habitação estavam a exigir políticas

pontuais e compensatórias. Mas a questão urbana significou mudanças em

termos de pressões das formas associativas urbanas, na estrutura de escassez

e na complexificação social. O conflito urbano se politizara a partir de 1945,

seja na nacionalização do debate sobre as favelas e a lei do inquilinato, seja

através de diversas formas de manifestações coletivas em que o conflito

social começava a se integrar a um cotidiano de resistências das classes

populares nas cidade.

47
Santos sugere que o período de 1945 a 1964 representaria uma situação em que teríamos uma baixa
renovação das elites políticas e uma alta autonomia do aparelho de Estado. Esta dinâmica de cooperação e
conflito entre elite política e burocracia pública se realiza num quadro de cidadania regulada. Segundo o
autor, este é o conceito que permite entender a política econômica e social pós-30, assim como fazer a
passagem da esfera da acumulação para a esfera da eqüidade. “Por cidadania regulada entendo o conceito
de cidadania cujas raízes encontram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de
estratificação ocupacional, e que ademais, tal sistema de estratificação ocupacional é definido por norma
legal. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justiça A Política Social na Ordem Brasileira,
Editora Campus, Rio de Janeiro, 1979, p.68.

156
3.3 A democratização pós-guerra: cidadania regulada e
o laissez-faire urbano

Os estudos históricos de movimentos de bairros indicam uma tradição

associativa nas grandes cidades48 já datada do início do século. Esta tradição,

iniciada com os anarquistas, encontrará na década de 50 orientações políticas

diferenciadas, mas com forte presença do Partido Comunista Brasileiro.

Predominava na ação das associações uma prática na qual a visão

instrumental do partido comunista brasileiro se confundia com a clientelista,

caracterizando uma visão na qual o Estado se confundia com a esfera

pública, as associações de moradores constituíam bases organizacionais de

campanhas políticas e o critério de filiação, segundo seus estatutos, era o de

que as entidades candidatas fossem “órgãos reivindicativos de interesses

populares e nacionalistas”.

Nos anos 1946-1947, logo após a democratização que se sucedeu à

derrubada de Getúlio Vargas, deu-se o retorno de setores populares à cena

política. Surgem os Comitês Populares e Democráticos de Bairro por

iniciativa do PCB, iniciando um longo processo ação instrumental em que as

formas de organização se modificavam em função das estratégias do partido.

48
Ao lado da ação anarco-sindicalista no final do século XIX e início do século XX, outras formas de
organizações mais ligadas ao cotidiano da população surgem nas grandes cidades. Em meio a grêmios e
associações beneficentes é fundada a Liga de Inquilinos e Consumidores. Em Recife, surgem em 1929
organizações populares, predecessoras dos conselhos e associações de moradoras, denominadas “Sociedade
a bem da nossa defesa”.

157
 Em 1945, no Rio de Janeiro, foi realizado o primeiro comício no Brasil

Pró-Anistia. Nesse período se constituem os primeiros comitês democráticos

pela anistia. Com a legalização do PCB, os comitês começaram a se

transformar em organizações de bairros, levantando suas reivindicações

imediatas sobre educação, saúde e transporte.

Alguns dias depois do pronunciamento de Prestes, numa grande

assembléia de bairro, foi fundado em Belém o primeiro Comitê Democrático

Popular no bairro de Canudos. Em vários bairros do Rio de Janeiro se

constituíram comitês democráticos e populares ou associações de moradores.

A proposta do Partido Comunista visava incentivar a organização por

local de trabalho e moradia, suprapartidária, sem distinção de raça e religião,

somente excluindo pessoas com idéias fascistas. Desejava tratar tanto as

questões específicas como as gerais. Orientava a estrutura interna dos

comitês, a diversidade das suas atividades e tinha como perspectiva, a longo

prazo, a criação de uma organização nacional autônoma, através de

federações, congressos de direções estaduais e nacionais com vistas a

assegurar a satisfação sistemática às reivindicações populares e, portanto, a

existência de democracia.

Em documento de 1945, assinado por Wagner Cavalcanti e publicado

na Tribuna Popular, eram dadas as linhas gerais para a sua criação e

funcionamento, quais sejam: a necessidade, geralmente, de passar das

158
diversas fases de organização, de direção provisória à de “estrutura

definitiva com dirigentes democraticamente eleitos”.

As sugestões a serem incorporadas como atividades desses comitês

coincidiam com a política então defendida pelo PCB:

“União Nacional; ordem e tranqüilidade; eleições livres e honestas;

garantia das liberdades conquistadas, sua aplicação e conquista de novas;

(...).”

Sugeria ainda a melhoria das condições de vida local e que fossem

realizados cursos de alfabetização (rápidos, para adultos que queiram se

alistar eleitores) e ainda a integração das mulheres à vida política49.

Em outro documento subscrito pelo seu secretário geral, Luiz Carlos

Prestes, também datado de 1945, era enfatizado para os Comitês Estaduais:

“o dever de não poupar esforços para unificar as correntes políticas de

quaisquer tendências em torno de um programa mínimo de união nacional e

de não ... se esquecerem do essencial, da organização das massas, da

politização do povo através dos Comitês Populares”50.

Este movimento se manteve até 1947, momento em que o Partido

Comunista é colocado na ilegalidade. Algumas sedes dos comitês foram

invadidas e dirigentes presos. Mas apesar de seu curto tempo de vida, os

comitês populares significaram uma das primeiras ações coletivas

49
CAVALCANTI, Wagner. Tribuna Popular, 21/07/1945, p.4.
50
PRESTES, L.C.” Os Comunistas na luta pela democracia”. In. CARONE, Edgard. O PCB (1943-1964),
São Paulo, Difel, 1982, p. 56.

159
articuladas nacionalmente na área urbana51. Como uma ação desencadeada

nas principais capitais brasileiras, consistiam uma pressão política colocada

no quadro institucional de ampliação das necessidades de demandas em

função da ampliação do mercado de trabalho urbano (ver quadro 3.1).

51
Kowarick e Bonduki ressaltam esta presença do Partido Comunista Brasileiro como núcleo pioneiro de
organização local, sendo um dos primeiros partidos a trabalhar os loteamentos periféricos como base de
apoio político. KOWARICK, L & BONDUKI, Nabil, “Espaço Urbano e Espaço Político: do Populismo à
Redemocratização”, in KOWARICK, L. (org.), As Lutas Sociais e a Cidade, São Paulo: Passado e
Presente, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1988, p.144.

160
 QUADRO 3.1
FORMAS DE ORGANIZAÇÕES NO INÍCIO DA DÉCADA DE 5052

Ano Forma de Organização

1945/47 Comitês Pró-Anistia e No Recife, onde o PCB tinha então grande penetração, contando segundo
posteriormente Gregório Bezerra53 com cerca de vinte mil filiados, os Comitês Populares
Comitês Democráticos e Democráticos surgiram em diversos bairros: Pina, Casa Amarela,
de Bairros. Caiara, Torre, Ilha Joana Bezerra, Águas Compridas (Beberibe) etc.
Belém acompanhou o ritmo nacional. Alguns dias depois do
pronunciamento de Prestes, numa grande assembléia do bairro, foi
fundado o primeiro Comitê Democrático Popular no bairro de Canudos.
Em São Paulo, os comitês Democráticos assumem a luta contra os
despejos.
1946 Ligas de Defesa da Com a ameaça cada vez mais próxima dessas cassações, o PCB estimulou
Constituição também a criação das Ligas de Defesa da Constituição e elas surgem em
Recife na Casa Amarela, Várzea, Mangueira etc.

1947 Comitês Femininos Em Recife proliferaram por toda a cidade organizações de mulheres tais
Pró-democracia e como a Liga das Donas-de-Casa de Santo Amaro, União das Mulheres do
Uniões Femininas Cordeiro, criada para “lutar contra a carestia e a inflação”, No Rio de
Janeiro, com o desaparecimento dos comitês populares, em 1947, as
Uniões Femininas encamparam as reivindicações dos bairros.

1951-53 Movimento contra a Em junho de 1951, paralelamente aos movimentos grevistas, é formada
Carestia uma comissão provisória de luta contra a carestia e publicado um
manifesto com um programa de luta.
1954-64 Movimentos de No Rio de Janeiro surgem as Uniões Pró-melhoramentos de bairros da
Associações de Central e Leopoldina. Em Recife são criadas inúmeras associações,
Moradores culminando com a formação da Federação das Associações de Bairro do
Estado de Pernambuco (FABEP), em 1963. Em São Paulo surgem na
década de 40 as Sociedades Amigos de Bairros.
1954 Luta dos Inquilinos Associação Nacional de Inquilinos
pela Manutenção do
Congelamento dos
Aluguéis

52
Quadro montado a partir de textos de pesquisa nacional da FASE: CEZAR, Maria do Céu.
Contextualização dos Movimentos Populares Urbanos do Recife, FASE, Recife, dezembro de 1994,
mimeo; ABELEM, Auriléa Gomes & OTTERLOO, Matheus. Contextualização mpus da região
metropolitana de Belém, FASE, Belém, junho de l995, mimeo; MARTINS, Maria Lúcia Refinetti.
Contextualização dos movimentos populares urbanos da cidade de São Paulo. FASE, São Paulo, dezembro
de 1995, mimeo.
53
SOARES, José Arlindo. A Frente do Recife e o Governo do Arraes, Rio de Janeiro, 1982, p. 33

161
 A presença de organizações populares, ligadas ao Partido Comunista

Brasileiro, provocava reações no interior do Estado e das elites dominantes

produzindo políticas e ações públicas reativas, para o bem e para o mal,

voltadas para as áreas sociais. Ainda que não tivessem uma maior
visibilidade em termos de mobilizações que pressionassem os governos

locais54, os comitês de bairros traziam para o urbano as políticas reativas em

função da presença política do Partido Comunista Brasileiro.

Se por um lado pode-se falar de uma visão instrumental do Partido

Comunista Brasileiro, por outro há uma presença política que levava

governos e mesmo partidos conservadores a assumirem propostas que

54
A presença política e mobilizações dos comitês democráticos e populares são diferenciadas em função
das especificidades de cada região no país. Bonduki observa que, em São Paulo, os comitês democráticos e
populares assumiram as reivindicações locais mas jamais caminharam no sentido de gerar e priorizar
movimentos de massa que reunissem moradores de diversos bairros para pressionar o governo a adotar
uma medida que concretamente pudesse melhorar suas condições de vida urbana quando isso não conviesse
a uma estratégia geral do Partido Comunista Brasileiro. Contudo, em algumas cidades como Belém,
Abelem e Otterloo relatam que os comitês democráticos populares da periferia da cidade, num curto espaço
de tempo da sua existência, conseguem se colocar com força no cenário da cidade através de ações
reivindicatórias, petições e outras formas de participação. Embora principalmente centrados na solução de
problemas localizados como saneamento, luz, água, transporte (extensão da linha de bondes), luta contra
desapropriação pela Aeronáutica (São Braz), limpeza, isenção de impostos, conseguem atingir o nível geral
da gestão da cidade, como indica o encontro em janeiro de 1946, em Belém, com o Diretor do Serviço
Nacional de Alimentação da Previdência Social (SAPS). Nesse encontro foi discutida a implantação do
restaurante popular e o controle de preços através das bancas de queixas e a instalação da Comissão de
preços (formada pelo prefeito, um exportador, um agricultor, um retalhista, um importador, um jornalista,
um militar e um representante da UAP- União Acadêmica Paraense) e a luta pela moradia que, além de
exigir a isenção do imposto predial, lutava pela aquisição de casa, obtendo uma importante vitória com a
assinatura no dia 5 de julho de 1946 na sede da "Organização das Casas Populares", no Distrito Federal, do
Contrato para a construção de 5.050 casas populares no Pará, das quais 1.500 seriam construídas em
Belém. BONDUKI, N., "Crise na habitação e a luta pela moradia no pós-guerra", in KOWARICK, L,
op.cit, p.124; ABELEM, Auriléa Gomes & OTTERLOO, Matheus, op. cit, p.8.

162
significavam uma reação a esta presença do PCB55. A sempre referida

ausência de uma política de massas do PCB deve ser relativizada,

considerando a oposição a sua legalização e a volta à clandestinidade após

1947. De algum modo, o PCB, mesmo na ilegalidade, se transforma num

ator cuja a representação permanece ativa. Como um partido que ganhava

visibilidade nas ruas, produzia políticas reativas, que acabam se

transformando em políticas pontuais, focais e compensatórias, antecipando

não só a demanda como a própria pressão social56, não se integrando desse

modo, a uma política articulada à construção do Estado, como foi o

movimento municipalista.

A cidadania regulada por profissões e pela carteira de trabalho57, no

plano da reprodução, se fez laissez-faire urbano. As políticas focais e locais

não respondiam à mudança de padrão de acumulação, à expansão dos

loteamentos irregulares e clandestinos, ao crescimento das favelas. A cidade

partida se faz formal e informal, legal e clandestina, cidade e não-cidade.

55
A formação da Fundação Leão XIII no Rio de Janeiro é um exemplo desta ação reativa quando, segundo
dados do relatório SAGMACS, havia um slogan popular na época: “é necessário subir o morro antes que os
comunistas desçam”. LEEDS, A. & LEEDS, E. A Sociologia do Brasil Urbano, op. cit., p.198.
56
Mello, falando sobre a Fundação da casa popular, se refere ao pe'riodo de 1946 a 1948 como o da não-
política da casa popular, o que poderia ser estendido até 1964. MELLO, Marcus André B. C. de.
Interesses, Atores e Ação Estratégica na Formação de Políticas Sociais. A Não Política da Casa Popular
(1946-1948), Revista Brasileira de Ciências Sociais, Publicação quadrimestral da ANPOCS, São Paulo,
fevereiro de 1991, ano 6, nº 15, p. 64-75.>,
57
A noção de cidadania regulada tem como seu instrumento principal, segundo Wanderley Guilherme dos
Santos, a carteira de trabalho: "os direitos dos cidadãos são decorrência dos direitos das profissões e as
profissões só existem via regulamentação estatal. O instrumento jurídico comprovante do contrato entre o
Estado e a cidadania regulada é a carteira profissional, que se torna, mais que uma evidência trabalhista,
uma certidão de nascimento cívico”. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justiça A Política
Social na Ordem Brasileira, op. cit., p. 76.

163
Espaços de produção regulados e de reprodução excluídos da regulação.

3.4 Uniões femininas e as identidades construídas no

espaço urbano

A expansão da divisão social e espacial do trabalho na cidade

produzirá a separação do espaço de trabalho e do espaço de moradia,

produzindo novos territórios e identidades. O espaço integrado de

produção e moradia que existia nos centros das grandes cidades-pólos da

região, com formas autônomas de trabalho nos cortiços, casas de cômodos,

foi demolido pelos projetos modernizadores58 do início do século. Moradia

e trabalho, produção e consumo, perdem a unidade que tinham na unidade

rural. Separados e reintegrados por meios de comunicação e transporte, se

constituem em espaços diferenciados em que se permite pensar trabalhos59

e identidades distintas60.

58
Os projetos modernizadores marcam a transformação das grandes cidades brasileiras no início do século.
Estas transformações urbanas procuravam adequar a imagem da cidade às necessidades do capitalismo
industrial, com suas grandes avenidas, seus centros de negócios, grandes espaços onde não comportavam
habitações populares. Denominados por alguns de reforma urbana, as demolições de Pereira Passos no Rio
de Janeiro, o plano de avenidas em São Paulo, o plano de saneamento da cidade de Recife, marcam estas
mudanças que destruíam as formas autônomas de trabalho presentes no centro das cidades comerciais.
59
Preteicelle trabalha com esta separação entre espaços produtivos para desenvolver o conceito de trabalho
de consumo. Para o autor, “a ideologia dominante, refletindo a sua maneira, a oposição real entre produção
e consumo, apresenta este último como essencialmente passivo. Na realidade, o consumo não se reduz de
nenhuma maneira ao momento de compra de mercadorias. Ao contrário, o ato de compra só faz iniciar
pelo homem um processo de apropriação de mercadorias, no qual ao transformar e destruir certos objetos,
ele reproduz a si mesmo”. O consumo é uma atividade, um trabalho, processo de reprodução humana,.
Com base nesta definição pode-se pensar os trabalhos privados e socializados que ocorrem no espaço de
moradia como trabalho de consumo. PRETECEILLE, Edmond. “Besoins sociaux et capitalism monopoliste

164
 Trabalhando uma distinção entre espaços produtivos e de moradia,

paralelamente ao trabalho dos comitês populares, o PCB organizou um

movimento de mulheres. Durante a Semana da Anistia, realizada em 1945,

que reuniu na União Nacional dos Estudantes (UNE) diversos setores da

vida nacional, é formado o Comitê de Mulheres Pró-anistia. Com a vitória

parcial da campanha, transformou-se em Comitê de Mulheres Pró-

democracia, tendo sido indicada para presidência a bancária Francisca

Moura, ex-presa política da ditadura de Vargas.

Depois da anistia começaram a surgir, junto com os Comitês

Democráticos de Bairros, as Uniões Femininas. No Rio de Janeiro surgem

uniões femininas em bairros de classe média e em áreas populares61. Em

Recife, proliferam organizações de mulheres como a Liga das Donas-de-

Casas de Santo Amaro, União das Mulheres do Cordeiro, criada para “lutar

d'Etat”, in: DECAILLOT, M.; PRETECEILLE, E y TERRAL, J.P., Besoins et mode de producion, Paris,
Ed. Sociales, 1977, p.177.
60
A diferenciação entre espaços e trabalhos de produção e de consumo levou Angela Fontes a ressaltar a
importância do trabalho feminino na produção do espaço urbano. Estas práticas sociais de consumo e o
papel do trabalho feminino levam a uma posição ambígua em que a identidade feminina do bairro, que
permite a legitimação de mulheres reivindicando a frente do poder público, é ao mesmo tempo uma
reiteração de um papel social de subordinação. A esse respeito ver: FONTES, Angela.<%0> Gardênia
Azul: o trabalho feminino na produção do espaço urbano, Rio de Janeiro, tese defendida no PUR/COPPE,
março de 1984.>.
61
Com maior grau de organização no Rio de Janeiro, surgiram Uniões de Bairros na zona da Central,–
União Feminina do Riachuelo, Engenho de Dentro, Madureira, Jacarepaguá, Cascadura, Rocha, Méier e
Marechal Hermes –; na zona da Leopoldina – Parada de Lucas, Penha, Cordovil, Pedro Ernesto, Ramos,
Irajá e Vila da Penha –; zona norte – Tijuca, Vila Isabel e Andaraí –, zona sul – Gávea, Copacabana,
Botafogo, Flamengo, Catete e Glória; e no Centro, a Associação de Senhoras de Santa Teresa.

165
contra a carestia e a inflação”, a Sociedade Feminina Protetora Virgem dos

Prazeres e diversos subcomitês femininos pró-democracia62.

A preocupação central das Uniões era de lutar por escolas, creches,

direitos da mulher. Com o desaparecimento dos comitês populares, em 1947,

as Uniões Femininas encamparam as reivindicações dos bairros. Algumas

formas de organizações das Uniões Femininas estavam ligadas à necessidade

de abastecimento de gêneros alimentícios. A União Feminina da Gávea, no

Rio de Janeiro, organizou um pequeno centro de distribuição que chegou a

contar com mil associados.

A prática das Uniões Femininas, segundo Lourdes Guedes,

organizadora no Rio de Janeiro da União Feminina da Vila da Penha,

...“equivale hoje às associações de moradores porque elsa cuidavam

dos problemas reivindicatórios, por melhor condição de vida, problema do

buraco na rua, asfaltamento, de obras... e ainda cursos de alfabetização,

tinha creche, tinha escolinha para criança, jardim de infância... e se vendia

também...arroz, feijão, banha, tecido. Eu mesma grávida, já em estado

adiantado de gravidez, ia para o cais do porto pegar a mercadoria para os

associados que estavam esperando – eram mil e tantas, já viu, vê bem! E

62
Segundo Maria do Céu Cézar, tendo como fonte a Folha do Povo, os comitês Femininos Pró-democracia
lutavam pelo aterro dos alagados, chafarizes, escolas, creches, e outras reivindicações dos bairros. CEZAR,
Maria do Céu. Histórico dos Movimentos de Bairro do Recife, Recife, FASE, 1995, p. 3 (mimeo).

166
chegava, a gente metia o pé de cabra nos caixotes, abria, já ia pesando e

depois vendendo....”63.

A identidade do bairro foi trabalhada como uma identidade feminina,

pelo papel da mulher no espaço de reprodução. Essa capacidade de falar de

seus problemas cotidianos, tendo a rua como extensão da casa, permitia a

ampliação da participação da mulher nos problemas de carestia e falta de

infra-estrutura urbana, anunciando de alguma forma o crescente papel das

mulheres nas associações de moradores. O bairro era o espaço feminino e o

sindicato era a organização masculina64.

Ligando as reivindicações específicas às lutas mais gerais, como o

combate à carestia e sonegação, as Uniões Femininas se transformaram em

um movimento nacional. No início da década de 1950 foram fundadas

Associações Femininas e Federações de Mulheres no Distrito Federal,

Ceará, Maranhão, Pernambuco, Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de

Janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. A partir

63
Entrevista com Lourdes Guedes, presidente da União Feminina da Vila da Penha e ex-militante do
Partido Comunista do Brasil na década de 50, Entrevistada por Franklin Coelho e Silzane de Almeida
Carneiro em 9 de setembro de 1987, lado 1, p.3.
64
Lourdes Guedes fala em sua entrevista das uniões femininas e masculinas: “as masculinas eram um tipo
de associação mais política (...) já as uniões femininas eram reivindicatórias, e de educaçào porque nós
dávamos muitos cursos para as mulheres, ensinava-se muito trabalho, muitas ganhavam dinheiro até para a
sobrevivência com o que aprendiam no movimento....Os homens não eram chamados. Era exclusivamente
feminina, não tinha masculino não, E era exatamente para evitar problema de marido.( ..) A gente é que
descarregava caminhão, abria caixote, fazia tudo”, op. cit. p.6.

167
destas associações estaduais se organizou a Federação de Mulheres do

Brasil, cuja primeira presidente foi Alice Tibiriçá65.

A partir da década de 50 as manifestações contra a carestia se

intensificaram. A participação das mulheres foi intensa nesta luta, segundo

as informações do periódico Imprensa Popular:

"Mobilizam-se as mulheres contra a carestia. A Associação Feminina

do Distrito Federal lança um manifesto conclamando todas as mulheres a

lutar contra a carestia"66;

"Passeata das donas-de-casa contra a carestia. Com faixas e cartazes

percorreram as ruas da Assembléia, Rio Branco e Marechal Floriano,

parando diante de alguns jornais e realizando pequenos comícios. Na

Câmara Federal entregaram ao Deputado Campos Vergal um memorial de

protesto"67;

"A Associação Feminina do Distrito Federal adere à campanha contra

o aumento dos aluguéis. Donas-de-casa na luta pela prorrogação da Lei

1300"68;

"A Associação Feminina do Distrito Federal solicita à COFAP o

tabelamento da carne. Na ocasião as donas-de-casa entregarão um

65
Entrevista com Nieta Campos da Paz, organizadora e dirigente da Associação de Mulheres do Distrito
Federal, ex-militante do Partido Comunista.. Entrevista realizada por Franklin Coelho e Silzane de Almeida
Carneiro em 31 de agosto de 1987, lado 1, p.2.
66
Imprensa Popular, 30 de janeiro de 1952, p.5.
67
Imprensa Popular, 11 de março de 1952, p.1.
68
Imprensa Popular, 24 de outubro de 1954, p.2.

168
memorial reiterando a urgência de medidas contra a carestia e

apresentando algumas sugestões:

•rebaixar o preço da carne e do leite;

•tabelar os hortigranjeiros;

•permissão para que a Associação tenha vista nos processos de

aumento"69.

As Uniões Femininas existirão até novembro de 1956, quando

Juscelino Kubitschek, com intuito de fechar o Clube da Lanterna, que

organizava as forças de direita contra seu governo, decreta o fechamento de

algumas associações populares e, entre elas, as Uniões Femininas.

.... e não sei porque no Governo Juscelino foi fechada. Disseram que

era pela orientação esquerdista, porque era filiada à Federação

Democrática Internacional das Mulheres, que tinha sede na Alemanha

Oriental... com o fechamento da Federação a Associação Feminina também

foi fechada, aí nós reabrimos outra, a Liga, em vez de associação ficou liga,

liga feminina do Distrito Federal e liga do Estado da Guanabara70.

Os partidos Comunista, Trabalhista e Socialista seguiam não dando

muita importância política à atividade reivindicativa dos bairros, ainda que

procurassem manter influência sobre eles. O bairro representava um ponto

69
Imprensa Popular, 17 de janeiro de 1956, p.6.
70
Entrevista com Nieta Campos da Paz, p.2.

169
de apoio para grandes mobilizações, seja nas grandes greves seja nas

mobilizações em torno da luta pela carestia e outras manifestações

populares. Como afirma Nieta Campos da Paz:

...o partido orientava como fazer o trabalho, mas era muito pouco.
Muito pouco. Para essas coisas não tinha muita guarida dentro do Partido

Comunista...71

As uniões femininas foram, assim, precursoras das associações de

bairros. A partir de meados da década de 50, estas associações começam a se

formar com maior intensidade e ganham um maior perfil reivindicativo do

conjunto da cidade. Até então atuavam de forma não integrada

territorialmente, na medida em que tinham uma dinâmica local ligada a

problemas de cada bairro, perdendo de vista uma identidade territorial do

conjunto da cidade. Não se constitui num sujeito social de transformação da

cidade, mas sim de um bairro. A integração se dava através das lutas

masculinas, sindicais e partidárias.

Mesmo mantendo visões de instrumentalização política, como no caso

da Frente Popular de Recife ou do movimento contra a carestia, estas novas

associações se integram mais a uma luta específica no interior das cidades.

Em Recife, estas associações foram estimuladas com a intenção de servirem

de base de apoio para o fortalecimento da Frente Popular de Recife, formada

pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), Partido Socialista Brasileiro(PSB)

71
Entrevista com Nieta Campos da Paz, p.7.

170
e pelo Partido Comunista Brasileiro (PCB), este informalmente, pois estava

na ilegalidade. Mas foi muito além do objetivo de colaborar com a prefeitura

e de dedicar-se a interesses localizados, pois se constituiu num movimento

articulado entre os bairros, tomando um caráter associativo urbano72.

No Rio de Janeiro, os centros pró-melhoramentos nos subúrbios e

bairros populares e associações de moradores de classe média se expandem

no mesmo período, com uma forte influência de Carlos Lacerda. Em São

Paulo, como base de apoio da eleição de Jânio Quadros, as Sociedades

Amigos de Bairros funcionam como elo de ligação entre a população carente

de serviços básicos e o poder público. Esta dimensão entre o apoio e o papel

reivindicativo permanece, quer na direita quer na esquerda, como uma

ambigüidade das associações de moradores. O laissez-faire urbano reforçará

o clientelismo à direita e o apoio às grandes mobilizações políticas nacionais

à esquerda. Subordinada ao movimento sindical, a cidade não é percebida

em sua totalidade. A história urbana se faz história das lutas sociais na

cidade.

72
Segundo Maria do Céu Cézar, com a eleição do prefeito Pelópidas da Silveira, coloca-se a importância
da participação popular principalmente para pressionar a Câmara na qual o prefeito não tinha maioria.
Inspirados nas Sociedades Amigos de Bairros (SAB's) de São Paulo, segundo o próprio prefeito, as
associações se expandiram através de audiências populares com a presença de lideranças e moradores dos
diversos bairros. Deste movimento surgem a Federação de Associações de Bairro de Pernambuco, criada
em 1963, e a União de Bairros de Recife, organizada em 21 de abril de 1962 sob a influência de Cid
Sampaio que havia rompido com a frente popular. CEZAR, Maria do Céu. Histórico dos Movimentos de
Bairro do Recife, op. cit., p.7-12.

171
 3.5 As lutas sociais na cidade e o movimento sindical: o
movimento contra a carestia

A eleição de Getúlio em 1950 deu aos sindicatos maior liberdade de

ação do que no período de Dutra. Para levar os trabalhadores a apoiarem a

sua política, Getúlio afirma no discurso de 1º de maio de 1951:

..." Preciso de vossa união, preciso que vos organizeis solidamente em

sindicatos, preciso que formeis um bloco forte e coeso ao lado do Governo,

para que este possa dispor de toda força que necessita para resolver vossos

próprios problemas"73.

É conhecida a visão sindicalista do trabalhismo getulista, mas é

possível agora recuperar uma imagem de San Tiago Dantas da existência de

uma esquerda do parlamento e uma esquerda das ruas74. Certamente esta

história, que tem seu início nos anos 50, desembocará em 64 com uma

lutando pela legalidade e uma outra pela ruptura.

Os primeiros anos da década de 50 serão, em termos econômicos,

difíceis para o governo de Getúlio Vargas. Crescem a inflação e o déficit da

balança de pagamentos, refletindo sobre o movimento sindical com a

intensificação das greves por melhores salários. Em junho de 1951,

paralelamente aos movimentos grevistas, é formada uma comissão

provisória de luta contra a carestia e publicado um manifesto com um
73
Jornal do Brasil, 3 de maio de 1951, p.3.

74
GOMES, Angela de Castro, “Trabalhismo e Democracia: o PTB sem Vargas”, in: GOMES. Angela de
Castro (org.), Rio de Janeiro, Relume-Dumará, 1994, p. 160.

172
programa de luta. Os pontos principais do programa são:

1. rebaixamento dos preços de gêneros de primeira necessidade,

bem como de vestuário, medicamentos e diversões. Proibição de exportação

de artigos básicos necessários a população;

2. redução dos preços de transporte, ônibus, bonde, trens e

autolotações. Redução de 20% nos preços dos aluguéis. Suspensão das ações

de despejo por falta de pagamentos;

3. aumento geral dos salários. Salário mínimo familiar;

4. redução dos impostos prediais de casa própria. Redução de 50%

dos impostos que recaíam sobre o pequeno produtor e o pequeno

comerciante;

5. redução das verbas militares. Aumento progressivo sobre a

renda e os lucros extraordinários;

6. criação de comissões populares por bairros para combater a

carestia75.

As manifestações contra a carestia se intensificaram no ano de 1952

com uma participação maior de estudantes e donas-de-casas, através de

passeatas e de vigorosos movimentos, como foi o protesto dos estudantes

contra o aumento dos ônibus. O Partido Comunista Brasileiro, muito mais

identificado com a esquerda das ruas por estar na ilegalidade, havia

75
Imprensa Popular, 7 de junho de 1951, p.3.

173
começado a se reestruturar após enfrentar grandes dificuldades com a

cassação em 1947. Comícios e passeatas foram realizados pela cidade apesar

da violenta intervenção da polícia, em alguns casos atirando contra os

manifestantes.

Até então existia, no Distrito Federal, uma "Comissão permanente de

luta pelo congelamento dos preços e contra a carestia" formada basicamente

por associações femininas76. No ano de 1953 esta comissão tentou propor

medidas efetivas de combate à carestia e de integração com o movimento

sindical. Propõe a formação de postos de venda de produtos de primeira

necessidade nos sindicatos. Com a campanha pela homologação e aplicação

do salário mínimo, surge uma maior articulação entre aquela comissão

permanente e a comissão intersindical.

A integração com o movimento sindical impulsionou as mobilizações

que percorrerão toda a década de 50. Memoriais entregues aos governos,

comícios com entidades sindicais e populares, mobilizações contra o

aumento de impostos e protesto contra a extinção das feiras livres. Assim,

em 1956, a composição da Comissão Permanente terá um outro perfil e

forma de organização.

A comissão executiva era formada pelos presidentes do sindicatos dos

metalúrgicos, gráficos e marceneiros, além da UME, AMES e DCE-DF.

Estavam participando da Comissão permanente os sindicatos dos moageiros,

76
Segundo a imprensa popular esta comissão era composta pela Associação Feminina.

174
padeiros, marceneiros, têxteis, sapateiros, rodoviários, fumageiros,

aeroviários e aeronautas, CACO, DCE-UB, DCE-UC, Associação Feminina

do Distrito Federal, Associação das Senhoras de Santa Tereza, Uniões

Femininas por Bairros, União das Trabalhadoras Femininas, União Nacional

dos Ex-Combatentes, representantes das favelas da Rocinha, João Cândido,

Borel, União, Juramento, Parque Proletário da Penha, Alemão e Esqueleto77.

Assumidas pelos sindicatos, suas federações e confederações, as

grandes mobilizações revelavam o grau de inquietação da classe

trabalhadora. Em artigo de agosto de 59, o jornal <M>Novos Rumos

afirmava:

..."esse movimento contra a carestia realça o nível de organização da

classe operária que, longe de se desesperar, procura reforçar a sua

organização, ingressando em massa em suas entidades..." 78

A realidade indicou que a classe trabalhadora não estava tão longe de se

desesperar. Em julho de 1962 explode no Rio de Janeiro uma revolta popular

um dia após a decretação de uma greve geral no país. Multidões invadiram e

saquearam armazéns e depósitos de gêneros de primeira necessidade,

principalmente na zona norte. Mais dramática era a situação de Caxias, São

77
Imprensa Popular, 20 de fevereiro de 1954, p.1.
78
Novos Rumos, 7 a 13 de agosto de 1959, p.7.

175
João de Meriti, Nilópolis e Nova Iguaçu, onde "massas enfurecidas tudo

passavam a levar de roldão numa autêntica rebelião da fome e desespero"79.

As cenas de Caxias, descritas abaixo, atestam a gravidade do conflito:

..."Grupos compactos de populares desafiavam a barreira de

metralhadora da Polícia Militar Fluminense, invadindo, saqueando e

destruindo o mais importante comércio de Caxias. Enquanto isso, unidades

de pára-quedistas saltavam sobre a cidade em posição para enfrentar o

assalto popular. Com a proteção de barricadas, a massa responde ao fogo,

e não cede nem às rajadas de metralhadoras. Alguns prisioneiros são feitos,

enquanto policiais à paisana tentam inutilmente arremeter sobre os redutos

da rebelião popular. A cena de destruição lembra a Argélia Francesa. Em

meio a destroços das casas incendiadas, dezenas de feridos estão caídos

sem que ninguém se aventure a enfrentar o matraquear das metralhadoras e

se disponha a socorrê-los"80.

A importância das lutas contra a carestia se caracterizou por dois

aspectos essenciais. Primeiro, pela integração que promove entre as lutas no

local de trabalho e de moradia, aproximando as carências mais ligadas às

condições de existência no local de residência com uma política nacional,

principalmente vinculando-as às reivindicações salariais.

Desse modo, as lutas pelo congelamento dos aluguéis, dos preços dos
gêneros de primeira necessidade, e pela redução das tarifas de ônibus, contra

79
Última Hora, 6 de julho de 1962, p. 1.
80
Última Hora, 6 de julho de 1962 , p. 2 e 8.

176
as taxas escolares e aumento de impostos municipais se caracterizam, nesse

período, pela integração com as lutas nos locais de trabalho.

Um segundo aspecto importante é a própria presença das entidades

sindicais, um tanto esquecidas nas análises de movimentos sociais urbanos.

O urbano, quer para uma esquerda parlamentar quer para a esquerda das

ruas, é lugar de lutas sociais que se articulam verticalmente no confronto

com políticas nacionais. Não há uma visão de totalidade da cidade e as

reivindicações de bairros ainda são vistas de forma localizada, como uma

clientela que precisa ser atendida, o velho sistema coronelista. Não é

surpreendente que um novo estilo surgirá seja pela esquerda, com Arraes, e

pela direita, com Lacerda, a partir da valorização das associações de

moradores no reconhecimento das demandas da cidade.

3.6 A política estatal e a reprodução desregulada no

espaço urbano

Estes registros de lutas urbanas na década de 50 trazem à tona a

reflexão sobre a relação entre movimentos sociais e Estado no período

denominado populista. O caráter predominantemente urbano do populismo

deve ser entendido por dois aspectos. O primeiro, como uma manifestação
das condições concretas nas quais se reproduz a força de trabalho no

momento de transição do padrão de acumulação. Esta reprodução, regulada

apenas a partir da carteira de trabalho, deixava de lado a imensa leva de

177
trabalhadores que constituíam o mercado mais ampliado e sua força de

reserva urbana. O laissez-faire é a melhor imagem desta não-política.

Em segundo lugar, deve ser entendido como uma manifestação de

consciência de classe e não como ausência desta81. Esta contextualização

histórica necessária não pode deixar de incorporar a análise sobre o

momento das condições de reprodução e de "produção" da classe

trabalhadora para que possamos dimensionar em que condições concretas as

relações entre Estado e classe operária, no período populista, expressam uma

determinada consciência de classe.

A política sindical do Estado começava ser liberalizada com a posse de

Getúlio em 1950 e o fim do atestado ideológico. O PC "volta aos

sindicatos"82 em 1952, e à política direcionada para a conquista dos

sindicatos e penetração na estrutura sindical. A rua é o espaço de expressão

da participação das massas urbanas na estrutura de poder e da própria

81
A caracterização da década de 50 apresenta alguns dilemas, frutos de olhares distintos. A caracterização
do populismo como uma etapa de relações de classes sociais no Brasil, como definiu Octavio Ianni,
apresenta um sentido da entradas das massas na estrutura do poder via uma política nacionalista de aliança
de classes. O debate sobre o trabalhismo reacende esta necessidade de contextualização histórica. Angela
Castro fala da invenção do trabalhismo no primeiro governo Vargas, tendo o PTB nascido no bojo de
articulações políticas cujo berço foi o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e toda a estrutura do
movimento sindical montada sob uma estrutura corporativista. Segue, assim, uma reflexão próxima a Luiz
Werneck Vianna (ver nota 40 no capítulo II) em sua crítica a pensar o populismo apenas como uma
estratégia de controle das massas trabalhadoras. A cerca deste debate ver, de um lado, os textos de Otavio
Ianni e Francisco Weffort e, na ánalise do trabalhismo, as publicações de Ângela Castro, Maria Celina
Soares D'Araújo, Maria Vitória Benevides e Lucília Neves Delgado.
82
O Partido Comunista Brasileiro, após ser colocado na ilegalidade, radicaliza sua posição em relação aos
sindicatos oficiais e procura desenvolver sindicatos paralelos. O fracasso desta política promove o retorno
aos sindicatos oficiais.

178
ambigüidade de uma política de classes que oscila entre o controle ea

independência.

Deste modo, tanto os trabalhistas como os comunistas, as duas

principais forças de maior influência sobre a classe trabalhadora,

desenvolveram uma política que ao mesmo tempo que reforçava a estrutura

sindical oficial, gerava na rua a expectativa de autonomia.

Mas e o cotidiano da classe trabalhadora? Se esses dados nos mostram

que as forças políticas presentes nas formas de organização da classe

trabalhadora viabilizaram uma política que amarrava os sindicatos a uma

prática institucional e os trabalhadores a uma aliança de classes inviável

historicamente, por outro lado não podemos deixar de identificar que as

próprias características de formação da classe trabalhadora eram propícias

para que o discurso populista predominasse naquele momento.

Neste sentido, é interessante acompanhar os processos de

especialização profissional e as modificações das estruturas internas das

diversas categorias de trabalhadores. Na década de 50 esta transformação é

visível. Nos primeiros anos encontramos uma participação importante de

sapateiros, padeiros, marceneiros, alfaiates e algumas outras categorias que

indicavam a presença de um grande número de oficinas e pequenas

manufaturas, seja como base de setores do movimento sindical seja como

presença física nos bairros da cidade.

179
 Assim, além da imposição da mobilidade aos trabalhadores migrantes

exigia-se, no interior da cidade e aos trabalhadores residentes, a submissão a

um tempo e espaço especificamente capitalistas. O espaço metropolitano

acompanhou, na década de 50, um processo de disciplinamento de acordo

com as necessidades do novo padrão de acumulação que tinha o setor de

bens duráveis, em particular o automobilístico, como seu setor de ponta.

Junto com a febre viária e a de loteamentos, com a política de remoções de

favelas, cada bairro sofre um processo de especialização espacial com o fim

de oficinas e manufaturas e o surgimentos de centros de bairros e uma

hierarquização interna própria.

Os sindicatos e suas bases sociais refletiam, na estrutura urbana, o grau

de especialização de trabalho presente no interior da unidade da produção.

Por essa razão, teremos como principais lideranças, nos primeiros anos da

década de 50, representantes de categorias por profissão – como os alfaiates,

marceneiros, sapateiros – e não por ramo de produção.

Por outro lado, toda política populista paga um preço pela adesão

popular. Ao assumir, no plano político, responsabilidades com as

reivindicações urbanas e a expansão das necessidades de consumo, a política

populista viverá as duas faces principais do conflito urbano: de um lado, as

pressões dos movimentos populares, de outro, a expansão física da cidade, a

valorização do solo urbano, a exigência de equipamentos coletivos que dão

suporte à acumulação urbana e à intensificação do processo de substituição

de importação.

180
 A ausência de política urbana voltada para os equipamentos coletivos

necessários à reprodução ampliada da força de trabalho revelava a prioridade

de intensificação do processo de substituição de importação, concentrando

os investimentos nas áreas que lhe dessem sustentação. A conformação do

espaço metropolitano se fez enquanto forma social desregulada de

reprodução ampliada da força de trabalho. Pode-se dizer que tanto os

partidos de esquerda como as forças conservadoras atuaram nos limites

dessa política de industrialização, onde o crescimento das cidades

significava progresso e modernidade. O sentido positivo do desenvolvimento

urbano não os levava a uma política de crítica à territorialidade imposta pelo

desenvolvimento capitalista no Brasil.

Os movimentos populares urbanos na década de 50 mostraram-se

apenas enquanto movimentos reivindicativos localizados, sem construir uma

representação própria ou identificada com o conjunto da cidade. Sem

construir identidades que produzissem representações no plano institucional,

os movimentos sociais ficaram prisioneiros de suas reivindicações imediatas,

da visão restrita que os partidos tinham sobre o papel da sociedade civil

organizada e de uma esfera pública que se confundia com o Estado.

A cidadania regulada pela carteira de trabalho83, pensada no campo da

reprodução, acabava por restringir muito a capacidade do Estado a responder

83
O termo cidadania regulada para caracterizar a ação estatal neste período permite pensar também numa
cidadania desregulada no campo da reprodução. Por esta razão, fica mais precisa quando utilizada sobre o
enfoque de uma regulação a partir do emprego formal e da existência do documento cívico, a carteira de

181
à demanda por habitação. A imagem da cidade como cidade dos inquilinos

produziu uma identidade da reforma urbana como uma questão habitacional.

3.7 A cidade de inquilinos

O início da década de 50 já indicava que a questão da moradia era um

dos problemas centrais da cidade. A maioria da população no Rio de Janeiro,

66,3% segundo dados do censo, era de não-proprietários (ver tabela 3.3).

Com a expectativa de valorização dos bairros nobres, os proprietários

aguardavam compradores ou exigiam "luvas" muito acima do poder

aquisitivo da maioria da população.

TABELA 3.3
Domicílios particulares por condição de ocupação (%)

Condição 1950 1960 1970

Proprietários 33,7 46,4 51,4
Inquilinos 60,4 48,2 38,0
Outras condições 5,9 5,4 10,6
Total 100 100 100

Fonte: IBGE. Dados Censitários de 1950, 1960 e 1970

A luta dos inquilinos no Rio de Janeiro tem sua origem nas primeiras

décadas do século. Já em 1907, em meio a um clima de revolta contra a

trabalho. Por outro lado, fica distante da realidade, quando trabalha-se esta desregulação no campo da
reprodução da força de trabalho, a existência de um Estado do Bem-Estar Social antes de 1964.

182
destruição dos cortiços e a crise de moradia na cidade, esboça-se o

movimento pela redução de 40% dos aluguéis, das casas de cômodos e

estalagens, e de 30% para todas as outras casas.

Em 1920, em um momento de grande alta do custo de vida, é

apresentado um projeto de isenção de impostos para a construção de casas

populares. A Liga dos Inquilinos e Consumidores, fundada no mesmo ano,

reúne-se e pressiona o governo, sugerindo o não-pagamento de aluguéis e

exigindo a construção de casas. Apesar da pressão, o projeto é rejeitado84.

No ano seguinte, a Liga convoca a população a desrespeitar a ordem

constituída, pois "as leis não foram feitas para o povo". Falam em greve

geral dos inquilinos, realizam comícios contra a alta dos aluguéis e

aconselham a todos que levem seus móveis para a praça pública. Diante da
pressão do movimento, tramitam no Senado projetos sobre o inquilinato.

Finalmente, em dezembro de 1921, é aprovada a lei que regula as relações

entre locadores e locatários.

A primeira Lei do Inquilinato estabelece alguns dispositivos mínimos

de proteção aos inquilinos, tais como determinar as condições específicas em

que pode haver ação de despejo. Em caso de despejo "maliciosamente

requerido", o inquilino pode habitar a casa pelo "dobro do tempo que lhe

faltava para preencher o contrato". Em caso de falta de pagamento, os "bens

84
CARONE, Edgar. A República Velha. (Instituições e Classes Sociais), São Paulo, Difusão Européia do
Livro, 1972, p. 183.

183
indispensáveis" não podiam ser penhorados e o inquilino tinha seis meses

para entregar o imóvel quando fosse para moradia do proprietário.

As forças conservadoras da sociedade reagiram a essa legislação

promovendo um grande volume de pedidos de despejo. Nove meses após a

promulgação da lei existiam 50 mil pedidos de notificações judiciais para

despejo de moradores. A lei sofre emendas, é prorrogada em 1925 mas as

pressões continuam até que, em dezembro de 1928, é revogada.

Em 1942, retoma-se o movimento através da Fundação da Associação

de Proteção e Solidariedade aos Inquilinos85. No mesmo ano em que se

organiza a Associação institui-se a Lei 4.589, que congelava os aluguéis.

Em 1946, o Decreto-lei 9.669 substitui o anterior, concedendo

aumentos insignificantes para antigos contratos. Restringe-se o direito dos

proprietários permitindo rescisões apenas nos casos em que:

1. necessitar do prédio para uso próprio ou de seus descendentes

ou ascendentes;

2. o prédio for destinado a empregados do locador e houver

rescisão de contrato de trabalho;

3. o locador proceder à demolição do prédio e sua reconstrução

prever uma maior capacidade de utilização ou renda;

4. o locador não tiver pago o aluguel.

85
Imprensa Popular, 24 de outubro de 1954.

184
 Os aluguéis que não haviam sido fixados deveriam ser arbitrados, pelo

poder municipal, tendo como referência o preço de aquisição do imóvel, a

situação e estado de conservação e os aluguéis de prédios em condições

análogas.

Em 1950, é instituída a Lei 1.300, que revoga a Lei 9.669, liberando os

aluguéis de prédios desocupados e de novas construções, atendendo assim às

reivindicações da Associação de Proprietários de Imóveis.

A Associação de Proteção e Solidariedade aos Inquilinos, junto com

donas-de-casa, as uniões femininas e sindicatos se aglutinaram na luta pela

prorrogação da Lei 1.300 incorporando o congelamento dos aluguéis. Em

1952 ela foi prorrogada, ainda que no seu interior estivesse incluído um

dispositivo que permitia o reajuste dos aluguéis.

Segundo Mário Rodrigues, presidente da Associação de Proteção e

Solidariedade aos Inquilinos, o motivo principal dos despejos no Rio de

Janeiro era a falta de pagamento. As ações de despejo aumentaram no

período entre 1950 e 1954 em 48,4%, passando de 6.028 ações para 9.30286.

Em 1954 é feita uma nova tentativa de aumento dos aluguéis através de

uma emenda da UDN à Lei 1.300, propondo um aumento de 30%. Uma

campanha de assinaturas é iniciada contra o aumento dos aluguéis. Mesinhas

nas ruas colheram adesões ao memorial a ser enviado ao governo. Em 25 de

86
Imprensa Popular, 21 de janeiro de 1954, p.2 .

185
outubro de 1954 é entregue ao governo o memorial com um milhão de

assinaturas.

A luta pelo congelamento dos aluguéis, contra os despejos, se estende

até a década de 60, criando a representação de uma cidade de inquilinos e

produzindo a identificação da reforma urbana com a questão habitacional.

Estas reivindicações passam a constar entre as principais reivindicações do

movimento sindical e do movimento contra a carestia. Em 1962, no

programa elaborado para a greve geral de 5 de julho, ao lado da reforma

agrária, eleitoral, universitária, bancária, exigia-se uma reforma urbana

como única solução para o problema de casa própria87.

3.8 O debate do projeto de reforma urbana

Com o crescimento das lutas sociais nos grandes centros

metropolitanos, a Reforma Urbana começa a ter uma repercussão maior,

integrando-se às reformas de base levantadas como bandeiras por partidos e

movimentos sociais. Em 1962, o Instituto dos Arquitetos do Brasil,

Departamento da Guanabara, tornava pública sua posição sobre o problema

de habitação, afirmando a necessidade de um Plano Nacional de Habitação

no momento em que, ao lado da reforma agrária, se defende uma outra

reforma, a territorial, a urbana88.

87
Novos Rumos, 29 de junho a 5 de julho de 1962, p.2.
88
“O Problema Nacional de Habitação e os Arquitetos”. Revista Arquitetura, nº 5, Rio de Janeiro,
março/abril de 1962, p.12.

186
 Na análise do urbano predomina a visão de uma urbanização

dependente. Em justificativa à criação de um órgão de habitação, o

Deputado Federal Artur Lima Cavalcanti, pelo PTB de Pernambuco, referia-

se aos desequilíbrios do processo de industrialização com sua incapacidade

de absorver mão-de-obra89.

A reforma urbana, na percepção de Artur Lima Cavalcanti, se efetivará

com a restrição ao direito de propriedade na cidade. O tema da reforma

urbana é assumido também na plataforma do Partido Democrata Cristão em

que defende

“as transformações sociais sem comunismo. Mas também não

admitimos que a pretexto de combater o comunismo se procure, por um

golpe de mistificação, impedir ou retardar reformas fundamentais.

Igualmente firme é a posição do PDC em favor da reforma urbana, urgente

para combater a especulação imobiliária e solucionar o drama de milhões

de brasileiros sem-teto e sem condições dignas de vida na cidade”90.

Com o crescente debate sobre a Lei do Inquilinato na imprensa,

aumenta não só a pressão em relação à questão da terra urbana como

também à ausência de um política habitacional. Por outro lado, o debate do

urbano, antes restrito a um discursos técnico-urbanístico, aproxima-se dos

movimentos sociais. O Instituto dos Arquitetos do Brasil e o IPASE

89
Revista de Arquitetura 1963, nº18, pp. 3-9.
90
CARONE, Edgar. Movimento Operário no Brasil (1945-1964). Difel, São Paulo, 1981, p.275.

187
organizam, em duas etapas, no Quitandinha e em São Paulo, um seminário

sobre Habitação e Reforma Urbana.

Instalado no dia 23 de julho de 1963 no auditório do Ministério de

Educação e Cultura, contou com a presença mais de 60 técnicos, além de

delegações de estados, entre elas, a delegação de Brasília, tendo como chefe

o arquiteto Oscar Niemeyer, a delegação carioca, com Maurício Roberto, e

a delegação de São Paulo, com Oraci Nogueira91.

O seminário ocorreu em duas etapas. A primeira, aberta no Ministério

de Educação no Rio de Janeiro no dia 23 de julho, tendo suas sessões

plenárias realizadas nos dias 24, 25 3 26 no Hotel Quitandinha, em

Petrópolis. A segunda etapa foi realizada em São Paulo, nos dias 29, 30 e 31

de julho, quando se deu o encerramento. Abriram e presidiram o Seminário,

Clidenor Freitas e Icaro de Melo, respectivamente presidentes do IPASE e

do IAB92. Segundo o presidente do IAB, em seu discurso de abertura, o

seminário consubstancia o primeiro esforço racional e organizado para

elaborar uma política nacional de habitação e planejamento urbano93.

No início do seminário em Petrópolis foi apresentado um anteprojeto de

Lei de Reforma Urbana. Este visava uma política habitacional que ficasse a

91
Com a chamada “Teve início o Seminário de Habitação e Reforma Urbana”, O Globo registra a
programação para a abertura do seminário. O Globo. 24 de julho de 1963, p.6.
92
Além de delegações de estados e das representações das instituições que coordenavam o seminário, o
jornal O Globo se refere à representação política que contou com a presença de Franco Montoro (PDC de
São Paulo), Manuel Waissman e Artur Lima Cavalcânti (PTB de Pernambuco), Florisceno Paixão (PTB do
Rio Grande do SUL) e Milton Cabral. Apesar de O Globo não citar, a lista de presença do IAB (ver nota 1
do capítulo 2) registra a presença de Neiva Moreira e Rubens Paiva. O Globo, 23 de julho de 1963, p.4.
93
O Globo. 24 de julho de 1963, ibiden, loc. cit.

188
cargo de uma entidade a ser criada sob a denominação de superintendência

de política urbana (SUPURB), com autonomia financeira e subordinada à

Presidência da República. O anteprojeto recomendava, ainda, a extinção da

Fundação da Casa Popular e do Conselho Federal de Habitação. O novo

organismo teria a atribuição de elaborar o plano nacional de habitação e

responder à crescente demanda habitacional94.

O seminário tinha quatro temas principais debatidos em grupos: a

situação habitacional do país, a habitação e a aglomeração urbana, a

Reforma Urbana – medidas para o estabelecimento de uma política de

planejamento urbano e de habitação – e a execução dos programas de

planejamento urbano e de habitação95. Desta primeira etapa foi redigido um

relatório encaminhado a uma segunda reunião realizada em São Paulo.

O documento final deste encontro afirma

“que dentre os direitos fundamentais do homem e da família se inclui o

da habitação e que sua plena realização, exigindo direito de propriedade e

94
O Globo, Seminário estuda a criação de uma superintendência para o Plano Nacional de Habitação, 25 de
julho de 1963, p. 4.
95
Cada um dos temas a serem debatidos tinha subtemas. O grupo I – A situação habitacional do país –
incorporava o déficit habitacional no campo e na cidade, a subabitação, a superlotação, as habitações
desprovidas de serviço público, a projeção do déficit, a ação governamental e a iniciativa privada. No
segundo tema – a habitação e o aglomeração humana – observam-se os seguintes subtemas: o fenômeno
da urbanização no Brasil, o planejamento urbano, a moradia como parte de um complexo, o equipamento
comunitário e os serviços públicos. No grupo III – reforma urbana – debatia-se a terra urbana, seu uso e sua
posse, a posse da habitação e sua regulamentação, objetivos da legislação, a definição de reforma urbana
como base de uma política habitacional, o planejamento nacional territorial e demográfico e o plano
nacional de habitação. No último grupo – a execução dos programas de planejamento urbano e habitação –
estava programado o debate sobre o órgão executor da política, o financiamento dos planos urbanos, o
investimento estatal, a participação do capital privado e a indústria de materiais de construção. Correio da
Manhã, “Habitação debatida em Seminário”, 23 de julho de 1963, p.9.

189
uso do solo, se consubstancia numa reforma urbana, considerada como o

conjunto de medidas estatais, visando a justa utilização do solo urbano, a

ordenação das aglomerações urbanas e o fornecimento de habitações

condignas a todas as famílias”96.

Nesta concepção de reforma urbana, centrada na ação do Estado,

principalmente na área habitacional, reforça-se a crítica de uma concessão

paternalista da moradia e sugere-se a ação racional do governo federal

através de um plano nacional territorial. Seu principal instrumento são as

desapropriações, inexistindo outros diretamente relacionados com a

liberação da terra urbana.

Mas o que é essa tal de reforma urbana? Para Jorge Wilhelm, um dos

relatores do Seminário,

“a expressão presta-se a conceituações diversas. Assim a urban

renewal significa a substituição de partes decadentes da cidade por novos

conjuntos residenciais objetivando acolher nova e crescente população. Já a

reforma urbana da cidade de Praga expressou o difícil e comum problema

europeu de dar novo uso aos centros medievais, onde hoje tão mal se vive,

sem alterar o aspecto externo que caracteriza as ruas e as praças de

importância histórica. A reforma urbana de Cuba, por outro lado, –

promulgada em lei do mesmo nome – objetivou fundamentalmente criar um

96
Seminário de Habitação e Reforma Urbana. Revista Arquitetura, Rio de Janeiro, setembro de 1963, nº 15,
p. 18.

190
fundo para construções e transformar inquilinos em proprietários, pondo

fim à rede de poderosos proprietários que viviam de renda”97.

A reforma urbana assumia uma identidade com planejamento

habitacional e planejamento da cidade. Ainda segundo Jorge Wilhelm, a

reforma urbana se diferencia das demais reformas de base idealizadas pelo

governo, é uma reforma proposta por profissionais. O documento final do

seminário propunha, em um dos seus pontos, um órgão executor de política

urbana que centralizasse os recursos destinados à habitação. Diante da

política paternalista e clientelista, propunha a racionalidade de um

planejamento global. O regime militar se apropriou dessa racionalidade para

criar o Banco Nacional de Habitação.

97
Jorge Wilhelm, “Esta tal de Reforma Urbana”. Revista de Arquitetura, março de 1994, nº 21, p.14.

191
 4. A construção democrática e os movimentos
populares urbanos

A ditadura militar instituída em 31 de março de 1964 foi um

período que marcou política, econômica e culturalmente a vida

brasileira. Direta ou indiretamente, com medos ou receios,

participand o ativamente ou lendo nas entrelinhas dos jornais,

exilada ou vivendo clandestinamente no país, perdendo com a

inflação reprimida ou lucrando com o milagre econômico, a

população brasileira durante 21 anos sofreu influência de uma

cultura autoritária e de uma ação repressiva do Estado 1 .

1
Esta vivência traz marcas p essoais que não são objeto desta tese. É importante, contudo,
registrar a herança de uma cultura de resistência democrática das centenas de pessoas que
não se intimidaram diante do poder militar. E esta cultura está presente em cada relato da
vivência des te período. Um deles, um diário de um padre italiano, posteriormente expulso
do país, relata a visita de um dia aos presídios de Romão Gomes e Carandiru em São Paulo.
Em um dos trechos ele comenta a experiência de Janaína que aos cinco anos de idade viu
se u pais serem torturados e relata: Janaína guardará a lembrança destes terríveis momentos
e, três anos depois, num momento de verdadeira inspiração poética, a pequena, de apenas
oito anos, escreverá sua celebre poesia, trágico e comovente testemunho da sua infantil
sensibilidade. Janaína revive num sonho aquela terrível hora e gritará com o seu coração
apaixonado e magoado ....”dói gostar dos outros”. Eis na íntegra a poesia de Janaína: “dói
o peito chorar, dói nós chorar, dói os meus olhos chorarem, dói nós viver, dói ver os outros
chorar, dói a natureza chorar, dói gostar dos outros, dói falar tchau, amigos ”. Um dia no
cárcere , 1976, mimeo, p.1.

192
 O regime militar criou uma descontinuidade em termos da

história social e política brasileira e aprofundou, ano a ano, a

desarticulação entre Estado e sociedade. A construção do Estado

se refez, naquele momento, a partir de uma imposição

centralizadora e autoritária que rompeu e destruiu as formas de

mediação entre Estrado e sociedade. Os caminhos de construção

de uma ação independente dos sindicatos, da concepção de uma

construção do Estado por uma visão descentralizadora q ue surge

com o movimento municipalista, o debate da questão social das

grandes cidades ficam represados e guardados na memória

daqueles que pensavam este país como uma nação a ser

construída ou por aqueles que sonhavam com a revolução social.

Com a repress ão política recaindo sobre instituições,

partidos e lideranças sociais que faziam uma mediação entre a

sociedade e Estado no país, quebravam os elos capazes de

encaminhamento das reivindicações populares. Ao lado da

repressão direta e do controle político sobre os movimentos

sociais e partidos políticos, os primeiros governos militares

tratarão as demandas econômicas e sociais de modo a acentuar a

acumulação de setores - chaves no espaço urbano. Os caminhos da

repressão e da acumulação se cruzam no processo de

193
modernização conservadora e autoritária que se desenvolve pós -

64.

4.1 Modernização conservadora, ruptura

institucional

e a questão urbana

O urbano havia se desenvolvido nas décadas de 50 e 60 como

expressão de um processo de homogeneização diferenciad a do

país. De um lado a expansão urbana com a formação de novos

municípios e cidades, integrando um processo de expansão

urbano - rural, a formação de redes urbanas e seu centro

concentrador e centralizador, nas regiões metropolitanas. Por

outro lado, o proc esso de urbanização deslocou “currais

eleitorais” vinculados ao sistema político do coronelismo 2 , o que

fez com que setores agrários conservadores vissem com bons

olhos o fato do regime militar descartar as eleições de

governadores como base de legitimidad e do regime nascido do

2
Lamounier, B. "Comportamento Eleitoral em São Paulo", in LAMOUNIER, B. (org), Os
partidos e as eleições no Bras il . Rio de Janeiro, Ed. Paz e Terra, CEBRAP, 1975.

194
golpe, principalmente após suas derrotas eleitorais em Minas

Gerais e Rio de Janeiro no ano de 1974 3 .

A urbanização acompanhou o padrão de acumulação de

meados dos anos 50 e moldou espacialmente a rede urbana. A

cooperação entre pro dução e consumo atinge um conjunto de

cidades; concretizando em cada uma delas uma determinada

especificidade e conformando a rede urbana. Esta rede

determinará a necessidade de equipamentos coletivos imposta

pelo novo ciclo de acumulação que ganha uma rac ionalidade

institucional com o governo de Juscelino Kubistschek e se

ampliará a partir de 64.

A mudança de escala no processo de urbanização exigiu a

constituição de fundos de financiamento que tornassem solvível

a demanda insatisfeita de infra - estrutura e viabilizassem o

processo de acumulação de capitais ligados ao circuito

imobiliário e aqueles envolvidos na produção de equipamentos

urbanos, como o setor de tubos e equipamentos na área de

saneamento básico 4 .

3
A esmagadora vitória do MDB nas capitais e regiões metropolitanas, em 1974,
influenciou o quadro político e constitui - se num dado novo que produziu impactos no
interior do regime militar.
4
A esse respe ito ver - COELHO, Franklin Dias . Cooperação e Saneamento Básico: das
grandes cidades à rede urbana , Rio de Janeiro, dissertação de mestrado, PUR/UFRJ,
setembro de 1985. - onde está debatida a idéia de que é a ampliação da escala de

195
 Mas é a partir dos governos militares que se consolida um

processo de dominação urbano - industrial. O padrão de

concentração da rede urbana, a estruturação interna das cidades,

as necessidades de infra - estrutura, ligavam - se diretamente às

estratégias de desenvolvimento traçadas pelo primeiro governo

m ilitar. Essa política estará voltada, a partir da habitação e dos

equipamentos coletivos, tanto para a localização das unidades

produtivas como para a reprodução de suas condições de

produção. Ficará sujeita às pressões de frações do capital que

compõem o circuito produtivo e financeiro destes produtos

(habitação, transporte, saneamento etc.). Segundo Conceição

Tavares:

Após 64 empreende - se uma reforma geral do sistema

monetário e creditício e em 1965 a reforma financeira

estabelece novas bases para viabili zar o desdobramento das

funções financeiras. O propósito declarado da reforma foi criar

novos instrumentos de mobilização financeira e instituições

especializadas no provimento de vários tipos de crédito (...) Ao

mesmo tempo, o mercado de ações deveria pas sar a

desempenhar, com dinamismo, a tarefa de tornar líquidos os

ativos, concentrar e canalizar recursos para a capitalização das

urbanização que permite a entrada do capital nacional na área de equipamentos de

196
empresas. Para impulsionar esse mercado, imaginou - se a

criação de fundos de investimento formados com a dedução de

percentuais do imposto de renda. No bojo dessa reforma foi

criada uma instituição oficial – o BNH – amparada por recursos

do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e que se

destinava a estimular o setor da construção civil, garantindo em

última instância, a ope ração das agências privadas de crédito

imobiliário” 5 .

O BNH expressou tanto a constituição dos fundos públicos

de acumulação no setor de construção civil como rompeu com

qualquer perspectiva descentralizadora na política urbana 6 , quer

no caso da habitação, com a padronização dos conjuntos nos

primeiros anos, quer na área de saneamento, com o isolamento a

que foram relegados os serviços autônomos de água e esgoto

existentes em muitos municípios.

saneamento básico.
5
Maria da Conceição Tavares. “O Sistema Financeiro Brasileiro”. In: Cadernos de
Opinião, Rio de Janeiro, Editora Inúbia, agosto e setembro de 1979, nº 13, p. 58 - 59.
6
A contrové rsia sobre a existência ou não de um projeto político e de uma racionalidade
empresarial na criação do BNH, tem se situado muito no plano da participação dos
militares. Entretanto, se olhássemos a plataforma do movimento de reforma urbana anterior
a 64, en contraríamos uma plataforma de racionalização da ação do Estado. Neste sentido, o
diagnóstico coincidia a direita e a esquerda. A respeito desta controvérsia ver: M ELLO,
Marcus André B. C. de. “Interesses, Atores e Ação Estratégica na Formação de Políticas
Sociais: A Não Política da Casa Popular: 1946/1948”, Revista Brasileira de Ciências
Sociais , Publicação quadrimestral da ANPOCS, São Paulo, fevereiro de 1991, ano 6, nº 15,
p.64 - 75; ANDRADE, Luís Aureliano G de . Habitação e Poder. Da Fundação da Casa
Pop ular ao BNH , Rio de Janeiro, Zahar, Editores, 1982.

197
 Mas ao lado de uma racionalidade no campo de reprodução

das co ndições gerais de produção e de constituição de fundos

públicos que garantissem o processo de acumulação, os governos

militares necessitavam se legitimar através de um discurso sobre

a satisfação das necessidades sociais, já que ainda permaneciam

vivas na memória as lutas sociais sobre as condições de vida da

população nas grandes cidades. Isso fica claro no discurso de

Sandra Cavalcanti, sugerindo a criação do BNH:

“Achamos que a revolução vai necessitar agir

vigorosamente sobre as massas. Elas estão órfãs e magoadas, de

modo que vamos ter que nos esforçar para devolver a elas uma

certa alegria. Penso que a solução dos problemas de moradia,

pelo menos nos grandes centros, atuará de forma amenizadora e

balsâmica sobre as suas feridas cívicas” 7 .

Se o urbano é agora expansão incontrolada da periferia, é

verticalização inconseqüente, é segregação, violência e

impunidade, é também expressão de uma resistência democrática,

é oposição ao regime militar e ao grande capital associado ao

Estado.

7
Apud Berenice Vasconcelos de SOUZA. O BNH e a Política do Governo, dissertação de
mestrado submetida ao Departamento de Ciência Política da UFMG, 1974, p.157.

198
 4.2 O bairro como l ocus de resistência

A princípio, um movimento surdo do qual só ouviremos

alguns rumores. O bloqueio de canais institucionais de

participação popular, o controle político dos sindicatos,

estimularam o uso dos laços pessoais que os trabalhadores

estabeleciam em seus locais de moradia. O bairro se transforma

no espaço de concentração das chamadas organizações paralelas 8

do movimento sindical.

Distinto das décadas de 50 e 60, onde eles se constituíam em

um espaço complementar à mobilização sindical para os par tidos

socialistas, trabalhistas e comunistas ou como espaço do

assistencialismo e clientelismo político para os partidos

conservadores, os bairros irão se constituir no lugar da

resistência e de reorganização do movimento popular.

Esta dimensão das organiz ações de bairro e o seu papel junto

ao movimento sindical ficam mais nítidos nas greves de Osasco e

Contagem ocorridas em 1968. Estes municípios acompanham o

processo de metropolização de São Paulo e Belo Horizonte,

constituindo - se em pontos fortes de conc entração industrial e

8
A expressão “organização paralela” é util izada por estudiosos do sindicalismo brasileiro
para designar organizações sindicais que procuravam fugir ao controle do M inistério do
Trabalho e das organizações oficiais, como foram o Pacto de Unidade e Ação e O Pacto de
Unidade Intersindical antes de 19 64.

199
populacional, com uma clara predominância da indústria pesada,

características similares ao próprio processo de industrialização

que se realiza no país.

Da mesma forma que o movimento estudantil se constituiu

numa referência de mobili zação de massas em oposição ao

regime militar, os movimentos de Osasco e Contagem

constituíram - se numa referência de método de ação para o

movimento operário. Como Weffort 9 já chamou a atenção, os

movimentos de Osasco e Contagem representam, em graus

dife rentes, uma ruptura com as tendências dominantes do

sindicalismo dos anos 50.

Em Osasco, com uma ação por dentro do sindicato, e em

Contagem, de forma paralela à estrutura oficial, evidenciaram

caminhos de organização do movimento operário que fugiam ao

c ontrole do Ministério do Trabalho. As oposições sindicais, com

base nestas experiências, desenvolveram - se na década de 70

combinando a participação no interior da estrutura oficial com

uma organização de grupos de trabalhadores por bairros.

9
W effort analisa os dois movimentos de Osasco e Contagem como uma indicação
aproximada do tipo de resposta a que tenderiam os setores de ponta da classe operária
diante de suas novas condições de existência. Ver: W EFFORT, Francisco. “Participação e
Co nflito Industrial: Contagem e Osasco, 1968”. São Paulo, Cadernos CEBRAP nº 5, 1972.

200
 Inicialmente, s em uma estrutura formal, as oposições

sindicais procuraram realizar suas reuniões longe das vistas dos

agentes policiais e surgiram como uma reação à falta de

liberdade e autonomia, ao controle do Ministério do Trabalho e

aos líderes nomeados. Organizam - se no Rio de Janeiro e São

Paulo na categoria dos metalúrgicos. O trabalho no interior do

sindicato só se realizava durante as campanhas salariais 10

quando em geral se impunham decisões de acatar o índice oficial

do governo.

Na eleição da diretoria do sindica to dos metalúrgicos do Rio

de Janeiro e na campanha salarial do sindicato dos metalúrgicos

de São Paulo, em meados de 1973, já se fazia sentir a retomada

de uma atividade das oposições sindicais. No Rio de Janeiro

concorreram duas chapas. A chapa de oposiç ão procurou integrar

os ativistas sindicais, e realizava reuniões em bairros com o

apoio da igreja católica. Organizada de forma paralela a

estrutura sindical. constituiu - se num grupo denominado Comitê

1º de Maio, que editava um jornal do mesmo nome 11 .

10
Ainda que não se pudessem falar de campanhas com grande número de sindicalizados
participando nas assembléias dos sindicatos, era o único momento de possibilidades de uma
maior convocação nas fábricas e de debate mais aberto sobre questões econômicas no
interior do sindicato.
11
Estas informações sobre o movimento sindical neste período são extraídas do Jornal
Nova Luta, editado por um grupo de militantes de esquerda oriund o de várias organizações
que em 1966 iriam se autodenominar “M ovimento pela Emancipação do Proletariado” e

201
 A c omposição da chapa num primeiro momento chegou a

unificar ativistas sindicais e operários militantes de organizações

de esquerda, que naquele momento de desestruturação da

esquerda armada atuavam, muito deles, de forma independente

no sindicato. Mas por d ivergências na plataforma a ser

divulgada pela chapa de oposição esta unidade não se

concretizou:

“... elementos desenvolvendo de fato a oposição propuseram

uma plataforma que, entre os pontos principais continha: luta

pelo reajuste salarial, de acordo co m o aumento do custo de

vida...; luta pela recuperação do salário perdido nos últimos 8

anos; luta por um sindicato livre e autônomo em relação ao

Ministério do Trabalho e Previdência Social; pelo direito de

greve, como é reconhecido internacionalmente, pe la organização

de grupos sindicais nas fábricas” 12 .

A divergência se situou basicamente em termos de uma

plataforma mais assistencialista, procurando restringir uma

gentilmente cedido para tese por Nilson Penoni, um dos organizadores deste movimento.
No arquivo pessoal de Nilson Penoni se encontra a coleção do nº 7 de setembro de 1973 ao
nº 28 de out/nov. de 1982.

202
atividade de propaganda ou uma mais avançada, apostando mais

numa atividade de divulgação da plataforma durante a campanha.

Apesar de todo o cuidado da chapa de oposição em não assumir

bandeiras que pudessem levar a uma intervenção do Ministério

do Trabalho, esta ocorreu logo após a vitória da chapa de

oposição.

Em novembro de 1973, em São Pau lo, a campanha salarial de

metalúrgicos em São Paulo consegue atrair um maior número de

operários ao sindicato, contando com uma maior participação da

oposição sindical.

Nesse período começa a se inverter uma concepção

tradicional da esquerda brasileira em que o bairro era

compreendido como espaço do clientelismo e do coronelismo

urbano. Ainda que considerado um trabalho político secundário,

a valorização desse espaço surgirá nesses setores de esquerda

pelas condições de desenvolver, longe dos olhos da rep ressão

política, as lutas sociais na esfera da produção 13 . As oposições,

12
“Eleição do Sindicato dos Metalúrgicos”. Jornal Nova Luta nº 7 de setembro de 1973.
In: Coletânea de artigos publicados no Jornal Nova Luta, de setembro de 1973 a janeiro de
1975, mimeo., p.5.
13
Divers os artigos em jornais e revistas de grupos de esquerda neste período indicavam
esta necessidade de trabalhar no bairro com forma de fugir dos olhos da repressão política
que se concentrava no movimento sindical. A Revista Brasil Socialista , em seu númer o 3,
publicou um documento assinado por P. Torres, em que fala da sua experiência em
organizações de grupos em fábrica, afirmando que “o bairro é a continuidade da fábrica.
Deve se dar uma certa importância ao trabalho de bairro articulando com o trabalho de

203
organizadas nos bairros populares, se constituiriam no espaço de

reorganização de uma influência sindical de grupos de esquerda

brasileira 14 .

Naquele momento de esgotamento de uma reaç ão armada ao

regime militar, retomava - se um processo de construção de uma

ação política de resistência. O processo de autocrítica da

esquerda brasileira se fez frente a um cenário de prisões e

assassinatos políticos, retomando a perspectiva de ampliação da

atividade política em áreas populares e reativando a bandeira de

constituição de formas de organização sindicais e políticas

independentes, numa clara crítica à ação dos partidos

trabalhistas e socialistas da década de 50 que não consolidaram

uma estratég ia autônoma tanto ao Ministério do Trabalho, na

fábrica. E isto foi feito da seguinte maneira: procurávamos ver onde se concentravam os
operários das diversas fábricas onde estava havendo trabalho político; nestes bairros
começávamos a fazer os primeiros contatos. Fazia - se também um levantamento do q ue
existia no bairro, como Sociedade Amigos de Bairros, Igreja, Clube esportivo, etc ... Por
que trabalhar no Bairro: (1) porque perdendo o trabalho na fábrica por repressão, expulsão
de companheiros, poderíamos contactá - lo através do bairro,(2) necessidad e de desenvolver
a solidariedade à luta da fábrica. Em caso de greve, quando vem a repressão podemos estar
organizados e mobilizados em grupos nos bairros. A repressão não conseguirá atingir toda
a massa e não desmobilizaremos, o que impedirá a volta ao tr abalho antes do prazo; (3)
maiores possibilidades para fazer contatos, reuniões e ampliar o trabalho político da
fábrica a partir do bairro; (4) importância da participação da mulher na luta.” O texto é de
1972 e foi republicado em 1975. Torres, P. “Uma ex periência junto ao proletariado”. In:
Revista Brasil Socialista , Ano I, nº 3, julho de 1975. Editor legal no exterior: Nouvelles
Editions Populaires, Lausanne, Suíça, p.70,71.
14
A ação das oposições sindicais, já no ano de 1973, não aparecerá só no Rio de Janeiro e
em São Paulo.

204
questão dos sindicatos, como uma ação política independente

frente aos ditos setores do empresariado nacional.

Este processo de autocrítica gerou algumas publicações

assinadas por militantes que, na clandesti nidade ou no exterior,

debatiam os caminhos de resistência à ditadura militar que

permitissem algum acúmulo no trabalho de construção de bases

políticas. Estes grupos, independente de suas divergências 15 ,

sistematizaram e concentraram suas ações no que podi am ser

definidas as ações políticas limites, naquele período de maior

terror político.

Entre estas ações se ressaltavam as oposições sindicais

organizadas por bairros. Artigos de revistas editadas no exterior

ou ilegalmente no Brasil 16 reforçavam a idéia de que o trabalho

de organização das oposições sindicais significava um caminho

15
Apesar das divergências explicitadas pelo que era denominada “nova esquerda”,
publicadas em Revista Brasil Socialista, editada no exterior pela Ação Popular - e número
especial da Revista Teoria Prática - Debate sobre o Democrati smo e Liberdades
Democráticas, nº 4 de junho de 1976, editada no Brasil pelo Movimento de Emancipação
do Proletariado, estes grupos se constituíram em uma referência de ação política no
período da ditadura militar e desenvolveram perspectivas de reconstruç ão orgânica da
esquerda brasileira. As divergências situadas no campo de uma ação tática eleitoral e
diante do papel do M DB, não impediram uma ação conjunta de reorganização do
movimento estudantil e de construção das oposições sindicais.
16
A Revista Brasi l Socialista editou vários artigos sobre análise das ações políticas
principais naquele período, entre eles: “Notas Sobre a Questão da Tática” de Raul Villa,
Brasil Socialista, julho de 1975, nº 3, p:5 - 25; “Sobre a Proposta de Frente Patriótica
Antifascist a” de Fábio de Almeida, Brasil Socialista, janeiro de 1975 nº 1; p. 35 - 45,
“Nossas Tarefas Atuais no Movimento Operário”, documento do MR8, Brasil Socialista , nº
15 - 34.

205
de oposição ao regime militar e luta por liberdades políticas. O

que vale registrar é um processo de construção, do qual em geral

se tem ressaltado muito a derrota, muitas vezes em tom pessoal,

quando podemos notar que já nas primeiros anos da década de 70

se formavam grupos de oposição sindical tendo como referência

as greves de Osasco e Contagem e iniciava - se a organização de

bases populares de oposição ao regime militar.

É nest e período que emerge também o protesto urbano em

sua face mais visível – o transporte – tanto pela intensidade de

uso da população como pela impacto sobre a ação

governamental. Os quebra - quebras de ônibus, um mês antes das

eleições de 1974, iniciaram um ci clo que se estenderá até o

início da década de 80 17 . Esse protesto não se explica tomando

por base apenas as contradições urbanas, ou seja, pela

insatisfação da população frente à omissão do Estado na sua ação

de produção e reprodução dos meios de consumo c oletivo. A

ausência de canais institucionais e o caráter excludente do

sistema político fazem com que o protesto urbano ganhe uma

17
MOISÉS, J. A. & MARTINEZ - ALIER. “A Revolta dos Suburbanos ou Patrão o Trem
Atrasou”, in: MOISÉS, J. A. et alii, Contradições Urbanas e Movimentos Sociais , Rio de
Janeiro, CEDEC/Ed. Paz e Terra, 1977.

206
dimensão de reação, como um ator supostamente com vontade

própria em uma cena desprovida de atores políticos 18 .

Certamente, nã o havia uma vontade própria e muito menos

qualquer elemento consciente, mas naquele momento em que

inexistiam maiores reações coletivas ao regime militar, os

quebra - quebras apareciam como um protesto à ausência de canais

de manifestação da população. Temen do maiores repercussões ou

ampliação do protesto popular, foi posto em ação um plano de

emergência para os subúrbios cariocas, com a liberação de uma

verba significativa pelo Conselho de Desenvolvimento

Econômico 19 . E dessa forma o regime militar acabou, co mo

ironia da história, reconhecendo e, conseqüentemente,

legitimando estas revoltas.

18
Edson Nunes descreve este fenômeno de quebra - quebras de ônibus em São Paulo e no
Rio de Janeiro advertindo que a hipótese negativa, isto é , aquela que procura explicar os
protestos pela ausência de serviços urbanos e de canais institucionais, não explica o caráter
conjuntural do fenômeno. Por outro lado, critica também, o estudo de MOISÉS &
MARTINEZ - ALIER, op. cit., em que o protesto não exp ressaria uma vontade própria nas
massas urbanas fundadas nas novas necessidades postas pelo desenvolvimento das forças
produtivas. NUNES, Edson. Movimentos Reivindicativos e Abertura Política: uma
hipótese . Trabalho apresentado ao XII Encontro Anual da ANP OCS. Águas de São Pedro,
São Paulo, 1988, p.26.
19
. MOISÉS & MARTINEZ - ALIER, op. cit. p.43.

207
 4.3 A voz horizontal e a construção da

resistência

A reconstrução de identidades coletivas surge com o

processo de conquistas de liberdades políticas no país, na década

de 70. O ressurgimento de formas de organizações nos bairros

populares – os clubes de mães, as associações de moradores –

ocorre inicialmente sem uma estrutura formal, procurando

realizar suas reuniões longe das vistas dos agentes policiais.

Através das relações cotidianas, inicia - se um processo de

construção de identidades coletivas que marcam o processo de

democratização.

Esta construção de identidade começa pela recuperação da

“voz horizontal”, integrado no espaço de cotidianidade das

classes populare s, o bairro. O reconhecimento de carências

comuns se transforma no elemento decisivo para a reconstrução

de identidades e recuperação da sociabilidade. Ao romper com o

silêncio e buscar identidades, criavam - se as condições do

protesto coletivo e recuperava - se uma dimensão de sociabilidade

perdida pelos temores do regime.

Esta identidade social construída a partir do espaço de

moradia, incorporando o cotidiano da população e o seu modo de

vida, questionava a própria prática anterior dos partidos, sejam

208
traba lhistas, comunistas ou socialistas. A cultura política

herdada era de uma voz vertical, de enfrentamento com o Estado

numa perspectiva sempre nacional. Uma voz masculina como de

certa forma afirmavam as uniões femininas na década de 50,

externa à casa, vol tada para os grandes temas. O movimento de

bairro cobrava dos ativistas políticos, assessores e organizações

não - governamentais uma mudança de métodos e um novo olhar

para a vida e para a cidade 20 .

O ressurgimento do trabalho nos bairros só foi possível

ta mbém por contar com o apoio da Igreja Católica através de

trabalhos da Pastoral, das Comunidades Eclesiais de Base e da

presença junto às oposições sindicais da Associação Católica

Operária (ACO) 21 . O trabalho de bairro exigiu uma mudança de

métodos, aproxi mando - o de uma prática da igreja progressista

em sua perspectiva ético - social. Com o apoio deste trabalho

ressurge a campanha contra a carestia.

20
Angela Fontes, em sua dissertação de Mestrado nos fala de como está presente no
movimento de bairro a identidade feminina, seja pelos métodos, seja pela relação com a
casa e capacidade de falar dos problemas cotidianos ou ainda pela legitimidade na
representação deste espaço de moradia. FONTES, Angela M. Mesquita. Gardênia Azul . O
trabalho feminino na produção do espaço urbano. PUR/UFRJ, 1984, Dissertação de
Mest rado.
21
Em Recife, Dom Helder criou, em 1969, o Movimento de Evangelização Encontro de
Irmãos, versão local das CEB's (Comunidades Eclesiais de Base) atuando em diversas
localidades de modo similar aos conselhos de moradores. Cezar, Maria do Céu. “Históric o
dos M ovimentos de Bairro do Recife”. FASE, Recife, 1995 (Texto da Inserção da
Movimentos

209
 Será no ano de 1973, ainda num clima social de medo, que

uma simples carta ganhará expressão política nacional. Faltava

feijão em São Paulo e a elevação dos gêneros alimentícios nos

bairros populares se chocava com os índices de inflação

reprimida divulgados pelo então ministro Delfin Neto. Os clubes

de mães da zona sul de São Paulo resolveram escrever uma carta

à s autoridades reclamando do aumento do custo de vida que

agravava demais problemas como saúde, transporte e educação.

A carta denunciava a carestia e foi publicada na imprensa.

Iniciava - se assim o Movimento Contra a Carestia – MCC 22 .

Em julho de 1975 os mo radores da periferia de São Paulo

resolveram fazer uma pesquisa para determinar as conseqüências

da carestia sobre seu padrão de vida. Os membros de 70 Clubes

de Mães distribuíram de casa em casa 2 mil formulários. Em

junho de 1976 realizam uma assembléia de 4 mil pessoas e, em

FASE./Recife para a Pesquisa sobre “Estratégia Urbana e M ovimentos Sociais”,

coordenada por Franklin Coelho e Grazia de Grazia.), p.15.
22
O Movimento Contra a Carestia, indepen dente de visões instrumentais que possam estar
presentes no seu interior, significou uma primeiro espaço de manifestação popular num dos
períodos mais repressivos de nossa história. Neste sentido, não me parece ser correto
descrevê - lo como formas puras de associativismo urbano - clube de mães - utilizada como
recurso estratégico por partidos de grupos políticos ideológicos, como transparece no
texto de Sérgio de Azevedo e Antônio Augusto Pereira Prates. AZEVEDO, Sérgio de &
PRATES, Antônio Augusto Parreira, Planejamento Participativo, M ovimentos Sociais e
Ação Coletiva, Ciências Sociais, Hoje , 1991; São Paulo, Vértice; anuário publicado pela
Associação Nacional de Pós - Graduação e Pesquisas em Ciências Sociais, 1991, p.131.

210
agosto de 1977, 700 delegados de comunidade se encontram e

elegem uma coordenação para o movimento.

O MCC foi gestado a partir de formas de luta e organização

adequadas àquele momento de resistência. Significou também um

espaço de re aglutinação de lideranças comunitárias e de

reorganização de bases sociais de grupos políticos de oposição

ao regime militar. O movimento contra a carestia significou a

recuperação da voz horizontal, de construção de identidades em

torno do direito de se m anifestar e organizar livremente.

O MCC, além de questionar a política econômica do regime

militar, expressou um movimento de aglutinação dos diversos

trabalhos de bairros, integrando oposições sindicais, Clube de

Mães, Comunidades Eclesiais de Bases e out ras formas

associativistas que surgiam naquele período.

É interessante notar que o MCC atinge maior repercussão no

ano de 1978, quando são recolhidas 1.300.000 assinaturas e

realiza uma assembléia em São Paulo com a presença de 5 mil

pessoas, e a partir d este momento começa a perder força em face

dos novos movimentos sociais que começam a se consolidar,

tanto o sindical como o de bairro. A valorização política do

bairro que, até meados da década de 70, se realizava como locus

211
de resistência, ressurge pelas reivindicações em torno da

carência de serviços urbanos.

4.4 O ressurgimento do movimento de bairros e a

negação da institucionalidade

Ao lado de uma horizontalização das entidades populares,

emerge o protesto coletivo. Ressurgem as formas de organiz ação

no interior da sociedade e a prática social dos movimentos

sociais requalifica a noção de democracia. Naquele momento, a

oposição legal, desenvolvida pelo Movimento Democrático

Brasileiro (MDB) se mantinha distante destes movimentos que

surgiam, mante ndo contatos individuais através de seus setores,

ditos autênticos e trabalhistas 23 . Sua plataforma de

democratização propunha a retomada do Estado do Direito. A

concepção de democracia vinda dos movimentos populares

ultrapassava a visão de Estado de Direit o na medida em que

começava a fazer de sua própria prática social a fonte de

23
Fernando Henrique Cardoso, recupe rando esta relação entre o MDB e os movimentos
sociais naquele período, afirma que este entrosamento não era uma questão simples: as
modernas sociedades de massa parecem privilegiar as reivindicações que partem da
“sociedade civil”(direitos humanos, ecolog ia, feminismo, movimentos de grupos
minoritários e jovens etc.), sem que sua ligação com os condutos políticos que
desembocam no Estado (como os partidos políticos) encontre solução razoável. CARDOSO,
Fernando Henrique Partidos Políticos, in: SINGER, P. & BRANT, Vinícius Caldeira São
Paulo: O povo em movimento, Petrópolis, 2 a Ed. Vozes, 1981, 1980, p.197 - 198.

212
produção de instrumentos jurídicos cujos destinatários seriam os

segmentos populares.

Este debate da questão democrática ainda se fazia com a

visão instrumental e de tática de am pliação de espaço sem

compromissos maiores com uma cultura institucional, privilégio

que não pode ser identificado apenas nos grupos de esquerda na

medida que a própria história da formação do Estado brasileiro e

de nossa formação social é recorrente de ex emplos de ausência

de uma cultura política democrática ou de fortalecimento

histórico de instituições.

De algum modo o debate sobre liberdades políticas no Brasil

e a necessidade de uma força social autônoma dos trabalhadores,

desenvolvidos no seio da esqu erda, já antecipavam uma crítica

aos partidos comunistas que mais tarde será desenvolvida com

maior vigor em função do fracasso do comunismo histórico,

como assim se referiu Norberto Bobbio 24 à derrocada dos países

do leste europeu.

Naquele momento, diante do avanço da crítica ao

estalinismo, da recuperação de autores socialistas antes

condenados como traidores pelos Partidos Comunistas, da

24
Norberto Bobbio procura fazer uma diferença entre a falência do comunismo histórico e
a permanência da utopia socialista. Norberto Bobbio, "A Uto pia", Revista Lua Nova ,
outubro de 1990, nº 21, São Paulo, p .144.

213
invasão da Checoslováquia, da ebulição política a partir de

“maio de 1968”, da revolução de costumes, da qual parte

sig nificativa dormiu no sleepbag 25 , as convicções políticas e os

dogmas já encontravam um terreno fértil para serem

questionados. De uma forma ou de outra a realidade política

nacional e internacional forçava uma revisão e uma reflexão

sobre o papel que partid os socialistas e comunistas haviam

desempenhado em nossa formação histórica.

Deste modo, a noção de autonomia já surge tanto como uma

negação de uma institucionalidade como também reforçando a

noção de independência diante dos partidos políticos, numa

crít ica à visão de organizações como correia de transmissões dos

partidos políticos. Como contraponto deste debate, a ação das

organizações de bairro se faz numa perspectiva de fortalecimento

de grupos de base, qualificando a noção de autonomia não apenas

como independência em relação ao Estado e partidos mas

também a partir da própria auto - sustentabililidade ou seja, força

social capaz de se manter autônoma. Se de alguma forma estas

25
É claro que não me refiro aqui à resistência armada e seus sobreviventes, sobre os quais
recaíram toda violência institucionalizada e o ódio dos militares. Alguns deles, como
Nelson Rodr igues Filho, Jesse Jane, Colombo Vieira, Alex Polari, Noma Sá Correa,Gilney
Amorim Viana, Perly Cipriano e tantos outros assistiram de dentro dos presídios este
processo de mudanças. M as grande parte daqueles que foram para as ruas em 68 colocar o
pé na es trada, o que levou Gilberto Gil a cantar, em determinado momento: o sonho
acabou/ o sonho acabou,/ quem não dormiu no sleepbag/ nem sequer sonhou/.

214
concepções alimentaram um crescimento de formas associativas

nos bairros, refo rçaram também uma visão basista que produzirá

um discurso recorrente sobre o “poder das bases”.

Acompanhando o MCC, no qual o bairro configura - se como

de resistência política e de luta social na cidade, ressurgem os

movimentos de bairros. As associações d e moradores renascem a

partir de uma influência política de partidos de esquerda,

distinguindo - se das associações de moradores da década de 50

não por suas reivindicações (água, luz, saneamento, transporte)

mas pela relação a ser estabelecida de enfrentame nto com o

Estado.

No Rio de Janeiro, as associações de moradores na primeira

metade da década de 70 permanecem sem uma articulação e, em

alguns casos, são heranças de centros pró - melhoramento

organizados antes de 1964. A emergência do movimento de

bairros se realizará de forma fragmentada, descentralizada e sem

canais de comunicação entre si.

Embora a Igreja Católica no Rio de Janeiro se mantivesse

distante de qualquer forma de resistência civil à ditadura militar,

ela tem uma influência decisiva na reorga nização das lutas de

bairro na região. Através do trabalho da Pastoral da Terra e

Habitação e da Diocese de Nova Iguaçu desenvolvem - se,

215
respectivamente, o Movimento de Terra e Habitação na Zona

Oeste e o Movimento Amigo de Bairros (MAB).

O trabalho da Past oral da Terra e da Diocese de Nova Iguaçu

representava a tendência renovadora e progressista da Igreja

Católica no país. Dentro de uma linha de pensamento de

evangelizar os grupos mais pobres, mais oprimidos, a Igreja

elaborou um plano de pastoral que comb atesse as injustiças e

estimulasse a participação política.

Ao lado da nova postura da Igreja nessas regiões, a questão

urbana em meados da década de 70 passa a tematizar e

problematizar os meios acadêmico, intelectual e político. As

campanhas eleitorais e m 1974, a votação expressiva na oposição,

a grande porcentagem de votos nulos, apontavam a grande

insatisfação existente nos núcleos urbanos e a própria desilusão

da chamada classe média com o milagre brasileiro .

A campanha eleitoral de 1974 já ocorrerá co ntando com esta

perspectiva de aglutinação de integração do trabalho da igreja e

de grupos de esquerda nos bairros populares. No Rio de Janeiro,

a campanha de Lysâneas Maciel aglutinará um conjunto de

esquerda e ganhará a simpatia mesmo dos grupos que defe ndiam

o voto nulo.

216
 A participação de Lyzâneas Maciel marcará este período por

sua coragem política em denunciar abertamente o terror

instituído pelo regime militar. Em seu penúltimo discurso na

Câmara dos Deputados, reagindo à cassação de dois de seus

cole gas do Rio Grande do Sul, declarou:

“... pretende - se dentro deste clima de opressão, de violência

e de arbítrio reduzir a situação política do país à expressão de

um partido hegemônico, que admite que o governo militar e uma

oposição manipulável e comprom etida a um ponto insuportável

de subserviência e medo, estamos nos acostumando com o

desaparecimento de brasileiros, sua tortura, sua morte

presumida: homens que não se conformaram com a injustiça e

colocaram seu talento e suas vidas a serviço de seus

comp atriotas” 26 .

Em seu último discurso, no dia de sua cassação, disse que

aquele congresso tinha consciência plena de que estava

contracenando com uma farsa ditatorial. Ao pedido de aparte do

deputado e delegado de polícia Cantídio Sampaio, da Arena de

São Pa ulo, que o chamou de “comunista safado”, respondeu:

26
A cassação do Deputado Lysâneas Maciel, Jornal Nova Luta, nº 16, abril de 1976, p.13 -
14.

217
 “Não concederei apartes a torturadores, a defensores do

esquadrão da morte, a assassinos de estudantes e de

trabalhadores” 27 .

E continuando seu discurso, já com os microfones

desligados, disse ainda:

“Ne ste parlamento estamos todos cassados, tão cassados como

os que já foram atingidos pelos atos de exceção e daqui foram

afastados .”

É neste clima em que procurava se furar o cerco repressivo

instituído pelo período Médici e ampliar espaços na transição

cont rolada do período Geisel, que ressurgem nas grandes cidades

os movimento de associações de moradores. A partir de 1975

ressurgem as velhas e surgem as novas reivindicações de

moradores dos bairros. De algum modo, elas nascem integrando

dimensões tanto ecol ógicas como reivindicativas de serviços

urbanos.

Sem um maior espaço de manifestação social, estes

primeiros movimentos reivindicativos integravam estas

dimensões específicas das lutas sociais, urbanas, populares,

ecológicas e se constituíam em base de ref lexão para os

27
O p.cit, p.14.

218
chamados novos movimentos sociais no Brasil. Eram movimentos

com especificidades, formatos e conteúdos distintos, mas que

naquele momento se integravam às lutas de democratização que

surgiam nas grandes cidades brasileiras.

Mas não surgem do nada. Podiam ser ocultos pelo período

repressivo que se vivia, mas não são indeterminados. Com o

apoio das pastorais da igreja católica e com a presença de grupos

de esquerda 28 , que sobreviveram ao cerco repressivo e à

violência política. Em sua maioria ti nha a presença de ex -

militantes que saíam da clandestinidade ou da prisão, militantes

do Partido Comunista Brasileiro e de antigas organizações que se

reestruturavam.

Apesar de ser a oposição legal, o MDB não teve uma

presença política marcante na formação destes movimentos 29 . Os

movimentos se organizam com o amparo político desta aliança

entre grupos de esquerda e o trabalho de pastoral da igreja

católica, aliança esta que marcará a reorganização dos

movimentos sociais no país.

28
Uso aqui um termo muito comum na década de 70 para caracterizar os inúmeros grupos
oriundos dos antigos partidos Socialistas e Trabalhistas, além daqueles que saíram do
Partido Comunista Brasileiro e que compunham um cenário de fragmentação da esquerda .
29
Segundo afirma Fernando Henrique Cardoso, “o M DB, enquanto partido, ficou em geral
à margem destes movimentos”. CARDOSO, Fernando Henrique. “Partidos Políticos”, in:
SINGER, P. & BRANT, Vinícius Caldeira São Paulo: O povo em movimento , op. cit, p.
19 7.

21 9
 QUADRO 4.1

Grupos políticos e a reorganização do movimento de Bairros

Ano Cidade Movimento Presença política na

Coordenação

1975 Recife30 Movimento das Terras de Militantes do PCB com

Ninguém agentes de Pastorais da

Arquidiocese de Olinda e

Recife

Rio de Janeiro31 Movimento Amigo de Grupos de ex-militantes de

Amigos de Bairros de Nova esquerda, ex-presos

Iguaçu políticos e alguns saindo da

clandestinidade, aliado à

igreja

1976 Rio de Janeiro Terra e Habitação na Zona Organizada na forma de

Oeste pastoral com influência do

JUC, com alguma presença

do PCB. Em 1978 se

organiza o Grupo Terra

Habitação com presença do

MR8, Ala Vermelha e do

MEP

30
31

220
1978 Rio de Janeiro Criação da FAMERJ. Com forte presença do

Reconquista da Direção da PCB

Federação de Favelas do

Estado do Rio de Janeiro

1979 Rio de Janeiro Conselho de União de Pastoral da Terra e da

Bairros da Zona Oeste Habitação PCB

(CUB)

Recife Federação de Associações, Presença da FASE e do

Conselho de Moradores e PCB

Centros Comunitários da
Casa Amarela (FEACA)

Belém32 Comissão de Bairros de FASE, MDB, PCB e ex-

Belém militantes de organizações

de esquerda

Esta ação integrada entre organizações de esquerda e pastorais, ao lado

do quadro real de carência de cada cidade, determinou também algumas

estratégias diferenciadas em função da compreensão destes grupos sobre

caminhos de enfrentamento da questão democrática e urbana. A maior

presença do PCB ocorria pela própria história anterior a 1964, mas muita das

vezes de forma isolada, sem ligações orgânicas. Neste espaço também se

32

221
reorganiza a esquerda, que mais tarde consolidará presenças de grupos como

AP, MR8, MEP e Ala Vermelha, entre outros.

No Rio de Janeiro, estas diferenças aparecem de forma nítida como a

integração de movimentos na formação da FAMERJ. Esta integração se fez

com movimentos com bases sociais e territoriais distintas. No ano de 1975,

por um lado da cidade, começam a se desenvolver, em bairros mais nobres,

associações que reivindicavam a preservação da qualidade de vida. Por outro

lado da cidade, em Nova Iguaçu e em Campo Grande, áreas populares,

surgem movimentos que reivindicam que os governos municipal e estadual

cumpram com suas obrigações de equipar seus locais de moradia com infra-

estrutura urbana.

O município do Rio de Janeiro vive um forte processo de expansão que

afeta a qualidade de vida de bairros de classe média alta, fazendo que

começassem a surgir movimentos nestes bairros questionando a especulação

imobiliária e seus impactos ambientais33. No ano de 1977 surge a primeira

tentativa de aglutinação do trabalho de bairros no Rio de Janeiro. A

campanha de preservação da área do Forte de Copacabana, desencadeada a

partir da existência de um projeto de desativação daquela área para a

33
Segundo pesquisa coordenada por Estrella Bohadana, em 1975, 2 mil moradores da Barra da Tijuca se
reuniram para defender aquilo que julgavam “direitos adquiridos mas não usufruídos”. No mesmo ano,
moradores de Copacabana lançavam a campanha “Por um Rio mais Humano”. Denunciavam o alto grau de
poluição, que tornava as condições de vida no bairro cada vez mais insuportáveis. Em 1976, a Sociedade
dos Defensores do Alto Leblon denuncia a construção de arranha céus nas encostas de algumas ruas do
bairro. Apesar da mobilização, que incluiu carta ao chefe de gabinete civil da Presidência da República e
audiência com o próprio Presidente, os 62 espigões foram erguidos em ruas estreitas e nas encostas.
BOHADANA, Estrella (coord.), O Movimento dos Moradores e a FAMERJ no Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, Instituto Metodista Bennett, 1984, 13,14.

222
construção de nove edifícios de 16 andares, reunirá profissionais de diversas

áreas na Campanha Popular em Defesa da Natureza34.

No mesmo ano, outras reivindicações ganham espaço na imprensa35,

como a dos moradores do Flamengo que denunciavam maus tratos às

árvores; a dos moradores da Rua Lauro Müller (Urca) que conseguiram da

prefeitura a promessa de urbanização de um área de 3 mil metros quadrados;

ou ainda a dos moradores de Santa Teresa que reuniram oito associações de

bairro e encaminharam um abaixo assinado à Secretaria de Transporte

tentando a substituição dos antigos bondes.

Manifestações dessa natureza davam um caráter ecológico e cultural às

primeiras manifestações de grupos de bairros na zona sul. Ao mesmo tempo

surgiam centros de estudos voltados, principalmente para a avaliação do

quadro de vida nos bairros. Entre eles estava o CEZO – Centro de Estudo da

Zona Oeste – que congregava cerca de 14 associações daquela região36.

É neste contexto que se realiza a 1a Semana de Debates do Município

do Rio de Janeiro, de 8 a 16 outubro de 1977. Ali se reuniram algumas

associações de moradores, Instituto dos Arquitetos (IAB), a Associação

Brasileira de Imprensa (ABI), o Clube de Engenharia, as pastorais e alguns

34
CEF negocia com prefeito a área do forte, Jornal do Brasil, 21 de abril de 1977, p.21.
35
BOHADANA, Estrella (coord.), O Movimento dos Moradores e a FAMERJ no Rio de Janeiro, op. cit, p.
15.
36
Esta entidade reunia pessoas que apoiavam as candidaturas, vitoriosas em 1976, dos deputados José
Frejat, Délio dos Santos e Alves de Brito, e segundo Grazia de Grazia, era influenciada pelo partido
Comunista Brasileiro. GRAZIA, Grazia de. Desafios e Limites em Formatos Institucionais das Lutas
Urbanas: o caso da FAMERJ, op. cit.

223
sindicatos. Entre os objetivos do encontro estava o de debater a possibilidade

de criação de um órgão coordenador das diversas associações.

A preparação da semana indicou a existência de associações com

caráter e processos distintos na zona sul da cidade. Em uma das reuniões

preparatórias na zona oeste compareceram 39 associações de moradores de

conjuntos habitacionais, de loteamentos e bairros existentes na região. Em

sua grande maioria tinham como atividade central o posto médico e

procuravam suprir os serviços básicos de responsabilidade do Estado37. Três

meses após a realização da Semana de Debates, já em janeiro de 1978, com

13 associações, é criada a Federação das Associações de Moradores do

Estado do Rio de Janeiro (FAMERJ).

A formação da FAMERJ expressava um crescimento surpreendente do

movimento de bairros no Rio de Janeiro em um período em que ainda

ocorriam prisões e torturas no Brasil e todo o sistema38 permanecia

influenciando e agindo com autonomia no interior do regime militar. Um

segundo aspecto que realçava este movimento era a própria dificuldade de

reorganização do movimento sindical no Rio de Janeiro.

A formação da FAMERJ também indicará a presença de uma

resistência estrutural dos movimentos reivindicativos às diversas formas de

37
GONÇALVES, Douglas Cerqueira. Reivindicação Urbana, Estratégia Política e Movimento Social das
Associações de Moradores.Rio de Janeiro, PUR/UFRJ. 1983. Dissertação de Mestrado.
38
Palavra utilizada pelo Jornalista Carlos Castello Branco em sua coluna do Jornal do Brasil. Como
sistema referia-se ao setor ligado aos órgãos de segurança - principalmente os Centros de Informação do
Exército (CIEX) e aqueles responsáveis pelos departamentos de operações internas (DOI-CODI). Deste
modo, procurava burlar a censura prévia imposta aos meios de comunicação da época.

224
institucionalização. E a primeira reação a esse processo de

institucionalização se localizará na própria resistência à formação de uma

federação. A existência de diversidade de reivindicações, graus diferentes de

homogeneidade de base social e formas de organização indicava que na

gênese do processo de organização destes movimentos se situam diferenças

que não estavam ainda resolvidas.

Estas resistências estavam presentes nos movimentos regionais, como

Terra e Habitação da Zona Oeste, Movimento Amigos de Bairros de Nova

Iguaçu e o Conselho de União de Bairros de Campo Grande39. No debate

sobre unificação destes movimentos em uma federação, o movimento Terra

Habitação ressaltava a heterogeneidade de base social e as diferenças de

organização para se contraporem à unificação dos movimentos em formato

federativo.

Os discursos dos dirigentes e assessores da FAMERJ expressavam a

estratégia de unificação dos moradores a partir do formato organizativo. O

debate sobre entidade de representação de moradores, numa perspectiva

federativa, expressava a internalização de uma concepção dos movimentos

39
Participaram da construção da FAMERJ, além das associações de moradores da zona sul, o movimento
Terra Habitação e o Conselho de União de Bairros de Campo Grande. No mesmo período, desenvolvia-se
em Nova Iguaçu, região metropolitana do Rio de Janeiro, o Movimento Amigo de Bairros (MUB). Em
1976, a diocese daquele município abriu espaço para um grupo de médicos atuar em conjunto com as
comunidades de base em um trabalho educativo sobre saúde e saneamento. A partir deste trabalho se
organizam grupos de bairros para o encaminhamento de reivindicações à Prefeitura. BERNARDES, Júlia.
Adão Espaço e Movimentos Reivindicatórios: o Caso de Nova Iguaçu. Rio de Janeiro, Edição do autor,
1983.

225
sociais numa luta Estado versus moradores. Esta perspectiva esteve mais

presente em alguns Estados brasileiros.

Em São Paulo, a concepção de movimento popular como aquele mais

diretamente ligado às reivindicações das camadas periféricas predominou na

forma de organização de grupos locais sem uma entidade que os unificasse.

A partir do pioneirismo e da experiência com as lutas por água,

intrinsecamente ligado, tanto à saúde quanto ao ato de morar, a compreensão

do contexto urbano vai se ampliando e os movimentos se tornando mais

complexos e especializados com características, modos de funcionamento e

desdobramentos bastante diferenciados.

Suas primeiras manifestações, na segunda metade da década de 70 se

estruturam como reivindicações ao poder público, especificamente ao

Estado, em termos da Companhia de Saneamento e Abastecimento de Água

do Estado de São Paulo (SABESP) e da Secretaria de Saúde40. No decorrer

do tempo as formas de luta e ação se ampliam, na mesma medida em que

vão se estendendo em direção tanto ao município e à União quanto ao

legislativo, principalmente na área de moradia41.

40
A Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (SABESP) foi criada em 1973, fazendo
parte de um processo de organização de companhias estaduais integradas ao Plano Nacional de Saneamento
Básico (PLANASA). Este plano, implantado nos anos 70, impôs a centralização de recursos aos
municípios, tornando inviáveis os serviços autônomos de água e esgoto. A respeito do PLANASA, ver:
COELHO, Franklin Dias. Estado e Equipamentos Coletivos: o Plano Nacional de Saneamento Básico.
Relatório de Pesquisa PUR/ABEP, 1984.
41
MARTINS, Maria Lucia Refinetti. Contextualização dos Movimentos Populares Urbanos da Cidade de
São Paulo.

226
 Ao se fazer visível enquanto movimento por moradia, irá se

desenvolver de forma distinta do Rio de Janeiro, se consolidando através de

vários movimentos específicos, como de favelas, loteamentos periféricos,

cortiços, mutirões e autoconstrução.

Os caminhos distintos assumidos pelos movimentos em São Paulo e no

Rio de Janeiro eram base de reflexão para as diversas concepções sobre

movimentos sociais urbanos que eram trabalhadas teoricamente, ao mesmo

tempo que as reproduziam na sua prática social. A perspectiva de unificação

destes movimentos em movimentos federativos, valorizados por sua

dimensão interclassista, aproximava-se da estratégia que o próprio Castells

concebia ao conceituar os movimentos sociais urbanos.

Em sua reflexão inicial sobre movimentos sociais urbanos, Castells se

refere a uma nova estratégia – a via democrática para o socialismo – que

requer uma hegemonia em setores da sociedade muito mais amplos que

aqueles que influenciaram tradicionalmente os partidos operários. Os

movimentos citadinos teriam este papel de aumentar e transformar esta base

social ampla e interclassista numa força política capaz de se opor ao Estado

associado ao grande capital42.

42
Castells situa sua concepção de movimento citadino no interior da crítica ao que ele chamou o duplo
beco sem saída na estratégia da esquerda, ou seja, de um lado o doutrinarismo leninista, e de outro, a gestão
leal das relações sociais capitalistas em troca de uma melhoria das condições de vida das classes populares.
Como já afirmei no capítulo 1, Castells fará uma revisão destas suas posições, o que não impede que ela
permaneça ainda hoje como referência de militantes de partidos políticos e de dirigentes de associações de
moradores. CASTELLS, Manuel. Cidade, Democracia e Socialismo, tradução de Glória Rodriguez, Rio de
Janeiro, Paz e Terra, 1980, p.26.

227
 De modo distinto do Rio de Janeiro, o movimentos de bairro em São

Paulo não acompanhou esta perspectiva de unificação através de federações,

desenvolvendo-se através de movimentos específicos principalmente em

bairros populares, favelas, cortiços e loteamentos. Identificavam-se em sua

ação coletiva com aqueles movimentos denominados de populares urbanos,

que traziam contradições mais profundas com a ordem capitalista e

poderiam se aliar ao movimento sindical em um projeto de transformação

social43.

Ao lado destas duas formas distintas de ação coletiva e estratégias

diferenciadas, havia a definição de único opositor e alvo comum: o Estado.

O caráter de novo atribuído às contradições urbanas e compreensão dos

movimentos sociais a partir das determinações estruturais da fase atual do

capitalismo, na qual se configura uma incapacidade do Estado de suprir as

necessidades em termos de meios de consumo coletivo, levou à apropriação

destes autores e de seus modelos para a realidade dos países latino-

americanos.

O Estado se transforma no interlocutor e opositor dos movimentos e a

consolidação das federações se faz com objetivos de fortalecimento dos

movimentos sociais nas conquistas de suas reivindicações. A visão de um

movimento popular que se transformaria na força social, tão importante na

43
Esta definição se assemelha à visão de Jordi Borja em seu texto, que define uma tipologia para os
movimentos sociais urbanos, identificando aqueles de bairros populares com maior potencial de
transformação social e de integração com o movimento sindical. BORJA, Jordi. Os Movimentos Sociales
Urbanos. Buenos Aires, Ed. SIAP, 1975, p. 18 .

228
conquista do poder político como o movimento operário, mas com uma

capacidade de expansão horizontal no interior da sociedade e de permitir a

consolidação de uma hegemonia política, fez com que na ação política

destes movimentos estivesse presente a negação de uma institucionalidade.

O popular tinha o sentido de uma diferenciação que permitisse

identificar uma base social mais ampla que o movimento operário e uma

dimensão de classe social não a partir de seu lugar na produção, mas na

perspectiva relacional na qual ela se insere em determinado processo de luta

de classe e enquanto tal define seu papel no interior do processo de

transformação social. As classes populares se transformam assim em sujeito

desta transformação e seu locus é a cidade.

Estes caminhos pensados para os movimentos populares urbanos

estimulavam a visão de confronto e negociação com o Estado, ao mesmo

tempo que a legitimação dos movimentos era concebida a partir da negação

deste mesmo Estado e de uma institucionalidade que se iniciava com o

processo de negociação. Este dilema vivido pelos movimentos populares

levou à reflexão sobre a noção de autonomia e à preocupação com os

mecanismos de cooptação que se estabeleciam nesta relação com os

governos estaduais e municipais. Como afirmaram Ziccardi e Machado44, o

fato de que o Estado seja o interlocutor dos movimentos sociais não lhes

44
Estes dois autores foram dos primeiros a identificar limites no paradigma de Movimentos Sociais,
principalmente na noção que via no Estado o único interlocutor dos movimentos sociais urbanos.
ZICCARDI, A. & MACHADO da Silva, L. A. "Notas para uma discussão sobre Movimentos Sociais
Urbanos". In: Movimentos Urbanos, Minorias Étnicas e Outros Estudos, Brasília, Ciências Sociais Hoje
nº2, ANPOCS. Brasília, 1983, p. 9-24.

229
confere especificidade, ainda que não seja o único interlocutor possível

como também afirmavam estes autores.

Francisco de Oliveira, em sua tentativa de repor a questão urbana na

formação da sociedade brasileira, identificou o novo alinhamento de forças,

com o Estado subsumido numa coligação com a burguesia internacional-

associada, portanto dissociado, separado, apartado, descolado da nação.

Esta visão reforça a perspectiva de confronto com o Estado na medida em

que, para o autor:

“o urbano é agora sobretudo, a antinação. É o assentamento definitivo

da produção e do controle político social na cidade, mas a cidade agora é

todo o país; é não somente o apertar o cinto do subperíodo anterior; é

colocar, pela repressão, toda a massa trabalhadora sem calça; não há

necessidade de apertar o cinto. O urbano agora é unificação de mercado de

trabalho, propriamente urbano e rural; é bóia-fria, acumulação e miséria; o

urbano agora é nordeste como fronteira de expansão do capitalismo

monopolista, é colocar a Amazônia como pasto predatório do grande

capital. É um novo recorte entre sociedade civil e estado; a diferença passa

a se dar numa formação em que o estado e a grande burguesia

internacional-associada, estão de um lado e o resto da nação de outro”45.

45FOLIVEIRA, Francisco de. "Acumulação Monopolista, Estado e Urbanização". In: O Banquete e o

Sonho, ensaios sobre economia brasileira. São Paulo, Brasiliense, Cadernos de Debates nº 3, 1976, p.62-
63.

230
 Esta visão de Francisco de Oliveira foi apresentada como comunicação

na reunião da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC),

realizada em agosto de 1976, no mesmo ano que o regime militar anunciava

a morte do operário metalúrgico Manuel Fiel Filho nas dependências do

DOI-CODI em São Paulo46. Traduz o tom e a imagem com que o discurso

sobre o urbano começava a ser internalizado pela sociedade brasileira e no

interior dos movimentos sociais.

O quadro político impulsionava para que o urbano se transformasse na

questão nacional, integrando movimentos sociais num projeto democrático

de oposição à ditadura. O Estado não somente se constituía no opositor

local, como unificava corações e mentes na luta de resistência.

Ao lado, ou no interior, desta unificação do urbano como espaço de

resistência nacional, desenvolve-se a identidade social construída nos

bairros, a partir das reivindicações por serviços urbanos, levando também a

pensar o urbano, seja no campo dos direitos seja na perspectiva da cidade,

enquanto uma totalidade definida territorial e institucionalmente.

Não se tratavam assim de lutas sociais na cidade, como aquelas da

década de 50, mas de um movimento que colocava no centro do conflito a

46
Em 17 de janeiro de 1976, o II Exército anunciava a morte de Manuel Fiel Filho nas dependências do
DOI-CODI. No ano anterior, já havia sido divulgada a morte do jornalista Vladmir Herzog, gerando um
protesto através de um culto ecumênico com a presença de D. Evaristo Arns, o rabino Henry Sobel e o
reverendo Jaime Wright e assistido por mais de 8 mil pessoas.. A morte de Manuel Fiel Filho, anunciada
alguns meses depois do ato ecumênico, gerou a demissão do Comandante do II Exército, gen. Eduardo
D'Ávila Mello. O gen Geisel, que havia anunciado que “não seria tolerada mais nenhuma morte naquelas
circunstâncias” , nomeou o gen. Dilermando Gomes Monteiro, homem de sua confiança. FON, Antônio
Carlos. Tortura, a história da repressão política no Brasil, São Paulo, Global Editora, 1ª edição, 1979,
p.64.

231
gestão urbana, a valorização do solo, as rendas fundiárias, o espaço de

moradia na sua relação com a cidade, os equipamentos, a segregação e o

direito à cidade.

A formação destes movimentos, contudo, em sua lógica não

institucional, viverá o dilema de ter de conviver e aprender a negociar com o

que consideravam o seu próprio algoz. Uma relação de afirmação de sua

identidade e negação de seu opositor.

4.5. A institucionalização dos movimentos e a formação

das federações

A ação de enfrentamento com o Estado impulsionava a determinada

prática instrumental, colocando a necessidade de entidades que unificassem

verticalmente os movimentos de bairros. Divergências começavam a

aparecer entre aqueles que queriam um movimento mais basista, criticando a

organização de federações antes da consolidação de bases sociais, e aqueles

que viam como caminho imediato uma organização centralizada unificando

as organizações.

Estas divergências já se faziam presentes na própria formação da

Articulação Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais (ANAMPOS),

em 197947. A ANAMPOS tinha o objetivo de integrar as experiências das

47
A ANAMPOS foi organizada no final de 1979 e início dos anos 80, no encontro de João Monlevade no
qual, segundo Pedro Pontual, “companheiros do movimento popular, do movimento sindical, do campo e

232
oposições sindicais com os movimentos populares. Esta simbiose já vinha

desde as primeiras ações do Movimento Contra a Carestia e cresce no final

da década de 70 com os bairros se constituindo em espaços de apoio às

mobilizações sindicais e ao movimento de oposição ao peleguismo oficial e

interventor. A ANAMPOS acompanha este esforço de reorganização do

movimento sindical priorizando a formação da Central Única dos

Trabalhadores (CUT).

A formação da ANAMPOS significou também a constituição de uma

referência política que integrava mas definia posições no interior dos

movimentos sociais. Assim, ela concentra todos os seus esforços na

construção da CUT, mas se colocará frontalmente contra a formação da

Confederação Nacional de Associações de Moradores (CONAM),

considerando-a uma proposta construída de cima para baixo48.

Integrados às lutas pela democratização do país, os movimentos

populares urbanos se organizaram de modos distintos, indicando diversas

concepções de forma e de conteúdo. Contudo, predominam as Federações de

Associações de Moradores – como a Federação de Associação de Moradores

do Estado do Rio de Janeiro (FAMERJ), Federação Rio Grandense de

Associações Comunitárias de Amigo de Bairro-RS (FRACAB), Comissão

da cidade se reuniram para discutir quais seriam os princípios, as linhas de atuação e trocar experiências
dos movimentos sindical e popular combativos, que se diferenciavam de um tipo de prática vanguardista de
algumas organizações de esquerda”. PONTUAL, Pedro. “Rumo a Central de Movimentos Populares”,
entrevista concedida a revista Movimento Popular, São Paulo, POLIS,/CPV, nº 1, 1989, p.7.
48
PONTUAL, Pedro, “Rumo a Central de Movimentos Populares”, entrevista concedida a revista
Movimento Popular, op. cit., p. 11.

233
de Bairros de Belém (CBB), Federação de Associações de Bairros de

Salvador (FABS). Em São Paulo os movimentos não convergem para um

único formato organizativo, constituindo-se em movimentos com

coordenações próprias nas lutas nos loteamentos clandestinos, nos

movimentos de ajuda mútua ou nas lutas dos sem-tetos.

Essas diferenças de formas de organização eram a expressão concreta

do debate sobre a necessidade ou não de institucionalização dos movimentos

populares urbanos. A formação de federação de moradores era entendida

pela exigência de uma entidade que representasse o conjunto dos moradores,

isto é, a busca de unificação no enfrentamento com o Estado – reproduzindo

na prática as concepções desenvolvidas por Castells49 – e que se justificasse

também pela necessidade de uma organização que pudesse se legitimar e

ganhar visibilidade pública no processo de negociação com órgãos

executivos e legislativos. O discurso da unificação e da legitimidade

institucional se opunha à concepção da ANAMPOS, que procurava trazer

para o movimento popular as experiências das oposições sindicais.

Este debate sobre paralelismo ou não nas formas de organização dos

movimentos populares colocava em confronto duas concepções. A primeira

baseada na noção de que os movimentos sociais urbanos expressavam o

conflito moradores versus Estado e, neste contexto, colocavam-se como

exigência os instrumentos de unificação das lutas de bairros. Uma outra,

presente na prática de organização das oposições sindicais e ampliada pela

49
Revista Proposta. A Questão Urbana, dezembro de 1981, p.42.

234
ANAMPOS para os movimentos populares urbanos, privilegiava o caminho

mais basista de construção de entidades autônomas. Esta divergência se

exacerbou com o debate sobre uma entidade nacional e a formação da

CONAM em 198250.

As concepções teóricas de movimentos encontraram mediações com a

realidade brasileira através dos assessores, grupos religiosos e militantes de

esquerda. A noção de autonomia se materializava, por um lado, na negação

da institucionalidade enquanto o caminho natural dos movimentos e o

espaço de cooptação e instrumentalização do movimento por políticos e

partidos. Por outro lado, influenciada por visões oriundas do movimento

operário que no final da década de 70 tinha nas oposições sindicais sua

grande referência, a concepção de autonomia se interligava a uma

perspectiva de independência de classe, tendo como alvo de crítica não só o

Estado mas também a cultura política tradicional e suas formas históricas

presentes no interior do movimento operário, como o peleguismo e o

populismo.

Deste modo as instituições de apoio reproduziam internamente estes

debates, e discutiam a sua própria institucionalização. Jorge Eduardo,

presidente da Federação dos Órgãos para a Assistência Social e Educacional

(FASE), relata como neste período se reproduziam dentro desta instituição

as visões entre ïnstitucionalistas e instrumentalistas, nas quais se colocava

50
Congregando Federações Estaduais, depoimento de João Bosco, presidente da CONAM na época, à
revista Movimento Popular, op. cit, p.17-18.

235
em debate a necessidade de sustentar uma cultura institucional de

independência em relação aos partidos, grupos e as próprias direções dos

movimentos populares, opondo-se à visão de instrumentalização das

instituições de apoio sem perspectiva de produção de conhecimento e de

construção de sua própria cultura institucional51.

O processo de democratização interveio concretamente nos rumos deste

debate. Tanto as associações e federações se tornaram um fato social que

impulsionava as formas de gestão democráticas em termos de poder local,

como as instituições de apoio se consolidaram como organizações não-

governamentais. Uma nova dinâmica se impôs no interior das lutas urbanas.

Além das eleições de governadores – abrindo caminhos para uma

legitimação maior das associações e federações – desenvolve-se entre 82 e

84 um intenso movimento de ocupações de terra urbana. A própria formação

da Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR)52 nasce, no interior da

Comissão Pastoral da Terra (CPT), para dar apoio a estas ocupações.

As ocupações de terra explicitaram o que já era implícito nos

movimentos populares urbanos: a luta pela ocupação e organização do

território. Esta dimensão das lutas urbanas, não apenas reivindicativa de

51
Entrevista com Jorge Eduardo Saavedra Durão, presidente da FASE, concedida a Franklin Dias Coelho
em 18 de maio de 1996.
52
Surgida de um encontro da Comissão Pastoral da Terra da Igreja Católica em 1984, realizado em São
Paulo, sobre as ocupações de terra urbana, a ANSUR nasce de uma demanda de agentes das comunidades
eclesiais de base, que procuravam apoio para as ocupações de terra. A Comissão Pastoral da Terra,
entendendo que não era este seu campo de atuação, promoveu um encontro nacional para construir este
apoio técnico e político. “Uma avalanche de Ocupações de Terra”, Depoimento de Luis Paulo Teixeira
Ferreira à revista Movimento Popular, op. cit., p. 46.

236
serviços urbanos, mas introduzindo uma luta pela disputa de hegemonia na

organização do espaço urbano já estava indicada nas concepções iniciais dos

movimentos populares urbanos. A experiência dos movimentos de

pobladores no Chile53, em que mesmo o Partido Democrata Cristão

estimulou a formação de acampamentos, já indicava que organização do

espaço e poder político caminham juntos no processo de produção da cidade.

As ocupações de terra impulsionam a retomada da luta pela reforma

urbana. Com esta bandeira, assumida de forma mais nítida a partir do projeto
de iniciativa popular de Reforma Urbana apresentado na Constituinte,

assume-se muito mais que uma concepção de contra-hegemonia na luta pela

organização do espaço urbano. Trabalha-se, com uma dimensão de

construção de um projeto específico que reverta a lógica de exclusão social e

territorial da cidade.

Ao lado da força questionadora da própria realidade social em função

das transformações políticas na década de 80, os formatos organizativos,

tipos de mobilização e projetos de movimento foram acompanhados por

intensa reflexão acadêmica onde predominava a crítica ao paradigma inicial

de movimentos sociais urbanos. Esta reconstrução analítica, entre tantas

questões relevantes que este debate suscitou, procurou relativizar o papel do

Estado como único interlocutor, aprofundou a noção de poder local e de seus

53
Pastrana e Threlfall descrevem - em Pan, Techo y Poder, el movimiento de pobladores en Chile - como a
democracia cristã, em sua estratégia organizativa de recrutar bases sociais para seu projeto, formou Comitês
Sin Casa e, após a vitória da Unidade Popular, estimulou a ocupações de casas e apartamentos.
PASTRANA, Ernesto & THRELFALL, Mônica. Pan, techo y poder, el movimiento de pobladores en Chile
(1970- 1973), Buenos Aires, Ediciones Siap-Planteos, 1974, p.60.

237
atores, reintroduziu o debate sobre o papel dos partidos políticos e resgatou a

dimensão territorial do conflito urbano.

4.6 A década de 70: resistência e construção política

O ressurgimento dos movimentos populares urbanos, assim como o

movimento sindical, marcou a década de 70. Este período foi sintetizado por

Haroldo de Abreu, assessor da FASE, uma das primeiras instituições de

apoio a trabalhar com movimentos populares urbanos:

..."articulação democrática pela recuperação do poder da sociedade

civil e dos direitos dos cidadãos, de diferentes interesses e movimentos

propiciou a cobertura necessária à reorganização dos dominados no seio da

sociedade civil. Multiplicaram-se as associações de bairros/moradores e

diversos movimentos urbanos não institucionalizados em confronto com as

políticas públicas e as agências governamentais. Ao mesmo tempo, a

conquista da direção de entidades sindicais pelas oposições de "esquerda"

imprimia ao movimento classista uma orientação contrária à

institucionalidade estatal-corporativa que o conformava levando à

reorganização do movimento sindical e à constituição da CUT e da

CONCLAT (hoje CGT). Assistia-se à eclosão dos chamados "movimentos

sociais urbanos" e do "novo sindicalismo"...54

54
Haroldo de Abreu, Revista Proposta, nº 36, Rio de Janeiro, FASE, p.36.

238
 Nesta conjuntura, que marcou o momento culminante das demandas

por direitos nas grandes cidades brasileiras, não pode ser considerado um
fato insólito o crescimento das lutas populares no espaço urbano.

... ”O crescimento dos movimentos urbanos colocou na ordem do dia

os fundamentos sociais da cidadania e da modernidade urbana,

incorporando-os ao conteúdo da luta pela democracia (por exemplo,

vinculando-a não só aos direitos civis, mas ao direito à moradia, aos

equipamentos urbanos etc.), constituindo uma identidade imediata

morador/bairro na luta por esses direitos.”

... “O eixo em torno do qual estruturaram-se as reivindicações da

grande maioria desses movimentos foi a necessidade imediata de

reprodução da vida (ou da força de trabalho).”

... "Um papel significativo na construção de referências globais para

uma ampla parcela da militância nesse contexto foi desempenhado pela

Igreja, seja no papel de grande guarda-chuva institucional para a atuação

militante, seja como formadora de quadros ou articuladora de um discurso

que referenciava grande parte dos movimentos”55.

Como forma básica de atuação, a maior parte dos movimentos da

época, ao demandarem melhoramentos urbanos, o fazia através de petições e

abaixo-assinados, de caravanas ao órgãos públicos, assembléias ou

manifestações mais massivas. Essas aglutinações, conforme Kowarick:

55
Haroldo de Abreu, op. cit.

239
 ..."ganhavam visibilidade política na medida em que colocavam à luz

do dia a ilegitimidade de um sistema que ignorava as necessidades mínimas

de crescente contingente e se avolumava nos bairros pobres da cidade.

Chocando-se contra a excludente ordem instituída, algumas mobilizações

adquiriram o caráter de "desobediência civil", claramente manifesto na luta

pela regularização de loteamentos clandestinos, no movimento contra o

aumento do custo de vida e sobretudo nas greves metalúrgicas de 78-80"56.

Outros movimentos tangenciaram as questões acima, mantendo, no

entanto, um espaço próprio de desenvolvimento: negros, mulheres e

homossexuais, por exemplo. A igualdade de oportunidades, a privacidade, as

garantias concretas contra violências físicas e morais são algumas das

necessidades objetivas desses segmentos.

Muitos outros movimentos ainda se organizam nas cidades, importando

destacar que cada um deles o faz sobre necessidades objetivas de natureza

coletiva, fundamento da consciência de seus participantes sobre o ser social,

ou seja, base da construção de uma identidade social, que será a tônica da

fase imediatamente posterior, que tem lugar a partir da segunda metade da

década de 80. A década de 70 foi assim um período de derrotas, de

resistência, mas também de construção.

56
KOWARICK, L (org). As Lutas Sociais e a Cidade. 2a ed. São Paulo, Paz e Terra, 1988, 1994. p.315.

240
 5. Democratização do Estado e a
construção de representações institucionais:
o movimento de reforma urbana

No final da década de 70 e início dos anos 80, o movimento de

oposição ao regime militar assume sua real dimensão política através das

campanhas de anistia, de liberdade para os presos políticos, volta dos

exilados, eleições diretas e a constituinte. As lutas nos bairros assumem mais

plenamente sua dimensão territorial urbana, tanto no aspecto de

enfrentamento com governos locais como na ampliação da expectativa da

população em ver atendidas suas reivindicações. O conjunto dos

movimentos sociais na cidade ganha em especificidade e constrói sua

identidade social.

As lutas específicas em torno de educação, saúde, transporte, habitação,

saneamento passam a apresentar diversas formas de manifestação que

ganham unidade através da organização de federações estaduais e

municipais de associações de moradores. A fala vertical ganha um porta-voz

urbano e assume o confronto com o Estado. O processo de resistência e

legitimação social se estabelece a partir desta identificação do Estado como

opositor e, paradoxalmente, seu único interlocutor. O movimento de bairros

cresceu no seu enfrentamento com o Estado, mas, ao mesmo tempo, exigia

241
diálogos, negociações e respostas em termos de política pública e cultura

institucional.

A crescente participação dos movimentos populares urbanos nas

grandes cidades gerava debates sobre a natureza do conflito e o papel

estrutural e conjuntural destas ações coletivas, produzindo caminhos de

reflexão tanto sobre uma teoria ou modelo explicativo como também por

seus conteúdos, vinculados a uma noção de prática e a uma ação numa

determinada direção.

Sem equacionar os dilemas conceituais1 começam a se colocar, no

campo da prática, as dificuldades de formalização de movimentos de

moradores – envolvendo estatutos legais, reconhecimento governamental e

participação em espaços de decisão política – que, por opção política,

negavam inicialmente esta institucionalidade. Esta negação se fazia por dois

fatores: a visão de autonomia e a permanência de uma intencionalidade de

fazê-lo sujeito histórico. De algum modo estes dois fatores expressavam

compreensões distintas, na forma e no conteúdo, dos movimentos sociais,

mas se unificavam numa visão antiinstitucional O debate sobre

institucionalização do movimento e formas de cooperação com o Estado não

1
O debate sobre o paradigma de movimentos sociais urbanos será intenso no início da década de 80,
refletindo o seu próprio dinamismo e importância no cenário político brasileiro. No interior da Associação
Nacional de Pós-graduação em Ciências Sociais (ANPOCS), organizou-se um grupo de estudiosos que se
constituíram num pólo de referência deste debate. Entre eles se encontravam Ana Clara Torres Ribeiro,
Luiz Antônio Machado da Silva, Maria da Glória Gohn, Edson Nunes, Pedro Jacob, Vera da Silva Telles,
Ilsen-Sherre, Lúcio Kovarick, Paulo Krischke, entre outros.

242
expressava apenas dilemas práticos, mas articulava as diversas

intencionalidades presentes no interior dos movimentos sociais urbanos.

5.1 Institucionalização do movimento e a especificidade

do conflito urbano

No início da década de 80, os movimentos sociais já começavam a se

constituir no sujeito social da democratização da gestão urbana. Integravam-

se ao movimentalismo, termo cunhado por Ana Maria Doimo para

identificar a marca comum dos impulsos participativos deste período no qual

a novidade está precisamente no fato de se originarem fora da esfera

produtiva e dos canais de mediação política, em espaços marcados

fortemente por carências referidas ao vertiginoso crescimento urbano e crise

do Estado capitalista2.

A dimensão movimentalista, na qual Ana Maria Doimo sugeriu que

olhássemos para esta realidade como se fosse pela primeira vez3, não parece

2
Ana Maria Doimo sugere que longe de pensarmos em “novos sujeitos”, em “novas identidades”, deve-se
olhar estes novos impulsos participativos como um processo de constituição de novos formatos políticos
que incorporem uma ação-direta. Adverte a autora que, ao reabilitar este termo para a reflexão da
participação do tipo movimentalista, não está se reportando à experiência anarquista. Contudo, parece-me
que, apesar de seus esforços, é inevitável que esta relação se estabeleça por seu uma noção definidora do
movimento anarquista. DOIMO, Ana Maria. A Vez e a Voz do Popular. Movimentos Sociais e Participação
no Brasil pós-70. Rio de Janeiro, Relume-Dumará, ANPOCS, 1995, p.50.
3
O desejo de olhar estes movimentos como se olhássemos pela primeira vez parece querer resolver o
dilema dos movimentos sociais da década de 70 fugindo da dimensão de novos, não comparando-os com
os velhos, mas pensando-os de forma distinta em um novo campo político e social. Apresenta-se como um
caminho metodológico que, levado às últimas conseqüências perde de vista a história, as continuidades e
descontinuidades, as rupturas sociopolíticas. Historicamente, penso que há que se pensar como estes
movimentos sociais se inscrevem, prescrevem e reescrevem o processo socioespacial.

243
ser distinta, ainda que a autora faça a ressalva da distinção de como os

anarquistas trabalhavam por fora dos canais políticos, negando os partidos

ou uma construção institucional. Por outro lado, olhar pela primeira vez não

resolve o dilema de pensar a mudança e qualificar o papel dos movimentos

sociais. Eder Sader4, ao ressaltá-los como novos sujeitos sociais identifica

um processo de construção que não é distinto do que Ana Maria Doimo

denomina do movimentalismo, como parte de um processo de socialização

da política ampliando os novos formatos de participação política.

Estes sujeitos sociais, aqui incorporando a crítica à dimensão histórica

que determinava um papel totalizante e estruturante na sociedade, tem uma

trajetória de construção que não se faz sem continuidade e descontinuidades,

sem rupturas e incorporação de uma herança histórica presente na ação e na

cultura política dos indivíduos. A reconstituição do ressurgimento dos

movimentos sociais como sujeitos com uma identidade própria no interior

do processo de democratização é apenas um primeiro momento do

aparecimento de novas formas de mediação entre sociedade e política que

ocorre a partir dos anos 70.

Apoiando-se na história de ruptura com a cultura política tradicional do

Partido Comunista, ao lado da própria ausência de agremiações partidárias e

de eleições plebiscitárias, os movimentos sociais se constituíram em centro

4
Eder Sader sugere um certo cuidado na utilização da noção de sujeito, pela herança que carrega como uma
noção histórica, estruturante e capaz de pensar a totalidade. Evitando tanto a noção de sujeito histórico,
como a de ator com um papel definido na estrutura social, Eder Sader trabalha a noção de um sujeito
coletivo que denota tanto autonomia como heteronomia. SADER, Eder. Quando os Novos personagens
entram em cena, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1988.

244
do processo de democratização. A partir de 1980, com o surgimento do PT e

do PDT5, fugindo da bipolarização partidária que marcava a estratégia de

transição política dos Generais Geysel e Golbery do Couto e Silva, e após a

eleição de governadores em 1992, amplia-se o espaço de atuação política

partidária e de participação da sociedade, mas os movimentos sociais já

haviam se configurado em atores deste processo, mas ainda sem um marca

maior de suas identidades.

Com a ampliação dos espaços partidários e de práticas abertas de

negociação, enquanto instrumento de legitimação dos governos, amplia-se

também o processo de institucionalização, ganhando especificidade em

função de sua identidade e tipo de conflito. Deste modo, movimentos

trabalham formas próprias de pensar a totalidade, a sua representação e seus

opositores. Alguns assumem um objetivo de sensibilização e transformação

cultural, como no caso dos movimentos feminista e ecológico. Outros, como

no caso da saúde, um projeto de reforma descentralizada do sistema.

O movimento social urbano, ligado às necessidades de equipamentos

coletivos da população e à qualidade de vida na cidade, já vinha se

constituindo desde meados da década de 70, mas é na década de 80 que se

5
Em 1979, o governo militar decreta o fim do bipartidarismo (ARENA E MDB) acreditando que dividiria
mais a oposição do que as bases políticas de sustentação do regime militar. Se esta estratégia de dividir a
oposição teve algum êxito na disputa da sigla do PTB, quando Ivete Vargas foi favorecida pelos poderes
públicos com a conquista da legenda, ela não previa tanto a recuperação da credibilidade política de
Leonel Brizola – com a formação do Partido Democrático Brasileiro – como também a formação do
Partido dos Trabalhadores que agregará setores de igreja, comunidades eclesiais de base, sindicalistas,
militantes de organizações de esquerda, tanto aquelas que haviam desaparecido com a repressão política
como algumas outras que durante o primeiro momento se mantinham organicamente e definiam o PT
como frente.

245
constitui a maioria das federações estaduais que desenvolvem processos de

gestão com participação das organizações de bairro e de federações.

Ao lado da participação popular, marca dos debates no primeiros

momentos de negociação com o Estado, a cultura antiinstitucional de grupos

de esquerda e daqueles ligados à igreja católica trabalhou o processo de

negociação com o Estado como se estivesse diante de seu algoz, no qual

qualquer ação de parceria significava cooptação. Numa relação sem

alteridade, sem reconhecimento do seu interlocutor, estabeleceu-se um

caminho de institucionalização no qual os movimentos populares, através do

discurso participativo, trabalhavam o movimento como alternativa ao poder

político, reproduzindo, quer através da ação direta dos movimentos quer nas

propostas de conselhos populares, uma visão de dualidade de poderes.

A noção de participação popular guardava assim uma ambígua

influência de Gramsci6, na qual estratégias de consenso se combinavam com

uma ampliação de um base política de poder popular, o que significava uma

noção de dualidade de poderes que não se adequava plenamente à visão de

hegemonia ou de luta política processual7. Deste modo, os movimentos

6
A influência de Gramsci junto aos intelectuais e assessores de movimentos sociais brasileiros encontrou
terreno fértil pela releitura que se fez do populismo, negando a visão instrumental e incorporando a noção
de hegemonia no campo político institucional. Com a emergência das classes populares no cenário político
pós-70, o conceito de hegemonia se mescla com a negação de uma institucionalidade e ações políticas que
a longo prazo visavam a ruptura institucional. A proposta de conselhos populares refletia esta dubiedade
presente na apreensão de Gramsci pela chamada nova esquerda que iria formar o PT.
7
Carlos Nelson Coutinho, que traduziu a grande maioria de livros de Gramsci no Brasil e que ao lado de
Leandro Konder procurou debater as concepções deste autor nos meios acadêmicos e políticos, afirma
que Grasmci, em sua obra de maturidade, os Cadernos do Cárcere, jamais se refere à noção de dualidades
de poderes. Reproduzindo o debate de autores gramscinianos que incorporam ou não esta noção, todos o

246
sociais urbanos, influenciados em sua prática por intencionalidades de

construção de hegemonia política e de transformações democráticas e

culturais da sociedade, encontravam limites no não abandono de uma visão

de ruptura institucional.

Esta era a diferença entre a visão de mundo e as intencionalidades

presentes em movimentos sociais urbanos e a dos próprios movimentos

sociais mais específicos com forte influência daqueles gestados nos países

capitalistas centrais, como o movimento ecológico. Este trabalhava com a

visão de mudança cultural, crítica ao processo de produção fordista e à

alienação social a um processo de crescimento sem limites, presente tanto ao

capitalismo como ao socialismo de Estado do leste europeu. Para estes

movimentos, não poderiam ficar esperando uma revolução social para que

mudasse a cultura e a política dos governantes em aspectos ecológicos,

como também condenavam uma ação instrumental voltada para um

movimentalismo que visasse rupturas institucionais8.

A crítica ecológica à visão de um crescimento sem limites, do qual a

degradação ambiental é efeito, tem, a princípio, um sentido distinto de

movimentos urbanos naquele momento. Os movimentos populares urbanos

fazem pagando um tributo a uma visão processual de aumento progressivo da democracia. COUTINHO,
Carlos Nelson A Dualidade de Poderes, Introdução à teoria marxista de estado e revolução, São Paulo,
Brasiliense, 1985, p.69.
8
No caso do movimento negro, sua especificidade é colocada como ultrapassando um sistema social
específico, ou mesmo o problema civilizatório de nossa sociedade ocidental, colocando questões de ordem
emocional, cultural, de sensibilidade humana, de plástica, sensibilidade com o corpo, sensibilidade em
relação a elementos rituais e religiosos. SANTOS, Joel Rufino. "O Movimento Negro e a Crise Brasileira",
in: Política e Administração . Rio de Janeiro, Fundação da Escola de Serviço Público, revista trimestral,
volume 1, nº 2, julho-setembro de 1985.

247
não traziam uma visão negativa das grandes cidades do ponto de vista

ecológico e da concentração territorial. Eles, de certo modo, legitimavam os

processos metropolitanos constituindo-se em atores que enfrentavam essa

dimensão de exclusão que a grande cidade reproduzia. Estas diferenças

necessariamente apareceram quando a ação de resistência democrática

perdeu sua força e constituíram movimentos com identidade própria,

materializados através de formas de organização e manifestações distintas,

além de estabeleceram uma relação política e ideológica diferenciada no

processo de negociação com o Estado9.

Constituíam-se assim no interior dos movimentos sociais urbanos

ações específicas distintas que configuravam diferentes matrizes teóricas. Ao

lado do debate conceitual, que muitas das vezes não marcava estas

diferenças e homogeneizava a análise dos diversos movimentos, os

movimentos sociais urbanos se diferenciavam pela sua especificidade em

termos de processos que ocorriam em um sistema institucional e

socioespacial específico. Institucional por estar ligado a confronto em

termos de poder local que impunha caminhos muito mais horizontais de

ampliação de sua base social, de forma distinta do movimento sindical que

9
À medida que se constituíam movimentos específicos, como os ecológicos ou de mulheres, as estratégias
se mostravam mais diferenciadas. Estes novos movimentos sociais, categoria muito mais identificada com
uma luta político-cultural européia, onde as novas identidades e mudanças específicas haviam de ser feitas
por um processo de transformação cotidiana, dos hábitos e costumes da população, uma utopia possível
assumida pelos próprios movimentos, já que se desfaziam as expectativas em relação ao Estado do Bem
Estar ou no socialismo estatal do leste europeu. Estes movimentos desenvolviam começavam a construir
formas de participação na definição de políticas específicas. De modo distinto, os movimentos populares
urbanos, assumiam uma postura mais reivindicativa e de confronto.

248
sempre trabalhou no sentido de uma verticalização, tanto em termos de

formato organizacional como de oposição ao Estado.

Por outro lado, estes movimentos populares urbanos se constituíram

como atores por serem identificados pelas demandas coletivas. A

identificação de contradições urbanas, localizadas na incapacidade do Estado

de responder a estas demandas coletivas e a dimensão territorial das

desigualdades, constituiu uma referência que impunha limites na própria

negociação com o Estado. Não se tratava de um conflito colocado no âmbito

civilizatório, como o ecológico, capaz de construção de um senso comum de

um desenvolvimento socioambiental, mas da contraposição a desigualdades

capitalistas que se reproduziam na cidade.

5.2 Um mar de necessidades e as diferenças regionais

Todas estas distintas intencionalidades levavam a que os movimentos

sociais se diferenciassem ao se aproximar o fim do regime militar e o

esgotamento do papel das frentes políticas que se formaram na luta de

resistência. Estas diferenciações significavam também a procura de uma

maior identidade e especificidade e se davam de forma distintas nos estados

em função da presença de forças políticas regionais e das estratégias

utilizadas.

No Rio de Janeiro a FAMERJ consegue unificar os movimentos sociais

urbanos no seu processo de formação da federação, o que se pode

249
identificar pela diversidade de reivindicações por bairros que caracterizam o

período de sua formação entre 1978 e 1983.

Quadro 5.1
Reivindicações mais importantes da FAMERJ a partir do número de
eventos por ano 1978-1983

Zonas 1978 1979 1980 1981 1982 1983

SUL Ecologia Preservação Preservação Preservação Preservação Preservação
urbana urbana urbana urbana urbana
CENTRO Preservação Preservação Habitação Preservação Lazer Preservação
urbana urbana urbana
NORTE Lazer Lazer Transporte Lazer Lazer Saneamento
básico e
transporte
OESTE Habitação Saneamento Transporte Saúde e Transporte e Serviços
básico segurança Saneamento urbanos
básico

Fonte: Jornal do Brasil de 1978 a julho de 1983, in: BOHADANA, Estrella et alii, O

Movimento de Moradores de Bairros e a FAMERJ no Rio de Janeiro10.

Fazendo uma classificação por serviços urbanos, a pesquisa indica as diferenças de perfil

de reivindicações por área da cidade. Os dados quantitativos indicam que o número de eventos

citados de manifestações de associações de moradores no período de 1978 a 1983 cresce de 27

para 295, respectivamente.

10
Pesquisa realizada no período de julho de 1983 a fevereiro de 1984, com a participação de professores e
alunos do Curso de Pós-Graduação do Instituto Metodista Bennett. Participaram da equipe como
coordenadores a prof. Estrella Bohadana e o prof. Carlos Henrique Guanziroli. Como pesquisadores os
alunos: Alcides José de Carvalho Carneiro, Marcia Barbosa da Fonseca, Marcia Lacerda Teixeira Gentil,
Maria Regina de Araújo Pereira, Marilene Metran Pinto de Carvalho e Sonia Hauser. BOHADANA,
Estrella et alii, O Movimento de Moradores de Bairros e a FAMERJ no Rio de Janeiro, Instituto Metodista
Bennett, 1984, mimeo, p.87.

250
 O ano de 1982, com a vitória da oposição em vários estados, marcou a

mudança de um movimento reivindicativo para uma maior intervenção na

gestão urbana. No Rio de Janeiro, a FAMERJ reuniu, durante a campanha

eleitoral, candidatos ao governo do Rio de Janeiro para debater as

reivindicações dos movimentos de bairros e o projeto administrativo de cada

um. Na época, todos firmaram compromissos com a entidade de

representação dos oradores, mostrando o grau de legitimidade que haviam

conseguido. Os principais pontos deste compromissos eram:

“Uso mais racional do solo urbano. Uma mudança na política

habitacional do BNH”,...

... Reorganização das centrais de abastecimento do Estado, abrindo

espaço aos produtores e à comunidade organizada.

... Solucionar o caos do transporte coletivo, os recursos ferroviários,

marítimos e rodoviários de que dispomos que só servem aos interesses das

empresas que monopolizam estes transportes...

... Descentralização do poder e autonomia dos Estados e Municípios.

... Criação de canais permanentes de comunicação entre o Estado e a

população

... Acesso fácil do Estado, buscando aproximar o poder das

comunidades.

...Redirecionamento dos investimentos públicos para áreas carentes.

251
 ... Amplo debate entre executivo, legislativo e associação de moradores

sobre orçamentos estaduais e municipais, antes de sua aprovação.

... Consulta à população para preenchimento dos cargos de prefeito,

administrador, administrador regional e interventor das zonas de segurança

nacional11.

Este quadro de compromissos expressa ainda uma visão de participação

enquanto uma concessão do Estado, reivindicando o acesso fácil do Estado e

consulta à população para preenchimento dos cargos de prefeito,

administrador, administrador regional e interventor das zonas de segurança

nacional. Ainda que representasse pontos a serem assumidos pelas

candidaturas a governador, traduzia uma intenção das entidades

representadas na FAMERJ de integração e democratização do poder público.

Timidamente, com receios de perder sua pureza, os movimentos começam a

vivenciar o processo de negociação com o Estado. As eleições de 92 marcam

a ampliação desta participação em órgãos de governo e a explicitação do

dilema autonomia versus cooptação.

Os compromissos propostos pela FAMERJ significavam uma

intervenção direta na nova administração. No ano de 1983 o novo

11
Como em todo movimento social com forte presença político-partidária, as reivindicações procuram
articular questões nacionais com específicas. No caso de movimentos sociais urbanos, esta articulação local
– nacional aparece como um dilema já que a luta tem uma dinâmica basicamente local. Este dilema
aparecerá também na discussão do próprio projeto de reforma urbana. Um outro aspecto é a presença de
reivindicações ainda de enfrentamento ao regime militar como o fim do interventor das zonas de segurança
nacional, que englobava os prefeitos de capitais e de municípios com atividades consideradas como de
segurança nacional Jornal do Brasil, 29 de novembro de 1982, p.21.

252
governador, Leonel Brizola, foi convocado para um encontro com as

associações de moradores. Este encontro foi realizado no dia 27 de março,

no Ginásio de Esportes Olaria, com a presença de 5.000 pessoas12. Ali, os

representantes de associações, divididos em 20 zonais da FAMERJ, falaram

cada um durante quatro minutos e entregaram documentos com suas

reivindicações. Ao fim do encontro, o Governador Leonel Brizola firmou

seu compromisso com as associações e qualificou os problemas por elas

apresentados com um mar de necessidades.

Este mar de necessidades também se colocou para outros governadores

de oposição. Em Belém, o cenário com a eleição de Jáder Barbalho para

governador do Pará, foi a contraposição das propostas da Comissão de

Bairros de Belém, criada em 1979, com o conjunto de políticas de governo

(mesa do povo, mãe crecheira, entre outros) que gerou o debate sobre

cooptação e clientelismo13.

A nova conjuntura política do início dos anos 80 quebra a unidade

construída por força da oposição ao regime militar; acentuam-se as

diferenças político-partidárias internas, agravadas pelo acesso ao poder de

12
Jornal do Brasil, 28 de março de 1983, p.4.
13
Segundo texto de assessores da FASE de Belém, "a avaliação tanto das direções dos movimentos
populares quanto de suas assessorias, levava ao entendimento de que, sem uma forte sustentação na base
popular, as iniciativas governamentais orientadas e propostas pelo governo estadual levariam fatalmente a
desvios de promoção individual ou ao fortalecimento das práticas de cooptação e clientelismo largamente
praticadas pela política jaderista, como os currais eleitorais, o favorecimento de políticos e o
empreguismo nos bairros da periferia. Dessa forma, com raras exceções, as atividades para melhoria
imediata da qualidade de vida da população deixaram de ter valor em si mesma e passaram a ser
mediadas pelo político". ABELEM, Auriléa Gomes & OTTERLOO,Matheus. Contextualização dos
Movimentos Populares Urbanos na Região Metropolitana de Belém, Belém, Convênio Programa Popular
Urbano da FASE/Universidade Federal do Pará, p.18.

253
parcela da oposição14. O movimento se ressente com o afastamento de vários

técnicos e lideranças que passam a ocupar, a partir de 1983, cargos públicos

e assessorias governamentais. As divergentes percepções e interpretações de

como lidar com o governo ocupado por pessoas consideradas progressistas,

começam a dividir o movimento. Um grupo defende a autonomia, uma

posição crítica frente ao Estado; outro se coloca a favor de alianças e da

negociação e desenvolve um trabalho de apoio ao então candidato a

governador, Jáder Barbalho (PMDB), que simbolizava as esperanças em um

governo democrático e participativo.

A vitória de Jáder Barbalho nas eleições de 1982 marca uma nova

época na relação Estado-organizações populares. Com sua forte ingerência

na vida municipal, já que os prefeitos eram nomeados pelo governador, é a

estratégia traçada por ele que prevalece. O reconhecimento das organizações

como interlocutoras na administração do município cria, por outro lado, uma

situação contraditória para o movimento.

Jáder investe para conquistar o movimento popular, através da CBB,

que articulava na época grande número de organizações de bairros. O

discurso então assumido pelo Estado soa o mesmo que a população estava
acostumada a ouvir do lado do movimento. Isto confunde o movimento. Por

outro lado, o Estado passa a estar presente no próprio local de moradia

14
Segundo Maria da Glória Gohn, a nova conjuntura política dos anos 80 foi quebrando aqueles
denominadores comuns. As diferenças foram se explicitando. GOHN, Maria da Glória. Os movimentos
sociais e a luta pela moradia. São Paulo, Edições Loyola, 1991, p.13.

254
através de seus técnicos, de seus assessores, das organizações por ele

fomentadas.

Os assessores da Prefeitura tiveram um papel muito importante nessa

fase, de 1983 a 1988, na elaboração e desenvolvimento das relações entre o

Estado e o movimento. Conduziram o processo de discussão para os bairros,

ouviram as reivindicações, canalizando as demandas. As soluções nem

sempre eram dadas, mas havia um processo de negociação com os

movimentos, mesmo com os mais combativos. Com isso deixam de existir,

ou diminuem bastante, as manifestações de reivindicação coletiva frente à

Prefeitura ou ao governo do Estado.

É interessante observar que a descentralização administrativa, para

atendimento nos próprios bairros, era uma reivindicação antiga do

movimento. Mas quando passa a ser adotada pelo Estado é considerada por

algumas lideranças da CBB como estratégia de manipulação, de divisão e de

enfraquecimento do movimento. Mesmo quando alcançam êxito, as vitórias

são diluídas por bairro, deixando, inclusive, de ser noticiadas pela imprensa

ou sendo por ela exploradas como iniciativa ou concessão do governo.

Há, dentro da CBB, um movimento de resistência a essa ação do Estado

e um conseqüente afastamento ou alijamento por parte dela de várias

lideranças, que aceitam a proposta do governo e passam a lhe dar apoio,

articuladas por vários partidos como o PMDB, PCB e PC do B. As

255
organizações que permanecem ligadas à CBB são aquelas cujas lideranças

são mais articuladas ao PT.

Observa-se, pois, que, apesar de se dizerem independentes, os

movimentos de bairros vão se dividir seguindo a linha ideológica dos

partidos e assumir diferentes posturas em sua relação com o Estado e nas

articulações em nível nacional que então se delineiam (GOHN, 1991). Mas,

se a articulação com os partidos leva a uma divisão, também fortalece o

movimento pela ascensão de seus membros, desta vez à instância do

legislativo através de eleições, gerando expectativa de atendimento das

demandas pela representação legislativa e de real participação no debate

público e no processo decisório. Em paralelo, a designação das assessorias

pela cúpula administrativa para ocupar cargos executivos acentua a divisão,

já que é vista com reservas pelas lideranças vinculadas ao PT.

Ao mesmo tempo, o Estado, nos níveis nacional e local, passa a

estimular a criação e a conseqüente ocupação de centros, associações,

federações e confederações e a criar programas sociais com forte

repercussão junto à população carente. Em Belém multiplicam-se as

organizações de bairros e é criada em 1985, paralelamente à CBB, uma

Federação Metropolitana de Centros Comunitários e Associações de

Moradores (FMCCAM), reunindo desta vez as organizações incentivadas

pelo Estado.

256
 Para as lideranças da CBB, a Federação e suas organizações filiadas são

fruto da cooptação e do clientelismo, e vêm competir no seu próprio espaço.

Para as lideranças da FMCCAM, esta veio preencher um vazio, deixado pela

CBB, se propondo a gerenciar de modo mais eficiente o movimento

comunitário e articular junto ao Estado as reivindicações dos bairros "sem

perguntar a filiação ideológica", ao contrário da CBB que era "mais política

que movimento comunitário"15.

O movimento liderado pela FMCCAM passou a contar com o apoio

dos órgãos estaduais e municipais e de empresas particulares tendo, por

exemplo, à disposição carro com motorista para realização de suas

atividades, ajuda na confecção de cartazes e alimentação por ocasião dos

congressos, entre outros. São seus membros indicados para fazer parte dos

diversos conselhos consultivos criados nos níveis estadual e municipal.

Quanto à questão da autonomia, as lideranças da FMCCAM percebem sua

importância, mas não vêem como consegui-la pela falta de recursos para

manter o movimento, se sujeitando a uma relação de troca.

O processo desenvolvido pela Federação Metropolitana é, portanto, de

subordinação à orientação emanada do governo, justificada pelo apoio

recebido e pela dependência de recursos. Portanto, parte do movimento entra

em negociação com o Estado em busca de garantias externas, conseguindo

para seus bairros representados várias vantagens. Com isso tem a adesão de

15
Entrevistas com lideranças da FMCCAM realizada por assessores da FASE em Belém. Texto Base de
Contextualização - MPUs da Região Metropolitana de Belém. Julho de 1994, Belém, mimeo, p. 22.

257
outros bairros, esvaziando o movimento liderado pela CBB que vê, no

Estado, o opositor, o cooptador e prefere enfrentá-lo como inimigo, na

crítica e na luta por um movimento autônomo.

Distinto das experiências que se aglutinaram em federações, os

movimentos populares em São Paulo se organizaram a partir da identidade

no lugar que ocupam no espaço urbano. Movimentos específicos de

transporte, educação, saúde e moradia constituíram formas próprias de

representação. No caso de moradia, o quadro a seguir atesta essas

diferenciações e identidades.

QUADRO 5.2

Movimentos populares em São Paulo

Movimentos Forma de organização

Favelas • Inicia-se de forma unificada durante os anos 78/80 e, a partir de 1982, com a vitória
da oposição, com Franco Montoro (PMDB), essa trajetória viu-se alterada. o qual
cindiu-se pelas diversas opções partidárias.
• As quatro entidades existentes desde então são: Conselho Coordenador das Favelas
de São Paulo (Cofasp), Conselho Coordenador das Associações das Favelas de São
Paulo (Corafasp), Movimento Unificado de Favelas (MUF) e o Movimento de
Defesa das Favelas (MDF).
Loteamentos • A mobilização inicia-se em 76 na Zonal Sul da cidade através do trabalho das
Clandestinos comunidades eclesiais de base. O objetivo é um só: a regularização das propriedades
para a obtenção das escrituras definitivas e os benefícios públicos para os bairros.
• O auge do movimento é em 79. Nesse ano a pressão dos moradores é grande e
culmina com uma gigantesca assembléia diante da prefeitura. Algumas vitórias são
conquistadas com a regularização de diversos loteamentos. O prefeito anuncia que
todos teriam sua situação regulamentada e que para acelerar esse processo o
atendimento dos casos se daria pelas administrações regionais dispersas pela cidade.
Essa medida fragmentou o movimento. Ele existe até hoje através de manifestações

258
 isoladas.
Cortiços • Com o apoio da Igreja Católica, em fins de 81 e início de 82, esse segmento passa a
mobilizar-se. Trabalho dificílimo, na medida em que não há tradição de luta
organizada no meio e muitos de seus moradores deslocam-se constantemente de uma
área para outra, inclusive mudando-se para favelas.
• Em todo esse período o alcance da luta não ultrapassou a esfera de pequenas ações
isoladas de conjuntos, em torno de demandas bem específicas. Atualmente, forma
com o MUF e os moradores dos Conjunto Pró-Morar um único movimento.
Mutirão • Coordenação dos Movimentos e Associações de Moradia, Ajuda Mútua e
Autogestão.
• Começam com ocupações organizadas de terrenos, passam por amplo processo de
enfrentamento e negociações com os poderes públicos e desdobram-se, quase sempre
por longos períodos, no empenho pela obtenção dos direitos de posse coletiva, na
própria construção das casas com todos seus detalhes técnico-políticos, no pagamento
de prestações e, por fim, na gestão administrativa dos "novos bairros".
Movimentos dos • À semelhança dos mutirões, caracterizam-se por serem ocupações organizadas do
Sem-terra solo urbano.
• Tratam-se de operações laboradas coletiva e conscientemente. A população decide
por um lugar – de preferência nas áreas mais equipadas e próximas de ofertas de
emprego – e ocupa-o. Nesse sentido, já distinguem-se das favelas que são, em geral,
constituídas por invasões individuais e desorganizadas.

Neste mar de necessidades e dentro do processo de institucionalização

da representação dos moradores frente ao Estado, generaliza-se a prática do

que se denominou planejamento participativo16. Ao lado de uma novas

formas de gestão com participação dos moradores, com algumas delas

16
O discurso sobre planejamento participativo teve como referência inicial os programas e projetos de
prefeituras com participação da comunidade. A primeira delas, ou a mais divulgada no final década de 70,
foi a experiência de Lajes, em Santa Catarina, com a eleição, em 1976 de Dirceu Carneiro do Movimento
Democrático Brasileiro (MDB). Com a experiência de hortas comunitárias, participação das associações de
moradores nas ações da prefeitura e programas de habitação e economia popular, valorizava-se a volta do
povo ao cenário político. A auto-organização popular é o fundamento desta prática. Ela reverte o centro de
decisões: não são burocratas mordômicos que decidem sem o povo o que é melhor para ele, é o povo
organizado que toma a palavra através do trabalho e de suas associações de moradores de bairros urbanos,
de núcleos agrícolas e de distritos. Lajes desenvolve uma democracia participativa e uma economia
ecológica.”. Prefácio de Maurício Tragtemberg no livro: ALVES, Moreira Alves. A Força do Povo,
democracia participativa em Lajes. São Paulo, Brasiliense, 1980, p.8.

259
reorganizando o território municipal a partir de centros comunitários17,

surgem as experiências de técnicas alternativas ou adequadas voltadas

principalmente para bairros periféricos e áreas pobres em infra-estrutura.

Este cenário de presença maior das Federações de Associações de

Moradores e formas associativas dos bairros em organismos de gestão,

produziu um debate no campo do planejamento e da ação prática dos

movimentos sociais. De um lado os movimentos sociais vivendo seu dilema

de negociar com seu algoz, o Estado, de outro a racionalidade do

planejamento tendo que absorver na sua lógica atores sociais e a própria

dimensão da incerteza, já que se trabalhava com variáveis sobre as quais não

se tinha um grau de controle ou mesmo governabilidade de ação.

É no interior deste debate que se cunha o termo gestão democrática da

cidade. Retomando os antigos debates sobre planejamento territorial e

urbano presente na proposta de Reforma Urbana debatida no Quitandinha

em 196318, o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) e a Federação

Nacional dos Arquitetos (FNA) realizam o XI Congresso dos Arquitetos do

Brasil, tendo como tema central O Arquiteto e a Gestão Democrática no

Brasil.

17
Uma outra experiência, também bastante divulgada, foi a de Boa Esperança no Espírito Santo, na qual o
Prefeito Amaro Covre, do Partido Democrático Social (PDS), influenciado pelas comunidades eclesiais de
base, reorganizou a administração municipal a partir de nucleação e participação da população em centros
educacionais.
18
A respeito deste seminário de reforma urbana, em 1963, ver Capítulo 3.

260
 A posição do IAB-RJ expressa uma visão da organização do espaço

como pacto social entre os diversos grupos de usuários da cidade, no qual

cada cidadão tem o dever de participar nas decisões relativas à execução dos

planos, programas e projetos, e também nas decisões sobre recursos e

legislação tributária, urbanística e edilícia. A gestão democrática abrangeria

os três níveis de governo, mas o nível mais adequado é o municipal, seja

pelas suas competências seja pela proximidade e acessibilidade da

população19.

Este discurso da gestão democrática trazia algumas afirmações e

ambigüidades próprias de um período de retomada de noções e práticas

democráticas. A participação era colocada como dever e não como direito,

como mais tarde será sugerido no debate da Constituinte de 1988, e os

conselhos são colocados como consultivos, anunciando um debate que

percorrerá administrações democráticas e partidos socialistas e trabalhistas,

em particular o Partido dos Trabalhadores20.

A introdução do debate sobre gestão democrática da cidade recoloca a

visão de identidade urbana pensada enquanto uma totalidade. As carências

urbanas são entendidas não apenas como demanda dos moradores, mas
como um direito da população que exige inversões de prioridade da

19
“Gestão Democrática da Cidade”. Posição do IAB-RJ. Revista de Administração Municipal, Rio de
Janeiro, ano XXIX, volume 32, nº 165, outubro/dezembro de 1982, p.50-53.
20
A afirmação de que cidadão tinha o dever de exercer o direito de eleger os seus representantes e o dever
de participar da gestão democrática traz uma distinção entre direito representativo e dever participativo.
Estas questões estarão relacionadas também com a proposta de conselho consultivo sugerido pelo IAB-RJ.
Gestão Democrática da Cidade.Posição do IAB-RJ, op. cit, p. 21.

261
administração pública baseada não apenas em uma definição política

conjuntural, mas em uma norma necessária à própria reconstituição da

igualdade de acessos e oportunidades no interior da cidade. Por outro lado, a

participação começa a ser pensada como um processo de democratização de

gestão e não apenas o maior acesso às decisões de governo.

A dinâmica de mobilização e enfrentamento com o Estado consolidou

uma noção de democracia associada à participação. direta. Ao lado desta

concepção de democracia, procura-se estabelecer um dimensão de direito à

cidade. Desvendava-se a lógica social e espacial de dominação da cidade.

Essa lógica perversa de segregação tem seus agentes de produção, ou seja,

aqueles que diretamente ganham com a transformação de uso do solo, com

a valorização imobiliária e com a apropriação privada dos investimentos

públicos. A partir de sua própria prática, ainda que com a forte visão

antiinstitucional, os movimentos sociais urbanos foram incorporando um

novo projeto de reforma de Estado, de incorporação de uma ação

institucional em que vivem a cidade real e a utopia de um lugar democrático

e acesso a uma modernidade tão distante, apesar de tão próxima.

5.3 Surge uma proposta oficial de reforma urbana

A proposta de gestão democrática incorporava dilemas presentes na

prática dos movimentos sociais, significando o repensar de sua história que

262
trazia a herança da oposição e a negação da institucionalidade, contando

com a presença de organizações de esquerda que ainda sonhavam com a

ruptura institucional como caminho revolucionário. O cenário democrático

de maior participação trazia evidentes desafios para os movimentos sociais

gerando dúvidas, incertezas e dificuldades de se adaptarem a esta nova

realidade.

Estas inquietudes foram traduzidas num seminário realizado pela

FASE21, do qual participaram assessores e lideranças dos movimentos

sociais, que espelha bem este momento de transição dos movimentos sociais.

As principais questões se colocavam em torno da participação ou não dos

conselhos organizados pelas prefeituras. Trabalhado na lógica de um

confronto em um jogo sem cooperação, o projeto institucional fica represado

pelo debate instrumental entre a lógica da cooptação versus a ocupação de

espaços, demonstrando que a questão democrática se traduzia numa visão

tática de ampliação de canais de reivindicação, reproduzindo no interior do

Estado a guerra de posições22.

A proposta de gestão democrática não se constituía naquele momento

num ponto da agenda dos movimentos sociais. Surgiu, portanto, de fora do

21
Este seminário, publicado em suplemento especial da Revista Proposta, realizado em março de 1981 no
Rio de Janeiro, contou com a participação de 31 pessoas oriundas de 10 capitais de Estados: Belém, São
Luís, Fortaleza, Recife, Salvador, Vitória, São Paulo, Rio de Janeiro, Curitiba, Porto Alegre. "A questão
urbana", Revista Proposta (suplemento), Rio de Janeiro, FASE, dezembro de 1981.
22
É interessante notar que as noções de ação política de esquerda, todas relativas a organizações e
estratégias militares – como vanguarda, centros táticos, guerra de movimento e guerra de posição – perdem
força, tanto pela desgaste do leninismo no campo internacional como pela não adequação a um processo
democrático de disputa de hegemonia.

263
debate interno que travavam militantes e assessores e como um movimento

de democratização de concepções na área de planejamento urbano e de

crítica ao planejamento racional compreensivo ou mesmo às ambigüidades

do planejamento participativo. Significava um caminho distinto do debate da

Reforma Urbana de 1963, que exigia uma maior racionalidade na ação do

Estado frente ao laissez-faire urbano daquele período. Agora, inserido num

cenário de ampliação de canais democráticos, o planejamento urbano

aparecia como instrumento capaz de viabilizar a participação da comunidade

na gestão na cidade, uma vez que projeta no tempo e no espaço as demandas

prioritárias da população a qual poderá valer assim pela manutenção ou

continuidade das suas propostas23.

Entretanto, mais uma vez se constituía numa proposta que nascia

fundamentalmente de técnicos, principalmente da área de planejamento

urbano, incorporando uma dimensão de reforma democrática de Estado que

até o momento estava distante da linha de mobilização e confronto dos

movimentos sociais. Esta dimensão democrática significava não só uma

forma de incorporar o crescimento dos movimentos sociais urbanos como

também uma resposta ao debate sobre desenvolvimento urbano que se

transformara em agenda política do regime militar e de setores empresariais.

A partir de 1976, empresários da construção civil, sofrendo os impactos

do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) que havia priorizado

23
A Gestão Democrática da Cidade. Posição do IAB-RJ, op. cit., p. 51.

264
indústrias de elevada densidade de capital ou tecnologia24, voltam-se para o

debate urbano e potencialização de investimentos na cidade. O crescimento

da inflação deslocara os investimentos para imóveis urbanos, criando uma

elevação no preço da terra. Como ironia da história, o capital construtor

defenderá o combate a especulação imobiliária25.

Afirmando que a tensão habitacional, existente em 64, se transformou,

hoje, em tensão urbana, estes setores sugerem formas de controle de uso do

solo que serão incorporadas e ampliadas por técnicos da Comissão Nacional

de Regiões Metropolitanas e Política Urbana (CNPU). Em março de 1977,

o Jornal da Tarde publica um documento confidencial: o anteprojeto da Lei

de Desenvolvimento Urbano26. Na primeira frase da matéria lia-se: A

Reforma Urbana do Brasil já tem uma proposta oficial.

24
Em 1974, já eram visíveis os sintomas de esgotamento das possibilidades de crescimento acelerado da
economia, característico do período Médici. O choque do petróleo de outubro de 1973 agravou mais essas
perspectivas. O general Ernesto Geisel, ao assumir, se propõe a promover mudanças estruturais de
adequação à crise do petróleo e no sentido de transformar o Brasil numa potência emergente: era o II Plano
Nacional de Desenvolvimento (II PND). Ao se propor a instituir um novo padrão de industrialização
baseado na implantação e expansão de bens de capital e de insumos básicos, o chamado “Projeto Brasil-
Potência” privilegiou a indústria pesada da construção civil, em detrimento de setores que trabalhavam
com a produção imobiliária. II PND, Brasília, 1974.
25
O Jornal do Brasil publicou em março de 1976 artigo no qual se refere a um conjunto de instrumentos
tributários defendidos pelas empresas da construção civil para combater a especulação imobiliária. O que
se apreende do discurso desse setor é que se considerava especulação imobiliária o processo de expansão
horizontal da periferia das regiões metropolitanas, do qual pesquisas indicavam que cerca da metade da
área urbanizada está desocupada. Considerando justa uma taxação diferenciada, estes setores se defendem
das acusações de especulação, fazendo um distinção clara entre eles e proprietários de terra. Segundo o
presidente da Associação Paulista dos Empresários do Plano Nacional de Habitação, Sr. Luiz Gonzaga
Mascarenhas – diretor financeiro da Construtora Guarantã – “os construtores não podem ser acusados de
especuladores, pois o terreno, para nós é matéria que deve ser usada com a maior rapidez”. "Indústria
Imobiliária diz como corrigir uso do solo", Jornal do Brasil, 14/3/76, 1º caderno, p. 35.
26
Com o título – A Reforma do Brasil – o Jornal da Tarde faz, através do seu editor Júlio Moreno, uma
introdução à publicação do anteprojeto da Lei de Desenvolvimento Urbano, elaborado pelo CNDU e
entregue ao ministro do planejamento Reis Veloso para análise. Segundo o jornal, publica-se com

265
 Esta proposta oficial de Reforma Urbana, desenvolvida por setores

empresarias e um estamento técnico que se consolidara, na área habitacional,

a partir da ação do Banco Nacional de Habitação, incorporou instrumentos

modernizadores na área de direito e tributação urbanística, como a função

social da propriedade, a tributação progressiva sobre terrenos ociosos, a

urbanização compulsória e o direito de preferência em áreas de interesse

social27.

A proposta oficial trazia uma visão sistêmica de política urbana e

recebeu críticas de setores do Movimento Democrático Brasileiro por não

incorporar a participação das comunidades28. Por outro lado, a própria

posição do capital construtor apresenta ambigüidades, quando salientam

que:

“o problema da especulação imobiliária pode ser resolvido mediante

uma política de desenvolvimento urbano que respeite a propriedade privada

ao mesmo tempo em que a obriga a ser produtiva para a coletividade”29.

exclusividade um documento confidencial (sic) que significou mais de dois anos de trabalho, consultando
autoridades, urbanistas e juristas de várias partes do país. Júlio Moreno, “A Reforma do Brasil”, Jornal da
Tarde, terça-feira, 24 de maio de 1977, p.5.
27
"O Anteprojeto", Jornal da Tarde, op. cit., p 5-6.
28
O Jornal do Brasil publica o debate realizado no Fórum sobre A Sobrevivência da Cidade no qual os
expositores falam que a comunidade deve ser ouvida (Rafael de Almeida Magalhães e Saturnino Braga),
que o planejamento urbano não pode ser visto separado da Reforma Agrária (arquiteto Sérgio Bernades),
qualificando a proposta oficial como um projeto elitista. Jornal do Brasil, 5 de maio de 1978.
29
Declaração de João Fortes, Presidente do Sindicato da Indústria da Construção Civil do Rio de Janeiro,
em depoimento na CPI da Câmara dos Deputados. “Fortes Quer Política Urbana que preserve a
propriedade”. Jornal do Brasil, 17 de maio de 1978, p.21.

266
 Diante de pressões para não se ampliar controle social à propriedade

privada urbana, o projeto hibernará no Congresso só sendo retomado no ano

de 198230. Novo projeto de lei traz algumas tímidas modificações quanto ao

processo de democratização do planejamento31. O anteprojeto de 1976

apenas definia diretriz de estímulos à participação dos habitantes nas

atividades do desenvolvimento urbano32. Já no projeto de 1982, o poder

público facultará participação da comunidade33. Desta forma, o projeto

mantém uma visão da participação como uma concessão do Estado, ao

melhor estilo que combinava autoritarismo com tecnocracia.

Neste cenário em que a questão democrática se fundia com a questão

urbana, não apenas movimentos sociais surgiam na cena, como também as

representações empresarias vinham a público e explicitavam suas posições,

tornando o jogo democrático mais aberto e com maiores possibilidades e

diversidade de alianças sociais. No caso da lei do desenvolvimento urbano,

estas diferenciações ficam claras. O capital construtor, ligado aos sindicatos

da indústria da construção civil, que haviam apoiado o primeiro projeto em

30
A presença da Lei do Desenvolvimento Urbano no debate político só retornará no momento em que o
ministro do interior Mário Andreazza tenta promover sua candidatura ao colégio eleitoral do regime militar
e retoma o debate urbano. Em 1982, é o próprio Mário Andreazza que traz a público o projeto, reelaborado
pelo CNDU. Carlos Chagas, “Definido o plano da Reforma Urbana, Estado de São Paulo, 27 de janeiro de
1982, p.34.
31
Há outras modificações no projeto, como a inclusão do direito de superfície no qual o proprietário urbano
pode ceder a outrem o direito de construir. O solo criado, instrumento que permite que a prefeitura cobre
um imposto sobre a produtividade do terreno e que gerou as maiores polêmicas no primeiro projeto, foi
suprimido.
32
Item IX do artigo 2º do anteprojeto de lei de desenvolvimento urbano. O Anteprojeto, op. cit., p.5.
33
Artigo 46 da Lei de desenvolvimento urbano de 1982. A Lei do solo Urbano, O Globo, 4 de maio de
1983, p.6.

267
1976, têm sua voz abafada por um ator que atuava diretamente na compra e

venda da terra urbana: o capital incorporador, representado neste debate pela

Associação dos Dirigentes do Mercado Imobiliário (ADEMI).

Os incorporadores, ou os empresários mais diretamente ligados ao

processo de promoção e valorização da terra urbana, foram os principais

críticos deste anteprojeto. A ADEMI denunciava que eram instrumentos

previstos apenas para casos de guerra34 e o diretor da empresa imobiliária

Gomes de Almeida Fernandes acreditava que o anteprojeto “deveria ter sido

feito para um país socialista, que no caso foi confundido com o Brasil”35.

O quadro de apoio à lei de desenvolvimento urbano havia se invertido

em relação a 1976. Naquela primeira versão o projeto era apoiado pelo

empresários e criticado por parlamentares e líderes do MDB. Agora, em

1982, sofria severas críticas dos incorporadores imobiliários, de editoriais da

grande imprensa e recebia o apoio da Igreja Católica e de setores mais

próximos aos movimentos sociais pela importância que poderia assumir no

combate à especulação imobiliária e pelo caráter mais social atribuído à

propriedade da terra36. Mas a política urbana do regime militar tinha uma

34
ADEMI denuncia recurso só usado em caso de guerra. Jornal do Brasil, 14 de fevereiro de 1982, p18.
35
Um projeto sem os pés no chão, artigo de Marcelo Torgnozzi, Revista ADEMI, Rio de Janeiro, ano IX, nº
88, p.18-23.
36
As entidades mais progressistas também faziam algumas críticas ao projeto. As principais ressalvas se
referiam ao excesso de centralismo embutido na proposta e à ausência de um proposta de descentralização
de recursos que enfrentasse a fragilidade financeira dos municípios. Na 22ª Assembléia-geral da CNBB,
realizada em fevereiro de 1982, em Itaici, o Bispo de Santo André, Dom Cláudio Humme, apoiou a
proposta do Governo porque ela coincidia com vários pontos defendidos pela CNBB. "Anteprojeto de
Reforma Urbana provoca controvérsias", op. cit.

268
lógica empresarial, de potencialização dos investimentos na cidade, e o

debate sobre a Lei de Desenvolvimento Urbano foi perdendo força na

medida em que os setores empresarias não a queriam. O projeto foi enviado

em 1983 para o Congresso e não chegou a ser votado.

5.4 O documento da CNBB e a politização do debate

urbano

Seguindo caminho distinto do estamento técnico, mas de forma

simultânea, a Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) elabora

um documento – Solo Urbano e Ação Pastoral37 - que significou um

despertar da Igreja Católica para a questão urbana. Até então mais

envolvidos com os problemas agrários, os bispos se voltam para o que eles

chamaram o nível político da questão urbana38. Distante do olhar técnico e

da racionalidade empresarial do CNDU, os bispos afirmavam que:

37
O documento foi aprovado na 22ª Assembléia da CNBB por todos os participantes, com o voto dissidente
de Dom Eugênio Sales, Cardeal Arcebispo do Rio de Janeiro. "Solo Urbano, Direito de Propriedade e
Direito de Moradia", Jornal do Brasil, Caderno especial, domingo , 21 de fevereiro de 1982.
38
Em artigo na Folha de São Paulo, José Álvaro Moisés ressalta a importância deste olhar político para a
questão urbana, lamentando apenas que o documento não avance em direção a uma melhor especificação
do que deve se entender por uma verdadeira solução política dos problemas urbanos. "A Questão Urbana e
a participação popular", artigo assinado por José Álvaro MOISÉS e publicado na Folha de São Paulo, terça
feira, 23 de fevereiro de 1982,p.3.

269
 “uma larga experiência pastoral nos leva à convicção de que os

obstáculos a uma solução humana dos problemas relacionados com o uso e

posse do solo urbano provêm, radicalmente, do nível político, ou seja, de

uma opção política contrária aos legítimos interesses do povo”39.

O documento da CNBB retoma o debate sobre o direito de propriedade

e sob o olhar ético-cristão, citando João Paulo II em sua encíclica Laborem

Exercens, afirma que “o direito à propriedade privada está subordinado ao

direito ao uso comum, subordinado à destinação universal dos bens”40.

Deste modo, o documento reafirma a noção de função social da propriedade

presente na Lei de Desenvolvimento Urbano, mas o faz na perspectiva de

uma visão política e não tecnocrática.

Em alguns aspectos o documento parece antecipar o que seria um dos

grandes embates na Assembléia Constituinte de 1988: o direito de moradia

como direito ao uso do solo urbano, constituindo-se numa das primeiras

condições para a realização de uma vida autenticamente humana. Sob este

aspecto concluía que:

... o direito natural à moradia tem primazia sobre a lei positiva que

preside a apropriação do solo. Apenas um título jurídico sobre uma

propriedade não pode ser um valor absoluto, acima das necessidades

humanas de pessoas que não têm onde instalar seu lar”41.

39
“Solo Urbano. Direito de Propriedade e Direito de Moradia”, Jornal do Brasil, op. cit., p.1.
40
Ibiden, p.2.
41
“Solo Urbano. Direito de Propriedade e Direito de Moradia”, Jornal do Brasil, op. cit., p.1-2.

270
 Compreendido no âmbito das necessidades humanas vitais, o direito à

moradia era garantido legalmente a partir de um estado de necessidade42, ou

seja, figura jurídica que assegura o direito do cidadão reivindicar o acesso às

suas necessidades humanas vitais.

A cidade, pensada numa utopia ético-cristã é obra de Deus e obra dos

homens43, o que significa dizer que ela deve ser um espaço de convivência

solidária para todos os que nela moram, convivência resultante da

convergência dos esforços de todos para tornar a cidade mais humana. A

Reforma Urbana, como sugerem os bispos, deve transformar a cidade neste

espaço de sobrevivência solidária44.

A discussão sobre o documento da CNBB e a proposta oficial de

Reforma Urbana do governo Figueiredo ganhou espaço na mídia e ampliou

o debate político sobre a questão urbana Simultaneamente a este debate,

desenvolve-se, entre 1982 e 1984, um intenso movimento de ocupações de

terra urbana. É neste cenário de crescimento do movimento pelo direito à

moradia e acesso à terra urbana que nasce a Articulação Nacional do Solo

42
O Estado de Necessidade é um conceito de aplicação jurídica, tanto no campo do direito penal, como no
campo do direito civil, que garante a posse ou ocupação por necessidade efetivamente comprovada.
Apoiado neste conceito, o jurista Miguel Baldez sugeriu que ele fosse estendido à posse, quando o uso e
ocupação ocorressem por necessidade efetivamente comprovada. BALDEZ, Miguel Lanzelotti, Solo
Urbano – Propostas para a Constituinte, Apoio Jurídico Popular/FASE, Rio de Janeiro, 1986, p.17.
43
A cidade como criação dos homens, como obra, nos remete às noções centrais do pensamento de
Lefebvre. Lefebvre trabalhou centralmente a idéia de que a cidade é uma obra de agentes históricos e
sociais, como vimos no capítulo 2 desta tese.
44
Solo Urbano. Direito de Propriedade e Direito de Moradia, op. cit., p.1-2.

271
Urbano (ANSUR) no interior da Comissão Pastoral da Terra (CPT), para dar

apoio às ocupações.

As ocupações de terra explicitaram o que já era implícito nos

movimentos populares urbanos: a luta pela ocupação e organização do

território. Esta dimensão das lutas urbanas, não apenas reivindicativa de

serviços urbanos, mas introduzindo uma luta pela disputa de hegemonia na

organização do espaço urbano já estava indicada nas concepções iniciais dos

movimentos populares urbanos. A experiência dos movimentos de

pobladores no Chile, em que mesmo os partidos de direita estimularam a

formação de acampamentos, já indicavam que organização do espaço e

poder político caminham juntos no processo de produção da cidade.

As ocupações de terra impulsionam a retomada da luta pela reforma

urbana. Com esta bandeira, assumida de forma mais nítida a partir do projeto

de iniciativa popular de Reforma Urbana apresentado na Constituinte45,

assume-se muito mais que uma concepção de contra-hegemonia na luta pela

organização do espaço urbano. Trabalha-se, com uma dimensão de

construção de um projeto específico que reverta a lógica de exclusão social e

territorial da cidade.

Ao lado da força questionadora da própria realidade social em função

das transformações políticas na década de 80, os formatos organizativos,

tipos de mobilização e projetos de movimento foram acompanhados por

45
Com a mobilização em torno da Assembléia Constituinte, organizou-se o Fórum Nacional de Reforma
Urbana, que elaborou uma emenda popular. Esta proposta é detalhada ainda neste capítulo.

272
intensa reflexão acadêmica onde predominava a crítica ao paradigma inicial

de movimentos sociais urbanos46. Esta reconstrução analítica, entre tantas

questões relevantes que este debate suscitou, procurou relativizar o papel do

Estado como único interlocutor, aprofundou a noção de poder local e de seus

atores, reintroduziu o debate sobre o papel dos partidos políticos e resgatou

a dimensão territorial do conflito urbano.

5.5 As iniciativas populares e o fim do BNH

O crescimento das ocupações de terra e do movimento pelo direito à

moradia gerou tensões na principal referência de política social do governo

militar: o BNH. Estas pressões cresceram já em meados da década de 70

com o ressurgimento dos movimentos sociais na cena política e com o

crescimento das experiências de mutirões espelhadas nas cooperativas

uruguaias47. Ainda que estas experiências não tenham se generalizado

devido ao controle político do regime militar, contribuem para a crítica à

política centralizadora do BNH e não canalização de seus recursos para as

habitações populares.

46
O debate em torno deste paradigma foi percorrido no Capítulo 2. É importante registrar que ao lado do
debate conceitual que acompanhou toda a década de 80, a riqueza deste momento de transição permitiu um
deslocamento de questões conceituais para uma percepção do conteúdo de nosso processo histórico.
47
A experiência pioneira de cooperativas habitacionais por ajuda mútua surgiu no Uruguai, impulsionada
pelo Centro Cooperativo Uruguai (CCU). Esta experiência se expandiu em grande escala ao ser incluída na
Lei de Habitação aprovada em 1968. Estas cooperativas se integraram à Federação Unificadora de
Cooperativas de Habitação por Ajuda Mútua (FUCVAM), que se constituíram num dos mais importantes
movimentos de base urbana do Uruguai. CHAVEZ, Daniel. FUCVAM. A história Viva. depoimentos de
organização de luta: o cooperativismo habitacional por ajuda mútua no Uruguai, São Paulo,FASE, 1993,
p.5.

273
 Pressionados por este quadro de desgaste da política habitacional,

surgem programas alternativos aos programas convencionais, às soluções

uniformizadas e padronizadas dos conjuntos. O primeiro deles surge em

1975 – Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB)48

– visando atender às famílias com renda mensal inferior a um salário

mínimo, ampliando-se mais tarde para três salários mínimos.

Em 1979, surge o Programa de Erradicação de Subabitação

(PROMORAR)49 com o reconhecimento oficial de que o modelo de política

habitacional estava esgotado. Procurando ser mais flexível, o PROMORAR

não trabalhou com as limitações e regulamentações dos demais programas

habitacionais. Sua flexibilidade, incorporando e desregulamentando os

programas existentes, fez com que se constituísse no programa alternativo

mais significativo, representando 60% das unidades construídas dos

programas alternativos do BNH50.

48
O PROFILURB apresentará um desempenho modesto e reproduzirá vícios autoritários. Voltado
basicamente para áreas populares insalubres ou sem regularização fundiária, não se destinou às remoções.
Inexistia a perspectiva de participação popular e do usuário na formulação do programa e a não utilização
de recursos a fundo perdido. Além de seu fraco desempenho, este programa esbarrava na inexistência de
facilidades para compra de materiais e assistência técnica para a construção de moradia.
49
O PROMORAR foi instituído em 1979 como uma forma de legitimação social frente às críticas ao BNH
e se propunha, segundo o discurso oficial, à erradicação das favelas, mocambos e palafitas, com a
permanência da população no seu espaço de moradia. Retomavam a política de não remoção depois da
ineficácia dos conjuntos habitacionais. Segundo Maria Ozanira Silva & Silva, “não custou muito para o
PROMORAR mostrar sua face autoritária ao selecionar áreas e impor-se às populações, derrubando
barracos sem oferecer nenhuma indenização ...”. Silva & Silva, Maria Ozanira, Política Habitacional
Brasileira. Verso e Reverso, São Paulo, Cortez editora, p. 76-77.
50
AZEVEDO, Sérgio de "A trajetória dos Programas Alternativos de Habitação Popular no Brasil". Revista
de Administração Municipal, Rio de Janeiro, 37 (195); abr./jun.1990. p.15.

274
 Ao final do governo militar implantou-se o programa João de Barro51.

Baseado exclusivamente na autoconstrução, visava a descentralização da

construção por intermédio das prefeituras, que deveriam doar o terreno e

proporcionar o acesso e a infra-estrutura necessária.

Estas tentativas de programas alternativos e a própria história do BNH

estarão acompanhadas e sofrerão as influências da luta pela democratização.

O ressurgimento das lutas sociais em loteamentos clandestinos e favelas na

década de 70 denunciava a ausência de uma política de habitação popular e

forçava a criação de caminhos alternativos para a população.

A autoconstrução passa a ser valorizada politicamente enquanto saída e

arquitetura possível encontrada pelas camadas populares. Os próprios

moradores irão recuperar a autoconstrução como prática de resistência.

Destas experiências, tanto institucionais como as desenvolvidas pelas

comunidades, podem ser indicados alguns elementos que começam a ser

pensados – tanto por assessores dos movimentos sociais como por técnicos

do próprio BNH – como caminhos da política habitacional mais

democrática: necessidade de participação da população em todas as fases do

processo, desde o planejamento aos projetos de arquitetura e urbanismo;

racionalização na etapa de execução, reduzindo o esforço individual;

acompanhamento técnico na autoconstrução; respeito ao projeto

51
O Projeto João de Barro, com o subtítulo Programa Nacional de Autoconstrução, instituído em abril de
1984, tinha o objetivo de desenvolver um programa de autoconstrução em larga escala e se distinguia de
outros programas por se destinar a núcleos urbanos de pequeno e médio portes. Seu desempenho, segundo
Marcus André de Mello, foi bastante tímido.

275
arquitetônico e urbanístico que evite as soluções uniformizadas e

padronizadas; processo de descentralização articulado com as prefeituras

municipais; a necessidade de pensar o habitat, as relações entre a rua e a

casa, lugar de cidadania.

Como todo sistema alternativo a um sistema institucional, a

autoconstrução gerava a pergunta: solução ou problema? Não se trata aqui

de retomar o mito da “autoconstrução milagrosa”52, mas de recuperar o

processo em que a autoconstrução nasce como a forma alternativa de

construção popular frente à inacessibilidade ou incapacidade de responder às

exigências do sistema financeiro de habitação. Esta valorização da

autoconstrução, que começará a ser incorporada pelo BNH, em seus

programas alternativos, como solução, pressionará a reformulação da

organização institucional na área de habitacional.

Estas formas alternativas foram também valorizadas politicamente pelo

documento da CNBB ao integrar os processo de autoconstrução, ocupações

de terra e mutirões como a única opção possível. Reafirmando a criatividade,

52
A valorização da autoconstrução, como forma alternativa construtiva e de melhoria de condições de
vida para a população de baixa renda, data da década de 70 com a divulgação da experiência de John
Thurner no Peru. Questionando o mito da autoconstrução, vários autores situam-na no campo da
sobrevivência e das condições precárias de reprodução da força de trabalho, mostrando que evidências
empíricas confirmam uma habitação de pior qualidade em função de recursos disponíveis, o que não
elimina a criatividade de algumas soluções. Sérgio Azevedo, ao ressaltar este debate, critica o outro lado da
moeda, em que se rejeita de forma absoluta a autoconstrução por legitimar a teoria da marginalidade e
caracterizar uma forma de cooptação da população através de programas governamentais. AZEVEDO,
Sérgio de, Política de habitação Popular: equívocos e mitos sobre a autoconstrução, Revista de
Administração Municipal, Rio de Janeiro, Ano XXXVI, nº 192, julho/setembro de 1989, p.28-39.

276
o esforço, a luta e o sofrimento do que denominaram as iniciativas

populares, perguntam:

“Se as populações pobres, por conta própria e com tão poucos

recursos, conseguem realizar tanto, de que não serão capazes se puderem

contar com a colaboração e ajuda que reivindicam”53.

Estas iniciativas populares acabam por se transformar em solução que

tenciona o não enfrentamento do problema, exigindo repensar a política de

habitação popular. Abriu-se, assim, um debate sobre reformulação do

Sistema Financeiro de Habitação (SFH).

Uma proposta preliminar de reformulação é desenvolvida no âmbito da

Associação dos Servidores do BNH: Um Plano de Ação Para o Ministério

de Desenvolvimento Urbano (MDU) - a reforma urbana54. Segundo o

documento, o MDU deveria liderar o processo de formulação do plano de

Reforma Urbana, contando com a participação de figuras e entidades

expressivas da sociedade e lideranças políticas. Esta proposta foi assumida

pelo MDU e levada para o nível nacional em debate coordenado pelo

53
Solo Urbano. Direito de Propriedade e Direito de Moradia, Jornal do Brasil, op. cit., p.1-2.
54
Diante do quadro de desgaste do BNH, a Nova República procurou reformular o sistema financeiro de
habitação. Como uma das medidas dessa reformulação, foi criado o MDU, ao qual se incorporou o BNH. O
texto citado foi publicado como uma proposta preliminar de reforma urbana desenvolvida no âmbito da
Associação dos Servidores do BNH e como contribuição para ampliação do debate sobre as medida que
o MDU iria propor para reformulação do SFH. Plano de Ação para o MDU: a reforma urbana, Revista de
Administração Municipal, Rio de Janeiro, Ano XXXIII, nº 180, julho e setembro de 1996, p. 28-41.

277
Instituto de Arquitetos do Brasil, realizando 24 seminários no Distrito

Federal e capitais55.

O documento significava uma tentativa de articulação do estamento

técnico do governo com as entidades da sociedade civil – sindicatos,

associações de moradores, partidos políticos, Ordem dos Advogados do

Brasil (OAB), Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e

inúmeras outras que participaram em seminários regionais. O documento

final é entregue, dia 2 de julho, em Brasília, ao ministro de Desenvolvimento

Urbano e Meio Ambiente (MDU), Deni Schwartz56.

Este documento assinalava que a questão da habitação devia ser

entendida como uma questão social, inserida no contexto de uma política de

reforma urbana. Para esta política o documento afirma ser essencial que a
elaboração e a conclusão do plano nacional de desenvolvimento urbano e o

uso de seus instrumentos estejam amparados em lei. Assim sendo, pediam a

55
O MDU já havia criado em 1985, em função do crescimento da inadimplência dos mutuários e das
reações políticas pelos reajustes da prestação da casa própria, o Governo constituiu um grupo de trabalho
(GTR/SFH), pelo Decreto nº 91.531 de 15-08-85, composto por representantes de diversos segmentos
interessados na política habitacional . O objetivo do grupo de trabalho era proceder medidas para
realizações mais amplas e mais efetivas no campo de desenvolvimento urbano e especificamente da política
habitacional com priorização nítida no social. O documento debatido nacionalmente foi preparado por este
grupo de trabalho. SILVA, Maria Ozanira da Silva e , Política Habitacional Brasileira, Verso e Reverso,
São Paulo,Cortez Editora, 1989, p.143-144.
56
O debate nacional promovido pelo IAB ocorreu em todo o país nos dias 10 e 11 de maio. A síntese deste
debate é objeto de discussão no período de 30 de maio a 1 de junho , em Vitória, no Espírito Santo, durante
a 74º reunião do conselho superior do IAB. Entregando-o em 2 de julho de 1986, o IAB do Distrito Federal
concluía o convênio firmado com o MDU. “Documento do debate nacional amplia espaço do IAB”,
Projeto, Revista Brasileira de Arquitetura, Planejamento, Desenho Industrial e Construção, Rio de Janeiro,
nº 88, p.88-89.

278
aprovação do projeto de lei 775/8357, retomando a proposta oficial de

reforma urbana anunciada em 1982, que ainda estava em tramitação no

Congresso58.

Ignorando este debate nacional com a sociedade civil, em 21 de

novembro de 1986 o Governo Sarney extingue o BNH, abortando um sonho

de autonomia de um estamento técnico que começava a apostar na

articulação com a sociedade civil. Transparecia, naquele momento, o

distanciamento entre as intenções de um corpo técnico, que herdara do

período militar uma autonomia do aparelho de Estado, e os interesses das

elites políticas da Nova República.

Não se tem um relato fiel do processo de decisão que levou à extinção

do banco. Mas seja uma decisão de política macroeconômica, seja a

retomada de uma política populista do laissez-faire na área habitacional, seja

uma utilização do BNH como bode expiatório frente ao desgaste de sua

imagem pública, o fim do BNH desarticula um estamento técnico e o

caminho oficial de um projeto de Reforma Urbana. O que marcará a

Constituinte de 1988 serão as iniciativas populares.

5.6 O movimento nacional de reforma urbana

57
A proposta oficial de reforma urbana apresentada pelo governo em 1982 (ver o início deste capítulo)
transformou-se no projeto de lei 775/83. Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, Ministério do Interior,
1983.
58
Projeto, Revista Brasileira de Arquitetura, Planejamento, Desenho Industrial e Construção, Rio de
Janeiro, nº 88, p.104.

279
 A retomada do debate sobre o projeto de reforma urbana ocorrerá com

a apresentação das emendas populares à Assembléia Nacional Constituinte.

A formação do Plenário Pró-participação Popular na Constituinte estimulou

e incorporou a articulação de entidades e pessoas, abrindo o debate de forma

mais ampla e a possibilidade de novos atores entrarem na cena

institucional59.

No âmbito da Reforma Urbana, esta articulação nasce no Rio de Janeiro

com o acúmulo de trabalho conjunto do Sindicato dos Engenheiros,

Sindicato dos Arquitetos, IAB, professores da área de sociologia urbana e de

planejamento urbano, Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR-RJ) e

dirigentes da Federação da Associação de Moradores do Rio de Janeiro

(FAMERJ)60.

Esta primeira articulação teve um papel importante de integrar a

referência da história de luta dos movimentos populares, com a participação

de militantes ligados às lutas de moradores, sem-teto, de loteamentos e de

favelas; a reflexão existente de estudos e pesquisas urbanas, o acúmulo de

59
Conforme Ana Amélia Silva, A. A., "o grande salto qualitativo para a participação popular, fruto do
trabalho dos comitês, plenárias e movimentos, apareceu em março de 1987, quando o regimento interno da
Constituinte abriu a possibilidade, através do mecanismo da "iniciativa popular" legislativa, da elaboração e
defesa de emendas populares ao projeto da Constituição. SILVA, Ana Amélia da. Reforma Urbana e o
Direito à Cidade. São Paulo, PÓLIS, 1991, p.5.
60
As entidades no Rio de Janeiro já vinham de um acúmulo de experiências de ações integradas e
construindo uma reflexão conjunta sobre a questão urbana. Em 1983, foi formada a comissão Consultiva
para Legislação e Uso do Solo, da qual participaram as entidades envolvidas mais diretamente com o
planejamento da cidade. No mesmo período, tem inicio o trabalho realizado pelo Núcleo de Regularização
de Loteamentos realizado na Procuradoria do Estado – com a participação ativa dos movimentos de
loteamentos clandestinos e irregulares e assessoria de técnicos da prefeitura – e a discussão da Lei
Municipal de Desenvolvimento Urbano, proposta pela Prefeitura do Rio de Janeiro em 1986.

280
discussão presente na área de serviços urbanos, com a participação da

Federação Nacional dos Arquitetos e de Engenheiros, Institutos de

Economistas e de Arquitetos e as propostas de um direito alternativo à

ordem constitucional conservadora, com a participação de advogados,

juristas e promotores.

A montagem da proposta de emenda popular à Assembléia Nacional

Constituinte indicou que havia um conhecimento social acumulado capaz de

gerar um projeto de reforma urbana. A apropriação deste conhecimento

social acumulado ocorreu num momento em que o estamento técnico-

burocrático é desarticulado com o fim do BNH, permitindo que este espaço

político seja ocupado principalmente por força sociais que tinham sua

referência política nos movimentos sociais urbanos e nas propostas de

democratização da cidade.

Por outro lado, a integração deste setores sociais na produção de uma

síntese enfrentava dificuldades derivadas das diversas expectativas e

culturas institucionais. Entre as intencionalidades de controle e normatização

dos planejadores urbanos e o objetivo político dos movimentos sociais de

garantia de direitos, alguns dilemas surgiram.

Não se tratava apenas de dilemas de articulação de propostas de

diversas entidades. A discussão fazia aflorar diferentes caminhos do debate

urbano e de concepções de gestão, nos quais de um lado havia um

movimento de regulamentação e definição de instrumentos de controle e uso

281
do solo, e de outro, a institucionalização de sujeitos sociais que questionam

os planos, reagem à racionalidade que segrega e procuram caminhos

alternativos na cidade ilegal, informal e clandestina.

Estas dificuldades estiveram presentes na formulação inicial de que a

habitação deve ser entendida como uma referência essencial de

sobrevivência humana, em termos materiais e psicológicos. Com base nesta

formulação, presente também no documento da CNBB de 198261, se incluía

a habitação no conceito de estado de necessidade, o que na prática separava

a posse da propriedade.

Na proposta oficial de reforma urbana, de 1983, o noção central estava

na separação do direito de construir do de propriedade, cabendo à prefeitura

o controle sobre o volume da construção e se esta era adequada a área

escolhida no interior da cidade. A noção de estado de necessidade rompia

com a visão do direito tradicional, na qual o primeiro passo para a

recuperação da terra pelo proprietário era a restituição de posse. Com esta

noção, a posse da terra urbana estaria mais ligada à definição de necessidade

humana do que ao direito de propriedade, ou seja, legitimava juridicamente

as ocupações de terra62.

61
O documento da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil, debatido e divulgado em 1982, teve como
principal efeito a politização do debate urbano, como registrei na seção 5.3 – O documento da CNBB e a
politização do debate urbano.
62
BALDEZ, Miguel Lanzelotti, Solo Urbano – Propostas para a Constituinte, Apoio Jurídico
Popular/FASE, op. cit, loc. cit.

282
 Os conflitos na elaboração do projeto refletiram o choque de cultura

institucional de planejamento urbano com as formulações que tinham por

base uma mudança no campo do direito urbano e de gestão democrática. A

presença de setores profissionais – Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) e

sindicatos de arquitetos e engenheiros –, além de uma forte presença de

professores da área de planejamento, fazia com que os debates ocorressem

numa articulação de questões políticas de gestão democrática da cidade com

a definição técnica de instrumentos de controle e uso do solo.

Deste modo, a dificuldade desta articulação pela diversidade de perfil

das entidades constitui-se também em seu ponto forte, atuando no sentido de

chamar para si este conhecimento social acumulado em áreas que não se

restringiam apenas ao controle e uso do solo, como tinha se restringido a

proposta oficial de reforma urbana de 1982. Pensou a cidade e o direito

urbano através não apenas da legalização da cidade ilegal, da formalização

da cidade informal, mas a partir dos direitos que nascem da própria prática

social dos movimentos populares.

Quadro 5.3
Entidades que assinam a emenda popular63
Tipo Instituições
Federações de Moradores FAMERJ, FRACAB, Federação de Entidades de Bairros e Favelas
de Fortaleza, União de Associação de Moradores de Porto Alegre
Associações de Moradores Porto Alegre(3), Ceará (3)
Associação de Moradores de MUF/SP, MDF/SP, Associação de Favelas de Diadema/SP
Favelas

63
Documento do Movimento Nacional de Reforma Urbana apresentado à subcomissão de habitação e
transporte da Assembléia Nacional Constituinte, Brasília, 1988, mimeo,p.2-3.

283
Associação de Mutuários Ceará, Viçosa/MG, Minas Gerais, João Pessoa/PB, Campina
Grande/PB, Alagoas, Espírito Santo, Rio Grande do Norte,
Associação de Mutuários em Luta de Salvador/BA, Federação
Estadual de Mutuário/SP,
Associação de Inquilinos Movimentos dos Inquilinos Intranqüilos,
Federações de Profissionais Arquitetos, Engenheiros, AGB
Liberais
Associações Nacionais OAB e IAB
OABs Regionais RJ, SP.
IABs Regionais RS
Sindicatos Arquitetos (RJ, SP, RS), Engenheiro/RJ, MG) Metroviários/SP,
Associação de Sociólogos/RS, Associação dos Engenheiros
Agrônomos/BA.
ONGs ANSUR, FASE. Centro Pastoral Vergueiro/SP
Universidades Coordenação da Sociologia Urbana da UERJ, PUR/UFRJ,
Laboratório Habitat, PUC-Campinas/SP
Comissão de Defesa de Direitos Arquidiocese de SP, Volta Redonda/RJ, Petrópolis/RJ
Humanos
Plenário Pró-participação RJ, SP, S. José dos Campos/SP. Santo André/SP, S. Matheus/SP
Popular na Constituinte
Movimento dos Sem-casa SP

Movimento de Loteamentos Movimento de Loteamentos Clandestinos/SP

Movimentos dos Sem-terra Zona Leste/SP, Itaquaquecetuba/SP, Movimento Filhos da
Terra/SP, Movimento da Terra Prometida-Zona Norte/SP,
Comissão da Terra de Mauá/SP
Partidos Diretório Municipal do Partido dos Trabalhadores/SP
Outros Advogados Socialistas/RS, Associação dos Funcionários do BNH,
Movimento de Saúde da Zona Leste/SP, Centro Acadêmico XXI de
Agosto/SP.

Esta articulação de instituições e entidades iniciada no Rio de Janeiro,

se ampliou inicialmente para São Paulo, e posteriormente atraiu movimentos

de todo o país, como mostra o quadro de entidades que participaram na

elaboração da proposta e assinam o documento apresentado à Assembléia

284
Constituinte. Esta rede de instituições e entidades configurará o Movimento

Nacional de Reforma Urbana que começa a trabalhar pela sua

institucionalização, aglutinando para isso um conjunto amplo de setores

sociais, e inicia a formulação de programa de princípios básicos que unifique

e dê o sentido popular a esta bandeira de luta.

O debate sobre o projeto, entretanto, exigiu de seus participantes a

elaboração de noções de direitos e de uma ordem institucional que tende a

questionar a visão movimentalista e exige um olhar constitucional. Diante

das formas de dominação territorial presentes no espaço urbano, o MNRU

pensou formatos jurídicos institucionais com outra lógica de organização

territorial que se opusesse à exclusão espacial e social com uma dimensão do

direito à vida na cidade. Esta concepção de direito urbano se materializou

pela:

• crítica à lógica de exclusão social exigindo uma concepção

global e integrada do ambiente construído. A democratização do

acesso aos equipamentos urbanos e comunitários permitiu

pensar bens coletivos e direitos coletivos. A figura jurídica da

legitimação extraordinária abria possibilidades para práticas

coletivas de conquistas judiciais. O direito urbano instituía uma

função social para a cidade;

• incorporação da dimensão do direito à vida na cidade,

preservando laços comunitários e tradições culturais. A

285
habitação é entendida enquanto referência de vida, significando que

a função social do solo urbano se subordina ao princípio do

estado de necessidade, separando a noção jurídica de posse

da de propriedade;

• necessidade de instrumentos urbanísticos que separassem o

direito de construir do direito de propriedade, como o solo

criado, direito de preferência do Estado na compra de imóveis

urbanos, urbanização consorciada, operações

interligadas, além de impostos progressivos que recaíssem

sobre o uso improdutivo da terra urbana;

• garantia do acesso à terra urbana pelo usucapião urbano e

desapropriações por título da dívida pública, enquanto

antigas bandeiras de posseiros urbanos;

• gestão democrática se amplia a partir de uma concepção de

ruptura político-cultural, rompendo tanto com as práticas

populistas e clientelistas e constituindo uma nova forma de

gestão baseada em direitos e na construção da cidadania.

Com base nesta noção de direito urbano, o MNRU definiu um projeto

de tratamento da reforma urbana64 para a Constituição Federal. O debate

64
O texto da emenda popular de reforma urbana, contém 28 artigos, divididos em cinco títulos, a saber: dos
Direitos Urbanos;da Propriedade Imobiliária Urbana;da Política Habitacional; dos Transportes e Serviços
Públicos; da Gestão Democrática da Cidade. Documento do Movimento Nacional de Reforma Urbana
apresentada à subcomissão de habitação e transporte da Assembléia Nacional Constituinte, Brasília, 1988,
mimeo.

286
inicial para formulação do projeto envolveu também temas de organização

territorial, regiões metropolitanas e de descentralização política. Contudo a

síntese apresentada na emenda popular teve de se restringir ao tema

habitação e transporte dentro do capítulo da ordem econômica.

Após uma campanha nacional, a emenda popular é encaminhada à

Assembléia Nacional Constituinte com cerca de 140 mil assinaturas. Ainda

que importantes instrumentos propostos não tenham sido incorporados65, ela

pode ser considerada um avanço na medida em que, pela primeira vez na

história do país, conseguiu-se garantir na Constituição Federal um capítulo

referente à política urbana e por estar presente nele uma noção de direito

urbano que aponta a necessidade de justiça social na cidade66.

Uma outra marca do projeto de reforma urbana é a visão

municipalista67, está influenciando toda a Constituição Federal na medida

em que o fim do regime militar impulsionou o movimento de

descentralização político-administrativa. Mas esta marca surge no texto

65
Alguns aspectos que não eram sugestões apenas deste projeto de reforma urbana, mas já estavam
contidos na proposta oficial de reforma urbana apresentada em 1982, como desvinculação do direito de
propriedade do direito de construir, não foram incorporados ao texto constitucional. Outros foram
neutralizados, como a desapropriação por interesse social e as penalidades previstas para a propriedade
urbana ociosa.
66
Em sua análise sobre os resultados da Constituinte para as cidades brasileiras, Ana Amélia da SILVA
chama a atenção para o fato de que a introdução do conceito função social da cidade poderia, ainda que
modestamente, contribuir para a extensão de uma série de direitos aos cidadãos, diminuindo as
desigualdades sociais no espaço urbano. SILVA, Ana Amélia da. Reforma Urbana e o Direito à Cidade.
São Paulo, PÓLIS, 1991, p.17.
67
Esta visão municipalista se consolida pela defesa da descentralização política, não tendo nenhuma
relação com a aprovação do plano diretor para as cidades de mais de 20 mil habitantes. A proposta dos
planos diretores, aparecendo no texto constitucional como sendo um instrumento que viabiliza a função
social da cidade, não aparece em nenhum momento no debate do movimento nacional de reforma urbana.

287
constitucional através dos planos diretores para cidades acima de 20 mil

habitantes. Sem ser uma proposta trabalhada pelos setores populares na

Constituinte, surgindo no impasse e na inexistência de acordo que

garantisse a aplicação constitucional da função social da propriedade, os

planos diretores transferem esta negociação para cada município.

5.7 A visão municipalista da reforma urbana

O cenário no qual se formou o MNRU foi o de municipalização da

questão urbana, seja pelo desmonte do BNH e de seu corpo técnico, seja pela

visão de descentralização política e tributária presente na Constituição

Federal68. Havia se criado um ideário político-jurídico no campo da reforma

urbana, que não era apenas fruto daquelas entidades que assinavam a

emenda popular, mas de um conhecimento social acumulado historicamente.

De posse deste conhecimento técnico acumulado, as entidades se

movimentam na direção do município, procurando transpor para o nível

local as conquistas sociais não realizadas plenamente em nível federal.

O movimento nacional de reforma urbana se constituiu numa referência

nacional e gerou desdobramentos, como a consolidação do Fórum Nacional

de Reforma Urbana como uma rede que integrava as entidades nacionais e

68
Pode-se acrescentar a este cenário a política habitacional da Nova República.

288
regionais que assinavam a emenda popular69. Este caminho de

municipalização da questão urbana será reforçado pela definição

constitucional dos planos diretores. Retoma-se também a visão técnica

urbanística com forte presença de teorias que lêem a cidade por uma ótica
intra-urbana, resgatando velhos debates sobre a cidade ideal que tanto os

urbanistas perseguem.

O debate toma o tom urbanístico. Procurando se contrapor a este tom,

realiza-se o II Fórum Nacional de Reforma Urbana, em outubro de 1989,

com uma composição predominantemente acadêmica refletindo a armadilha

colocado pelos planos diretores, que transformava o debate num linguagem

cifrada e fechada, distante dos movimentos populares. É sintomático que na

organização do II Fórum de Reforma Urbana encontremos apenas ONGs e

universidades70, refletindo uma presença hegemônica de assessores e de

universidades.

Ainda assim, o II Fórum Nacional de Reforma Urbana contou com uma

forte representação nacional da Federação de Moradores, aprovando uma

Carta de Princípios Sobre Planos Diretores que procurava romper com a

69
Após a defesa da emenda popular em plenário, realizada por Erminia Maricato, realizaram-se vários
seminários de caráter nacional, destacando-se o I Fórum Nacional sobre Reforma Urbano, realizado em São
Paulo nos dias 22 e 23 de outubro de 1988, promovido pela ANPPUR (Associação Nacional de Pesquisa e
Pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional, e organizado pelo Sindicato dos Arquitetos do Estado
de São Paulo (SASP), pela Articulação do Solo Urbano (ANSUR) e pelo Instituto de Estudos, Formação e
Assessoria em Políticas Sociais (PÓLIS), contando com a participação de entidades representativas do
movimento nacional de reforma urbana.
70
As entidades que organizaram o II Fórum Nacional sobre Reforma Urbana foram as seguintes; Instituto
de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais (POLIS), FASE, ANSUR, Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional da UFRJ (IPPUR), Núcleo de Estudos Urbanos e Regionais da UNB
(NEUR/UNB), Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF).

289
concepção de Plano de Desenvolvimento Local Integrado, no qual

predominava, na prática, o modelo de ordenamento racional do território que

tratava os conflitos e contradições urbanas como desvios e disfunções. Ainda

que recuperasse a dimensão do conflito, a necessidade de participação

popular, o respeito e estímulos às práticas significativas e seus lugares como

formas de atualização da memória e, portanto, das identidades construídas

pela população, a carta de princípios ainda se mantinha num campo de

oposição de planejamento urbano, tratando do ambiente construído e de seus

objetos geográficos71.

A intenção de trabalhar os Planos Diretores como instrumento de

Reforma Urbana ficou limitada a algumas cidades. Pode-se dizer que no

corpo das legislações aprovadas se incorporaram alguns princípios

constitucionais e novos instrumentos. Mas, devido à presença ainda de

forças políticas tradicionais em municípios menores, os planos diretores

acabaram por reafirmar pactos territoriais conservadores no plano local,

reproduzindo estruturas administrativas e operacionais viciadas, não

conseguindo estimular a transformação de uma cultura paternalista e

clientelista em uma cultura baseada nos direitos coletivos e na construção da

cidadania.

Por outro lado, os planos diretores tiveram o lado positivo de

impulsionar o projeto de reforma urbana para o campo de políticas publicas

71
“II Fórum Nacional sobre Reforma Urbana: Carta de Princípios Sobre o Plano Diretor”, in GRAZIA,
Grazia de (org.) Plano Diretor. Instrumento de Reforma Urbana, Rio de Janeiro, FASE, 1990, p.89-93.

290
e da gestão. Por esta razão, ganharam força as experiências de gestão urbana,

sem necessariamente estarem ligadas aos planos diretores, que

demonstravam não comportar, enquanto instrumento, o ideário jurídico-

político.

No plano das administrações municipais, principalmente a partir das

eleições de 1988 com as chamadas administrações populares, identificou-se

uma alteração qualitativa do modo de cumprimento do conjunto das funções

de reprodução e legitimação local, centrada na preocupação de contribuir

para transformação da cultura política tradicional, oferecendo novas

contribuições para o debate da reforma urbana.

As experiências municipais materializam uma intencionalidade

presente no projeto de reforma urbana. Ressurge o debate urbano com força

de um projeto transformador que desafia a possibilidade de uma utopia

colocada no mesmo campo de historicidade que um modelo dominante. A

atualidade concebida como passagem para o novo, como lugar onde se

entrelaçam tradição e inovação, lugar e não lugar.

291
 6. Essa tal de reforma urbana e a construção de uma
esfera pública democrática

Ao final da década de 80, o movimento de reforma urbana havia se

expandido através do acompanhamento das Constituições Estaduais e

Municipais, bem como dos planos diretores, e pela presença enquanto

projeto político em administrações populares. Por um lado, estimulou a

prática de negociação com setores empresariais e governamentais que

exigiam ruptura com a visão reivindicativa e instrumental da ação política.

Por outro lado, as experiências mostraram as imensas dificuldades de levar a

reforma urbana como uma bandeira de luta1. Possivelmente porque ela não

seja exatamente uma bandeira de luta como o é a reforma agrária2.

Mas o que é essa tal de Reforma Urbana? Pergunta que Jorge Wilhelm,
um dos coordenadores do seminário de Reforma Urbana de 19633, já fazia

naquela época. Para Jorge Wilhelm, a reforma urbana se diferenciava da

reforma agrária porque nascia de profissionais e era fundamentalmente uma

1
Os movimentos populares urbanos não assumiram plenamente a bandeira da reforma urbana, apesar da
participação de militantes e dirigentes de entidades na campanha de assinatura da Emenda popular. Os
movimentos de moradia, a Articulação Nacional do Solo Urbano e o Fórum Nacional de Reforma Urbana
têm debatido a necessidade de popularizar esta bandeira e repensar o próprio discurso. A ANSUR publicou
uma revista em comemoração aos dez anos de existência daquela instituição na qual são debatidos os
caminhos da reforma urbana. É interessante notar que a maioria dos artigos fala da baixa participação
popular e na necessidade de popularizar a reforma urbana. Revista da ANSUR, "Por onde Passa a Reforma
Urbana Hoje?", publicação da Associação Nacional do Solo Urbano, São Paulo, janeiro de 1995.
2
A reforma agrária tem uma reivindicação e uma marca imediata, a terra. No caso da reforma urbana, ela
se constitui num projeto de reforma com a necessária participação do Estado.
3
A esse respeito ver o Capítulo 2.

292
proposta de planejamento das cidades. Ao retomar esta proposta no interior

do governo militar, técnicos do CNDU retomavam o sonho do planejamento

como uma cunha progressista no interior do Estado autoritário4. A visão da

proposta oficial identificava desenvolvimento urbano com reforma urbana,

situando-a como uma visão de melhoria da qualidade de vida nas cidades

através do controle e regulação do uso do solo urbano.

A presença de um estamento técnico favorável a uma modificação e

modernização do Estado esbarrava nos compromissos de uma elite política,

quer estatal quer empresarial5. No período Geisel (1974/1978), a estratégia

de uma transição lenta, gradual procurou isolar os setores militares ligados

aos centros de informação do exército e abriu espaços para articulações

políticas por fora do restrito estado-maior do regime6. O projeto de lei de

1976 – divulgado com a marca de uma reforma urbana – patrocinada

4
Maria Adélia A. de Souza, em debate promovido pela revista Espaço e Debates, recupera sua história de
vida profissional , como responsável pelo Programa de Cidades Médias e vários outros trabalhos realizados
no âmbito de política urbana do governo federal, e registra que “acreditava que o planejamento se
constituía num veio de resistência a tudo aquilo que acontecia no país (depois de 64). E achava também
que, muito embora não me confundindo jamais com o sistema vigente, eu podia fazer do planejamento este
tipo de cunha, de abertura. E eu só poderia fazê-lo estando dentro do sistema, do governo”. Debate:
Planejamento em Crise, com Maria Adélia A. de Souza, Cândido Malta Campos, Regis de Castro Andrade
e Ida Jancso, Revista Espaço e Debates, São Paulo, ano 1, nº1, janeiro de 1981, p.105.
5
Há que se diferenciar os estamentos técnico-burocráticos, de uma elite política estatal criada pelo regime
militar e elites políticas empresariais.
6
Com o General Golbery na posição de ideólogo, o General Ernesto Geisel herdara um país sem condições
de reproduzir “milagres” econômicos, fadado a enfrentar uma profunda crise social e com a oposição
crescendo nos grandes centros urbanos. Procurando evitar os erros do Marechal Castelo Branco, que
tentara pôr fim ao ciclo revolucionário sem preparar a transição, Geisel adotou um movimento pendular de
abertura política, alternou medidas de distensão e de controle da ação de órgãos repressivos com medidas
de força e antidemocráticas como o fechamento do Congresso e a cassação de direitos políticos. A este
movimento pendular, o General Geisel chamou de distensão lenta, gradual e segura.

293
politicamente pelo ministro Mário Andreaza que se candidatara à sucessão

de Geisel – , fazia parte deste jogo de compromissos e limites.

O discurso da reforma urbana se politiza com o documento da CNBB,

anunciado a partir de uma visão ético-teológica-social que afirma a

necessidade de humanização das cidades “na qual o uso do solo urbano e de

outros recursos básicos obedece às exigências da justiça e da eqüidade”7.

A visão ético-social da reforma urbana é assumida também por

assessores do movimento popular e por setores intelectuais. Segundo

Haroldo Abreu, que durante toda a década de 80 assessorou a FASE em seu

trabalho com movimentos populares urbanos, a reforma urbana implica uma

nova concepção intelectual e moral da sociedade (e uma nova ética urbana)

que condene a cidade como fonte de lucros para poucos e pauperização

para muitos8.

Este projeto, que para Luiz Paulo Ferreira, militante de base dos

movimento de moradia de São Paulo e posteriormente assessor da ANSUR,

é “a formulação de um sonho, de ideal de ver todo mundo morando bem,

dignamente. ser considerado à altura de um cidadão, de não ter mais cidade

da exclusão, do "apartheid", mas sim a cidade da socialização”9 – se

7
Solo Urbano. Direito de Propriedade e Direito à Moradia, op. cit., p. 1-2.
8
Ana Amélia da Silva, ao perguntar o que é a reforma urbana, reproduz definições de assessores, juristas e
professores, iniciando por esta de Haroldo de Abreu. Estas definições traduzem esta visão ético-social
através da negação da não-cidade, cidade dos ricos, do apartheid urbano e a afirmação do direito à cidade.
SILVA, Ana Amélia da. Reforma Urbana e o Direito à Cidade, São Paulo, PÓLIS, 1991, p. 7.
9
Luiz Paulo Ferreira é militante de base do movimento de moradia de São Paulo e posteriormente assessor
da ANSUR. SILVA, Ana Amélia da, Reforma Urbana e o Direito à Cidade, São Paulo, PÓLIS, 1991, p. 9.

294
integra com as reivindicações das carências presentes no cotidiano dos

moradores e de suas representações territoriais.

Entre o sonho e a realidade se desenvolveu a prática dos movimentos

sociais na cidade. Os movimentos sociais, quer pela luta habitacional na

década de 50 quer pelos equipamentos coletivos na década de 70, estavam

concretamente lutando pela apropriação pública dos investimentos fixos na

cidade. Esta reproduzia uma reivindicação territorializada e corporativa. Em

que sentido este movimento, que se unificava na forma de federação, mas

que era impulsionado pelas pequenas revoltas do lugar, poderia pensar a

cidade como uma totalidade?

6.1 Apropriação dos benefícios e territorialidade

Ao acompanhar historicamente os movimentos sociais urbanos e a

formulação de um projeto para as cidades, fica presente a diferença entre a

luta pela apropriação dos benefícios e a formulação de um projeto de

mudança da lógica espacial da cidade. Os diferentes momentos percorridos

indicam que há uma mudança na estrutura de escassez urbana, modificando

o tipo e a escala de reivindicações. Esta mudança se expressa materialmente

pela distribuição desigual de um investimento fixo acumulado na cidade.

Os movimentos sociais urbanos se legitimaram no processo de

negociação com o Estado, reivindicando este investimento fixo acumulado,

defendo sua apropriação pública, como um valor de uso coletivo para o

295
conjunto dos moradores. Por esta razão, a história dos movimentos

populares se confunde com a história dos movimentos sociais urbanos, na

medida em que a luta pela apropriação dos benefícios está colocada para o

conjunto dos moradores, tanto no campo da preservação como contra a

degradação deste investimento fixo.

Esta luta pela apropriação pública dos benefícios na cidade tem uma

dimensão espacial, na medida em que no seu interior se constituem sujeitos

que constroem identidades e representações que exigem do Estado uma nova

visão de distribuição espacial de investimentos. As diversas experiências de

institucionalização de movimentos sociais demonstram a construção de

representações territoriais que necessariamente trazem a busca de formas

não tradicionais de mediação com o Estado, como também ações

corporativas10.

Mas esta apropriação dos investimentos fixos na cidades, ou o seu

redirecionamento, não se colocava apenas para os bairros populares. Em

alguns bairros na cidade a luta é por mostrar que "nem tudo que é sólido se

desmancha no ar". Nos bairros onde este investimentos já estão realizados,

ou onde espaços naturais resistiam, surgem também movimentos de

preservação.

10
Renato Raul Boschi, em sua análise sobre o movimento de associação de moradores no início dos anos
80, afirma que:”as identidades são constituídas no contexto geográfico de áreas específicas do
conglomerado urbano e enquanto tais se apresentam na arena política, em busca da aquisição de um
monopólio legítimo da representação de alguns atributos particulares”. BOSCHI, Renato Raul. A arte da
associação. Política de Base e Democracia no Brasil. São Paulo, Vértice, 1987, p. 164.

296
 O conflito urbano está colocado para os movimentos populares como

um projeto para a cidade. Não apenas para parte dos moradores. Envolve
circulação, lazer, serviços, produção e consumo, sustentados por este capital

fixo, imobiliário, que materializam a cooperação urbana e têm o uso

coletivo.

Mas entre a prática dos movimentos sociais e o discurso da reforma

urbana parecia haver esta contraposição entre a luta pela apropriação dos

benefícios e o enfrentar a lógica capitalista de produção do espaço11.

Contraposição que só se coloca na aparência.

Ao reivindicar serviços urbanos, os movimentos sociais se colocavam

contra uma reprodução espacial de desigualdades, ou mais precisamente em

oposição ao padrão de intervenção do estado que viabiliza e legitima a

distribuição desigual desses benefícios.

Lipietz já havia se referido a este papel do Estado como elo do processo

espacial de distribuição e realização do capital fixo investido na cidade12.

11
Maria Lucia Refinetti Martins identifica na contraposição entre “enfrentar a lógica capitalista do espaço”
e “disputar a apropriação dos benefícios”, os princípios da reforma urbana que necessitam ser debatidos.
Para Maria Lucia, ao veicular a justa distribuição de ônus e benefícios ou as sanções à propriedade
subutilizada, está operando com elementos que fazem parte da lógica capitalista. No entanto, ao formular-
se como defendendo “formas específicas de construção de identidades na cidade” opera no nível do valor
de uso, o que é antagônico à formulação anterior e de certo modo trava sua aplicação. MARTINS, Maria
Lucia Refinetti, “Movimentos Populares Urbanos Face à Desregulamentação no Tocante à Cidade”, Rio de
Janeiro, Revista Proposta, FASE, ano 23, nº 67, dezembro de 1995, p.58.
12
Lipietz faz uma reflexão sobre a existência ou não de uma teoria do valor no espaço, concluindo que na
medida em que existem condições territoriais herdadas do passado e que as relações sociais estruturam e
reestruturam o tecido social, redefinindo lugares, o capital vai necessitar da ação do Estado para a
realização espacial da mais valia. A ressalva à visão de espaço reflexo de Lipietz não impede que
possamos observar este tipo de ação do Estado no desenvolvimento urbano em nosso país. LIPIETZ Alain.
O Capital e seu Espaço, tradução de Manoel Fernando Gonçalves Seabra, São Paulo, Nobel, 1988.

297
Este papel instrumental do Estado, principalmente na intensificação da

substituição de importações, no qual no cotidiano dos bairros dos

trabalhadores predominava o laissez-faire e a não intervenção, cria um

déficit estrutural e as bases materiais para o crescimento dos movimentos

populares na década de 70.

O projeto de reforma urbana aparece, tendo como referência a prática

dos movimentos sociais, como um projeto de gestão da cidade, procurando

mudar a forma de implantação, distribuição e apropriação dos investimentos

públicos. As experiências municipais, desenvolvidas a partir de 1988,

denominaram este processo de inversão de prioridades13.

Esta dimensão da reforma urbana como um projeto para a cidade

enfrentou dificuldades de incorporação pelos movimentos sociais. Por um

lado, porque a habitação, enquanto reivindicação concreta acaba assumindo

o papel mobilizador14. Por outro, porque a leitura dual da cidade coloca

limites em pensamento global. Retomando a crítica à razão dualista, estes

dois espaços se integram numa formação urbana desigual e combinada.

Integram numa mesma lógica de mercantilização do solo e de espoliação

urbana, de produção capitalista da cidade.

13
Com a vitória de partidos socialistas nas eleições de 1988, constituindo o que se denominou prefeituras
democráticas e populares, desenvolvem-se experiências inovadoras de gestão urbana, como veremos neste
mesmo capítulo.
14
Esta afirmativa transparece de forma mais clara no debate sobre Moradia e Cidadania, promovido pelo
Polis, no qual a proposta de reforma urbana só se apresenta como referência no discurso de técnicos e
assessores do movimento popular.

298
 A produção social do espaço urbano significa a sua conformação a

partir de uma interação dialética de processos materiais com forças sociais.

Os bairros urbanizados de classe média têm os seus serviços domésticos

atendidos pelas áreas pobres onde se estimulou o laissez-faire urbano. A

simultaneidade de tempo e espaço se torna visível pela presença histórica de

formas de reprodução próprias de uma cidade comercial em uma cidade

moderna e mundial. Circuitos complementares, integrando economias

formais e informais, articulam espaços produtivos e integram tempos e

ritmos distintos de trabalho. A cidade legal e ilegal tem se mostrado nos

movimentos sociais urbanos como faces da mesma moeda.

Ao lado desta visão ético-social incorporou-se também uma visão

dualista, com um forte tom territorial. A leitura da cidade é a de um espaço

segregado, apartheid urbano, no qual se opõem cidade e não cidade, cidade

moderna e espoliada, cidade legal e clandestina15.

Esta razão dualista de pensar a cidade trouxe a polaridade em que a

referência da cidade ilegal é a cidade real, podendo levar a inferir a idéia de

normatização da vida urbana que tenha como referência o padrão de áreas

mais nobres. De algum modo, os projetos de reforma urbana trabalharam

esta normatização quando assumem um conjunto de instrumentos

legislativos e tributários no sentido da regulamentação do uso do solo.

15
Ana Amélia da Silva registra também esta oposição que caracteriza estas desigualdades. O que é
importante ressaltar, numa crítica à razão dualista, é que esta lógica espacial se faz de forma complementar
e integrada. Assim como em uma formação social, o urbano também reproduz um desenvolvimento
desigual e combinado. SILVA, Ana Amélia da, Reforma Urbana e o Direito à Cidade, São Paulo, PÓLIS,
1991, p. 7.

299
 A regulamentação baseada na liberação da terra urbana, como eram

alguns mecanismos presentes na projeto de Reforma do CNDU em 1982, e

assumido posteriormente como parte de instrumentos sugeridos pelo Fórum

de Reforma Urbana, podem atender a objetivos sociais como ao mercado. Os

caminhos do movimento de moradia, através da resistência ao laissez faire

urbano estatal produziu normas próprias, caminhos alternativos de

autoconstrução, dos mutirões, das formas de propriedade coletiva, dos

direitos urbanos construídos a partir da prática social dos movimentos.

Deste modo, o projeto de reforma urbana trouxe dilemas em seu

interior que a associavam a um projeto de gestão urbana, de tal modo que se

pudesse inverter prioridades e reordenar investimentos públicos. Deste

modo, nasce como um projeto de racionalidade do Estado no planejamento

urbano e habitacional, ressurge como uma proposta tecnocrática de

instrumentos de controle de uso do solo, se politiza através de uma visão

ético-social e se materializa como um projeto de gestão urbana.

De algum modo, o projeto incorpora cada um destes aspectos na busca

de uma representação democrática e cidadã do urbano. Mas ao pensar uma

nova representação do urbano ganha força a observação de Hardman sobre

construtivismo e modernidade na cidade, no qual acredita

“poder advir um pensamento urbanístico menos presunçoso e

politicamente mais utópico, pois fundado na humildade de quem conhece a

história. Se o construtivismo, afinal dá sinais de esgotamento crítico, porque

300
não repensar a pólis como o não-lugar de um moderno ainda inexistente,

mas sempre passível de ser imaginado?”16

Se as idéias precedem realidades e são igualmente reais, a reforma

urbana significava uma transformação da própria utopia. Não se tratava de

um mundo distante, um sonho que nos aliena ou a construção sobre as

ruínas. Desta vez, as ruínas se constituem na própria materialidade existente,

transformar a cidade significa fazer emergir a virtualidade de uma cidade

como ponto de encontro, como espaço de convivência solidária, e a própria

urbanidade.

Estes caminhos de pensar a reforma urbana afirmavam a visão da

cidade como lugar no qual se entrelaçam tradição e inovação num

movimento dialético onde a experiência histórica se funde com o

pensamento utópico e abre o caminho para a ação. E esta ação, que integra o

pensar e fazer, exige uma interdisciplinaridade e troca interinstitucional

capazes de unir estes dois pólos. Este foi o ponto forte do Fórum de Reforma

Urbana.

Mas o campo de ação da reforma urbana não se restringia apenas aos

movimentos sociais, ainda que neles se referenciasse como a força

emuladora de novas energias utópicas. Ele construiu fóruns de negociação e

de participação popular, envolvendo uma mudança de concepção de gestão.

16
HARDMAN, Francisco Foot. “Os Construtores de Ruínas: a modernidade submersa”, in Cidade &
História, Modernização das Cidades Brasileiras nos Séculos XIX e XX, op. cit. p.103.

301
Assim como a reforma sanitária17, a reforma urbana estabeleceu-se como um

projeto de descentralização e de reforma do Estado.

Por outro lado, também com alguma semelhança com a reforma

sanitária, constituía-se uma proposta oficial de reforma urbana no Brasil, de

dentro para fora e de cima para baixo, a partir de técnicos do CNDU

articulados principalmente com setores empresariais. Uma outra, surge

numa articulação mais ampla com a o conjunto da sociedade civil,

incorporando um conjunto de entidades presentes nos movimentos sociais

urbanos, que procurou trabalhá-la de baixo para cima e de fora para dentro

enquanto uma proposta popular de reforma urbana.

Na Constituição de 1988, a emenda de reforma urbana tinha este

sentido de pressão de fora para dentro. E desta forma se desenvolveu a

participação nas constituintes estaduais e municipais, cujo o cronograma

definido para a sua aprovação era extremamente reduzido e não permitiu um

debate e uma mobilização maiores. Contudo, a partir das eleições de 198818,

17
É instigante esta analogia com a reforma sanitária pela sua estratégia trabalhada inicialmente na Itália.
Naquele país, a proposta de reforma sanitária surge como uma estratégia de contra-hegemonia, uma guerra
de posições como designava Gramsci, na perspectiva de avanço progressivo da democracia. Surgia de
baixo para cima. Segundo Jaime de Oliveira, no Brasil ela se deu de dentro para fora e de cima para baixo.
No caso da reforma urbana, ela nasce no Brasil de fora para dentro, como uma articulação técnico-política
e, sendo definida como reforma de base, transforma-se numa luta de dentro para fora com o a proposta do
CNDU e, por fim, retomada como bandeira dos movimentos sociais. OLIVEIRA, Jaime. Reforma e
reformismo: para uma teoria política da Reforma Sanitária (ou reflexões de uma Reforma Sanitária numa
perspectiva popular), in: COSTA, Nilson Rosário, et alii, Demandas Populares, Políticas Públicas e Saúde,
Petrópolis, Vozes/ABRASCO, 1989, v. I, p. 19-20.
18
Em 1985 ocorreram as primeiras eleições diretas para as prefeituras das capitais depois de 20 anos.
Destas eleições nascem experiências que se constituíram em referências para o debate de gestão
democrática, como foi o caso da gestão Jarbas Vasconcelos do PMDB, em Recife, a eleição de Saturnino
Braga do PDT, no Rio de Janeiro, ou mesmo a experiência do Partido dos Trabalhadores em Vila Velha ,

302
com a ampliação do número de experiências de prefeituras democráticas e

populares, esta proposta precisou ser pensada a partir de formas de

democratização da gestão, e, de algum modo, de dentro para fora também. O

caminho de ação da reforma urbana seguiu a trilha da descentralização

política através da gestão democrática municipal.

6.2 Gestão democrática e os caminhos municipais da

reforma urbana

O projeto de reforma urbana pode ser entendido como produto do

conhecimento social acumulado historicamente. Desde a década de 50, com

o próprio surgimento do IBAM e a ABM, formava-se um acúmulo técnico

de gestão urbana. A visão de interiorização presente no discurso

municipalista trazia o tom antimetrópole e impulsionava a divulgação de

uma cultura técnico-administrativa para além das grandes cidades. Mas este

movimento de expansão de uma racionalidade técnica na administração

municipal e urbana esbarrou na centralidade política presente desde aquele

período e atravessando os anos de regime militar.

A radicalização política, no início dos anos 60, reforçava a metrópole

como palco das lutas sociais e de visibilidade pública. A gestão urbana se

confundia com o construtivismo das metrópoles. Com o regime militar, esta

no Espírito Santo, e Fortaleza. Com as eleições de 1988, este campo de prefeituras democráticas e
populares, assim chamadas por terem como critério de decisão a incorporação da participação popular, se
ampliou.

303
centralidade se consolida na malha urbana concentrada que conectava Rio

de Janeiro, São Paulo, e uma grande área industrial que incorpora Minas
Gerais e que projeta um vetor em direção a Brasília, essencialmente um

centro de gestão.

As eleições de 88 ocorrem num cenário no qual predomina o discurso

da necessidade de políticas de descentralização, diagnóstico comum tanto na

perspectiva neoliberal que apostava no desmonte do governo central e na

focalização de políticas sociais pelos municípios, como também naquela

desenvolvida na perspectiva democrática de descentralização política ao fim

de um regime militar. Acrescente-se a este diagnóstico o fato de ter

predominado na Constituição Federal uma visão municipalista e de

descentralização tributária, deixando para os prefeitos eleitos naquele ano a

iniciativa de elaboração dos planos diretores, e para as Câmaras de

Vereadores sua aprovação, bem como das Constituintes Municipais.

Com a marca de um projeto democrático e popular, identificadas desta

forma por colocarem no centro de sua gestão o estímulo à participação das

entidades e representações comunitárias, estas prefeituras desenvolveram

projetos no campo da reforma urbana. Com prefeitos e secretários oriundos

das assessorias de movimentos sociais, incorporavam-se na máquina

administrativa pessoas que haviam vivenciado as visões de negação de uma

institucionalidade e de sacralização das entidades populares19.

19
As eleições de 1988 marcam este processo de crescimento das chamadas prefeituras democráticas e
populares. Além dos prefeitos que militavam em movimento sindical, como Olívio Dutra, são inúmeros os

304
 A proposta dos conselhos populares, surgindo a partir de experiências

dos movimentos populares como a dos conselhos de orçamento de Vila

Velha, Pelotas, Diadema, aparecia para estas prefeituras como a fórmula

política deste processo de descentralização, no qual se procurava garantir a

participação dos movimentos sociais no processo de decisão política.

Os vários formatos e matizes de conselhos foram implantados a partir

de duas concepções que expressavam estratégias distintas, uma como

espaço de confronto e radicalização democrática20 e, a outra, como órgão de

governo e de democratização do planejamento. Estas duas concepções

estiveram presentes nas ações dos movimentos sociais, se traduzindo no

debate sobre o poder real destes conselhos e suas formas de deliberação.

exemplos de prefeitos que eram assessores dos movimentos populares urbanos, como a própria Luiza
Erundina, em São Paulo, e Celso Daniel, em Santo André. Secretários municipais e coordenadores de
projetos eram militantes do movimento nacional de reforma urbana; como Ermínia Maricato e Raquel
Rolnik, respectivamente secretária de habitação e coordenadora do plano diretor de São Paulo; Sérgio
Andréia, de desenvolvimento social no Rio de Janeiro; Nazareno Stanislau Affonso, de transporte em Santo
André.
20
É importante registrar a visão de Luís Dulci, membro da Executiva Nacional dos Partidos dos
Trabalhadores e responsável por acompanhar o trabalho das prefeituras do partido. Referindo-se à disputa
pelo fundo público coloca em xeque, de todas as formas possíveis, a modalidade e o caráter de gestão do
aparelho de Estado. Para que este confronto ocorra, afirma ”a radicalização de mecanismos democráticos
me parece imprescindível. Só ela pode materializar aqueles elementos de ruptura político-cultural que, em
última análise, justificam a própria ocupação de espaços estatais numa sociedade classista. Sem ela, nos
arriscaríamos a uma falaz contraposição de competências: a competência da esquerda versus a
competência da direita etc., como se a questão não fosse de poder mas de organização e métodos. O que
nos remete, embora não exclusivamente, ao tema dos conselhos populares. Sem mistificá-los, nem atribuir-
lhes capacidade miraculosa, creio que podem e devem tornar-se o sujeito subversivo, inaugural, que
permita ao povo trabalhador, sem alienar sua independência política, relacionar-se de modo ativo,
ofensivo ( e não meramente autoprotetor) com o Estado e suas instituições, disputando palmo a palmo o
sentido social de suas escolhas (...)”. DULCI, Luis. “Conselho Popular; o sujeito subversivo”, São Paulo,
Revista Teoria e Debate, ano II, nº 6, abril/maio/junho/1989, p.56

305
 A experiência concreta no interior das prefeituras indicava que as

formas de participação eram muito mais amplas e diferenciadas. Passava-se

de uma herança de oposição entre movimentos sociais e administração para

um reconhecimento do papel dos diversos sujeitos sociais na construção de

uma esfera pública. Estas formas de participação assumiram uma

diversidade de tipos em função das escalas de planejamento, de gestão, grau

de institucionalização e de poder de decisão (ver quadro 6.1).

QUADRO 6.1

Canais institucionais de participação21

Tipologia Características

Grau de Formais Informais

institucionalização

Segundo a periodicidade Episódicos Com tempos e processos

regulares

Escala de gestão Gestores de espaços/ Gestores de projeto

equipamentos/serviços

localizados

21
As experiências de conselhos se desenvolveram em várias áreas da administração municipal e com
diferentes papéis. A prefeitura de Santo André publicou texto que mostra a diversidade destas formas de
participação popular. Utilizamos aqui uma classificação para montar este quadro. Santo André:
Participação Popular. PMSA/Fundação Santo André, 1992.

306
Escala de planejamento Elaboração de políticas Planejamento global

setoriais

Poder formal Deliberativo Consultivos

Serviços Atendimento individual Eventos

ou coletivo

Estes canais de participação abriram mecanismos de negociação, no

espaço municipal que não reproduzia uma relação dialógica presente nas
relações capital e trabalho. Os diversos sujeitos sociais, com seus distintos

interesses, estabeleciam processo de negociação que ampliava a

governabilidade de ação do Estado e permitia que o confronto se explicitasse

na forma de propostas reais e tangíveis, com identificação de interesses

comuns. Ampliava-se, assim, a esfera do Estado, abrindo-se espaços para a

definição consensual de políticas públicas e espaços de mediação entre

Estado e as mais diversas entidades da sociedade civil.

Este processo de democratização do poder local no país exigiu das

prefeituras novas concepções das relações entre público/privado na gestão

dos serviços públicos. Ao pensar programas de governo municipal, estes

governos trabalharam com a maximização de objetivos; bandeiras gerais ou

reivindicações incorporadas dos movimentos sociais, como a estatização de

transportes, democratização do acesso ao serviço público, estatização

307
progressiva do sistema de saúde, promoção do uso social da terra urbana,

formação de conselhos populares entre tantas outras diretrizes gerais.

O desafio se constituía em transformar utopia e desejos em planos de

ação concretos. Pressionado pela roda viva da máquina administrativa, pela

cultura administrativa tradicional e pela própria cultura estatizante da

esquerda, estabeleceu-se um vivenciar e experimentar a construção de um

projeto de reforma política que se tornasse exeqüível e viável no quadro de

reprodução ampliada do capitalismo no Brasil, articulando as necessidades

emergenciais de cada cidade com o processo de transformação estrutural,

avançando em conquistas parciais que abrem opções de caminhos

estratégicos22.

Este caminho percorrido por administrações populares a partir de 1988

tem suas ações influenciadas pelo ideário de reforma urbana. Esta ação das

prefeituras democráticas e populares amadureceu, a partir de suas

experiências concretas, um projeto de reforma social e gestão democrática.

O projeto de governo municipal democrático e popular, para ser

implantado, supôs a interferência radical no modo como o Estado exercia

suas funções de regulação no plano econômico e político. Este projeto

22
O discurso neoliberal colocou duas armadilhas nas quais invariavelmente se tem caído. A primeira delas
ao vulgarizar o debate sobre reformas estruturais, reduziu-o a uma polêmica sobre tamanho do Estado. A
segunda, estabeleceu um falso dilema entre estatal e privado, não aprofundando a noção de esfera pública.
Procurando fugir a estes falsos dilemas, as administrações populares trabalharam numa concepção de
controle pelo poder público sobre a exploração de serviços, indicando que tornar público não significa
necessariamente estatizar e que a estatização não é um fim em si mesmo.

308
contém elementos de uma ruptura política e cultural, contribuindo para se

pensar uma reforma do Estado:

Os traços centrais deste projeto foram identificados23:

• democratização da sociedade e do Estado com a constituição de

uma esfera pública democrática e politicamente ativa,

articulando as formas institucionais de uma democracia

representativa com as formas diretas de representação da

sociedade;

• inverter prioridades de governo em relação às formas

tradicionais de governar, direcionando nossos recursos – humanos e

financeiros – para as áreas mais carentes. Recuperar a

qualidade do serviço público e garantir a igualdade de acesso aos

serviços urbanos básicos;

• publicizar os serviços essenciais, desprivatizar o Estado,

democratizá-lo, transformar o estatal em público.

Este projeto de reforma social e gestão democrática no poder local veio

estimulado pelo acúmulo político dos movimentos sociais e pelo debate

técnico-administrativo desenvolvido e ancorado na reflexão sobre a questão

urbana.

23
Esta visão deste projeto de reforma social e gestão democrática desenvolvida por estas prefeituras está
descrita no texto: COELHO, Franklin & BITTAR, Jorge. "Gestão Democrática, inversão de prioridades e
os caminhos da administração pública municipal", in: RIBEIRO, L.C.de Queiroz & JUNIOR, O. A. dos
Santos. Globalização, Fragmentação e Reforma Urbana, Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1994, p.
332.

309
 Esta era a equação que a reforma urbana procurou resolver. Mas à

medida que se materializava em um projeto concreto, com a presença de

novas formas de organização institucional na construção de uma esfera

pública democrática, deixa de ser um conjunto de intencionalidades para se

constituir numa experiência concreta de gestão. Esta ação das prefeituras

gerou arranjos institucionais que nos permitem pensar as potencialidades e

limites das experiências concretas de reforma urbana.

6.3 A construção da esfera pública democrática

As experiências de gestão urbana indicaram que o processo de

descentralização tem seu conteúdo definido pela sua relação com os

respectivos projetos de reforma do Estado das forças sociais que os

sustentam politicamente. Ao lado de um projeto de desmonte do Estado,

presente no projeto neoliberal, que implica a descentralização que não

articula esferas de poder e desorganiza ainda mais o pacto federativo, há as

experiências de prefeituras que trabalharam com o projeto de uma nova

cultura política que incorpora a descentralização do poder e a

democratização da esfera pública.

A experiência de prefeituras democráticas e populares mostrou que o

sentido da esfera pública, tendo como referência os serviços para a maioria

da população, não estava na definição de estatal ou privado, mas no controle

que a sociedade civil tinha da qualidade dos serviços públicos. O caminho de

310
publicização significava tornar público os benefícios que eram apropriados

por setores privados24.

Essa ação significou o amadurecimento de um projeto de

democratização do poder local e das formas de descentralização, tendo

como eixo político a redefinição do papel do Estado e de suas funções, uma

profunda reforma na sociedade política e uma luta em termos de valores

sobre as relações entre as esferas pública e privada.

Estas propostas se materializam de formas distintas em função de cada

área específica: saúde, habitação, transporte ou saneamento. Mas há um

sentido geral que marca a descentralização destes setores que se expressa:

• no reconhecimento de novos atores sociais e a construção de

formas de co-gestão e autogestão;

• na formação de fundos públicos como uma forma de gestão

descentralizadora e democrática;

24
Em estudo sobre municipalização de transporte, Fontes analisa os vários arranjos dos órgãos
institucionais e relaciona as diferentes responsabilidades assumidas pela administração direta, indireta e
empresas privadas. Estes arranjos institucionais revelam que a municipalização dos serviços de transporte
coletivo, muito mais que a transferência de responsabilidades de outras esferas de governo para o
município, tem significado uma redefinição das relações público-privado, com o objetivo da retomada do
controle do serviço por parte do órgão público. Estes arranjos institucionais configuram modelos com
maior ou menor envolvimento da administração direta, com combinações de responsabilidade de gestão
financeira e controle da receita, com controle social na parceria entre setores estatal e privado. A
emergência de novas relações entre setor público e privado, com o município como autoridade
organizadora dos serviços de transporte, expressa a tendência de publicização dos serviços. FONTES,
Angela M.M. Municipalização dos Serviços de Transporte Coletivo. Apresentado no Seminário
"Municipalização das Políticas Públicas". Brasília, IPEA/ENAP/IBAM/PNUD, setembro de 1993.

311
 • na construção de parceria público-privado, estabelecida a partir

de uma concepção de controle social da gestão e de publicização

dos serviços urbanos.

O processo de publicização implicou a ampliação do grau de

representação, sobretudo no que se refere aos grupos de interesse

particulares, sejam comunitários ou de qualquer outra ordem. A esfera

pública, como lugar de mediação entre interesses privados e a totalidade

social, coloca para as entidades da sociedade civil a necessidade de pensar

suas demandas comuns e, também, como estas se articulam com outros

interesses sociais e se manifestam enquanto um processo constante de

interação de identidades e representações. A publicização dos serviços

urbanos exige identidades construídas não na reivindicação de interesses

particulares, ainda que coletivos, mas na constituição de políticas que

expressem o papel da sociedade civil na construção de um esfera pública

democrática, fugindo do dilema entre estatal e privado.

A noção de esfera pública incorpora e impõe uma ação que trabalhe a

diversidade de atores, suas estratégias, as parcerias possíveis, as novas

formas de gestão e o senso comum produzido socialmente. Diante do projeto

de construção da cidadania, a partir da articulação entre Estado e sociedade

civil, abrem-se novos desafios para os movimentos sociais. A esfera pública

deixa de ser pensada a partir da lógica imediata, que gerava o dilema entre

autonomia e cooptação, buscando interlocutores que permitam traduzir seus

interesses em políticas.

312
 O Estado ampliado tornou-se locus privilegiado da luta entre diferentes

concepções de mundo e entre os diferentes interesses sociais, abrindo

possibilidades efetivas de participação popular na gestão pública. Neste

contexto do processo de democratização, a esfera pública se amplia e abre

espaços para que os movimentos sociais atuem na formulação de políticas

globais.

O dilema dos movimentos sociais está na dificuldade de romper com

sua herança corporativa e de traduzir suas reivindicações em políticas

públicas. Não se trata, apenas de um confronto e negociação com os

governos, mas de construção de complexas relações de unidade e luta entre

interesses diversos que se desenvolvem na esfera pública.

O desafio que se colocava para os movimentos populares era o de

integrar o surgimento desta nova cultura de democratização da esfera

pública com a especificidade do conflito urbano, pensada a partir das

desigualdades sociais que se estabelecem no território. Ao lado da dimensão

reivindicativa desses movimentos, instaura-se um processo de formação de

identidade coletiva voltado para a dimensão do cotidiano e do local de

moradia. Deste modo a extensão da cidadania e as novas formas de

sociabilidade adquirem uma dimensão de lugar na luta urbana.

6.4 Os anos 90 e a crise dos movimentos populares

313
 Tema recorrente no final da década de 70 e início dos anos 80, os

movimentos populares urbanos foram identificados como novos atores do

processo de democratização da sociedade brasileira, reconhecidos

teoricamente como sujeitos coletivos da ampliação de gestão democrática

das cidades e referência para as propostas que surgiam de novos arranjos

institucionais no interior de políticas públicas. Contudo, este euforia se

transformou numa visão pessimista, refletindo na ausência de maior

reflexão sobre o tema nestes primeiros anos da década de 90.

Os movimentos populares, como que reafirmando sua presença política

e sua capacidade de sobrevivência, têm estabelecido estratégias

diferenciadas. Nos primeiros anos da década de 90 se consolidaram várias

entidades e movimentos nacionais – Central de Movimentos Populares;

Fórum Nacional de Reforma Urbana; Coordenação Nacional de Movimentos

de Moradia; Ação da Cidadania, contra a Miséria e Pela Vida – que

expressam caminhos e estratégias distintos.

Entre o pessimismo teórico e a reafirmação de uma prática voluntariosa

dos movimentos populares se coloca a necessidade de um análise do seu

papel no contexto político atual e também em termos das transformações

estruturais. Sintomas evidentes de uma perda de representatividade de

federações regionais de associação de moradores, de redução de sua

influência política e social, ao lado do surgimento de novas formas de

organização e movimentos, indicam um quadro de mudanças e um momento

de inflexão que expressam novos processos com distintos conteúdos.

314
 Este quadro, caracterizado por alguns como de crise, tem produzido

diversas interpretações. Algumas hipóteses principais, formuladas nos

estudos acadêmicos ou no interior dos movimentos, têm sido mais

trabalhadas neste debate:

• a crise conjuntural ligada às dificuldades gerais dos

movimentos sociais em função do quadro de

agravamento da crise econômica25;

• a crise estrutural de esgotamento dos movimentos

reivindicativos urbanos em função da abertura de canais

democráticos no interior do Estado e do poder local;

• a crise de transição em função de novas formas de

institucionalização e da ampliação da esfera pública, com o

surgimento de uma diversidade de formas de participação

popular26;

25
Para Götz Ottmann, o que existe é um pessimismo acadêmico que está enraizado por predominar, na
escolha dos analistas, um eixo temporal irrealisticamente curto. A adoção de uma moldura temporal mais
longa permite entender o enfraquecimento dos movimentos durante os anos 80 como um fenômeno cíclico,
e revela que as identidades dos movimentos sociais são fluídas e dependentes do contexto. OTTMANN,
Götz. Movimentos Sociais Urbanos e Democracia no Brasil: uma abordagem cognitiva. São Paulo, Novos
Estudos, CEBRAP, março de 1995, p. 186-207.
26
COELHO, F.D. Estratégias Urbanas e Movimentos Populares - texto de referência para o diagnóstico de
movimentos populares urbanos. Rio de Janeiro, FASE, 1993.

315
 • a sua negação, ou seja, o não reconhecimento de uma crise e a

reafirmação de um dinamismo pela presença de novas formas

de mobilização e organização27.

A maioria destas hipóteses ainda se limita a uma análise interna dos

movimentos sociais, ficando presa à dinâmica de seus formatos

organizativos e ao esgotamento ou não de sua capacidade reivindicativa, seja

pelo surgimento de novos atores seja pela capacidade de ação do Estado.

Procurando fugir a esta dinâmica interna, trata-se de identificar as

singularidades e os processos constitutivos de identidades e auto-referências

dos movimentos populares urbanos neste quadro de transição política e

econômica.

Neste sentido, para além da definição de existência ou não de crise,

cabe acompanhar os caminhos que os movimentos sociais têm trilhado

diante de um cenário de democratização e reestruturação econômica. No

plano nacional tem percorrido:

• o caminho das lutas em torno do Fundo Nacional de Moradia28,

assumindo como eixo principal de mobilização as necessidades

27
Para Marcelo Kunrath Silva, o “que se encontra fundamentalmente em crise nos dias de hoje é a
construção teórica e política elaborada sobre os movimentos sociais e que não correspondeu à prática
concreta destes atores”. SILVA, Marcelo Kunrath. Estratégias Urbanas e Movimentos Populares.
FASE/Porto Alegre, março de 1995 (mimeo).
28
A proposta do Fundo Nacional de Moradia foi criada a partir da experiência da União de Movimentos de
Moradia na gestão de Luiza Erundina em São Paulo. A experiência do fundo comunitário para a

316
 imediatas de resposta à degradação das condições de vida,

trabalhando novos arranjos institucionais de financiamento do

processo de construção de moradia onde os movimentos

populares se legitimem como promotores e agentes diretos do

processo de construção de moradia;

• o caminho de amadurecimento de um projeto nacional de

reforma urbana29, expressando uma concepção, ainda que muitas

vezes não explícita, de que a crise permanece e se agrava pela

falta de um projeto hegemônico sobre o urbano;

• o caminho de unificação dos movimentos populares através de

um formato organizativo, a Central de Movimentos Populares30,

trazendo, por um lado, o fortalecimento de uma capacidade de

enfrentamento vertical no plano nacional e, por outro,

construção de habitações em regime de mutirão, transferindo para associações recursos para a compra da
terra e o financiamento das casas, mostrou que havia limites numa política municipal apenas com recursos
orçamentários municipais. Procurando divulgar e legitimar esta experiência no plano nacional a União de
Movimentos de Moradia em São Paulo elabora um projeto de Fundo Nacional de Moradia. Entrevista com
Benedito Roberto Barbosa, Vice-coordenador da União dos Movimentos de Moradia de São Paulo
realizada por Ana Amélia Silva , in: SILVA, Ana Amélia (org.), Moradia e Cidadania, um debate em
movimento, São Paulo, Pólis, 1994,p.71.
29
Tem sua referência principal no documento do Movimento Nacional de Reforma Urbana encaminhado à
Assembléia Nacional Constituinte, a Carta de Princípio aprovada no II Fórum Nacional de Reforma Urbana
e em textos deste fórum que procuram definir conteúdos a estes projetos.
30
Proposta elaborada no âmbito da Articulação Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais
(ANAMPOS), constituída em 1980, que teve participação decisiva na criação da Central Única dos
Trabalhadores (CUT). Diante de um diagnóstico de que era necessária uma articulação para enfrentar as
táticas de desmobilização, de pulverização e cooptação dos movimentos populares, trabalharam no sentido
de criar a Central de Movimentos Populares. Entrevista de Pedro Pontual da ANAMPOS, in: Movimento
Popular, São Paulo, nº 1, Polis, p7.

317
permitindo a construção de um espaço de diálogo, no sentido

horizontal, com a diversidade de movimentos populares;

• o caminho, ainda que recente, do Movimento pela Ética e

Cidadania, contra a Fome e pela Vida31, significando o

projeto de construção de uma ética de solidariedade e de resposta

mobilizadora da sociedade ao processo de exclusão

social, recolocando no interior do debate sobre o projeto

nacional a centralidade da questão social.

Estes caminhos percorridos pelo movimento popular significaram o

retomar do debate nacional da questão urbana, indicando diferentes

estratégias e novos formatos de organização32. A central de movimentos

populares procurava integrar movimentos populares urbanos num formato

que unificasse ações numa perspectiva de constituição de uma identidade e

representação que permitisse o enfrentamento vertical ao Estado. O fundo

nacional de moradia popular nascia de uma proposta que reconhecia os

limites das experiências que tentaram resolver a questão habitacional apenas

com recursos municipais, desdobrando nesta alternativa de criar um fundo

31
Movimento criado a partir do Movimento Ética na Política, liderado por Herbert de Souza. O
movimento parte de uma leitura crítica das necessidades sociais no país, em especial nas camadas
populares, nas quais a grande maioria vive num quadro de miséria e escassez de elementos básicos da vida
humana.
32
Estes formatos estariam mais próximos daquilo que Ilse Sherer-Warren chamou de rede de movimentos
sociais,entendida como práticas políticas articulatórias das ações localizadas. SCHERER-WARREN, Ilse.
Redes de Movimentos Sociais, São Paulo, Edições Loyola, 1993.

318
público, no âmbito do governo federal, que pudesse ser descentralizado

diretamente para as associações e cooperativas.

Ao lado destas experiências de unificação dos movimentos, as

experiências municipais da reforma urbana mostravam que esta não se

realizaria num processo exclusivamente local. Mantida no plano local, a

reforma urbana se constituía num projeto de gestão, ainda que pensada

segundo uma perspectiva de reforma de Estado. Ao retomar este debate

nacionalmente, principalmente a partir do III Fórum Nacional de Reforma

Urbana que havia decidido participar da Conferência das Nações Unidas e

sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO 92), procurava esclarecer

as relações entre os problemas da cidade, a pobreza e as questões mais

macro relativas ao desenvolvimento33.

O debate na ECO 92, com a realização do fórum brasileiro e

internacional de reforma urbana, colocava alguns dilemas de um projeto que

articulasse o local e o global, com o foco a partir da cidade. As experiências

municipais, principalmente dos planos diretores, haviam restringido a

reforma urbana ao caráter de planejamento e controle do acesso e uso da

terra e da organização espacial das atividades segundo uma racionalidade

que derivasse destes objetivos. Os anos 90, contudo, colocava em cena os

impactos da reestruturação econômica e a necessidade de geração de renda e

trabalho.
33
Texto de apresentação assinado pela executiva nacional do fórum nacional de reforma urbana, in:
GRAZIA, Grazia de (org.); Direito à cidade e meio ambiente, Rio de Janeiro, Co-edição do Fórum
Brasileiro de Reforma Urbana e Ayuntamento de Barcelona - Espanha,1993,p. 7.

319
 Segundo este enfoque, afirmou José Luis Coraggio na ECO 92:

"Na atualidade, os problemas fundamentais da vida pressionam para

que a prioridade subjetiva seja tanto a habitação ou serviços como o acesso

ao emprego e à renda. Se isto é assim, cabe perguntar se será oportuno

demandar, como é a proposta deste fórum, energias e vontades populares

que são indispensáveis para construir uma economia popular alternativa.

Isto se faz ainda mais conflitivo dado o desgaste político adicional derivado
das contradições intrapopulares que geraria um processo de reforma

urbana mais acelerado. Em nossa concepção, habitação e serviços urbanos

devem tomar parte desta articulação entre economia popular, economia

estatal e economia empresarial capitalista”34.

Os caminhos percorridos no início dos anos 90 demonstraram que esta

integração entre economia popular e reforma urbana não era uma equação

simples. As diferentes estratégias se apresentam mostrando que este é um

debate aberto. Por um lado, o movimento de reforma urbana, a central de

movimentos populares e da união de moradia concentram suas ações em

habitação e serviços, e, por outro, a ação da cidadania caminha pelo

34
"En la atualidad, los problemas fundamentales de reproducción de la vida presionam para que la
prioridad subjetiva de los setores populares sea no tanto vivienda o servicios como acceso a un empleo e
ingreso. Si esto es asi, cabe perguntar si será oportuno demandar, para una reforma como la propuesta a
este foro, energías y voluntades populares que son indispensables para construir una economia popular
alternativa. Esto se hace aún más conflictivo, dado el desgaste político adicional derivado de las
contradicciones intrapopulares que generaría un proceso de reforma urbana acelerada. En nuestro concepto,
vivienda e serviços urbanos deben formar parte de esa articulación entre economía popular, economía
estatal y economía empresarial capitalista". CORAGGIO, Luis José, "Sobre el sentido de proponer una
reforma urbana en los 90". In: GRAZIA, Grazia. de (org.); Direito à cidade e meio ambiente, op. cit, p. 49.

320
estímulo a projetos públicos privados de geração de renda. Contudo, o

cenário de fragmentação e exclusão social parecem confirmar algumas

observações de José Luis Coraggio.

A essas circunstâncias soma-se o contexto externo mundial com

impacto direto sobre os processos socioespaciais. A exacerbação de

especializações espaciais aliada a um novo recorte horizontal e vertical do

território quebra contigüidades e identidades territoriais. Esta nova dinâmica

do processo social estimula o processo de formação de redes que se integram

como pontos no espaço, desprovidas de relações de pertencimento do lugar,

ou como constituindo-se em fenômenos de desterritorialização de atores ao

integrar pessoas por fluxos que não atravessam o território.

Acelera-se, desse modo, o processo de exclusão social e espacial. Se a

questão territorial já se colocava como um especificidade determinante dos

movimentos populares urbanos na construção de sua identidade social e

aspecto essencial para pensar sua estratégia de ação, hoje esta questão

territorial se coloca de forma muito mais vigorosa.

A especialização flexível, os sistemas de produção vertical

desintegrados, a quebra de uma contigüidade horizontal e de integração

regional, sugerem que uma instrumentalização de estratégias espaciais e

locacionais de acumulação de capital e de controle social está sendo

revelada com uma intensidade maior do que qualquer outro período

histórico. Estas novas espacialidades orientam uma reconstituição de novos

321
atores sociais ligados diretamente à formação de redes que acompanham este

processo de reorganização territorial e de globalização.

A formação das redes tem sido impulsionada tanto pelas exigências

colocadas pelos impactos socioespaciais da globalização como também pela

ampliação da esfera pública. As novas formas de mediação entre sociedade e

Estado nascem de forma integrada horizontalmente, não hierarquizada e

centralizada, procurando potencializar mais a cooperação do que um

processo vertical de decisão organizacional. Deste modo, a formação das

redes se integram a este contexto de democratização da esfera pública.

6.5 Atores e empreendedores sociais

O reconhecimento do surgimento de novos atores sociais através da

formação das redes pode ser entendido como o contraponto da chamada

crise dos movimentos sociais na década de 90. Ao lado de um movimento de

formação de redes voltadas para o novo padrão de acumulação através de

processos de desconcentração, descentralização e terceirização, novos fluxos

de articulação e informação produzem um novo tipo de ação coletiva. Estas

redes, fóruns e movimentos sociais têm se organizado não a partir de uma

reivindicação de um serviço urbano em seu local de moradia, mas integrados

tematicamente constituem-se em articulações sociais que diferem daquelas

que têm predominado até então nos movimentos populares urbanos.

322
 De um lado, alguns representantes destas novas redes as têm

caracterizado como uma ação cidadã distinta de movimentos. Segundo

Augusto de Franco, Coordenador Geral da I Conferência Nacional de

Segurança Alimentar, a distinção entre ação cidadã e movimento social é

importante porque

“ao contrário daquilo que se considerou tipicamente como movimento

social na modernidade, estamos aqui diante de uma ação de

contemporaneidade, cujas características de solidariedade, parceria e

descentralização, estabelecem um contraponto ao interesse econômico, à

competição e ao centralismo, como modos únicos de (organizar

movimentos para) alterar a realidade social”35.

O que parece estar no centro do que é denominada ação cidadã,

questionando-se uma visão de movimento social, é a recuperação de

processo identificado nos chamados novos movimentos sociais ou

movimentos sociais não tradicionais36, entendidos a partir de sua práticas e

processos específicos, as ações coletivas organizadas, identificados com

formas organizativas e de participação onde os benefícios derivados são

aproveitados coletivamente, seus objetivos não se esgotam de imediato, nem

35
FRANCO, Augusto de. A Ação Cidadã Nova Realidade Política Brasileira. Subsídio, Brasília,

INESC, Ano II, nº 34.

36
JIMENEZ, Beatriz. Las Organizaciones no Governamentales en el Processo de Descentralización de la
Política Social. In: Política Social en los Centros Urbanos de America Latina. GTZ/FESCOL, Colômbia,
1994.

323
são dirigidos principalmente a conquistar espaços dentro do Estado, senão a

ampliar espaços de solidariedade e de dinâmica da sociedade civil.

Esta ação cidadã tem significado um caminho que:

•reforça a necessidade de um processo de articulação e mobilização

horizontal na sociedade;

• procura aprofundar a democratização não só política, como

econômica;

• amplia a capacidade de ação autogestionária dos grupos sociais;

• trabalha com atores políticos na construção de mediação de

parcerias estatais-privadas, constituindo elos fundamentais da

construção de uma esfera pública;

• impulsiona o processo de democratização política a partir da

ação de desenvolvimento econômico local.

A ação da Cidadania ampliou os espaços de intervenção não

governamental na área social. Lideranças sociais e ONGs têm se constituído

em empreendedores de ações coletivas que respondem às necessidades de

políticas públicas, nas quais se integram processos de descentralização com

políticas sociais.

Desenvolve-se, assim, um campo de ação de ONGs de

empreendimentos de gestão social entendida como atuação organizada de

atores sociais diversos que programam e executam ações, negociadas e

324
pactuadas, para enfrentar necessidades e problemas individuais e coletivos

no combate à miséria e na geração de emprego, com autonomia da condução

do Estado, incorporando ativamente as iniciativas de participação da

população envolvida.

Assim, ao lado de tradicionais associações de caridade e assistência têm

surgido outras com o fim de conscientizar e organizar a população para

construir processos econômicos solidários no interior das comunidades

pobres. Estes processos têm produzido caminhos específicos de ação de

empreendimentos sociais, construindo metodologias de capacitação e um

campo de definição de políticas públicas inovador para ONGs e Movimentos

Populares.

Recuperam, deste modo, a noção de empreendedor discutida no

interior da teoria econômica. Empreendedor como alguém que aloca

recursos, gerencia fatores de produção e assume riscos. Aquele que inova é

dotado de capacidade de perceber oportunidades econômicas latentes, de

idealizar a exploração delas. Recuperam a sua dimensão no crescimento

econômico entendido como o resultado de processo que envolve setores

econômico, social e político da sociedade, incluindo a emergência de um

corpo de empreendedores que estão psicologicamente motivados e

tecnicamente capacitados a conduzir a introdução de novas funções

produtivas na economia37.

37
Na área de capacitação desenvolve-se metodologias vivenciais – das quais o método CEFE (
Competência Econômica via Formação de Empresários) é o dos melhores exemplos, que trabalham a

325
 Ao lado da capacidade de iniciativa e uma ação voltada para a

realização, tem se procurado desenvolver formas inovadoras de ação

econômica, como se tem constituído as experiências de crédito comunitário.

Amparadas pelas experiências internacionais – como Grameen Bank em

Bangladesch, a Accion Internacional nos EUA ou ainda o Banco Sol na

Bolívia38 – instituições que procuram superar as dificuldades de acesso a

recursos para empreendimentos comunitários através da constituição de

fundos rotativos, da redução de garantias e da constituição de agentes

populares de financiamento, construindo uma rede a partir das comunidades.

No Brasil, experiência significativa tem sido desenvolvida pela

Federação Nacional de Apoio aos Pequenos Empreendimentos – FENAPE

criada em 1990. O surgimento da FENAPE é fruto de um trabalho que vinha

se desenvolvendo desde 1996, nos Estados do Rio Grande do Sul, Rio

Grande do Norte e Maranhão, a partir da iniciativa do Fundo das Nações

Unidas para a Infância (UNICEF) e da ACCION. Nestes cinco anos criaram

Centros de Apoio aos Pequenos Empreendimentos (CEAPEs) em 11

Estados, trabalhando com crédito orientado para grupos solidários.

Outras experiências existem, como o programa de viabilização de

espaços econômicos para a população de baixa renda (PRORENDA) e as

valores ético-políticos com a valorização da capacidade de iniciativa e realização. A Ação Empreendedora

e Crescimento Econômico das Regiões. In : Manual Modelo CEFE. GTZ/Centro CAPE. Belo Horizonte,
1993.
38
AMARAL, Carlos. "Financiamento: Dificuldades e Alternativas". In: Franklin Coelho (Org.) Projeto
Nacional de Desenvolvimento para Micro e Pequena Empresa. SERE/FES, agosto de 1994.

326
experiências de bancos populares surgidas em vários locais do país. Um

recente levantamento realizado pelo Serviço Alemão de Cooperação

Técnica e Social (SACTES)39 aponta a tendência das organizações de apoio

abandonarem o financiamento a fundo perdido, substituindo-o pela

concessão de empréstimo. Esta mudança significaria uma mudança na ação

assistencialista e de apoio individual, transformando-se numa ação coletiva

de ampliar os espaços de uma economia solidária.

Esta ação tem significado a construção de uma rede de financiamento

popular, reunindo produtores ou associações de produtores que

compartilhem interesses produtivos comuns e comunguem princípios

organizacionais afins. Estes projetos visam criar condições de auto-

sustentabilidade material e social de grupos de pequenos produtores,

emancipando-os de imposições estabelecidas pelo mercado e devolvendo-

lhes a capacidade de decidir sobre as formas de produção mais adequadas

ao seu modo de vida.

Diante deste cenário, um conjunto de ONGs e instituições privadas tem

implementado o fomento de formas associativas de pequenos

empreendedores como motor de integração econômica. A terminologia

utilizada hoje é múltipla para caracterizar este setor econômico: mercado

informal, economia popular, mercado popular urbano ou, ainda, economia

solidária. Também são múltiplos os seus agentes: cooperativas,

39
RÖESLER, Ulrike. Geração de renda e promoção de pequenos empreendimentos, destacando a
concessão de empréstimos. As experiências dos parceiros do SACTES no Brasil. SACTES, 1993 (mimeo).

327
microempresas, empresas domésticas, auto-emprego, microunidades

econômicas.

Este universo, ainda desconhecido, tem hoje papel significativo nas

economias locais e exige processo de intervenção que permita maiores

informações tanto sobre seus agentes econômicos, seus fluxos de produção e

comercialização, como também de suas potencialidades enquanto setor

econômico. A análise das políticas públicas sobre estes grupos econômicos

indica três vertentes de ação:

• assistencialismo social: promoção social a partir do trabalho.

Tratam-se de intervenções pontuais, cuja a expressão política

mais características são as relações de cunho clientelista, centradas

no favor e na dependência;

• formas associativas de produção: formas alternativas

sustentadas no princípio de cooperação, entendidas enquanto espaço

de construção de cidadania e de gestação de novas relações

entre produtores e destes com os consumidores;

• setor econômico a ser integrado: a ênfase neste caso recai na

integração deste segmento à dinâmica do mercado.

Ao lado de formas de representação tradicionais na área econômica,

associações industriais e comerciais, encontramos um conjunto de atores

específicos desenvolvendo formas cooperativas e associativistas de produção

como cooperativas de mulheres, empresários negros ou ainda uma

328
diversidade de formas de organizações empreendedoras em bairros

periféricos que tanto expressam uma forma própria de ocupação e uso do

solo, como também se constituem em atores essenciais no fomento de

processos de geração de renda local.

Pesquisas recentes mostram que muitos desses empreendimentos

comunitários seguem caminhos familiares e de relações interpessoais sem

maiores vínculos com movimentos sociais. O estudo realizado sobre

Pequenos Empreendimentos e Relações de Gênero no Rio de Janeiro40

indicava cooperativas, como a Copa-Roca formada por costureiras que

trabalham e moram na favela da Rocinha, encontraram condições de

sobrevivência a partir de relações com o mundo da moda. Ou ainda, a Arte-

Campos – associação dos artesãos do município de Campos Estado no Rio

de Janeiro, cujo trabalho também impressiona pela qualidade e tem

registrados 2.600 nomes.

Apesar da riqueza destas experiências, os movimentos populares

urbanos têm encontrado dificuldades de assimilar ou incorporá-las.

principalmente por que ainda se mantêm com caráter essencialmente

reivindicativo, na medida em que se formam pela defesa do espaço da cidade

que ocupam. Por outro lado, penetradas por partidos políticos de esquerda,

seus militantes tendem a reagir a “esse canto da sereia”.

40
Relatório de Pesquisa : Grupos de Geração de Renda sob a Perspectiva de Gênero, CACES /FES, Rio
de Janeiro, 1994 (mimeo).

329
 Esta ação não se constitui em ações emergenciais frente à pobreza ou

circunscrita a uma determinada conjuntura, mas se insere no processo de

reestruturação produtiva que vem ocorrendo no país, e tem acarretado

profundas modificações no perfil produtivo das empresas, assim como

sobre as formas de inclusão da força de trabalho no mercado formal. Esse

movimento reflete as tendências presentes nos mercados mundiais, no

sentido da descentralização da produção em direção a plantas menores,

estimulando um processo de terceirização que vem fazendo proliferar

segmentos produtivos baseados nas micro, pequenas e médias empresas.

Em que pese o aparente caráter modernizante dessa tendência, fatores

estruturais do quadro socioeconômico do país contribuem para que esse

movimento seja acompanhado por um aprofundamento do quadro de

pauperização de amplos segmentos da população de baixa renda. Esse

processo se confronta com uma mão-de-obra com baixos níveis de educação

formal – o que impede a sua incorporação por setores de ponta que oferecem

melhores padrões de remuneração – portadora de uma cultura que dificulta

a sua plena adaptação às exigências do mercado e dotada de formas

incipientes de organização classista ou comunitária.

O debate internacional sugere que o crescimento de pequenos

empreendimentos, individuais ou sob formas cooperativistas, não significa

um movimento anticíclico nem uma mudança estrutural de composição intra

e intersetorial. O desenvolvimento do associativismo econômico e das

pequenas unidades empresariais, principalmente em áreas populares, tem

330
expressado, segundo alguns estudos, a intensificação de políticas públicas

voltadas para a formação de comunidades de pequenos produtores, seja sob

a forma de distritos industriais ou outras aglomerações regionais de pequeno

porte.

O estudo da Terceira Itália – apresentando o crescimento

experimentado por regiões de cidades médias e de pequeno porte com

florescimento de um setor competitivo de MPEs – e a experiência de

desenvolvimento local na Alemanha – com aumento cada vez maior dos

municípios no desenvolvimento de formas associativistas e redes de

empresas – são exemplares para indicar a possibilidade de políticas públicas

territorializadas para apoiar o setor.

Deste modo, os movimentos sociais que são referências para o debate

da reforma urbana enfrentam um momento em que está colocada a

necessidade de integrar estas formas de empreendimentos urbanos ao

processo de democratização da esfera pública. Os setores e segmentos

periferizados e excluídos, de um modo ou de outro, pela reestruturação

capitalista necessitam desenvolver estratégias públicas espacialmente

conscientes em todas as escalas geográficas, numa multiplicidade de locais,

a fim de competir pelo controle da reestruturação socioespacial.

Estas estratégias devem levar em conta este processo de

desterritorialização em que ao lado de fragmentações espaciais, perda de

contigüidade e de identidades territoriais, se constituem novas formas

331
integradoras. E como afirmava Coraggio, "a reforma urbana não pode ser

um processo teorizado, desenhado e dirigido a partir das tradicionais

disciplinas urbanas"41. O debate perde o tom urbanístico.

6.6 O debate sobre a crise dos movimentos populares

urbanos

Os caminhos mais recentes percorridos pelo movimento popular

urbano têm significado uma busca de construção de identidade no plano

nacional. Esta construção de identidade se apresenta tanto na perspectiva da

formação de uma central de movimentos populares, na ampliação da

bandeira de luta da Reforma Urbana ainda na campanha do Fundo Nacional

de Moradia Popular.

O processo de democratização da sociedade brasileira desloca o eixo

das lutas sociais, assumindo progressivamente os processos de publicização

através do controle social sobre o Estado e a iniciativa privada. A

democratização da esfera pública passa a questionar as próprias formas de

participação e de representação presentes no interior do movimento popular,

exigindo uma dinâmica que supere a relação de clientela do Estado pela

construção e legitimação de novos direitos.

41
CORAGGIO, Luis José, "Sobre el sentido de proponer una reforma urbana en los 90". In: GRAZIA,
Grazia de (org.); Direito à cidade e meio ambiente, op. cit, p. 50.

332
 Neste sentido, muito mais que uma crise de movimentos populares, que

em geral tem expressado um olhar para dentro do movimento, vivemos hoje

um processo de mudanças no quadro de uma ação político-institucional que

sinaliza as mudanças de padrão de acumulação. Modificam-se as formas de

mediação entre sociedade e política.

E esta mediação se realiza pela organização institucional da sociedade

política. Muito além do Estado, e aquém da sociedade civil, se configura

uma ampliação da sociedade política, constituída de fórum de representação

e organização técnico-burocrática do aparelho de Estado. Fóruns de

Secretários Estaduais e Municipais, Frente Nacional de Prefeitos,

Associação de Prefeituras, câmaras setoriais, fórum de negociação no

Congresso, entre tantos outros que poderiam ser citados, compõem esta nova

realidade de constituição de uma esfera pública mais ativa e democrática.

Ao lado destas formas de mediação e construção da esfera pública,

surgem os atores com ação empreendedora no campo da gestão social,

revelando um enorme esforço de criatividade no desenvolvimento de formas

associativas de produção, comercialização e consumo, com apoio de

processos inovadores de capacitação e formas alternativas de financiamento.

Estas experiências ampliam a discussão de descentralização e poder

local para um campo que integra gestão social com desenvolvimento

econômico. O que tradicionalmente é pensado como uma função da União e

governos estaduais – o desenvolvimento econômico – começa a adquirir

333
uma dinâmica local, tanto pela ação de ONGs como pelas próprias

prefeituras. Estas ações significam uma nova concepção de gestão

municipal, na qual o papel do prefeito não se reduz a apenas um

administrador, mas se transforma no empreendedor capaz de gerar parcerias,

captar recursos e promover o desenvolvimento.

Ao se retornar à dimensão econômica da questão urbana, nos chama a

atenção os limites de trabalhar de forma isolada e como sistemas fechados

as questões agrária e urbana. De algum modo tem-se dado continuidade a

uma lógica dual de reflexão do desenvolvimento agrário e urbano,

reproduzindo visões de espaços econômicos fechados e perdendo de vista a

integração de seus processos produtivos.

A relação entre reforma agrária e urbana, pensada a partir da lógica de

integração regional, de reconstrução de fluxos econômicos e de identidades

locais, significa repensar a dimensão do conflito social nos espaços agrário

e urbano, interferindo não só nas relações de propriedade da terra mas

também na possibilidade de articulação destes espaços com processo de

acumulação local e suas dinâmicas específicas.

Trabalhar as identidades regionais e a recuperação de culturas locais e

de dinâmicas de resistência local aos processo de centralização e

concentração política e econômica significa afirmar a integração frente à

fragmentação territorial. Local, neste sentido, são pessoas, atores sociais,

334
coletividades espaciais, partes ativas e reativas de construção de identidades

no território.

Por fim, podemos dizer que vive-se nos anos 90 a síntese de um

processo que combina, internamente, mudanças de padrão de acumulação

com o processo de democratização e construção de esfera pública; e,

externamente, a reestruturação produtiva e o cenário de globalização que

anuncia impactos econômicos e territoriais de fragmentação e de exclusão

social. Neste cenário, o debate sobre as redes de associativismo econômico

popular aparecem como inovação no campo da reforma urbana.

Pelo campo econômico, significa a constituição de circuitos reais de

interação urbano-rural, entre cidades, ou mesmo entre produção e

comercialização numa mesma cidade, em sua grande maioria configurando

redes que se integram horizontalmente. Muda o perfil do grupo, popular,

muda a relação com o Estado, transforma-se a relação com o mercado.

Economia e urbano se reaproximam. As políticas de emprego e renda não

são apenas algo pensado em termoa macro, mas se tornam possíveis a partir

de uma ação local.

Muito mais que em qualquer outro momento, ao lado da representação

da exclusão e da fragmentação social, o urbano é também espaço em que

pode emergir a sociabilidade e a cooperação econômica popular. A

separação entre reprodução individual e coletiva é hoje questionada pelos

processos reais de crescimento do associativismo econômico. Reprodução e

335
produção se reintegram numa nova territorialidade e na constituição de um

urbano sempre imaginado como lugar da solidariedade e valoração da vida

humana.

Não se trata aqui de retomar, pelo campo da economia, uma

mistificação dos valores populares, mas de reafirmar que a história nos

sugere que a representação do urbano com que se tem trabalhado pode estar

permeada de valores dominantes nos quais prevalece a dimensão

construtivista e de reprodução dos objetos imobiliários. As tendências mais

recentes indicam que a representação do urbano pensado como nicho

cultural da vida urbana e matriz da sociabilidade é algo por se construir.

Pensada no mesmo campo de historicidade do modelo dominante, as novas

energias utópicas retomam esta dimensão do urbano como fonte inesgotável

de sonhos e devaneios, lugar de uma ação transformadora e não-lugar de

uma obra sempre imaginada.

336
 Considerações finais

O movimento de reforma urbana nos mostra o quanto hoje se

torna cada v ez mais necessário a recuperação dos períodos que

constituem três fases distintas, mas extremamente marcante de

nossa história, o que poderíamos chamar o ex - ante e ex - post da

ditadura militar. É por essa razão que este estudo se inicia

procurando qualific ar o urbano. O urbano é antes de tudo uma

representação. E uma representação territorial, ou seja,

construída a partir de uma identidade de sujeitos sociais na sua

relação com a cidade. Desta forma, o urbano na década de 50 é

capital associado e sindicalis mo de massa, é expansão da

periferia e o laisser - faire na reprodução da força de trabalho, é

exclusão e autoconstrução, é simbiose de processos materiais e

forças sociais, na qual ao lado de imagens dominantes

sobressaem também representações de forças so ciais dominadas.

O urbano da década de 50 é polarização e centralização, é

expansão das periferias, é interiorização, é formação de rede de

cidades, é a malha concentrada no sudeste, é Brasília marchando

para o oeste com a imagem de Estado longe de p ressões sociais,

são mocambos, favelas e alagados. Mas são também

337
mobilizações populares, uniões femininas, greves de transportes,

movimento de carestia, sociedades amigos de bairros,

associações pró - melhoramentos. O urbano na década de 50

mimetizava inte nsificação da expansão capitalista, reprodução da

força de trabalho, politização do movimento sindical e a

formação de partidos de massa.

A história urbana é a história de representações territoriais, de

identidades sociais construídas na cidade e no olha r a cidade.

Subjetividades que são parte constitutivas de nossa realidade. A

representação do urbano era contudo uma realidade vivida, mas

não uma representação dominante. Vivíamos sob a influência de

uma história política e institucional agrária.

Os anos 50 trazem a construção de um estamento técnico -

burocrático que iniciará uma cultura institucional de gestão

urbana. Este caminho se fará sob a égide de um discurso

municipalista, com o surgimento da Associação Brasileira de

Municípios e de instituições de assessoria técnica como o IBAM.

No plano federal e no âmbito dos partidos, a questão urbana era

tratada como pauta secundária do movimento sindical e enquanto

reivindicações no campo da reprodução da força de trabalho.

O urbano não se reduz a um lugar de reprodução da força de

trabalho. A cidade, esta velha senhora que hoje nos seduz e

338
amanhã nos devora, como bem disse o poeta, continuará sendo

um lugar de todos os sonhos e devaneios. Sonhos de pluralidade

e democracia se juntam a devaneios de controle social e

disciplinarização da vida cotidiana. Lugar de uma modernidade

construtivista que esquece a urbanidade.

Os caminhos percorridos pela que se chamou de Reforma

Urbana foi esta modernidade construtivista que promoveu as

transformações das grandes c idades comerciais brasileiras em

cidades industriais, como a reforma urbana de Recife, a Avenida

Central de Pereira Passos ou o Plano de Avenidas de Prestes

Maia. Na década de 50 esta modernidade construtivista se

transforma na visão de um planejamento rac ionalizador e

regulador da vida urbana.

Estimulado pelo crescimento das lutas sindicais, movimentos

reivindicativos e pela politização da sociedade, a Reforma

Urbana é elaborada por grupos de profissionais e incorporada

como reforma de base. Saindo das ações locais e ganhando o

plano nacional, é sugerido um conjunto de ações que visava a

melhor organização do território, o planejamento das cidades e a

regulação do uso do solo, significando uma proposta de uma ação

mais racional do Estado.

339
Na crítica ao laisser - faire no espaço urbano, este primeiro

projeto de Reforma Urbana perseguia a razão reguladora e

disciplinadora da cidade, retomando velhos sonhos urbanistas.

Antes a ação na forma , a construção de grandes avenidas e

espaços salubres e higiênicos, d á lugar ao controle das formas de

organização do espaço. Movimento social ou movimento de

técnicos e profissionais que reivindicavam formas mais racionais

de ação estatal ?

A proposta de modernização do Estado não estava apenas no

âmbito dos partidos traba lhistas e socialistas. Os governos

militares promoverão esta modernização, de uma forma

conservadora e autoritária, sustentando a consolidação do capital

associado e do processo de internacionalização da nossa

economia. Esta chamada modernização conservado ra, incorporou

a ação racional do Estado no âmbito da reprodução da força de

trabalho. O BNH surge como bálsamo para afagar as mágoas

das classes populares com o golpe militar, mas também como

uma forma estatal de assumir os custos privados de reproduçã o

ampliada da força de trabalho.

Esta é uma das formas de privatização do Estado, no qual se joga

para os fundos públicos os custos privados das empresas. Desta

forma, os recursos do BNH, como um fundo público, passaram a

340
ser um dos primeiros alvos de mov imentos sociais, mesmo nos

períodos mais duros do regime militar.

A lógica racional de modernização conservadora e autoritária do

Estado combinava a centralização com a privatização, reduzindo

os espaços negociais e, conseqüentemente, a ampliação da esfer a

pública. Se na década de 50 essa esfera pública se confundia com

o próprio Estado, com o regime militar estes espaços se reduzem

e se extinguem, favorecendo a ampliação de uma ação

clientelista do estamento técnico governamental, assim como de

parlamenta res próximos ao poder militar.

O regime militar, ao lado de sua ação policial e repressiva,

significou uma ruptura de conhecimento social especializado no

interior do Estado. O regime militar criou uma descontinuidade

em termos de história social e políti ca brasileira e aprofundou,

ano a ano, a desarticulação entre Estado e sociedade. A

construção do Estado se refez, naquele momento, a partir de uma

imposição centralizadora e autoritária que rompeu e destruiu as

formas de mediação entre Estado e sociedad e.

Os caminhos de construção da ação independente dos sindicatos,

da concepção de uma construção do Estado por uma visão

descentralizadora que surge com o movimento municipalista, o

debate da questão social das grandes cidades fica represado e

341
guardado n a memória daqueles que pensavam este país como uma

nação a ser construída ou por aqueles que sonhavam com a

revolução social.

Mas é sem duvida esta memória que fez deste período, em

particular a década de 70, um período de construção política. A

imagem qu e se fixou deste período é uma imagem da derrota

pessoal, muito marcada pelas reflexões realizadas no exílio. Mas

a ruptura no campo da ação dos partidos de esquerda, como

forma de resistência e de fugir do controle da repressão militar,

se deslocou dos si ndicatos para os bairros. O ressurgimento dos

movimentos sociais na década de 70 é a recuperação do bairro

com identidade política própria e como espaço de sustentação da

resistência ao regime militar. Deste modo cresceram as

oposições sindicais e a própri a oposição ao regime .

Nascidos no campo de crítica a ação instrumental dos partidos

políticos na década de 50, a defesa de autonomia tinha mais

influência da análise crítica do nosso processo histórico do que

da teoria dos movimentos sociais que surge n os países

capitalistas centrais. O debate sobre paradigma e a chegada dos

exilados políticos marcarão esta outra influência, principalmente

com a valorização de movimentos ecológicos e feministas.

342
Contudo, esta integração entre recuperação de nosso proc esso

histórico e debate sobre paradigma dos novos movimentos

sociais não se constituem de tal forma que permitisse perceber as

continuidade e descontinuidades. O esforço de compreensão

acaba por reafirmar o novo, muita das vezes numa reprodução do

paradigm a de movimentos cujas especificidades estavam muito

mais próximas a uma realidade européia de existência do Estado

do Bem Estar Social, do que de nossa realidade de um laisser -

faire urbano.

O que distingue os movimentos da década de 70 em relação aos

da dé cada de 50 não são os elementos internos de sua forma de

organização ou mobilização, mas fundamentalmente seus papéis

enquanto mediadores entre política e sociedade. Em particular,

porque com o processo de democratização da gestão urbana se

ampliarão as fo rmas de participação, entre estes e os atores

territorializados numa dinâmica local de representação.

No período da década de 70 esta mediação e auto - referência se

construiu no interior da articulação democrática pela

recuperação do poder da sociedade civ il e dos direitos dos

cidadãos. O bairro, sua relação de pertencimento , suas relações

de vizinhança se constituíram no espaço de organização da

sociedade, já que partidos eram impedidos de se organizar e

343
sindicatos estavam sobre controle político. Multip licaram - se as

associações de bairros/moradores e diversos movimentos urbanos

não institucionalizados em confronto com as políticas públicas e

as agências governamentais. Ao mesmo tempo, as oposições

sindicais, organizadas a partir do seu local de moradia,

conquistam as entidades sindicais e imprimem uma orientação

contrária à institucionalidade estatal - corporativa, levando à

reorganização do movimento sindical e à constituição da CUT e

da CONCLAT.

Nesta conjuntura, que marcou o momento culminante das

deman das por direitos nas grandes cidades brasileiras, o

crescimento das lutas populares no espaço urbano ampliava as

formas de gestão democráticas locais. O crescimento dos

movimentos urbanos colocou na ordem do dia os processos de

exclusão sócio - espaciais e a necessidade de incorporar ao

conteúdo da luta pela democracia às necessidades de igualdade

de acesso à cidadania social (por exemplo, vinculando - a não só

aos direitos civis, mas ao direito à moradia, aos equipamentos

urbanos, etc...), constituindo uma identidade imediata morador -

bairro na luta por esses direitos.

A dimensão territorial do conflito social se expressou na busca

de diversas formas de domínio da relação do lugar com as

344
demandas sociais diferenciadas. Legalizações de loteamentos

clandestino s, transformações de favelas em bairros populares,

participações de associações de moradores em conselhos

populares expressam as estratégias territoriais no processo de

estruturação do espaço urbano.

Muitos outros movimentos se organizam nas cidades sobre

necessidades objetivas de natureza coletiva com base da

construção de uma identidade social formada no local de

moradia. A partir da segunda metade da década de 80 e se

estende até os primeiro anos 90, com as mobilizações em torno

da Constituinte e ação d e prefeituras democráticas e populares se

ampliam as formas de gestão democráticas, aprofundando

processos de descentralização terrritorializada de poder no

interior de algumas cidades brasileiras.

Saindo do localismo do bairro, os movimentos populares urb anos

se constituem em sujeitos políticos do processo de

democratização da cidade, de institucionalização de espaços de

representação direta de organizações comunitárias, de

construção de uma esfera pública na gestão das cidades.

Com a percepção de que os movimentos populares estavam se

constituindo em sujeitos políticos do processo de democratização

da cidade e da existência de um conhecimento especializado

345
acumulado que se retomou o debate de um projeto de Reforma

Urbana no país. Termo que comporta ambig üidades, desde seus

primeiros debates no início da década de 60 já produzia

reflexões sobre seu conteúdo. Naquele primeiro momento,

poucos foram os partidos que assumiram sua bandeira e mesmo

enquanto reforma de base não chegou a ganhar a força de uma

reiv indicação social. Constituía - se no âmbito de uma proposta de

planejamento territorial e numa mudança de cultura institucional.

A dimensão de uma reforma do Estado já estava neste primeiro

projeto de Reforma Urbana, no qual se valoriza na perspectiva de

um a racionalização da política urbana. Quando esta proposta é

retomada em meado da década de 70, por técnicos de governo,

há uma despolitização da questão urbana, transformando - a numa

questão das tecnicalidades de controle do uso e ocupação do solo

urbano.

A proposta oficial é retomada em 1982 e confrontada com a da

CNBB, que surge no mesmo ano. Esta última recupera a

dimensão política da Reforma Urbana, afirmando o conteúdo

ético social. da proposta. Deste modo, construída a de partir

grupos de profissionai s e técnicos, incorporada por um estamento

técnico do governo, trabalhada no interior do processo de

democratização da sociedade brasileira por diversos setores

346
sociais, ela expressa um caminho de continuidade e

descontinuidades que marcam o ex - anti e o e x - post do regime

militar. A proposta de Reforma Urbana ressurge a partir de um

conhecimento social acumulado historicamente.

Este conhecimento social acumulado mostra que a construção

histórica do projeto não segue caminhos unilaterais, mas nasce

de uma r elação de trocas, integração, distinção e confronto de

diferentes projetos sociais. Os movimentos populares, ao

introduzirem a dimensão da participação na gestão urbana,

enquanto um direito, permitem a retomada da proposta de 1963

em novas bases. Não apena s uma concepção de planejamento

racional, mas de uma forma de gestão democrática.

Este acúmulo por parte dos movimentos sociais estimulou a

construção de uma rede de técnicos, professores e assessores a

formular um projeto democrático de Reforma Urbana. O palco

desta construção, a Constituinte de 1988, consolidou alguns

desses direitos urbanos. Com a implementação, através do

trabalho inovador das prefeituras, se constituiu um sistema

democrático de gestão, ao que se tem chamado de gestão

democrática.

Esta dimensão institucional do projeto de Reforma Urbana

mostra, além de novas formas de gestão, com participação da

347
sociedade organizada, há uma construção de um esfera pública.

Muito além do Estado, mesmo na concepção de ampliação do

Estado, surge um campo de negociação e de gestão onde

enquanto sujeitos sociais, constituem projetos, os confrontam

numa prática negocial.

Este campo de mediação entre Estado e forças sociais

organizadas abrem caminho para a construção de formatos

organizativos e uma institucional ização da participação popular,

trabalhando meios de controle social e parcerias conflitivas. De

algum modo, as relações capital/trabalho se deslocam de uma

relação dialógica para uma ação multilateral de sujeitos sociais.

O caminho das prefeituras municip ais, principalmente nas áreas

de habitação saneamento e transporte, mostrou que eram

possíveis estas parcerias conflitivas, e que o dilema não estava

em optar entre o privado e o estatal. O dilema era dar

continuidade a construção dessa esfera pública demo crática.

O urbano dos anos 90 ultrapassa a dimensão de espaço regulado

que a ele lhe destinaram na década de 80. O urbano é

crescimento da pobreza, do desemprego estrutural e tecnológico,

do mercado informal e de uma diversidade de tipos de

empreendimen to e associativismo econômico. Esta construção de

atores sociais territorializados no interior da cidade muda com

348
este novo cenário, encontrará dinâmicas distintas nos anos 90.

Por um lado há a ascensão de lutas que supostamente afetam o

conjunto da popula ção como a violência, a degradação do meio

ambiente, os menores abandonados nas ruas ou a fome. Por outro

retoma - se um olhar da cidade não apenas urbanístico, ou de

serviços urbanos, mas também a vida econômica com ampliação

de atividades de sobrevivência e desenvolvimento de atividades

de geração de renda.

Essas circunstâncias, a que se somam o contexto externo mundial

com impacto direto sobre os processos sócio - espaciais. A

exacerbação de especializações espaciais aliada a um novo

recorte horizontal e ve rtical do território quebra contigüidades e

identidades territoriais. Esta nova dinâmica do processo social

estimula o processo de formação de redes que se integram como

pontos no espaço, desprovidas de relações de pertencimento do

lugar ou como constituin do - se em fenômenos de

desterritorialização de atores ao integrar pessoas por fluxos que

não atravessam o território

Acelera - se, desse modo, o processo de exclusão social e

espacial. Se a questão territorial já se colocava como um

especificidade determinant e dos movimentos populares urbanos

na construção de sua identidade social e aspecto essencial para

349
pensar sua estratégia de ação, hoje esta questão territorial se

coloca de forma muito mais vigorosa.

A especialização flexível, os sistemas de produção verti cal

desintegrados, a quebra de uma contigüidade horizontal e de

integração regional, sugerem que uma instrumentalização de

estratégias espaciais e locacionais de acumulação de capital e de

controle social está sendo revelada com uma intensidade maior

do q ue qualquer outro período histórico. Estas novas

espacialidades orientam um reconstituição de novos atores

sociais ligados diretamente à formação de redes que acompanham

este processo de reorganização territorial e de globalização.

O reconhecimento do surg imento de novos atores sociais através

da formação das redes econômicas pode ser entendido como o

contraponto da chamada crise dos movimentos sociais na década

de 90. Ao lado de um movimento de formação de redes voltadas

para o novo padrão de acumulação através de processos de

desconcentração, descentralização e terceirização, novos fluxos

de articulação e informação produzem um novo tipo de ação

coletiva. Estas redes, fóruns e movimentos sociais têm se

organizado não a partir de uma reivindicação de um s erviço

urbano em seu local de moradia, mas integrada tematicamente

350
constitui - se em articulações sociais que diferem daquelas que

têm predominado até então nos movimentos populares urbanos.

Deste modo, o urbano continuará nos desafiando, enquanto uma

repres entação que traz a simultaneidade do tempo e do espaço,

que é espaço vivido e é espaço projetado. Por isso continuaremos

repensando o urbano como o lugar da utopia, ainda inexistente,

mas sempre possível de ser imaginada.

351
 Glossário de siglas

ABM : Associação Brasileira de Municípios

ABSP : Amigos de Bairro de São Paulo

ACO : Associação Católica Operária

AIB : Associação Brasileira de Imprensa

AMES: Associação Metropolitana de Estudantes

Secundaristas

ANAMPOS : Articulação Nacional dos Movimentos Populares

e Sindicais

APSI : Associação de Proteção e Solidariedade aos

Inquilinos

ASUR : Articulação Nacional do Solo Urbano

BNH : Banco Nacional da Habitação

CACO: Centro Acadêmico

CBB : Comissão de Bairros de Belém

CEPAL : Comissão Econômica para América Latina

CEZO : Centro de Estudos da Zona Oeste

CIAM : Congresso Internacional de Arquitetos

CNBB : Confederaçào nacional dos bispos do Brasil

352
CNH : Caixa Nacional da Habitação

CNPU : Comissão Nacional de Regiõ es Metropolitanas e

Política Urbana

CPT : Comissão Pastoral da Terra

CUB: Conselho de União de Bairros da Zona Oeste

CUT : Central Única dos Trabalhadores

DASP : Departamento Administrativo do Serviço Público

DCE: Diretório Central dos Estud antes do

Distrito Fedral

FABS : Federação de Associações de Bairros de Salvador

FAMERJ : Federação das Associações de Moradores

do

Rio de Janeiro

FASE : Federação de Órgãos para Assistência Social e

Educacional

FEACA: Federação de Associações, Conselho de

Moradores e

Centros Comunitários da Casa Amarela - Recife

FGTS : Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

FMCCAM : Federação Metropolitana de Centros

Comunitários e

Associações de Moradores

FNA : Federação Nacional dos Arquitetos

353
IAB : Instituto dos Arquitetos do Brasil

IBAM : Instituto Brasileiro de Administração Municipal

IBGE : Instituto Nacional de Geografia e Estatística

IMS - UERJ : Instituto de Medicina Social da Universidade do

Estado

do Rio de Janeiro

INE : Insti tuto Nacional de Estatística

IPASE: Instituto de Pensão e Aposentadoria

LIC : Liga dos Inquilinos Consumidores

LSM : Liga Social dos Mocambos

MAB : Movimento Amigos de Bairros

MCC : Movimento Contra a Carestia

MDB : Movimento Democrático Brasi leiro

MDU : Ministério de desenvolvimento urbano

MNRU : Movimento Nacional de reforma Urbana

MR8 - Movimento revolucionário 8 de outubro

OAB : Orden dos Advogados do Brasil

PC : Partido Comunista

PC do B : Partido Comunista do Brasil

PCB : P artido Comunista Brasileiro

PDC : Partido Democrata Cristão

PDT : Partido Democrático Trabalhista

PMDB : Partido do Movimento democrático Brasileiro

354
PORFILURB : Programa de Financiamento de Lotes

Urbanizados

PROMORAR : Programa de Erradificação de Suhabitação

PT : Partido dos trabalhadores

PTB : Partido Trabalhista do Brasil

SARJ : Sindicato dos Arquitetos do Rio de Janeiro

SEES : Serviço de Estatística da Educação e Saúde

SENGE : Sindicato dos Engenheiros do Estado do Rio de

Janeiro

UDN : União Democrática Nacional

UNE : União Nacional dos Estudantes

355
 Fontes e bibliografia

1. Periódicos:

Jornais:

Imprensa Popular : (9 - 01 - 1951 a 2 - 08 - 58)

Voz Operária (19 - 02 - 49 a 21 - 02 - 49}
Novos Rumos (1959/1964)
O Popular (3 - 07 - 51 a 10 - 10 - 54)
Folha Suburbana (8 - 05 - 49 a 11 - 02 - 50)
Ação Popular (maio/51 à junho/51)
Política Operária (1962/1964)
Classe Operária (11 - 09 - 48 à 1 - 06 - 52)
Jornal Primeiro de Maio , órgão do Comitê Primeiro de Maio que coordenava os trabalhos
de oposição sind ical no Rio de Janeiro durante o período de 1973 a 1977
Jornal Nova Luta

Documentos Oficiais

Anais da Câmara Federal ( Lei do Inquilinato ) ,

Anais da Câmara de Vereadores do Distrito Federal
Mensagens do Prefeito a Câmara Municipal.

Entrevistas:

Henrique Miranda - Dirigente do PCB e vereador do PCB no período

Nieta Campos da Paz - organizadora das Uniões Femininas
Loudes Guedes - organizadora da União Feminina da Penha
Nádia Teixeira - Dirigente do PCB e organizadora das Uniões Femininas
Ba tistinha - líder sindical
Theotônio dos Santos - Professor da UFF ex - dirigente da Política Operária
Deputado Neiva Moreira
Jorge Eduardo Saavedra Durão - Presidente da FASE
Nilson Penoni - organizador do Movimento Pela Emancipação do Proletariado
Ermínia Maricato - Professora da USP e representante do Fórum Nacional de Reforma
Urbana quando na apresentação da Emenda Popular à Constituinte de 1988.

356
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