Planilha - 19 A 21-02-2018

ENTENDENDO A PLANILHA DE
CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS

DA IN 05/2017
(A elaboração da planilha passo a passo – compreensão
dos itens de custo, à luz da legislação de regência e da
jurisprudência do TCU e dos Tribunais Superiores – com
metodologia de cálculo. Impacto da reforma trabalhista na
planilha de custos – Lei 13.467/2017 e MP 808/2017)
Erivan Pereira de Franca

Sumário
PARTE 1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS ............................................................................................... 4
1.1. ELEMENTOS CARACTERIZADORES DO CONTRATO DE TERCEIRIZAÇÃO ...................................................... 10
1.1.1. Objeto do contrato: serviços de natureza continuada ..................................................................... 10
1.1.1.1. Casos apreciados pelo TCU .......................................................................................................... 14
1.1.2. Modo de execução: mediante cessão da mão de obra...................................................................... 17
1.2. A OBRIGATORIEDADE DO ORÇAMENTO ESTIMADO NA FORMA DE PLANILHA DE CUSTOS E
FORMAÇÃO DE PREÇOS PARA CONTRATOS DE TERCEIRIZAÇÃO ...................................................................................... 21
1.2.1. Caráter obrigatório do orçamento estimado ...................................................................................... 21
1.2.2. Se possível, o orçamento estimado deve ser elaborado na forma de planilha que
discrimine os custos unitários e global ............................................................................................................ 29
1.2.3. Caráter instrumental da planilha: modelo para elaboração das propostas ............................. 38
1.2.4. Caráter instrumental da planilha: parâmetro para julgamento das propostas....................... 40
1.2.5. Caráter instrumental da planilha: base para análise de pedido de repactuação do
contrato ....................................................................................................................................................................... 47
1.2.6. Caráter instrumental da planilha: ferramenta utilizada pela fiscalização do contrato ........ 56
1.3. O ORÇAMENTO DEVE SER ELABORADO A PARTIR DE PESQUISA DE PREÇOS – BOAS PRÁTICAS A PARTIR DA
ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA DO TCU ............................................................................................................................. 63
1.4. INSTRUÇÃO NORMATIVA SLTI/MPOG N.º 05/2014 ............................................................................................ 93
PARTE 2 – ELABORANDO A PLANILHA – MÓDULO I: COMPOSIÇÃO DA REMUNERAÇÃO
DA MÃO DE OBRA ............................................................................................................................. 97
2.1. REMUNERAÇÃO DA MÃO DE OBRA ........................................................................................................................... 109
2.1.1. Distinção entre salário e remuneração – vedação ao salário complessivo – conceito a
partir da reforma trabalhista ............................................................................................................................. 109
2.1.1.1. Qual norma coletiva do trabalho adotar para elaboração da planilha?
Repercussões da reforma trabalhista ................................................................................................... 113
2.1.2. Adicional de periculosidade ................................................................................................................... 126
2.1.3. Adicional de insalubridade ..................................................................................................................... 130
2.1.4. Caracterização da insalubridade/periculosidade ........................................................................... 133
2.1.5. Adicional noturno ...................................................................................................................................... 134
2.1.6. Adicional de hora noturna reduzida .................................................................................................... 137
2.1.7. Adicional de hora extra no feriado trabalhado ................................................................................ 139
2.1.8. A jornada de 12 x 36 horas. Reflexos da reforma trabalhista. .................................................... 142
2.1.9. Pagamento de adicional a título de supressão do intervalo intrajornada. Impacto da
reforma trabalhista. Natureza da parcela...................................................................................................... 145
2.1.10. Adicional de hora extra (item excluído da planilha).................................................................... 148
2.2. POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE SALÁRIOS DOS PROFISSIONAIS QUE EXECUTARÃO OS SERVIÇOS –
ENTENDIMENTO DO TCU ................................................................................................................................................. 154
2.3. É POSSÍVEL COTAR RESERVA TÉCNICA? CONDICIONANTES E ENTENDIMENTO DO TCU .................................... 164
2.4. EXERCÍCIO: CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO DO TRABALHADOR ............................................................................... 170
PARTE 3 – ELABORANDO A PLANILHA – MÓDULO 2: ENCARGOS E BENEFÍCIOS ANUAIS,
MENSAIS E DIÁRIOS ........................................................................................................................ 171
3.1. SUBMÓDULO 2.1: 13º SALÁRIO, ADICIONAL DE FÉRIAS ........................................................................................ 174
3.1.1. 13º salário..................................................................................................................................................... 175
3.1.2. Adicional de férias (terço constitucional de férias)........................................................................ 176
3.1.3. Incidência de encargos previdenciários, FGTS e outras contribuições.................................... 177
3.1.4. Retenção em caso de adoção de conta vinculada ............................................................................ 180
3.1.5. Exercício: cálculo do 13 º salário e adicional de férias .................................................................. 186
3.2. SUBMÓDULO 2.2: ENCARGOS PREVIDENCIÁRIOS, FGTS E OUTRAS CONTRIBUIÇÕES ......................................... 187
3.2.1. Os regimes de tributação da pessoa jurídica e o impacto nos encargos previdenciários
e FGTS ........................................................................................................................................................................ 188
3.2.2. Contribuição previdenciária (INSS) ..................................................................................................... 191
3.2.2.1. O impacto da desoneração da folha de pagamento (Lei n.º 12.546/2011) no
cálculo da contribuição previdenciária ................................................................................................ 193
3.2.3. Salário educação ......................................................................................................................................... 202
3.2.4. Contribuição adicional para o financiamento da aposentadoria especial – RAT
ajustado (RAT x FAP) ........................................................................................................................................... 202
2
3.2.5. SESI ou SESC .............................................................................................................................................. 204

3.2.6. SENAI ou SENAC ...................................................................................................................................... 204
3.2.7. SEBRAE ....................................................................................................................................................... 205
3.2.8. INCRA .......................................................................................................................................................... 205
3.2.9. FGTS ............................................................................................................................................................. 205
3.2.10. Obtenção das alíquotas mediante consulta à IN RFB 971/2009 .......................................... 206
3.2.11. Retenção de encargos previdenciários, FGTS e outras contribuições, em caso de
adoção de conta vinculada ............................................................................................................................... 208
3.2.12. Exercício: cálculo de encargos previdenciários, FGTS e outras contribuições................. 210
3.3. SUBMÓDULO 2.3: BENEFÍCIOS MENSAIS E DIÁRIOS ............................................................................................... 211
3.3.1. Vale-transporte ........................................................................................................................................ 211
3.3.2. Auxílio-alimentação ................................................................................................................................ 213
3.3.3. Outros benefícios previstos em norma coletiva de trabalho .................................................... 216
3.3.3.1. Assistência médica e familiar ................................................................................................... 217
3.3.4. Exercício: cálculo de benefícios mensais e diários ....................................................................... 232
PARTE 4 – ELABORANDO A PLANILHA – MÓDULO 3: PROVISÃO PARA RESCISÃO.................. 233
4.1. AVISO PRÉVIO TRABALHADO.................................................................................................................................... 234
4.1.1. Incidência de encargos do Submódulo 2.2...................................................................................... 235
4.2. AVISO PRÉVIO INDENIZADO ...................................................................................................................................... 236
4.2.1. Incidência de FGTS sobre o aviso prévio indenizado .................................................................. 237
4.3. IMPLICAÇÕES DA LEI N.º 12.506/2011 NO CÁLCULO DO AVISO PRÉVIO TRABALHO/INDENIZADO ................ 242
4.4. MULTA DE 40% SOBRE OS DEPÓSITOS NO FGTS E CONTRIBUIÇÃO SOCIAL INSTITUÍDA PELA LEI
COMPLEMENTAR N.º 110/2001..................................................................................................................................... 248
4.4.1. Multa de 40% em caso de demissões mediante aviso prévio trabalhado ............................ 248
4.4.2. Multa de 40% em caso de demissões mediante aviso prévio indenizado ............................ 249
4.4.3. Contribuição social de 10% em caso de demissões mediante aviso prévio trabalhado.. 249
4.4.4. Contribuição social de 10% em caso de demissões mediante aviso prévio indenizado . 250
4.5. RETENÇÃO EM CASO DE ADOÇÃO DE CONTA VINCULADA ...................................................................................... 252
4.6. EXERCÍCIO: CÁLCULO DE PROVISÃO PARA RESCISÃO ............................................................................................. 254
PARTE 5 – ELABORANDO A PLANILHA – MÓDULO 4: CUSTO DE REPOSIÇÃO DO
PROFISSIONAL AUSENTE ............................................................................................................... 255
5.1. SUBMÓDULO 4.1: AUSÊNCIAS LEGAIS...................................................................................................................... 256
5.1.1. Férias (remuneração do substituto) ................................................................................................. 256
5.1.1.1. Retenção, em caso de adoção de conta vinculada .............................................................. 257
5.1.2. Ausências legais ....................................................................................................................................... 257
5.1.3. Licença paternidade ............................................................................................................................... 258
5.1.4. Ausência por acidente de trabalho .................................................................................................... 260
5.1.5. Afastamento maternidade .................................................................................................................... 261
5.1.6. Incidência de encargos do Submódulo 2.2...................................................................................... 264
5.1.7. Exercício: cálculo de ausências legais............................................................................................... 266
5.2. SUBMÓDULO 4.2: INTRAJORNADA - SUBSTITUIÇÃO DO TRABALHADOR EM INTERVALO PARA REPOUSO E
ALIMENTAÇÃO – REFLEXOS DA REFORMA TRABALHISTA.............................................................................................. 267
5.2.1. Incidência dos encargos do Submódulo 2.2.................................................................................... 270
5.2.2. Exercício: cálculo de intrajornada ..................................................................................................... 271
PARTE 6 – ELABORANDO A PLANILHA – MÓDULO 5: INSUMOS DIVERSOS .............................. 272
6.1. UNIFORMES ................................................................................................................................................................ 273
6.2. MATERIAIS ................................................................................................................................................................. 274
6.3. DEPRECIAÇÃO DE EQUIPAMENTOS ........................................................................................................................... 275
6.4. EXERCÍCIO: CÁLCULO DE INSUMOS DIVERSOS ......................................................................................................... 278
PARTE 7 – ELABORANDO A PLANILHA – MÓDULO 6: CUSTOS INDIRETOS, LUCRO E
TRIBUTOS ........................................................................................................................................ 279
7.1. CUSTOS INDIRETOS .................................................................................................................................................... 280
7.2. LUCRO ........................................................................................................................................................................282
7.3. TRIBUTOS ................................................................................................................................................................... 283
7.3.1. Cálculo do valor dos tributos a cotar na planilha ......................................................................... 287
7.4. EXERCÍCIO: CÁLCULO DE CUSTOS INDIRETOS, LUCRO E TRIBUTOS ....................................................................... 289
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 290
3
PARTE 1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O processo de contratação pública envolve basicamente três fases:
1ª) Planejamento da Contratação – fase preliminar e mais importante,

constituída das seguintes ações sequenciais ou etapas:
a) Identificação da necessidade da Administração, mediante a
elaboração de um documento que formalize a demanda;
b) Realização dos estudos técnicos preliminares – que indicarão, dentre
outros elementos, a solução escolhida para atender à necessidade e
demonstrarão a viabilidade da contratação;
c) Elaboração do orçamento estimado, ao final dos estudos técnicos
preliminares;
d) Elaboração do Plano de Trabalho, que objetiva demonstrar que a
terceirização é a melhor opção de contratação para satisfazer a
necessidade da Administração;
e) Redação do Projeto Básico ou Termo de Referência.
2ª) Licitação – procedimento para escolha do fornecedor, mediante processo

licitatório, mediante uma das modalidades existentes (as da Lei 8.666/93 ou o
Pregão de que trata a Lei 10.520/2002, regulamentada pelos Decretos 3.555/2000
e 5.450/2005), ou contratação direta por dispensa ou inexigibilidade.
3º) Gestão e Fiscalização da Execução do Contrato – acompanhamento,

pela Administração, do cumprimento das obrigações a cargo do contratado, tal
como estipuladas no contrato.
A elaboração do orçamento estimado – na forma de planilha – deve se dar na

fase de planejamento da contratação, em conclusão à etapa denominada “estudos
técnicos preliminares” e antes da submissão do Plano de Trabalho à autoridade
competente para autorizar a terceirização.
Essa sistemática foi agora, finalmente, contemplada na norma que disciplina

a contratação de serviços pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de
Serviços Gerais.
4
IN 05/2017
Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado,
consistirá nas seguintes etapas:
I - Estudos Preliminares;
II - Gerenciamento de Riscos; e
III - Termo de Referência ou Projeto Básico.
[...]
Art. 24. Com base no documento que formaliza a demanda, a equipe de
Planejamento da Contratação deve realizar os Estudos Preliminares,
conforme as diretrizes constantes do Anexo III.
§ 1º O documento que materializa os Estudos Preliminares deve conter,
quando couber, o seguinte conteúdo:
[...]
IV - estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e
dos documentos que lhe dão suporte;
[...]
VI - estimativas de preços ou preços referenciais;
[...]
ANEXO III - DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DOS ESTUDOS PRELIMINARES
3. São diretrizes específicas a cada elemento dos Estudos Preliminares as
seguintes:
[...]
3.6. Estimativas de preços ou preços referenciais:
a) Definir e documentar o método para estimativa de preços ou meios de
previsão de preços referenciais, devendo seguir as diretrizes de normativo
publicado pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão;
b) Incluir nos autos as memórias de cálculo da estimativa de preços ou dos
preços referenciais e os documentos que lhe dão suporte;
A bem da verdade, norma anterior, porém específica para contratações na

área de tecnologia da informação - a IN 04/2014 - já dispunha que a elaboração do
orçamento estimado dá-se na etapa de estudos técnicos preliminares à elaboração
do projeto básico ou termo de referência.
IN 04/2014
Art. 12. O Estudo Técnico Preliminar da Contratação será realizado pelos
Integrantes Técnico e Requisitante, compreendendo as seguintes tarefas:
[...]
II - avaliação das diferentes soluções que atendam aos requisitos,
considerando:
5
[...]
g) o orçamento estimado.
III - análise e comparação entre os custos totais de propriedade das
soluções identificadas, levando-se em conta os valores de aquisição dos
ativos, insumos, garantia e manutenção;
[...]
Art. 22. A estimativa de preço da contratação deverá ser realizada pelos
Integrantes Administrativo e Técnico para elaboração do orçamento
detalhado, composta por preços unitários e fundamentada em pesquisa no
mercado, a exemplo de contratações similares, valores oficiais de
referência, pesquisa junto a fornecedores ou tarifas públicas.
O orçamento para contrato de terceirização – objeto de nosso estudo neste

Curso – é mais complexo que o dos demais serviços de natureza continuada. Não
obstante, os conceitos, as normas e os princípios que abordaremos são
perfeitamente aplicáveis, com os ajustes necessários, aos demais contratos de
prestação de serviços.
Nestas considerações iniciais, teceremos breves comentários sobre a

caracterização do contrato de terceirização, a imprescindibilidade de orçamento
prévio a cada contratação, o caráter instrumental da planilha de custos e formação
de preços, a ser elaborada com base em fundamentada pesquisa junto ao mercado.
Adotaremos, em nosso estudo, o modelo de planilha de custos e formação

de preços previsto na Instrução Normativa n.º 05/2017, editada pela Secretaria
de Gestão (SEGES) do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
(MPDG).
Antes, porém, de iniciarmos nossa abordagem impende tecer brevíssimas

considerações sobre a relevância de se observar as prescrições dessa norma
infralegal, editada pelo MPDG.
A IN 05/2017 é de observância cogente pelos órgãos e entidades integrantes

do Sistema de Serviços Gerais (SISG).
O SISG foi criado em obediência ao comando do Decreto-Lei 200/67, que, no

art. 30, determinou que as atividades de serviços gerais (e outras atividades
auxiliares) da Administração Pública fossem organizadas na forma de sistema,
supervisionado por um órgão central, devendo sua regulamentação dar-se por
decreto (art. 31).
6
O SISG foi instituído pelo Decreto 1.094, de 23.3.1994, sendo integrado pelos
órgãos e unidades da Administração Federal direta, autárquica e fundacional.
Como o órgão que expediu a IN 05/2017 é da estrutura do Poder Executivo

Federal, comumente questiona-se: “A área administrativa dos órgãos e entidades
dos demais Poderes da União e dos entes federados está obrigada a observar as
prescrições dessa Instrução Normativa? ”
Os órgãos e entidades dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, do

Ministério Público, bem como dos demais entes federados (Estados, Distrito
Federal e Municípios), podem ter normas próprias. Entretanto, recomenda-se que,
na inexistência de norma interna, ou lacuna na norma existente, tais órgãos e
entidades adotem e apliquem as disposições das Instruções Normativas emanadas
do MPDG.
Importa noticiar que, no âmbito do Distrito Federal, o Decreto n.º

36.063/2014 determina a aplicação da revogada IN 02/2008 às contratações de
serviços.
Recomenda-se, assim, observar criticamente as disposições da IN 05/2017,

porquanto tal norma reflete, em grande medida, boas práticas de gestão
contratual, amparadas na jurisprudência do TCU. De fato, essa Instrução
Normativa foi editada por força de reiteradas determinações do Tribunal sobre a
gestão de contratos de prestação de serviços, tal como o foi a IN 04/2014, editada
pelo MPOG para disciplinar a contratação de soluções de tecnologia da informação.
Destacaríamos os seguintes julgados do Tribunal de Contas da União, nos

quais foram formuladas recomendações ao MPDG para editar normativo definindo
um novo modelo de contratação para a Administração Federal, a seguir transcritos
parcialmente.
JURISPRUDÊNCIA DO TCU
9.1. recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992,
c/c o art. 250, inciso III, do RI/TCU, à Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação (SLTI/MP) que:
9.1.1. elabore modelo de contratação de bens e serviços pela
Administração Pública, abrangendo as fases de planejamento, seleção do
fornecedor e gestão dos respectivos contratos, bem como promova a
respectiva implementação mediante orientação normativa, utilizando como
parâmetro básico os procedimentos contidos no Apêndice 4 do relatório de
fiscalização localizado na peça 45 deste processo;
(Acórdão nº 2328/2015 - Plenário)
7
9.2 recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
(SLTI/MP) que:
[...]
9.2.2. elabore um modelo de processo de aquisições para a Administração
Pública, para a contratação de bens e serviços, e a gestão dos contratos
decorrentes, considerando as diretrizes constantes dos Acórdãos 786/2006,
1480/2008 e 1.915/2010, todos do Plenário do TCU, adaptando-os à
aquisição de objetos de todos os tipos e não apenas aos objetos de
tecnologia da informação, em especial:
9.2.2.1. modelagem básica dos processos de trabalho de aquisição,
incluindo o planejamento da contratação, a seleção do fornecedor e a
gestão dos contratos decorrentes;
9.2.2.2. definição de papeis e responsabilidades dos agentes envolvidos em
cada fase;
9.2.2.3. elaboração de modelos de artefatos a serem produzidos;
9.2.2.4. utilização de estudo de modelos já existentes como subsídio para
formulação de seu próprio modelo;
9.2.2.5. planejamento das contratações, iniciando-se pela oficialização das
demandas, o que permitirá o planejamento de soluções completas, que
atendam às necessidades expressas nas demandas;
9.2.2.6. definição de conceitos e referências à legislação e à jurisprudência;
9.2.2.7. mensuração da prestação de serviços por bens e serviços
efetivamente entregues segundo especificações previamente estabelecidas,
evitando-se a mera locação de mão-de-obra e o pagamento por hora-
trabalhada ou por posto de serviço, utilizando-se de metodologia
expressamente definida no edital;
9.2.2.8. inclusão dos controles internos em nível de atividade, podendo
ainda avaliar a inclusão dos demais controles sugeridos no documento
Riscos e Controles nas Aquisições – RCA, que pode ser acessado em
http://www.tcu.gov.br/selog;
9.2.3. promova a implementação do modelo de processo de aquisições,
elaborado nas organizações sob sua esfera de atuação mediante
orientação normativa única, consolidando, se necessário, as orientações
normativas em vigor;
(Acórdão nº 2622/2015 - Plenário)
Cite-se, como exemplo de norma que autoriza a adoção de normativos

emanados de outras fontes, a Resolução n.º 182 do Conselho Nacional de Justiça
(CNJ) que determina expressamente a utilização, como fontes de informações
adicionais, das publicações e normas emanadas do Poder Executivo. Embora tal
norma trate de gestão de contratos de serviços de tecnologia da informação e
comunicação, o comando ilustra bem a recomendação de que tratamos:
8
RESOLUÇÃO CNJ 182

Art. 23. Poderão ser utilizados como fontes de informações adicionais,
inclusive de modelos (templates) de documentos, outros instrumentos
como o Guia de Boas Práticas de Contratação de Soluções de TI disponível
no portal do Conselho da Justiça Federal (CJF), Guia de Boas Práticas de
Contratação de Soluções de TI disponível no portal do Tribunal de Contas da
União (TCU), Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de TI
disponível no portal do Ministério do Planejamento, Gestão e Orçamento
(MPOG), entre outros pertinentes.
A adoção subsidiária de Instruções Normativas emanadas do Poder Executivo

é recomendada, inclusive, pela doutrina:
DOUTRINA
Em que pese esse conjunto de instituições [incluindo as do Poder Judiciário]
não estar obrigado a aplicar as disposições da referida instrução normativa
[IN 04/2010], seus órgãos e entidades podem optar, e seria uma boa
alternativa, pela utilização da referida norma, uma vez que ela disciplina
os procedimentos necessários à realização de contratações de TI com
qualidade, seguindo, inclusive, as diretrizes que regem o atual modelo de
contratação de Soluções de TI.
(Augusto Sherman Cavalcanti)
9
1.1. ELEMENTOS CARACTERIZADORES DO CONTRATO DE TERCEIRIZAÇÃO
Antes de iniciarmos os estudos referentes à planilha de custos e formação de

preços, traçaremos os contornos do contrato de terceirização, porquanto a planilha
que será objeto de análise só tem aplicabilidade nessa espécie de contrato.
O conceito dado ao contrato de terceirização, na novíssima IN 05/2017,

contém certos elementos que, na visão do MPDG, o caracterizam:
IN 05/2017
Art. 17. Os serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra
são aqueles em que o modelo de execução contratual exija, dentre outros
requisitos, que:
I - os empregados da contratada fiquem à disposição nas dependências da
contratante para a prestação dos serviços;
II - a contratada não compartilhe os recursos humanos e materiais
disponíveis de uma contratação para execução simultânea de outros
contratos; e
III - a contratada possibilite a fiscalização pela contratante quanto à
distribuição, controle e supervisão dos recursos humanos alocados aos seus
contratos.
Parágrafo único. Os serviços de que trata o caput poderão ser prestados
fora das dependências do órgão ou entidade, desde que não seja nas
dependências da contratada e presentes os requisitos dos incisos II e III.
Entendemos que a terceirização, no âmbito das contratações públicas,

consiste na entrega a terceiros da execução, mediante cessão de mão de obra, de
serviço de natureza continuada.
Dois são, portanto, os elementos que, se presentes na execução do objeto

contratado, caracterizam o contrato de terceirização: 1º) o objeto do contrato é
a prestação de serviços de natureza continuada; 2º) a execução dos serviços se
dá mediante cessão de mão de obra pela pessoa jurídica contratada.
1.1.1. Objeto do contrato: serviços de natureza continuada
A fim de atender às necessidades da Administração – que não puderem ser

satisfeitas mediante execução direta –, esta contrata com terceiros a aquisição de
bens ou a realização de obras ou serviços.
Frise-se que a prestação de serviço constitui obrigação de fazer, de

realizar em concreto uma utilidade para a Administração. Não se confunda serviço
10
com fornecimento, cuja obrigação é de dar, vale dizer, de efetuar a tradição

(entrega) do bem adquirido.
Na dicção da Lei 8.666/93, serviço é “toda atividade destinada a obter

determinada utilidade de interesse para a Administração” (art. 6º, II). Se apreciada a
necessidade a ser satisfeita em função de sua perenidade, os serviços podem ser
classificados como contínuos ou não contínuos.
São não-contínuos aqueles serviços que têm como escopo a entrega de

produtos ou a realização de serviços específicos em um período predeterminado
contratualmente. A necessidade da Administração é plenamente atendida com o
exaurimento do objeto contratado; a necessidade, dito de outro modo, não se
renova no tempo e ininterruptamente.
IN 05/2017
Art. 16. Os serviços considerados não continuados ou contratados por
escopo são aqueles que impõem aos contratados o dever de realizar a
prestação de um serviço específico em um período predeterminado,
podendo ser prorrogado, desde que justificadamente, pelo prazo
necessário à conclusão do objeto, observadas as hipóteses previstas no § 1º
do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993.
Admite-se a concepção de serviços não-contínuos por exclusão: são todos os

serviços não classificados como de natureza continuada. Identificando-se estes,
tem-se a perfeita noção daqueles.
Importa, então, bem compreender o conceito e os elementos característicos

dos serviços de natureza continuada.
São serviços de natureza continuada aqueles que constituem necessidade

perene da Administração, a reclamar execução continuada, sob pena de, na sua
falta, se colocar em risco o funcionamento do órgão ou entidade, podendo até
mesmo comprometer o alcance da missão institucional ou do interesse público,
razão de existir de toda e qualquer organização administrativa.
O conceito que apresentamos encontra amparo na novíssima IN 05/2017, e é

corroborada pela orientação do TCU e a melhor doutrina:
IN 05/2017
Art. 15. Os serviços prestados de forma contínua são aqueles que, pela sua
essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente
e contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade
do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do
11
órgão ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a

prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional.
ORIENTAÇÃO DO TCU
Serviços de natureza contínua são serviços auxiliares e necessários à
Administração no desempenho das respectivas atribuições. São aqueles
que, se interrompidos, podem comprometer a continuidade de atividades
essenciais e cuja contratação deva estender-se por mais de um exercício
financeiro.
DOUTRINA
Serviço de execução continuada é o que não pode sofrer solução de
continuidade na prestação que se alonga no tempo, sob pena de causar
prejuízos à Administração Pública que dele necessita. Por ser de
necessidade perene para a Administração Pública, é atividade que não pode
ter sua execução paralisada, sem acarretar-lhe danos. É, em suma, aquele
serviço cuja continuidade da execução a Administração Pública não pode
dispor, sob pena do comprometimento do interesse público.
(Diógenes Gasparini)
Extraem-se dos conceitos os dois elementos caracterizadores dos serviços

de natureza continuada: perenidade (a Administração deles carece a todo tempo)
e a essencialidade ou necessidade de sua prestação (sob pena de não atendimento
do interesse público ou comprometimento do funcionamento da Administração do
alcance da sua missão institucional).
Também extraímos a conceituação de tais espécies de serviços da Instrução

Normativa 971/2009, da Receita Federal do Brasil, os define com certa precisão:
IN RFB 971/2009
Art. 115. .....................
§ 2º Serviços contínuos são aqueles que constituem necessidade
permanente da contratante, que se repetem periódica ou
sistematicamente, ligados ou não a sua atividade fim, ainda que sua
execução seja realizada de forma intermitente ou por diferentes
trabalhadores.
Presentes os dois elementos caracterizadores mencionados

(perenidade e essencialidade), estaremos diante de um serviço de natureza
continuada.
12
À exceção de alguns exemplos clássicos (limpeza e conservação; vigilância;

manutenção predial; etc.), a natureza do serviço, por si só, não o qualifica como
continuado.
A qualificação de um dado serviço como de natureza continuada é, assim,

casuística. Vale dizer, o que é essencial para o funcionamento e manutenção de um
dado órgão ou entidade pode não o ser para outros.
Em acórdão paradigmático, o TCU expressou seu entendimento sobre a

matéria, didaticamente exposto no voto do ministro relator:
[VOTO]
(...) a natureza contínua de um serviço não pode ser definida de forma
genérica. Deve-se, isso sim, atentar para as peculiaridades de cada
situação examinada.
Na realidade, o que caracteriza o caráter contínuo de um determinado
serviço é sua essencialidade para assegurar a integridade do patrimônio
público de forma rotineira e permanente ou para manter o
funcionamento das atividades finalísticas do ente administrativo, de
modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço
público ou o cumprimento da missão institucional.
Nesse sentido, pode-se entender, por exemplo, que o fornecimento de
passagens aéreas é serviço contínuo para o TCU, já que sua suspensão
acarretaria a interrupção das atividades de fiscalização ínsitas ao
cumprimento da missão desta Corte.
Na mesma linha de raciocínio, pode-se também considerar que o mesmo
serviço tem natureza contínua para uma instituição federal de ensino
superior, já que as bancas de exame de teses de mestrado e de doutorado
exigem a participação de professores de outras instituições e, assim, a
impossibilidade de fornecimento de passagens aéreas poderia inviabilizar a
própria pós-graduação a cargo daquelas entidades.
O mesmo não ocorreria, no entanto, com um órgão judicial cujos
integrantes não tivessem necessidade de deslocar-se freqüentemente por
avião para oferecerem a prestação jurisdicional. Em tal situação, o serviço
em foco não seria contínuo, já que não seria essencial à permanência da
atividade finalística.
De igual modo, um serviço de vigilância permanente de instalações deve ser
considerado contínuo, posto que sua cessação colocaria em risco a
integridade daquele patrimônio.
Isso não ocorre, entretanto, com um serviço de vigilância contratado para
um evento específico, de duração determinada, que, por seu caráter
eventual, não pode ser considerado contínuo.
(Acórdão nº 132/2008 - Segunda Câmara)
13
[SUMÁRIO]
A natureza do serviço, sob o aspecto da execução de forma continuada ou
não, questão abordada no inciso II, do art. 57, da Lei nº 8.666/1993, não
pode ser definida de forma genérica, e sim vinculada às características e
necessidades do órgão ou entidade contratante.
[VOTO]
25. Quanto a este aspecto, ressalto posicionamento já adotado pelo
Plenário do TCU no sentido de que a natureza de um serviço, se executado
de forma contínua ou não, não pode ser definida de forma genérica, e sim
vinculada às características e às necessidades do órgão ou entidade
contratante. Isso se aplica às ações de publicidade: a sua definição
como serviço de caráter contínuo deverá ser efetivada a partir da análise de
cada caso concreto. Nesse enfoque, cito os Acórdãos 35/2000 - Plenário e
132/2008 - 2ª Câmara.
26. Ao analisar o objeto da licitação, com foco no edital e em seus anexos,
em especial no Anexo 1 (fls. 32/56, Anexo 1), e, a partir da percepção da
natureza da entidade, com funções, dentre outras, de normatização, de
controle, e de julgamento em última instância administrativa de petições
envolvendo o exercício das profissões regulamentadas vinculadas ao
Sistema Confea/Crea, integradas por mais de 800.000 profissionais
registrados, 200.000 empresas da área tecnológica e 27 Conselhos
Regionais, e do detalhamento dos serviços de publicidade e mídia que são
desenvolvidas ao longo do ano, verifico que tais ações se revestem do
caráter de continuidade para o Confea.
(Acórdão 4614/2008 – Segunda Câmara)
Assim, considerando que a qualificação de um dado serviço como contínuo é

casuística, a Administração definirá, justificadamente, na fase de planejamento
da contratação, se os serviços pretendidos são ou não de natureza continuada.
Ressalte-se que a justificativa é eminentemente técnica e deve estar

expressamente consignada no processo de contratação.
1.1.1.1. Casos apreciados pelo TCU
Vejamos alguns casos apreciados pelo TCU, que afastou, consideradas as

particularidades e circunstâncias de cada qual, a possibilidade do enquadramento
do objeto contratado como prestação de serviço de natureza continuada.
14
Deve ser observado atentamente o inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/1993,
ao firmar e prorrogar contratos, de forma a somente enquadrar como
serviços contínuos contratos cujos objetos correspondam a obrigações de
fazer e a necessidades permanentes.
(Decisão 1136/2002 – Plenário)
Evite realizar prorrogações indevidas em contratos e observe
rigorosamente o disposto no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993,
considerando que a excepcionalidade de que trata o aludido dispositivo
está adstrita à prestação de serviços a serem executados de forma
contínua, não se aplicando aos contratos de aquisição de bens de
consumo.
(Acórdão 1512/2004 – Primeira Câmara - Relação)
[VOTO]
6. Acerca do objeto do contrato, registro que o Tribunal tem o
entendimento de que contratos de conservação rodoviária podem ser
classificados como serviços de execução continuada (Decisão 83/1993-
Plenário, ratificada pela Decisão 129/2002-1ª Câmara). Porém, nesse caso
específico, vejo, com base nos termos do contrato e do projeto básico
constantes dos autos, que os serviços contratados, realmente, não podiam
ser considerados como de natureza continuada, em razão da abrangência
do objeto que, além da manutenção do sistema viário, incluía itens
referentes à pavimentação, terraplenagem, sinalização, drenagem, entre
outros.
(Acórdão 1529/2011 – Plenário)
Não permita a prorrogação dos contratos para aquisição de combustível,
que é material de consumo, não podendo ser caracterizado o seu
fornecimento como serviço de execução continuada, estando fora da
hipótese de incidência do inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93;
(Acórdão 1920/2011 – Primeira Câmara)
Abstenha-se, por falta de amparo legal, de prorrogar os contratos de
aquisição de combustível e de passagens aéreas, bem como os dos demais
serviços que não se enquadrem como contínuos no seu caso concreto.
15
Consulte também os seguintes acórdãos, nos quais o TCU considerou os

serviços contratados não enquadrados no conceito de serviços contínuos:
- Acórdão 745/2011 – Segunda Câmara; Acórdão 1529/2011 – Plenário;
Acórdão 2447/2011 – Plenário (vide itens 25-30 do voto do relator); Acórdão
458/2011 – Plenário (item 9.5.3 do dispositivo); Acórdão 4748/2009 – Primeira
Câmara; Acórdão 3728/2009 – Primeira Câmara (itens 14-17 do voto do relator);
Acórdão 591/2008 – Plenário (voto do relator); Acórdão 1560/2003 – Plenário;
Decisão 764/2000 – Plenário (item 8.2.4 do dispositivo); Acórdão 87/2000 –
Plenário (item 8.4 do dispositivo).
Ao planejar a contratação dos serviços mencionados nos arestos aqui

parcialmente transcritos, a Administração deve evitar qualificá-los como se de
natureza continuada fossem – a menos que possa demonstrar a sua
essencialidade e perenidade.
A consequência imediata do não enquadramento dos serviços como

contínuos é que a duração dos respectivos contratos será adstrita à vigência dos
créditos orçamentários previstos para a satisfação da despesa no exercício
financeiro, nos termos da regra geral prevista no caput do art. 57 da Lei 8.666/93.
Vale dizer, ser-lhes-á inaplicável a regra do inciso II do mencionado dispositivo,
que admite a extensão da vigência contratual por até 60 meses.
LEI 8.666/93
Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à
vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos
relativos:
[...]
II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que
poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com
vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a
administração, limitada a sessenta meses;
ORIENTAÇÃO NORMATIVA DA AGU n.º 39

A VIGÊNCIA DOS CONTRATOS REGIDOS PELO ART. 57, CAPUT, DA LEI 8.666,
DE 1993, PODE ULTRAPASSAR O EXERCÍCIO FINANCEIRO EM QUE
CELEBRADOS, DESDE QUE AS DESPESAS A ELES REFERENTES SEJAM
INTEGRALMENTE EMPENHADAS ATÉ 31 DE DEZEMBRO, PERMITINDO-SE,
ASSIM, SUA INSCRIÇÃO EM RESTOS A PAGAR.
ORIENTAÇÃO NORMATIVA DA AGU n.º 1

A VIGÊNCIA DO CONTRATO DE SERVIÇO CONTÍNUO NÃO ESTÁ ADSTRITA
AO EXERCÍCIO FINANCEIRO.
16
1.1.2. Modo de execução: mediante cessão da mão de obra
Dá-se a cessão da mão de obra quando o contratado tenha de disponibilizar

empregado seu para a execução dos serviços, nas dependências do contratante
(tomador dos serviços) ou em outro lugar por este indicado.
A conceituação da cessão da mão de obra é dada pela legislação

previdenciária, cujos dispositivos ora transcrevemos parcialmente:
LEI 8.212/91
Art. 31 ................................
[...]
§ 3º Para os fins desta Lei, entende-se como cessão de mão-de-obra a
colocação à disposição do contratante, em suas dependências ou nas de
terceiros, de segurados que realizem serviços contínuos, relacionados ou
não com a atividade-fim da empresa, quaisquer que sejam a natureza e a
forma de contratação.
REGULAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Art. 219 ....................
[...]
§ 1º Exclusivamente para os fins deste Regulamento, entende-se como
cessão de mão-de-obra a colocação à disposição do contratante, em suas
dependências ou nas de terceiros, de segurados que realizem serviços
contínuos, relacionados ou não com a atividade fim da empresa,
independentemente da natureza e da forma de contratação, inclusive por
meio de trabalho temporário na forma da Lei nº 6.019, de 3 de janeiro de
1974, entre outros.
IN RFB 971/2009
Art. 115. Cessão de mão-de-obra é a colocação à disposição da empresa
contratante, em suas dependências ou nas de terceiros, de trabalhadores
que realizem serviços contínuos, relacionados ou não com sua atividade
fim, quaisquer que sejam a natureza e a forma de contratação, inclusive por
meio de trabalho temporário na forma da Lei nº 6.019, de 1974.
[...]
§ 3º Por colocação à disposição da empresa contratante, entende-se a
cessão do trabalhador, em caráter não eventual, respeitados os limites do
contrato.
Percebe-se que a cessão da mão de obra está vinculada à execução de

serviços especializados pela empresa contratada. Não se trata, frise-se, de mera
17
locação de mão de obra, vedada no âmbito dos contratos públicos. Tem-se a

contratação de serviços, os quais, por sua natureza ou por exigência do
contratante, deverão ser executados mediante disponibilização de trabalhadores
pelo contratado.
A cessão da mão de obra é um modo de execução de um dado serviço

contínuo. Se o serviço não é contínuo, não há falar em cessão da mão de obra; é
juridicamente impossível.
Entretanto, o fato de um serviço ser de natureza continuada não reclama,

necessariamente, a execução mediante cessão da mão de obra.
Por exemplo: serviços de digitalização de documentos apresentados pelas

partes e que serão inclusos nos processos eletrônicos em trâmite no órgão ou
entidade; são serviços contínuos, sem dúvida; podem ser executados mediante
cessão da mão de obra, se for exigida a instalação do maquinário no órgão ou
entidade e a operação por empregados cedidos pela empresa contratada; por outro
lado, não haverá cessão da mão de obra se ficar pactuado que os documentos serão
encaminhados ao contratado que, nas suas próprias instalações ou onde desejar,
efetuar a digitalização, entregando o resultado ao contratante.
A Administração deve, sempre, justificar a opção pela cessão da mão de obra

no processo da contratação, fundamentando adequadamente a opção, assim,
pelo contrato de terceirização.
Que tipos de serviços podem representar a cessão de mão de obra? Um rol

meramente exemplificativo pode ser recolhido na Lei de Custeio da Previdência
Social e no Regulamento da Previdência Social.
LEI 8.212/91
Art. 31 ....................
[...]
§ 4º Enquadram-se na situação prevista no parágrafo anterior [cessão de
mão-de-obra], além de outros estabelecidos em regulamento, os seguintes
serviços:
I – limpeza, conservação e zeladoria;
II – vigilância e segurança;
III – empreitada de mão-de-obra;
IV – contratação de trabalho temporário na forma da Lei n.º 6.019/1974.
18
REGULAMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL

Art. 219 ......
[...] § 2º Enquadram-se na situação prevista no caput os seguintes serviços
realizados mediante cessão de mão-de-obra:
I - limpeza, conservação e zeladoria;
II - vigilância e segurança;
III - construção civil;
IV - serviços rurais;
V - digitação e preparação de dados para processamento;
VI- acabamento, embalagem e acondicionamento de produtos;
VII - cobrança;
VIII - coleta e reciclagem de lixo e resíduos;
IX - copa e hotelaria;
X - corte e ligação de serviços públicos;
XI - distribuição;
XII - treinamento e ensino;
XIII - entrega de contas e documentos;
XIV - ligação e leitura de medidores;
XV - manutenção de instalações, de máquinas e de equipamentos;
XVI - montagem;
XVII - operação de máquinas, equipamentos e veículos;
XVIII - operação de pedágio e de terminais de transporte;
XIX - operação de transporte de passageiros, inclusive nos casos de
concessão ou sub-concessão.
A IN 971/2009, da Receita Federal do Brasil também elenca outros exemplos

de serviços que podem ser executados mediante cessão de mão de obra (vide
artigos 117 e 118).
O Superior Tribunal de Justiça fixou o entendimento de que o rol de serviços

executáveis mediante cessão de mão de obra é meramente exemplificativo. O dado
relevante, o que realmente importa para a compreensão do fenômeno, é como se
dá, na prática, a execução, vale dizer, se há ou não a disponibilização da mão de
obra:
JURISPRUDÊNCIA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA

4. A Primeira Turma do STJ assentou que "a lista de serviços do art. 31, §
4º, da Lei nº 8.212/91 (alterada pela Lei nº 9.711/98) não é taxativa,
permitindo a inclusão, na incidência da contribuição vertente, de serviços
não expressos em seu regramento, desde que estejam estabelecidos em
regulamento. IV - Sendo assim, é legal a previsão da OS/INSS/DAF nº
209/99 e do art. 219 do Decreto nº 3.048/99 acerca da tributação dos
serviços de construção civil, efetuados por meio de cessão de mão de obra,
19
no percentual de 11% (onze por cento) do valor bruto da nota fiscal, fatura
ou recibo de prestação de serviços, enquadrando-se tais disposições no
estabelecido no art. 31, § 4º, da Lei nº 8.212/91." (REsp 587577/RS, Relator
Ministro Francisco Falcão, DJ de 17.12.2004).
(AgRg no REsp 764.243-MG, DJ 20.3.2006)
Em face das normas mencionadas, podemos concluir que, se a execução dos

serviços se der mediante disponibilização de pessoal do contratado para o
contratante/tomador, em caráter não eventual, ter-se-á a cessão da mão de obra –
primeiro elemento caracterizador da terceirização.
Compreendidos os elementos caracterizadores do contrato de terceirização,

passemos à análise da planilha de custos e formação de preços, iniciando por
breves comentários sobre a sua importância no âmbito das contratações públicas.
20
1.2. A OBRIGATORIEDADE DO ORÇAMENTO ESTIMADO NA FORMA DE PLANILHA

DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS PARA CONTRATOS DE TERCEIRIZAÇÃO
1.2.1. Caráter obrigatório do orçamento estimado
Constitui informação relevantíssima apurada na etapa de estudos técnicos

preliminares a estimativa do custo da contratação. De fato, trata-se, segundo a Lei
8.666/93, de elemento de informação obrigatório, condição essencial para licitar o
serviço pretendido.
LEI 8.666/93
Art. 7º [...]
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
[...]
II – existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição
de todos os seus custos unitários;
O orçamento deve integrar, na forma de planilha de custos e formação de

preços, o Projeto Básico ou Termo de Referência, que, por sua vez, é anexo ao
edital da licitação, ressalvada a licitação mediante Pregão, como veremos mais
adiante.
LEI 8.666/93
Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:
[...]
IX – Projeto Básico – conjunto de elementos necessários e suficientes ... e
que possibilite a avaliação do custo... devendo conter os seguintes
elementos: (...)
f) orçamento detalhado do custo global...
LEI 8.666/93
Art. 40 .......................
[...]
§ 2º Constituem anexos do edital, dele fazendo parte integrante:
II – orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários;
21
DECRETO 3.555/2000
REGULAMENTO DO PREGÃO
Art. 8º A fase preparatória do pregão observará as seguintes regras:
[...]
II - o termo de referência é o documento que deverá conter elementos
capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de
orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado, a
definição dos métodos, a estratégia de suprimento e o prazo de execução
do contrato;
DECRETO 5.450/2005
Art. 9º Na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado
o seguinte:
[...]
§ 2º O termo de referência é o documento que deverá conter elementos
capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de
orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento,
valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado,
cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto,
deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e
gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara,
concisa e objetiva.
Não importa qual a modalidade de licitação empregada (se uma das previstas
na Lei 8.666/93 ou se por Pregão – presencial ou eletrônico), o orçamento
sempre deverá ser elaborado previamente ao procedimento
licitatório/contratação direta.
As disposições da legislação que regula o Pregão exigem apenas a inclusão

do orçamento nos autos do processo da contratação. Não esclarecem se o
orçamento deve integrar também o edital.
LEI 10.520/2002
Art. 3º A fase preparatória do pregão observará o seguinte:
[...]
III – dos autos do procedimento constarão... bem como o orçamento,
elaborado pelo órgão ou entidade promotora da licitação, dos bens ou
serviços a serem licitados.
22
DECRETO 3.555/2000
Art. 8º A fase preparatória do pregão observará as seguintes regras:
IV – constarão dos autos... bem como o orçamento estimativo e o
cronograma físico-financeiro de desembolso, se for o caso, elaborados pela
Administração;
DECRETO 5.450/2005
Art. 30 O processo licitatório será instruído com os seguintes documentos:
III – planilhas de custo, quando for o caso.
A respeito da matéria, encontramos decisões do TCU no sentido de

considerar boa prática o orçamento integrar o edital, mesmo em caso de Pregão.
Porém, o Tribunal tem reconhecido que é discricionária a decisão de publicar
ou não a planilha orçamentária ao edital de Pregão.
[VOTO]
8. Cotejando esses dispositivos legais, observo que a legislação específica
para essa modalidade de licitação [pregão] possibilita ao gestor a
disposição do custo do objeto do certame nos autos do procedimento
licitatório, não havendo a obrigatoriedade de essa informação constar
diretamente no edital. Melhor dizendo, em que pese os normativos legais
não dispensar o registro do custo estimado do bem ou serviço a ser
adquirido no processo licitatório, este poderá não estar diretamente
descrito no edital, oportunidade na qual o instrumento convocatório terá
de informar aos interessados o local do processo e os meios para obter esta
informação.
[VOTO]
31. Ao contrário do que defende a unidade instrutiva, o art. 40, X, da Lei nº
8.666/93 não discorre sobre a "divulgação" do preço máximo, mas sim
sobre a sua "fixação", o que é bem diferente. E a Súmula TCU nº 259/2010,
suso mencionada, deixou assente que, em se tratando de obras e serviços
de engenharia, é obrigatória a fixação de preços máximos, tanto unitários
quanto global, donde se conclui que, para outros objetos que não obras e
serviços de engenharia, essa fixação é meramente facultativa.
32. A propósito, "orçamento" ou "valor orçado" ou "valor de referência" ou
simplesmente "valor estimado" não se confunde com "preço máximo". O
valor orçado, a depender de previsão editalícia, pode eventualmente ser
definido como o preço máximo a ser praticado em determinada licitação,
mas não necessariamente. Num dado certame, por exemplo, o preço
23
máximo poderia ser definido como o valor orçado acrescido de

determinado percentual. São conceitos, portanto, absolutamente distintos,
que não se confundem.
33. O orçamento deverá ser elaborado (fixado) em quaisquer situações,
haja vista o disposto no art. 7º, § 2º, II (específico para obras e serviços de
engenharia), c/c o art. 40, § 2º, II (aplicado a obras, serviços - de engenharia
ou não - e compras), ambos da Lei de Licitações. Já a fixação do preço
máximo está disciplinada no art. 40, X, da Lei nº 8.666/93, com a
interpretação que lhe foi conferida pela Súmula TCU nº 259.
34. Diferente é a situação da divulgação do valor de referência e do preço
máximo, quando este for obviamente fixado. Para as modalidades
licitatórias tradicionais, a regra está contemplada no art. 40, § 2º, II, da Lei
nº 8.666/93, ou seja, tem que haver necessariamente a divulgação do
orçamento elaborado, contemplando o preço estimado e, se for o caso, o
preço máximo que a Administração se dispõe a pagar. No caso do pregão, a
jurisprudência do TCU acena no sentido de que a divulgação do valor
orçado e, se for o caso, do preço máximo, caso este tenha sido fixado, é
meramente facultativa.
35. Portanto, nas licitações na modalidade de pregão, os orçamentos
estimados em planilhas de quantitativos e preços unitários - e, se for o
caso, os preços máximos unitários e global - não constituem elementos
obrigatórios do edital, devendo, no entanto, estar inseridos nos autos do
respectivo processo licitatório. Caberá aos gestores/pregoeiros, no caso
concreto, a avaliação da oportunidade e conveniência de incluir tais
orçamentos - e os próprios preços máximos, se a opção foi a sua fixação -
no edital, informando nesse caso, no próprio ato convocatório, a sua
disponibilidade aos interessados e os meios para obtê-los.
35.1 É claro que, na hipótese de o preço de referência ser utilizado como
critério de aceitabilidade de preços, a divulgação no edital é obrigatória. E
não poderia ser de outra maneira. É que qualquer regra, critério ou
hipótese de desclassificação de licitante deve estar, por óbvio, explicitada
no edital, nos termos do art. 40, X, da Lei nº 8.666/1993.
36. Vê-se, portanto, inexistir qualquer tipo de divergência entre
deliberações anteriores do TCU, a suscitar incidente de uniformização de
jurisprudência. No caso concreto, haja vista a natureza do objeto do
certame (não se trata de obra ou serviço de engenharia), não seria
obrigatória a fixação de preço máximo, tampouco a divulgação do valor
orçado, por se tratar de pregão. Pelas razões já expostas, ficaria a critério
do órgão fixar o preço máximo, sendo igualmente discricionária a sua
divulgação.
[ACÓRDÃO]
9.5. recomendar ao órgão, com base no art. 250, III, do Regimento
Interno/TCU, que avalie a conveniência de divulgar, como anexo do edital
do Pregão Presencial SRP nº 208/2010, o orçamento estimado em
planilhas de quantitativos e preços unitários;
24
c) nos procedimentos licitatórios na modalidade pregão, o orçamento
deverá constar obrigatoriamente do termo de referência, bem como, no
próprio ato convocatório, informação quanto a disponibilidade e os meios
pelos quais os interessados poderão obter o referido orçamento, em
cumprimento ao disposto no art. 3º, inciso III, da Lei nº 10.520/2002 e
jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos nºs 1.925/2006 e
114/2007, ambos do Plenário;
Na licitação na modalidade pregão, o orçamento estimado em planilhas de
quantitativos e preços unitários não constitui um dos elementos
obrigatórios do edital, devendo estar inserido obrigatoriamente no bojo do
processo administrativo relativo ao certame. Ficará a critério do gestor, no
caso concreto, a avaliação da oportunidade e conveniência de incluir esse
orçamento no edital ou informar, no ato convocatório, a sua
disponibilidade aos interessados e os meios para obtê-lo.
(Acórdão 394/2009 – Plenário) Vide, no mesmo sentido: Acórdão
1113/2008 – Plenário; Acórdão 718/2010 - 1ª Câmara; Acórdãos 1789 e
1248/2009 - Plenário; Acórdãos 2444/2008 e 1925/2006 – Plenário.
Anexe, nos procedimentos licitatórios para aquisição de produtos e
contratação de serviços de informática, aos instrumentos convocatórios o
orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários,
ressalvada a modalidade pregão.
Entretanto, em relevante deliberação, o TCU determinou que, caso o

orçamento estimado seja utilizado como referencial para fixação do preço
máximo admitido no Pregão, a sua publicação, com o edital, é obrigatória:
Na modalidade pregão, o orçamento estimado não constitui elemento
obrigatório do edital, devendo, contudo, estar inserido no processo
relativo ao certame. Todavia, sempre que o preço de referência for
utilizado como critério de aceitabilidade da proposta, a sua divulgação no
edital é obrigatória, nos termos do art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93.
Representação relativa a pregão eletrônico objetivando a contratação de
serviços de criação de leiaute da Carteira de Identidade Profissional,
produção, personalização de cartões em policarbonato e outros, apontara,
dentre outras irregularidades, a ausência de valor estimado da contratação.
Ao examinar o caso, o relator destacou que a jurisprudência do Tribunal é
25
firme no sentido de que “na licitação na modalidade pregão, o orçamento

estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários não constitui um
dos elementos obrigatórios do edital, mas deve estar inserido
obrigatoriamente no bojo do processo relativo ao certame. Todavia, sempre
que o preço de referência ou o preço máximo fixado pela Administração for
utilizado como critério de aceitabilidade de preços, a sua divulgação em
edital torna-se obrigatória”. Sobre o assunto, relembrou o relator o voto
condutor do Acórdão 392/2011 - Plenário, segundo o qual, no pregão,
“caberá aos gestores/pregoeiros (...) a avaliação da oportunidade e
conveniência de incluir tais orçamentos – e os próprios preços máximos, se a
opção foi a sua fixação – no edital, informando nesse caso, no próprio ato
convocatório, a sua disponibilidade aos interessados e os meios para obtê-
los”. Ressalvara, contudo, a deliberação que “na hipótese de o preço de
referência ser utilizado como critério de aceitabilidade de preços, a
divulgação no edital é obrigatória”, tendo em vista que “qualquer regra,
critério ou hipótese de desclassificação de licitante deve estar, por óbvio,
explicitada no edital, nos termos do art. 40, X, da Lei nº 8.666/1993”.
Considerando que o certame encontrava-se suspenso por iniciativa do
CRBM-3ª Região para a correção das impropriedades apontadas, o Tribunal
acolheu o voto do relator, julgando parcialmente procedente a
Representação, cientificando o órgão de que “na hipótese de o preço de
referência ser utilizado como critério de aceitabilidade, a sua divulgação no
edital é obrigatória, nos termos do art. 40, X, da Lei nº 8.666/1993”.
(Acórdão 2166/2014 – Plenário – INFORMATIVO 211)
Em regra, os editais de pregão devem contemplar orçamento detalhado e
critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, admitida sua
dispensa, motivadamente e considerando os riscos e benefícios da
medida, no caso de objetos complexos, com alto grau de incerteza em sua
definição e/ou características muito peculiares de mercado.
A Caixa Econômica Federal opôs Embargos de Declaração contra acórdão
do TCU que expedira determinação à empresa no sentido de que os futuros
editais de licitação na modalidade pregão incluíssem orçamento detalhado
e critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, em consonância
com o art. 6º, inciso IX, alínea “f”, o art. 7º, § 2°, inciso II, o art. 40, inciso X e
§ 2º, inciso II, da Lei 8.666/93 e a jurisprudência do TCU. A Caixa
argumentou que: a) os ditames da Lei de Licitações não se aplicam à
modalidade pregão, que possui lei específica; e b) o Tribunal firmou
entendimento no sentido de que não seria obrigatória a inclusão de
orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários no
edital do pregão. Analisando o caso, ponderou o relator que “a aplicação
subsidiária da Lei 8.666/93, norma que estabelece as regras gerais para
todas as modalidades de licitação, incluindo o pregão, está prevista no art.
9º da Lei 10.520/2002, que institui o pregão, não subsistindo dúvidas sobre
esse tema”. Quanto à afirmação da embargante de que a jurisprudência do
TCU é tendente a afastar a exigência da inclusão de orçamento estimado
em planilhas de quantitativos e preços unitários no edital do pregão,
entendeu o relator que a alegação “é parcialmente procedente”. Expôs que
26
se verifica na jurisprudência do Tribunal “um amadurecimento de ideias,

não havendo, no entanto, entendimento firmado até o momento”. Neste
ponto, o relator afirmou sua convicção de “que, de maneira geral, deve
permanecer a exigência de inserir o orçamento detalhado e critérios de
aceitabilidade de preço unitário e global”, que deve ser “elaborado em
consonância com os valores praticados no mercado”. Explicou ainda que “o
objetivo de tal publicidade é assegurar a isonomia entre as licitantes”, de
modo ao pregoeiro dispor de “critério objetivo de aceitabilidade de preços
unitário e global para julgar a exequibilidade das propostas dos
certamistas”, e que “retirar essa exigência de todas as licitações pode
comprometer a transparência na sua condução, o tratamento isonômico
entre os licitantes, o critério objetivo de julgamento e, por conseguinte, os
resultados dos certames com eventual prejuízo à Administração”. Em sua
conclusão, o relator sopesou que “a exigência poderá ser dispensada em
casos particulares, com a cautela requerida” e desde que motivadamente
“para objetos complexos, com alto grau de incerteza em sua definição e/ou
características muito peculiares de mercado que justifiquem a medida,
considerando os riscos e benefícios esperados para a Administração no caso
concreto”. Em sintonia com o voto apresentado, o Plenário acolheu
parcialmente os embargos, dando-lhes efeitos infringentes, a fim de
conformar o acórdão recorrido ao entendimento defendido pela relatoria.
De fato, a publicidade dos elementos de informação pertinentes aos

processos de contratações públicas é, hoje, a regra em nosso país, em homenagem
ao princípio da transparência, que permite controle social da atividade
administrativa. A propósito, cite-se importante julgado do TCU:
(SLTI/MP) que:
9.2.1. oriente as organizações sob sua esfera de atuação a:
[...]
9.2.1.8. publicar todos os documentos que integram os processos de
aquisição (e.g., solicitação de aquisição, estudos técnicos preliminares,
estimativas de preços, pareceres técnicos e jurídicos etc.) na internet, a
menos dos considerados sigilosos nos termos da lei, em atenção aos arts.
3°, I a V, 5º, 7º, VI e 8º, §1º, IV e §2º, da Lei 12.527/2011;
[...]
9.9. recomendar aos órgãos e entidades a seguir relacionados que avaliem
as orientações contidas no presente acórdão e adotem as medidas
necessárias à implementação na sua esfera de atuação:
[...]
9.9.2. Conselho Nacional de Justiça;
27
Importantes normas infrarregulamentares, de aplicação no âmbito do Poder

Judiciário e da Administração Federal, determinam que o orçamento estimado é
peça obrigatória em todo e qualquer processo de contratação, não importando
o objeto.
IN 04/2014
detalhado, composta por preços unitários e fundamentada em pesquisa
no mercado, a exemplo de contratações similares, valores oficiais de
RESOLUÇÃO TSE n.º 23.234

Art. 11. .....
[...]
§ 2º Após elaborado o Projeto Básico ou Termo de Referência, o processo
de contratação deverá ser instruído com o custo estimado, o qual conterá
os valores máximos global e mensal, e pode ser demonstrado por meio de:
I - planilha de custos e formação de preços, que expresse a composição de
todos os custos unitários resultantes dos tópicos do Projeto Básico ou
Termo de Referência, a fim de permitir a aferição da exequibilidade dos
preços praticados;
IN CNJ 44/2012
Art. 11. No processo de contratação deve constar o custo estimado, o qual
conterá os valores máximos global e mensal, demonstrável por meio de:
I - planilha de custos e formação de preços, que expresse a composição de
todos os custos unitários resultantes dos tópicos do projeto básico ou
termo de referência, a fim de permitir a aferição da exequibilidade dos
preços praticados;
RESOLUÇÃO CNJ 182

Art. 14 O documento Análise de Viabilidade da Contratação deverá
conter, sempre que possível e necessário, os seguintes elementos:
[...]
II – identificação das diferentes Soluções de Tecnologia da Informação e
Comunicação que atendam aos requisitos, considerando:
[...]
g) o orçamento estimado que expresse a composição de todos os custos
unitários resultantes dos itens a serem contratados, elaborado com base
em pesquisa fundamentada de preços, como os praticados no mercado de
Tecnologia da Informação e Comunicação em contratações similares
28
realizadas por órgãos ou entidades da Administração Pública, entre outros

pertinentes.
III – a análise e a comparação entre os custos totais das Soluções de
Tecnologia da Informação e Comunicação identificadas, levando-se em
conta os valores de aquisição dos produtos, insumos, garantia e serviços
complementares, quando necessários à contratação;
A novíssima IN 05/2017 não dispõe detalhadamente sobre a elaboração

do orçamento estimado da contratação. Determina que seja realizado na etapa
de estudos técnicos preliminares e que observe os procedimentos fixados pela IN
05/2014.
A matéria é tratada de modo sintético no Anexo V, que fixa as diretrizes para

a elaboração do projeto básico ou termo de referência.
Ademais, a IN 05/2017 fixa modelo de planilha de custos e formação de

preços para contratos de terceirização, no Anexo VII-D.
IN 05/2015
Art. 24. Com base no documento que formaliza a demanda, a equipe de
Planejamento da Contratação deve realizar os Estudos Preliminares,
conforme as diretrizes constantes do Anexo III.
§ 1º O documento que materializa os Estudos Preliminares deve conter,
quando couber, o seguinte conteúdo:
[...]
VI - estimativas de preços ou preços referenciais;
[...]
Anexo V - DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO OU
TERMO DE REFERÊNCIA
2. São diretrizes específicas a cada elemento do Termo de Referência ou
Projeto Básico:
2.9. Estimativa de preços e preços referenciais:
a) Refinar, se for necessário, a estimativa de preços ou meios de previsão
de preços referenciais realizados nos Estudos Preliminares;
1.2.2. Se possível, o orçamento estimado deve ser elaborado na forma

de planilha que discrimine os custos unitários e global
Como vimos, a existência de orçamento estimado é condição para licitar o

objeto pretendido. Por força das normas vigentes, o orçamento deve ser
elaborado na forma de planilha – sempre que o objeto puder ter seus custos
29
unitários conhecidos –, de modo a espelhar de modo o mais fidedigno possível os

preços praticados no mercado, como é o caso dos contratos de terceirização.
IN 05/2015
Anexo V - DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO OU
TERMO DE REFERÊNCIA
Projeto Básico:
[...]
b) No caso de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra,
o custo estimado da contratação deve contemplar o valor máximo global e
mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que
compõem o preço dos serviços, definidos da seguinte forma:
b.1. por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de
preços, observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser
motivadamente dispensada naquelas contratações em que a natureza do
seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos
para aferição da exequibilidade dos preços praticados;
b.2. por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no
mercado em contratações similares; ou ainda por meio da adoção de
valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores
oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso;
e
b.3. previsão de regras claras quanto à composição dos custos que
impactem no valor global das propostas das licitantes, principalmente no
que se refere a regras de depreciação de equipamentos a serem utilizados
no serviço.
A planilha de custos e formação de preços tem caráter instrumental.

Serve a diversas finalidades no âmbito do planejamento e gestão eficiente dos
contratos de terceirização. Abordaremos as mais relevantes.
Por meio do orçamento na forma de planilha é possível estimar o custo da

contratação, informação obrigatória em qualquer processo de contratação.
Ademais, tal dado é essencial também para que se verifique a existência de
recursos orçamentários suficientes para viabilizar a contratação pretendida.
ORIENTAÇÃO DO TCU
Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU
Contratações públicas poderão ser efetivadas somente após estimativa
prévia do respectivo valor, que deve obrigatoriamente ser juntada ao
processo de contratação e ao ato convocatório divulgado.
Essa estimativa também tem por finalidade, especialmente:
30
• verificar se existem recursos orçamentários suficientes para o pagamento

da despesa com a contratação; e
• servir de parâmetro objetivo para julgamento das ofertas apresentadas.
É imprescindível a fixação, no edital, dos critérios de aceitabilidade de
preços unitários e globais, em face do disposto no art. 40, inciso X, c/c o art.
43, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993.
Não é possível licitar obras e serviços sem que o respectivo orçamento
detalhado, elaborado pela Administração, esteja expressando, com
razoável precisão quanto aos valores de mercado, a composição de todos
os seus custos unitários, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº
8.666/1993, tendo-se presente que essa peça é fundamental para a
contratação pelo preço justo e vantajoso, na forma exigida pelo art. 3º da
citada lei.
Realize ampla pesquisa de preços no mercado, a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido, anexando-a respectivo processo licitatório, de
acordo com os arts. 7º, § 2º, II, e 43, IV, da Lei nº 8.666/1993.
Estime os custos previstos para as contratações, inclusive dos materiais
para cada tipo de serviço eventual, caso o custo desses materiais não esteja
incluso no preço desses serviços, publicando-os no Projeto Básico ou no
Termo de Referência, por meio da planilha de custos e formação de
preços, conforme disposto no art. 15, inciso XII, alínea “a”, da Instrução
Normativa SLTI/MPOG 02/2008, c/c o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei
8.666/1993.
9.2. em consequência do subitem anterior, dar ciência ao Instituto Nacional
de Meteorologia de que a correção de erros sanáveis no preenchimento
de planilhas de formação de preços não precedida de decisão
fundamentada e sem observância da devida publicidade, como ocorrido no
Pregão Eletrônico 5/2014, afronta o disposto no § 3º do art. 26 do Decreto
5.450/2005.
31
O orçamento estimado é essencial para que se possa fixar, nos editais de

licitação, o preço máximo que a Administração se dispõe a pagar pelos serviços a
contratar, tendo por base os preços praticados no mercado. É o que preconiza o
Decreto 2.271/97.
DECRETO 2.271/97
Art. 3º [...]
§ 2º Os órgãos e entidades contratantes poderão fixar nos respectivos
editais de licitação, o preço máximo que se dispõem a pagar pela realização
dos serviços, tendo por base os preços de mercado, inclusive aqueles
praticados entre contratantes da iniciativa privada.
A jurisprudência do TCU é no sentido de que o orçamento deve detalhar –

sempre que possível – todos os custos unitários da contratação. No caso de
contratação mediante cessão de mão de obra, deve retratar a remuneração,
encargos sociais, custos indiretos, insumos, lucro, etc., enfim, o custo para a
prestação do serviço, por unidade/posto.
Súmula 258
As composições de custos unitários e o detalhamento de encargos sociais
e do BDI integram o orçamento que compõe o projeto básico da obra ou
serviço de engenharia, devem constar dos anexos do edital de licitação e
das propostas das licitantes e não podem ser indicados mediante uso da
expressão ‘verba’ ou de unidades genéricas.
9.6. dar ciência ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do
Espírito Santo sobre as seguintes impropriedades, para que sejam
adotadas medidas internas com vista à prevenção da ocorrência de outras
semelhantes:
[...]
9.6.3. estabelecimento de valores de referência para o orçamento da
licitação com base em pesquisa de preços deficiente, em desatendimento
ao art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;
[...]
9.6.5. ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem os
custos unitários em contratos de serviços de consultoria em comunicação
nos termos estabelecidos no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;
32
[VOTO]
3. [omissis], ex-Diretor-Geral do HU/UFMS, foi ouvido em audiência em
razão das 11 irregularidades listadas a seguir:
[...]
b) inexistência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a
composição de todos os custos unitários do serviço licitado por meio do
Pregão 243/2011, em infração ao art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8666/1993;
[ACÓRDÃO]
9.1. conhecer da representação, com fulcro no art. 237, VI, do Regimento
Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;
[...]
9.5. aplicar aos responsáveis abaixo-arrolados a multa respectiva, com
fulcro no art. 58, II, da Lei 8.443/1992 [...]
A Administração está obrigada a adotar, desde o projeto básico, planilhas
orçamentárias que expressem a composição dos custos unitários dos itens
de serviço, com detalhamento suficiente à sua precisa identificação,
abstendo-se de utilizar grandes "grupos funcionais" para mão de obra ou
outras unidades genéricas do tipo "quantia fixa" ou “verba”.
Auditoria realizada nas obras das usinas nucleares de Angra I e II, de
responsabilidade da Eletrobrás Termonuclear S.A., apontara possíveis
irregularidades em contrato de prestação de serviços de natureza
continuada, relacionados à área de engenharia e à manutenção de
equipamentos e edificações. Dentre outros aspectos, foram evidenciadas (i)
a ausência de discriminação dos quantitativos de mão de obra em nível de
categoria profissional e (ii) a existência de item contratual, materialmente
relevante, sem qualquer detalhamento e remunerado como verba. Em
exame de mérito, anotou o relator que o orçamento aposto ao contrato
“não foi detalhadamente discriminado, nos termos exigidos pelo art. 7º, §
2º, inciso II da Lei 8.666/1993 e pela jurisprudência deste Tribunal,
consubstanciada na Súmula 258. Limitou-se a quantificar relevante parcela
de mão de obra em valores globais, discriminados por grupo funcional, sem
estabelecer detalhamento de serviços e de categorias profissionais”.
Embora afastada a hipótese de superfaturamento, “o agrupamento de
variadas classes de profissionais em um mesmo item de orçamento, ou a
adoção de parcela genérica como a denominada ‘quantia fixa’, não se
apoiam em preceitos da boa engenharia de custos”. Eventuais empecilhos
ao levantamento dos custos individuais, face a inexistência de paradigmas
para comparação, ponderou o relator, “poderiam ter sido resolvidos
pontualmente, com a adoção de valores de atividade similar em itens
específicos, com a devida justificação”. Nesse sentido, a consolidação de
numerosos itens em um só, concluiu o relator, “leva a uma simplificação
33
que, muitas vezes, depõe contra a competitividade, a economicidade e

transparência do certame”, razão pela qual o “orçamento detalhado em
planilhas que expressem a composição dos custos unitários possui
importância capital para escolha da proposta mais vantajosa”. Além disso,
anotou, é firme a jurisprudência do TCU no sentido de “não ser admitida
discriminação de quantitativos nas planilhas orçamentárias sob a unidade
‘verba’, ‘grupo’ ou similar sem que exista detalhamento da exata grandeza
de cada item” (Súmula 258). Com tais premissas, e inexistindo
superfaturamento, o Plenário, acolhendo a proposta da relatoria,
cientificou a Eletrobrás Termonuclear S.A. “da obrigatoriedade de adotar,
desde o projeto básico, planilhas orçamentárias que expressem a
composição dos custos unitários dos itens de serviço com detalhamento
suficiente à sua precisa identificação, abstendo-se, por conseguinte, de
utilizar-se de grandes ‘grupos funcionais’ para mão de obra ou de outras
unidades genéricas do tipo ‘quantia fixa’”.
[VOTO] 11. Passo, a seguir, a tratar das irregularidades apuradas neste
processo.
12. A primeira trata da inexistência no processo 738/2011, referente ao
Pregão 83/2011-GES, de documento que detalhe a previsão orçamentária
para contratação pretendida, sendo que sua inclusão no processo
administrativo é obrigatória, conforme determina o inciso III, do art. 3º, da
Lei 10.520/2002, ainda que não o seja no edital.
12.1 O orçamento detalhado possibilitaria aos licitantes formularem suas
propostas adequadamente, com a previsão dos custos unitários de cada
parcela remuneratória dos postos de trabalho e todos os outros custos
afetos a eles nos termos desejados pela administração local. Permitiria a
eles, também, sanear possíveis dúvidas causadas pelas lacunas e
imprecisões do termo de referência, que não detalhava suficientemente a
composição dos custos, além de possibilitar a aferição da vantajosidade da
contratação e da existência de sobrepreço, se comparado o valor do
orçamento detalhado com os valores propostos.
9.2.1. a irregularidade referente à licitação de serviços sem a existência de
orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos
os seus custos unitários, identificada no Pregão Eletrônico 7/2009, afronta
o disposto no art. 7º, §2º, inc. II, da Lei 8.666/1993 c/c o art. 3º, inc. III, da
Lei 10.520/2002 e o art. 9º, §2º, do Decreto 5.450/2005;
34
[VOTO] 23. Ademais, a ausência de planilhas orçamentárias detalhando a
composição do preço final do objeto, bem como seus custos unitários, a
par de ir de encontro às disposições legais supracitadas, acarreta a
impossibilidade dos licitantes terem noção da dimensão do serviço a ser
licitado para avaliar se poderão ou não participar do certame. Essa
supressão ocasiona, ainda, dificuldade e embaraço à atividade dos órgãos
de controle em verificar se as propostas ofertadas estão em consonância
com o artigo 48 da Lei nº 8.666/93 (propostas com valor global superior ao
limite estabelecido ou com preços manifestamente inexequíveis).
24. Essas constatações são suficientes para fulminar a tese defendida pelas
recorrentes, devendo-se destacar que o entendimento pacificado nesta
Corte é no sentido da obrigatoriedade do órgão fazer constar do edital o
orçamento estimado em planilhas de quantitativos e custos unitários. Como
exemplo, cita-se os Acórdãos nº 2.081/2009, 1.535/2006 e 1.781/2005, do
Plenário.
1.7.1. dar ciência ao [...] quanto à seguinte irregularidade no Pregão
Eletrônico 1.688/2012, em desconformidade com a Lei 10.520/2002, e
regulamentos dela decorrentes:
1.7.1.1. ausência, no termo de referência previsto no art. 9º, §2º, do
Decreto 5.450/2005 e no art. 15, inciso XII, da Instrução Normativa SLTI
2/2008 para a modalidade de licitação pregão, do custo estimado da
contratação, o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência
da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços;
Nos casos de contratação por dispensa ou inexigibilidade de licitação para
serviços complexos, compostos por itens diversos, a contratante deve,
sempre que possível, fazer constar dos respectivos processos a planilha de
custos dos itens unitários, em respeito ao que dispõem o art. 7º, § 2º,
inciso II e o § 9º do mesmo artigo, todos da Lei 8.666/93.
Pedido de reexame interposto pelo Banco do Brasil S.A. requereu a reforma
de deliberação proferida nos autos de representação que apontou supostas
irregularidades na contratação da empresa Cobra Tecnologia S.A., por
dispensa de licitação, com suporte no art. 24, inciso XXIV, da Lei nº
8.666/1993. Tal contrato tem por objeto a prestação de serviços de
processamento eletrônico de envelopes que são postados em terminais de
autoatendimento. Anotou o relator que os questionamentos iniciais
estavam embasados na premissa de que o serviço seria divisível em itens
(processamento de numerário, processamento de documentos e
digitalização dos cartões de autógrafos). E de que, por isso, o banco deveria
ter elaborado orçamento para apuração de seus custos unitários, em face
35
do disposto no art. 7º, § 2º, inciso II, e § 9º da Lei 8.666/1993, "de modo a
verificar se os preços contratados eram compatíveis com os de mercado,
atendendo à exigência da parte final do art. 24, inciso XXIII, bem como para
fundamentar a justificativa do preço que deve constar dos processos de
dispensa e inexigibilidade, conforme art. 26, parágrafo único, inciso III, da
referida lei". A despeito de julgar improcedente a representação, o
Tribunal, por meio Acórdão 3.356/2007-2ª Câmara, determinou ao Banco
do Brasil que, doravante, "instrua seus processos de contratação por
inexigibilidade ou dispensa de licitação para serviços complexos, compostos
por itens diversos entre si com a planilha de custos dos itens unitários, nos
moldes do disposto no art. 7º, § 2º, inciso II e § 9º do mesmo artigo, todos
da Lei 8.666/93 (...)". O Banco do Brasil, em seu recurso contra essa
decisão, argumentou: a) "Não seria simples a elaboração de planilha de
custos de itens unitários relativa a serviços que envolvam componentes
diversos, como mão-de-obra, inteligência no desenvolvimento de softwares
e investimento em tecnologias cada vez mais avançadas"; b) "A
especificação dos custos unitários de cada item integrante de tais serviços
não teria o condão de 'garantir a eficiência administrativa' e implicaria
custos adicionais"; c) efetuou a contratação dos serviços com a empresa
que cotou o menor preço total; d) "avaliou o benefício de contratar
empresas diversas para prestar cada serviço, diante do fato de que seriam
de comum emprego a todos os serviços tanto o sítio na rede mundial de
computadores como a 'solução tecnológica' ...". A relatora do feito, ao
reconhecer a plausibilidade de argumentos trazidos pelo recorrente,
ressaltou que "as três macroatividades inseridas no serviço contratado
eram interligadas, não cabendo a sua segregação por questão de
segurança" e que "o site disponibilizado pelo Banco e a solução tecnológica
empregada para a prestação dos serviços seriam comuns às atividades".
Ponderou que a contratada desenvolvera software específico para o serviço
demandado e o adaptou às necessidades do Banco do Brasil. Acrescentou:
"há serviços que podem ser desmembrados em itens e há outros que não"
(grifou-se). Nesse sentido, anotou que: "as informações prestadas pelo
Banco do Brasil, na fase de saneamento dos autos, permitem (...) concluir
que o serviço em foco não poderia ser contratado por partes,
principalmente por se tratar de área extremamente sensível na atividade
bancária, com impacto direto nos interesses do próprio Banco e de
correntistas (saques e depósitos em contas correntes e verificação da
fidedignidade de assinaturas)". Anotou que, no caso concreto, atendeu-se
"à parte final do art. 24, inciso XXIII, da Lei 8.666/1993". Quanto ao cerne
da determinação recorrida, a despeito de considerá-la, como regra,
adequada, entendeu pertinente reformulá-la. O Tribunal, então, ao acolher
proposta da relatora, decidiu conceder provimento parcial ao citado pedido
de reexame, a fim de conferir ao mencionado comando a seguinte redação:
"nos casos de contratação por dispensa ou inexigibilidade de licitação para
serviços complexos, compostos por itens diversos, instrua, sempre que
possível, os respectivos processos com a planilha de custos dos itens
unitários, nos moldes do disposto no art. 7º, § 2º, inciso II e § 9º do mesmo
artigo, todos da Lei 8.666/93(...)" (grifou-se).
(Acórdão 690/2012 – Segunda Câmara – INFORMATIVO 93)
36
1.5.1.2. utilize a sistemática de cálculo para alcance do valor mensal dos
serviços a serem executados e os demais parâmetros estatuídos pela
IN/MPOG/SLTI nº 02, de 30 de abril de 2008, e suas posteriores alterações,
bem como os limites referenciais de preços definidos pelas Portarias
SLTI/MPOG para determinadas atividades, como os serviços de limpeza e
conservação;
1.5.1.3. exija das empresas contratadas a apresentação da planilha de
formação de preços dos serviços, com destaque para a identificação
precisa dos encargos sociais e tributos incidentes sobre a mão de obra;
(Acórdão 592/2010 – Plenário – Relação 10/2010)
9.2. determinar [...]
9.2.1. elabore, previamente à realização de futuras licitações para
contratações custeadas com recursos públicos federais, o orçamento
detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos
unitários dos serviços pretendidos, conforme preconiza a Lei n° 8.666/93,
em seu art. 7°, § 2°, II, anexando-o aos instrumentos convocatórios de
licitação, como determina o art. 40, §2°, inciso II, da Lei n° 8.666/93;
9.1.3. passe a observar, principalmente nas licitações destinadas à
contratação de obras e serviços de engenharia, os seguintes
procedimentos:
[...]
9.1.3.2. ao elaborar as supracitadas planilhas de composição de custos
unitários, apresentar todos os dados necessários para possibilitar condições
reais de análise dos parâmetros adotados pela Administração, indicando,
dentre outras informações, os custos de todos os insumos, os índices de
consumo de materiais e de produtividade da mão-de-obra/equipamentos
utilizados, as quantidades de horas para cada tipo de profissional, bem
como os respectivos salários e encargos sociais considerados, que devem
ser acompanhadas das correspondentes memórias de cálculo e referências
de preços utilizadas, além das justificativas acerca de eventuais diferenças
relevantes de preço, em comparação com os valores usualmente
encontrados no mercado;
Não aceite elevação do percentual relativo aos encargos sociais incidentes
sobre a remuneração dos prestadores alocados ao contrato, nem a
37
presença de tributos indevidos, sem que haja justificativa plausível para a

ocorrência que importe majoração do custo.
Adote, no caso de contratação de serviços de limpeza e conservação, a
área como unidade para se chegar ao preço dos serviços, podendo utilizar
como parâmetro a sistemática de cálculo e valores-máximos fixados pelas
Portarias e Instruções Normativas do MPOG/SLTI.
1.2.3. Caráter instrumental da planilha: modelo para elaboração das

propostas
A planilha orçamentária integrante do Projeto Básico ou Termo de Referência

serve, ademais, como modelo a ser utilizado pelos licitantes para formular suas
propostas, observando-se, inclusive, as alíquotas dos tributos e encargos sociais
fixados legalmente.
[VOTO]
2. A equipe de auditoria [...] constatou que o Contrato [...] continha as
seguintes impropriedades na composição de seus preços:
a) utilização de percentuais indevidos para os encargos trabalhistas:
a.1) 10% para o 13º salário em vez de 8,33% (art. 1º da Lei 4.090/1962);
a.2) 13,33% para férias em vez de 11,11% (art. 129 e 130, inciso I, da CLT);
a.3) 8,33% para aviso prévio trabalhado em vez de 1,92% (art. 488 da CLT);
a.4) 1,94% para acidente de trabalho em vez de 0,41% (art. 27 do Decreto
89.312/1984 e art. 131 da CLT);
a.5) 10,0% para faltas legais em vez de 0,28% (art. 473 da CLT);
[...]
d) emprego de índices de depreciação dos veículos superiores aos previstos
na legislação tributária.
[...]
7. Não acredito, ao contrário da unidade técnica, que tais diferenças devam
importar imediata alteração do valor estabelecido para os serviços, pois os
licitantes apenas adequaram sua proposta à planilha de composição de
custos elaborada pela Suframa. Trata-se de situação diferente de quando o
aumento ou diminuição dos tributos é superveniente à licitação, caso em
que restam alteradas as premissas de cálculo do custo do serviço e,
portanto, implica necessária modificação do preço final.
8. A meu juízo, a distorção verificada no edital não teve o condão de alterar
o valor global da proposta da contratada, que reflete, basicamente, a
estimativa da licitante em relação ao custo pela prestação dos serviços e o
lucro esperado. Além disso, o preço ajustado acabou sendo validado ao ser
38
submetido ao crivo da concorrência pública. Apesar de não ver razão para

modificação do preço final, assinalo que os índices lançados em percentuais
equivocados devem ser corrigidos, pois tem reflexos no cálculo dos
eventuais reajustes sofridos ao longo da execução do contrato.
9. Assim, deve ser determinado à Suframa que repactue o Contrato
28/2008, celebrado com a empresa San Marino, ajustando os índices
relativos aos encargos trabalhistas, impostos e depreciação, preservando
seu o valor final. Após, deverão ser analisados e readequados todos os
reajustes contratuais concedidos ao longo de sua vigência, procedendo ao
ressarcimento, caso se verifique o pagamento de valores a maior.
[ACÓRDÃO]
9.3. determinar à Suframa que:
9.3.1. repactue o Contrato 28/2008, para que os índices incorretos,
relativamente aos encargos trabalhistas, impostos e depreciação, lançados
na proposta original, sejam ajustados, sem, contudo, modificar o preço
global contratado;
Instrua seus processos licitatórios com orçamento detalhado em planilhas
que expressem a composição de todos os custos unitários do objeto a ser
contratado, fazendo constar do edital, sempre que couber, um modelo
demonstrativo de formação de preços que possibilite demonstrar em sua
completude todos os elementos que compõem o custo da aquisição, à luz
dos arts. 7º, §2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993.
Aceite apenas proposta comercial de licitante que contenha um
demonstrativo de formação de preços completo e que evidencie, de forma
inequívoca, todos os elementos que compõem o custo da aquisição, à luz
do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, que viabiliza eventual
repactuação contratual.
9.2.1. quando da contratação de serviços, elabore orçamento detalhado,
nos mesmos moldes do exigido aos licitantes, fixado em instrumento
convocatório, nos formatos das Planilhas de Custos e Formação de Preços,
conforme disciplina o art. 7°, § 2o, inciso II, da Lei n. 8.666/1993 e na linha
adotada pela IN/Mare n. 18, de 23 de dezembro de 1997;
(Acórdão 2586/2007 – 1ª Câmara)
Ver também: Acórdão 1595/2006 – Plenário
39
IN 05/2015
ANEXO VI-A - SERVIÇO DE VIGILÂNCIA
4. Para cada tipo de Posto de Vigilância, deverá ser apresentado pelos
proponentes o respectivo Preço Mensal do Posto, calculado conforme a
planilha de custos e formação de preços, contida no Anexo VII-D, desta
Instrução Normativa.
[...]
ANEXO VI-B - SERVIÇO DE LIMPEZA E CONSERVAÇÃO
12. Para cada tipo de área física deverá ser apresentado pelas proponentes
o respectivo Preço Mensal Unitário por Metro Quadrado, calculado com
base na planilha de custos e formação de preços, contida no Anexo VII-D
desta Instrução Normativa.
ANEXO VII-A
DIRETRIZES GERAIS PARA ELABORAÇÃO DO ATO CONVOCATÓRIO
6.2. As disposições para apresentação das propostas deverão prever que
estas sejam apresentadas de forma clara e objetiva, estejam em
conformidade com o ato convocatório, preferencialmente na forma do
modelo previsto Anexo VII-C, e contenham todos os elementos que
influenciam no valor final da contratação, detalhando, quando for o caso:
a) os preços unitários, o valor mensal e o valor global da proposta;
b) os custos decorrentes da execução contratual, mediante o
preenchimento do modelo de planilha de custos e formação de preços;
[...]
1.2.4. Caráter instrumental da planilha: parâmetro para julgamento

das propostas
Dissemos que o orçamento elaborado pela Administração serve para fixar o

preço máximo aceitável, para se fazer a previsão orçamentária e é, também, a
partir do orçamento que se fixam os critérios de aceitabilidade dos preços
propostos pelos licitantes.
Deve o orçamento, portanto, constar do edital, de modo a servir de

parâmetro para julgamento das propostas ofertadas pelos licitantes, notadamente
se estas guardam conformidade com os preços praticados no mercado.
No pregão, o parâmetro normativo para aferição da aceitabilidade da
proposta melhor classificada é o valor estimado pela Administração. É
ilegal utilizar, na etapa de negociação do certame, os valores de propostas
desclassificadas como referência para essa aferição.
40
Representação relativa a pregão eletrônico conduzido pela Empresa

Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), objetivando o registro de
preços para aquisição de equipamentos de videocirurgia, apontara, dentre
outras irregularidades, a desclassificação sem motivação de três empresas
para o item 1. No item em questão, após a etapa de lances, foram
desclassificadas, em razão do não cumprimento de exigências técnicas, as
duas empresas melhor colocadas. O pregoeiro, então, passou a convocar as
demais empresas para negociação. Contudo, todas as propostas foram
recusadas, sob o argumento de "impossibilidade de negociação", a despeito
de apresentarem valores abaixo do estimado pela Administração. Diante
desse panorama, o pregoeiro reconvocou a empresa que apresentara a
menor oferta após a negociação, a qual reduziu mais uma vez o valor da sua
proposta, afinal aceita. A Ebserh alegou, em suas justificativas, que o
pregoeiro buscara, durante a negociação, "atingir valores mais próximos
das duas propostas mais vantajosas da fase de lances", recusadas por
desconformidade técnica. Em juízo de mérito, o relator, em consonância
com a unidade técnica, considerou que "a atuação do pregoeiro ofendeu os
ditames do art. 22, § 3º, do Decreto nº 5.450/2005, bem como o princípio
do julgamento objetivo". Observou que "a norma confere ao pregoeiro a
prerrogativa da negociação após a fase de lances. Contudo (...) a
negociação, assim como qualquer outra etapa dentro do certame, possuiu
seus exatos contornos e limites definidos em norma própria". Acrescentou
que na negociação "o pregoeiro irá examinar a aceitabilidade das
propostas, sendo que tal juízo circunscreve-se à verificação de sua
exequibilidade e sua compatibilidade em relação ao estimado para a
contratação (exame do preço), bem como para auferir o preenchimento de
todas as exigências habilitatórias (...) tanto em relação à licitante como em
relação ao objeto (exame do objeto)". Em relação ao exame do preço,
destacou que deve atender ao "ao princípio da vinculação ao instrumento
convocatório, sob pena de tornar subjetiva tal apreciação". Nesse sentido,
"o art. 25, caput, do Decreto nº 5.450/2005, estabeleceu que 'o pregoeiro
examinará a proposta classificada em primeiro lugar quanto à
compatibilidade do preço em relação ao estimado para contratação'"
(grifos do relator). Assim, concluiu o relator que "o parâmetro normativo
para aferição da aceitabilidade da proposta (...) é o valor de referência,
mesmo porque é ele que serve de guia à formulação dos lances. De outra
forma, não haveria sequer como garantir a objetividade e a impessoalidade
do julgamento, princípios basilares que, em última instância, garantem a
lisura do certame e norteiam todo o procedimento licitatório". O relator
afastou ainda a regularidade da motivação das recusas por
“impossibilidade de negociação”, uma vez que duas empresas, quando
convocadas para negociar, "não apenas se manifestaram como reduziram
as propostas ofertadas na fase de lances". Considerando o "vício insanável"
no motivo determinante para a recusa da proposta da empresa chamada
em primeiro lugar para negociação, o Tribunal, acolhendo o voto do relator,
determinou à Ebserh a anulação daquele ato administrativo, bem como dos
atos dele decorrentes, ficando a unidade jurisdicionada autorizada, se
houver interesse, após reavaliação da conformidade do preço de referência,
a dar continuidade ao procedimento licitatório, informando ao TCU as
medidas adotadas.
41
Súmula 259
Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério
de aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de preços
máximos para ambos, é obrigação e não faculdade do gestor.
A classificação de proposta com preço superior ao limite admitido no
edital viola o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, não
descaracterizando tal ilegalidade a alegação de urgência na contratação.
Representação formulada por empresa licitante noticiara supostas
irregularidades praticadas [...] no âmbito da licitação [...]. Na instrução de
mérito, a unidade técnica concluiu que não foram observados os princípios
da publicidade e da vinculação ao instrumento convocatório, bem como as
próprias regras estabelecidas para o certame. O relator anuiu integralmente
às considerações da unidade técnica, destacando, em relação à afronta ao
princípio da vinculação ao instrumento convocatório, que a Administração
não desclassificou a licitante vencedora (única participante), cuja proposta,
no valor de R$ 104.618.870,05 (posteriormente reduzida para
R$ 100.957.209,60), situava-se flagrantemente acima do valor inicial
previsto (R$ 83.884.314,47), embora houvesse regra editalícia que
estabelecia textualmente a desclassificação da proposta que apresentasse
preços acima do orçamento estimado. Destacou também que a majoração
do valor contratado veio por acolhimento de sugestão formulada pela
própria licitante, sob a alegação de que, sem o referido acréscimo, o
funcionamento do hospital restaria inviabilizado. Diante da situação,
ressaltou o relator a jurisprudência do TCU no sentido de que a
Administração Pública deve pautar as suas ações pela observância ao
princípio da vinculação ao instrumento convocatório, de tal modo que as
propostas em desacordo com o instrumento convocatório devem ser
desclassificadas. Nessa esteira, observou, concordando com a análise da
unidade técnica, que “se a administração local considerou haver falhas no
projeto e no orçamento que ela mesma elaborou, deveria ter cancelado o
certame para, de maneira regular, elaborar e publicar outro edital mais
adequado” e que “ a alegada urgência não pode servir de motivo para que
a administração desfigure por completo os princípios gerais de licitação, até
porque as situações reconhecidamente urgentes já recebem tratamento
diferenciado da própria legislação, como, por exemplo, a dispensa de
licitação”. De todo modo, considerou também a informação de que a obra
encontrava-se paralisada, tendo a contratada realizado apenas os projetos
básicos e executivo, os serviços preliminares e parte da superestrutura. Por
fim, em razão dessa e de outra ilegalidade, pugnou pela parcial procedência
da Representação, determinando-se a anulação do certame e do contrato
dele decorrente, proposta à qual aderiu o Colegiado.
42
Nos termos da Súmula TCU 259, a fixação de preços máximos é
obrigatória apenas nas contratações de obras e serviços de engenharia.
Nas demais contratações, é facultativa, podendo, por exemplo, o preço
máximo ser definido com base no valor orçado, mas sempre em
conformidade com o mercado.
Em Auditoria [...] foram evidenciadas possíveis irregularidades em tomada
de preços conduzida pelo município, tendo em vista a adjudicação de
serviços em preços superiores aos valores orçados pela administração.
Invocando a Súmula TCU 259 (Nas contratações de obras e serviços de
engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários
e global, com fixação de preços máximos para ambos, é obrigação e
não faculdade do gestor), a unidade técnica sustentara que “o
orçamento elaborado pela Administração, independentemente do objeto
em licitação, sempre deverá ser considerado o limite máximo para
formulação de proposta por parte dos licitantes, haja vista que qualquer
oferta de preço acima deste será reputada como sobrepreço”. Sobre o
assunto – e relembrando que o objeto licitado fora serviço de transporte
escolar – o relator registrou que a Súmula TCU 259 estabeleceu a
obrigatoriedade da fixação de preços máximos, tanto unitários quanto
global, apenas para obras e serviços de engenharia, “donde se conclui que,
para outros objetos que não obras e serviços de engenharia, essa fixação
é meramente facultativa”. Nesse sentido, registrou que “orçamento”,
“valor orçado”, “valor de referência” ou “valor estimado” não se
confundem com “preço máximo”: “O valor orçado, a depender de
previsão editalícia, pode eventualmente ser definido como o preço
máximo a ser praticado em determinada licitação, mas não
necessariamente. Num dado certame, por exemplo, o preço máximo
poderia ser definido como o valor orçado acrescido de determinado
percentual. São conceitos, portanto, absolutamente distintos, que não se
confundem”. No caso concreto, considerando a natureza do objeto licitado,
a fixação de preço máximo, na forma disciplinada pelo art. 40, X, da Lei
de Licitações e Contratos, não seria obrigatória. Assim, o fator decisivo
seria a demonstração de compatibilidade dos preços praticados na
licitação, não com o valor orçado, mas com os preços de mercado.
Nesse sentido, Tribunal, ao apreciar a matéria, acompanhou o voto do
relator pelo acolhimento das justificativas apresentadas pelos
responsáveis ouvidos em audiência, cientificando a municipalidade das
impropriedades consignadas no relatório de auditoria.
Nenhum sobrepreço unitário é aceitável nos serviços constantes do
orçamento da licitação, ainda que a planilha orçamentária apresente
preço global inferior aos referenciais adotados pelo TCU.
Em Auditoria realizada na Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária (Infraero), com o objetivo de fiscalizar o edital de RDC
Eletrônico referente às obras de construção do terminal de passageiros, do
43
pátio de aeronaves, da central de utilidades e dos acessos do Aeroporto de

Macapá/AP, fora apontado possível sobrepreço nas planilhas
orçamentárias. Realizado o saneamento dos autos, a unidade técnica
responsável concluiu, após alterações promovidas pela Infraero no
orçamento da licitação, pela superação da irregularidade tendo em vista
que “não subsistiria o sobrepreço global inicialmente verificado, apesar de
persistirem alguns sobrepreços unitários”. Analisando o mérito da questão,
o relator anotou que “para o caso de contratos já firmados, a análise dos
preços deve ser realizada levando em conta as compensações entre
subpreços e sobrepreços, de tal forma que o valor global a ser pago pelo
contrato não exceda os referenciais de mercado”. Em tais casos, nos
termos da jurisprudência do TCU, “o interesse público na continuidade do
empreendimento justifica a manutenção do acordo inicial, ressalvados os
casos em que aditivos provoquem desequilíbrio econômico-financeiro da
avença”. Entretanto, pontuou o relator, “quando se trata de análise de
edital de licitação, nenhum sobrepreço unitário é aceitável, ainda que a
planilha orçamentária apresente preço global inferior aos referenciais
adotados por este Tribunal, nos termos do art. 8º, §§ 3º e 4º, da Lei
12.432/2011”. Dessa forma, prosseguiu, “caberia a aplicação da
metodologia descrita no Acórdão 2.319/2009-TCU-Plenário, de forma a não
considerar eventuais compensações para fins de cálculo do sobrepreço”.
Com tais premissas, o Plenário acolheu a proposta da relatoria,
cientificando a Infraero, dentre outros comandos, acerca dos sobrepreços
unitários verificados nos serviços da planilha eletrônica do edital auditado.
Sem a planilha de custos e formação de preços detalhada, é impossível ao

pregoeiro ou à comissão de licitação aferir a aceitabilidade da melhor oferta
classificada, uma vez que não basta cotejar o preço total proposto com o orçado
pela Administração.
É igualmente necessário comparar os preços unitários dos itens que

compõem a planilha, de modo a garantir que não haja excessos ou desvios em
nenhum deles, quando comparados aos estimados. A apreciação da planilha
permite, ademais, aferir a exequibilidade e seriedade da proposta.
IN 05/2017
ANEXO VII-A
6. Da proposta:
[...]
6.3. Quando se tratar de serviços com fornecimento de mão de obra
exclusiva, o modelo de planilha de custos e formação de preços, Anexo VII-
D, constituirá anexo do ato convocatório e deverá ser preenchido pelos
proponentes para análise da exequibilidade prevista do subitem 7.6. deste
Anexo;
44
[...]
7. Da aceitabilidade da proposta vencedora:
[...]
7.6. A análise da exequibilidade da proposta de preços nos serviços
continuados com dedicação exclusiva da mão de obra deverá ser realizada
com o auxílio da planilha de custos e formação de preços, a ser preenchida
pelo licitante em relação à sua proposta final;
Orientação Normativa SLTI/MPOG n.º 04, de 30.9.2014

Art. 1º. O instrumento convocatório deverá prever que a licitante
classificada em primeiro lugar, na fase de lances, apresente planilha que
demonstre a compatibilidade dos custos para a execução do serviço.
I – a planilha de custos será entregue e analisada, no momento da
aceitação do lance vencedor, em que poderá ser ajustada, se possível, para
refletir corretamente os custos envolvidos na contratação, desde que não
haja majoração da proposta.
II – quando da análise da planilha de custos, se houver indícios de
inexequibilidade, a Administração deverá efetuar diligência, solicitando que
a licitante comprove a exequibilidade da proposta.
III – consideram-se preços inexequíveis aqueles que, comprovadamente,
sejam insuficientes para a cobertura dos custos decorrentes da
contratação.
9.2. [...] determinar ao Tribunal Superior do Trabalho que, nas futuras
contratações de bens ou serviços por inexigibilidade de licitação, inclusive
de Tecnologia da Informação:
[...]
9.2.2. realize ampla pesquisa de preços, a fim de estimar o custo do objeto
a ser contratado e permitir a verificação da conformidade da proposta
com os valores praticados no mercado, em observância ao disposto no art.
26, parágrafo único, inciso III, da Lei nº 8.666, de 1993, e à jurisprudência
desta Corte (v.g. Acórdãos 740/2004 e 1.182/2004, do Plenário);
[VOTO] Quando se realiza licitação pelo menor preço global, interessa
primordialmente para a Administração o valor global apresentado pelos
licitantes. É com base nesses valores apresentados que a Administração
analisará as propostas no tocante aos preços de acordo com os dispositivos
legais pertinentes (por exemplo, a exeqüibilidade dos valores ofertados, a
compatibilidade com os preços de mercado e a prática ou não de valores
abusivos).
45
A exigência, no que toca às licitações que envolvem terceirização de mão

de obra, de apresentação de planilha de custos de preços pelos licitantes
insere-se nesse contexto, pois são instrumento essencial para que se possa
analisar a regularidade dos preços ofertados. Sem essas planilhas, arrisca-
se a dizer que a análise dos preços por parte da Administração restaria em
grande parte prejudicada pela deficiência de dados em que fundar sua
análise.
[VOTO]
6. A mencionada ausência de planilhas orçamentárias detalhadas, a par de
violar disposições legais, impede a formação de juízo crítico sobre a
adequação do preço estimado pela Manaus Energia àquele que é praticado
no mercado. Ademais, essa ausência impossibilita prever com acuidade o
volume de recursos orçamentários que serão necessários. Finalmente,
cabe ressaltar que a ausência dessas planilhas tem sido reiteradamente
considerada por esta Corte de Contas como uma irregularidade grave, uma
vez que a exigência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a
composição dos custos unitários possui importância capital para a escolha
da proposta mais vantajosa. Essa exigência é complementada pelo disposto
no inciso X do art. 40 da Lei nº 8.666/1993, o qual dispõe que o edital
conterá critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o
caso, permitida a fixação de preços máximos e vedada a fixação de preços
mínimos, de critérios estatísticos ou de faixas de variação em relação a
preços de referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art.
48 dessa Lei - os quais se referem às propostas inexequíveis.
(Acórdão 792/2008 – Plenário) Vide também Acórdão 428/2010 – 2ª Cam.
9.1.3. defina claramente, nos futuros editais licitatórios, o critério de
aceitabilidade de preços unitários e global, com fixação de preços
máximos, tendo como referência os preços de mercado, observando tais
limites quando do julgamento das licitações, de acordo com o disposto no
art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/1993 c/c o art. 3º, inciso I, da Lei nº
10.520/2002;
9.8.9.2. o orçamento do custo de obras objeto da licitação deve conter a
discriminação das composições dos custos unitários dos serviços e
fornecimentos, bem como respectivos quantitativos levantados na
elaboração do projeto e que comporão o custo global da obra ou serviço,
46
servindo de parâmetro para contratação, devendo estar acessível a todos

os possíveis interessados;
Ver também: Acórdão 329/2007 – Plenário
ORIENTAÇÃO DO TCU
Para verificar se a cotação ofertada em determinada licitação está em
conformidade com o mercado, é necessário que à época do julgamento das
propostas a estimativa da licitação esteja devidamente atualizada. Essa
atualização pode ser, inclusive, para mais ou para menos.
1.2.5. Caráter instrumental da planilha: base para análise de pedido de

repactuação do contrato
Ao buscar, junto ao mercado, a contratação da prestação de serviços, a

Administração dá a conhecer aos interessados o objeto pretendido, descrevendo-o
em minúcias no Projeto Básico ou Termo de Referência.
Os interessados participam da licitação, concorrendo entre si pelo objeto

pretendido pela Administração. Para tanto, apresentam proposta de preço e
execução dos serviços.
A licitação visa a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração,

cuja empresa ofertante será, ao final do procedimento, contratada para prestar os
serviços. O preço aceito pela Administração representa a justa remuneração
ajustada com o particular. Estabelece-se, assim, a chamada equação econômico-
financeira do contrato.
A mencionada equação traduz o equilíbrio entre a prestação (encargos) a

que se obrigou o contratado e a remuneração pactuada. Na ocorrência de
eventos que desequilibrem essa equação, a legislação prevê a possibilidade de
alteração proporcional da retribuição devida.
A garantia de manutenção das condições efetivas da proposta está expressa

no art. 37, inciso XXI da Constituição Federal. No âmbito da legislação
infraconstitucional são previstos os mecanismos para manutenção do equilíbrio
econômico-financeiro do contrato.
47
Há eventos outros que não os hipoteticamente previstos no art. 65, II, “d” e §
5º da Lei 8.666/93 (hipóteses de revisão) e que justificam a majoração da
remuneração ajustada, como, por exemplo, a variação de preços decorrente de
processo inflacionário. Para tanto, prevê a Lei a possibilidade de reajuste do preço
contratado.
LEI 8.666/93
Art. 40. O edital (...) indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
XI – critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de
produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a
data prevista para a apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa
proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela.
Exige a Lei que a possibilidade de reajuste seja prevista no edital da licitação

e no contrato, que devem indicar, também, o índice a aplicar.
O indexador deve refletir, o mais próximo possível da realidade, a variação

dos preços pactuados. Daí por que se deve eleger um índice setorial (por exemplo:
para um contrato de obra de construção civil, o índice que reflita a variação dos
preços nesse mercado).
Percebe-se, assim, que o reajuste é um mecanismo que objetiva recompor a

remuneração devida ao contratado, em virtude da variação de preços decorrente
da inflação.
A legislação de regência da nossa moeda circulante – o Real – impõe a

periodicidade mínima anual para o reajustamento de preços dos contratos.
LEI 9.069/95
Art. 28 Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com cláusula de
correção monetária por índices de preço ou por índice que reflita a variação
ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicação
dessas cláusulas será anual.
LEI 10.192/2001
Art. 2º É admitida estipulação de correção monetária ou de reajuste por
índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de
produção ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de duração
igual ou superior a um ano.
§ 1º É nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção
monetária de periodicidade inferior a um ano.
[...]
48
Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração

Pública direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, serão reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo
com as disposições desta Lei, e, no que com ela não conflitarem, da Lei nº
8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo
será contada a partir da data limite para apresentação da proposta ou do
orçamento a que essa se referir.
Em síntese, o reajuste é – regra geral – condicionado à previsão expressa

no edital e no contrato e somente é possível depois de decorrido um ano da
data prevista para apresentação da proposta ou do orçamento a que esta se
referir, mediante a aplicação de índice que reflita a variação dos preços daquele
contrato.
A Lei de Licitações e Contratos não menciona a técnica da repactuação. O

instituto da repactuação teve origem na necessidade de desindexar os contratos de
prestação de serviços de natureza continuada (que ordinariamente se estendem
por mais de um exercício financeiro), como decorrência da implantação do Real.
A repactuação é mencionada pela primeira vez, num instrumento normativo,

na Resolução 10, de 8.10.1996, do Conselho de Coordenação e Controle das
Empresas Estatais. Por intermédio da mencionada norma, proibiu-se às estatais
incluir nos contratos de prestação de serviços contínuos cláusula de reajuste por
aplicação de índices setoriais.
A citada Resolução determinou que nos contratos de prestação de serviços de

natureza continuada se fizesse incluir cláusula prevendo a “repactuação dos
preços”, por ocasião da prorrogação (renovação) dos contratos.
Posteriormente, em 1997, o Decreto que disciplinou a contratação de

serviços contínuos na Administração Federal previu a possibilidade de
repactuação, para adequação dos preços à realidade do mercado, mediante a
demonstração analítica, pelo contratado, da variação dos componentes dos
custos do contrato.
DECRETO 2.271/97
Art. 5º Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a
prestação de serviços executados de forma contínua poderão, desde que
previsto no edital, admitir repactuação visando a adequação aos novos
preços de mercado, observado o interregno mínimo de um ano e a
demonstração analítica da variação dos componentes dos custos do
contrato, devidamente justificada.
49
A IN 05/2017 é a norma que disciplina de modo mais detalhado o

procedimento da repactuação (vide art. 53 e seguintes). O art. 54 explicita que se
trata técnica de reajustamento – para garantia do equilíbrio econômico-
financeiro, aplicável aos contratos de terceirização, mediante demonstração
analítica da variação dos custos deste.
IN 05/2017
Art. 54. A repactuação de preços, como espécie de reajuste contratual,
deverá ser utilizada nas contratações de serviços continuados com regime
de dedicação exclusiva de mão de obra, desde que seja observado o
interregno mínimo de um ano das datas dos orçamentos aos quais a
proposta se referir.
ANEXO I - DEFINIÇÕES
XX - REPACTUAÇÃO: forma de manutenção do equilíbrio econômico-
financeiro do contrato que deve ser utilizada para serviços continuados
com dedicação exclusiva da mão de obra, por meio da análise da variação
dos custos contratuais, devendo estar prevista no ato convocatório com
data vinculada à apresentação das propostas, para os custos decorrentes
do mercado, e com data vinculada ao Acordo ou à Convenção Coletiva ao
qual o orçamento esteja vinculado, para os custos decorrentes da mão de
obra.
Assim, para que a repactuação seja concedida, há de ser demonstrada –

mediante análise da planilha de custos e formação de preços do contrato – a
variação dos preços praticados. Sem a planilha, é virtualmente impossível à
Administração proceder à mencionada análise e aplicar essa modalidade especial
de reajuste. Daí a sua imprescindibilidade.
IN 05/2017
Art. 57. As repactuações serão precedidas de solicitação da contratada,
acompanhada de demonstração analítica da alteração dos custos, por
meio de apresentação da planilha de custos e formação de preços ou do
novo Acordo, Convenção ou Dissídio Coletivo de Trabalho que fundamenta
a repactuação, conforme for a variação de custos objeto da repactuação.
O instituto da repactuação de preços aplica-se apenas a contratos de
serviços continuados prestados com dedicação exclusiva da mão de obra.
O Plenário apreciou monitoramento do Acórdão 1.677/2015 Plenário,
proferido em processo de Representação que apontara possíveis
irregularidades em edital de pregão eletrônico promovido pelo
Departamento de Polícia Rodoviária Federal (DPRF), destinado à
contratação de serviço de monitoramento eletrônico de veículos mediante
sistema de leitura automática de placas, utilizando tecnologia de
Reconhecimento Ótico de Caracteres (OCR). Dentre outras questões
tratadas nos autos, dissentiu parcialmente o relator da proposta formulada
50
pelo titular da unidade técnica de determinação ao DPRF para condicionar a

adjudicação do certame ao fornecimento pela licitante de planilha
detalhada de quantitativos e preços unitários relativos à sua proposta,
“inserindo-a nos autos do procedimento licitatório para fins de subsidiar
eventuais repactuações e reajustes futuros”. Mais especificamente, um dos
pontos da divergência referiu-se à menção ao instituto da repactuação.
Observou o relator que, no voto condutor do Acórdão 1.574/2015
Plenário, restou consignado que o instituto da repactuação “só se aplica a
serviços continuados prestados com dedicação exclusiva da mão de obra,
isto é, mediante cessão da mão de obra, o que não corresponde ao objeto
da contratação a ser realizada pelo DPRF, eis que se trata de serviços
contínuos que não serão prestados mediante dedicação exclusiva da mão de
obra”. Nesse sentido, transcreveu excerto da fundamentação do citado
precedente, no qual se afirma que “a repactuação de preços, como espécie
de reajuste contratual, deverá ser utilizada apenas nas contratações de
serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, desde que
seja observado o interregno mínimo de um ano das datas dos orçamentos
aos quais a proposta se referir, conforme estabelece o art. 5º do Decreto nº
2.271, de 1997”, e, explicando os institutos, se esclarece que “o reajuste de
preços é a reposição da perda do poder aquisitivo da moeda por meio do
emprego de índices de preços prefixados no contrato administrativo. Por
sua vez, a repactuação, referente a contratos de serviços contínuos, ocorre
a partir da variação dos componentes dos custos do contrato, devendo ser
demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e
Formação de Preços”. Destacou ainda o relator que o edital da contratação
sob exame fez expressa alusão ao instituto do reajuste de preços e não ao
da repactuação. Ademais, finalizou, “a Lei 8.666/1993 prevê a possibilidade
de readequar a equação econômico-financeira dos contratos nas hipóteses
de álea ordinária e extraordinária. Na situação em tela, a primeira será
efetuada por meio do reajuste de preços. A segunda será realizada via
reequilíbrio econômico-financeiro insculpido na alínea d do inciso II do art.
65 (instituto da revisão ou do realinhamento de preços)”. Assim, ajustou a
proposta de determinação ao DPRF, no sentido de que a mencionada
planilha fosse inserida nos autos do processo licitatório e utilizada “como
parâmetro para subsidiar futuros reajustes e/ou revisões de preço”, o que
foi acolhido pelo Colegiado.
A repactuação de preços aplica-se apenas às contratações de serviços
continuados com dedicação exclusiva de mão de obra e ocorre a partir da
variação dos componentes dos custos do contrato, desde que seja
observado o interregno mínimo de um ano das datas dos orçamentos aos
quais a proposta se referir, conforme estabelece o art. 5º do Decreto
2.271/97, devendo ser demonstrada analiticamente, de acordo com a
Planilha de Custos e Formação de Preços.
Ainda na representação sobre a tomada de preços promovida pela 7ª
Superintendência Regional da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do
São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), com objetivo de contratar empresa
51
para elaboração de projeto executivo de obras em municípios do Estado do

Piauí, o relator apontara que a cláusula editalícia de repactuação do
contrato estaria em desacordo com a jurisprudência do Tribunal e com o
art. 37 da Instrução Normativa SLTI 2/2008, segundo o qual “a repactuação
de preços, como espécie de reajuste contratual, deverá ser utilizada apenas
nas contratações de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão
de obra, desde que seja observado o interregno mínimo de um ano das
datas dos orçamentos aos quais a proposta se referir, conforme estabelece
o art. 5º do Decreto nº 2.271, de 1997”. Observou o relator que “o objeto
licitado não se enquadra nem como serviço continuado, nem como
atividade com dedicação exclusiva de mão de obra”, ressaltando ainda que
“o edital deveria prever o uso do instituto do reajuste, e não da
repactuação”. Sobre a questão, relembrando o Acórdão 1.827/2008-
Plenário, de sua relatoria, explicou que “o reajuste de preços é a reposição
da perda do poder aquisitivo da moeda por meio do emprego de índices de
preços prefixados no contrato administrativo. Por sua vez, a repactuação,
referente a contratos de serviços contínuos, ocorre a partir da variação dos
componentes dos custos do contrato, devendo ser demonstrada
analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e Formação de Preços”.
Nesse contexto, o Plenário do Tribunal, pelos motivos expostos pelo relator,
decidiu, no ponto, dar ciência à Codevasf acerca da irregularidade relativa à
“previsão no edital de que o contrato resultante da licitação será
repactuado, apesar de objeto licitado não envolver a execução de serviço
continuado com dedicação exclusiva de mão de obra, o que infringe o
disposto no art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/93, c/c art. 5º do Decreto
2.271/1997 e art. 37 da Instrução Normativa SLTI nº 2/2008”.
[RELATÓRIO]
"2. Em face da instrução, mediante autorização do Relator, realizou-se
oitiva prévia do pregoeiro do CNJ, a fim de obter informações que
possibilitem analisar a questão de maneira mais completa, nos seguintes
termos:
a) ausência de detalhamento da estimativa de preços para a contratação
em planilhas demonstrativas da composição de seus custos unitários, em
desacordo ao disposto no art. 8º, inciso III, alínea "a" do Decreto
3555/2000, c/c o art. 7º, § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, ambos da Lei
8.666/1993;”
[...]
7. Da manifestação do Pregoeiro sobre os itens solicitados pelo Tribunal,
destacamos os seguintes pontos:
7.1 O detalhamento da estimativa de preços baseou-se no valor do ponto
de função, considerando também a estimativa da quantidade a ser utilizada
no decorrer do contrato, bem como fatores de ajustes para o pagamento
em caso de utilização de plataformas distintas e, ainda, o ambiente
computacional implantado no CNJ.
52
[...]
7.6 O Poder Judiciário não se submete ao cumprimento obrigatório de
Instruções Normativas de outro Poder, uma vez que fere os princípios da
legalidade e da separação dos poderes. Também, o Edital não exigiu
apresentação desta planilha por ser totalmente desnecessária, uma vez que
o preço máximo estimado para o ponto de função já deve ser proposto com
todos os custos incidentes, conforme estabelecido no Parágrafo Único da
Cláusula Vinte e Três da minuta de contrato (Anexo III do Edita). Por fim, a
IN [02/2008] apontada como descumprida exige a planilha para a
contratação de postos de trabalho, o que não é o caso presente licitação,
que trata da contratação de prestação de serviço.
[...]
15. Diferente do que afirma o Pregoeiro, não existe no termo de
referência informação sobre a metodologia utilizada para definição do
número de pontos de função, mas somente a afirmação que se utilizou
como base na experiência de contratos anteriores e também os contratos
de outros órgãos do judiciário. Para atender ao solicitado na oitiva, seria
necessário demonstrar a metodologia de cálculo para chegar ao
quantitativo estabelecido para cada sistema.
[...]
17. Outro aspecto a ser considerado, com influência direta na repactuação
do contrato, diz respeito às categorias profissionais que compõem o
quadro necessário para elaboração de 01 unidade de Ponto de Função,
como exemplificado no quadro a seguir: [omissis]
18. Como previsto na minuta do contrato, os serviços contemplados nas
etapas de Levantamento de Requisitos, Homologação, Implantação e
Garantia serão realizados nas dependências do Conselho Nacional de
Justiça. Nesse caso, é necessário que o CNJ demonstre a
representatividade de cada profissional na composição do ponto de
função e o detalhamento da planilha de custo de cada profissional. Sem
isso não há como fazer a repactuação e somente seria possível o
reequilíbrio econômico financeiro do contrato. Por último, verifica-se que a
cláusula de reajuste prevista no edital não encontra respaldo legal.
[...]
O Diretor da 3ª DT/3ª Secex também se manifestou nos autos (Peça 12):
[...] 2. Questão importante é a ausência de planilha detalhada dos custos
dos profissionais envolvidos na contratação e a cláusula vinte e quatro do
contrato, peça 10 - p. 226, que estabelece que os preços contratados
poderão ser reajustados, mediante negociação entra as partes e a
formalização de pedido pela contratada, tendo como limite máximo a
variação do IGPDI/FGV ocorrida nos últimos 12 (doze) meses.
3. Não é por que o CNJ não se submete ao cumprimento obrigatório de
Instruções Normativas de outro Poder, tampouco por não se tratar de
contratação por postos de trabalho, que não se devem exigir tais planilhas
no certame. A ausência do detalhamento dos custos demonstrando a
representatividade de cada profissional envolvido no projeto na
composição do ponto de função, bem como das planilhas de custos dos
53
profissionais (programador, gerente de projetos, analista de sistemas etc.),

inviabiliza a repactuação do preço contratado, uma vez que não será
possível demonstrar analiticamente a variação dos componentes dos
custos.
4. A Lei 8.666/93 prevê que o valor pactuado inicialmente entre as partes
pode sofrer três espécies de alterações: atualização financeira, em
decorrência de atraso no pagamento, em consonância com o disposto no
art. 40, XIV, "c"; reajuste, que está previsto nos arts. 40, XI, e 55, III;
reequilíbrio econômico financeiro, conforme dispõe o art. 65, II, "d".
5. A repactuação se apresenta com um mecanismo para preservar a relação
econômico-financeira dos contratos de serviços contínuos, porém devendo
ser respeitado o interregno mínimo de um ano e a demonstração analítica
da variação dos componentes de custo do contrato, devidamente
justificada, e não se aplica ao presente caso porque não houve o
detalhamento da proposta do licitante vencedor demonstrando a
representatividade de cada profissional envolvido no projeto na
composição do ponto de função, bem como planilhas de custos dos
profissionais.
[VOTO]
No que se refere à ausência de detalhamento da estimativa de preços
para a contratação em planilhas demonstrativas da composição de custos
unitários, bem como à exigência de que os licitantes apresentem tal
regramento (alíneas "i", "iii" e "iv", supra), tal qual anotado pela unidade
técnica, não obstante o conteúdo do art. 19 da IN-MPOG nº 02/2008 não
ser compulsório ao Poder Judiciário (como defende o pregoeiro), entendo
que tais providências visam atender, na plenitude, o conteúdo dos arts. 6º,
inciso IX, alínea "f" e 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93; extrapolam, pois, a
norma regulamentar do Poder Executivo; dizem respeito à Lei Geral de
Licitações.
Ao determinar o detalhamento - e a motivação - do preço base da licitação,
bem como a estender tal providência às licitantes, privilegia-se a isonomia
do certame e a certeza da obtenção da melhor proposta, mens legis de
qualquer contratação. Concordo com a unidade instrutiva, pois, que
"informar que o número de pontos de função foi estabelecido com base na
experiência de contratos anteriores e também com base em contratos de
outros órgãos do judiciário não é suficiente para justificar o quantitativo
definido no termo de referência do certame. É necessário demonstrar a
metodologia de cálculo usada para chegar ao quantitativo estabelecido
para cada sistema".
[...]
Finalmente, incorporo também em minhas razões para decidir os
argumentos oferecidos pelo Diretor da Unidade quanto à impropriedade
de se mesclarem os institutos de reajuste e repactuação.
[ACÓRDÃO]
9.2. determinar ao Conselho Nacional de Justiça, com base no art. 251,
caput, do Regimento Interno do Tribunal que:
[...]
54
9.2.2. nas próximas licitações para contratação de empresa para prestação

de serviços técnicos de fábrica de software:
[...]
9.2.2.2. abstenha-se de estabelecer a necessidade de reajustes com
negociação entre as partes, após demonstração analítica da variação dos
componentes de custo do contrato, com limitação do reajuste à variação do
IGPDI/FGV ocorrida nos últimos 12 meses, por ausência de amparo legal;
9.4.2. compare as planilhas de custos e formação de preços fornecidas
pela contratada nos momentos da apresentação da proposta e do
requerimento de repactuação, nos termos do § 1º, art. 57 da Lei nº 8.666,
de 16 de junho de 1993, e do art. 5º do Decreto nº 2.271, de 7 de julho de
1997, com vistas a verificar se ocorreu ou não a efetiva repercussão dos
eventos majoradores nos custos pactuados originalmente;
A comprovação da necessidade de repactuação de preços, decorrente da
elevação anormal de custos, exige a apresentação de planilhas detalhadas
de composição dos itens contratados, com todos os seus insumos, assim
como dos critérios de apropriação dos custos indiretos.
(Acórdão 2408/2009 – Plenário) Ver também: Acórdão 658/2011 – 1ª Cam.
3 - Imprescindibilidade de composição adequada da planilha de custos.
Na mesma auditoria realizada na Diretoria Regional da Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos do Estado do Rio Grande do Sul (EBCT/DR/RS),
outra possível irregularidade observada pela equipe de auditoria ocorrera
no Pregão Eletrônico nº 56/2006, destinado à locação temporária de
furgões, e no qual foram admitidas planilhas de custos apresentadas pelas
licitantes de modo inconsistente. Ilustrativamente, a unidade técnica
informou que, nas propostas apresentadas, a participação do item
combustível, no preço de uma diária contemplando 150 km de rodagem,
variou de R$ 2,36 a R$ 60,00, e as despesas administrativas a serem
incorridas, também em uma diária, oscilaram de R$ 4,00 a R$ 70,00. O
responsável, ouvido em audiência, argumentou, essencialmente, que "a
planilha de formação de custos é apresentada após a assinatura do
contrato, não influindo no critério de julgamento", e que "o reajuste
contratual é feito com base em índice pré-estabelecido no contrato, assim,
somente no caso de reequilíbrio econômico-financeiro a composição de
custos seria relevante". A unidade técnica, ao refutar os argumentos
apresentados, consignou que, "nos contratos de prestação de serviços de
55
duração continuada, este Tribunal não tem admitido a utilização de índices

de reajuste gerais, devendo-se adotar a sistemática de repactuação com
base nas variações dos custos dos serviços contratados". Desse modo, para
a unidade técnica, "as planilhas de formação de custo não têm o caráter
secundário apregoado pelo responsável e devem ser detidamente
analisadas com vistas a permitir que a repactuação ocorra sem prejuízo
para a administração". O relator, ao concordar com os exames da unidade
técnica e respaldando-se em decisão anterior do Tribunal, registrou que "às
estatais também é vedada a estipulação de cláusula de reajuste nos
contratos de prestação de serviço de duração continuada. Desse modo,
devem as empresas repactuar os valores contratados se houver variação
nos custos dos serviços. Vale dizer que o contrato não deve definir, a priori,
nenhuma forma de reajuste ou de repactuação. As alterações dos valores
contratados serão objeto de negociação entre as partes. Para tanto,
devem ser considerados os diversos itens que afetam a composição dos
custos dos serviços prestados.". Ao final, o relator votou pela não aplicação
de multa ao responsável, sem prejuízo da expedição de determinação
corretiva para futuras licitações a serem promovidas pela EBCT/DR/RS, o
que foi aprovado pelo Plenário. Precedente citado: Acórdão 1374/2006-
Plenário.
1.2.6. Caráter instrumental da planilha: ferramenta utilizada pela

fiscalização do contrato
A planilha de custos e formação de preços elaborada pela Administração na

fase interna da licitação serve de modelo para os licitantes, como vimos. O licitante
vencedor do certame inclui em sua proposta planilha demonstrativa da formação
do preço ofertado, discriminando os custos unitários.
A proposta do contratado, portanto, informa todos os itens componentes do

preço: remuneração, encargos sociais, verbas necessárias para cobertura das
ausências e afastamentos legalmente previstos, insumos, materiais, depreciação de
equipamentos etc. Uma vez aceita a proposta, esta vincula o proponente e a
Administração contratante, por força do art. 54, § 1º, da Lei 8.666/93.
LEI 8.666/93
Art. 54 ..................
§ 1º Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições
para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos,
obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os
termos da licitação e da proposta a que se vinculam.
56
Não resta dúvida de que o contratado é obrigado a cumprir com exatidão

os termos da sua proposta, o que inclui realizar os encargos remunerados pela
Administração e que são expressos na planilha de custos e formação de
preços.
De fato, é dever da Administração Pública fiscalizar o fiel cumprimento das

obrigações assumidas pelo contratado, como determina a Lei de Licitações e
Contratos.
LEI 8.666/93
Art. 66. O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de
acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo
cada uma pelas conseqüências de sua inexecução total ou parcial.
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administração especialmente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações
pertinentes a essa atribuição.
Assim, para que a fiscalização seja efetiva importa conhecer a planilha, tanto
na fase de elaboração do orçamento estimado, quanto na fase de execução
contratual. Deverá a fiscalização do contrato se certificar de que o contratado
efetivamente realize os encargos expressos na proposta por ele formulada.
Por exemplo, havendo previsão na proposta de pagamento de adicional

noturno aos trabalhadores prestadores dos serviços, o fiscal do contrato deverá:
 verificar a efetiva realização do trabalho noturno, conforme parâmetros

definidos na CLT;
 apurar o quantitativo de horas noturnas realizadas; e
 exigir do contratado comprovação do pagamento do respectivo adicional

noturno aos trabalhadores.
A jurisprudência do Tribunal de Contas da União aponta para a necessidade

da fiscalização efetiva do contrato, observando-se a realização dos itens de custo
expressos na proposta do contratado, vale dizer, na planilha de custos e formação
de preços.
[VOTO]
47. A situação é completamente diferente em se tratando de serviços de
terceirização (execução de serviços contínuos mediante cessão da mão de
obra pela empresa contratada), em que os custos apresentados na planilha
seriam aqueles em que a empresa efetivamente incorreria, por envolver
57
mão de obra cedida por ela. E mais, no âmbito destes contratos, tais custos
são bastante significativos e perfeitamente controláveis pela fiscalização do
ente público contratante. Se a empresa informa na sua planilha de custos e
formação de preços, por exemplo, que disponibilizará dez profissionais para
trabalharem com exclusividade e habitualidade nas dependências do ente
público e, na prática, só disponibiliza nove, ou informa que realizará
trabalhos noturnos e, na prática, não os realiza, tais irregularidades
poderão ser perfeitamente constatadas (identificadas) por uma zelosa
fiscalização.
48. Independentemente do critério adotado para mensuração e pagamento
(v.g., por resultados), tais situações envolvendo serviços de terceirização
não podem ser toleradas pelo poder público, e os valores pagos
indevidamente deverão ser glosados, sob pena de enriquecimento sem
causa da contratada.
49. Não se pode perder de perspectiva que, a teor do art. 54, § 1º, da Lei nº
8.666/93, a empresa se obriga aos termos da proposta que formulou no
certame. A planilha é demonstrativa; é indicativa da formação do preço.
Logo, em homenagem ao princípio da boa-fé, se o custo informado na
planilha não existe (ao menos no patamar informado) - e, frise-se, sendo
caso de terceirização -, tais informações vinculam o proponente. A
alteração das condições originalmente pactuadas estaria então a afetar
(alterar) o equilíbrio econômico-financeiro da avença.
[VOTO]
À vista da planilha de custos fornecida pela própria empresa [omissis]
durante a fase de execução do contrato, a equipe de fiscalização do TCU
pôde verificar, de fato, a existência de indícios veementes de
superfaturamento, decorrente de estimativa excessiva de mão de obra,
material, equipamentos e insumos não correspondentes aos efetivamente
utilizados na prestação dos serviços.
Cumpre frisar que tais inconsistências foram identificadas pela unidade
técnica antes mesmo da realização do pagamento dos serviços
superfaturados. Consta dos autos que os responsáveis [...] foram, ainda
outra vez, alertados, pela equipe de acompanhamento deste Tribunal, no
sentido de reverem seus procedimentos, apurarem a quantificação
excessiva dos elementos que integram os serviços avençados e, ao
confirmá-la, adotarem as medidas necessárias à glosa da fatura emitida
pela empresa contratada.
Mesmo assim, em face de tais advertências do controle externo, os
responsáveis realizaram a medição, a liquidação e o pagamento dos
serviços superfaturados, na exata dimensão declarada na planilha de
composição de custos fornecida pela empresa contratada.
Isto significa que, sem aferição, mesmo com os indícios de
superfaturamento já declarados aos gestores, pelos auditores, o valor
declarado pela empresa foi integralmente pago pela Administração.
58
[...]
A identificação dessa irregularidade pela equipe de acompanhamento do
TCU foi obtida pelo confronto entre a informação constante da planilha de
custos fornecida pela contratada, as folhas de frequência dos funcionários
[...] e os registros de entrada desses empregados naquelas unidades
militares.
De igual forma, foi verificado, na planilha de custos da contratada,
dimensionamento de material, de equipamentos e de insumos em
quantidade superior à necessária ao atendimento das necessidades
verificadas [...] também foi identificada pela equipe de fiscalização nas
inspeções in loco realizadas nos almoxarifados da empresa contratada,
observada durante a vigência do ajuste contratual, ainda que na fase de
desmobilização [...] ocasião em que foi informado à unidade técnica que os
materiais em estoque nos almoxarifados da contratada foram os mesmos
utilizados na fase de realização dos jogos olímpicos.
9.3.1. verifique se as glosas realizadas até o fim da vigência do Contrato
22/2009 estão de acordo com o entendimento decorrente de tratativas no
âmbito do presente processo, em relação aos seguintes itens:
9.3.1.1. pagamento indevido de adicional noturno, uma vez que não houve
comprovação de prestação de serviços entre 22h de um dia e 5h do dia
seguinte;
9.3.1.2. pagamento irregular de adicional de férias, pois não houve
comprovação de que um percentual de 11,11% foi realmente repassado aos
funcionários da CPM Braxis que prestavam serviço ao Ibama;
9.3.1.3. pagamento irregular de 13º salário, uma vez que não é possível
aceitar valores diferentes do percentual de 8,33% decorrente da legislação;
9.7.3. calcule os valores correspondentes às horas trabalhadas no período
noturno, compare-os com aqueles efetivamente pagos à empresa a título
de adicional noturno, informe-os a este Tribunal, acompanhados da
documentação comprobatória (contracheques, planilhas de controle de
horário e outros), e promova a glosa das quantias eventualmente pagas a
maior;
9.7.4. promova a glosa dos valores correspondentes ao percentual a maior
praticado referente à parcela do ―13º salário, que deveria ser de 8,33%,
em vez dos 11,44% informados na planilha de formação de preços relativa
ao contrato 02.0015.00/2009;
9.7.5. calcule os valores efetivamente pagos à contratada a título de
férias, compare-os com aqueles recebidos pelos empregados da empresa,
59
a fim de verificar se o total do percentual relativo à rubrica em questão

(14,88%) está sendo efetiva e integralmente repassado aos profissionais, e
promova, caso contrário, a glosa das quantias pagas a maior;
9.2.3. com relação à fiscalização dos contratos...:
[...]
9.2.3.2. verifique a compatibilidade entre os salários efetivamente pagos
pelas contratadas aos trabalhadores alocados ao DNIT e aqueles
constantes em demonstrativo de formação de preço ou planilha com essa
finalidade, vinculados ao instrumento contratual;
9.3. alertar... que o pagamento de salários em nível inferior ao da
proposta oferecida na licitação constitui causa para o reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato em favor da Administração, devendo as
medidas cabíveis ser adotadas imediatamente à constatação de que os
salários efetivamente pagos pelas contratadas aos trabalhadores alocados
ao DNIT são inferiores aos consignados nas propostas apresentadas na
licitação, sob pena de responsabilidade solidária dos responsáveis pelos
pagamentos indevidos;
(vide, no mesmo sentido: Acórdão 1009/2011 – Plenário; Acórdão
2477/2010 – Plenário; Acórdão 2647/2009 – Plenário)
Em julgados posteriores, o Tribunal sinalizou que pode mitigar o

entendimento de que a contratada se obriga a pagar os salários cotados em sua
proposta, pelo menos no que toca ao pagamento de salários nos contratos de
serviços na área de engenharia (engenharia consultiva – em que não há cessão
da mão de obra), como se pode observar dos arestos a seguir transcritos.
O pagamento de salários inferiores aos constantes da proposta somente
configura descumprimento contratual caso exista cláusula expressa no
edital e no contrato exigindo a identidade entre esses valores.
Pedido de Reexame apresentado pelo Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (Dnit) contra o Acórdão 1233/2008-Plenário
atacou, dentre outros pontos, determinação para que a autarquia
levantasse valores pagos a maior decorrentes da "incompatibilidade entre
os salários efetivamente pagos pelas empresas contratadas e aqueles
informados nas suas Planilhas de Composição de Custos apresentadas por
ocasião das licitações", e instaurasse "os respectivos processos de tomada
de contas especial no caso de as contratadas se negarem a restituir ao
erário os valores recebidos indevidamente". Os autos trataram,
originariamente, de representação versando sobre contratos de prestação
de serviços especializados de supervisão técnica. Ao discordar do
60
entendimento do relator, o ministro revisor rememorou precedente

análogo ao caso em exame, no qual externou a seguinte posição sobre a
questão: "Com efeito, é certo que a planilha com os preços unitários
apresentados na licitação vincula o proponente. O equívoco, todavia, é
entender que as quantias ali constantes devem corresponder aos custos
que serão incorridos pelo contratado para cumprir o objeto, pois, no regime
de execução contratual por empreitada, no qual a retribuição do
contratado se dá mediante o preço avençado, e não por uma margem de
lucro, como na contratação por administração, o que a planilha ostenta são
os preços dos insumos considerados pelo concorrente na formação do valor
a ser cobrado da Administração, e não os seus reais custos. (...) A tese que
vincula os gastos com insumos aos valores da proposta confunde custos da
contratada com os seus preços (os quais somente são custos sob o ponto
de vista da Administração) (...) Veja-se que, como consequência disso, a
aferição do superfaturamento acaba sendo feita em relação aos custos do
contratado, e não aos valores de mercado, mesmo diante da inexistência,
como no caso concreto, de dificuldade prática para a estimativa destes com
base em sistemas de referência ou outra fonte confiável de preços, e
desconsiderando-se o fato de o regime de execução contratual ser por
empreitada". Nesse sentido, concluiu o revisor: "O que se depreende,
portanto, dos fundamentos do Acórdão 2784/2012-Plenário, é que o
pagamento de salários inferiores aos da proposta somente configuraria
descumprimento contratual caso houvesse cláusula expressa no edital e
no contrato exigindo a identidade entre esses valores, sendo a regra geral
a de que as quantias constantes da proposta correspondem aos preços dos
serviços, e não aos custos da contratada. Assim, uma vez que não há
cláusula dessa natureza nos contratos de engenharia consultiva em
comento, não se pode falar em violação ao contrato na realização desses
pagamentos". Seguindo o voto do revisor, o Plenário do TCU deu
provimento ao recurso.
Apurou-se, com base na folha de pagamento da empresa líder do
consórcio, que os salários efetivamente pagos aos empregados eram
inferiores aos que constaram da proposta oferecida na licitação, donde se
concluiu que o consórcio contratado estava a auferir, a princípio, lucros
indevidos. Por isso, foi determinado no Acórdão 327/2009-Plenário, que a
Secretaria Especial de Portos da Presidência da República, à qual fora sub-
rogado o contrato, fizesse retornar aos cofres públicos a diferença entre os
salários pagos pela contratada a seus empregados e os valores constantes
da proposta, contra o que a contratada demonstrou inconformismo, por
meio de pedido de reexame. Ao examinar o recurso, o 2º revisor, ministro
Valmir Campelo, discordando do voto do relator, ministro Ubiratan Aguiar,
entendeu não ser possível a retenção da diferença dos valores declarados
pela contratada em sua proposta e os efetivamente despendidos aos
funcionários. Segundo ele, para que isso ocorresse, seria necessário que o
edital da licitação contivesse cláusula expressa nesse sentido, o que não
houve.
61
Para o 2º revisor, nessas contratações de serviços de consultoria por

homem/hora, “a identidade entre o valor declarado e o realmente pago é
condição para a garantia da vantajosidade e moralidade dos certames”.
Entretanto, entendeu que uma determinação genérica ao Dnit para que
fizesse constar em seus instrumentos convocatórios, doravante, cláusula
que estipulasse a necessidade da correspondência entre o valor do salário
contratado com o realmente pago à mão de obra nos contratos de
supervisão iria extrapolar as raias do pedido de reexame em discussão. Por
isso, votou por que o Tribunal constituísse grupo de trabalho para se
aprofundar nos assuntos afetos às contratações de engenharia consultiva,
de modo a contribuir para o aprimoramento dos instrumentos
convocatórios, projetos básicos e dos orçamentos desses contratos.
Ao dar provimento ao pedido de reexame, para tornar sem efeito a redação
do item 9.1 do Acórdão 327/2009, do Plenário, o Tribunal determinou
adoção das providências apresentadas pelo 2º revisor, entre elas a
constituição do grupo de trabalho mencionado. Precedentes citados:
Acórdãos n. 2.632/2007, 2.093/2009, 1.244/2010, 3.092/2010, 446/2011,
2.215/2012, todos do Plenário.
62
1.3. O ORÇAMENTO DEVE SER ELABORADO A PARTIR DE PESQUISA DE PREÇOS –

BOAS PRÁTICAS A PARTIR DA ANÁLISE DA JURISPRUDÊNCIA DO TCU
As normas infrarregulamentares aplicáveis à Administração Pública Federal

e ao Poder Judiciário Nacional, em consonância com as normas de hierarquia
superior, contém importante diretriz: o orçamento estimado dos serviços a
serem contratados deve ser fundamentado em pesquisa de preços praticados
no mercado.
IN 05/2017
Art. 30. O Termo de Referência ou Projeto Básico deve conter, no mínimo, o
seguinte conteúdo:
[...]
X - estimativas detalhadas dos preços, com ampla pesquisa de mercado
nos termos da Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014; e
[...]
ANEXO V
DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO (PB) OU TERMO DE
REFERÊNCIA (TR)
Projeto Básico:
[...]
[...]
b) No caso de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra,
o custo estimado da contratação deve contemplar o valor máximo global e
mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que
compõem o preço dos serviços, definidos da seguinte forma:
[...]
b.2. por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no
mercado em contratações similares; ou ainda por meio da adoção de
valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores
oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso;
e
[...]
IN 04/2014
detalhado, composta por preços unitários e fundamentada em pesquisa no
63
mercado, a exemplo de contratações similares, valores oficiais de

RESOLUÇÃO CNJ 182

Art. 14. O documento Análise de Viabilidade da Contratação deverá
conter, sempre que possível e necessário, os seguintes elementos:
[...]
II – identificação das diferentes Soluções de Tecnologia da Informação e
Comunicação que atendam aos requisitos, considerando:
[...]
g) o orçamento estimado que expresse a composição de todos os custos
unitários resultantes dos itens a serem contratados, elaborado com base
em pesquisa fundamentada de preços, como os praticados no mercado de
Tecnologia da Informação e Comunicação em contratações similares
realizadas por órgãos ou entidades da Administração Pública, entre outros
pertinentes.
IN CNJ 44/2012
Art. 11. No processo de contratação deve constar o custo estimado, o qual
conterá os valores máximos global e mensal, demonstrável por meio de:
[...]
II – pesquisa fundamentada dos preços praticados no mercado em
contratações similares;
A pesquisa de preços é, segundo a orientação do TCU, procedimento

obrigatório e prévio a toda e qualquer contratação.
ORIENTAÇÃO DO TCU
Pesquisa de mercado é procedimento para verificação das exigências e
condições do mercado fornecedor do objeto a licitar. Exemplo:
especificação, qualidade, desempenho, prazos de entrega, prestação,
execução, garantia.
Pesquisa de preços é procedimento prévio e indispensável à verificação de
existência de recursos suficientes para cobrir despesas decorrentes de
contratação pública. Serve de base também para confronto e exame de
propostas em licitação.
Pesquisar preços é procedimento obrigatório e prévio à realização de
processos de contratação pública.
64
A Administração deve se valer de fontes diversificadas de consulta para

pesquisar os preços que fundamentarão o orçamento estimado. São exemplos de
fontes a serem consultadas:
 A informação quanto aos custos estimados – notadamente insumos –

pode ser obtida junto aos fornecedores, devendo os orçamentos
informais apresentados integrar os estudos preliminares.
 Deve-se também consultar os preços praticados em contratos públicos

vigentes, bem como preços registrados em bancos de dados oficiais.
 A consulta a revistas especializadas, jornais, páginas de fornecedores

na internet, tabelas de fabricantes etc. também é recomendada. A
cotação encontrada deve ser impressa e juntada aos autos do processo em
que constam os estudos técnicos preliminares.
 Informação quanto aos preços praticados no âmbito da Administração

Pública, especialmente em contratações recentes – envolvendo o mesmo
objeto ou objetos semelhantes –, deve ser buscada, e os elementos obtidos
juntados aos estudos preliminares, como, corretamente, orienta norma
interna do CNJ.
IN CNJ 44/2012
Art. 11. No processo de contratação deve constar o custo
estimado, o qual conterá os valores máximos global e mensal,
demonstrável por meio de:
[...]
II - pesquisa fundamentada dos preços praticados no mercado em
contratações similares;
III - adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas
de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou
outros equivalentes, se for o caso; e
IV - pesquisa em catálogos de fornecedores, em avaliações de
contratos recentes ou vigentes, em valores adjudicados em
licitações de outros órgãos públicos, em valores registrados em atas
de Sistema de Registros de Preços - SPR e em analogias com
contratações realizadas por empresas.
§ 1 º Devem ser desconsiderados os valores de quaisquer das
fontes utilizadas para a estimativa de custo que, manifestamente,
não representem a realidade do mercado.
Procure obter informações atualizadas. Obtenha cópia de contratos

celebrados recentemente ou que tenham sido repactuados no ano em curso.
65
Não se esqueça de obter cópia da planilha de custos e formação de preços

atualizada desses contratos. Assim, você terá valiosos elementos para elaborar o
seu próprio orçamento.
Junte os documentos reunidos com a pesquisa de preços aos seus estudos

técnicos preliminares.
Por fim, no que tange à quantidade de orçamentos a obter junto a

fornecedores (quando essa fonte for consultada) e o âmbito territorial da pesquisa,
o TCU assentou o entendimento de que devem ser feitas pelo menos três cotações
na localidade em que os serviços serão prestados.
O TCU tem chamado a atenção, em suas orientações e julgados, para a

necessidade de que a consulta feita junto a fornecedores seja cercada de cautela e
cuidadosa análise crítica das informações colhidas. Um orçamento mal elaborado
pode dar ensejo a indesejáveis alterações posteriores do contrato.
Segue orientação do TCU e coletânea de precedentes daquela Corte de

Contas, de cuja análise podemos extrair boas práticas em matéria de pesquisa de
preços.
ORIENTAÇÃO DO TCU
Deve a estimativa ser elaborada com base nos preços colhidos em
empresas do ramo pertinente ao objeto licitado, correntes no mercado
onde será realizada a licitação, que pode ser local, regional ou nacional.
Sempre que possível, devem ser verificados os preços fixados por órgão
oficial competente, sistema de registro de preços ou vigentes em outros
órgãos.
O Banco de Preços em Saúde (BPS), se empregado de forma adequada, é
válido como referência de preços da aquisição de medicamentos, seja
pelo gestor público para balizar o preço de suas contratações, seja pelos
órgãos de controle para avaliar a economicidade dos contratos.
Em Tomada de Contas Especial, apurou-se dano ao erário decorrente de
superfaturamento na aquisição de medicamentos no âmbito de pregão
presencial promovido pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa) e nos
contratos dele decorrentes. A metodologia de apuração do prejuízo
utilizada pela unidade técnica se baseou, dentre outras fontes, no maior
valor dos preços constantes do Banco de Preços em Saúde do Ministério da
Saúde (BPS). Divergindo do relator, que, acompanhando o parquet
especializado, considerou haver limitações no BPS a impedir sua utilização
como parâmetro seguro para estimativa do débito, o ministro revisor
66
consignou que “se empregado da forma adequada, a utilização do BPS

como referência de preços é plenamente válida e desejável, seja pelo
gestor público para balizar o preço de suas contratações, seja pelo TCU ou
outros órgãos de controle para avaliar a economicidade dos contratos”,
ressaltando que, no caso em tela, a unidade técnica solicitara pesquisa
específica à equipe do BPS do Ministério da Saúde sobre os valores do ano
de 2007, exercício posterior à realização do certame, refutando assim a
alegada limitação de que a média do referido sistema é calculada com base
nos últimos dezoito meses. Além disso, a pesquisa adotara como referência
o maior valor dentre todos os registros encontrados para cada
medicamento, afastando qualquer alegação de defasagem nos preços
pesquisados. Enfatizou ainda que a pesquisa também incorporara preços
registrados no Siasg/ComprasNet, segundo funcionalidade desenvolvida
pela equipe do BPS. Registrou o revisor, a propósito, que o BPS pode ser
utilizado como uma interface auxiliar para a pesquisa de preços nos
sistemas da Administração Pública Federal, tais como o
Siasg/ComprasNet. Assim, “os preços coletados pela unidade instrutiva
são, na verdade, provenientes dos sistemas de compras governamentais,
critério eleito como prioritário pela recente Instrução Normativa SLTI nº
5/2014, que dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a
realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de
serviços em geral”. Com a utilização de tal banco, prosseguiu, “é possível
eliminar grande parte do trabalho dos gestores, traduzido pela mudança da
busca não sistematizada em diversas fontes e por mais de um meio (diários
oficiais, sistemas de informação, internet etc.) pela consulta em lugar
único, com variedade bem maior de registros. Assim, ao consolidar as
informações de aquisições na administração pública, o BPS possibilita ao
gestor ter uma referência de preços, com a facilidade de selecionar os
registros que mais se aproximem da realidade de sua contratação,
mediante a consideração de região de fornecimento, quantitativos,
fabricante, fornecedor, tipo de entidade contratante etc”. Com base nesses
e em outros fundamentos, votou o revisor pela irregularidade das contas
dos responsáveis e condenação solidária em débito no valor do
superfaturamento apurado, no que foi seguido pela maioria do Colegiado.
Os preços divulgados pela Câmara de Regulação do Mercado de
Medicamentos (Cmed) não são o parâmetro mais adequado para servir
como referência para aquisições públicas de medicamentos ou como
critério de avaliação da economicidade de tais aquisições por parte dos
órgãos de controle, pois são referenciais máximos que a lei permite a um
fabricante de medicamentos vender o seu produto.
Ainda na Tomada de Contas Especial que apurara dano ao erário
decorrente de superfaturamento na aquisição de medicamentos no âmbito
de pregão presencial promovido pela Fundação Nacional de Saúde
(Funasa), o revisor também divergiu do posicionamento do MP/TCU,
endossado pelo ministro relator, no sentido de que a base de dados da
Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (Cmed) seria mais
67
adequada para aferição da razoabilidade dos preços de aquisição de

medicamento, pois seria o órgão que possui controle sobre o que é
comercializado de fato no setor de medicamentos, por concentrar o
conjunto de todas as compras, tanto as do setor público quanto as do setor
privado. Considerou o revisor que, embora a regulação do mercado de
medicamentos efetuada pela Cmed seja de extrema importância, os preços
divulgados pelo referido órgão não seriam “o parâmetro mais adequado
para servir como referência para aquisições públicas de medicamentos ou
como critério de avaliação da economicidade de tais aquisições por parte
dos órgãos de controle”. Mesmo reconhecendo haver precedentes do TCU
reputando a base de dados da Cmed mais qualificada do que a do BPS para
o processo de construção de referência de preços, discordou o revisor de
tal assertiva e acrescentou não ver “alinhamento jurisprudencial claro nesse
sentido, pois existem julgados do Tribunal em sentido diametralmente
oposto”. Em particular, destacou o Acórdão 3.016/2012 Plenário, que
tratara de Auditoria Operacional com o objetivo de avaliar a atuação
regulatória da Cmed, tendo constatado o superdimensionamento dos
preços de fábrica divulgados pelo referido órgão. Fora verificado, dentre
outros achados, que os preços de tabela eram “significativamente
superiores aos praticados em compras públicas, com casos em que chegam
a mais de 10.000% de variação”. Citou ainda o Acórdão 693/2014 Plenário,
que também tratara da debilidade na regulação dos preços de
medicamentos e nos correspondentes procedimentos de aquisição, para
concluir que “os preços da Cmed são referenciais máximos que a Lei permite
a um fabricante de medicamento vender o seu produto, fato que não
dispensa a obrigação de os gestores pesquisarem e observarem os preços
praticados pelos órgãos públicos nas contratações oriundas das licitações
efetivadas”. Registrou por fim ter ponderado, no voto condutor do citado
acórdão Acórdão 693/2014 Plenário, que, embora a Tabela Cmed não
constitua o parâmetro mais adequado para o referenciamento de preços
em aquisições públicas, ela ainda seria um referencial válido para o cálculo
de eventuais sobrepreços em compras governamentais, sobretudo no caso
dos medicamentos sujeitos a monopólio, caso em que as deficiências
metodológicas dos preços-fábrica, na prática, acarretam a utilização de
critérios conservadores para o cálculo de débitos. Com base nesses e em
outros fundamentos, votou o revisor pela irregularidade das contas dos
responsáveis e pela condenação solidária em débito no valor do
superfaturamento apurado, no que foi seguido pela maioria do Colegiado.
Nas licitações e prorrogações contratuais de serviços de manutenção
predial, a Administração deve, em atenção ao art. 6º, inciso IX, alíneas c e
f, e art. 7º, § 4º, da Lei 8.666/1993, incluir, nos estudos técnicos
preliminares da contratação: (i) estudo e previsão da quantidade de
material a ser utilizado; (ii) estudo e definição do tipo e da quantidade de
postos de trabalho que serão utilizados; e (iii) estimativa de preços,
considerando uma cesta de preços, devendo documentar o método
utilizado no processo de contratação.
68
Fiscalização de Orientação Centralizada destinada a avaliar as práticas de

governança e gestão das aquisições na Administração Federal realizou [...]
auditoria na contratação de serviços de manutenção predial [...], de modo a
verificar sua aderência às boas práticas gerenciais e à legislação correlata.
No contrato auditado restou evidenciado, entre outros achados, a não
realização de estudo técnico preliminar para identificar a quantidade de
material a ser utilizado e a quantidade e tipos de postos de trabalho
necessários à execução dos serviços, bem como deficiências na estimativa
de preços. Nesses termos, acolheu o Plenário a proposta do relator para,
entre outros comandos, determinar ao TRT/MG que, em atenção à Lei
8.666/1993, art. 6º, inciso IX, alínea c e f, e art. 7º, § 4º, antes da eventual
prorrogação do contrato vigente, ou da elaboração de edital para licitação
com vistas a substituí-lo, inclua, nos estudos técnicos preliminares da
contratação: (i) “o estudo e previsão da quantidade de material que será
utilizada na prestação de serviços de manutenção predial”; (ii) “o estudo e
definição do tipo e da quantidade de postos de trabalho que serão
utilizados na prestação de serviços de manutenção predial”; (iii) “a
estimativa de preços, considerando uma cesta de preços, podendo utilizar-
se das diretrizes contidas na IN SLTI 5/2014, e documente o método
utilizado no processo de contratação para a prestação de serviços de
manutenção predial”.
1.7.1. dar ciência à Secretaria Geral de Administração do TCU das seguintes
impropriedades ocorridas no Pregão Eletrônico 83/2011, cujo objeto
consistiu na aquisição de medicamentos pela Diretoria da Saúde do
Tribunal:
1.7.1.1. utilização indevida da tabela ABCFarma como única fonte para
estimar os preços de medicamentos no Pregão-TCU 83/2011, devendo a
unidade administrativa buscar diversidade de fontes para estimativa de
preços, de sorte a excluir eventual viés decorrente de referenciação a partir
de preço único, nos termos da jurisprudência do Tribunal, a exemplo dos
Acórdãos 868/2013 e 2.170/2007, ambos do Plenário do Tribunal;
9.3.1 se abstenha de prorrogar o contrato decorrente da ata de registro de
preços resultante do Pregão Eletrônico 14/2015, para que, caso deseje,
deflagre novo certame licitatório em tempo hábil, ou seja, durante os seus
doze meses de vigência, sem os vícios identificados nesta representação,
em especial:
9.3.1.1 realização de pesquisa de preços em desconformidade com as
regras estabelecidas no art. 15, III, da Lei 8.666/1993 e no art. 2º da
Instrução Normativa-SLTI/MP 5/2014;
69
9.3. dar ciência à Secretaria-Executiva do Ministério do Trabalho e
Previdência Social (MTPS) sobre as seguintes impropriedades:
[...]
9.3.4. pesquisa de preços, identificada no planejamento da contratação da
Dataprev, que deu origem ao Contrato 27/2013, realizada com amplitude
insuficiente, tendo-se baseado somente em contratos da própria Dataprev
com outros órgãos da Administração Pública ou desconsiderando-se a
utilização de preços de contratações similares na Administração Pública
com empresas privadas, e, ainda, informações de outras fontes, tais como
o Comprasgovernamentais.gov.br e outros sites especializados, afrontando
o art. 26, parágrafo único, inciso III, da Lei 8.666/1993, e o art. 15, inciso IV,
da Instrução Normativa SLTI/MP 4/2010, conforme entendimento do TCU, a
exemplo do Acórdão 2.637/2015-TCU-Plenário.
9.6. dar ciência ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do
Espírito Santo sobre as seguintes impropriedades, para que sejam
adotadas medidas internas com vista à prevenção da ocorrência de outras
semelhantes:
[...]
9.6.3. estabelecimento de valores de referência para o orçamento da
licitação com base em pesquisa de preços deficiente, em desatendimento
ao art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;
[...]
9.6.5. ausência de orçamento detalhado em planilhas que expressem os
custos unitários em contratos de serviços de consultoria em comunicação
nos termos estabelecidos no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993;
[VOTO]
3. [omissis] , ex-Diretor-Geral do HU/UFMS, foi ouvido em audiência em
razão das 11 irregularidades listadas a seguir:
[...]
b) inexistência de orçamento detalhado em planilhas que expressem a
composição de todos os custos unitários do serviço licitado por meio do
Pregão 243/2011, em infração ao art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8666/1993;
[...]
70
11. O mesmo pode-se dizer em relação à ausência de orçamento

detalhado. A estimativa de 2% sobre o valor dos equipamentos é apenas
um referencial rudimentar de custo, que não atende aos arts. 3º, III, da Lei
10.520/2002 e 9º, §2º, do Decreto 5.450/2005. Observo que o agente
sequer levou em consideração os custos históricos de manutenção dos
aparelhos. Seria mister estimar o custo de uma forma mais precisa e
fundamentada. No caso da manutenção preventiva, por exemplo, seria
necessário levar em consideração a periodicidade na qual os serviços
deveriam ser realizados em cada aparelho. Não é demais lembrar que, na
gestão de recursos públicos, o agente tem a obrigação de ser eficiente, o
que equivale a dizer que ele precisa otimizar o aproveitamento dos
recursos disponíveis. Para que isso ocorra, é fundamental que ele orce
adequadamente os custos dos serviços, não se admitindo estimativas por
meio de ilações, sobretudo em se tratando de um contrato de quase dois
milhões de reais.
[ACÓRDÃO]
9.5. aplicar aos responsáveis abaixo-arrolados a multa respectiva [...]
9.2 recomendar [...] que:
[...]
9.1.32. no seu modelo de processo de aquisições para a contratação de
bens e serviços, e na gestão dos contratos decorrentes que vierem a ser
elaborados, inclua os seguintes controles internos na etapa de elaboração
dos estudos técnicos preliminares:
[...]
9.1.32.2. definir método para a estimativa de preços, considerando uma
cesta de preços, podendo utilizar-se das diretrizes contidas na IN-SLTI
5/2014;
9.1.32.3. documentar o método utilizado para a estimativa de preços no
processo de contratação, juntamente com os documentos que lhe dão
suporte;
9.3. com base no art. 7º da Resolução-TCU 259/2014, dar ciência à
Fundação Nacional de Saúde sobre as seguintes impropriedades, relativas
ao pregão eletrônico 2/2015, para que sejam adotadas medidas internas
com vistas à prevenção de ocorrências semelhantes:
9.3.1. realização de pesquisas de preços com utilização de orçamento
manifestamente superior à prática de mercado (cerca de 40% superior ao
segundo orçamento de maior valor), o que contraria o art. 2º, § 6º, da IN-
71
SLTI/MPOG 5/2014 e o posicionamento do TCU representado no Acórdão

2.943/2013, do Plenário;
9.3.2. realização de pesquisa de preços com amplitude insuficiente,
restrita ao possível envio de dois e-mails a oito empresas do ramo, tendo-se
obtido apenas três orçamentos, não obstante o mercado fornecedor do
serviço ser vasto; e, ainda, que não se considerou a utilização de preços de
contratações similares na Administração Pública e a informações de
outras fontes, tais como o ComprasNet e outros sites especializados,
afrontando o art. 26, parágrafo único, incisos II e III, e o art. 43, inciso IV, da
Lei 8.666/1993, conforme entendimento do TCU, a exemplo dos Acórdãos
2.170/2007 e 819/2009, ambos do Plenário;
As empresas que oferecem propostas com valores acima dos praticados
pelo mercado, tirando proveito de orçamentos superestimados
elaborados pelos órgãos públicos contratantes, contribuem para o
superfaturamento dos serviços contratados, sujeitando-se à
responsabilização solidária pelo dano evidenciado.
Tomada de Contas Especial, originada em levantamento de auditoria,
apurara possível sobrepreço em contrato [...]. Realizado o contraditório,
mediante citação solidária dos ordenadores de despesa da Seinfra/AL e da
empresa contratada, esta última, dentre outras alegações, argumentou que
“os preços de sua proposta estavam em consonância com o limite máximo
do valor global fixado no orçamento elaborado pela Seinfra/AL”. Sobre o
assunto, ressaltou o relator que “se por um lado o valor global máximo
serve de parâmetro para apreciação das propostas da licitação, por outro,
torna-se necessário, para que haja atendimento ao critério legal previsto no
art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, ou seja, que os preços praticados na
licitação e no referido orçamento reflitam os preços praticados no mercado,
sob pena de não isentar de responsabilidade por eventual sobrepreço ou
superfaturamento tanto o agente público que pratica o ato irregular como a
empresa contratada que dele se beneficia”. Nesse sentido, prosseguiu,
“ainda que o preço orçado pela administração esteja acima dos valores
passíveis de serem praticados no mercado, têm as empresas liberdade para
oferecerem propostas que sabem estar de acordo com os preços de
mercado”. Assim, “não devem as empresas tirar proveito de orçamentos
superestimados, elaborados por órgãos públicos contratantes, haja vista
que o regime jurídico-administrativo a que estão sujeitos os particulares
contratantes com a Administração não lhes dá direito adquirido à
manutenção de erros de preços unitários, precipuamente quando em razão
de tais falhas estiver ocorrendo o pagamento de serviços acima dos valores
de mercado”. Em decorrência, anotou o relator, “a responsabilização
solidária do particular pelo dano resta sempre evidenciada quando,
recebedor de pagamentos por serviços superfaturados, contribui de
qualquer forma para o cometimento do débito, nos termos do § 2º do art.
16 da Lei 8.443/1992”. Em tal contexto, acolheu o Plenário a proposta do
relator para, dentre outras medidas, julgar irregulares as contas dos
72
gestores responsáveis, condenando-os, solidariamente com a contratada,

ao pagamento dos débitos apurados, e aplicando-lhes, ainda, a multa
prevista no art. 57 da Lei 8.443/92.
Na elaboração do orçamento estimativo da licitação, bem como na
demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de contrato,
devem ser utilizadas fontes diversificadas de pesquisa de preços. Devem
ser priorizadas consultas ao Portal de Compras Governamentais e a
contratações similares de outros entes públicos, em detrimento de
pesquisas com fornecedores, publicadas em mídias especializadas ou em
sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, cuja adoção deve
ser tida como prática subsidiária.
Em Representação acerca de pregão eletrônico [...] para a contratação de
empresa especializada na prestação de serviços de transportes, incluindo
veículos e motoristas, a unidade técnica apontara, dentre outras
irregularidades, que a pesquisa de preços efetuada pelo MJ para subsidiar
o orçamento se mostrou deficiente, “haja vista que só foram utilizados
dados fornecidos por apenas duas empresas, sendo considerado o menor
valor apresentado para cada um dos itens componentes do objeto”. [...] O
órgão acrescentou ainda que a pesquisa realizada “observou as regras da IN
SLTI/MPOG 5/2014 (com as alterações introduzidas pela IN SLTI/MPOG
7/2014)”, a qual “permite excepcionalmente pesquisa de mercado com
menos de três preços ou fornecedores, bem como a adoção do menor valor
obtido em vez da média aritmética”. Em juízo de mérito, o relator rejeitou
as justificativas apresentadas, ressaltando que a mesma modelagem do
objeto licitado “já foi adotada em editais de outros órgãos da
administração pública”. Ponderou que, apesar de cada órgão estabelecer as
especificações do objeto conforme sua necessidade, “o que de certo modo
dificulta a comparação dos respectivos objetos”, algumas especificações dos
veículos eram semelhantes. Nesse sentido, com base em comparativo
realizado entre a proposta vencedora e valores executados em contratos de
objetos semelhantes, concluiu o relator que, a despeito da deficiência da
pesquisa de preços que subsidiou o orçamento do certame, “não ficou
caracterizado indício de preços fora dos valores de mercado”. Por fim,
revisitando a legislação e a jurisprudência acerca da matéria, e
considerando o princípio da hierarquia das leis, o relator concluiu, a partir
da interpretação sistêmica do art. 15, inciso V, da Lei 8.666/93, do art. 2º
da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 e da jurisprudência do TCU
sobre o tema, que, “ para fim de orçamentação nas licitações de bens e
serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III
do art. 2º da referida IN, quais sejam, ‘Portal de Compras
Governamentais’ e ‘contratações similares de outros entes públicos’, em
detrimento dos parâmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art.
2º, isto é, ‘pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos
especializados ou de domínio amplo’ e ‘pesquisa com os fornecedores’ ”. O
Tribunal, acompanhando o voto do relator, decidiu, dentre outras
deliberações, dar ciência ao MJ de que: i) “(...) na elaboração de orçamento
73
na fase de planejamento da contratação de bens e serviços, bem como

quando da demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de
contrato de serviço contínuo, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a
fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem
adjudicados”; ii) “para fim de orçamentação nas licitações de bens e
serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III do
art. 2º da IN SLTI/MPOG 5/2014, quais sejam, ‘Portal de Compras
especializados ou de domínio amplo’ e ‘pesquisa com os fornecedores’, cuja
adoção deve ser vista como prática subsidiária, suplementar”.
A justificativa do preço em contratações diretas (art. 26, parágrafo único,
inciso III, da Lei 8.666/93) deve ser realizada, preferencialmente,
mediante: (i) no caso de dispensa, apresentação de, no mínimo, três
cotações válidas de empresas do ramo, ou justificativa circunstanciada se
não for possível obter essa quantidade mínima; (ii) no caso de
inexigibilidade, comparação com os preços praticados pelo fornecedor
junto a outras instituições públicas ou privadas.
Pedidos de Reexame [...] questionaram deliberação pela qual o TCU aplicara
multas aos recorrentes em razão, dentre outras irregularidades, da
“aquisição de equipamentos, por dispensa de licitação (art. 24, XXI, da Lei
8.666/93), por preços unitários superiores ao menor preço obtido na
cotação/pesquisa de mercado, sem justificativa para a escolha do
fornecedor e do preço praticado”. Ao analisar as razões recursais, o relator
entendeu que a escolha dos fornecedores para as aquisições “foi
tecnicamente motivada pela entidade”. Quanto ao preço, destacou que,
“mesmo nos casos de contratações diretas, deve ser justificado, a teor do
art. 26, III, da Lei 8.666/93”, ressaltando ainda que “o Tribunal tem
entendido que a apresentação de cotações junto ao mercado é a forma
preferencial de se justificar o preço em contratações sem licitação
(dispensa de licitação), devendo ser cotadas, no mínimo, 3 propostas válidas
de empresas do ramo; ou, caso não seja viável obter esse número de
cotações, deve-se apresentar justificativa circunstanciada (...). E, nos casos
de inviabilidade de licitação, este Plenário se manifestou, conforme ...o
Acórdão 819/2005, no sentido de que, para atender o disposto no inciso III
do art. 26 da Lei de Licitações, poder-se-ia fazer uma comparação entre os
preços praticados pelo fornecedor exclusivo junto a outras instituições
públicas ou privadas”. Nesse sentido, concluiu o relator que, no caso
concreto, a prática adotada pelo Inmetro para os casos de dispensa de
licitação estaria de acordo com o entendimento do TCU. Quanto aos casos
de inviabilidade de licitação, observou que não fora comprovado “que a
entidade tenha promovido alguma medida tendente a verificar outros
preços praticados pelo fornecedor exclusivo do microscópio”. Ponderou,
contudo, que “essa medida, ainda que desejável, é, ainda, uma orientação
singular feita por esta Casa”. Considerando que a manutenção da multa
74
aplicada aos gestores seria medida de extremo rigor, o Tribunal, pelos

motivos expostos pelo relator, deu provimento aos pedidos de reexame,
afastando a sanção imposta aos responsáveis.
[VOTO]
42. No que se refere à adjudicação de proposta com fortes indícios de
sobrepreço e contrária à economicidade da contratação, são responsáveis
pela irregularidade os servidores da Funasa que realizaram a estimativa de
preço e que elaboraram o termo de referência, uma vez que, conforme
demonstrado pela unidade instrutiva, os preços tomados por referência
não serviam de parâmetro para balizar a economicidade da contratação,
haja vista serem referentes a quantitativos significativamente inferiores aos
que seriam licitados, e a quantidade de equipamentos a serem
disponibilizados estava superestimada. [...]
[ACÓRDÃO]
9.1. conhecer da representação, com fulcro nos arts. 235 e 237, VII, do
Regimento Interno/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no
mérito, considerá-la procedente;
[...]
9.3. dar ciência à Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com fundamento
no art. 7º, da Resolução TCU 265/2014, sobre as seguintes falhas
identificadas no Pregão Eletrônico 1/2015, para que sejam adotadas
providências internas que previnam a ocorrência de outras semelhantes:
[...]
9.4. realizar, com fundamento no art. 250, IV, c/c o art. 237, parágrafo
único, do RI/TCU, a audiência dos servidores [omissis], para que, no prazo
de quinze dias, apresentem razões de justificativa pelas seguintes
irregularidades observadas no Pregão Eletrônico 1/2015 da Funasa:
[...]
9.4.2. adjudicação de proposta com fortes indícios de sobrepreço e
contrária à economicidade da contratação, em razão das deficiências na
pesquisa de preços de referência realizada no âmbito da Funasa, que não
considerou a economia de escala decorrente da quantidade de
impressões/copias a serem contratadas, e pelo superdimensionamento
do número de impressoras a serem disponibilizadas para atender a
demanda da entidade, em infração ao art. 3º, caput, da Lei 8.666/1993;
75
Os preços de referência para aquisição de veículos pela Administração
Pública são aqueles divulgados pela Fundação de Pesquisas Econômicas
(Fipe).
Recursos de Reconsideração questionaram deliberação proferida na
apreciação de tomada de contas especial, na qual foram julgadas
irregulares as contas de ex-reitor e ex-diretor do hospital universitário da
Fundação Universidade de Pernambuco (UPE), os quais foram condenados
solidariamente com outro servidor e com uma empresa contratada pela
entidade ao recolhimento do débito apurado nos autos e ao pagamento de
multas individuais, com espeque no art. 57 da Lei 8.443/92. A tomada de
contas especial fora constituída em face de superfaturamento na gestão de
recursos repassados mediante convênio celebrado pela UPE com o
Ministério da Saúde, para a aquisição de duas unidades móveis de saúde.
Analisando o mérito dos recursos, anotou o relator que a unidade instrutiva
demostrara que “houve inequívoco prejuízo ao erário, uma vez que os
preços cobrados para a aquisição de Unidades Móveis de Saúde estavam
em desconformidade com os praticados no mercado à época”. Nesse passo,
rememorou que “vem se consolidando na jurisprudência desta Corte de
Contas o entendimento de que os preços de referência dos veículos são
aqueles pesquisados pela Fundação de Pesquisas Econômicas/Fipe,
segundo a qual, as tabelas baseiam-se em pesquisas de preços médios
praticados em 24 estados brasileiros, descartando valores muito abaixo
ou acima da média (Acórdãos 2.877/2011, 3.019/2011, 5.324/2011,
5.325/2011, 6.758/2011, 7.723/2011, todos da 2ª Câmara)”. Nessas
condições, prosseguiu, “a variação causada pelas diferenças regionais já se
encontra precificada nas tabelas de referência”. No caso concreto, concluiu,
“não ficou comprovado, por argumentos ou por documentação válida como
prova, que o preço do bem adquirido seria compatível com o valor de
mercado, tampouco justificou-se, adequadamente, a diferença verificada”.
Nesses termos, o Tribunal, entre outros comandos, negou provimento aos
recursos interpostos pelo ex-diretor do hospital universitário e pela
empresa contratada, acolhendo, contudo, de forma parcial o recurso
interposto pelo ex-reitor, reformando o acórdão recorrido para reduzir o
valor da multa a ele aplicada.
9.2. [...], determinar ao Ipea que aprimore o mecanismo de estimativa de
preço em licitações, de forma a contemplar, dentre outros critérios,
cotações com fornecedores, contratos anteriores do próprio Instituto e
contratos de outros órgãos.
76
[VOTO]
9. Restou comprovado dessa análise que: as pesquisas de preços não
refletem a realidade praticada no mercado, sendo, pois, inadequadas para
delimitar as licitações; as pesquisas não apresentam consistência, uma vez
que a diferença entre a menor e a maior cotação, em muitos casos, é
desarrazoada, chegando a quatro vezes; e as empresas, em resposta a
pesquisas realizadas pela Administração Pública, tendem a apresentar
propostas de preços com valores muito acima daqueles praticados no
mercado, retirando desse instrumento a confiabilidade necessária para
balizar contratações que envolvem quantias consideráveis.
[...]
15. A questão é saber se os agentes públicos à frente do planejamento e
execução das licitações estão com pleno domínio das técnicas e métodos
necessários para a realização de pesquisas de preços isentas de
enviesamentos, como os constatados nestes autos.
16. Nesse sentido, entendo que a recomendação sugerida pela Selog é
pertinente por ser uma medida necessária no processo de aperfeiçoamento
do planejamento das contratações. Porém, ela será insuficiente se não for
acompanhada de ações efetivas de treinamento técnico, que envolvam
aspectos econômicos, financeiros e estatísticos da formação e estimativa de
preços.
[...]
18. Assim, deve-se recomendar especial atenção ao disposto no art. 2º da
IN 5/2014 SLTI/MP, combinada com ações efetivas de treinamento em
formação e estimativa de preços, a partir de pesquisas feitas com
fornecedores, em mídia e sítios especializados, em contratações similares
de outros entes públicos e nos portais oficiais de referenciamento de
custos.
19. Portanto, conquanto a representação deva ser julgada improcedente,
uma vez que o indício de conluio, levantado na exordial, não foi
confirmado, ficou assente que o processo de pesquisa de preços para a
orçamentação das contratações públicas precisa ser aperfeiçoado para se
que se minimize o risco de que a Administração Pública faça contratações
por valores indevidos.
[ACÓRDÃO]
9.2. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, ao Conselho Nacional de
Justiça, ao Conselho Nacional do Ministério Público, à Câmara dos
Deputados, ao Senado Federal e ao Tribunal de Contas da União que:
9.2.1. orientem os órgãos, entidades e secretarias administrativas que lhe
estão vinculados ou subordinados sobre as cautelas a serem adotadas no
planejamento de contratações de empresas para prestação de serviços de
organização de eventos, de modo a não restringir a pesquisa de preços às
cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando também
outros parâmetros, conforme previsto no art. 2º da IN SLTI/MP 5/2014, c/c
o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993;
9.2.2. promovam ações de treinamento e capacitação em formação e
estimativa de preços, a partir de pesquisas feitas com fornecedores, em
77
mídia e sítios especializados, em contratações similares de outros entes

públicos e nos portais oficiais de referenciamento de custos, como forma
de aperfeiçoar as diretrizes estabelecidas na IN 5/2014 da SLTI/MP e no
"Caderno de Logística - Pesquisa de Preços", publicado pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão no Portal
"Comprasgovernamentais.gov.br";
É recomendável que a pesquisa de preços para a elaboração do
orçamento estimativo da licitação não se restrinja a cotações realizadas
junto a potenciais fornecedores, adotando-se, ainda, outras fontes como
parâmetro, como contratações similares realizadas por outros órgãos ou
entidades públicas, mídias e sítios eletrônicos especializados, portais
oficiais de referenciamento de custos.
Representação formulada por sociedade empresária apontara indícios de
conluio em licitações realizadas no âmbito da Secretaria Executiva da Casa
Civil da Presidência da República, da Secretaria de Direitos Humanos da
Presidência da República e da Universidade Federal da Integração Latino-
Americana. O relator, alinhado à análise da unidade técnica, concluiu pela
improcedência da Representação tendo em vista que os questionamentos
levantados pela representante não teriam se confirmado. Contudo,
considerando a significativa redução observada nos valores contratados em
relação aos valores estimados, “o que, por um lado, denotaria grande
economia de recursos para a Administração Pública, mas, por outro,
poderia indicar uma estimativa irreal ou mesmo uma contratação por
quantia inexequível”, determinou o relator a realização de diligência junto
aos órgãos envolvidos a fim de obter justificativas para as estimativas
realizadas. Ao analisar as informações apresentadas, observou o relator que
a diferença acentuada entre o valor estimado e o contratado é uma
questão recorrente na Administração Pública. Destacou a inadequação e a
inconsistência das pesquisas de preços examinadas, que “não refletem a
realidade praticada no mercado, sendo, pois, inadequadas para delimitar as
licitações”. Constatou ainda que, em muitos casos, a diferença entre a
menor e a maior cotação se mostrou desarrazoada, e que, nas pesquisas
realizadas pela Administração Pública, as empresas “tendem a apresentar
propostas de preços com valores muito acima daqueles praticados no
mercado, retirando desse instrumento a confiabilidade necessária”. Por fim,
considerando a necessidade de aperfeiçoamento do processo de pesquisa
de preços das contratações públicas, propôs o relator recomendar aos
agentes públicos a observância do disposto no art. 2º da IN 5/2014
SLTI/MP, que “dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para
a realização de pesquisa de preços”, em conjunto com “ações efetivas de
treinamento em formação e estimativa de preços” O Tribunal, nos termos
propostos pelo relator, julgou a Representação improcedente e expediu
recomendação à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do
Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, ao Conselho Nacional de
Justiça, ao Conselho Nacional do Ministério Público, à Câmara dos
Deputados, ao Senado Federal e ao Tribunal de Contas da União para que:
78
a) “orientem os órgãos, entidades e secretarias administrativas que lhe

estão vinculados ou subordinados sobre as cautelas a serem adotadas no
planejamento de contratações (...), de modo a não restringir a pesquisa de
preços às cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando
também outros parâmetros, conforme previsto no art. 2º da IN SLTI/MP
5/2014, c/c o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993”; e b) “promovam ações de
treinamento e capacitação em formação e estimativa de preços, a partir de
pesquisas feitas com fornecedores, em mídia e sítios especializados, em
contratações similares de outros entes públicos e nos portais oficiais de
referenciamento de custos, como forma de aperfeiçoar as diretrizes
estabelecidas na IN 5/2014 da SLTI/MP e no ‘Caderno de Logística -
Pesquisa de Preços’, publicado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão no Portal ‘Comprasgovernamentais.gov.br’”.
É da competência da comissão permanente de licitação, do pregoeiro e da
autoridade superior verificar se houve recente pesquisa de preço junto a
fornecedores do bem a ser licitado e se essa pesquisa observou critérios
aceitáveis.
Em autos de Acompanhamento, a unidade técnica constatou, dentre outras
ocorrências, que não fora realizada pesquisa de preços para respaldar a
planilha orçamentária usada como referencial em concorrência lançada
pelo Serviço Social da Indústria - Departamento Regional do Paraná
(Sesi/PR) para a execução das obras de ampliação do Centro Integrado dos
Empresários e Trabalhadores do Estado do Paraná. Ouvidos em audiência,
os responsáveis alegaram que a estimativa dos custos unitários da planilha
orçamentária fora realizada com base em dados de revista especializada e
em tabelas dispostas em resolução da Secretaria de Obras Públicas do
Governo do Estado do Paraná (Seop). Ao analisar o caso, o relator deixou
claro que foram disponibilizados ao Tribunal apenas os dados da Seop.
Afirmou que a pesquisa de preços “é essencial para balizar o julgamento
das propostas, por meio da consideração dos preços vigentes no mercado, e
possibilitar a seleção da proposta mais vantajosa para o Sesi/PR”. Afirmou,
ainda, “que não foi acostado aos autos do processo licitatório pesquisa
realizada por meio de consulta a sistemas oficiais ou da obtenção de
cotações de empresas/fornecedores distintos”, motivo pelo qual, em
afronta ao art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesi, não
houve a comprovação de que a proposta vencedora do certame era a
melhor para a entidade. O relatou acrescentou que a jurisprudência do TCU
indica que “a CPL, o pregoeiro e a autoridade superior devem verificar:
primeiro, se houve pesquisa recente de preço junto a fornecedores do bem e
se essa observou critérios aceitáveis”. Nesse aspecto, considerando que
itens representativos dos custos da planilha orçamentária apresentavam
valores superiores aos da Seop e que diversos itens dessa planilha não se
encontravam listados no cadastro da secretaria estadual, o condutor do
processo concluiu “que as alegações dos responsáveis não comprovaram
que de fato houve pesquisa de preço e que essa pesquisa observou critérios
aceitáveis”. Assim, em função dessa e de outras irregularidades, o
79
Colegiado rejeitou as razões de justificativas apresentadas e aplicou a

gestores da entidade a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/92.
Na fixação dos valores de referência da licitação, além de pesquisas de
mercado, devem ser contemplados os preços praticados por outros
órgãos e entidades da Administração Pública, nos termos do art. 15, inciso
V e § 1º, da Lei 8.666/93.
Representação apresentada por membro do Ministério Público junto ao
TCU questionara possíveis irregularidades em pregão destinado à
contratação de empresa especializada na prestação de serviços de
produção de materiais gráficos e de conversão de conteúdo para leitura em
meio digital. A unidade técnica apontara a “ausência de ampla pesquisa de
preços de mercado que retratasse de maneira fidedigna o valor de mercado
dos bens e serviços licitados”. O relator concordou que o valor estimado
pela UFJF apresentava discrepância em relação ao da oferta vencedora (R$
38 milhões para o lote 1 e R$ 11 milhões para o lote 2, diante da estimativa
de R$ 64 milhões e R$ 22 milhões, respectivamente), mas não lhe pareceu
possível afirmar, apenas com base no apontamento da unidade técnica,
“que houve irregularidade no processo de levantamento de preços, mesmo
porque, como se tem observado em processos semelhantes nesta Corte de
Contas, não são raras as licitações em que diferenças desta ordem são
observadas”. Acreditou, além disso, que os potenciais lances mais
vantajosos apresentados por empresas desclassificadas não deveriam ser
usados como referencial de preço, uma vez que a maioria delas não
manifestou intenção de recorrer da decisão que as excluiu do certame,
“circunstância que fragiliza a integridade de suas propostas. Deste modo,
não seria prudente utilizá-las como parâmetro para questionar os valores
da contratação”. O relator aduziu que os “atos de desclassificação e recusa
de propostas potencialmente mais vantajosas, foram todos plenamente
justificados, não se identificando vício nos motivos determinantes dos
sobreditos atos”, considerando importante “ressaltar, mais uma vez, que as
empresas com propostas mais vantajosas não recorreram contra suas
desclassificações”. Destacou, por fim, como pertinência dos preços
levantados no caso concreto, a existência de pregão eletrônico realizado
pela Fundação Universidade de Brasília para a contratação dos mesmos
serviços, “que, numa comparação entre as atas, obteve preços semelhantes
ao pregão ora impugnado”. Dessa forma, e considerando que não havia
comprovação de que a UFJF houvesse efetuado o levantamento de preços
em outros órgãos ou entidades públicas, o Tribunal, acolhendo os
argumentos do relator, julgou suficiente para elucidar o ponto em questão
dar ciência à universidade “acerca da necessidade de que as pesquisas de
mercado, além de consultas junto a fornecedores, devem contemplar (...)
preços contratados por outros órgãos ou entidades da Administração
Pública”, quando da fixação dos valores de referência, nos termos do art.
15, inciso V e § 1º, da Lei 8.666/93.
[VOTO]
80
19. Como se pode observar, não há qualquer orientação legal objetiva

acerca da metodologia para obtenção do preço de referência. O que se
exige do gestor é que os valores estimados estejam em consonância com
a prática do mercado.
20. Nessa linha, a razão para fixação do dito valor de marcado é evitar a
eventual contratação por preços abusivos, sendo que a efetiva depuração
do valor que melhor atende ao interesse público ocorrerá no ambiente de
concorrência inerente a todo processo licitatório. Deste modo, não vejo, no
caso, qualquer impropriedade na metodologia de obtenção da referência a
partir da média aritmética das pesquisas de mercado obtidas. [...].
[VOTO]
5. Primeiramente, são questionadas as disposições contidas no subitem
9.3.1.2. do acórdão recorrido, as quais estabelecem que as justificativas
de preços para as contratações da empresa [omissis] devem ser precedidas
da apresentação de três cotações junto ao mercado.
[...]
7. Embora as cotações junto ao mercado sejam uma forma direta e
objetiva de justificar os preços nas contratações sem licitação, poderá
haver casos em que a adoção desse procedimento não seja possível ou
não seja a mais adequada. Cito, por exemplo, as situações em que o preço
do objeto consta de algum sistema oficial de referência ou em que o
mercado seja de tal forma restrito que não permita a obtenção de tais
cotações.
8. Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte de Contas estabelece que a
apresentação de cotações junto ao mercado é apenas a forma
preferencial de se justificar o preço, podendo, caso não seja aplicável tal
procedimento, ser utilizados outros meios.
[...]
10. Acompanho, pois, o posicionamento da unidade técnica no sentido que
cabe a reforma da deliberação impugnada. Acolho, outrossim, a sugestão
colocada em declaração de voto efetuada pelo ilustre Ministro Raimundo
Carreiro, no sentido da importância de também ser efetuada pesquisa dos
preços praticados no âmbito de outros órgãos e entidades da
Administração Pública.
81
Na elaboração de orçamentos destinados às licitações, deve a
administração desconsiderar, para fins de elaboração do mapa de
cotações, as informações relativas a empresas cujos preços revelem-se
evidentemente fora da média de mercado, de modo a evitar distorções no
custo médio apurado e, consequentemente, no valor máximo a ser aceito
para cada item licitado.
Auditoria [...] apontara possível sobrepreço na contratação, mediante
pregão eletrônico, de serviços de buffet. Dentre os fatores incidentes para a
conformação de sobrepreço, fora verificada a inclusão, na planilha de
cotação, de preços, fornecidos por uma determinada sociedade
empresária, significativamente diferentes dos apresentados pelas demais
pesquisadas. Nesse ponto, anotou o relator que o fato “provocou
significativa elevação dos preços médios e, por conseguinte, do valor
máximo que veio a ser admitido pelo MRE no Pregão 3/2009".
Exemplificando, destacou que, no lote de maior relevância econômica, cuja
média apurada fora de R$ 215,00 por convidado, a média cairia para R$
201,50 caso fosse excluída a cotação exorbitante. Em termos globais, a
inclusão da empresa implicou na elevação em 16% no valor orçado.
Nessas condições, concluiu o relator que “a inclusão da empresa no mapa
de cotação elevou indevidamente a média e afetou negativamente a
competição, ao permitir que os licitantes cotassem preços maiores que
aqueles praticados por eles mesmos”. Assim, o Plenário, acolhendo a
proposta do relator, determinou ao Cerimonial do Ministério das Relações
Exteriores, dentre outras medidas, que nas futuras licitações da espécie
“deixe de considerar, para fins de elaboração do mapa de cotações, as
informações relativas a empresas cujos preços revelem-se evidentemente
fora da média de mercado (...) de modo a evitar distorções no custo médio
apurado e, consequentemente, no valor máximo a ser aceito para cada
item licitado”.
Nas empreitadas por preço global, erros ou omissões relevantes no
orçamento poderão ensejar termos aditivos, de modo a evitar o
enriquecimento sem causa de qualquer das partes.
Ainda no âmbito do estudo sobre o regime de empreitada por preço global,
o relator continuou analisando o tema da legalidade e da legitimidade dos
aditivos contratuais. Agora com enfoque nos casos de erros ou omissões
nos orçamentos, situação que considerou “o ponto mais controverso sobre
a prática contratual nas empreitadas globais”. Para o relator, “a dicotomia
em questão está em balancear a idealização da empreitada global com a
vedação do enriquecimento sem causa. Não seria concebível que falhas na
elaboração do edital redundem, com justa causa, em um
superfaturamento. Tampouco a Administração poderia se beneficiar de
erro que ela própria cometeu, pagando por um produto preço
relevantemente inferior que o seu justo preço de mercado. Erro preliminar
da própria Administração, independentemente do tipo de empreitada,
82
não pode redundar em ganhos ilícitos; porque se ilícito for, o

enriquecimento de uma parte, em detrimento de outra, sem causa jurídica
válida, faz-se vedado”. Assim, caberia analisar, em cada caso concreto, se o
erro verificado se caracteriza como vício do edital ou não, ou seja, se o erro
induziu a uma noção inexata (e a ganhos ilícitos) sobre o negócio a ser
contratado ou se era irrisório, acessório ou facilmente perceptível pelo
chamado homem médio. Diante das inúmeras situações passíveis de
ocorrerem, cada uma com suas particularidades e interveniências, concluiu
o relator que cada caso concreto exigirá solução distinta. Assim, melhor
cada instrumento convocatório explicitar, com precisão, o que será
considerado como “erro substancial”, capaz de motivar a revisão do
contrato. Ao acatar a proposta do relator, o Tribunal expediu orientação às
suas unidades técnicas para, em fiscalizações de obras e serviços de
engenharia executados sob o regime de empreitada por preço global,
proporem recomendação aos gestores para que incluam “nos editais
cláusula a estabelecer, de forma objetiva, o que será objeto de
aditamentos durante a execução da avença, bem como a definição do que
venha a ser ‘subestimativas ou superestimativas relevantes’ ,... , como, por
exemplo, o estabelecimento de percentuais de tolerância quantitativa
admitida em cada item do orçamento que torne descabida a celebração de
aditivo, como, ainda, a necessidade de que a imprecisão se refira a serviço
materialmente relevante do empreendimento”.
Os orçamentos de licitações em obras e serviços de engenharia devem
considerar a desoneração instituída pela Lei 12.844/13, que possibilita a
redução de custos previdenciários das empresas de construção civil,
caracterizando sobrepreço a fixação de valores em contrato que
desconsidere tal dedução.
No caso concreto, o orçamento da licitação não considerara a desoneração
instituída pela Lei 12.844/13, que, ao alterar o art. 7º da Lei 12.546/11
permite a redução dos custos previdenciários das empresas de construção
civil nas obras de construção de edifícios, de instalações prediais, de
acabamento e outros serviços especializados de construção. O relator
anotou que a desoneração "impacta diretamente e significativamente nos
encargos sociais sobre a mão de obra, aplicável ao objeto da presente
contratação. São 20% a menos a serem aplicados sobre os custos de todos
os operários. Ao mesmo tempo, como medida compensatória, deve-se
incluir 2% sobre o lucro bruto relativo à Contribuição Previdenciária sobre a
Renda Bruta (CPRB), a ser incluída diretamente no BDI". Ressaltou ainda
que "a não consideração dessa novidade em matéria tributária ensejou um
sobrepreço em toda a mão de obra do empreendimento". O Tribunal
decidiu notificar a empresa da impropriedade relativa à "inobservância, à
época da elaboração do orçamento da obra, da Lei 12.844/2013, que
alterou o art. 7º da Lei 12.546/2011 – a impactar nos custos das empresas
da construção civil nas áreas de construção de edifícios; instalações
elétricas, hidráulicas e outras instalações em construções; obras de
acabamento e outros serviços especializados de construção –
83
especificamente quanto à desoneração do INSS nos encargos sociais sobre a

mão de obra e quanto à criação da Contribuição Previdenciária sobre a
Renda Bruta, a onerar o BDI em 2%".
9.1.2. efetue, quando da realização de processos licitatórios, a pesquisa
prévia dos preços, junto a, no mínimo, três fornecedores, justificando a
inobservância deste número mínimo, sempre que houver impossibilidade
de cotação, em razão de restrições do mercado por ausência do número
mínimo de fornecedores, em observância ao Acórdão 1861/2008-1ª
Câmara;
9.3.13 atentem para a necessidade de realização de cotação eletrônica ou
pesquisa de preços, com, no mínimo, três fornecedores do ramo
pretendido, devidamente comprovada no processo licitatório, e com a
identificação do servidor responsável e de quem revisou o trabalho; [...]
9.3.17 implementem mecanismos para que seja feita a conferência das
pesquisas de preços;
9.2.6. elabore mapas de preço de referência para as aquisições com base
em pesquisa consistente do mercado, que abranja pelo menos três
fornecedores, submetendo os preços obtidos à análise crítica, com vistas a
descartar, de modo fundamentado, aqueles que se acham muito
destoantes em relação aos demais;
9.2.7. adote medidas com vistas a conferir os procedimentos de coleta e
elaboração de mapas de preço, de modo a evitar falhas recorrentes.
9.3.1. é imprescindível a realização de ampla e prévia pesquisa de preços,
que integrará o processo administrativo, quando da adesão a ata de
registro de preços, com o objetivo de comprovar sua vantagem, em atenção
ao art. 8º do Decreto 3.931/2001;
84
9.2.1. estabeleçam formalmente, em seus normativos, procedimentos
mínimos para o adequado planejamento das contratações, documentados
nos autos dos respectivos processos, prevendo: [...]
9.2.1.3. avaliação do custo, mediante orçamento detalhado, em que
constem os preços unitários relativos a cada item de serviço e o valor
global, elaborado a partir de fundamentada pesquisa de preços praticados
no mercado, incluindo consultas a diversas fontes de informação, de modo
a demonstrar, no caso das contratações diretas, a compatibilidade do preço
contratado com os valores de mercado; e, nos casos de licitação, os
parâmetros para verificar a adequação das propostas econômicas;
A pesquisa de preços que antecede a elaboração do orçamento de
licitação demanda avaliação crítica dos valores obtidos, a fim de que
sejam descartados aqueles que apresentem grande variação em relação
aos demais e, por isso, comprometam a estimativa do preço de
referência.
Representação de unidade técnica do Tribunal apontou irregularidades na
elaboração do orçamento que serviu de base para a contratação de serviço
de manutenção predial. Segundo a autora da representação, a estimativa
de preços que integrou o projeto básico da licitação revelou-se
inconsistente, visto que os valores pesquisados apresentaram grandes
variações de preços, “suficientes para se afirmar que a média desses preços
não se presta para representar os preços praticados no mercado”. Anotou,
a esse respeito, que o órgão poderia ter-se valido dos preços praticados em
outros contratos celebrados pelo órgão com objetos similares. Tal
fragilidade teria ficado patente a partir da verificação de que a proposta
vencedora (R$ 3.292.668,90) apresentou valor muito menor do que o
estimado pela COGRL/MF e que constou do edital (R$ 6.423.490,12). O
relator, ao endossar a avaliação da unidade técnica, considerou ser
indispensável que a Administração “avalie, de forma crítica, a pesquisa de
preço obtida junto ao mercado, em especial quando houver grande
variação entre os valores a ela apresentados”. E fez menção à ementa do
Acórdão 1.108/2007-Plenário: “Não é admissível que a pesquisa de preços
de mercado feita pela entidade seja destituída de juízo crítico acerca da
consistência dos valores levantados, máxime quando observados indícios de
preços destoantes dos praticados no mercado”. Concluiu, por isso, ter
havido violação ao disposto no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993.
Anotou, no entanto, que desse vício não resultou dano ao erário, porque a
disputa entre as licitantes conduziu à contratação do serviço por valor
adequado. O Tribunal, então, ao acolher proposta do relator, decidiu
apenar os responsáveis com multa do art. 58 da Lei nº 8.443/1992.
Precedente mencionado: Acórdão 1.108/2007-Plenário.
85
9.5.4. em futuros leilões, faça constar da documentação remetida a este
Tribunal as memórias de cálculo que evidenciem como foram obtidos os
preços unitários dos serviços envolvidos nas obras civis, bem como, de
forma clara e objetiva, a metodologia adotada para estimativa dos preços
dos equipamentos eletromecânicos acompanhada de memória de cálculo
que demonstre os preços obtidos, subsidiada por cotações realizadas junto
a fornecedores, ou por banco de preços, ou por outros métodos;
9.3. dar ciência [...] alertando os gestores daquele órgão que a reincidência
injustificada em tais falhas sujeitará os responsáveis à sanção prevista no
inc. II do art. 58 da Lei 8.443/1992:
9.3.1. o orçamento que compôs o projeto básico do certame licitatório não
contemplou, em sua totalidade, o disposto no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei
8.666/1993, considerando não haver apresentado, de forma clara e
precisa, todas as memórias de cálculo e/ou pesquisas de mercado que
formaram os preços dos insumos e dados de entrada utilizados para
compor o preço total da obra;
[VOTO] Em relação à estimativa de preços [...], correta a unidade instrutiva
ao afirmar que aquela não somente não se encontra devidamente
documentada no respectivo processo administrativo, como, também,
apresenta erros de cálculo e não foi realizada adequadamente quanto à
amplitude da consulta aos entes que poderiam prestar os serviços, além da
insuficiência de informações quanto aos preços praticados para bens e
serviços equivalentes em contratações atualizadas feitas por outros entes
públicos.
9.3. determinar [...] que faça constar em seus futuros processos licitatórios
toda a documentação utilizada como base à formação do preço estimado
pela administração, valor esse utilizado como parâmetro nas contratações
de bens e serviços;
86
Nas sete visitas in loco, “foram encontrados processos que sequer possuíam
pesquisa de preços, mesmo que superficial”, e a análise das respostas aos
questionários eletrônicos mostrou que “apenas 45% [dos respondentes]
afirmaram ter realizado estimativa de preço realizada com base em
informações de diversas fontes”, conforme destacou a unidade técnica. A
relatora registrou a necessidade de observância de orientação contida no
Acórdão nº. 2.170/2007 – Plenário, “visto que naquela deliberação foram
discutidos, de modo percuciente, entre outros aspectos, os parâmetros que
podem nortear o gestor público a realizar, de modo adequado, a pesquisa
de preços que antecede o lançamento do processo licitatório”. O Tribunal,
então, decidiu recomendar ao MPOG que oriente os integrantes do Sistema
de Administração de Recursos de Informação e Informática – Sisp a
executarem as seguintes ações nas contratações de serviços de tecnologia
da informação (TI): [...] 9.2.5. elaborar orçamento detalhado em planilhas
à luz do acórdão 2.170/2007 – Plenário e do item 9.1.6 do acórdão
2.471/2008 – Plenário, inclusive nos casos de dispensa e inexigibilidade de
licitação, em atenção ao disposto nos arts. 6º, inciso IX, alínea “f”, e 7º, §
2º, inciso II, da Lei 8.666/1993”.
(Acórdão 54/2012 – Plenário; Informativo 90)
[VOTO]
O entendimento dominante do Tribunal é de que, se não for possível obter
preços de referência nos sistemas oficiais, deve ser realizada pesquisa
contendo o mínimo de três cotações de empresas ou fornecedores
distintos, fazendo constar do respectivo processo a documentação
comprobatória dos levantamentos e estudos que fundamentaram o preço
estimado. Além disso, não sendo possível obter esse número de cotações,
deve ser elaborada justificativa circunstanciada. Como precedentes, os
acórdãos 1.379/2007, 3.219/2010 e 1.266/2011, todos do Plenário.
[ACÓRDÃO]
9.2. fixar prazo de quinze dias para [...] alteração/correção das cláusulas do
edital [...] condicionando a republicação do edital à correção das seguintes
irregularidades:
9.2.6. o orçamento não apresenta todas as composições de preços
unitários, contém serviços discriminados na forma de verba e não indica o
percentual e a composição da taxa de encargos sociais, descumprindo os
arts. 6º, IX, "f", e 7º, § 2º, II, da Lei 8.666/1993, conforme tratado no item
3.4 do relatório;
9.2.7. não foi elaborada adequada pesquisa de mercado para definir os
custos de todos os serviços sem referência em sistemas oficiais, com
cotação em três fornecedores distintos ou a apresentação de justificativa
para a sua falta, em afronta ao art. 6º, IX, "f", da Lei 8.666/1993, e a
jurisprudência deste Tribunal;
87
9.3.3. realize levantamento de preço dos possíveis veículos que atendem às
especificações editalícias, utilizando-se, para tanto, do mercado ou de
revistas e sítios eletrônicos especializados, de forma a orientar a atuação
da Comissão de Licitação durante a realização do procedimento,
especificamente no que concerne à aceitabilidade das propostas que
vierem a ser apresentadas;
Registrou o relator, que a jurisprudência do TCU é no sentido de que “no
caso de não ser possível obter preços referenciais nos sistemas oficiais
para a estimativa de custos que antecederem os processos licitatórios, deve
ser realizada pesquisa de preços contendo o mínimo de três cotações de
empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo processo
a documentação comprobatória pertinente aos levantamentos e estudos
que fundamentaram o preço estimado. [...] caso não seja possível obter
esse número de cotações, deve ser elaborada justificativa circunstanciada”.
O Plenário determinou a anulação dos atos relativos ao Pregão Eletrônico
nº 62/2011, cujos procedimentos somente poderão ser reiniciados
mediante a realização de nova pesquisa de preços de mercado com, no
mínimo, três empresas do ramo e na abrangência territorial adequada.
(Acórdão 2531/2011 – Plenário; Informativo 80)
Proceda à pesquisa de mercado, em atenção ao art. 14, inciso IV, da IN/SLTI
nº 04/2008, considerando as seguintes opções:
• preços praticados em contratações similares com empresas públicas e
privadas;
• consulta às empresas que apresentaram questionamentos no âmbito do
certame em questão;
• consulta a órgãos da Administração, que informaram estar em processo
de aquisição de solução semelhante (...).
Realize detalhada estimativa de preços com base em pesquisa
fundamentada em informações de diversas fontes propriamente avaliadas,
como, por exemplo, cotações específicas com fornecedores, contratos
anteriores do próprio órgão, contratos de outros órgãos e, em especial, os
valores registrados no Sistema de Preços Praticados do SIASG e nas atas
de registro de preços da Administração Pública Federal, de forma a
88
possibilitar a estimativa mais real possível, em conformidade com os arts.

6º, inciso IX, alínea “f”, e 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993.
Realize ampla pesquisa de preços no mercado, a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido, anexando-a respectivo processo licitatório, de
acordo com os arts. 7º, § 2º, II, e 43, IV, da Lei nº 8.666/1993.
A teor do art.43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, a estimativa de custos para
fins de licitação deve ser feita com base em efetiva pesquisa de preços no
mercado, e não a partir da aplicação de índices inflacionários sobre os
valores referentes a licitações similares anteriores.
9.1. recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão -
MPOG que preveja, em documento normativo que trate exclusivamente de
licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, distinto da
norma que se refere genericamente à contratação de outros serviços, que
os projetos básicos ou termos de referência, utilizados pelos entes da
Administração Pública Federal para contratar serviços de Tecnologia da
Informação, contenham, no mínimo, os tópicos a seguir:
[...]
9.1.6. Estimativa do preço, que deve ser:
- realizada com base em informações de diversas fontes, estando
justificado nos autos, o método utilizado, bem como as fontes dos dados
que a subsidiaram (Lei nº 8.666/1993, art. 6º, IX, "f”, e itens 32 a 36 do
Voto do Acórdão nº 2.170/2007 - Plenário);
- detalhada em seus custos unitários (Lei nº 8.666/1993, art. 7º, § 2º, inciso
II)
- detalhada em planilhas que expressem a composição de todos os seus
custos unitários (Lei nº 8.666/1993, art. 7º, §2º);
9.3.7. instrua os processos de contratação referentes à prestação de
serviços de tecnologia da informação, com pesquisa de preços
fundamentada e detalhada, utilizando, para isso, consulta, por exemplo, a
fornecedores, outros órgãos da Administração Pública e contratações
89
anteriores com objeto similar, em conformidade com o disposto nos arts.

40, § 2°, II, e 43, IV, da Lei nº 8.666/1993;
Veja também: Acórdão 3.516/2007 – 1ª Câmara
[SUMÁRIO]
1. A aferição de preços nas aquisições e contratações de produtos e
serviços de tecnologia da informação, no âmbito da Administração Pública
federal, na fase de estimativa de preços, no momento de adjudicação do
objeto do certame licitatório, na contratação e alterações posteriores, deve
se basear em valores aceitáveis, que se encontrem dentro da faixa
usualmente praticada pelo mercado em determinada época, obtida por
meio de pesquisa a partir de fontes diversas, como orçamentos de
fornecedores, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos -
inclusos aqueles constantes no Comprasnet -, valores registrados em atas
de Sistema de Registro de Preços, entre outras, a exemplo de
compras/contratações realizadas por corporações privadas em condições
idênticas ou semelhantes àquelas da Administração Pública.
2. Preço aceitável, a ser considerado na faixa de preços referida no item
precedente, é aquele que não representa claro viés em relação ao contexto
do mercado, ou seja, abaixo do limite inferior ou acima do maior valor
constante da faixa identificada para o produto ou serviço.
3. A utilização de fontes que não sejam capazes de representar o mercado
de tecnologia da informação para produtos com certa complexidade ou
serviços fornecidos para o setor público - como sites na Internet, inclusive
internacionais - pode servir apenas como mero indicativo de preço, sem
que sirvam os valores encontrados, por si sós, para caracterização de
sobrepreço ou superfaturamento.
É imprescindível a fixação, no edital, dos critérios de aceitabilidade de
preços unitários e globais, em face do disposto no art. 40, inciso X, c/c o art.
43, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993.
Não é possível licitar obras e serviços sem que o respectivo orçamento
detalhado, elaborado pela Administração, esteja expressando, com
razoável precisão quanto aos valores de mercado, a composição de todos
os seus custos unitários, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº
8.666/1993, tendo-se presente que essa peça é fundamental para a
contratação pelo preço justo e vantajoso, na forma exigida pelo art. 3º da
citada lei.
90
Deve ser estabelecido procedimento padronizado de pesquisa de preços,
em que seja exigido o mínimo de três propostas e completo detalhamento
da proposta pelo fornecedor, em conformidade com o solicitado e deve
haver vinculação entre o valor indicado na proposta e o efetivamente
contratado.
Por fim, recomenda-se que as diversas fontes de pesquisa consultadas sejam

informadas, preferencialmente, na própria planilha (no rodapé ou em campo
próprio para observações), devendo os documentos coletados na pesquisa ser
juntados aos autos do processo de licitação.
(SLTI/MP) que:
[...]
9.2.1.8. publicar todos os documentos que integram os processos de
aquisição (e.g., solicitação de aquisição, estudos técnicos preliminares,
estimativas de preços, pareceres técnicos e jurídicos etc.) na internet, a
menos dos considerados sigilosos nos termos da lei, em atenção aos arts.
3°, I a V, 5º, 7º, VI e 8º, §1º, IV e §2º, da Lei 12.527/2011;
[...]
9.2.4. a realização de pesquisa de preços de mercado de forma indireta, por
meio de corretora, sem a devida documentação das propostas no processo
administrativo correspondente, contraria o disposto nos arts. 3º e 57, inciso
II, da Lei nº 8.666/93;
9.3.7. instrua os processos de contratação referentes à prestação de
serviços de tecnologia da informação, com pesquisa de preços
fundamentada e detalhada, utilizando, para isso, consulta, por exemplo, a
fornecedores, outros órgãos da Administração Pública e contratações
anteriores com objeto similar, em conformidade com o disposto nos arts.
40, § 2°, II, e 43, IV, da Lei nº 8.666/1993;
(Acórdão 1163/2008 – Plenário) Vide: Acórdão 3.516/2007 – 1ª Câmara
91
Faça constar dos processos licitatórios toda a documentação que deu
suporte à formação do preço estimado pela Administração, valor esse
utilizado como parâmetro nas contratações de bens e serviços.
9.3. dar ciência [...] alertando os gestores daquele órgão que a reincidência
injustificada em tais falhas sujeitará os responsáveis à sanção prevista no
inc. II do art. 58 da Lei 8.443/1992:
9.3.1. o orçamento que compôs o projeto básico do certame licitatório não
contemplou, em sua totalidade, o disposto no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei
8.666/1993, considerando não haver apresentado, de forma clara e
precisa, todas as memórias de cálculo e/ou pesquisas de mercado que
formaram os preços dos insumos e dados de entrada utilizados para
compor o preço total da obra;
92
1.4. INSTRUÇÃO NORMATIVA SLTI/MPOG N.º 05/2014
Em consonância com a jurisprudência do TCU, o Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão (MPOG) editou a Instrução Normativa n.º 05, de 27.6.2014,
estabelecendo procedimentos administrativos básicos para a realização de
pesquisa de preços para contratação de bens e serviços. Segue a íntegra do
normativo (destacamos).
IN 05/2014
(na redação dada pela IN 3, de 20.04.2017)
Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre o procedimento
administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de
bens e contratação de serviços em geral.
Parágrafo único. Subordinam-se ao disposto nesta Instrução Normativa os
órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG).
Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos
seguintes parâmetros:
I - Painel de Preços disponível no endereço
eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br;
II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou
concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de
preços;
III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos
especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de
acesso; ou
IV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não
se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias.
§1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados
de forma combinada ou não, devendo ser priorizados os previstos nos
incisos I e II e demonstrado no processo administrativo a metodologia
utilizada para obtenção do preço de referência.
§2º Serão utilizados, como metodologia para obtenção do preço de
referência para a contratação, a média, a mediana ou o menor dos valores
obtidos na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um
conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais dos parâmetros
adotados neste artigo, desconsiderados os valores inexequíveis e os
excessivamente elevados.
§3º Poderão ser utilizados outros critérios ou metodologias, desde que
devidamente justificados pela autoridade competente.
§4º Os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em
especial, quando houver grande variação entre os valores apresentados.
93
§5º Para desconsideração dos preços inexequíveis ou excessivamente

elevados, deverão ser adotados critérios fundamentados e descritos no
processo administrativo.
§6º Excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente,
será admitida a pesquisa com menos de três preços ou fornecedores."
Art. 3º Quando a pesquisa de preços for realizada com os fornecedores,
estes deverão receber solicitação formal para apresentação de cotação.
Parágrafo único. Deverá ser conferido aos fornecedores prazo de resposta
compatível com a complexidade do objeto a ser licitado, o qual não será
inferior a cinco dias úteis.
Art. 4º Não serão admitidas estimativas de preços obtidas em sítios de
leilão ou de intermediação de vendas.
Art. 5º O disposto nesta Instrução Normativa não se aplica a obras e
serviços de engenharia, de que trata o Decreto nº 7.983, de 8 de abril de
2013.
Na elaboração do orçamento estimativo da licitação, bem como na
demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de contrato,
devem ser utilizadas fontes diversificadas de pesquisa de preços. Devem
ser priorizadas consultas ao Portal de Compras Governamentais e a
contratações similares de outros entes públicos, em detrimento de
pesquisas com fornecedores, publicadas em mídias especializadas ou em
sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, cuja adoção deve
ser tida como prática subsidiária.
Em Representação acerca de pregão eletrônico promovido pelo Ministério
da Justiça (MJ) para a contratação de empresa especializada na prestação
de serviços de transportes, incluindo veículos e motoristas, a unidade
técnica apontara, dentre outras irregularidades, que a pesquisa de preços
efetuada pelo MJ para subsidiar o orçamento se mostrou deficiente, “haja
vista que só foram utilizados dados fornecidos por apenas duas empresas,
sendo considerado o menor valor apresentado para cada um dos itens
componentes do objeto”. Em sede de oitiva, o MJ alegou, dentre outros
aspectos, que a falta de similaridade do objeto impossibilitara o
comparativo com outras atas de registro de preços e pesquisas em sítios
eletrônicos. O órgão acrescentou ainda que a pesquisa realizada “observou
as regras da IN SLTI/MPOG 5/2014 (com as alterações introduzidas pela IN
SLTI/MPOG 7/2014)”, a qual “permite excepcionalmente pesquisa de
mercado com menos de três preços ou fornecedores, bem como a adoção
do menor valor obtido em vez da média aritmética”. Em juízo de mérito, o
relator rejeitou as justificativas apresentadas, ressaltando que a mesma
modelagem do objeto licitado “já foi adotada em editais de outros órgãos
da administração pública”. Ponderou que, apesar de cada órgão
estabelecer as especificações do objeto conforme sua necessidade, “o que
de certo modo dificulta a comparação dos respectivos objetos”, algumas
especificações dos veículos eram semelhantes. Nesse sentido, com base em
comparativo realizado entre a proposta vencedora e valores executados em
94
contratos de objetos semelhantes, concluiu o relator que, a despeito da

deficiência da pesquisa de preços que subsidiou o orçamento do certame,
“não ficou caracterizado indício de preços fora dos valores de mercado”. Por
fim, revisitando a legislação e a jurisprudência acerca da matéria, e
considerando o princípio da hierarquia das leis, o relator concluiu, a partir
da interpretação sistêmica do art. 15, inciso V, da Lei 8.666/93, do art. 2º
da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 e da jurisprudência do TCU
sobre o tema, que, “ para fim de orçamentação nas licitações de bens e
serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III
do art. 2º da referida IN, quais sejam, ‘Portal de Compras
especializados ou de domínio amplo’ e ‘pesquisa com os fornecedores’ ”. O
Tribunal, acompanhando o voto do relator, decidiu, dentre outras
deliberações, dar ciência ao MJ de que: i) “(...) na elaboração de orçamento
na fase de planejamento da contratação de bens e serviços, bem como
quando da demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de
contrato de serviço contínuo, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a
fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem
adjudicados”; ii) “para fim de orçamentação nas licitações de bens e
serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III do
art. 2º da IN SLTI/MPOG 5/2014, quais sejam, ‘Portal de Compras
especializados ou de domínio amplo’ e ‘pesquisa com os fornecedores’, cuja
adoção deve ser vista como prática subsidiária, suplementar”.
Os sistemas oficiais de referência da Administração Pública refletem, em
boa medida, os preços de mercado e, por gozarem de presunção de
veracidade, devem ter precedência em relação à utilização de cotações
feitas diretamente com empresas do mercado.
Em Auditoria realizada nas obras de implantação do corredor de ônibus
Radial Leste - Trecho 1, no município de São Paulo/SP (Fiscobras 2015),
abrangendo o Contrato 43/Siurb/13 e o Edital de Pré-Qualificação 1/2012-
SPobras, foram detectadas pela equipe várias irregularidades ensejadoras
de sobrepreço, tanto relativamente à taxa de BDI como a outros serviços,
em razão da utilização de preços, no orçamento estimativo do certame,
diferentes dos constantes dos sistemas referenciais da Administração,
justificados a partir de cotações feitas diretamente no mercado.
Utilizando-se da metodologia da curva ABC, a equipe de auditoria apurou
três itens com subpreço total de 17 milhões. Por outro lado, apurou
também sobrepreço total de R$ 67 milhões em 23 itens dos 37 que
formavam a composição. Desses 23 itens, seis deles respondem por 48
milhões, 25 milhões referentes a sobrepreço em comparação com os
preços do sistema referência ORSE, do Departamento Estadual de
95
Habitação e Obras Públicas de Sergipe (DEHOP/SE). Nessa situação,

verificou-se que a Administração realizou cotação própria junto ao
mercado, utilizando-a como parâmetro para composição dos preços, em
detrimento da aplicação do ORSE. Entendeu o relator, alinhando-se à
unidade instrutiva, tratar-se de irregularidade, pois conforme já afirmado
pelo Tribunal no Acórdão 3.061/2011 Plenário, os referenciais oficiais da
Administração refletem, em boa medida, os preços de mercado e, por
gozarem de presunção de veracidade, devem ter precedência em relação à
utilização de cotações realizadas diretamente com empresas do mercado.
Diante dessa constatação e de outras, apontadas pelo relator, decidiu o
Colegiado determinar ao Ministério da Cidades e à Caixa Econômica Federal
que se abstenham de liberar recursos federais para execução do contrato,
em virtude da identificação de preços excessivos frente ao mercado.
Relevante noticiar que, recentemente, o Tribunal de Contas da União editou

norma interna (Portaria-TCU n.º 117, de 03 de maio de 2016), que disciplina
procedimentos de pesquisa de preços no planejamento das compras de materiais
de consumo.
A norma estabelece como fonte primordial de consulta, na linha do acórdão

acima citado, contratos ou licitações recentes da Administração Pública.
96
PARTE 2 – ELABORANDO A PLANILHA – MÓDULO I:

COMPOSIÇÃO DA REMUNERAÇÃO DA MÃO DE OBRA
Começaremos a elaborar uma planilha para estimativa do custo de um

contrato de terceirização (execução de serviço contínuo mediante cessão de mão
de obra).
Para a elaboração de nossa planilha, adotaremos como exemplo a

contratação de um posto de serviços de vigilância diurna (44h/semana).
Ressaltamos, contudo, que todas as instruções e normas mencionadas no texto
servem para qualquer tipo de serviço terceirizado – executado mediante cessão de
mão de obra.
Os conceitos, os princípios e as normas mencionadas podem ter aplicação na

elaboração do orçamento de serviços outros que não envolvam terceirização. Não
é possível ter uma planilha padronizada para todo tipo de serviço; cada objeto
requer estimativa de preços específica.
O objetivo desta parte do curso é que você domine a formação do preço

alusivo ao custo da mão de obra da planilha de custos e formação de preços de um
contrato de terceirização, mediante a compreensão das normas e da jurisprudência
aplicáveis à espécie.
MONTAGEM DA PLANILHA, CONFORME MODELO PROPOSTO PELA

IN 05/2017
Montaremos a planilha de custos e formação de preços, utilizando-nos

do modelo proposto pela IN 05/2017, com algumas adaptações que julgamos
pertinentes.
O modelo de planilha previsto na IN 05/2017 é flexível – Neste ponto

impende anotar que o modelo de planilha constante do Anexo VII-D daquela
norma não é rígido, vale dizer, pode ser adaptado às necessidades e circunstâncias
específicas da contratação proposta. Disposições da própria norma evidenciam
essa possibilidade:
97
IN 05/2017
ANEXO - DEFINIÇÕES
XV - PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS: documento a ser
utilizado para detalhar os componentes de custo que incidem na formação
do preço dos serviços, podendo ser adequado pela Administração em
função das peculiaridades dos serviços a que se destina, no caso de serviços
continuados.
[...]
ANEXO VII-A - DIRETRIZES GERAIS PARA ELABORAÇÃO DO ATO
CONVOCATÓRIO
7.7. O modelo de planilha de custos e formação de preços previsto no
Anexo VII-D desta Instrução Normativa deverá ser adaptado às
especificidades do serviço e às necessidades do órgão ou entidade
contratante, de modo a permitir a identificação de todos os custos
envolvidos na execução do serviço, e constituirá anexo do ato convocatório
a ser preenchido pelos proponentes;
A planilha que elaboraremos servirá de modelo para os licitantes. Assim,

deverá conter todos os elementos indispensáveis à formulação da proposta de
preços.
Alguns elementos serão preenchidos pelos licitantes, como, por exemplo, o

número do processo e do edital da licitação, a data e hora da proposta. São os
dados iniciais da planilha:
PLANILHA DE CUSTOS ESTIMADOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS
(Para Contrato de Terceirização)
Nº do Processo
Licitação n.º
Data: ______/_______/____________ às ______:______ horas
Em seguida, nossa planilha conterá campos nos quais serão informados

alguns dados referentes à contratação. Você observará que a planilha está
estruturada em quadros demonstrativos, módulos e submódulos de despesas.
O quadro demonstrativo de discriminação dos serviços, os módulos e

submódulos e o quadro-resumo do custo da mão de obra devem ser preenchidos
para cada tipo de serviço (ou categoria profissional). O quadro de identificação
dos serviços e o quadro-resumo do valor mensal dos serviços devem indicar todos
os serviços contratados (ou categorias profissionais envolvidas na prestação).
98
Para os fins deste estudo, adotaremos como métrica o posto de serviço.

Preencheremos todos os campos com dados da contratação de um posto de
serviço de vigilância diurna (44h/semana). Passemos, então, ao preenchimento
dos quadros de discriminação e identificação dos serviços.
DISCRIMINAÇÃO DOS SERVIÇOS

(Dados Referentes à Contratação)
A Data da apresentação da proposta 19.02.2018

B Município/UF Brasília/DF
Ano do Acordo, Convenção Coletiva ou Sentença Normativa
C 2018
em Dissídio Coletivo
D Número de meses de execução contratual 12
IDENTIFICAÇÃO DO SERVIÇO
Quantidade total a contratar

Tipo de Serviço Unidade de Medida
(em função da unidade de medida)
Vigilância Diurna Posto (44h/semana) 1
Notas:
1) a unidade de medida “posto de serviço” deve ser exceção; a regra é a medição e
pagamento por resultados (por exemplo: as ações são solicitadas, medidas e
pagas uma por uma, como pode se dar em um contrato para prestação de serviço
de manutenção de elevadores – é feita a solicitação, os técnicos executam a ação e
o contratado é remunerada pelos serviços e peças fornecidas, conforme previsto
no Termo de Referência e constantes da ordem de serviço); vide, a propósito dessa
temática, os comentários abaixo, após estas notas.
2) se você considerar que a contratação por postos é a que melhor atende aos
interesses da Administração, justifique a impossibilidade de medir e pagar por
resultados; no exemplo que utilizamos adotamos a contratação por postos porque
não é possível contratar serviço de vigilância por resultado; é da natureza desse
serviço a medição por posto, em que se exige a presença do prestador por uma
jornada definida;
3) a quantidade a contratar é definida em função da unidade de medida adotada; no
nosso exemplo, por posto; no caso, estimaremos o custo de um posto de vigilância;
4) os serviços de natureza continuada, como é o caso do nosso exemplo, podem ter
sua duração estendida por até 60 meses (vide art. 57, II, da Lei 8.666/93); é
comum, entretanto, fixar em 12 meses o primeiro período de vigência e execução
contratual, podendo ser renovado o contrato posteriormente.
99
MEDIÇÃO E PAGAMENTO POR RESULTADOS X POSTOS DE

SERVIÇOS/HORAS TRABALHADAS
A unidade de medida “posto de serviço” deve ser exceção; a regra é a medição

e pagamento por resultados (por exemplo: as ações são solicitadas, medidas e
pagas uma por uma, como pode se dar em um contrato para prestação de serviço
de manutenção de elevadores – é feita a solicitação, os técnicos executam a ação e
o contratado é remunerada pelos serviços e peças fornecidas, conforme previsto
no Termo de Referência e constantes da ordem de serviço).
As normas que disciplinam a terceirização no âmbito da Administração

Pública Federal determinam que, na fase de planejamento da contratação, os
serviços sejam especificados de modo a contemplar metodologia de mensuração
dos serviços, e respectivo pagamento, que considere os resultados alcançados e
não a mera disponibilização da mão de obra.
DECRETO 2.271/97
Art. 3º O objeto da contratação será definido de forma expressa no edital
de licitação e no contrato exclusivamente como prestação de serviços.
§ 1º Sempre que a prestação do serviço objeto da contratação puder ser
avaliada por determinada unidade quantitativa de serviço prestado, esta
deverá estar prevista no edital e no respectivo contrato, e será utilizada
como um dos parâmetros de aferição de resultados.
IN 05/2017
ANEXO V
REFERÊNCIA (TR)
Projeto Básico:
[...]
2.6. Modelo de gestão do contrato e critérios de medição e pagamento:
[...]
d) Definir a forma de aferição/medição do serviço para efeito de
pagamento com base no resultado, conforme as seguintes diretrizes, no
que couber:
d.1. estabelecer a unidade de medida adequada para o tipo de serviço a ser
contratado, de forma que permita a mensuração dos resultados para o
pagamento da contratada e elimine a possibilidade de remunerar as
empresas com base na quantidade de horas de serviço ou por postos de
trabalho, observando que:
100
d.1.1. excepcionalmente poderá ser adotado critério de remuneração da

contratada por quantidade de horas de serviço, devendo ser definido o
método de cálculo para quantidade, qualificação da mão de obra e tipos de
serviços sob demanda, bem como para manutenção preventiva, se for o
caso;
contratada por postos de trabalho, devendo ser definido o método de
cálculo para quantidades e tipos de postos necessários à contratação;
d.1.3. na adoção da unidade de medida por postos de trabalho ou horas de
serviço, admite-se a flexibilização da execução da atividade ao longo do
horário de expediente, vedando-se a realização de horas extras ou
pagamento de adicionais não previstos nem estimados originariamente no
ato convocatório.
IN 04/2014
Art. 7º É vedado:
[...]
VIII – adotar a métrica homem-hora ou equivalente para aferição de
esforço, salvo mediante justificativa e sempre vinculada à entrega de
produtos de acordo com prazos e qualidade previamente definidos;
IX – contratar por postos de trabalho alocados, salvo os casos justificados
mediante a comprovação obrigatória de resultados compatíveis com o
posto previamente definido; e
A disciplina normativa, quanto à matéria, tem origem na jurisprudência do

Tribunal de Contas da União, que tem se firmado, enfaticamente, no sentido de
privilegiar-se a medição e pagamento por resultados e não por critério
remuneratório vinculado à mera disponibilização da mão de obra.
Súmula 269
Nas contratações para a prestação de serviços de tecnologia da
informação, a remuneração deve estar vinculada a resultados ou ao
atendimento de níveis de serviço, admitindo-se o pagamento por hora
trabalhada ou por posto de serviço somente quando as características do
objeto não o permitirem, hipótese em que a excepcionalidade deve estar
prévia e adequadamente justificada nos respectivos processos
administrativos.
É irregular a contratação de serviços por postos de trabalho, com medição
e pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço, sempre que a
prestação do serviço puder ser avaliada por determinada unidade
101
quantitativa ou por nível de serviço alcançado (aferição por resultados),

em obediência ao art. 3º, § 1º, do Decreto 2.271/97.
Em Auditoria realizada na área de licitações, contratos e convênios do
Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Mato Grosso do Sul,
fora apontada, entre as irregularidades encontradas, a ausência de critérios
quantitativos para contratação e pagamento de serviços de manutenção
predial, com previsão de pagamento por hora trabalhada. Como destacou
a unidade instrutiva, a natureza dos serviços a serem licitados (manutenção
predial preventiva e corretiva, que compreende serviços de hidráulica,
elétrica, pintura, carpintaria, esquadrias, cobertura, gesso e serralheria)
permite a quantificação dos custos com base em critérios estabelecidos em
publicações técnicas e governamentais, como Sinapi e a TCPO (Tabela para
Composição de Custos para Orçamentos), de larga utilização em certames
públicos. Adotar remuneração por hora trabalhada, para esse tipo de
serviço, possibilita a ocorrência do aumento do lucro da empresa
proporcionalmente à sua inaptidão na execução dos serviços, pois quanto
mais tempo usar para realizar um serviço maior será o seu lucro. Taxativo
em seu voto, e acolhendo a manifestação da unidade técnica, o relator
afirmou a inadequação do critério de pagamento por hora trabalhada, bem
como sua contrariedade à jurisprudência do Tribunal. Foram rejeitadas as
razões de justificativa dos responsáveis, com imputação de multa.
(Acórdão 5157/2015 – Primeira Câmara – INFORMATIVO 259)
informação (TI), a utilização de métricas semelhantes a Unidade de
Serviço Técnico (UST) e Unidade de Medida de Serviços (UMS) mostra-se
inadequada para a remuneração de serviços que não geram resultados ou
produtos aferíveis pelo ente público contratante, e não se coaduna ao
disposto na Súmula TCU 269.
Relatório de consolidação das auditorias realizadas para avaliar o processo
de trabalho de gestão de contratos de Tecnologia da Informação (TI) em
órgãos da Administração Pública Federal apontara, dentre outros achados,
falhas relacionadas à mensuração de serviços em contratos de suporte ou
sustentação à infraestrutura de tecnologia da informação e comunicações.
Nesse aspecto, a unidade técnica destacara que – apesar de um dos pilares
do novo modelo de contratações de TI, regulamentado pela IN 4/10, da
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, consistir na remuneração vinculada ao
alcance de resultados, em consonância coma a Súmula TCU 269 – alguns
contratos auditados utilizaram-se de métricas de resultados para serviços
que não geram qualquer produto ou resultado aferível. Como
consequência, ainda segundo a unidade técnica, ter-se-ia um maior risco de
pagamento por serviços não realizados, assim como “de conflito de
interesses por parte da empresa contratada, já que, quanto maior o número
de chamados ela é instada a solucionar, maior será seu faturamento.
Reedita-se, assim, o paradoxo do lucro-incompetência (Acórdão 786/2006)
sob um modelo supostamente vinculado a resultados”. Endossando a
análise da unidade técnica, o relator anotou que “de acordo com o novo
102
modelo de contratação de TI, a remuneração deve estar vinculada aos

resultados obtidos, admitindo-se apenas de forma excepcional o
pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço. Para isso, nos
contratos de suporte à infraestrutura de rede, estão sendo desenvolvidos
novos critérios e mecanismos para remuneração dos serviços, como a
Unidade de Serviço Técnico (UST) ou Unidade de Medida de Serviços
(UMS)”. Explicou que “nesse critério de remuneração, o ente público
promotor da licitação elabora, como anexo ao edital, um catálogo de
serviços a serem prestados, contendo a descrição e a respectiva quantidade
de UST de cada serviço, de acordo com a natureza, a complexidade e
criticidade do serviço”. Ponderou o relator, contudo, que “há serviços cuja
execução é praticamente impossível de ser monitorada, porquanto não
geram qualquer produto ou resultado aferível, não sendo viável a
quantificação do número de ocorrências”. Nesse caso, “a empresa
contratada é quem classifica e contabiliza o respectivo número mensal de
ocorrências, sem qualquer possibilidade prática de contestação ou de
verificação por parte do ente público contratante”. Nesse sentido, concluiu
o relator que “a métrica UST (ou UMS) mostra-se inadequada para serviços
que não geram resultados ou produtos aferíveis pelo ente público
contratante, pois contribui para aumento do risco de remuneração por
serviços não prestados, além de gerar um cenário de conflito de interesses
por parte da empresa contratada, já que, quanto maior o número de
chamados ela é instada a solucionar, maior será seu faturamento”. O
Tribunal, alinhado ao voto do relator, decidiu, dentre outros comandos,
recomendar aos órgãos envolvidos que alertem os gestores de que “a
utilização de métricas, como Unidade de Serviço Técnico (UST) e Unidade de
Medida de Serviços (UMS), por exemplo, mostra-se inadequada para
serviços que não geram resultados ou produtos aferíveis pelo ente público
contratante e não se coaduna ao disposto na Súmula TCU 269”.
O preço do serviço de degravação deve ser cotado com base no resultado,
ou seja, no quantitativo de horas efetivamente degravadas, e não no
tempo necessário para a realização do serviço de degravação, sob pena de
se estabelecer sistemática em que quanto mais lento o serviço, maior a
remuneração.
Tomada de Contas Especial instaurada pelo TCU apurara possível dano ao
erário decorrente de irregularidades ocorridas em contrato celebrado para
a realização da 3ª Conferência Nacional de Aquicultura e Pesca, patrocinada
pelo Ministério da Pesca e Aquicultura. Dentre as irregularidades
apontadas, destaca-se o pagamento por serviços não prestados referentes
a horas de degravação. A unidade técnica explicara que a empresa
contratada cobrara “uma quantidade de horas de áudio muito superior às
geradas no evento”, adotando “um critério distorcido para cálculo do
preço”, baseado na quantidade de horas que o profissional necessitaria
para realizar a transcrição, e não na quantidade de horas de áudio
entregues. Em suas justificativas, a contratada alegara que “a degravação
seria processo complexo e que seriam necessárias, em média, quatro horas
103
de trabalho para a transcrição de uma hora de gravação. Com base nesse

fator e para um evento de quatro dias com plenárias e vinte grupos de
trabalho simultâneos, chegar-se-ia a total de 2.048 h”. Ao analisar o ponto,
o relator rejeitou as justificativas apresentadas, destacando que “o preço do
serviço de degravação deve ser cotado com base no quantitativo de horas
degravadas e não no tempo necessário para o serviço de degravação. A
prevalecer o entendimento da [empresa], a cotação da hora de degravação
seria inócua, já que o valor a ser cobrado ao final resultaria da multiplicação
do valor cotado pelo número de horas utilizadas na degravação,
supostamente a ser definido pela contratada. Essa sistemática favoreceria o
lucro pela incompetência: quanto mais lento o serviço, maior o ganho”.
Sobre o caso concreto, destacou o relator que, “no caso da 3ª Conferência,
com 195 horas de gravação previstas na agenda do evento, a cobrança de
2.112 horas corresponderia a mais de dez horas de degravação por hora
gravada, ao custo de mais de R$ 2.000,00 por hora de gravação”. Contudo,
pesquisa realizada pela unidade técnica junto a empresas do ramo
demonstrou que, para efeito de cobrança, “cada hora degravada
corresponde a uma hora de gravação”. Considerando que as justificativas
foram insuficientes para elidir a irregularidade, o Tribunal, acolhendo a
proposta do relator, condenou os responsáveis solidariamente com a
empresa contratada ao pagamento do débito apurado pela unidade
técnica, aplicando-lhes ainda a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92.
As contratações de serviços de TI devem ocorrer mediante remuneração
vinculada a resultados, evitando-se a mera alocação de mão de obra e o
pagamento por hora-trabalhada ou por posto de serviço.
Em Prestação de Contas da Universidade Tecnológica Federal do Paraná
(UTFPR), relativa ao exercício de 2009, foram verificadas, entre outras
ocorrências, contratações de empresas de informática para execução de
“serviços técnicos de desenvolvimento de soluções integradas para internet,
a ser executado de forma contínua nas dependências da Contratante”, que,
conforme salientado pelo relator, serviram para suprir a ausência de
pessoal efetivo na instituição superior de ensino. Tais contratações, nas
palavras do relator, “foram realizadas em desacordo com a jurisprudência
do TCU, a qual estabelece que as contratações de serviços de TI devem
ocorrer mediante remuneração vinculada a resultados, evitando-se a mera
alocação de mão de obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto
de serviço”. Apesar dessa situação, o condutor do processo, acolhendo
argumentos do Ministério Público junto ao TCU, considerou que a falha não
ostentava gravidade suficiente para macular as contas dos responsáveis,
tendo em vista a ausência de prejuízos ao erário, o reconhecimento de que
os gestores não agiram de má-fé e a circunstância de enorme carência de
pessoal que poderia colocar em risco a continuidade dos serviços de TI, em
período de forte expansão da universidade. Assim, considerando que já
havia sido endereçada à entidade determinação correlata ao tema, o
Tribunal, ao seguir o posicionamento do relator, entendeu que a ocorrência
104
deveria apenas motivar ressalva nas contas dos responsáveis pelas

contratações questionadas.
É lícito o estabelecimento de remuneração por horas de trabalho para
serviços de tecnologia da informação, quando não for possível vinculá-la a
resultados
Representação formulada por empresa apontou supostas irregularidades
na condução do Pregão Eletrônico 100/2012 pelo Tribunal Superior do
Trabalho – TST, destinado à contratação de serviços de operação de central
de atendimento a usuários de tecnologia da informação desse Tribunal
(service desk) e de suporte técnico presencial. Entre as impugnações da
autora da representação, destaque-se a suposta “dissonância entre o
modelo de remuneração dos serviços previstos no edital, baseados em
homem-hora de trabalho, e o determinado pelo TCU, baseado em
resultados”. A unidade técnica, ao examinar esse questionamento, anotou
que “a jurisprudência do Tribunal é pacífica quanto à importância de se
vincular a prestação a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço
(Acórdãos 2619/2008 – P, 2.296/2012 – P)”. Observou, no entanto, que o
Tribunal admite exceção a essa regra, conforme revela o enunciado da
Súmula-TCU 269, lavrado nos seguintes termos: “Nas contratações para a
prestação de serviços de tecnologia da informação, a remuneração deve
estar vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço,
admitindo-se o pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço
somente quando as características do objeto não o permitirem, hipótese em
que a excepcionalidade deve estar prévia e adequadamente justificada nos
respectivos processos administrativos”(grifos da unidade técnica).
Acrescentou que as justificativas que impediam a submissão ao regramento
de remuneração por resultados constaram do respectivo processo de
licitação. Por isso, não se teria configurado a ilegalidade aventada pela
autora da representação. O relator, ao endossar o pronunciamento da
unidade técnica, anotou que “a contratação envolve o dimensionamento
dos serviços por homens-hora/postos de serviço” para parte das tarefas a
serem executadas, mas que o edital estabelece, também, a necessidade
de “vinculação dos pagamentos mensais ao atendimento de indicadores
de níveis de serviço detalhados no termo de referência”. Fez menção à IN-
SLTI/MP 04, de 2010, que dispõe sobre o processo de contratação de
Soluções de Tecnologia da Informação pelos órgãos integrantes do Sistema
de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP) do Poder
Executivo Federal, observada de forma subsidiária pelo TST. Consoante
estipulado nos §§ 2º e 3º de seu art. 15: “§ 2º - A aferição de esforço por
meio da métrica homens-hora apenas poderá ser utilizada mediante
justificativa e sempre vinculada à entrega de produtos de acordo com
prazos e qualidade previamente definidos. § 3º - É vedado contratar por
postos de trabalho alocados, salvo os casos justificados mediante a
comprovação obrigatória de resultados compatíveis com o posto
previamente definido”. Citou, também, deliberação proferida por meio do
Acórdão nº 1.125/2009-Plenário, em que o Tribunal considerou lícita, em
105
determinada licitação, a remuneração de parte dos serviços dessa natureza

com base em horas trabalhadas, dada a impossibilidade de estipulação da
remuneração com base em resultados. Concluiu, em face desse panorama,
que o modelo híbrido adotado pelo TST não afrontou a legislação vigente. O
Tribunal, então, por considerar insubsistente esse e os outros
questionamentos da autora da representação, julgou-a improcedente.
Abstenha-se de contratar por postos de trabalho, evitando a mera
alocação de mão de obra e o pagamento por hora trabalhada ou por posto
de serviço, dando preferência ao modelo de contratação de execução
indireta de serviço baseado na prestação e na remuneração de serviços
mensuradas por resultados sempre que a prestação do serviço puder ser
avaliada por determinada unidade quantitativa de serviço prestado ou por
nível de serviço alcançado, em obediência ao § 1º do art. 3º do Decreto nº
2.271/1997.
Proceda a mensuração dos serviços prestados por intermédio de
parâmetros claros de aferição de resultados, fazendo constar os critérios e
a metodologia de avaliação da qualidade dos serviços no edital e no
contrato, conforme disposto no art. 6º, inciso IX, alínea “e”, da Lei nº
8.666/93, no § 1º do art. 3º do Decreto nº 2.271/1997.
Fixe mensuração, sempre que possível, da prestação de serviços por
resultados segundo especificações previamente estabelecidas, evitando-se
a mera locação de mão de obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por
posto de serviço, utilizando metodologia expressamente definida no edital
que contemple, entre outros, os seguintes pontos básicos:
• a fixação dos procedimentos e dos critérios de mensuração dos serviços
prestados, abrangendo métricas, indicadores, valores aceitáveis etc.;
• a quantificação ou a estimativa prévia do volume de serviços
demandados, para fins de comparação e controle;
• a definição de metodologia de avaliação da adequação dos serviços às
especificações, com vistas a aceitação e pagamento;
• a utilização de um instrumento de controle, geralmente consolidado no
documento denominado “ordem de serviço” ou “solicitação de serviço”;
• a definição dos procedimentos de acompanhamento e fiscalização a
serem realizados concomitantemente à execução para evitar distorções na
aplicação dos critérios.
106
Vide, a propósito dessa temática, os seguintes julgados do TCU: Acórdão

47/2013 – Plenário; Acórdão 449/2005 – Plenário; Acórdão 667/2005 – Plenário;
Acórdão 786/2006 – Plenário (vide itens 75-78 e 83-84 do voto do relator);
Acórdão 362/2007 – Plenário; Acórdão 1480/2007 – Plenário (importante:
recomendação para elaboração, pela SLTI/MPOG, de modelo de licitação e
contratação de serviços de TI); Acórdão 2476/2007 – Plenário; Acórdão 606/2008
– Plenário; Acórdão 669/2008 – Plenário; Acórdão 1099/2008 – Plenário; Acórdão
1238/2008 – Plenário; Acórdão 1239/2008 – Plenário; Acórdão 1330/2008 –
Plenário; Acórdão 1851/2008 – Segunda Câmara (vide itens 11 a 14 do Voto, nos
quais o relator cita vários acórdãos no mesmo sentido); Acórdão 2008/2008 –
Plenário; Acórdão 2619/2008 – Plenário; Acórdão 2836/2008 – Plenário; Acórdão
1215/2009 – Plenário (importante: Parâmetros Balizadores da Contratação de
Serviços de TI; Elaboração de Quadro Referencial Normativo pelo TCU – Notas
Técnicas da Sefti); Acórdão 1125/2009 – Plenário; Acórdão 1139/2009 – Plenário;
Acórdão 1382/2009 – Plenário; Acórdão 1453/2009 – Plenário; Acórdão
1942/2009 – Plenário; Acórdão 2655/2009 – Plenário (FOC – importante);
Acórdão 6571/2009 – Primeira Câmara; Acórdão 137/2010 – Primeira Câmara;
Acórdão 265/2010 – Plenário (acórdão paradigmático); Acórdão 717/2010 –
Plenário; Acórdão 947/2010 – Plenário; Acórdão 1597/2010 – Plenário; Acórdão
1724/2010 – Plenário (importante: monitoramento); Acórdão 4453/2010 –
Primeira Câmara; Acórdão 1005/2011 – Plenário; Acórdão 1515/2011 – Plenário
(importante: relatório de acompanhamento; diversos órgãos); Acórdão 1631/2011
– Plenário; Acórdão 1996/2011 – Plenário (importante: Copa do Mundo de Futebol
2014); Acórdão 2612/2011 – Plenário; Acórdão 3894/2011 – Segunda Câmara;
Acórdão 3089/2010 – Primeira Câmara (Relação 12/2010 – Augusto Nardes).
(SLTI/MP) que:
[...]
9.2.2. elabore um modelo de processo de aquisições para a Administração
Pública, para a contratação de bens e serviços, e a gestão dos contratos
decorrentes, considerando as diretrizes constantes dos Acórdãos 786/2006,
1480/2008 e 1.915/2010, todos do Plenário do TCU, adaptando-os à
aquisição de objetos de todos os tipos e não apenas aos objetos de
tecnologia da informação, em especial:
[...]
9.2.2.7. mensuração da prestação de serviços por bens e serviços
efetivamente entregues segundo especificações previamente
estabelecidas, evitando-se a mera locação de mão-de-obra e o pagamento
por hora-trabalhada ou por posto de serviço, utilizando-se de metodologia
expressamente definida no edital;
[...]
107
9.9. recomendar aos órgãos e entidades a seguir relacionados que avaliem

as orientações contidas no presente acórdão e adotem as medidas
necessárias à implementação na sua esfera de atuação:
[...]
9.9.2. Conselho Nacional de Justiça;
108
2.1. REMUNERAÇÃO DA MÃO DE OBRA
Em contratos de terceirização, o item de maior custo é a remuneração da mão

de obra, pois, como veremos adiante, uma série de encargos e insumos incide
sobre essa parcela.
Conquanto o quantitativo de pessoal não possa ser fixado pela Administração

(vide, a propósito, a alínea "a" do subitem 2.1 do Anexo VII-B da IN 05/2017), a
remuneração das categorias envolvidas na prestação dos serviços deve ser
estimada de modo o mais próximo possível da realidade do mercado.
IN 05/2017
ANEXO VII-B
DIRETRIZES ESPECÍFICAS PARA ELABORAÇÃO DO ATO CONVOCATÓRIO
2.1. É vedado à Administração fixar nos atos convocatórios:
a) o quantitativo de mão de obra a ser utilizado na prestação do serviço,
devendo sempre adotar unidade de medida que permita a quantificação
da mão de obra que será necessária à execução do serviço;
Preliminarmente, vamos estabelecer a necessária distinção entre

remuneração e salário.
2.1.1. Distinção entre salário e remuneração – vedação ao salário

complessivo – conceito a partir da reforma trabalhista
Salário é a contraprestação paga pelo empregador diretamente ao

empregado pelos serviços prestados decorrentes do contrato de trabalho.
Conforme a nova redação dada ao § 1º do art. 457 da CLT pela Medida Provisória
808/2017, "integram o salário a importância fixa estipulada, as gratificações legais
e de função e as comissões pagas pelo empregador."
Remuneração é o conjunto de retribuições recebidas habitualmente pelo

empregado pela prestação dos serviços, seja em dinheiro ou utilidades, do
empregador (ex.: adicionais) ou de terceiros (ex.: gorjetas), decorrentes do
contrato de trabalho. Nos termos do art. 457, caput, da CLT, " compreendem-se na
remuneração do empregado, para todos os efeitos legais, além do salário devido e
pago diretamente pelo empregador, como contraprestação do serviço, as gorjetas
que receber."
109
CLT
Art. 457 - Compreendem-se na remuneração do empregado, para todos
os efeitos legais, além do salário devido e pago diretamente pelo
empregador, como contraprestação do serviço, as gorjetas que receber.
§1º Integram o salário a importância fixa estipulada, as gratificações
legais e de função e as comissões pagas pelo empregador.
§2º As importâncias, ainda que habituais, pagas a título de ajuda de custo,
limitadas a cinquenta por cento da remuneração mensal, o auxílio-
alimentação, vedado o seu pagamento em dinheiro, as diárias para
viagem e os prêmios não integram a remuneração do empregado, não se
incorporam ao contrato de trabalho e não constituem base de incidência
de encargo trabalhista e previdenciário.
[...]
Art. 458 - Além do pagamento em dinheiro, compreende-se no salário,
para todos os efeitos legais, a alimentação, habitação, vestuário ou outras
prestações "in natura" que a empresa, por fôrça do contrato ou do
costume, fornecer habitualmente ao empregado. Em caso algum será
permitido o pagamento com bebidas alcoólicas ou drogas nocivas.
O mapa abaixo apresenta exemplos de parcelas que integram ou não a

remuneração do trabalhador.
INTEGRAM A REMUNERAÇÃO... (ARTS. 457 E 458 CLT - NOVA REDAÇÃO)
Sim Não
Importância fixa estipulada
Comissões ou percentagens
Gratificações legais e de função
Ajuda de custo, limitadas a 50% da
remuneração mensal
Auxílio-alimentação, vedado o seu
pagamento em dinheiro
Diárias de viagem
Prêmios (concedidos na forma de
bens, serviços ou dinheiro, em
razão do desempenho)
Prestações "in natura" fornecidos
habitualmente, por força de Exceções e limites: vide §§ 2º e 3º
contrato ou do costume do art. 458 CLT
(alimentação, habitação, vestuário)
Assistência médica, odontológica,
reembolso de despesas com
medicamentos, óculos etc.
110
Perceba que a remuneração é composta por várias parcelas, ainda que estas
não sejam denominadas propriamente, no contracheque do empregado, sob a
rubrica “salário”.
O Tribunal Superior do Trabalho tem entendimento sumulado no sentido de

que o salário complessivo é ilegal. A Súmula 91 do TST esclarece:
JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO
Súmula 91
Nula é a cláusula contratual que fixa determinada importância ou
percentagem para atender englobadamente vários direitos legais ou
contratuais dos trabalhadores.
Em regra, as parcelas componentes da remuneração são definidas em lei ou

previstas em contrato, ressalvadas as decisões judiciais.
Tecidas essas breves considerações sobre o salário básico e a remuneração

do trabalhador, preencheremos nossa planilha com as informações
complementares essenciais para a composição dos custos referentes à mão de obra
e que também serão relevantes por ocasião da repactuação do contrato.
MÃO DE OBRA
MÃO DE OBRA VINCULADA À EXECUÇÃO CONTRATUAL
Dados complementares para composição dos custos referentes à mão de obra

1 Tipo de serviço (mesmo serviço com características distintas) Vigilância
2 Classificação Brasileira de Ocupações (CBO) 5173-30
3 Salário Normativo da Categoria Profissional R$ 3.000,00
4 Categoria profissional (vinculada à execução contratual) Vigilante
5 Data base da categoria (dia/mês/ano) 1º.1.2019
Notas:
1) deverá ser elaborado um quadro para cada tipo de serviço;
2) em regra, o salário é indicado no Acordo ou Convenção Coletiva de Trabalho
ou em sentença normativa, observado o princípio da unicidade sindical (art. 8º
CF/88) e o princípio da territorialidade, segundo o qual a norma aplicável é a do
local da prestação dos serviços;
[VOTO]
32. Mas, no que tange ao presente contrato, em que percentuais e
salário-base estão em desacordo com a realidade do Distrito Federal, não
cabe cobrar da empresa o pagamento/repasse aos empregados dos
111
percentuais atinentes ao estado da Bahia [conforme proposta

apresentada na licitação].
[ACÓRDÃO]
9.2.1.1. promova, em conjunto com a empresa contratada, o ajuste das
planilhas de formação de custos e formação de preços que o embasam à
realidade do mercado de Brasília/DF [local da prestação dos serviços],
desde que essa medida não importe em aumento de custos do contrato;
3) categorias profissionais diferenciadas (§ 3º do art. 511, CLT:"Categoria
profissional diferenciada é a que se forma dos empregados que exerçam profissões ou
funções diferenciadas por força de estatuto profissional especial ou em consequência
de condições de vida singulares") têm seu salário fixado em leis específicas ou em
acordos ou convenções específicas, aplicáveis àquelas categorias de profissionais;
entretanto, tais normas coletivas só vinculam o empregador se este houver
participado – por si ou pelo sindicato representante das empresas do ramo
econômico – das negociações que originaram o instrumento coletivo de trabalho; é
o que preconiza a Súmula 374 do TST:

Súmula 374
Empregado integrante de categoria profissional diferenciada não tem o
direito de haver de seu empregador vantagens previstas em instrumento
coletivo no qual a empresa não foi representada por órgão e classe de sua
categoria.
4) caso a norma coletiva utilizada como parâmetro esteja vencida no momento

da pesquisa, e ainda não tenha sido registrada a nova norma, recomenda-se
consignar a informação no edital do certame de que a Administração utilizou
norma vencida para estimativa dos salários e demais benefícios nela previstos,
devendo os licitantes que adotarem a mesma norma observá-la na formulação de
suas propostas, assegurando-se ao que vier a ser contratado o direito à
repactuação, tão logo registrada a norma coletiva do trabalho;
5) não havendo norma que fixe o salário da categoria, este deve ser obtido mediante
pesquisa de preços junto ao mercado local, vale dizer, o salário praticado na
localidade em que serão prestados os serviços;
6) a data-base da categoria é dado fundamental, porquanto é o termo inicial para
contagem do prazo de um ano para a repactuação do contrato;
7) a nomenclatura das categorias profissionais devem ser obtidas mediante consulta
à Classificação Brasileira de Ocupações do Ministério do Trabalho.
IN 05/2017
ANEXO V
REFERÊNCIA (TR)
112

Projeto Básico:
[...]
2.4. Requisitos da contratação:
[...]
b) Enquadrar as categorias profissionais que serão empregadas no serviço
2.1.1.1. Qual norma coletiva do trabalho adotar para elaboração da planilha?

Repercussões da reforma trabalhista
Três são as espécies de norma coletiva do trabalho: acordo coletivo do

trabalho, convenção coletiva de trabalho, sentença normativa. Qual é a diferença
entre esses instrumentos? Em breve síntese:
 Convenção Coletiva de Trabalho: Acordo de caráter normativo pactuado

entre o sindicato dos empregados e o sindicato dos empregadores. Vincula
toda a categoria econômica.
 Acordo Coletivo de Trabalho: Acordo de caráter normativo celebrado

entre uma ou mais empresas e um ou mais sindicatos representantes dos
empregados. Só vincula as partes contratantes.
 Sentença Normativa: Acórdão do TRT ou TST que julga dissídio coletivo

(ação promovida, em caso de fracasso das negociações, por sindicato,
federação ou confederação – de trabalhadores ou empregadores). Tem
força normativa. Disciplina todos os aspectos da relação trabalhista até a
próxima data-base. Vincula toda a categoria econômica.
Seguem os dispositivos da CLT que dão os contornos desses instrumentos:

CLT
Art. 611. Convenção Coletiva de Trabalho é o acôrdo de caráter
normativo, pelo qual dois ou mais Sindicatos representativos de categorias
econômicas e profissionais estipulam condições de trabalho aplicáveis, no
âmbito das respectivas representações, às relações individuais de trabalho.
§ 1º É facultado aos Sindicatos representativos de categorias profissionais
celebrar Acordos Coletivos com uma ou mais emprêsas da correspondente
categoria econômica, que estipulem condições de trabalho, aplicáveis no
âmbito da emprêsa ou das acordantes respectivas relações de trabalho.
[...]
113
Art. 616 - Os Sindicatos representativos de categorias econômicas ou

profissionais e as emprêsas, inclusive as que não tenham representação
sindical, quando provocados, não podem recusar-se à negociação coletiva.
[...]
§ 2º No caso de persistir a recusa à negociação coletiva, [...] ou se
malograr a negociação entabolada, é facultada aos Sindicatos ou emprêsas
interessadas a instauração de dissídio coletivo.
É muito importante que, no planejamento da contratação, notadamente na

fase de elaboração do orçamento estimado, a Administração identifique a
convenção coletiva de trabalho aplicável, em tese, às categorias a serem
empregadas na execução dos serviços. Tal informação pode ser obtida mediante
consulta aos instrumentos vigentes na página do Sistema Mediador do Ministério
do Trabalho e Emprego: www.mte.gov.br/mediador.
Impende, neste ponto, frisar que a Administração, ao elaborar o orçamento

estimado da contratação de serviços mediante terceirização, deve atentar para os
instrumentos normativos coletivos de trabalho, para se certificar de que os
benefícios e direitos de natureza pecuniária sejam devidamente contemplados na
planilha. Assim tem entendido o Superior Tribunal de Justiça:
1. Os editais de licitação devem, na formação dos custos, observar todas as
normas de proteção ao trabalhador, sendo certo que os certames, cujo
objeto toque relação laboral regida pela Consolidação das Leis do Trabalho
– CLT, devem pautar a composição do custo do serviço com a observância
também das Convenções Coletivas.
(RMS 28396/PR, SEGUNDA TURMA, DJe 09/06/2009)
Com a reforma trabalhista, promovida pela Lei 13.467/2017 e pela Medida

Provisória 808/2017, o conteúdo do acordo ou da convenção coletiva de trabalho
têm prevalência sobre a lei quando dispuseram sobre as matérias descritas no art.
611-A da CLT.
Como saber qual norma coletiva de trabalho adotar, para fins de

elaboração do orçamento estimado? Quais são os critérios que disciplinam o
enquadramento sindical, para fins de identificação do instrumento normativo a se
observar?
O enquadramento sindical dá-se em função da atividade econômica

preponderante da empresa, segundo os critérios fixados pela legislação e
jurisprudência trabalhistas, em consonância com a disciplina dada pela
114
Constituição Federal (enquadramento em função da atividade econômica e âmbito

territorial de aplicação):

AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. PROCESSO SOB A ÉGIDE
DA LEI 13.015/2014 E ANTERIOR À LEI 13.467/2017. 1. PRELIMINAR DE
COISA JULGADA/LITISPENDÊNCIA. AÇÃO COLETIVA E AÇÃO INDIVIDUAL.
NÃO CONFIGURAÇÃO. 2. OPERADORA DE TELEMARKETING.
ENQUADRAMENTO SINDICAL. ATIVIDADE PREPONDERANTE DA EMPRESA.
NORMA COLETIVA APLICÁVEL. O artigo 511, § 1º, da CLT fixa, como vínculo
social básico da categoria econômica, "a solidariedade de interesses
econômicos dos que empreendem atividades idênticas, similares ou
conexas". Portanto, a natureza da atividade desempenhada no âmbito
empresarial é que se apresenta como critério de vinculação da categoria,
criando a relação social inerente à associação sindical. O enquadramento
sindical deve, pois, ocorrer de acordo com a atividade preponderante da
empresa, a teor dos artigos 570 e 581 da CLT. No caso concreto, o Tribunal
Regional manteve a sentença, registrando que a Recorrente tem por objeto
social serviços vinculados a sistema de centrais de atendimento telefônico,
os chamados "call centers" ou "contact centers", o que a vincula às normas
coletivas celebradas pelo Sindicato dos Operadores de Telemarketing e
Empregados em Empresas Prestadoras de Serviço de Telemarketing e
Similares ou Conexos do RJ, conforme indicado pela Reclamante. Adotar
entendimento em sentido contrário demandaria o reexame do conjunto
fático-probatório produzido nos autos, o que se revela inadmissível, nos
termos da Súmula 126 desta Corte. Julgados. Agravo de instrumento
desprovido.
(AIRR - 10842-12.2013.5.01.0008, DEJT 15/12/2017)

RECURSO DE REVISTA DO RECLAMANTE INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DA LEI
N° 13.015/2014 - ECT - TERCEIRIZAÇÃO - BANCO POSTAL -
ENQUADRAMENTO COMO BANCÁRIO - JORNADA DE TRABALHO. A
atividade principal da ECT é o serviço postal. A prestação de serviços
básicos bancários, por meio do denominado Banco Postal, no modo de
correspondente, se dá de forma acessória e temporária, sem
descaracterizar sua atividade preponderante - serviço postal -, razão pela
qual os empregados que desempenham estas atividades acessórias não
são beneficiários das normas aplicáveis aos trabalhadores bancários.
Julgados. Recurso de Revista não conhecido. [...]
(ARR - 69-23.2015.5.12.0042, DEJT 20/05/2016)

RECURSO DE EMBARGOS INTERPOSTO SOB A REGÊNCIA DA LEI Nº
11.496/2007 - EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS - BANCO
POSTAL - JORNADA REDUZIDA PREVISTA PARA OS BANCÁRIOS -
INAPLICABILIDADE DO ART. 224 DA CLT - DECISÃO DO PLENO. Ressalvo meu
115
entendimento no sentido de que os empregados da Empresa Brasileira de

Correios e Telégrafos-ECT que se ativam como atendentes bancários
exercendo, além das atividades específicas dos serviços postais, atribuições
básicas inerentes aos bancários, mesmo que cumuladas com outras
atribuições postais, devem ter assegurada a mesma carga horária dos
empregados das instituições financeiras, prevista no art. 224, caput, da CLT.
Contudo, esta Corte consolidou sua jurisprudência entendendo que os
empregados da ECT não fazem jus à jornada de seis horas, tampouco ao
enquadramento sindical na categoria dos bancários. Precedentes. Recurso
de embargos não conhecido.
(E-RR - 216-79.2012.5.05.0032, DEJT 01/12/2017)
CF/88
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
[...]
II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer
grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma
base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores
interessados, não podendo ser inferior à área de um Município;
[...]
VI - é obrigatória a participação dos sindicatos nas negociações coletivas de
trabalho;
CLT
Art. 516. Não será reconhecido mais de um Sindicato representativo da
mesma categoria econômica ou profissional, ou profissão liberal, em uma
dada base territorial.
[...]
Art. 570. Os sindicatos constituir-se-ão, normalmente, por categorias
econômicas ou profissionais, específicas, na conformidade da
discriminação do quadro das atividades e profissões a que se refere o art.
577 ou segundo as subdivisões que, sob proposta da Comissão do
Enquadramento Sindical, de que trata o art. 576, forem criadas pelo
ministro do Trabalho, Indústria e Comércio.
Art. 577. O Quadro de Atividades e Profissões em vigor fixará o plano básico
do enquadramento sindical.

ENQUADRAMENTO SINDICAL. NORMA COLETIVA APLICÁVEL. LOCAL DA
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. PRINCÍPIO DA TERRITORIALIDADE. Esta Corte
Superior possui entendimento no sentido de que devem ser aplicadas as
normas coletivas celebradas no local da prestação de serviços do
empregado, ainda que ele seja contratado ou a empresa esteja situada
em localidade diversa, em observância ao princípio da territorialidade.
116
Decisão regional proferida em consonância com a jurisprudência

majoritária do TST. Recurso de revista de que não se conhece. [...]
.
(RR - 1320-70.2010.5.04.0011, DJ 19/12/2017)

DA LEI 13.015/2014 E ANTERIOR À LEI 13.467/2017. 1. CRITÉRIO DE
APLICABILIDADE DE NORMA COLETIVA. SEDE DA RECLAMADA SITUADA EM
LOCALIDADE DIVERSA DO LOCAL DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. PRINCÍPIO
DA TERRITORIALIDADE. Esta Corte tem entendido que ao contrato de
trabalho são aplicáveis as normas coletivas celebradas na localidade da
prestação dos serviços, ainda que diversa da sede do empregador e do
local da contratação do empregado.
[...]
(AIRR - 1211-97.2014.5.09.0004, DJ 11/12/2017)

CONVENÇÃO COLETIVA APLICÁVEL. LOCAL DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. 1.
O entendimento desta Corte Superior é de que a representatividade
sindical, no ordenamento jurídico brasileiro, deve ser regida pelo princípio
da territorialidade, consagrado no artigo 8º, inciso II, da Constituição da
República, razão pela qual o instrumento coletivo aplicável deve ser o da
base territorial onde o empregado tenha prestado os serviços, e não onde
se encontre a sede da empresa. 2. Na hipótese, o Tribunal Regional
entendeu ser possível a aplicação das normas coletivas trazidas com a
inicial, "haja vista que as mesmas foram firmadas entre o Sindicato da
Indústria da Construção do Estado da Bahia e o Sindicato dos Trabalhadores
nas Indústrias da Construção Civil de Feira de Santana, sindicatos estes
representativos da categoria do reclamante, considerando-se que o mesmo
foi empregado da segunda reclamada, empresa sediada em Feira de
Santana, conforme se vê no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica". 3. Não
registrou, todavia, qual foi o efetivo local de trabalho do reclamante nem se
houve, ou não, prestação de serviços na cidade de Feira de Santana.
Tampouco foi instado a fazê-lo, via embargos de declaração. 4. Nos limites
em que devolvida a matéria à apreciação desta Corte, não é possível
afirmar que o instrumento coletivo aplicado tenha desatendido ao princípio
da territorialidade.
(RR - 280-48.2011.5.05.0251, DEJT 20/05/2016)

RECURSO DE REVISTA. ENQUADRAMENTO SINDICAL. NORMA COLETIVA
APLICÁVEL. LOCAL DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. PRINCÍPIO DA
TERRITORIALIDADE. 1. A Corte de origem consignou que "é fato
incontroverso que a autora laborou desde 02-04-2009 em Porto Alegre"
117
demonstrando, assim, "vinculação ao sindicato representativo de sua

categoria no Município de Porto Alegre". Nesse sentido, concluiu, com base
no princípio da territorialidade sindical previsto no art. 611 da CLT, como
correta "a aplicação da convenção coletiva de trabalho juntada às fls. 272-
284 e fls. 286-296, firmada pelo Sindicato dos Trabalhadores em
Administração Escolar no Rio Grande do Sul" ao invés daquela firmada pelo
Sindicato dos Professores e Auxiliares da Administração Escolar de Tubarão
- SINPAAET, Estado de Santa Catarina, local da sede e da contratação da
reclamante. 2. O entendimento desta Corte Superior se estabeleceu no
sentido de que a representatividade sindical, no ordenamento jurídico
brasileiro, deve ser regida pelo princípio da territorialidade, consagrado
no artigo 8º, inciso II, da Constituição da República. Nesse sentido, tendo o
Tribunal Regional concluído pela aplicação do instrumento coletivo
firmado com o sindicato da base territorial onde a reclamante prestou
serviços, e não as normas coletivas da base territorial da sede da
reclamada, decidiu em sintonia com a jurisprudência desta Corte Superior.
Óbice da Súmula 333/TST e do art. 896, § 4º (atual § 7º), da CLT.
Precedentes. Recurso de revista não conhecido.
(RR-1148-45.2012.5.12.0041, DJ 04/05/2015)

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. CONVENÇÃO
COLETIVA DE TRABALHO. DIFERENÇA SALARIAL. ENQUADRAMENTO
SINDICAL. APLICAÇÃO DE NORMAS COLETIVAS. PRINCÍPIO DA
TERRITORIALIDADE. São inaplicáveis as normas coletivas de sindicato de
base territorial distinta daquela em que o trabalhador prestou serviços.
Precedentes. Agravo de instrumento a que se nega provimento.
(AIRR-94040-49.2009.5.21.0001, DJ 26/8/2011)

RECURSO DE REVISTA. NORMAS COLETIVAS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS EM
BASE TERRITORIAL DIVERSA DA SEDE DA RECLAMADA. Afastada a hipótese
de categoria profissional diferenciada, se determinada empresa presta
seus serviços em diversos locais, as normas coletivas aplicáveis aos seus
empregados devem ser as do local da prestação de serviços, ainda que a
sede da reclamada seja em outra base territorial. Precedentes. Não
conhecido.
(RR - 116900-95.2003.5.04.0011, DJ 15/10/2010)
Os empregados que integrem categoria profissional diferenciada somente

terão direito de exigir da empresa a observância de norma coletiva do trabalho que
tenha sido firmada pelo sindicato que represente a atividade econômica
preponderante da empregadora. Vale dizer, se a empresa não tiver sido
representada, pelo seu sindicato, na negociação com sindicato representativo de
categoria profissional diferenciada, não estará obrigada aos termos da norma. É
que estabelece a Súmula 374 do TST:
118

Súmula 374
coletivo no qual a empresa não foi representada por órgão de classe de sua
categoria.
Recomenda-se que a Administração faça constar do instrumento

convocatório cláusula exigindo do licitante informar, quando da apresentação da
planilha de custos e formação de preços, qual o instrumento coletivo normativo
por ela adotado. Como bem preconiza a IN 05/2017:
IN 05/2017
ANEXO VII-A
6. Da proposta:
[...]
[...]
c) a indicação dos sindicatos, Acordos, Convenções ou Dissídios Coletivos
de Trabalho que regem as categorias profissionais que executarão o
serviço e as respectivas datas-bases e vigências, com base na Classificação
Brasileira de Ocupações (CBO);
A fiscalização do contrato deve analisar a norma coletiva do trabalho e

destacar os direitos e benefícios de natureza pecuniária devidos aos trabalhadores,
para fins de verificação mensal da correta observância da norma pela empresa
contratada.
A IN 05/2017, estabelece procedimento padrão de fiscalização, mediante o

exame da norma coletiva de trabalho e verificação do cumprimento das suas
disposições pela empresa contratada.
IN 05/2017
ANEXO VIII-B - DA FISCALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
10. Além das disposições acima citadas, a fiscalização administrativa deverá
observar, ainda, as seguintes diretrizes:
[...]
119
10.1. Fiscalização inicial (no momento em que a prestação de serviços é

iniciada)
[...]
d) O salário não pode ser inferior ao previsto no contrato administrativo e
na Convenção Coletiva de Trabalho da Categoria (CCT).
e) Devem ser consultadas eventuais obrigações adicionais constantes na
CCT para as empresas terceirizadas (por exemplo, se os empregados têm
direito a auxílio-alimentação gratuito).
[...]
10.4. Fiscalização procedimental
a) Observar a data-base da categoria prevista na CCT. Os reajustes dos
empregados devem ser obrigatoriamente concedidos pela empresa no dia e
percentual previstos, devendo ser verificada pelo gestor do contrato a
necessidade de se proceder a repactuação do contrato, inclusive quanto à
necessidade de solicitação da contratada.
[...]
10.5. Fiscalização por amostragem
[...]
d) A contratada deverá entregar, no prazo de 15 (quinze) dias, quando
solicitado pela Administração, por amostragem, quaisquer dos seguintes
documentos:
[...]
d.4. comprovantes de entrega de benefícios suplementares (vale-
transporte, vale-alimentação, entre outros), a que estiver obrigada por
força de lei, Acordo, Convenção ou Dissídio Coletivo de Trabalho, relativos a
qualquer mês da prestação dos serviços e de qualquer empregado.
A jurisprudência do TCU é no mesmo sentido da obrigatoriedade de

considerar-se, na fase de planejamento e na etapa de fiscalização do contrato, as
disposições de norma coletiva do trabalho. Tal matéria não foi objeto de discussão
no âmbito do Acórdão 12141/2013 – Plenário.
9.4. dar ciência [...] que foram constatadas as seguintes irregularidades no
pregão eletrônico [...]:
9.4.2. ausência, nos estudos técnicos preliminares de contratação de mão
de obra terceirizada, da indicação de forma clara e precisa do sindicato,
acordo coletivo, convenção coletiva ou sentença normativa que rege a
categoria profissional que executará o serviço, com base na Classificação
Brasileira de Ocupações – CBO, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea “a”,
da Lei 8.666/1993.
120
9.2.1. determinar [...] que, no âmbito da fiscalização do contrato [...] confira
especial atenção à análise do cumprimento das obrigações trabalhistas por
parte da contratada, em especial no que concerne às disposições da
convenção coletiva de trabalho, medida com o fito de evitar eventual dano
ao Erário decorrente da responsabilização subsidiariária do tomador dos
serviços, in casu, a Administração, quanto às aludidas obrigações.
[VOTO]
7. Em que pese não estar a Administração Pública obrigada a fazer constar
em seu edital as parcelas e valores objetos da Convenção, o licitante o
está. Por força da Cláusula 54 e parágrafos, a empresa que se candidata a
ser contratada por tomador de serviços deve incluir na documentação para
licitação cópia da CCT, bem como indicar em suas planilhas os reflexos dos
adicionais pactuados em férias, 13.º salário, FGTS e verbas rescisórias. Cabe
a ele verificar se a empresa terceirizada está cumprindo com suas
obrigações trabalhistas, sob pena de, não o fazendo, poder ser chamado a
arcar com as indenizações decorrentes de execução de instrumento
coletivo válido.
Não obstante a empresa, na qualidade de empregadora, esteja obrigada a

acatar as disposições das normas coletivas de trabalho, a Administração não se
sujeita a cláusulas que se revelem ilegais ou prescrevam obrigações que
transbordem o âmbito negocial reservado aos sindicatos. Razão pela qual deve ser
feito exame crítico desses instrumentos, colhendo-se a manifestação, se
necessária, da área de assessoramento jurídico do órgão ou entidade.
É o que preconiza a IN 05/2017, em perfeita consonância com a

jurisprudência do TST e do TCU.
IN 05/2017
Art. 6º A Administração não se vincula às disposições contidas em Acordos,
Convenções ou Dissídios Coletivos de Trabalho que tratem de pagamento
de participação dos trabalhadores nos lucros ou resultados da empresa
contratada, de matéria não trabalhista, ou que estabeleçam direitos não
previstos em lei, tais como valores ou índices obrigatórios de encargos
sociais ou previdenciários, bem como de preços para os insumos
relacionados ao exercício da atividade.
Parágrafo único. É vedado ao órgão e entidade vincular-se às disposições
previstas nos Acordos, Convenções ou Dissídios Coletivos de Trabalho que
tratem de obrigações e direitos que somente se aplicam aos contratos com
a Administração Pública.
121
9.3. dar ciência ao [omissis] acerca das seguintes irregularidades
identificadas na condução do Pregão Eletrônico 26/10, com o objetivo de
que se evite a reincidência de tais ocorrências na realização de futuros
procedimentos licitatórios no âmbito daquela Instituição:
9.3.1. exigência de que as planilhas de custo das licitantes contemplassem
todos os encargos sociais e trabalhistas previstos em convenção coletiva
de trabalho, em desacordo com o art. 13 da Instrução Normativa MPOG
2/2008 e com a jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos 657/2004,
1.699/2007, 650/2008 e 381/2009, todos do Plenário);

Súmula 437
II - É inválida cláusula de acordo ou convenção coletiva de trabalho
contemplando a supressão ou redução do intervalo intrajornada porque
este constitui medida de higiene, saúde e segurança do trabalho, garantido
por norma de ordem pública (art. 71 da CLT e art. 7º, XXII, da CF/1988),
infenso à negociação coletiva.

AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS. Constatada a divergência
jurisprudencial a respeito da validade de negociação coletiva que culmine
em redução do valor da multa sobre os depósitos do FGTS de quarenta para
vinte por cento, reputa-se atendida a Súmula 296, I, do TST. Agravo
Regimental a que se dá provimento. EMBARGOS. FGTS. CLÁUSULA
NORMATIVA QUE REDUZ A MULTA DE 40% PARA 20% E ESTABELECE DE
ANTEMÃO A EXISTÊNCIA DE CULPA RECÍPROCA. INVALIDADE. Na sessão
plenária da Subseção de Dissídios Individuais 1 de 22/8/2014, decidiu-se
por inválida cláusula de convenção coletiva de trabalho que estabelece,
de antemão, a existência de culpa recíproca na rescisão do contrato de
trabalho e a consequente redução da multa de quarenta por cento sobre
os depósitos do FGTS para vinte por cento, mediante o compromisso das
empresas que sucederam outras na prestação do mesmo serviço, em
razão de nova licitação, de contratarem os empregados da empresa
sucedida. Trata-se de direito indisponível do empregado, garantido em
norma de ordem pública e, portanto, infenso à negociação coletiva (E-ED-
RR-45700-74.2007.5.16.0004, SBDI-I, rel. Min. Ives Gandra Martins Filho,
red. p/ acórdão Min. Lelio Bentes Corrêa). Embargos de que se conhece e a
que se dá provimento.
(E-ARR-237-96.2011.5.10.0017, SDI-1, DEJT 06/03/2015)
122

III. RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELA RECLAMANTE NA VIGÊNCIA DA
LEI 13.015/2014. CLÁUSULA DE GARANTIA DE EMPREGO. CULPA
RECÍPROCA. INDENIZAÇÃO DE 40% DO FGTS. REDUÇÃO POR NORMA
COLETIVA. INVALIDADE. DIREITO INDISPONÍVEL. Hipótese em que os
sindicatos obreiro e patronal, por meio de convenção coletiva, avençaram a
possibilidade de rescisão contratual por culpa recíproca, com a redução da
indenização sobre o FGTS para 20%, nas situações em que o empregador,
empresa de prestação de serviços terceirizados, é substituído por outro
congênere. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que é
inválida cláusula de convenção coletiva de trabalho que prevê a hipótese
de culpa recíproca na rescisão do contrato de trabalho e impõe a redução
da indenização de 40% do FGTS para 20%, a pretexto de assegurar a
contratação do empregado terceirizado pela empresa prestadora de
serviços que substitua a empregadora anterior. A multa rescisória constitui
direito indisponível do trabalhador, garantido em norma de ordem pública,
logo, infenso à negociação coletiva. Com efeito, nos termos dos arts. 7°, I,
da Constituição e 10, I, do ADCT, que preveem a concessão de indenização
compensatória pela dispensa sem justa causa, consubstanciada no
pagamento da indenização do FGTS no percentual de 40%, resta inválida a
cláusula que prevê a redução da indenização de quarenta para vinte por
cento sobre os depósitos de FGTS por presumir a ocorrência de rescisão do
contrato de trabalho por culpa recíproca a afetar direito do trabalhador.
Precedentes. Recurso de revista conhecido e provido.
(RR-353-66.2010.5.10.0008, 7ª Turma, Julgamento 16.11.2016)

NORMA COLETIVA. CLÁUSULA RELATIVA A RESCISÃO DO CONTRATO DE
TRABALHO. CULPA RECÍPROCA. RECOLHIMENTO PARA O FGTS. Discute-se
a possibilidade de se pactuar em norma coletiva cláusula que assegure que
a empresa sucessora na prestação de serviços objeto de terceirização
admita os empregados da anterior e em que se estipule que a rescisão
contratual com a empresa anterior se dará por culpa recíproca, sendo
devido o acréscimo de 20% sobre os depósitos existentes na conta
vinculada do empregado junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço.
Cláusula dessa natureza revela-se manifestamente inválida, na medida em
que vincula terceiros que não participaram da negociação coletiva,
alcançando tanto o órgão gestor do Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço, ao possibilitar o levantamento dos depósitos existentes na conta
vinculada do empregado, como o novo empregador, que se vê compelido a
admitir os empregados da empresa anterior. Ademais, é inadmissível que
norma coletiva venha a tipificar hipóteses de culpa recíproca quando o
legislador expressamente determina que essa somente estará caracterizada
mediante decisão judicial (arts. 484 da CLT e 18, § 1º, da Lei 8.036/90).
(RR-34600-97.2006.5.10.0013; SDI-1; 31.8.2012)
123

LIBERAÇÃO DE DEPÓSITOS DO FGTS. NORMA COLETIVA QUE PREVÊ CULPA
RECÍPROCA. INDENIZAÇÃO DE 20%. Não tem validade a norma coletiva que
reduz de 40% para 20% a multa sobre os depósitos do FGTS em face de
preestabelecida fixação de culpa recíproca como causa da rescisão
contratual. Isso porque a norma, nesse caso, pretende não apenas regular
direito indisponível dos trabalhadores, como também direito de terceiro,
no caso, a Caixa Econômica Federal.
(RR-1096/2006-016-10-00)

7. A promessa de manutenção de emprego não pode ser permutada pela
flexibilização de direito inscrito em norma de ordem pública. A
irregularidade da redução da indenização do FGTS para 20% legitima a
cobrança da diferença que se quer indevida.
(RR-335/2006-020-10-85)
Com a reforma trabalhista a CLT passou a indicar, expressamente, as

matérias infensas à negociação coletiva. Assim, dispositivos de normas coletivas
que disponham sobre tais matérias devem ser considerados ilegais.
CLT
Art. 611-B. Constituem objeto ilícito de convenção coletiva ou de acordo
coletivo de trabalho, exclusivamente, a supressão ou a redução dos
seguintes direitos:
I - normas de identificação profissional, inclusive as anotações na Carteira
de Trabalho e Previdência Social;
II - seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntário;
III - valor dos depósitos mensais e da indenização rescisória do Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço (FGTS);
IV - salário mínimo;
V - valor nominal do décimo terceiro salário;
VI - remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
VII - proteção do salário na forma da lei, constituindo crime sua retenção
dolosa;
VIII - salário-família;
IX - repouso semanal remunerado;
X - remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em 50%
(cinquenta por cento) à do normal;
XI - número de dias de férias devidas ao empregado;
XII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais
do que o salário normal;
124
XIII - licença-maternidade com a duração mínima de cento e vinte dias;

XIV - licença-paternidade nos termos fixados em lei;
XV - proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos
específicos, nos termos da lei;
XVI - aviso prévio proporcional ao tempo de serviço, sendo no mínimo de
trinta dias, nos termos da lei;
XVII - normas de saúde, higiene e segurança do trabalho previstas em lei ou
em normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho;
XVIII - adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou
perigosas;
XIX - aposentadoria;
XX - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador;
XXI - ação, quanto aos créditos resultantes das relações de trabalho, com
prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos e rurais,
até o limite de dois anos após a extinção do contrato de trabalho;
XXII - proibição de qualquer discriminação no tocante a salário e critérios de
admissão do trabalhador com deficiência;
XXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de
dezoito anos e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na
condição de aprendiz, a partir de quatorze anos;
XXIV - medidas de proteção legal de crianças e adolescentes;
XXV - igualdade de direitos entre o trabalhador com vínculo empregatício
permanente e o trabalhador avulso;
XXVI - liberdade de associação profissional ou sindical do trabalhador,
inclusive o direito de não sofrer, sem sua expressa e prévia anuência,
qualquer cobrança ou desconto salarial estabelecidos em convenção
coletiva ou acordo coletivo de trabalho;
XXVII - direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a
oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele
defender;
XXVIII - definição legal sobre os serviços ou atividades essenciais e
disposições legais sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da
comunidade em caso de greve;
XXIX - tributos e outros créditos de terceiros;
XXX - as disposições previstas nos arts. 373-A, 390, 392, 392-A, 394, 394-A,
395, 396 e 400 desta Consolidação.
Parágrafo único. Regras sobre duração do trabalho e intervalos não são
consideradas como normas de saúde, higiene e segurança do trabalho para
os fins do disposto neste artigo.
Preenchida a planilha com os dados referentes à mão de obra e o salário base,

importa estudar as parcelas remuneratórias supostamente mais relevantes, pela
125
frequência com que ocorrem em contratos de terceirização, e por isso

contempladas no modelo de planilha da IN 05/2017. Trataremos de cada uma
delas, explicitando as normas de regência, a jurisprudência aplicável e o modo
de calculá-las. Ao final, continuaremos a preencher nossa planilha.
2.1.2. Adicional de periculosidade
O adicional de periculosidade é previsto no art. 193 da CLT. É devido ao

empregado cujo trabalho envolva a execução de atividades perigosas, que
impliquem risco à sua incolumidade física.
Atividades perigosas são as que, por sua natureza ou método de execução,

exponham o trabalhador a contato permanente com inflamáveis, explosivos ou
energia elétrica em condições de risco acentuado (art. 193, I, CLT), ou o exponham
a risco de roubos ou outras espécies de violência física nas atividades profissionais
de segurança pessoal ou patrimonial (art. 193, II, CLT).
O inciso II e o § 3º do art. 193 da CLT foram incluídos pela Lei

12.740/2012. O inciso II, como vimos acima, acrescentou a atividade de
segurança como perigosa; já o § 3º do dispositivo determina o desconto ou a
compensação do adicional de periculosidade com outras parcelas remuneratórias
da mesma natureza concedidas ao vigilante por norma coletiva de trabalho (ex.:
adicional de risco de vida).
Assim, se for devido ao vigilante o adicional de periculosidade (30% sobre o

salário base) previsto no art. 193 da CLT e, por exemplo, parcela denominada
adicional de risco de vida, criada por Convenção Coletiva de Trabalho, no valor
correspondente a 20% do salário base, a planilha consignará o pagamento das
duas parcelas, da seguinte maneira:
- salário base (hipotético) = 3.000,00
- adicional de risco de vida (cláusula “x” da CCT) = 600,00 (20% do salário

base)
- adicional de periculosidade (art. 193 da CLT) = 300,00 (30% - 20%

referente ao adicional de risco de vida)
Lembre-se que o adicional de periculosidade previsto na CLT só pode ser

pago mediante prévia inclusão da atividade em norma do Ministério do Trabalho e
Previdência Social.
126
A matéria – descrição das atividades perigosas – é regulada pela Norma

Regulamentadora 16, anexa à Portaria 3.214/78 do Ministério do Trabalho e
Emprego (MTE). Em 3.12.2013 foi publicada a Portaria MTE 1885/2013,
incluindo na NR-7, o Anexo III - ATIVIDADES E OPERAÇÕES PERIGOSAS COM
EXPOSIÇÃO A ROUBOS OU OUTRAS ESPÉCIES DE VIOLÊNCIA FÍSICA NAS
ATIVIDADES PROFISSIONAIS DE SEGURANÇA PESSOAL OU PATRIMONIAL.
Mencionada Portaria estabeleceu que “Os efeitos pecuniários decorrentes do

trabalho em condições de periculosidade serão devidos a contar da data da
publicação desta Portaria, nos termos do art. 196 da CLT.”
Frise-se: a despeito da inclusão da atividade no rol descrito na NR-16, a

concessão do adicional é condicionada à prévia perícia, exigida pelo art. 195 da
CLT.
CLT
Art. 195 - A caracterização e a classificação da insalubridade e da
periculosidade, segundo as normas do Ministério do Trabalho, far-se-ão
através de perícia a cargo de Médico do Trabalho ou Engenheiro do
Trabalho, registrados no Ministério do Trabalho.
Importa anotar que o adicional de periculosidade devido ao Bombeiro Civil

é determinado por lei específica, não se sujeitando ao regime da CLT, na espécie
(vide art. 6º, III, Lei 11.901/2009).
O adicional devido corresponde a 30% do salário contratual, sem os

acréscimos resultantes de gratificações, prêmios ou participações nos lucros da
empresa (art. 193, § 1º, CLT). É o que preconiza a Súmula 191 do TST:
Súmula 191
O adicional incide apenas sobre o salário básico e não sobre este acrescido
de outros adicionais.
Segundo entendimento do TST, ainda que a exposição ao risco seja

intermitente, o adicional é devido. Será indevido apenas quando o contato com o
agente nocivo se der de forma eventual:
127

Súmula 364
Tem direito ao adicional de periculosidade o empregado exposto
permanentemente ou que, de forma intermitente, sujeita-se a condições de
risco. Indevido, apenas, quando o contato dá-se de forma eventual, assim
considerado o fortuito, ou o que, sendo habitual, dá-se por tempo
extremamente reduzido.
Ademais, o adicional de periculosidade, pago com habitualidade, integra

o cálculo das horas extras.
Súmula 132
O adicional, pago em caráter permanente, integra o cálculo de indenização
e de horas extras.
Caso o empregado tenha direito, também, ao adicional de insalubridade, deve

fazer a opção (é vedado o pagamento dos dois adicionais ao mesmo tempo). A
opção é do empregado, não do empregador (art. 193, § 2º, CLT).
Por fim, frise-se que, descaracterizada a periculosidade, o adicional deixa de

ser devido, vale dizer, não há direito adquirido ao adicional de periculosidade (art.
194, CLT).
Vejamos, então, como calcular o adicional de periculosidade:
- para um empregado (o vigilante, no nosso caso) que recebe salário definido

em Convenção Coletiva de Trabalho e no contrato no valor de R$ 3.000,00 e está
exposto a perigo, o
- adicional de periculosidade é de R$ 900,00 (30%);
O valor do adicional de periculosidade deve ser consignado no Módulo 1

(composição da remuneração) da planilha de custos e formação de preços.
Importa colacionar julgado do TCU, no qual aquela Corte de Contas entendeu

que, embora a Administração não contemple em seu orçamento estimado a rubrica
“adicional de periculosidade”, deve aceitar proposta que a consigne por força de
disposição do edital do certame. Ou, em outros termos, o licitante deve cotar o
adicional de periculosidade ainda que omisso, no ponto, o orçamento estimado da
Administração.
128
[RELATÓRIO]
17. Alega a representante que, no Anexo II do edital, no qual se trata da
estimativa de preço máximo, não teria sido levado em consideração o
adicional de periculosidade, no percentual de 30% sobre os salários da
categoria de vigilantes, em face da alteração do art. 193 da Consolidação
das Leis do Trabalho (CLT), promovida pelo art. 1º da Lei 12.740, de
8/12/2012, que incluiu no rol de atividades consideradas perigosas aquelas
que, por sua natureza ou métodos de trabalho, impliquem risco acentuado
em virtude de exposição permanente do trabalhador a roubos ou outras
espécies de violência física nas atividades profissionais de segurança
pessoal ou patrimonial.
[...]
19. Da análise efetuada ao Anexo II do instrumento convocatório, intitulado
"Modelo de proposta" (peça 2, p. 39-43), verifica-se que o referido
documento não se refere à estimativa de preço que teria sido efetuada pela
Caixa, pois não foi divulgada a planilha analítica de formação de preço no
edital da licitação. O anexo III (peça 2, p. 44) traz apenas tabelas com
estimativa dos preços máximos finais dos postos de trabalho e o preço
global total, não sendo possível, por isso, afirmar que o adicional de
periculosidade está ou não incluído no cálculo do preço máximo.
[...]
21. Ademais, consoante a planilha de composição de preços (peça 4), de
que trata o Anexo VII do edital (peça 2, p. 82), extraída do endereço
www5.caixa.gov.br/fornecedores/licitações/asp/licitai.asp, verifica-se que,
para a formulação da proposta de preços pelas licitantes, deve-se incluir o
adicional de periculosidade e o respectivo percentual.
22. Assim, resta claro que as licitantes devem levar em conta o pagamento
do adicional de periculosidade, sob pena de a referida vantagem ser
desconsiderada da formação de custos, razão pela qual entende-se
improcedente o apontado pela representante.
[VOTO]
6. No que tange ao adicional de periculosidade, cuja inclusão na planilha
de preços é reivindicada pelo representante, a Unidade Técnica relacionou
as cláusulas e subitens do edital que confere à contratada a
responsabilidade pela composição do preço, pela inclusão de todas as
despesas necessárias ao cumprimento das obrigações avençadas e pelo
pagamento dos tributos relacionados com o serviço. Destarte, não procede
o argumento de que o adicional deveria estar explicitado no edital ou na
planilha de estimativa de custos, porquanto a composição do preço
ofertado é de responsabilidade da contratada.
129
2.1.3. Adicional de insalubridade
O adicional de insalubridade é previsto nos arts. 189-192 da CLT. É devido ao

empregado que, para o desempenho do seu trabalho, tem de realizar atividade
insalubre.
Conforme o art. 189 da CLT, a atividade é insalubre se expõe o trabalhador a

agentes nocivos à saúde, acima dos limites de tolerância fixados em razão da
natureza e da intensidade do agente e do tempo de exposição aos seus efeitos
(exemplos de atividades que podem ser consideradas insalubres: operação de
equipamentos de raios-X; atendimento em unidade de serviço médico
ambulatorial; atendimento em consultório dentário).
A classificação da atividade como insalubre dá-se mediante edição, pelo

Ministério do Trabalho de quadro de atividades insalubres e os limites de
tolerância e tempo máximo de exposição aos agentes nocivos (art. 190 CLT). A
norma vigente que disciplina a matéria é a Norma Regulamentadora 15, aprovada
pela Portaria 3.214/78.
Se a atividade envolver operação de equipamentos de raios-X, aplica-se, por

analogia, o art. 31 da Lei 4.345/64, que remete à Lei 1.234/50.
Os graus e respectivos percentuais do adicional são os seguintes: máximo –

40%; médio – 20%; mínimo – 10%, conforme for a exposição ao risco (art. 192,
CLT). O adicional de insalubridade do técnico em radiologia é de 40%, por força do
art. 16 da Lei 7.394/85.
A base de cálculo do adicional de insalubridade é o salário mínimo e

não o salário contratual, até que seja editada Lei que altere o art. 192 da CLT.
A Súmula Vinculante 4 do STF proibiu a vinculação de qualquer vantagem de
natureza remuneratória ao salário mínimo.
JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Súmula Vinculante n.º 4
Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser
usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor
público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.
Após a edição da Súmula Vinculante n.º 04, a Justiça do Trabalho passou a

determinar a adoção do salário contratual como base de cálculo do adicional,
muito embora o texto da Súmula Vinculante seja claro no sentido da
impossibilidade de fixação por decisão judicial.
130
Em face disso, inúmeras contestações chegaram ao Supremo Tribunal

Federal, e este decidiu, em conformidade com a Súmula Vinculante 4, que não cabe
ao Poder Judiciário definir a base de cálculo do adicional. Somente a lei pode fazê-
lo.
Enquanto não for editada lei que altere a base de cálculo do adicional de
insalubridade, continua sendo aplicado o art. 192 da CLT (salário mínimo),
podendo, entretanto, norma coletiva fixar base de cálculo distinta, desde que mais
benéfica para o trabalhador.
Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Direito do
Trabalho. Art. 16 da Lei 7.394/1985. Piso salarial dos técnicos em radiologia.
Adicional de insalubridade. Vinculação ao salário mínimo. Súmula
Vinculante 4. Impossibilidade de fixação de piso salarial com base em
múltiplos do salário mínimo. Precedentes: AI-AgR 357.477, Rel. Min.
Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 14.10.2005; o AI-AgR 524.020, de
minha relatoria, Segunda Turma, DJe 15.10.2010; e o AI-AgR 277.835, Rel.
Min. Cezar Peluso, Segunda Turma, DJe 26.2.2010. 2. Ilegitimidade da
norma. Nova base de cálculo. Impossibilidade de fixação pelo Poder
Judiciário. Precedente: RE 565.714, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno,
DJe 7.11.2008. Necessidade de manutenção dos critérios estabelecidos. O
art. 16 da Lei 7.394/1985 deve ser declarado ilegítimo, por não recepção,
mas os critérios estabelecidos pela referida lei devem continuar sendo
aplicados, até que sobrevenha norma que fixe nova base de cálculo, seja
lei federal, editada pelo Congresso Nacional, sejam convenções ou
acordos coletivos de trabalho, ou, ainda, lei estadual, editada conforme
delegação prevista na Lei Complementar 103/2000. [...]
(ADPF 151 MC, Tribunal Pleno, DJe PUBLIC 06-05-2011)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MILITARES. ADICIONAL DE
INSALUBRIDADE. VINCULAÇÃO AO SALÁRIO MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE.
SÚMULA VINCULANTE 4. ESTABELECIMENTO DA BASE DE CÁLCULO. TOTAL
DA REMUNERAÇÃO. VEDAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO
ATUAR COMO LEGISLADOR POSITIVO.
(RE 535354 AgR, Segunda Turma, DJe PUBLIC 25-03-2013)

CONSTITUCIONAL. DIREITO DO TRABALHO. AGRAVO REGIMENTAL EM
AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE.
SUBSTITUIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA VINCULANTE 4. ART. 7º, IV, DA
CF. 1. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE
565.714/SP, na mesma oportunidade em que aprovou a Súmula Vinculante
4, decidiu pela impossibilidade de ser estabelecido, como base de cálculo
para o adicional de insalubridade a remuneração ou salário base em
131
substituição ao salário mínimo, por concluir que é inviável ao Poder

Judiciário modificar tal indexador, sob o risco de atuar como legislador
positivo. Precedentes. 2. Agravo regimental improvido.
(AI 469332 AgR, Segunda Turma, DJe-191 PUBLIC 09-10-2009)

ADICIONAL DE INSALUBRIDADE - BASE DE CÁLCULO - SÚMULA
VINCULANTE Nº 4 DO EXCELSO STF - SUSPENSÃO DA SÚMULA Nº 228 DO
TST - DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE SEM DECLARAÇÃO DE
NULIDADE - MANUTENÇÃO DO SALÁRIO MÍNIMO COMO BASE DE CÁLCULO
ATÉ A EDIÇÃO DE NOVA LEI EM SENTIDO CONTRÁRIO OU CELEBRAÇÃO DE
CONVENÇÃO COLETIVA. O Supremo Tribunal Federal, mediante o
julgamento do RE 565.714/SP, editou a Súmula Vinculante nº 4, em que se
concluiu que o art. 7º, IV, da Constituição Federal veda a utilização do
salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade. Apesar
de reconhecer a inconstitucionalidade da utilização do salário mínimo
como indexador da base de cálculo do referido adicional, vedou a
substituição desse parâmetro por decisão judicial. Assim, ressalvado meu
entendimento no que tange às relações da iniciativa privada, o adicional de
insalubridade deve permanecer sendo calculado com base no salário
mínimo enquanto não superada a inconstitucionalidade por meio de lei
ou convenção coletiva. Precedentes da SBDI-1.
(RR - 5900-38.2008.5.04.0004, DJ: 19/04/2011)
Se os riscos forem eliminados ou neutralizados, não haverá direito ao

adicional; para tanto, podem ser adotadas medidas ambientais e/ou utilizados
equipamentos de proteção individual – EPI, conforme indicado em laudo pericial,
como veremos adiante. Nessa hipótese, o custo estimado do EPI é consignado no
Módulo 5 – Insumos Diversos.
Súmula 80
A eliminação da insalubridade mediante fornecimento de aparelhos
protetores aprovados pelo órgão competente do Poder Executivo exclui a
percepção do respectivo adicional.

Súmula 289
O simples fornecimento do aparelho de proteção pelo empregador não o
exime do pagamento do adicional de insalubridade, cabendo-lhe tomar as
medidas que conduzam à diminuição ou eliminação da nocividade, dentre
as quais as relativas ao uso efetivo do equipamento.
132
Como o simples fornecimento do EPI não é suficiente para afastar a

incidência do adicional de insalubridade, o fiscal do contrato deve exigir o uso
obrigatório e correto do equipamento pelos empregados do contratado, sob pena
de, não ocorrendo o uso, ser devido o adicional.
Ademais, o adicional de insalubridade, enquanto percebido, integra a

remuneração para todos os efeitos, conforme Súmula 139 do TST.
Súmula 139
Enquanto percebido, o adicional de insalubridade integra a remuneração
para todos os efeitos legais.

Orientação Jurisprudencial da SDI-1 TST n.º 47
Hora extra. Adicional de insalubridade. Base de cálculo. É o resultado da
soma do salário contratual mais o adicional de insalubridade, este calculado
sobre o salário mínimo.
Vejamos, então, como é feito o cálculo do adicional de insalubridade:
- para um empregado (nosso vigilante, no caso) que recebe salário definido

em convenção coletiva de trabalho no valor de R$ 3.000,00 (e considerando que tal
norma o fixa como base de cálculo para o adicional de insalubridade) e está
exposto a riscos em grau mínimo, o valor do adicional é correspondente a 10%
do salário; ou seja, o
- adicional de insalubridade é de R$ 300,00;
O valor do adicional de insalubridade deve ser consignado no Módulo 1

(composição da remuneração) da planilha de custos e formação de preços.
2.1.4. Caracterização da insalubridade/periculosidade
A caracterização da insalubridade/periculosidade dá-se por perícia a cargo

de Médico ou Engenheiro do Trabalho, devidamente registrado no Ministério do
Trabalho, conforme determina o art. 195 da CLT.
CLT
Art. 195 - A caracterização e a classificação da insalubridade e da
periculosidade, segundo as normas do Ministério do Trabalho, far-se-ão
133
através de perícia a cargo de Médico do Trabalho ou Engenheiro do

Trabalho, registrados no Ministério do Trabalho.
Os mencionados adicionais serão devidos a contar da data da inclusão da

respectiva atividade nos quadros aprovados pelo Ministério do Trabalho (art.
190 da CLT) – Normas Regulamentadoras.
Assim, não basta que uma perícia aponte a condição insalubre, por exemplo;
a atividade tem de constar de Portaria do Ministério do Trabalho. Havendo
descaracterização ou reclassificação, o adicional deixa de ser devido.
Súmula 248
A reclassificação ou descaracterização da insalubridade, por ato da
autoridade competente, repercute na satisfação do respectivo adicional,
sem ofensa a direito adquirido ou ao princípio da irredutibilidade salarial.
Em situações excepcionalíssimas, quando inviável a realização de perícia

no local da execução dos serviços pelo trabalhador, o Superior Tribunal de Justiça
tem admitido, para caracterização da insalubridade, a perícia indireta:

2. Mostra-se legítima a produção de perícia indireta, em empresa similar,
ante a impossibilidade de obter os dados necessários à comprovação de
atividade especial, visto que, diante do caráter eminentemente social
atribuído à Previdência, onde sua finalidade primeira é amparar o segurado,
o trabalhador não pode sofrer prejuízos decorrentes da impossibilidade de
produção, no local de trabalho, de prova, mesmo que seja de perícia
técnica.
(REsp. 1.397.415-RS; Segunda Turma; DJe 20.11.2013)
2.1.5. Adicional noturno
O adicional noturno é uma parcela remuneratória paga ao empregado em

razão de trabalho executado em jornada noturna.
A jornada noturna é a realizada entre as 22h de um dia até às 05h do dia

seguinte (art. 73, § 2º, CLT). A hora trabalhada é computada de maneira reduzida,
conforme determina o art. 73, § 1º, da CLT: 52’30” (equivale a 1,1428571 da hora
diurna). Dessa forma, um empregado que trabalha de 22h às 05h, embora, de fato,
tenha cumprido 7 horas de jornada, receberá como se tivesse trabalhado 8 horas.
134
Você pode encontrar facilmente o número de horas noturnas multiplicando-

se o número de horas efetivamente trabalhadas no período noturno (após às 22h)
por 1,1428571. Esse número enorme é encontrado da seguinte maneira:
60 minutos (hora normal) / 52min 30s (hora noturna reduzida) = 1,1428571
Além desse benefício, que tem sua razão de ser em questões afetas à
preservação da saúde, o trabalhador terá direito a um acréscimo na sua
remuneração – o adicional noturno – correspondente a 20% sobre o valor da
hora normal/diurna (art. 73, caput, CLT).
Ressalte-se que o adicional noturno pago com habitualidade integra o salário

para todos os efeitos.

Súmula 60
I – O adicional noturno, pago com habitualidade, integra o salário do
empregado para todos os efeitos.
Ademais, conforme § 5º do art. 73 da CLT, havendo prorrogação da jornada

noturna, o adicional incide sobre as horas trabalhadas após às 5h (exemplo:
jornada iniciada às 22h de um dia e concluída somente às 8h do dia seguinte; de 5h
às 8h considera-se prorrogação).
Súmula 60
II – Cumprida integralmente a jornada no período noturno e prorrogada
esta, devido é também o adicional quanto às horas prorrogadas. Exegese do
art. 73, § 5º, da CLT.
O cálculo do adicional noturno é feito da seguinte maneira:
- para um empregado que cumpre jornada de 44 horas semanais (o vigilante,

no caso) e recebe remuneração de R$ 3.900,00, o valor da hora normal de
trabalho é R$ 17,73 (3.900,00/220); obs.: divisor 220 adotado, conforme
metodologia determinada pelo art. 64 da CLT
- se trabalhar uma vez no mês de 22h às 05h terá direito a 8 horas de

remuneração = R$ 141,84 (R$ 17,73 x 8), em face do cômputo da hora noturna de
forma reduzida; acrescidas do
- adicional noturno de R$ 28,37 (R$ 141,84 x 0,2);
135
Resumindo:
- remuneração = 3.900,00
- valor da hora diurna = (remuneração / 220)
= 3.900,00 / 220
= 17,73
- horas trabalhadas no período noturno = 8 (7 x 1,1428571)
- salário das horas no período noturno = 17,73 x 8
= 141,84
- adicional noturno devido (20%) = 141,84 x 0,2
= 28,37
O valor do adicional noturno deve ser consignado no Módulo 1 (composição

da remuneração) da planilha de custos e formação de preços.
Desclassificação de proposta em razão da não cotação de preço unitário
para item materialmente relevante.
Representação formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades no
âmbito do Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Santa
Catarina (SEBRAE/SC), envolvendo a Concorrência n.º 07/09, cujo objeto
era a prestação de serviços de zeladoria, copa, serviços gerais, atendimento
telefônico e recepção, com o fornecimento de material higiênico, sanitário,
equipamentos de proteção individual e demais equipamentos necessários à
execução dos serviços. A representante questionou a decisão da Comissão
de Licitação quanto à sua desclassificação do certame, pela ausência de
cotação para o "adicional noturno sobre 30 minutos diários que
extrapolava a jornada de trabalho do zelador" e para o "posto de
recepcionista de eventos". Em seu voto, destacou o relator que a própria
Comissão de Licitação, naquela oportunidade, afirmou que, caso não
houvesse outro questionamento a considerar, acolheria as alegações acerca
da ausência de cotação para o adicional noturno relativo ao salário de
zelador, em virtude de seu valor irrisório. No entanto, os serviços de
recepcionista eventual deveriam ser "obrigatoriamente cotados, em
consonância com o estabelecido no modelo de Proposta de Preços
constante do Anexo IV do Edital de Concorrência 07/09 e em atendimento
ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório ínsito no art. 3º da
Lei de Licitações". Salientou ainda que, embora o SEBRAE tenha
regulamentos internos próprios para a contratação de serviços, "aplicam-se
a estes os princípios gerais da Lei 8.666/93". Acolhendo o voto do relator,
decidiu o Plenário considerar improcedente a representação.
136
2.1.6. Adicional de hora noturna reduzida
Esse item, previsto no modelo de planilha sugerido pela IN 05/2017, não

representa nenhum direito trabalhista ou parcela remuneratória prevista
em lei.
O Manual de Orientação Para Preenchimento da Planilha de Custo e

Formação de Preços, editado pela SLTI/MPOG, em singela nota de rodapé à página
12, tentava justificar a presença dessa rubrica na planilha citando, para tanto, o art.
73, § 1º, da CLT e as OJ-SDI-1 127 e 395 do TST. A fundamentação nos parece
equivocada.
O art. 73, § 1º, da CLT, se limita a fixar a contagem ficta do tempo, de modo
reduzido, para a hora noturna. Não cria qualquer obrigação de natureza financeira.
Esse modo peculiar de contagem do tempo tem impacto no cálculo do valor do
adicional noturno. A remuneração pela jornada de trabalho pactuada não sofre,
reiteramos, qualquer impacto da contagem ficta da hora noturna.
A Orientação Jurisprudencial n.º 127, da Seção de Dissídios Individuais 1 do

TST, sustenta que a hora noturna computada de forma reduzida foi recepcionada
pela CF/88. Já a OJ-SDI-1 395, do TST, prescreve a aplicação da hora noturna
reduzida nas hipóteses de turnos ininterruptos de revezamento.
A única possibilidade que vislumbramos para justificar a presença da

mencionada rubrica na planilha seria com o fito de remunerar a empresa
contratada pelo gasto que tem decorrente do excesso de horas a remunerar, no
mês, em decorrência da contagem de tempo reduzido da hora noturna e eventuais
prorrogações.
Vejamos: o salário informado na planilha considera apenas as horas

trabalhadas no período diurno; o adicional noturno informado na planilha incide
sobre todas as horas trabalhadas após às 22h; mas não há previsão de rubrica para
a remunerar o salário correspondente à diferença de horas trabalhadas diurnas e
noturnas. Aqui residiria a única explicação plausível para a rubrica “hora noturna
adicional”.
Por exemplo: o trabalho realizado das 22h de um dia às 5h do dia seguinte

corresponde a 7 horas normais (valor já contemplado no salário informado na
planilha), mas a empresa tem de remunerar o empregado como se tivesse
trabalhado 8 horas, em virtude da contagem da hora de forma reduzida. Essa
diferença não estaria contemplada na planilha, a não ser pela presença da rubrica
ora em discussão.
137
Essa é a única explicação plausível para a presença de tal rubrica no modelo

de planilha da IN 05/2017
Contudo, mesmo essa explicação nos parece frágil, porquanto o salário é

ajustado, na espécie, para uma jornada semanal de 44 horas ou uma jornada de 12
x 36, que não pode ser extrapolada (ressalvada a hipótese de pagamento ou
compensação de horas extras). O salário já estaria, assim, ajustado à jornada, seja
realizada no período diurno ou no período noturno – neste caso, considerando-se,
obviamente, a contagem ficta da hora de trabalho.
Julgados recentíssimos do Tribunal Superior do Trabalho, na linha de

entendimento aqui defendida, esclarecem melhor a questão. Deixam evidenciado
que somente na hipótese de norma coletiva do trabalho definir cálculo da hora
ficta mais benéfica ao trabalhador, ou mesmo criar adicional destacado do
adicional noturno, com a finalidade de compensar o trabalhador pelo desgaste
sofrido com o trabalho realizado no período noturno. Fora daí, como dissemos, não
se vislumbra justificativa plausível para a despesa. Confiram-se os seguintes
julgados a seguir parcialmente transcritos:

DA LEI 13.015/2014. JORNADA 12X36. ADICIONAL NOTURNO. HORA
NOTURNA REDUZIDA. SÚMULA 60/II/TST E OJ 388/SBDI-1/TST. O
empregado sujeito à jornada especial 12x36, ainda que prevista em norma
coletiva, faz jus à hora noturna reduzida, porquanto se trata de direito
previsto em norma de ordem pública (art. 73, §1º, CLT), não podendo ser
suprimido pela vontade das partes. Apenas se a negociação coletiva fixasse
adicional noturno mais elevado, compensando o cálculo econômico da hora
ficta do art. 73, §1º, da CLT, é que seria viável a flexibilização do
mencionado horário noturno por regra coletiva negociada, o que não é
retratado na hipótese dos autos. Observe-se, quanto às prorrogações
laborativas após a prestação de labor noturno, que a ordem jurídica (art.
73, §5º, da CLT) estende a regência especial noturna também sobre o
tempo prorrogado. Nessa linha, a Súmula 60, II, TST (ex-OJ6, SBDI-I), e a OJ
388 da SBDI-1 do TST. Esclareça-se, a propósito, que, embora os dois
verbetes jurisprudenciais se refiram apenas ao adicional noturno, é
evidente que o critério normativo fixado pelo §5º do art. 73 da CLT reporta-
se ao adicional e também à hora ficta noturna. Agravo de instrumento
desprovido.
(AIRR - 628-44.2015.5.06.0010, 3ª Turma, DEJT 03/07/2017)

RECURSO DE REVISTA. [...] HORAS TRABALHADAS A PARTIR DE CINCO
HORAS DA MANHÃ, LOGO APÓS O CUMPRIMENTO DE JORNADA NOTURNA.
PRETENSÃO DE RECONHECIMENTO DE HORAS EXTRAS PELA
CONSIDERAÇÃO DA HORA NOTURNA REDUZIDA APÓS AS CINCO HORAS DA
138
MANHÃ. 1 - O TRT deu provimento ao recurso ordinário interposto pela

reclamada para absolvê-la da condenação ao pagamento das diferenças das
horas extras decorrentes da aplicação da hora reduzida noturna após às
cinco horas, em todo o período contratual. 2 - Por meio do art. 73 da CLT, o
legislador teve por finalidade compensar o maior desgaste físico e as
limitações sociais do empregado que trabalha em horário noturno,
mediante uma remuneração superior (adicional de 20%) e a redução ficta
da hora de trabalho. Considerando que as horas em prorrogação são ainda
mais desgastantes, aqueles benefícios compensatórios para a jornada
noturna devem ser observados também para a jornada prorrogada,
inclusive a redução ficta da hora noturna. Julgados. 3 - Recurso de revista
de que se conhece e a que se dá provimento.
(RR - 423-23.2012.5.04.0512, 6ª Turma, DEJT 23/06/2017)
Pelas razões aqui expostas, consideramos despicienda a inclusão do

mencionado item na planilha e custos e formação de preços dos contratos de
terceirização.
2.1.7. Adicional de hora extra no feriado trabalhado
Os terceirizados que cumprem jornada de 12 horas de trabalho por 36

horas de descanso (e somente estes) têm direito ao pagamento da remuneração
em dobro pelo trabalho eventualmente realizado em feriado. É o que a nova IN
05/2017 denomina “adicional de hora extra no feriado trabalhado”.
Há quem entenda que tal despesa foi imposta às empresas pelo Tribunal
Superior do Trabalho, em razão da Súmula 444:
Súmula 444
É valida, em caráter excepcional, a jornada de doze horas de trabalho por
trinta e seis de descanso, prevista em lei ou ajustada exclusivamente
mediante acordo coletivo de trabalho ou convenção coletiva de trabalho,
assegurada a remuneração em dobro dos feriados trabalhados. O
empregado não tem direito ao pagamento de adicional referente ao labor
prestado na décima primeira e décima segunda horas.
Como o Poder Judiciário, por óbvio, não legisla, a única interpretação que
julgamos possível é aquela segundo a qual o TST se limitou a explicitar que, mesmo
em caso de jornadas excepcionais de 12 horas de trabalho por 36 de descanso, é
devido o pagamento em dobro por serviços prestados em feriados.
E assim é, inexoravelmente, por uma lógica muito simples: o trabalhador que

cumpre jornada de 12 x 36 horas nunca tem folga, razão pela qual, sempre que
139
trabalhar em dia feriado, terá, inevitavelmente, de ser remunerado em dobro, nos

exatos termos do que determina a Lei n.º 605/49:
LEI 605/49
Art. 8º Excetuados os casos em que a execução do serviço for imposta pelas
exigências técnicas das empresas, é vedado o trabalho em dias feriados,
civis e religiosos, garantida, entretanto, aos empregados a remuneração
respectiva, observados os dispositivos dos artigos 6º e 7º desta lei.
Art. 9º Nas atividades em que não for possível, em virtude das exigências
técnicas das empresas, a suspensão do trabalho, nos dias feriados civis e
religiosos, a remuneração será paga em dobro, salvo se o empregador
determinar outro dia de folga.
Esse custo pode estar previsto no contrato, desde a origem (cotado na

proposta). Entendemos, não obstante, que não há obrigatoriedade de a
Administração cotar tal despesa no orçamento estimado. Pode, contudo, fazê-lo,
caso queira e considere a despesa relevante.
Cremos que, ao prever expressamente essa despesa no modelo de planilha, o

MPDG quer sugerir que a despesa deva ser explicitada, sempre que a
Administração estiver planejando a contratação de serviços a serem prestados
pelos trabalhadores em jornada de 12 x 36.
Não significa dizer que a despesa antes não existisse. Agora o que se faz é, tão
somente, explicitá-la na planilha.
Já dissemos, e reiteramos: a planilha de custos e formação de preços do

contrato não exaure os custos nos quais o particular incorre para prestar os
serviços contratados pela Administração. A planilha é demonstrativa da formação
do preço proposto. Não esgota os custos incorridos, frise-se.
Portanto, a interpretação que se deve dar à inclusão dessa despesa na

planilha, é que a nova IN 05/2017 houve por bem em discriminá-la. Nada além.
Para ilustrar como é feito o cálculo dessa despesa (admitida, repetimos,

somente em contratações de serviços prestados ininterruptamente, em jornada de
12 x 36 horas), adotaremos os seguintes dados, meramente hipotéticos:
140
- Remuneração total do trabalhador (Módulo 1) = R$ 4.000,00
- Número de dias feriados no ano considerado, no Município (ou Distrito

Federal, se for o caso) da prestação dos serviços = 15
- Profissionais por posto = 2 (decorrente da escala de 12 horas de trabalho

por 36 de descanso)
Faz-se o cálculo da seguinte maneira:
{[(4.000,00 / 30) x 15] / 2} / 12
= {[133,33 x 15] / 2} / 12
= {1.999,95 / 2} / 12
= 999,97 / 12
= 83,33
Onde:
4.000,00 = remuneração hipotética do trabalhador (Módulo 1 da planilha);
30 = divisor para apuração da remuneração diária do trabalhador;
15 = número hipotético de feriados no ano;
2 = divisor para apuração da remuneração devida por trabalhador ocupante

do posto de serviço;
12 = divisor para apropriação do valor mensal da despesa na planilha.
Entretanto, como veremos no tópico seguinte, a jornada de 12 x 36 horas

pode ser pactuada por norma coletiva do trabalho, hipótese em que o pagamento
em dobro pelo trabalho no feriado considerar-se-á compensado pela remuneração
mensal do trabalhador (art. 59-A, na redação dada pela MP 808, de
14.11.2017).
141
2.1.8. A jornada de 12 x 36 horas. Reflexos da reforma trabalhista.
É comum em contratos de vigilância, por exemplo, a Administração exigir o

cumprimento de jornada de trabalho de 12 horas, com intervalo, até a próxima
jornada, de 36 horas. É a chamada jornada 12x36, que constitui, na verdade, um
exemplo de acordo de compensação de horas extras.
Em regra, a jornada de trabalho máxima permitida para todos os

trabalhadores é a definida na Constituição Federal. Ordinariamente, jornada diária
máxima de 8 horas e semanal máxima de 44 horas. Para turnos ininterruptos de
revezamento, a jornada diária máxima é de 6 horas.
Permite-se a realização de serviço extraordinário (horas extras), limitado a

duas horas por dia. Essas horas extras têm de ser remuneradas em, no mínimo,
50% acima do valor da hora normal. Admite-se, entretanto, que, ao invés de
remunerá-las, o trabalhador possa acumulá-las para utilizá-las em futura “folga” ou
redução de jornada (compensação).
Tanto a realização de horas extras, como a sua remuneração, ou

compensação, devem ser pactuadas em acordo escrito entre empregador e
empregado ou em acordo ou convenção coletiva de trabalho. Se assim não for, não
poderão ser realizadas.
A primeira preocupação ao planejar uma contratação deverá ser, então, exigir

no edital e no contrato a apresentação, pelo licitante vencedor, do acordo de
realização e pagamento ou compensação de horas extras.
Pois bem, como falamos, a jornada de 12x36 horas é fruto de acordo de

compensação de horas extras. Perceba que trabalhar 12 horas por dia extrapola o
limite constitucional, fixado para a jornada máxima diária.
A lei pode disciplinar a aplicação de tal jornada para profissões específicas,

como se dá, por exemplo, no caso da profissão de Bombeiro Civil, cuja jornada
12x36 é expressamente prevista no art. 5º da Lei 11.901/2009.
Importa noticiar que a Lei n.º 13.467, de 13.07.2017 - que entrou em vigor
em 11.11.2017 - introduziu o art. 59-A na CLT, para prever a jornada de 12 x 36,
pactuada mediante acordo individual escrito, convenção coletiva ou acordo
coletivo de trabalho. Nova redação dada pela Medida Provisória 808, de
14.11.2017, permite a adoção dessa jornada somente mediante convenção ou
acordo coletivo de trabalho.
142
O caput e o § 2º do art. 59-A da CLT, tal como redigido hoje, autoriza, ainda
que tacitamente, a não concessão do intervalo intrajornada, mediante o pagamento
de indenização ao trabalhador, correspondente à hora do intervalo não concedido.
O § 1º do dispositivo considera, ainda, como compensados pela remuneração

da jornada de 12 x 36: o descanso semanal remunerado; o descanso em feriados; o
trabalho realizado em feriado e as prorrogações do trabalho noturno, quando
houver.
CLT
Art. 59-A. Em exceção ao disposto no art. 59 e em leis específicas, é
facultado às partes, por meio de convenção coletiva ou acordo coletivo de
trabalho, estabelecer horário de trabalho de doze horas seguidas por trinta
e seis horas ininterruptas de descanso, observados ou indenizados os
intervalos para repouso e alimentação.
§ 1º A remuneração mensal pactuada pelo horário previsto no caput
abrange os pagamentos devidos pelo descanso semanal remunerado e pelo
descanso em feriados e serão considerados compensados os feriados e as
prorrogações de trabalho noturno, quando houver, de que tratam o art. 70
e o § 5º do art. 73.
Até a Lei 13.467/2017, o TST admitia a jornada 12x36, em caráter

excepcional e desde que expressamente prevista em lei ou ajustada em norma
coletiva de trabalho.
Súmula 444
É valida, em caráter excepcional, a jornada de doze horas de trabalho por
trinta e seis de descanso, prevista em lei ou ajustada exclusivamente
mediante acordo coletivo de trabalho ou convenção coletiva de trabalho,
assegurada a remuneração em dobro dos feriados trabalhados. O
empregado não tem direito ao pagamento de adicional referente ao labor
prestado na décima primeira e décima segunda horas.
No mesmo sentido – da imprescindibilidade de previsão da jornada de 12 x

36 em norma coletiva do trabalho – tem entendido o Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL – ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA –
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO – PREGÃO – POSTOS DE TRABALHO –
FORMAÇÃO DO CUSTO – JORNADA DE 12X36 – LEGALIDADE.
2. A jornada de 12x36 pode ser usada na formação do custo do posto de
trabalho, desde que haja previsão em norma coletiva para a sua
implantação.
(RMS 28396/PR, DJe 09/06/2009)
143
Ademais, o Judiciário tem decidido que são assegurados aos trabalhadores

que executam a jornada 12x36 os seguintes direitos: cômputo da hora noturna de
forma reduzida e intervalo intrajornada.
Orientação Jurisprudencial – SDI-1 do TST n.º 388
O empregado submetido à jornada de 12 horas de trabalho por 36 de
descanso, que compreenda a totalidade do período noturno, tem direito ao
adicional noturno, relativo às horas trabalhadas após as 5 horas da manhã.

Súmula 437
A jornada 12 x 36 deve ser exigida somente se imprescindível à boa execução

dos serviços. E, se admitida, não pode ser extrapolada em hipótese alguma.
Para essa jornada especial, o salário mínimo a ser cotado em sua planilha é
aquele indicado no instrumento coletivo de trabalho ou em lei específica. Sempre
será assim; não há exceção. A norma coletiva ou a lei, ao admitir a jornada 12x36
definirá o salário mínimo correspondente.
Especificamente quanto aos serviços de vigilância, a IN 05/2017 recomenda

que o Termo de Referência contenha justificativas expressas, fundadas em estudos
técnicos preliminares, para o quantitativo e as características dos postos,
mormente quando prevista a jornada 12 x 36.
IN 05/2017
ANEXO VI-A - SERVIÇO DE VIGILÂNCIA
1. Deverá constar do Projeto Básico ou Termo de Referência para a
contratação de serviços de vigilância:
a) a justificativa do número e das características dos Postos de Serviço a
serem contratados; e
b) os quantitativos dos diferentes tipos de Posto de Vigilância, que serão
contratados por Preço Mensal do Posto.
[...]
8. Os órgãos ou entidades da Administração Pública deverão realizar
estudos visando otimizar os postos de vigilância, de forma a extinguir
aqueles que não forem essenciais, substituir por recepcionistas aqueles que
144
tenham como efetiva atribuição o atendimento ao público e definir

diferentes turnos, de acordo com as necessidades do órgão ou entidade,
para postos de escala 44h semanais, visando eliminar postos de 12 x 36 h
que ficam ociosos nos finais de semana.
Ante a nova disciplina, estabelecida pelo art. 59-A da CLT, entendemos que
não é mais obrigatória a previsão, nos orçamentos estimados para
contratação de serviços terceirizados, de rubrica para cobertura dos seguintes
encargos (ante a compensação legalmente autorizada):
- pagamento em dobro pelo trabalho realizado em feriado;
- adicional noturno referente às horas prorrogadas.
Como veremos a seguir, quanto às consequências da não concessão do

intervalo intrajornada (art. 71, § 4º, CLT, na redação dada pela Lei 13.467/2017),
é devida indenização ao trabalhador - independentemente da jornada pactuada,
correspondente apenas ao período suprimido, com acréscimo de 50% em relação
ao valor da hora normal de trabalho.
2.1.9. Pagamento de adicional a título de supressão do intervalo

intrajornada. Impacto da reforma trabalhista. Natureza da parcela
O modelo de planilha sugerido pela IN 05/2017, embora não preveja no

Módulo 1 o pagamento de adicional devido ao trabalhador, quando suprimido o
intervalo para descanso e alimentação (intervalo intrajornada), admite
expressamente a inclusão dessa despesa na planilha.
Isso porque a Nota 2 ao Módulo 1 esclarece: “Para o empregado que labora a

jornada 12x36, em caso da não concessão ou concessão parcial do intervalo
intrajornada (§ 4º do art. 71 da CLT), o valor a ser pago será inserido na
remuneração utilizando a alínea “G”.”
A possibilidade de inclusão de despesa contratual objetivando remunerar a

empresa contratada pelo descumprimento da lei trabalhista, admitida pelo
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, é absolutamente ilegal e
fere frontalmente o princípio da moralidade administrativa. Vejamos.
Com vistas a preservar a saúde do trabalhador, determina a lei que seja

concedido um intervalo, dentro da jornada diária de trabalho, para descanso e
alimentação. É o chamado intervalo intrajornada.
145
CLT
Art. 71 - Em qualquer trabalho contínuo, cuja duração exceda de 6 (seis)
horas, é obrigatória a concessão de um intervalo para repouso ou
alimentação, o qual será, no mínimo, de 1 (uma) hora e, salvo acordo
escrito ou contrato coletivo em contrário, não poderá exceder de 2 (duas)
horas.
Ressalte-se que o período do intervalo intrajornada, desde que regularmente

concedido, não é computado como hora trabalhada – não integra a jornada e não é
remunerado.
Como determina o art. 71 da CLT, a concessão do intervalo intrajornada é

obrigatória. Caso não seja concedido, integral ou parcialmente, o empregador
deverá indenizar o empregado, pagando-lhe o equivalente apenas às horas não
usufruídas do intervalo, com acréscimo de no mínimo 50% em relação ao valor da
hora normal.
CLT
Art. 71 – [...]
§ 4º - A não concessão ou a concessão parcial do intervalo intrajornada
mínimo, para repouso e alimentação, a empregados urbanos e rurais,
implica o pagamento, de natureza indenizatória, apenas do período
suprimido, com acréscimo de 50% (cinquenta por cento) sobre o valor da
remuneração da hora normal de trabalho.
Vemos claramente, sem qualquer margem para dúvida, que a indenização

devida em decorrência da supressão do intervalo intrajornada tem caráter de
sanção, objetivando inibir o comportamento ilícito do empregador.
O Manual de Orientação Para Preenchimento da Planilha de Custo e

Formação de Preços, editada pela SLTI/MPOG, justificava a presença dessa rubrica
na planilha (hoje não mais admitida) nos seguintes termos (nota 21): “A não
concessão do intervalo obriga o empregador a remunerar por esse período, nos
termos da lei, acordo, convenção coletiva, ou sentença normativa”. Equivocada a
fundamentação.
Não há qualquer justificativa razoável para a inclusão da despesa na

planilha de custos e formação de preços. A sanção deve ser suportada única e
exclusivamente por quem pratica o ato ilícito, no caso, o empregador.
É de todo repudiável transferir esse custo – imposto pela prática de ato

vedado pela lei – para a Administração contratante. Admitir-se isso significaria
malferir os princípios da legalidade e da moralidade, que regem a atividade
146
administrativa, princípios esses de observância obrigatória, conforme comanda a

própria Constituição Federal, no caput do art. 37.
Entendemos que a supressão do intervalo intrajornada não pode ser

tolerada, ainda que pactuada em norma coletiva. Convenção coletiva que
contenha tal disposição é, no ponto, nula de pleno direito, como assentado em
verbete da súmula da jurisprudência do TST:
Súmula 437
I - Após a edição da Lei nº 8.923/94, a não-concessão ou a concessão
parcial do intervalo intrajornada mínimo, para repouso e alimentação, a
empregados urbanos e rurais, implica o pagamento total do período
correspondente, e não apenas daquele suprimido, com acréscimo de, no
mínimo, 50% sobre o valor da remuneração da hora normal de trabalho
(art. 71 da CLT), sem prejuízo do cômputo da efetiva jornada de labor para
efeito de remuneração.
III - Possui natureza salarial a parcela prevista no art. 71, § 4º, da CLT, com
redação introduzida pela Lei nº 8.923, de 27 de julho de 1994, quando não
concedido ou reduzido pelo empregador o intervalo mínimo intrajornada
para repouso e alimentação, repercutindo, assim, no cálculo de outras
parcelas salariais.
IV - Ultrapassada habitualmente a jornada de seis horas de trabalho, é
devido o gozo do intervalo intrajornada mínimo de uma hora, obrigando o
empregador a remunerar o período para descanso e alimentação não
usufruído como extra, acrescido do respectivo adicional, na forma prevista
no art. 71, caput e § 4º da CLT.
Contudo, ante a introdução dos artigos 611-A e 611-B na CLT, pela Lei
13.467/2017, essa questão certamente será objeto de discussão nos Tribunais do
Trabalho, dada a dubiedade da redação dos dispositivos legais que tratam da
chamada "prevalência do negociado sobre o legislado", regra por si só de duvidosa
constitucionalidade (afora a extravagância que é a lei autorizar a inobservância da
própria lei). Veja-se, para exemplificar, os dispositivos a seguir transcritos:
CLT
Art. 611-A. A convenção coletiva e o acordo coletivo de trabalho,
observados os incisos III e VI do caput do art. 8º da Constituição, têm
prevalência sobre a lei quando, entre outros, dispuserem sobre:
[...]
147
III - intervalo intrajornada, respeitado o limite mínimo de trinta minutos

para jornadas superiores a seis horas;
[...]
seguintes direitos:
[...]
XVII - normas de saúde, higiene e segurança do trabalho previstas em lei
ou em normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho;
2.1.10. Adicional de hora extra (item excluído da planilha)
Todo trabalhador é contratado para prestar serviços ao seu empregador

mediante o pagamento de salário correspondente a uma determinada jornada
diária. Tem-se assim, uma adequação do salário à jornada pactuada.
A jornada de trabalho é limitada no tempo. Os limites são estabelecidos pela

Constituição Federal:
CF/88
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais [...]
XIII – duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e
quarenta e quatro semanais, facultada a compensação de horários e a
redução da jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho;
Estabelece também a Constituição Federal jornada diária máxima de 6 horas

para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de revezamento (inciso XIV),
que não comentaremos, por representar hipótese de dificílima ocorrência em
contratos de terceirização.
Desde que previsto em acordo escrito entre empregador e empregado ou em

instrumento coletivo de trabalho, a jornada diária pode ser acrescida de, no
máximo, duas horas extraordinárias (ressalvados os casos excepcionais previstos
no art. 61 da CLT), que serão remuneradas com acréscimo de, no mínimo, 50% do
valor das horas normais.
CLT
Art. 59. A duração diária do trabalho poderá ser acrescida de horas extras,
em número não excedente de duas, por acordo individual, convenção
coletiva ou acordo coletivo de trabalho.
§ 1º A remuneração da hora extra será, pelo menos, 50% (cinquenta por
cento) superior à da hora normal.
148
CF/88
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais [...]
XVI – remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em
cinquenta por cento à do normal;
O adicional de hora extra corresponde, portanto, a esse acréscimo

remuneratório devido pelos serviços extraordinários prestados além da jornada
normal de trabalho.
A Súmula 264 do TST esclarece didaticamente o modo de calcular o adicional

de hora extra.
Súmula 264
A remuneração do serviço suplementar é composto do valor da hora
normal, integrado por parcelas de natureza salarial e acrescido do adicional
previsto em lei, contrato, acordo, convenção coletiva ou sentença
normativa.
Segue exemplo de cálculo do valor de uma hora extra, considerada a jornada

semanal de 44 horas:
• Hora extra = (hora normal / 220) + 50%
Considerando remuneração mensal de R$ 3.900,00 para uma jornada de

44 horas semanais (220 horas/mês) e a realização de 10 horas extras no mês,
temos:
• Remuneração = 3.900,00
• Horas trabalhadas no mês = 220
• Valor da hora normal = (3.900,00 / 220) = 17,73
• Valor da hora extra = 17,73 x 1,5 = 26,59
• Valor do adicional de hora extra = (26,59 x 10) = 265,91
A regra é, portanto, que os serviços extraordinários sejam devidamente

remunerados, sendo cada hora extra acrescida de 50% do valor da hora normal.
149
Não obstante, a CF/88 (art. 7º, XIII) e a CLT admitem a compensação de

jornada, vale dizer, dispensam o pagamento do adicional de hora extra pela
realização de serviço extraordinário em um dia, se for assegurada ao trabalhador a
correspondente diminuição da jornada em outro dia.
CLT
Art. 59. .....
[...]
§ 2º Poderá ser dispensado o acréscimo de salário se, por força de acordo
ou convenção coletiva de trabalho, o excesso de horas em um dia for
compensado pela correspondente diminuição em outro dia, de maneira
que não exceda, no período máximo de um ano, à soma das jornadas
semanais de trabalho previstas, nem seja ultrapassado o limite máximo de
dez horas diárias.
O requisito essencial para que seja admissível a compensação de jornada é a

expressa autorização em acordo individual ou em norma coletiva de trabalho
(compensação no ano, ou “banco de horas”), com a ressalva de que o banco de
horas pactuado por acordo em empregador e empregado deve prever a
compensação no período máximo de 6 (seis) meses (§ 5º do art. 59, CLT, na
redação dada pela Lei 13.467/2017).
Se a compensação se der no mesmo mês, a CLT autoriza a sua realização por

acordo individual, tácito ou escrito (§ 6º do art. 59, CLT, na redação dada pela Lei
13.467/2017)
Há uma série de outros aspectos do adicional de hora extra que não

mencionamos aqui. Para os fins do nosso estudo, o que abordamos até aqui é
suficiente.
Para aprofundar seus conhecimentos a respeito do assunto, consulte o

material indicado na seção “Leitura Complementar”. Recomendamos, também, o
atento exame dos seguintes enunciados do TST a respeito da matéria:
- Súmulas TST que tratam de hora extra: 115, 118, 132, 172, 199, 215, 230,
264, 291, 338, 347, 366 e 376.
- Orientações Jurisprudenciais da Seção de Dissídios Individuais 1 do TST

(OJ-SDI-1): 47, 97, 233, 242, 355, 394 e 415.
Sempre consideramos pouco provável que os contratos administrativos

pudessem prever a realização sistemática de horas extras, vale dizer, que a
150
Administração exigisse a prestação habitual de serviços com extrapolação da

jornada máxima prevista na Constituição Federal.
De fato, o Tribunal de Contas da União tem considerado ilegal a previsão

de horas extras habituais nas planilhas orçamentárias para contratos de
terceirização:
[VOTO]
52.3. Há previsão injustificada de horas-extras para diversas categorias
profissionais, o que, a princípio, é uma decisão gerencial da empresa, não
devendo a Administração Pública prever no orçamento-base da licitação a
adoção de tal prática pela futura contratada.
[...]
53. Considerando que a Hemobrás não teve oportunidade de se
manifestar sobre os indícios de sobrepreço verificados no orçamento base
do edital de licitação, entendo pertinente determinar que a estatal reavalie
o orçamento-base da licitação com base nas considerações realizadas
acima, por ocasião da publicação de nova licitação para a contratação dos
serviços de gerenciamento da implantação da fábrica de hemoderivados.
[ACÓRDÃO]
9.3. determinar à Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia,
com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:
9.3.1 reavalie orçamento-base do objeto da referida licitação à luz das
considerações feitas no voto condutor que fundamenta a presente
deliberação;
(Acórdão 479/2015 - Plenário )
[RELATÓRIO]
63. O pregoeiro afirma, ainda, que após a fase de lances, o valor final da
proposta da referida empresa passou a ser de R$ 2.549.524,51 para um
período de 12 meses, o que seria inferior ao valor estimado de R$
3.163.944,00 pela Administração [...].
64. Assim o valor estimado pela Administração da Eletronorte
correspondeu a R$ 2.392.061,30 referente ao custo de salários fixados pela
Eletronorte, os quais teriam sido somados ao valor de R$ 771.932,70, que
corresponderiam ao pagamento de horas extras, que, segundo registrou,
somente seriam pagos se fossem autorizados pela Eletronorte.
[...]
77. Portanto, não merece prosperar o argumento do pregoeiro da
Eletronorte no sentido de que o valor contratado (R$ 2.549.524,51) estaria
abaixo do valor estimado pela empresa (R$ 3.163.944,00), porquanto o
valor contratado deveria ter como parâmetro a planilha orçamentária
151
elaborada pela empresa contratante específica para o Pregão sob exame

(R$ 2.392.061,30).
78. Ora, reitera-se que não se pode admitir que se tenha por base para
licitação um valor que compreenda o pagamento de horas extras fixas. O
próprio conceito do vernáculo extraordinário denúncia o equívoco na sua
fixação para fins de orçamento de licitação, pois significa “não ordinário,
fora do comum, excepcional, anormal”.
79. A propósito, verifica-se que o termo de referência do certame já
estipulava uma jornada de duzentas e vinte horas para os profissionais
contratados, procedimento que afronta o caráter de excepcionalidade e
temporariedade do qual o serviço extraordinário deve estar revestido.
Ressalte-se que a legislação trabalhista vigente estabelece que a duração
normal do trabalho, salvo os casos especiais, será de 8 horas diárias e
quarenta e quatro semanais, no máximo, o que representaria uma média
mensal de 176 (cento e setenta e seis) horas, podendo, todavia, a jornada
diária de trabalho dos empregados maiores ser acrescida de horas
suplementares, em número não excedentes a duas, no máximo, para efeito
de serviço extraordinário, mediante acordo individual, acordo coletivo,
convenção coletiva ou sentença normativa. Excepcionalmente, ocorrendo
necessidade imperiosa, poderá ser prorrogada além do limite legalmente
permitido.
80. Desse modo, entende-se que a afirmação de que a proposta da
empresa Servi-San foi analisada frente à estimativa da Eletronorte para o
dispêndio naquele exercício, na qual estava computada parcela significativa
de recursos para pagamento de horas extraordinárias não deve ser
acolhida, porque se constitui em conduta antieconômica, haja vista ter
ultrapassado o orçamento elaborado pela própria Eletronorte.
[ACÓRDÃO]
9.3.2. a fixação de horas extraordinárias no edital de procedimento
licitatório é ilegal, porque afronta seu conceito e o caráter de
excepcionalidade e temporariedade do qual o serviço extraordinário deve
estar revestido.
(Acórdão 6776/2014 - Segunda Câmara)
A previsão de horas extras habituais no contrato administrativo seria grande

risco para a Administração, porquanto a habitualidade acarreta a integração da
parcela ao salário do trabalhador, para todos os fins, e a sua supressão gera direito
a indenização. É o entendimento do TST:
Súmula 376
I - A limitação legal da jornada suplementar a duas horas diárias não exime
o empregador de pagar todas as horas trabalhadas.
II - O valor das horas extras habitualmente prestadas integra o cálculo dos
haveres trabalhistas, independentemente da limitação prevista no "caput"
do art. 59 da CLT.
152

Súmula 291
A supressão, pelo empregador, de serviço suplementar prestado com
habitualidade, durante pelo menos 1 (um) ano, assegura ao empregado o
direito à indenização correspondente ao valor de 1 (um) mês das horas
suprimidas, total ou parcialmente, para cada ano ou fração igual ou
superior a seis meses de prestação de serviço acima da jornada normal. O
cálculo observará a média das horas suplementares efetivamente
trabalhadas nos últimos 12 (doze) meses anteriores à mudança,
multiplicada pelo valor da hora extra do dia da supressão.
Assim, em face do entendimento jurisprudencial e das ponderações aqui

aduzidas, sempre recomendamos que se evitasse a previsão de hora extra nos
contratos de terceirização, a menos que se pudesse demonstrar, cabalmente,
ser absolutamente imprescindível para a execução dos serviços, com amparo
em justificativas técnicas expressamente consignadas nos estudos técnicos
preliminares e nos autos do processo de contratação.
Tecidas essas brevíssimas considerações, concluímos que caminhou bem a

nova IN 05/2017 ao simplesmente excluir do modelo de planilha de custos e
formação de preços para contratos de terceirização, dessa parcela remuneratória,
cuja presença, como dissemos, é de difícil justificativa.
153
2.2. POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE SALÁRIOS DOS PROFISSIONAIS QUE

EXECUTARÃO OS SERVIÇOS – ENTENDIMENTO DO TCU
Quando nos referimos à fixação de salários no edital da licitação estamos

dizendo que a Administração determina remuneração mínima aceitável, ou seja, o
licitante que cotar valor inferior terá sua proposta desclassificada. É lícita tal
exigência? O que entende o Tribunal de Contas da União a respeito?
Ao estimar a remuneração, deve-se atentar para a impossibilidade de fixação

de preços mínimos, vedação prevista expressamente no art. 40, X, da Lei 8.666/93.
LEI 8.666/93
Art. 40. O edital [...] indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
X - o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, conforme o
caso, permitida a fixação de preços máximos e vedados a fixação de preços
mínimos, critérios estatísticos ou faixas de variação em relação a preços de
referência, ressalvado o disposto nos parágrafos 1º e 2º do art. 48;
Assim, à luz do dispositivo legal acima transcrito, não se admite fixar um

piso salarial para a categoria de profissionais que prestarão os serviços, a ser
obrigatoriamente praticado pelo licitante.
Demais disso, a medição e pagamento pelos serviços prestados têm por

pressuposto o alcance dos resultados e não a mera quantidade de postos ou horas
de trabalho.
É o que estabelece, corretamente, a IN 05/2017, com amparo no Decreto

2.271/97 e em pacífica jurisprudência do TCU (vide extenso rol de acórdãos
citados anteriormente):
IN 05/2017
ANEXO V - DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO (PB) OU
TERMO DE REFERÊNCIA (TR)
d) Definir a forma de aferição/medição do serviço para efeito de
pagamento com base no resultado, conforme as seguintes diretrizes, no
que couber:
d.1. estabelecer a unidade de medida adequada para o tipo de serviço a ser
contratado, de forma que permita a mensuração dos resultados para o
pagamento da contratada e elimine a possibilidade de remunerar as
empresas com base na quantidade de horas de serviço ou por postos de
trabalho, observando que:
contratada por quantidade de horas de serviço, devendo ser definido o
154
método de cálculo para quantidade, qualificação da mão de obra e tipos de

serviços sob demanda, bem como para manutenção preventiva, se for o
caso;
contratada por postos de trabalho, devendo ser definido o método de
cálculo para quantidades e tipos de postos necessários à contratação;
DECRETO 2.271/97
Art. 3º O objeto da contratação será definido de forma expressa no edital
de licitação e no contrato exclusivamente como prestação de serviços.
§ 1º Sempre que a prestação do serviço objeto da contratação puder ser
avaliada por determinada unidade quantitativa de serviço prestado, esta
deverá estar prevista no edital e no respectivo contrato, e será utilizada
como um dos parâmetros de aferição de resultados.
A possibilidade de fixar salário dos terceirizados matéria é controversa. O

melhor balizamento é dado, em nossa opinião, pelo Acórdão 614/2008-Plenário
(no qual o TCU discutiu amplamente a questão), que admite, desde que
justificadamente, a fixação de salário no edital para a contratação de serviços por
disponibilidade de mão de obra ou por posto de trabalho, desde que não haja
instrumento normativo das relações trabalhistas para as categorias envolvidas
(acordo ou convenção coletiva de trabalho ou sentença normativa).
Transcrevemos parcialmente a parte dispositiva do Acórdão 614/2008 –

Plenário, que detalha vários modos de execução de serviços e as hipóteses em que
é admissível a fixação de salários no edital da licitação.
9.3.3. observem as seguintes linhas de conduta na formulação de editais de
licitação e na gestão de contratos de execução indireta e contínua de
serviços:
9.3.3.1. para modelos de execução indireta de serviços, inclusive os
baseados na alocação de postos de trabalho, se a categoria profissional
requerida se encontra amparada por convenção coletiva de trabalho, ou
outra norma coletiva aplicável a toda a categoria, determinando o
respectivo valor salarial mínimo, esse pacto laboral deve ser
rigorosamente observado nas licitações efetivadas pela Administração
Pública e nas contratações delas decorrentes;
9.3.3.2. é vedada a fixação de piso salarial para serviços que devem ser
medidos e pagos por resultados;
9.3.3.3 no âmbito do Contrato n. 24/2006 e em outros termos ajustados
com a Administração Pública em que os respectivos editais de licitação
fixaram os pisos salariais das categorias profissionais executoras dos
155
serviços, o órgão contratante deverá efetuar os seguintes controles, entre

outros que entenda necessários:
9.3.3.3.1. com fundamento nos arts. 54, § 1º, in fine, e 55, inciso XI, da Lei
n. 8.666/1993, adotar as providências necessárias ao aditamento do
contrato com vistas a explicitar que a empresa contratada se obriga a
pagar os salários lançados em sua proposta;
Da leitura do acórdão (relatório, voto e dispositivos), acima mencionado,

depreende-se que três são as hipóteses no que tange à possibilidade de fixação de
salário em edital de licitação:
 Hipótese 1 = se o salário da categoria é definido em norma coletiva,

NÃO É POSSÍVEL fixar piso salarial no edital.
 Hipótese 2 = se os serviços serão medidos e pagos por resultados,

NÃO É POSSÍVEL fixar piso salarial no edital.
 Hipótese 3 = se não há salário normativo e os serviços serão

executados por postos, É POSSÍVEL fixar piso salarial no edital.
Registre-se, contudo, que, mesmo após a decisão paradigmática ora

mencionada, o TCU tem admitido, em caráter excepcional e desde que
devidamente justificada, a fixação, no edital da licitação, de salário mínimo a ser
praticado pelos licitantes, sob pena de desclassificação.
Há várias decisões do TCU contraditórias, umas considerando possível a

fixação de salário mínimo; outras – a grande maioria – vedando expressamente; e
outras que admitem a medida em caráter excepcional e desde que
justificadamente.
A fixação de salário mínimo a ser praticado deve ser entendida como

medida excepcional e, como tal, deve ser devidamente justificada, como tem
exigido o TCU, em vários julgados.
Súmula 269
informação, a remuneração deve estar vinculada a resultados ou ao
atendimento de níveis de serviço, admitindo-se o pagamento por hora
trabalhada ou por posto de serviço somente quando as características do
objeto não o permitirem, hipótese em que a excepcionalidade deve estar
prévia e adequadamente justificada nos respectivos processos
administrativos.
156
[VOTO]
10.Em suma, as ocorrências pelas quais os responsáveis foram ouvidos em
audiência referem-se a: 1) edital e contrato com previsão de pagamento
de salários superiores ao salário-base estipulado na convenção coletiva de
trabalho, aplicável em percentuais entre 73% a 184% sem justificativa
adequada; [...]
11.No tocante à ocorrência 1, a jurisprudência do TCU é no sentido de que
a regra é a vedação de fixação de piso salarial mínimo para as
contratações de serviços. Entretanto, existem vários precedentes que
admitem a flexibilização de tal regra em situações específicas (p.ex.,
Acórdãos 256/2005, 290/2006, 1.327/2006, 332/2010, 1.584/2010 e
189/2011, todos do Plenário).
12.No presente caso, os gestores alegam que o piso salarial mínimo
superior à convenção teria sido fixado com vistas a garantir o
desenvolvimento de serviços com a qualidade necessária e que teria levado
em conta a contratação anterior. A reitora, [responsável 1], inclusive
reafirma que “o ato praticado foi INTENCIONAL realizado com CONVICÇÃO
da legalidade” e com suposto respaldo em decisões do TCU.
13.Contudo, conforme exposto pela Secex-AM, deixou-se de demonstrar a
superioridade da mão-de-obra contratada, bem como as especificidades da
Ufam que justificassem a alegada maior qualificação dos terceirizados
contratados para o desempenho de atividades rotineiras: atendimento ao
público, expedição de documentos, tramitação de papeis, telefonista, entre
outras.
[ACÓRDÃO]
9.2. aplicar aos responsáveis abaixo relacionados, individualmente, as
multas indicadas, com fulcro no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação, para
comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do
Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente na data do efetivo
recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em
vigor:
9.3. cientificar o Ministério das Cidades de que eventual instauração de
novo procedimento licitatório que tenha objeto semelhante ao do pregão
eletrônico 14/2012, revogado pelo órgão, deve ser escoimado das
irregularidades verificadas a seguir, sob pena de o certame ser anulado por
este Tribunal, em resposta a provocação de terceiros ou como resultado de
ação própria:
157
9.3.1. fixação de valores salariais mínimos no edital da licitação, não

amparada em justificativas fundamentadas, em desacordo com o art. 40,
X, da Lei 8.666/1993;
9.2.3.1. somente estipule valores mínimos de remuneração dos
trabalhadores, nos contratos em que há alocação de postos de trabalho,
quando houver necessidade de afastar o risco de selecionar colaboradores
com capacitação inferior à necessária para execução dos serviços
contratados;
9.2.3.2. estabeleça os valores mínimos de que trata o subitem anterior a
partir de pesquisas de mercado efetuadas previamente, de dados obtidos
junto a associações e sindicatos de cada categoria profissional, e de
informações divulgadas por outros órgãos públicos que tenham
recentemente contratado o mesmo tipo de serviço;
9.2.3.3. abstenha-se de fixar valores mínimos de remuneração dos
trabalhadores nas contratações de serviços que devem ser medidos e pagos
por resultados;
1. Na realização de licitações visando à contratação de serviços de TI
mediante alocação de postos de trabalho ou por outra modalidade
assemelhada à simples terceirização de pessoal, a administração pública
deverá observar, em regra, a proibição de não fixar, no edital, valores
mínimos para os salários do pessoal, conforme estabelecido no art. 40,
inciso X, da Lei 8.666/1993, facultando-se ao gestor, excepcionalmente, na
hipótese de não estar sujeito ao art. 6º, II, da IN SLTI/MPOG 4/2008,
estabelecer, em face de comprovado risco de aviltamento salarial,
limitante inferior para o custo da mão de obra, justificando-se o
parâmetro mínimo escolhido no processo administrativo pertinente, assim
como a estrutura remuneratória que serviu de base à elaboração do
orçamento básico da li citação, que deverá mostrar-se compatível com a
qualidade esperada dos serviços pretendidos.
9.2. determinar [...] ao Superior Tribunal de Justiça [...] que, relativamente
aos contratos de execução indireta e contínua de serviços:
9.2.1. somente estipulem valores mínimos de remuneração dos
trabalhadores, nos contratos em que há alocação de postos de trabalho,
quando houver necessidade de afastar o risco de selecionar colaboradores
158
com capacitação inferior à necessária para execução dos serviços

contratados;
9.2.2. estabeleçam os valores mínimos de que trata o subitem anterior a
partir de pesquisas de mercado efetuadas previamente, de dados obtidos
junto a associações e sindicatos de cada categoria profissional, e de
informações divulgadas por outros órgãos públicos que tenham
recentemente contratado o mesmo tipo de serviço;
9.2.3. se abstenham de fixar valores mínimos de remuneração dos
trabalhadores nas contratações de serviços que devem ser medidos e
pagos por resultados;
9.2.2. apresente a devida fundamentação caso decida fixar a remuneração
em valores superiores ao piso salarial das categorias profissionais a serem
contratadas por meio de licitações de serviços terceirizados;
Não obstante, também se observam várias decisões em sentido contrário,

ou seja, pela impossibilidade de fixação de preços mínimos, a exemplo do
salário a ser pago aos profissionais que executarão os serviços.
Na realização de licitações visando à contratação de serviços de TI mediante
alocação de postos de trabalho ou por outra modalidade assemelhada à
simples terceirização de pessoal, a administração pública deverá observar,
em regra, a proibição de não fixar, no edital, valores mínimos para os
salários do pessoal, conforme estabelecido no art. 40, inciso X, da Lei
8.666/1993, c/c o art. 6º, inciso II, da IN SLTI/MPOG 4/2008.
1.5. Determinações:
[...]
1.5.12. abster-se, quando da realização de procedimentos licitatórios com
vistas à contratação de mão-de-obra terceirizada, de fixar valores mínimos
de remuneração, tendo em vista a vedação contida no art. 40, inciso X da
Lei nº 8.666/93, bem como no art. 20, inciso II da IN/MPOG nº 02/2008,
que veda a fixação dos salários das categorias ou dos profissionais que
serão disponibilizados para a execução do serviço pela contratada, nos
instrumentos convocatórios [...]..
159
Vide, no mesmo sentido: Acórdão 2304/2009 – Plenário; Acórdão

3570/2009 – 2ª Câmara; Acórdão 354/2008/ - Plenário;
Para ilustrar a divergência de entendimento reinante no âmbito do TCU

sobre essa matéria, elaboramos o seguinte mapa, que menciona decisões nos três
sentidos já expostos:
Acórdãos que ADMITEM,
Acórdãos que ADMITEM a Acórdãos que VEDAM a
JUSTIFICADAMENTE, a
fixação de salário mínimo fixação de salário mínimo
fixação de salário mínimo
Acórdão 256/2005-Plenário Acórdão 186/1999-1ª Câm. Acórdão 614/2008-Plenário
Acórdão 290/2006-Plenário Decisão 577/2001-Plenário Acórdão 1238/2008-Plenário
Acórdão 1327/2006-Plenário Acórdão 298/2002-Plenário Acórdão 1239/2008-Plenário
Acórdão 1672/2006-Plenário Acórdão 617/2003-1ª Câm. Acórdão 332/2010-Plenário
Acórdão 1122/2008-Plenário Acórdão 1937/2003-Plenário Acórdão 1584/2010-Plenário
Acórdão 481/2004-Plenário Acórdão 1612/2010-Plenário
Acórdão 2028/2006-Plenário Acórdão 4050/2011-2ª Câm.
Acórdão 2144/2006-Plenário
Acórdão 775/2007-2ª Câm.
A orientação no sentido de permitir, em caráter excepcional e desde que

devidamente justificada, a fixação de salários dos terceirizados, foi contemplada na
nova IN 05/2017.
IN 05/2017
Art. 5º É vedado à Administração ou aos seus servidores praticar atos de
ingerência na administração da contratada, a exemplo de:
[...]
VI - definir o valor da remuneração dos trabalhadores da empresa
contratada para prestar os serviços, salvo nos casos específicos em que se
necessitam de profissionais com habilitação/experiência superior à
160
daqueles que, no mercado, são remunerados pelo piso salarial da categoria,

desde que justificadamente; e
[...]
CONVOCATÓRIO
7. Da aceitabilidade da proposta vencedora:
[...]
7.11. É vedado ao órgão ou entidade contratante exercer ingerências na
formação de preços privados por meio da proibição de inserção de custos
ou exigência de custos mínimos que não estejam diretamente relacionados
à exequibilidade dos serviços e materiais ou decorram de encargos legais.
Concluímos, aqui, nosso estudo sobre a estimativa da remuneração da mão

de obra.
Vamos agora começar a preencher nossa planilha de custos e formação de

preços para um posto de vigilância diurna (44h/semana).
Para os fins dos nossos estudos, adotaremos arbitrariamente os seguintes

dados para cálculo da remuneração mensal do vigilante diurno
(44h/semana) a ser empregado na execução do contrato:
- salário base (piso estabelecido pela CCT) = R$ 3.000,00
- tem direito a adicional de periculosidade
Consideradas as variáveis acima indicadas, eis como ficará o Módulo 1:

composição da remuneração.
MÓDULO 1: COMPOSIÇÃO DA REMUNERAÇÃO
1 Remuneração % Valor (R$)
A Salário Base 3.000,00
B Adicional de periculosidade 900,00
C Adicional de insalubridade
D Adicional noturno
E Adicional de hora noturna reduzida
F Adicional de hora extra no feriado trabalhado
G Outros (especificar)
Total da Remuneração 3.900,00
161
Nota 1: O Módulo 1 refere-se ao valor mensal devido ao empregado pela prestação do serviço
no período de 12 meses.
Nota 2: Para o empregado que labora a jornada 12x36, em caso da não concessão ou
concessão parcial do intervalo intrajornada (§ 4º do art. 71 da CLT), o valor a ser pago será
inserido na remuneração utilizando a alínea “G”.
Memória de cálculo
Adicional de periculosidade:
= (3.000,00 x 0,3)
= 900,00;
onde:
 R$ 3.000,00 = valor do salário normativo do vigilante;
 0,3 (ou 30%) = percentual incidente sobre o salário base (salário
normativo, no caso), para apuração do adicional de periculosidade,
conforme art. 193, § 1º, da CLT
-------------------------------
Segue a nossa planilha, preenchida com os quadros iniciais e o Módulo 1 –

Composição da Remuneração:
PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS

(Para Contrato de Terceirização)
Nº do Processo
Licitação n.º
Data: ______/_______/____________ às ______:______ horas


C 2018
162

Vigilância Diurna Posto 44h/semana 1
MÃO DE OBRA
Dados para composição dos custos referentes à mão de obra


D Adicional noturno
163
2.3. É POSSÍVEL COTAR RESERVA TÉCNICA? CONDICIONANTES E

ENTENDIMENTO DO TCU
Denomina-se reserva técnica a manutenção, no local da prestação dos

serviços, de uma equipe “reserva”, para cobrir eventuais atrasos, faltas e
afastamentos outros do pessoal executor dos serviços. Esse item de custo também
poderia ser destinado a cobrir despesas com substituição temporária de pessoal,
decorrentes de eventos não previstos nos demais Módulos e Submódulos da
planilha.
A reserva técnica não é prevista no modelo de planilha de custos e

formação de preços de contrato de terceirização proposto pela IN 05/2017. De
fato, esse item de custo deixou de ser contemplada no corpo da revogada IN
02/2008, desde a alteração do art. 29-A daquela norma, promovida pela IN
06/2013.
Consideramos não recomendável a previsão de reserva técnica na

planilha. Primeiro, porque os custos de substituição do pessoal já estão
devidamente detalhados no Módulo 4 do modelo atual de planilha, conforme
veremos; assim, prever reserva técnica seria pagar duas vezes pela mesma
despesa. Segundo, essa despesa, se houver, compõe, em nossa opinião, os
chamados “Custos Indiretos” – Módulo 6 –, nos quais se incluem as despesas
administrativas e operacionais, vale dizer, cobrem qualquer outro elemento de
custo não explicitado nos Módulos da planilha.
Por fim, o TCU tem recomendado expressamente, em reiteradas decisões,

evitar a inclusão de reserva técnica nos orçamentos estimados, como se observa da
leitura dos arestos a seguir transcritos:
É indevida a inclusão de parcela a título reserva técnica nas planilhas de
custos e formação de preços dos contratos de limpeza e conservação, sem
que haja justificativa e memória de cálculo que demonstrem sua
adequação.
Em auditoria integrante dos trabalhos de Fiscalização de Orientação
Centralizada (FOC) – Governança e Gestão das Aquisições, foram
observadas falhas na contratação da prestação de serviços de limpeza e
conservação pela Fiocruz, dentre as quais a inclusão indevida de valor
referente a reserva técnica. Ao analisar as respostas às oitivas, a unidade
técnica consignou que, a despeito dos argumentos apresentados, “a
jurisprudência desta Corte tem se consolidado no sentido de que a inclusão,
na planilha de custos e formação de preços, de parcela para ‘reserva
técnica’ somente é admitida se estiver acompanhada de justificativa e
164
memória de cálculo”, e, no caso analisado, não constava do processo

licitatório demonstrativo que amparasse a inclusão dessa parcela na
planilha de custos e formação de preços, tampouco foi apresentada, por
ocasião das oitivas, memória de cálculo que comprovasse a adequação dos
valores. O relator considerou adequada a análise da unidade técnica, ante a
falta de justificativas para a inclusão da reserva técnica, embora não tenha
acolhido as determinações propostas, reputando adequado, em seu lugar,
dar ciência à Fiocruz de que “é indevida a inclusão na planilha de custos e
formação de preços dos contratos de limpeza e conservação, a exemplo do
ocorrido no Contrato 92/2010-Dirac, de parcela a título reserva técnica,
conforme jurisprudência desta Corte (e.g., Acórdão 3.166/2011-2ª
Câmara)”, proposta acolhida pelo Colegiado.
[VOTO]
35. É certo que a jurisprudência desta Casa tem se assentado no sentido
de que não deve ser aceita a presença do item "reserva técnica", no
quadro de insumos e no de remuneração da contratada, sem indicação
prévia e expressa dos custos correspondentes que serão cobertos por esse
item, demonstrando que tais custos não se encontram absorvidos por
outros itens e que as despesas são reais, e não somente potenciais
(acórdãos 3.089/2010 - 1ª Câmara, 3.919/2010 - 2ª Câmara, 1.319/2010 -
2ª Câmara e 1.597/2010 - Plenário, dentre outros).
36. Há que se ponderar, no entanto, que a restrição deriva exclusivamente
de orientação jurisprudencial e não se encontra positivada. Nesse sentido,
não é razoável exigir dos gestores públicos - e menos ainda dos terceiros
por eles contratados - pleno conhecimento da jurisprudência do Tribunal
aplicada à miríade de situações com as quais se defrontam em seu
cotidiano. Mormente quando a orientação do TCU, em uma leitura sumária,
possa parecer colidir com os normativos que disciplinam cada questão.
37. O contrato [...] foi celebrado sob a égide da Instrução Normativa MPOG
2/2008 [...] O Anexo III-D daquela IN apresentava o "Quadro-Resumo da
Remuneração da Mão de Obra" expressamente consignada como
componente de custo a "Reserva técnica", com a observação de que seu
valor seria obtido a partir da multiplicação do percentual a ela consignado
sobre o subtotal da mão de obra principal.
38. A Reserva Técnica era assim definida, nos termos do Anexo I daquela IN:
"XIII - RESERVA TÉCNICA são os custos decorrentes de substituição de mão-
de-obra quando da ocorrência de atrasos ou faltas que não sejam
amparadas por dispositivo legal e, ainda, abonos e outros, de forma a
assegurar a perfeita execução contratual. Este custo é calculado para
cobertura não discriminada no cálculo da remuneração mediante incidência
percentual sobre o somatório da remuneração, encargos sociais e
trabalhistas e insumos de mão-de-obra;"
39. No final daquele mesmo ano de 2009, foi editada a IN/MP 3/2009, que
alterou a IN/MPOG 02/2009 e expressamente estabeleceu:
165
"Art. 29-A. (...)

§ 3°. É vedado ao órgão ou entidade contratante fazer ingerências na
formação de preços privados, por meio da proibição de inserção de custos
ou exigência de custos mínimos que não estejam diretamente relacionados
à exequibilidade dos serviços e materiais ou decorram de encargos legais,
tais como:
(...)
II - impedir que a empresa venha a estabelecer em sua planilha custo
relativo à reserva técnica;
(...)".
40. Vê-se, então, que o contrato 12/2009 foi assinado nos termos da
regulamentação então existente, não havendo conduta reprovável a ser
questionada. A jurisprudência do TCU não condena, de forma absoluta, a
previsão de percentuais a título de reserva técnica, mas apenas exige que
tais percentuais sejam devidamente justificados. E a crítica feita ao
contrato 12/2009 é que ele se utilizou de tais percentuais sem que existisse
tal justificação.
41. Ocorre que os já mencionados normativos que regiam a questão não
faziam - como ainda hoje não fazem - a exigência de justificação para
indicação de percentuais de reserva técnica. Ademais, não tendo sido
apontado sobrepreço no valor do homem-hora em razão desta inclusão,
não vejo como glosar tal parcela do contrato em exame.
[VOTO]
34. Cabe discutir, ainda, a questão concernente aos percentuais de
pagamento relativos ao item denominado "reserva técnica".
35. É certo que a jurisprudência desta Casa tem se assentado no sentido
de que não deve ser aceita a presença do item "reserva técnica", no
quadro de insumos e no de remuneração da contratada, sem indicação
prévia e expressa dos custos correspondentes que serão cobertos por esse
item, demonstrando que tais custos não se encontram absorvidos por
outros itens e que as despesas são reais, e não somente potenciais
(acórdãos 3.089/2010 - 1ª Câmara, 3.919/2010 - 2ª Câmara, 1.319/2010 -
2ª Câmara e 1.597/2010 - Plenário, dentre outros).
36. Há que se ponderar, no entanto, que a restrição deriva exclusivamente
de orientação jurisprudencial e não se encontra positivada. Nesse sentido,
não é razoável exigir dos gestores públicos - e menos ainda dos terceiros
por eles contratados - pleno conhecimento da jurisprudência do Tribunal
aplicada à miríade de situações com as quais se defrontam em seu
cotidiano. Mormente quando a orientação do TCU, em uma leitura sumária,
possa parecer colidir com os normativos que disciplinam cada questão.
166
[VOTO]
Especificamente quanto à inclusão de reserva técnica na planilha de
custos e formação de preços, item 9.3.1.4 da decisão recorrida, esclareço
que a jurisprudência do TCU admite seu pagamento, desde que
devidamente motivado com estudo específico e descrição dos eventos a
que será destinado (Acórdãos 793/2010 e 1442/2010, da 2ª Câmara;
727/2009, 2060/2009, 1597/2010 e 3092/2010, do Plenário). Pelo risco de
onerarem os custos dos serviços contratados, os valores relativos à parcela
reserva técnica têm sido removidos, por meio de repactuação, dos
contratos firmados no âmbito deste Tribunal e do Supremo Tribunal
Federal. Essa tem sido a orientação do TCU em seus acórdãos.
9.1. aplicar ao responsável [...] multa [...]
9.4. [...] fixar prazo para que [...] realize o levantamento dos valores
indevidamente pagos à empresa MGI Tecnogin Micrográfica
Gerenciamento da Informação Ltda., desde o primeiro pagamento efetuado
com base no Contrato 174/2006, e efetue a cobrança administrativa do que
ultrapassar eventual dívida ainda existente para com a empresa, sob pena
de aplicação da multa [...], levando em conta no aludido levantamento:
9.4.1. supressão do item reserva técnica das planilhas de custos dos
serviços contratados, nos termos dos Acórdãos TCU 1.179/2008, 645/2009,
727/2009 e 2.060/2009, todos do Plenário;
9.2. rejeitar as razões de justificativa do Sr. [...], por não elidirem as
irregularidades apontadas [...];
9.4. dar ciência ao Ministério do Meio Ambiente acerca da irregular
previsão e consequente pagamento da rubrica referente à reserva técnica
nas planilhas de custos e formação de preços relativas ao Contrato
23/2009, em virtude da ausência de justificativa e em função do risco que
tal parcela representa de se onerar indevidamente a Administração, em
desconformidade com a jurisprudência do TCU (parágrafos 99.3 e 100);
[VOTO]
8. As irregularidades objeto das oitivas foram as seguintes:
167
c) reserva técnica, sem que houvesse estudo específico que justificasse tal
necessidade;
[ACÓRDÃO]
9.2. rejeitar as razões de justificativa dos gestores responsáveis ouvidos em
audiência, por não elidirem as irregularidades apontadas [...];
[...]
9.3.1.4. pagamento irregular de reserva técnica, pois a empresa CPM
Braxis não apresentou a devida justificativa para este item de custo, em
desconformidade com a jurisprudência do TCU (parágrafo 202);
[VOTO]
16. Também é adequada a proposta da unidade técnica de determinar ao
Ministério a renegociação do contrato, de forma a excluir a rubrica
―reserva técnica, dada a impertinência daquela parcela. Frise-se, aliás,
que essa prática de renegociação é rotineiramente adotada pela área
administrativa do TCU em seus contratos quando detectada a
impropriedade em questão.
[ACÓRDÃO]
9.7.7. adote, desde já, a exclusão do pagamento da reserva técnica nos
contratos, inclusive no contrato 02.0015.00/2009, ou promova sua
renegociação com exclusão dessa despesa, visto não haver justificativas
para sua inclusão no termo de referência e em função do risco que tal
parcela representa de se onerar indevidamente a Administração;
1.6. Determinações:
1.6.1.4. não aceite a cobrança de tributos de caráter personalístico, como
IRPJ e CSLL, bem como a presença do item "Reserva Técnica" no quadro de
Remuneração e no quadro de Insumos sem a devida justificativa dos custos
correspondentes a esse item;
(Acórdão 793/2010 – 2ª Câmara – relação)
1.5.1. determinar que: [..]
1.5.1.2. nas próximas contratações para terceirização de mão de obra,
deixe de consignar parcelas relativas a gastos com reserva técnica nos
orçamentos básicos, nos formulários para proposta de preços e nas
justificativas de preço a que se refere o art. 26, III, da Lei n.º 8.666/1993,
inclusive para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, e não
168
aceite propostas de preços contendo custos relativos a esse item (Acórdãos

n.º 1179/2008-Plenário, 645/2009-Plenário e 727/2009-Plenário);
(Acórdão 2.060/2009 – Plenário – Relação)
9.2.16. em atenção ao art. 3º da Lei 8.666/1993 e ao princípio da
economicidade contido no caput do art. 70 da Constituição Federal:
9.2.16.1. abstenha-se de aceitar das licitantes propostas de preços que
contenham percentual referente à reserva técnica como item específico
das planilhas de custo e formação de preços, sem apresentar estudo
específico e descrição dos eventos que motivariam a aceitação desse item
(achado II.16);
(Acórdão 1.453/2009 – Plenário)
Consulte também os seguintes julgados do TCU, em que houve discussão a

respeito da pertinência ou não da inclusão de reserva técnica nos contratos de
terceirização:
- Acórdão 1.453/2009 – Plenário; Acórdão 793/2010 – 2ª Câmara – relação;

Acórdão 301/2013 – Plenário; Acórdão 885/2011 – Plenário; Acórdão 3092/2010
– Plenário; Acórdão 3006/2010 – Plenário; Acórdão 3919/2010 – Plenário;
Acórdão 1597/2010 – Plenário; Acórdão 3089/2010 – Primeira Câmara; Acórdão
825/2010 – Plenário; Acórdão 1442/2010 – Segunda Câmara; Acórdão 1319/2010
– Segunda Câmara; Acórdão 2060/2009 – Plenário.
169
2.4. EXERCÍCIO: CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO DO TRABALHADOR
1) Considere os seguintes dados:
- planilha para contratação de serviço de recepção (1 posto);
- salário fixado em Convenção Coletiva de Trabalho = R$ 2.000,00 (obs.: sem

nenhuma menção específica à utilização desse valor para fins de cálculo de
adicionais);
- trabalho realizado em jornada noturna, das 22h às 05h - sem prorrogação -,

2 dias por mês (utilize divisor 220);
- local da execução dos serviços: sala de materiais radioativos; perícia atestou

que há risco à saúde, em grau médio; (atenção: adicional de insalubridade pago
com habitualidade);
2) Calcule o valor da remuneração total. Insira os dados na planilha

abaixo:

B Adicional de periculosidade
D Adicional noturno
Total da Remuneração
170
PARTE 3 – ELABORANDO A PLANILHA – MÓDULO 2:

ENCARGOS E BENEFÍCIOS ANUAIS, MENSAIS E DIÁRIOS
Nesta parte avançaremos no estudo de outras parcelas que compõem o custo

do contrato, conforme consignadas no Módulo 2 do modelo de planilha da IN
05/2017: alguns encargos trabalhistas – verbas destinadas ao pagamento de
direitos devidos ao trabalhador, previstos na legislação; os encargos sociais –
contribuição previdenciária, contribuições a entidades paraestatais e FGTS; e
benefícios devidos aos trabalhadores por força de lei ou norma coletiva do
trabalho - benefícios mensais e diários.
• ENCARGOS TRABALHISTAS
o 13º salário;
o adicional de férias;
• ENCARGOS SOCIAIS
o contribuições previdenciárias (INSS e RAT ajustado);
o salário educação;
o contribuições para entidades paraestatais (“terceiras

entidades”): SESI ou SESC, SENAI ou SENAC, SEBRAE;
o contribuição para o INCRA;
o FGTS.
• BENEFÍCIOS MENSAIS E DIÁRIOS
o Transporte;
o Auxílio-alimentação/refeição;
o Outros benefícios previstos em norma coletiva do trabalho.
171
Esses encargos compõem o Módulo 2 do modelo de planilha de custos e

formação de preços sugerido pela IN 05/2017, que adotaremos, para os fins do
nosso estudo. Nossos cálculos envolverão a contratação de serviços de
vigilância diurna (44h/semana), considerada a execução por apenas um
profissional (vigilante).
Entretanto, impende relembrar que o modelo de planilha previsto na IN

05/2017 é flexível, vale dizer, o órgão ou entidade contratante pode e deve
adaptá-lo às necessidades e circunstâncias específicas da contratação proposta.
Disposições da própria norma evidenciam essa possibilidade:
IN 05/2017
ANEXO - DEFINIÇÕES
XV - PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS: documento a ser
utilizado para detalhar os componentes de custo que incidem na formação
do preço dos serviços, podendo ser adequado pela Administração em
função das peculiaridades dos serviços a que se destina, no caso de serviços
continuados.
[...]
CONVOCATÓRIO
7.7. O modelo de planilha de custos e formação de preços previsto no
Anexo VII-D desta Instrução Normativa deverá ser adaptado às
especificidades do serviço e às necessidades do órgão ou entidade
contratante, de modo a permitir a identificação de todos os custos
envolvidos na execução do serviço, e constituirá anexo do ato convocatório
a ser preenchido pelos proponentes;
Para os fins deste estudo, adotaremos como métrica o posto de serviço.

Preencheremos todos os campos com dados da contratação de um posto de
serviço de vigilância diurna (44h/semana). Passemos, então, ao preenchimento
dos quadros de discriminação e identificação dos serviços.


C 2018
172

Vigilância Diurna Posto 44h/semana 1
MÃO DE OBRA
Dados para composição dos custos referentes à mão de obra


D Adicional noturno
173
3.1. SUBMÓDULO 2.1: 13º SALÁRIO, ADICIONAL DE FÉRIAS
Segundo o modelo de planilha previsto na IN 05/2017, as despesas da

empresa prestadora de serviço com o pagamento do 13º salário, férias e adicional
de férias, são consignadas no Submódulo 2.1.
O modelo de planilha sugerido pela IN 05/2017 contém um erro evidente: a

rubrica “férias” consta do Submódulo 2.1, aqui estudado, e também consta do
Submódulo 4.1 (Ausências Legais).
A duplicidade é um erro primário. Essa despesa não deveria constar do

Submódulo 2.1, que agrupa despesas com encargos devidos ao trabalhador que
usufrui dos direitos cujos valores são ali descritos, como é o caso das férias,
momento em que é devido o adicional de férias; e como é o caso do 13º salário.
A remuneração do período de férias do terceirizado encontra-se

normalmente prevista no Módulo 1 – da remuneração.
A rubrica denominada “férias” é despesa com substituição, pois destina-se à

remuneração do substituto do terceirizado que goza férias. E já está devidamente
prevista no Sumódulo 4.1.
Por tais razões, optamos por manter no Submódulo 2.1 apenas o 13º
salário e o adicional de férias.
O valor da remuneração devida ao substituto, por ocasião das férias do

terceirizado “titular” está prevista no Submódulo 4.1, como dissemos, despesa essa
que estudaremos mais adiante.
13º salário e adicional de férias são verbas remuneratórias decorrentes de

direitos dos trabalhadores previstos em lei, de observância obrigatória, razão pela
qual seu custo deve ser estimado. Segue quadro demonstrativo da fundamentação
legal de tais parcelas:
13º SALÁRIO E ADICIONAL DE FÉRIAS

Direito Trabalhista Fundamento Legal
Leis 4.090/62 e 4.749/62; art. 7º, VIII, CF/88; Decreto
13º Salário
57.155/65
Adicional de Férias Art. 7º, XVII, CF/88
174
3.1.1. 13º salário
A gratificação natalina, também chamada 13º salário, é devida a todo

empregado. Corresponde a 1/12 da remuneração (salário e adicionais, além de
horas extras ou noturnas habituais) devida em dezembro, por mês trabalhado no
ano correspondente (vide art. 7º, inciso VIII da CF/88; Lei 4.090/62 e Decreto
57.155/65).
Entretanto, importa registrar que nada impede a norma coletiva de trabalho

de fixar o 13º salário em patamar superior ao legalmente previsto, como reconhece
o TCU:
[VOTO]
26. Quanto à possível ocorrência de sobrepreço e/ou ganho indevido em
virtude da majoração dos percentuais específicos das rubricas férias e 13º
salário, não é possível chegar a essa conclusão examinando, isoladamente,
os percentuais de 14,88% e 11,44%, mormente quando se constata que
estes percentuais foram estipulados por força de convenção coletiva
firmada entre o Sindicato dos Trabalhadores em Empresas e Órgãos
Públicos de Processamento de Dados, Serviços de Informática e Similares
do Estado da Bahia e o Sindicato das Empresas de Processamento de Dados
e Similares do Estado da Bahia, local da prestação dos serviços.
27. Ademais, a UFBA encaminhou os comprovantes de pagamento dos
empregados da CPM Braxis Outsourcing S.A. que efetivamente trabalharam
no âmbito do contrato (peça 39, p. 1- 205; peça 40, p. 1-480; peça 41, p. 1-
607; peça 42, p. 1-329; peça 43, p. 10-300). Considero tais documentos
aptos a comprovar o pagamento aos empregados dos valores cotados.
28. Diferentemente do que sustenta a SEFTI, o percentual de 11,11% [(1 +
1/3) x (100% / 12)] referente a férias [resultante do acréscimo de 1/3 ao
salário (art. 7º, XVII, da Constituição Federal), dividido pelo número de
meses do ano], bem como o percentual de 8,33% (100% / 12) referente a
13º salário (correspondente a um salário mensal dividido pelo número de
meses do ano), a que alude o art. 7º, VIII, da Lei Maior, devem ser tomados
como patamares (percentuais) mínimos, não havendo óbice a que sejam
ultrapassados com respaldo em negociação coletiva de trabalho, cuja
norma resultante é de observância cogente pela empresa contratada, por
força do art. 7º, XXVI, da Constituição Federal, que garante o
"reconhecimento das convenções e acordos coletivos de trabalho" como
direito fundamental dos trabalhadores.
175
Em regra, o 13º deverá ser pago em duas parcelas: a primeira entre os meses
de fevereiro e novembro (até o dia 30.11) e a segunda até o dia 20 de dezembro
(art. 3º, Decreto 57.155/65).
Essa despesa o contratado terá anualmente com todos os seus empregados

prestadores de serviço no âmbito do contrato com a Administração. O custo
mensal deve ser, portanto, inserido em nossa planilha. Faz-se o cálculo da seguinte
maneira, considerando a remuneração mensal:
(3.900,00 / 12)
= 325,00
Onde:
3.900,00 = remuneração mensal do terceirizado (Módulo 1)
12 = número de meses no ano (para fins de obtenção do custo mensal da

despesa)
3.1.2. Adicional de férias (terço constitucional de férias)
Todo trabalhador tem direito a um período de férias após 12 meses de

trabalho (período aquisitivo). Supondo que o empregado não tenha nenhuma falta
injustificada no período aquisitivo, ele terá direito a afastar-se do trabalho por 30
dias, sem prejuízo da remuneração (férias).
Ao conceder as férias, a empresa é obrigada a pagar para o empregado, além

do salário relativo ao período de férias, um adicional correspondente a, no mínimo,
1/3 da remuneração devida.
Esse direito é previsto na Constituição Federal (vide art. 7º, inciso XVII da
CF/88) e na CLT (arts. 129 a 153 da CLT), sendo, portanto, de observância cogente.
O custo mensal deve ser, portanto, inserido em nossa planilha.
Faz-se o cálculo da seguinte maneira, considerando a remuneração mensal:
176
(3.900,00 /3) / 12
= 1.300,00 / 12
= 108,33
Onde:
3 = divisor para cálculo do adicional de férias (1/3 previsto na Constituição,

incidente sobre a remuneração, devido ao empregado que entra em férias)
12 = número de meses no ano (para fins de obtenção do custo mensal da

despesa)
3.1.3. Incidência de encargos previdenciários, FGTS e outras

contribuições
As parcelas que ora estudamos – 13º salário e adicional de férias –,

integrantes do Submódulo 2.1 são de natureza salarial, sobre elas incidindo os
encargos previstos no Submódulo 2.2 (que estudaremos a seguir), cuja base de
incidência é a remuneração dos trabalhadores.
O Regulamento da Previdência Social disciplina incidência de encargos

previdenciários (vide art. 214, inciso I e §§ 6º e 7º do Decreto 3.048/99) e o art. 15
da Lei 8.036/90 a incidência de FGTS sobre o 13º salário e o adicional de férias.
Assim, devemos estimar o custo desses encargos, porquanto o contratado

terá de cumprir com essas obrigações de natureza tributária.
O cálculo é feito multiplicando-se a alíquota total dos encargos do Submódulo

2.2 pelo valor resultante da soma do 13º salário e do adicional de férias [encargos
x (13º salário + adicional de férias)].
Contudo, impende noticiar que o STF entende que não há incidência de

contribuição previdenciária sobre o adicional de férias, dada a natureza jurídica da
mencionada parcela, qual seja, o seu caráter indenizatório.
177
Esse entendimento foi firmado pelo STF, e reiterado ao julgar o Agravo

Regimental no Agravo de Instrumento 727.958/MG, no sentido de que o terço
constitucional de férias e as horas extras têm natureza indenizatória, não sofrendo,
por consequência, incidência de contribuição previdenciária.
Assim, segundo o STF, há incidência de contribuição previdenciária sobre 13º

salário, mas NÃO sobre adicional de férias ou horas extras. Confiram-se os
julgados:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
GRATIFICAÇÃO NATALINA (DÉCIMO-TERCEIRO SALÁRIO). CONTRIBUIÇÃO
PARA A SEGURIDADE SOCIAL. LEI Nº 8.212/91. LEGITIMIDADE. 1. A
gratificação natalina tem natureza remuneratória e integra para todos os
efeitos o salário do empregado (Súmula 688/STF). 2. Contribuição para a
seguridade social. Incidência sobre o décimo-terceiro salário.
Legitimidade. Agravo regimental não provido.
(RE 385884 AgR, Primeira Turma, DJ 26-11-2004)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONTRIBUIÇÃO SOCIAL INCIDENTE SOBRE HORAS EXTRAS E TERÇO
CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS. IMPOSSIBILIDADE. Somente as parcelas
incorporáveis ao salário do servidor sofrem a incidência da contribuição
previdenciária. Agravo regimental a que se nega provimento.
(RE 389903 AgR, Primeira Turma, DJ 05-05-2006)

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO.
CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA SOBRE AS HORAS EXTRAS E O TERÇO DE
FÉRIAS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. Esta Corte fixou entendimento
no sentido que somente as parcelas incorporáveis ao salário do servidor
sofrem a incidência da contribuição previdenciária. Agravo Regimental a
que se nega provimento.
(AI 727958 AgR, Segunda Turma, DJe 27-02-2009)
Em relevante deliberação, o STJ apreciou o Recurso Especial 1.230.957-RS

(Recurso Repetitivo) e decidiu que não há incidência de contribuição
previdenciária sobre o adicional de férias (terço constitucional de férias):

PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS ESPECIAIS. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA A CARGO DA EMPRESA. REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA
SOCIAL. DISCUSSÃO A RESPEITO DA INCIDÊNCIA OU NÃO SOBRE AS
178
SEGUINTES VERBAS: TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS; SALÁRIO

MATERNIDADE; SALÁRIO PATERNIDADE; AVISO PRÉVIO INDENIZADO;
IMPORTÂNCIA PAGA NOS QUINZE DIAS QUE ANTECEDEM O AUXÍLIO-
DOENÇA.
[...]
1.2 Terço constitucional de férias.
No que se refere ao adicional de férias relativo às férias indenizadas, a não
incidência de contribuição previdenciária decorre de expressa previsão legal
(art. 28, § 9º, "d", da Lei 8.212/91 - redação dada pela Lei 9.528/97).
Em relação ao adicional de férias concernente às férias gozadas, tal
importância possui natureza indenizatória/compensatória, e não constitui
ganho habitual do empregado, razão pela qual sobre ela não é possível a
incidência de contribuição previdenciária (a cargo da empresa).
(REsp. 1.230.957 - RS, Primeira Seção, DJe 18/3/2014)

TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. ART. 22, INCISO I, DA LEI N.
8.212/91. SALÁRIO-MATERNIDADE E FÉRIAS GOZADAS. INCIDÊNCIA.
PRECEDENTES DO STJ. COMPENSAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE ANTES DO
TRÂNSITO EM JULGADO. APLICAÇÃO DO ART. 170-A DO CTN.
1. A Primeira Seção, no julgamento do REsp 1.230.957/RS, submetido à
sistemática do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n. 8/2008, firmou a
orientação no sentido de que incide contribuição previdenciária sobre o
salário-maternidade.
2. O pagamento de férias gozadas possui natureza remuneratória e
salarial, nos termos do art. 148 da CLT, e integra o salário de contribuição.
Precedentes desta Corte Superior: AgRg no REsp 1.355.135/RS, Rel.
Ministro Arnaldo Esteves Lima, DJe 27/2/2013; e AgRg nos EDcl no AREsp
135.682/MG, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 14/6/2012.
[...]
(AgRg no REsp 1240038/PR, DJe 02/05/2014)
A despeito dos entendimentos do STF e do STJ, como a legislação tributária

ainda não foi alterada, faremos incidir a contribuição previdenciária sobre o
adicional de férias. Até porque, o modelo de planilha da IN 05/2017 recomenda a
incidência (vide Nota 3 ao Submódulo 2.2).
Entretanto, caso o órgão ou entidade contratante entenda pela não

incidência, deve desdobrar a linha “C” do Submódulo 2.1 em duas: C1 – incidência
do Submódulo 2.2 sobre 13º salário; e C2 – incidência do Submódulo 2.2 (excluídas
as contribuições previdenciárias) sobre o adicional de férias.
179
Encontrados os valores, conforme a metodologia de cálculo explicitada,

preenchamos, então, a nossa planilha (considerando o máximo possível de
encargos do Submódulo 2.2 - que estudaremos a seguir - ou seja, 39,8%):
Submódulo 2.1 – 13º Salário e Adicional de Férias

2.1 13º Salário e Adicional de Férias Valor (R$)
A 13º Salário 325,00
B Adicional de Férias (terço constitucional de férias) 108,33
Subtotal 433,33
Incidência do Submódulo 2.2 (39,8%) sobre 13º Salário e Adicional
C 172,46
de Férias
Total (Subtotal + C) 605,79
Nota 1: Como a planilha de custos e formação de preços é calculada mensalmente, provisiona-

se proporcionalmente 1/12 (um doze avos) dos valores referentes a gratificação natalina e
adicional de férias.
Nota 2: O adicional de férias contido no Submódulo 2.1 corresponde a 1/3 (um terço) da
remuneração que por sua vez é divido por 12 (doze) conforme Nota 1 acima.
3.1.4. Retenção em caso de adoção de conta vinculada
Antes de mencionarmos os dispositivos normativos que impõem a retenção e

depósito na conta vinculada, do valor correspondente aos encargos
previdenciários, FGTS e outras contribuições (Submódulo 2.2 do novo modelo de
planilha da IN 05/2017), é relevante traçar um brevíssimo escorço histórico da
conta vinculada a contrato de terceirização.
A primeira norma, no âmbito do Poder Judiciário da União Federal, editada a

fim de disciplinar a conta vinculada foi a Instrução Normativa CNJ nº 1, de
8.8.2008, aplicável somente no âmbito daquele Conselho.
Tal norma foi revogada em 5.4.2013 pela Instrução Normativa CNJ nº 49,
passando aquele Conselho, a partir daí, a observar a disciplina da Resolução CNJ
169 (alterada pela Resolução 183).
A Instrução Normativa CNJ n.º 1/2008 foi editada com o claro, explícito
propósito de mitigar riscos associados aos contratos de terceirização, como
evidencia o próprio preâmbulo da norma (destacamos):
180
“CONSIDERANDO que o inadimplemento das obrigações trabalhistas pela

empresa contratada para prestar serviços, mediante locação de mão-de-
obra, implica a responsabilidade subsidiária do Conselho Nacional de
Justiça (CNJ), conforme julgados dos tribunais trabalhistas;
CONSIDERANDO que os valores referentes às provisões de encargos

trabalhistas são pagos mensalmente à empresa, a título de reserva, para
utilização nas situações previstas em lei;”
Posteriormente, o Tribunal Superior Eleitoral baixou a Resolução n.º 23.234,

de 15.3.2010 (DJe 15.4.2010) – que sofreu forte influência da Instrução Normativa
n.º 02, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, do Ministério do
Orçamento, Planejamento e Gestão –, em que tornou obrigatória a adoção da conta
vinculada aos contratos de terceirização celebrados no âmbito da Justiça Eleitoral.
Tal norma determinou (art. 17, XIV) que o edital do certame destinado à
contratação de serviços terceirizados deveria conter previsão de adoção da conta
vinculada.
Posteriormente, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução CNJ 98, de

10.11.2009, tornando a adoção da conta vinculada obrigatória para todos os
órgãos do Poder Judiciário Nacional (à exceção do Supremo Tribunal Federal, que
não se submete às normas baixadas pelo CNJ).
Novamente, invocou-se como fundamento para a edição da norma, a

mitigação dos riscos de responsabilização da Administração Pública na
terceirização de serviços.
Tal norma foi revogada pela Resolução CNJ 169, de 31.1.2013

(posteriormente alterada pela Resolução CNJ 183, de 24.10.2013). Ao justificar os
procedimentos determinados pela norma, consignou-se, no preâmbulo
(destacamos):
“CONSIDERANDO a necessidade de a Administração Pública manter rigoroso

controle das despesas contratadas e assegurar o pagamento das obrigações
trabalhistas de empregados alocados na execução de contratos quando a
prestação dos serviços ocorrer nas dependências de unidades
jurisdicionadas ao CNJ;”
A Resolução CNJ 169 é a norma que hoje disciplina a matéria no âmbito do

Poder Judiciário nacional. O objetivo claro da norma é minorar a possibilidade de
181
riscos de responsabilização inerentes aos contratos de terceirização, cujos

contornos veremos a seguir.
No âmbito do SISG a conta vinculada surgiu com a IN 03, de 15 de outubro

de 2009, que alterou a IN 02/2008 para incluir o art. 19-A, que previu a
possibilidade de adoção da conta vinculada aos contratos de terceirização,
nitidamente como medida de mitigação de riscos:
Art. 19-A. Em razão da súmula nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho, o

edital poderá conter ainda as seguintes regras para a garantia do
cumprimento das obrigações trabalhistas nas contratações de serviços
continuados com dedicação exclusiva da mão de obra: [...]
A IN 03/2009 também introduziu o Anexo VII na IN 02/2008, para

disciplinar, de modo bastante singelo, os procedimentos de gerenciamento da
conta vinculada.
Posteriormente, a IN 05, de 18 de dezembro de 2009, fez pequena

modificação no art. 19-A da IN 02/2008, para permitir o levantamento parcial de
importâncias da conta vinculada nas hipóteses de concessão de férias dos
terceirizados.
Por fim, em 23 de dezembro de 2013 foi editada a IN 06, que deu nova
redação ao art. 19-A, para tornar obrigatória a adoção da conta vinculada e
atualizou o Anexo VII.
Importa noticiar que, em 21 de dezembro de 2016, o Ministro de Estado

do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, baixou a Portaria n.º 409, que
dispõe sobre as garantias contratuais ao trabalhador na execução indireta de
serviços e os limites à terceirização de atividades, no âmbito da Administração
Pública federal direta, autárquica e fundacional e das empresas estatais federais
controladas pela União.
Tal ato tornou, em nossa percepção, opcional a adoção da conta vinculada aos
contratos de terceirização, como alternativa ao procedimento de pagamento
mediante a ocorrência do que denominou "fato gerador" de certas obrigações
trabalhistas. Eis como a matéria está agora disciplinada:
PORTARIA MPOG 409, de 21.12.2016
Art. 2º Para a execução indireta de serviços, no âmbito dos órgãos e das
entidades de que trata o art. 1º, as contratações deverão ser precedidas de
planejamento e o objeto será definido de forma precisa no edital, no
182
projeto básico ou no termo de referência e no contrato como

exclusivamente de prestação de serviços.
[...]
§ 2º É obrigatório que os instrumentos convocatórios e os contratos
mencionados no caput contenham cláusulas que:
[...]
IV - prevejam, com vistas à garantia do cumprimento das obrigações
trabalhistas nas contratações de serviços continuados com dedicação
exclusiva de mão de obra:
a) que os valores destinados para o pagamento de férias, décimo terceiro
salário, ausências legais e verbas rescisórias aos trabalhadores serão
efetuados pela contratante à contratada somente na ocorrência do fato
gerador; ou
b) que os valores para o pagamento das férias, décimo terceiro salário e
verbas rescisórias aos trabalhadores da contratada serão depositados pela
Administração em conta vinculada específica, aberta em nome da
contratada, com movimentação somente por ordem da contratante.
Contudo, em sendo adotada a conta vinculada, os procedimentos a serem

observados são aqueles descritos no Anexo XII da nova IN 05/2017, que
estabelece, na linha da Portaria acima mencionada, a adoção alternativa da conta
vinculada.
IN 05/2017
Art. 18. Para as contratações de que trata o art. 17, o procedimento sobre
Gerenciamento de Riscos, conforme especificado nos arts. 25 e 26,
obrigatoriamente contemplará o risco de descumprimento das obrigações
trabalhistas, previdenciárias e com FGTS da contratada.
§ 1º Para o tratamento dos riscos previstos no caput, poderão ser adotados
os seguintes controles internos:
I - Conta-Depósito Vinculada ― bloqueada para movimentação, conforme
disposto em Caderno de Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão do
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; ou
[...]
ANEXO VII-B
1. Dos mecanismos de controle interno:
1.1. Para atendimento do disposto no art. 18, o ato convocatório deverá
conter uma das seguintes regras:
a) Conta-Depósito Vinculada ― bloqueada para movimentação; ou
[...]
183
Tanto a IN 05/2017 quanto a Resolução CNJ 169 determinam a retenção de

valores correspondentes ao adicional de férias, acrescidos dos encargos sociais e
FGTS (Submódulo 2.2 - que estudaremos a seguir).
IN 05/2017
ANEXO VII-B
[...]
1.2. No caso da Conta-Depósito Vinculada ― bloqueada para
movimentação, os órgãos e entidades deverão adotar:
a) provisionamento de valores para o pagamento das férias, 13º (décimo
terceiro) salário e verbas rescisórias aos trabalhadores da contratada, que
serão depositados pela Administração em Conta-Depósito Vinculada ―
bloqueada para movimentação, conforme Anexos XII e XII-A;
[...]
ANEXO XII
CONTA-DEPÓSITO VINCULADA ― BLOQUEADA PARA MOVIMENTAÇÃO
2. O montante dos depósitos da Conta-Depósito Vinculada ― bloqueada
para movimentação será igual ao somatório dos valores das seguintes
provisões:
a) 13º (décimo terceiro) salário;
b) férias e 1/3 (um terço) constitucional de férias;
c) multa sobre o FGTS e contribuição social para as rescisões sem justa
causa; e
d) encargos sobre férias e 13º (décimo terceiro) salário.
RESOLUÇÃO CNJ 169

Art. 1º Determinar que, doravante, as rubricas de encargos trabalhistas,
relativas a férias, 1/3 constitucional, 13º salário e multa do FGTS por
dispensa sem justa causa, bem como a incidência dos encargos
previdenciários e FGTS (INSS, SESI/SESC/SENAI/SENAC/INCRA/SALÁRIO
EDUCAÇÃO/FGTS/RAT+FAT/SEBRAE etc) sobre férias, 1/3 constitucional e
13º salário sejam deduzidas do pagamento do valor mensal devido às
empresas contratadas para prestação de serviços, com previsão de mão de
obra residente nas dependências de órgão jurisdicionado ao CNJ, e
depositadas exclusivamente em banco público oficial.
[...]
Art. 4º O montante mensal do depósito vinculado será igual ao somatório
dos valores das seguintes rubricas:
I – férias;
II – 1/3 constitucional;
III – 13º salário;
184
IV – multa do FGTS por dispensa sem justa causa;

V – incidência dos encargos previdenciários e FGTS sobre férias, 1/3
constitucional e 13º salário; e
[...]
Art. 9º Os valores referentes às rubricas mencionadas no art. 4º serão
retidos do pagamento mensal à empresa contratada, desde que a
prestação dos serviços ocorra nas dependências de órgão jurisdicionado ao
CNJ, independentemente da unidade de medida contratada, ou seja, posto
de trabalho, homem/hora, produtividade, entrega de produto específico,
ordem de serviço etc.
[...]
Art. 11. Os editais referentes às contratações de serviços que devem ser
prestados nas dependências do Tribunal ou do Conselho, com previsão de
mão de obra residente, deverão conter expressamente o disposto no art. 9º
desta Resolução.
[...]
Art. 17. No edital de licitação e no contrato devem constar:
[...]
I – os percentuais das rubricas indicadas no art. 4º desta resolução, para
fins de retenção;
185
3.1.5. Exercício: cálculo do 13 º salário e adicional de férias
A partir dos dados obtidos em resposta aos exercícios propostos no tópico

2.4 (Módulo 1 do posto de recepção);
- calcule o valor dos itens que compõem o Submódulo 2.1 (13º salário e
adicional de férias) e preencha a planilha abaixo.
Para resolução do exercício, considere o seguinte dado adicional:
- faça incidir integralmente o Submódulo 2.2 (encargos previdenciários,

FGTS e outras contribuições: 39,8%) sobre o Submódulo 2.1 (13º salário e
adicional de férias), considerando o percentual máximo total de 39,8%.
Submódulo 2.1 – 13º Salário e Adicional de Férias

2.1 13º Salário e Adicional de Férias Valor (R$)
A 13º Salário
B Adicional de Férias (terço constitucional de férias)
Subtotal
Incidência do Submódulo 2.2 (39,8%) sobre 13º Salário e Adicional
C
de Férias
Total (Subtotal + C)
186
3.2. SUBMÓDULO 2.2: ENCARGOS PREVIDENCIÁRIOS, FGTS E OUTRAS

CONTRIBUIÇÕES
O recolhimento de encargos previdenciários (incluindo contribuições

compulsórias para entidades paraestatais) e a obrigatoriedade de o empregador
efetuar depósitos no FGTS decorrem de lei, incidem sobre a remuneração paga ou
devida e não podem ser suprimidos pela Administração, pois são custos que todas
as empresas prestadoras de serviços terceirizados têm – salvo raras exceções
(optantes pelo Simples Nacional, por exemplo, cujas contribuições podem ser
reduzidas, segundo as regras previstas no art. 18 da Lei Complementar 123/2006)
–, razão pela qual devem ser considerados, para que o custo estimado da
contratação reflita o mais fidedignamente possível os preços de mercado.
Tais encargos são descritos no Submódulo 2.2 do modelo de planilha da IN

05/2017. Segue quadro demonstrativo da fundamentação legal de cada parcela:
ENCARGOS PREVIDENCIÁRIOS E FGTS

Encargo Alíquota % Fundamento Legal
Art. 195, I, “a”, CF/88; art. 22, I, Lei
Previdência Social (INSS) 20 8.212/91 (vide Lei 12.546/2011 –
desoneração da folha de pagamento)
Art. 212, § 5º, CF/88; Decreto-Lei
Salário Educação 2,5 1.422/75; Lei 9.766/98; Decreto
6.003/2006
Contribuição Adicional (RAT Art. 22, II, Lei 8.212/90, c/c o art. 10, Lei
6
Ajustado – RAT x FAP) 10.666/2003; art. 202-A do RPS
Art. 30, Lei 8.036/90, c/c art. 1º, Lei
SESI/SESC 1,5
8.154/90; Decreto-Lei 2.318/86
Decreto-Lei 2.318/86 c/c o art. 1º, Lei
SENAI/SENAC 1
8.154/90
SEBRAE 0,6 Art. 8º, § 3º, Lei 8.029/90
Lei 2.613/55; art. 1º, I, Decreto-Lei
INCRA 0,2
1.146/70
Art. 7º, III, CF/88 c/c o art. 15, Lei
FGTS 8
8.036/90
TOTAL 39,8%
Nota: alíquota da contribuição adicional (RAT ajustado) meramente exemplificativa;

de fato, representa a máxima possível. A alíquota efetiva só é conhecida mediante
análise da GFIP da empresa, porquanto o FAP é individualizado por pessoa jurídica e
informado anualmente pelo INSS.
187
3.2.1. Os regimes de tributação da pessoa jurídica e o impacto nos

encargos previdenciários e FGTS
Há três regimes de tributação do imposto de renda da pessoa jurídica (IRPJ)

que têm impacto na definição das alíquotas do PIS e da COFINS (que estudaremos
em capítulo próprio) das empresas prestadoras de serviços terceirizados: o do
lucro presumido; o do lucro real e o denominado Simples Nacional (vide art. 246 e
seguintes do Regulamento do Imposto de Renda – Decreto 3.000/99).
Em brevíssima síntese, podemos extrair do Relatório do Acórdão

1753/2008 – Plenário as principais características dos regimes tributários do
lucro real e do lucro presumido e as respectivas alíquotas do PIS e da COFINS.
[RELATÓRIO]
77. No regime de incidência cumulativa [vide: art. 4º, IV,Lei 9.718/98 c/c o
art. 10, II, Lei 10.833/2003], a base de cálculo é o total das receitas da
pessoa jurídica, sem deduções em relação a custos, despesas e encargos.
Nesse regime, as alíquotas da Contribuição para PIS/Pasep e da Cofins
são, respectivamente, de 0,65% e 3,00%.
78. As pessoas jurídicas de direito privado, e as que lhe são equiparadas
pela legislação do imposto de renda, que apuram o IRPJ com base no lucro
presumido ou arbitrado, estão sujeitas à incidência cumulativa.
79. No regime de não-cumulatividade do PIS e COFINS, instituído pelas leis
nºs 10.637/2002 e 10.833/2003, permite-se o desconto de créditos
apurados com base em custos, despesas e encargos da pessoa jurídica.
Nesse regime, as alíquotas da contribuição para PIS/Pasep e da Cofins são,
respectivamente, de 1,65% e 7,60%.
80. Cabe mencionar que, de acordo com a Secretaria da Receita Federal, as
empresas tributadas com base no lucro real estão sujeitas à incidência
não-cumulativa, exceto: as instituições financeiras, as cooperativas de
crédito, as pessoas jurídicas que tenham por objeto a securitização de
créditos imobiliários e financeiros, as operadoras de planos de assistência à
saúde, as empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de
transporte de valores de que trata a Lei nº 7.102/1983, e as sociedades
cooperativas (exceto as sociedades cooperativas de produção agropecuária
e as sociedades cooperativas de consumo).
81. Dessa forma, verifica-se que, quanto aos serviços de vigilância, as
empresas estão sujeitas à incidência cumulativa, entretanto, em relação aos
serviços de limpeza e conservação, as empresas podem estar sujeitas à
incidência cumulativa ou a não-cumulativa.
82. Com base nas considerações feitas acima, adotamos para os serviços
de vigilância as alíquotas de 0,65% (PIS) e 3,00% (Cofins) e para os serviços
de limpeza, mesmo considerando que a maioria das empresas prestadoras
desse serviço são tributadas com base no lucro presumido, definimos a
188
alíquota de até 1,65% (PIS) e 7,60% (Cofins), assegurando a participação

nos certames licitatórios de empresas tributadas pelo lucro real.
Por meio do acórdão acima mencionado, o TCU apreciou relatório de

Auditoria, sob a sistemática de fiscalização de orientação centralizada, por meio da
qual o Tribunal examinou contratos de vigilância e limpeza e conservação de 15
órgãos e entidades federais, nos Estados de Goiás, Ceará, Minas Gerais, Paraná,
Pernambuco e São Paulo, além de diversos Ministérios em Brasília. Na
oportunidade, verificou-se que as empresas prestadoras de serviços optam,
majoritariamente, pelo regime de tributação do imposto de renda sobre o lucro
presumido.
As empresas prestadoras de serviços mediante cessão da mão de obra e que

sejam optantes pelo Simples Nacional, podem ter encargos sociais reduzidos:
pagam apenas a contribuição previdenciária, o FGTS e a contribuição adicional
(RAT ajustado), ressalvadas as exceções previstas no art. 17, c/c art. 18, §§ 5º-B a
5º-E, da Lei Complementar 123/2006.
LEI COMPLEMENTAR 123/2006

Art. 13. O Simples Nacional implica o recolhimento mensal, mediante
documento único de arrecadação, dos seguintes impostos e contribuições:
I – Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica - IRPJ;
II – Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, observado o disposto no
inciso XII do § 1o deste artigo;
III – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido - CSLL;
IV – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - COFINS,
observado o disposto no inciso XII do § 1o deste artigo;
V – Contribuição para o PIS/Pasep, observado o disposto no inciso XII do §
1o deste artigo;
VI – Contribuição para a Seguridade Social, a cargo da pessoa jurídica, de
que trata o art. 22 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, exceto no caso
das pessoas jurídicas que se dediquem às atividades de prestação de
serviços previstas nos incisos XIII a XXVIII do § 1o e no § 2o do art. 17 desta
Lei Complementar;
VII – Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e
Sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal
e de Comunicação - ICMS;
VIII – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS.
§ 1o O recolhimento na forma deste artigo não exclui a incidência dos
seguintes impostos ou contribuições, devidos na qualidade de contribuinte
ou responsável, em relação aos quais será observada a legislação aplicável
às demais pessoas jurídicas:
189
[...]
VIII – Contribuição para o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS;
[...]
Art. 17. Não poderão recolher os impostos e contribuições na forma do
Simples Nacional a microempresa ou a empresa de pequeno porte:
[...]
XII – que realize cessão ou locação de mão-de-obra;
[...]
§ 1o As vedações relativas a exercício de atividades previstas no caput
deste artigo não se aplicam às pessoas jurídicas que se dediquem
exclusivamente às atividades referidas nos §§ 5º-B a 5º-E do art. 18 desta
Lei Complementar, ou as exerçam em conjunto com outras atividades que
não tenham sido objeto de vedação no caput deste artigo:
[...]
Art. 18 .....
[...]
§ 5º-C. Sem prejuízo do disposto no § 1º do art. 17 desta Lei Complementar,
as atividades de prestação de serviços seguintes serão tributadas na
forma do Anexo IV desta Lei Complementar, hipótese em que não estará
incluída no Simples Nacional a contribuição prevista no inciso VI do caput
do art. 13 [contribuição previdenciária patronal e RAT AJUSTADO] desta Lei
Complementar, devendo ela ser recolhida segundo a legislação prevista
para os demais contribuintes ou responsáveis:
VI - serviço de vigilância, limpeza ou conservação.
Para os fins do nosso estudo, adotamos o pressuposto de que todas as

empresas que participarão da nossa licitação para prestar os serviços terceirizados
de vigilância adotam o regime tributário do lucro presumido. Não nos
aprofundaremos nessa matéria, de ordem tributária, que é complexa, o que
poderia nos desviar dos objetivos deste curso. Basta-nos definir o regime, o que
nos permitirá efetuar os cálculos desejados.
Assim, repetimos, adotaremos, para a montagem do nosso orçamento

estimado, o regime tributário do lucro presumido, que implica na incidência de
todos os encargos previstos no submódulo 2.2 do modelo de planilha da IN
05/2017.
Recomenda-se consignar expressamente no Termo de Referência e no

Edital do certame a metodologia de cálculo adotada e o regime de tributação do
IRPJ considerado, para fins de montagem da planilha de custos e formação de
preços.
190
Não seria incorreto, deve-se frisar, adotar como parâmetro o regime de

tributação do lucro real, que traz como consequência alíquotas nominais mais
elevadas para PIS (1,65%) e COFINS (7,60%). Essa opção faz com o orçamento se
torne mais elevado (orçamento conservador - representante o máximo possível de
ocorrer num certame).
Há órgãos que têm feito essa opção, inclusive, para evitar questionamentos
de empresas de maior porte (cujo faturamento lhes impede de optar pelo
recolhimento pelo lucro presumido), de que o orçamento construído considerando
o lucro presumido - por constituir parâmetro de julgamento (art. 25 do Decreto n.º
5.450/2005) - impõe desvantagem competitiva a essas empresas.
3.2.2. Contribuição previdenciária (INSS)
Sob essa rubrica tem-se a contribuição do empregador para a Seguridade

Social. A contribuição previdenciária corresponde a 20% sobre o total das
remunerações pagas ou devidas aos empregados, a qualquer título (art. 22, I, Lei
8.212/91).
Praticamente toda e qualquer parcela remuneratória paga ao empregado

sofre incidência da contribuição previdenciária. Mencionamos, a seguir, a título de
exemplo, algumas parcelas que não sofrem incidência da contribuição para o
INSS (vide art. 28, § 9º, Lei 8.212/91):
• Abono pecuniário;
• Auxílio-doença e acidente do trabalho, a partir do 16º dia de
afastamento;
• Assistência médica e familiar;
• Seguro de vida, invalidez e funeral;
• Cesta básica e vale-alimentação concedidos no âmbito do Programa de
Alimentação do Trabalhador – PAT
• Vale-transporte
• Aviso prévio indenizado (matéria controversa)
Importa noticiar que alterações promovidas na CLT pela Lei 13.467/2017 e

pela Medida Provisória 808/2017 (reforma trabalhista) estabelecem uma série de
verbas recebidas pelo trabalhador e que não mais têm natureza remuneratória,
sobre elas não mais incidindo, portanto, contribuição previdenciária (vide, por
exemplo: art. 59-A; art. 457 e art. 458).
191
CLT
Art. 457 - Compreendem-se na remuneração do empregado, para todos
os efeitos legais, além do salário devido e pago diretamente pelo
empregador, como contraprestação do serviço, as gorjetas que receber.
§1º Integram o salário a importância fixa estipulada, as gratificações
legais e de função e as comissões pagas pelo empregador.
§2º As importâncias, ainda que habituais, pagas a título de ajuda de custo,
limitadas a cinquenta por cento da remuneração mensal, o auxílio-
[...]
A contribuição previdenciária deve ser recolhida mensalmente pela empresa,

conforme determina a Lei de Custeio da Previdência Social – Lei 8.212/91.
É, portanto, despesa obrigatória que o contratado terá para disponibilizar seu

pessoal na execução dos serviços objeto do contrato.
Como veremos mais adiante, o Superior Tribunal de Justiça tem proferido

recentes e importantes decisões (a exemplo do REsp 1.230.957-RS e do REsp
1.358.281-SP), fixando entendimento quanto às parcelas integrantes do salário de
contribuições, sobre as quais, portanto, incide a contribuição previdenciária, bem
como tem explicitado as parcelas sobre as quais não há incidência tributária.
DIREITO TRIBUTÁRIO. INCIDÊNCIA DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA
SOBRE VERBAS TRABALHISTAS. RECURSO REPETITIVO (ART. 543-C DO CPC
E RES. 8/2008-STJ).
Estão sujeitas à incidência de contribuição previdenciária as parcelas
pagas pelo empregador a título de horas extras e seu respectivo adicional,
bem como os valores pagos a título de adicional noturno e de
periculosidade. Por um lado, a Lei 8.212/1991, em seu art. 22, I, determina
que a contribuição previdenciária a cargo da empresa é de "vinte por cento
sobre o total das remunerações pagas, devidas ou creditadas a qualquer
título, durante o mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos
que lhe prestem serviços, destinadas a retribuir o trabalho, qualquer que
seja a sua forma, inclusive as gorjetas, os ganhos habituais sob a forma de
utilidades e os adiantamentos decorrentes de reajuste salarial, quer pelos
192
serviços efetivamente prestados, quer pelo tempo à disposição do

empregador ou tomador de serviços, nos termos da lei ou do contrato ou,
ainda, de convenção ou acordo coletivo de trabalho ou sentença
normativa". Por outro lado, o § 2° do art. 22 da Lei 8.212/1991, ao
consignar que não integram o conceito de remuneração as verbas listadas
no § 9° do art. 28 do mesmo diploma legal, expressamente exclui uma série
de parcelas da base de cálculo do tributo. Com base nesse quadro
normativo, o STJ consolidou firme jurisprudência no sentido de que não
sofrem a incidência de contribuição previdenciária "as importâncias pagas a
título de indenização, que não correspondam a serviços prestados nem a
tempo à disposição do empregador" (REsp 1.230.957-RS, Primeira Seção,
DJe 18/3/2014, submetido ao rito do art. 543-C do CPC). Nesse contexto, se
a verba trabalhista possuir natureza remuneratória, destinando-se
a retribuir o trabalho, qualquer que seja a sua forma, ela deve integrar a
base de cálculo da contribuição. Desse modo, consoante entendimento
pacífico no âmbito da Primeira Seção do STJ, os adicionais noturno e de
periculosidade, as horas extras e seu respectivo adicional constituem
verbas de natureza remuneratória, razão pela qual se sujeitam à incidência
de contribuição previdenciária. Precedentes citados: REsp 1.098.102-SC,
Primeira Turma, DJe 17/6/2009; e AgRg no AREsp 69.958-DF, Segunda
Turma, DJe 20/6/2012.
(REsp 1.385.281-SP, Primeira Seção, julgado 23.4.2014, Informativo 540)
3.2.2.1. O impacto da desoneração da folha de pagamento (Lei n.º

12.546/2011) no cálculo da contribuição previdenciária
Impende anotar que, em caso de contratação de serviços que constituam

atividades contempladas com a desoneração da folha de pagamento, instituída
pela Lei 12.546/2011 (regulamentada pelo Decreto 7.828/2012), a contribuição
previdenciária devida incidirá, em regra, sobre o valor da receita bruta auferida
pela empresa e não sobre o total das remunerações pagas ou devidas pela
empresa.
Entretanto, a partir de 1º.12.2015, por força da Lei 13.161, de 31.8.2015,

a contribuição previdenciária sobre a receita bruta passou a ser opcional (e
não obrigatória, como é hoje) e a alíquota da contribuição sobre a receita bruta
prevista no art. 7º e no art. 7º-A, ambos da Lei 12.546/2011 será de 2%, para as
empresas identificadas nos incisos III, V e VI do caput do art. 7º; de 4,5% para as
demais empresas, exceto as de call center, cuja alíquota é de 3%.
Para tanto, as empresas que optarem por essa forma de recolhimento da

contribuição previdenciária farão a manifestação mediante o pagamento da
contribuição incidente sobre a receita bruta relativa a janeiro de cada ano, ou à
primeira competência subsequente para a qual haja receita bruta apurada, e será
irretratável para todo o ano calendário.
193
A desoneração deve ser considerada no momento da elaboração do

orçamento estimado.
Tomando por parâmetro o modelo de planilha previsto na IN 05/2017,

aplicável às contratações de serviços: a contribuição previdenciária (INSS),
prevista no Submódulo 2.2 é zerada; inclui-se, no Módulo 6 (Tributos) rubrica
denominada “contribuição previdenciária sobre a receita bruta (CPRB – Lei
12.546/2011)”, calculada “por dentro” sobre o faturamento.
Esse procedimento é determinado pelo Tribunal de Contas da União em

acórdãos recentes; cite-se, por exemplo, o seguinte aresto:
1. Os orçamentos de licitações em obras e serviços de engenharia devem
considerar a desoneração instituída pela Lei 12.844/13, que possibilita a
redução de custos previdenciários das empresas de construção civil,
caracterizando sobrepreço a fixação de valores em contrato que
desconsidere tal dedução.
Levantamento de Auditoria realizado nas obras de reforma e ampliação do
terminal de passageiros do Aeroporto Salgado Filho, em Porto Alegre/RS,
apontara, dentre outras irregularidades, "sobrepreço decorrente de preços
excessivos frente ao mercado". No caso concreto, o orçamento da licitação
não considerara a desoneração instituída pela Lei 12.844/13, que, ao alterar
o art. 7º da Lei 12.546/11 permite a redução dos custos previdenciários das
empresas de construção civil nas obras de construção de edifícios, de
instalações prediais, de acabamento e outros serviços especializados de
construção. O relator anotou que a desoneração "impacta diretamente e
significativamente nos encargos sociais sobre a mão de obra, aplicável ao
objeto da presente contratação. São 20% a menos a serem aplicados sobre
os custos de todos os operários. Ao mesmo tempo, como medida
compensatória, deve-se incluir 2% sobre o lucro bruto relativo à
Contribuição Previdenciária sobre a Renda Bruta (CPRB), a ser incluída
diretamente no BDI". Ressaltou ainda que "a não consideração dessa
novidade em matéria tributária ensejou um sobrepreço em toda a mão de
obra do empreendimento". Considerando que a Infraero, ao tomar
conhecimento da irregularidade, republicou o edital, bem como aplicou a
desoneração estabelecida pela Lei 12.546/11, o Tribunal, acolhendo
proposta do relator, decidiu, em relação ao ponto, notificar a empresa da
impropriedade relativa à "inobservância, à época da elaboração do
orçamento da obra, da Lei 12.844/2013, que alterou o art. 7º da Lei
12.546/2011 - a impactar nos custos das empresas da construção civil nas
áreas de construção de edifícios; instalações elétricas, hidráulicas e outras
instalações em construções; obras de acabamento e outros serviços
especializados de construção - especificamente quanto à desoneração do
INSS nos encargos sociais sobre a mão de obra e quanto à criação da
Contribuição Previdenciária sobre a Renda Bruta (CPRB), a onerar o BDI em
2%".
194
Vide também: Acórdão 2237/2014 - Plenário; Acórdão 2224/2014 -

Plenário; Acórdão 93/2015 - Plenário; (necessidade de, também, a proposta
do licitante contemplar a desoneração), considerando-se, para tanto, a
atividade econômica principal da empresa: Acórdão 480/2015 - Plenário.
Caso a empresa opte pela desoneração, o cálculo da contribuição

previdenciária obedecerá ao caput do art. 7º e ao caput do art. 7º-A, ambos da Lei
12.546/2011. Vale dizer, a contribuição previdenciária será calculada mediante a
aplicação da alíquota devida sobre a receita bruta auferida na competência.
Em consequência, quando da montagem da nova planilha, deve-se "zerar" a

rubrica "INSS" no Submódulo 2.2 (Encargos Previdenciários, FGTS e Outras
Contribuições) e incluir rubrica no Módulo 6 (Tributos), intitulando-a, por
exemplo, "Contribuição Previdenciária Sobre a Receita Bruta - Lei 12.546/2011".
Segue exemplo, considerando o modelo de planilha previsto na IN 05/2017:

D Adicional noturno
195
MÓDULO 2: ENCARGOS E BENEFÍCIOS ANUAIS, MENSAIS E DIÁRIOS

Submódulo 2.2 – Encargos previdenciários (GPS), Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
(FGTS) e outras contribuições
2.2 Encargos previdenciários e FGTS % Valor (R$)
A INSS 0 0,00
B Salário Educação 2,5 97,50
C Contribuição Adicional – RAT Ajustado (RAT x FAP) 6 234,00
D SESI ou SESC 1,5 58,50
E SENAI ou SENAC 1 39,00
F SEBRAE 0,6 23,40
G INCRA 0,2 7,80
H FGTS 8 312,00
Total 19,8% 772,20
Nota 1: Os percentuais dos encargos previdenciários, do FGTS e demais contribuições são
aqueles estabelecidos pela legislação vigente.
Nota 2: O SAT (sic) a depender do grau de risco do serviço irá variar entre 1%, para risco leve,
de 2%, para risco médio, e de 3% de risco grave.
Nota 3: Esses percentuais incidem sobre o Módulo 1, o Submódulo 2.1, o Módulo 3, Módulo 4
e o Módulo 6.
MÓDULO 6: CUSTOS INDIRETOS, LUCRO E TRIBUTOS (REGIME TRIBUTÁRIO CONSIDERADO: LUCRO

PRESUMIDO)
SUPONDO PREÇO SEM TRIBUTOS = R$ 10.000,00

6 Custos indiretos, lucro e tributos % Valor (R$)
A Custos indiretos
B Lucro
C Tributos
C.1 Tributos federais (especificar)
PIS 0,65
COFINS 3
C.2 Tributos estaduais (especificar)
C.3 Tributos municipais (especificar)
ISS 5
"Contribuição Previdenciária Sobre a Receita Bruta
C.4 4,5 518,13
(CPRB - Lei 12.546/2011)"
Total
Nota 1: Custos indiretos, lucro e tributos por empregado.
Nota 2: O valor referente a tributos é obtido aplicando-se o percentual sobre o valor do
faturamento.
196
Não se deve olvidar que a contribuição previdenciária incide sobre a

receita bruta, ou seja, o faturamento, constituindo, assim, custo da empresa. Em
outros termos: a contribuição é considerada na formação do preço dos serviços, a
ensejar o chamado "cálculo por dentro".
Considerando que o próprio tributo integra a base de cálculo, faz-se o

cálculo “por dentro”, definindo-se um fator representativo da inclusão das
alíquotas dos tributos sobre o preço dos serviços, que será utilizado como divisor
(metodologia sugerida pela revogada IN MPOG 18/97).
O primeiro passo da metodologia de cálculo é a definição do fator e da base

de cálculo dos tributos, da seguinte maneira:
Somatório das
Fator (F) Preço (P)
alíquotas dos F = 1 – (X/100)
tributos (X) P = Preço / F
Cálculo do Valor dos Tributos

P x alíquota %
Alíquotas dos tributos (X) = 0,65 % (PIS) + 3% (COFINS) + 5% (ISS) + 4,5%

(Contribuição Previdenciária) = 13,15%
Fator (F)
= 1 – (X/100)
= 1 – (13,15 / 100)
= 1 – 0,1315
= 0,8685
Inclusão dos tributos no preço ou valor cobrado pelos serviços (P)
= (somatório dos Módulos 1, 2, 3, 4 + 5 + Custos Indiretos + Lucro) / F
= 10.000,00 / 0,8685
= 11.514,10 (preço dos serviços, com tributos)
197
Apuração do valor nominal da contribuição previdenciária sobre a

receita bruta (CPRB)
CPRB = Preço x alíquota (4,5%)
= 11.514,10 x 0,045
= 518,13
Entretanto, as empresas contratadas para a prestação de serviços na área de

tecnologia da informação e comunicação, por exemplo (art. 7º, I, Lei 12.546/2011)
podem exercer outras atividades não contempladas com a desoneração
promovida pela Lei 12.546/2011.
Em caso positivo, o cálculo da contribuição previdenciária obedece ao

disposto no art. 9º, § 1º, da Lei 12.546/2011 - continuam a contribuir sobre a
folha de pagamento, porém de forma reduzida ou proporcional, além da
contribuição incidente sobre a receita bruta.
Em tais casos, deve-se observar o cálculo proporcional da contribuição

previdenciária, ou seja, a real e efetiva contribuição devida varia mês a mês.
Em voto revisor, chamou-se a atenção para esse procedimento, quando das

discussões que resultaram no Acórdão 2859/2013 - Plenário:
[VOTO REVISOR]
3. Apenas a título de complementação ao que restou consignado no
voto apresentado pelo Ministro José Múcio, impende ressaltar que a
revisão mediante aplicação direta da alíquota sobre a receita bruta
(“faturamento”) pode ser considerada inapropriada, em face da
possibilidade de realização, pela empresa, de outras atividades não
desoneradas, a ensejar o cálculo ponderado da contribuição previdenciária,
conforme esclarece a Solução de Consulta nº 38 – SRRF01/Disit (Receita
Federal do Brasil), cuja ementa julgo oportuno transcrever:
“Solução de Consulta 38 RFB:
EMENTA: Na hipótese de empresas que se dediquem a outras atividades
cumulativamente com a prestação de serviços de TI e de TIC, a base de
cálculo da contribuição previdenciária de que trata o inciso II do §1º do art.
9º da Lei nº 12.546/2011 será o total das remunerações pagas, devidas ou
creditadas aos segurados empregados, trabalhadores avulsos e
contribuintes individuais pela prestação de serviços em todas as atividades
da empresa, observada a proporcionalidade entre a receita bruta relativa às
198
outras atividades e a receita total.

(http://decisoes.fazenda.gov.br/netahtml/decisoes/decw/pesquisaSOL.htm
- acesso em 1.10.2013)”
4. A corroborar o acima exposto, cabe trazer à colação excerto da
instrução da Secretaria de Licitações, Contratos e Patrimônio (Selip),
unidade subordinada à Segedam, ao analisar “pedido de repactuação e
revisão de valores do Contrato nº 17/2010”, celebrado entre o TCU e a CTIS
Tecnologia S/A com vistas à prestação de serviços especializados na área de
tecnologia da informação, verbis:
“10.3. Revisão dos valores da Contribuição Previdenciária – propomos o
deferimento integral; no decorrer da execução contratual, tivemos o
advento da Lei 12.546/11 (com vigência a partir de 1º de abril de 2012),
combinada com a Lei 12.715/12 (com vigência a partir de 1º de agosto de
2012), que alterou a incidência das contribuições previdenciárias devidas
pelas empresas de Tecnologia da Informação (TI) e de Tecnologia da
Informação e Comunicação (TIC). Para o caso da CTIS, que também se
dedica a outras atividades (venda a varejo), a norma estabelece como
sistemática a cobrança de 2,0% incidentes sobre a receita bruta
correspondente aos serviços de Tecnologia da Informação e 20% sobre o
total das remunerações pagas, devidas ou creditadas a qualquer título
durante o mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos que
lhe prestem serviços, reduzindo-se o valor da contribuição a recolher ao
percentual resultante da razão entre a receita bruta de atividades não
relacionadas e a receita bruta total (peça 2, páginas 6 a 8).
Com base nesse fundamento legal, a CTIS calculou o percentual devido, a
título de Contribuição Previdenciária, mês a mês, de abril a dezembro de
2012, chegando ao percentual médio de 12,53% (peça 2, páginas 9 e 10).
De outro giro, a contratada submeteu a sua metodologia de cálculo da
Contribuição Previdenciária ao alvedrio da RFB, mediante consulta. Após
análise, a Receita Federal convalidou a sua interpretação legal (peça 2,
páginas 62 a 69).
Isto posto, reafirmamos nossa proposta de deferimento integral do pleito da
contratada, reduzindo-se a alíquota da rubrica ‘INSS’ dos atuais 20% para
12,53%.
(...) a revisão deve surtir efeitos financeiros a partir de 1º de abril de 2012,
quando a Lei 12.546/11 entrou em vigor, desonerando encargos
previdenciários.” (grifei)
5. Portanto, com a edição da Lei nº 12.546/2011 e a consequente
mudança na forma de cálculo da alíquota de contribuição previdenciária
devida por empresas atuantes na área de tecnologia da informação,
evidenciou-se, na situação concreta acima delineada, desoneração por
parte da CTIS, consubstanciada na redução da alíquota de 20%, para uma
média de 12,53% ao mês, conforme cálculo exposto no requerimento da
contratada e convalidado pela Receita Federal.
6. Em apertada síntese, não se pode concluir simplesmente que, em
substituição às contribuições destinadas à seguridade social a cargo das
empresas beneficiadas – de 20% sobre a remuneração dos segurados –, as
novas contribuições incidirão em alíquotas que variam entre 1% e 2,5%
199
sobre o valor da receita bruta daquelas empresas. Deve-se atentar também

para o fato de a empresa contratada realizar outras atividades não
desoneradas, situação em que se fará necessário efetuar o cálculo
ponderado da contribuição previdenciária.
Em consequência, quando da montagem da nova planilha, NÃO se deve

"zerar" a rubrica "INSS" no Submódulo 2.2 (Encargos Previdenciários, FGTS e
Outras Contribuições), mas substituir a alíquota por um porcentual que represente
a contribuição média efetiva da empresa no exercício financeiro objeto de
revisão.
Em tal hipótese, a alíquota informada representa uma média da contribuição

efetivamente recolhida no exercício financeiro, considerando-se a metodologia de
cálculo prevista no art. 9º, § 1º da Lei 12.546/2011:
LEI 12.546/2011
Art. 9º .....
[...]
§ 1º No caso de empresas que se dedicam a outras atividades além das
previstas nos arts. 7º e 8º, o cálculo da contribuição obedecerá:
I - ao disposto no caput desses artigos quanto à parcela da receita bruta
correspondente às atividades neles referidas; e
II - ao disposto no art. 22 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991,
reduzindo-se o valor da contribuição dos incisos I e III do caput do referido
artigo ao percentual resultante da razão entre a receita bruta de atividades
não relacionadas aos serviços de que tratam o caput do art. 7º e o § 3º do
art. 8º ou à fabricação dos produtos de que trata o caput do art. 8º e a
receita bruta total.
200
Segue exemplo, considerando o modelo de planilha previsto na IN 05/2017:

D Adicional noturno

A INSS 0 0,00
F SEBRAE 0,6 23,40
G INCRA 0,2 7,80
H FGTS 8 312,00
Total 19,8% 772,20

e o Módulo 6.
201
Apuração da alíquota efetiva média da contribuição previdenciária.

Janeiro % Fevereiro % Março %
INSS 10,85% 10,40% 10,29%
A Folha de Pagamento R$ 22.396.891,63 100% R$ 22.594.112,98 100% R$ 22.446.455,82 100%

B Receita Bruta Total R$ 69.664.007,16 100% R$ 68.437.392,15 100% R$ 67.942.012,91 100%
C Receita TIC R$ 46.236.058,09 66,37% R$ 47.107.955,25 68,83% R$ 47.321.692,99 69,65%
D Receita outras atvs. R$ 23.427.949,07 33,63% R$ 21.329.436,90 31,17% R$ 20.620.319,92 30,35%
E Receita Varejo
Darf ok Receita TIC x 2% R$ 924.721,16 4,13% R$ 942.159,11 4,17% R$ 946.433,86 4,22%

Receita Var x 1%
A x 20% x (D / B) R$ 1.506.411,30 6,73% R$ 1.408.352,05 6,23% R$ 1.362.494,52 6,07%
Totais R$ 2.431.132,46 10,85% R$ 2.350.511,15 10,40% R$ 2.308.928,38 10,29%
3.2.3. Salário educação
O salário educação tem por finalidade o ensino fundamental dos empregados

bem como dos filhos destes. Trata-se de contribuição social do empregador
incidente sobre a folha de pagamento.
Assim, para cada prestador de serviço colocado à disposição da

Administração, por força do contrato, a contribuição é devida com base na
remuneração. A alíquota incidente é de 2,5%.
3.2.4. Contribuição adicional para o financiamento da aposentadoria

especial – RAT ajustado (RAT x FAP)
Esta contribuição adicional à Previdência Social tem por finalidade custear as

aposentadorias especiais - conforme previstas nos arts. 57 e 58 da Lei 8.213/91 - e
benefícios por incapacidade, em razão do grau de incidência de incapacidade
laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho (RAT).
A contribuição adicional corresponde à aplicação dos seguintes percentuais,

incidentes sobre o total da remuneração paga ao empregado, conforme art. 22, II,
da Lei 8.212/91, c/c art. 72, II, da IN RFB 971/2009:
Risco de acidente do trabalho

Contribuição adicional
na atividade preponderante
1% Leve
2% Médio
3% Grave
202
O enquadramento é de responsabilidade da empresa conforme previsto no

art. 72, § 1º, I, da IN RFB 971/2009. Porém, como temos de estimar esse custo,
basta que consultemos a atividade na Relação de Atividades Preponderantes e
Correspondentes Graus de Risco, constante do Anexo V do Regulamento da
Previdência Social – Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) – e
do Anexo I, Tabela 1, da IN RFB 971/2009 (substituído pelo Anexo I da IN RFB
1071/2010).
No caso do serviço de vigilância, adotamos a classificação “serviços de

vigilância e segurança privada” (código CNAE 8011-1/01), cujo risco é
considerado alto; portanto, a alíquota incidente é de 3%.
Por força do art. 10 da Lei 10.666/2003, as mencionadas alíquotas do RAT

podem sofrer redução em até 50% ou serem majoradas em até 100%, a depender
do desempenho da empresa, no que diz respeito à prevenção de acidentes de
trabalho, em relação à sua respectiva atividade.
Tal desempenho é aferido pelo chamado Fator Acidentário de Prevenção

(FAP), que consiste num multiplicador variável de 0,5000 a 2,0000, a ser aplicado
à respectiva alíquota do RAT.
Assim, multiplicado o RAT pelo FAP, tem-se o chamado “RAT

AJUSTADO”, que nada mais é que a alíquota da contribuição adicional devida pela
empresa no exercício.
Essa nova sistemática foi regulamentada pelos arts. 202 e 202-A do

Regulamento da Previdência Social e pelas Resoluções 1308 e 1309, ambas de
2009, do Conselho Nacional de Previdência Social, com efeitos a partir de
janeiro/2010.
Esclareça-se que o FAP a ser utilizado pela empresa é individualizado,

aplicável somente a ela (há um FAP para cada empresa), o qual é informado
anualmente pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, por meio de
consulta via internet.
Feitas estas considerações, temos que o RAT AJUSTADO (RAT x FAP) é a

alíquota a constar de nossa planilha de custos e formação de preços. Adotaremos
o FAP 2,0000 em nossos cálculos. Mas, lembre-se, cada empresa tem, a partir de
janeiro/2010, FAP individualizado, que deve ser por ela informado mensalmente
na Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social (GFIP).
203
Para elaboração de orçamento conservador, recomenda-se adotar o FAP

2,0000. Dessa forma, o orçamento contemplará o custo máximo possível.
3.2.5. SESI ou SESC
A contribuição para o Serviço Social da Indústria (SESI) ou para o Serviço

Social do Comércio (SESC) tem por fim custear a organização, administração e
manutenção de programas que contribuam para o bem-estar social dos
empregados e de suas famílias.
Tamanha é a abrangência dos ramos de atividades cujas empresas estão

obrigadas a contribuir para uma ou outra entidade que, seja qual for a atividade
desenvolvida pela empresa prestadora se serviços, terá de contribuir para uma
delas. No caso de empresa especializada na área de vigilância, certamente
contribuirá para o SESC. A alíquota é de 1,5% sobre a remuneração paga aos
empregados.
A propósito da obrigatoriedade da contribuição das empresas prestadoras de

serviços para o SESC e SENAC, o Superior Tribunal de Justiça editou o seguinte
verbete da súmula de sua jurisprudência:

Súmula 499
As empresas prestadoras de serviços estão sujeitas às contribuições ao Sesc
e Senac, salvo as integradas noutro serviço social. [exemplo: SENAI ou SESI]
3.2.6. SENAI ou SENAC
A contribuição para o Serviço Nacional da Indústria (SENAI) tem por fim

custear a organização e administração de escolas de aprendizagem industrial, de
transporte e comunicações.
A contribuição para o Serviço Nacional do Comércio (SENAC) tem por fim

custear as atividades de organização e administração de escolas de aprendizagem
comercial.
Tamanha é a abrangência dos ramos de atividades cujas empresas estão

obrigadas a contribuir para uma ou outra entidade que, podemos afirmar, as
empresas prestadoras de serviço terão de contribuir para uma delas. No caso de
204
empresa especializada na área de vigilância, certamente contribuirá para o SENAC.

A alíquota é de 1% sobre a remuneração paga aos empregados.
3.2.7. SEBRAE
A contribuição para o Serviço Brasileiro de Apoio às Pequenas e Médias

Empresas (SEBRAE) tem por fim custear programas de apoio ao desenvolvimento
das pequenas e médias empresas.
A alíquota de 0,6% incidente sobre a remuneração paga aos empregados é

devida pelas empresas prestadoras de serviços em geral, como é o caso do nosso
serviço de vigilância.
3.2.8. INCRA
A contribuição ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

(INCRA) é para o custeio de programas sociais de aprendizado de técnicas no
campo.
No nosso caso, cotamos a contribuição adicional correspondente a 0,2% do

total das remunerações pagas, que é devida por todas as empresas,
independentemente do ramo de atividade. Daí porque há de integrar nosso
orçamento.
3.2.9. FGTS
Trata-se de contribuição fundiária devida pela empresa, por força do art. 15

da Lei 8.036/90, correspondente a 8% sobre a remuneração paga aos seus
empregados, depositada em conta vinculada individual aberta para cada
trabalhador.
Praticamente toda e qualquer parcela remuneratória paga ao empregado

sofre incidência do FGTS. Mencionamos, a seguir, as parcelas que não sofrem
incidência do FGTS:
• Abono pecuniário;
• Auxílio-doença, a partir do 16º dia de afastamento;
• Assistência médica e familiar;
• Seguro de vida, invalidez e funeral;
205
• Cesta básica e vale-alimentação concedidos no âmbito do Programa de

Alimentação do Trabalhador – PAT
• Vale-transporte
• Indenização adicional
Assim, é necessário incluir essa despesa em nossa planilha, por tratar-se de

despesa que o contratado terá, inevitavelmente, para dispor de seu pessoal na
execução dos serviços objeto do contrato.
3.2.10. Obtenção das alíquotas mediante consulta à IN RFB 971/2009
Há uma maneira prática, fácil e rápida de obter as alíquotas dos encargos

previdenciários – à exceção do RAT ajustado – devidos pelas empresas prestadoras
de serviço: consulta ao Anexo II da IN RFB 971/2009 (substituído pelo Anexo II da
IN RFB 1238/2012).
A mencionada Instrução Normativa foi baixada pela Receita Federal do

Brasil. O texto atualizado pode ser obtido mediante consulta à página de legislação
daquele órgão na internet: www.receita.fazenda.gov.br.
As empresas são classificadas, para fins de incidência de encargos

previdenciários, conforme as atividades por elas desenvolvidas. Para cada grupo
de atividade, a norma define um código do Fundo de Previdência e Assistência
Social (FPAS). Para cada código FPAS são definidas as alíquotas de contribuições
correspondentes. A própria empresa faz o seu enquadramento, escolhendo o
código a ela aplicável.
IN RFB 971/2009
Art. 109-B. Cabe à pessoa jurídica, para fins de recolhimento da
contribuição devida a terceiros, classificar a atividade por ela desenvolvida
e atribuir-lhe o código FPAS correspondente, sem prejuízo da atuação, de
ofício, da autoridade administrativa.
Art. 109-C. A classificação de que trata o art. 109-B terá por base a principal
atividade desenvolvida pela empresa, assim considerada a que constitui seu
objeto social [...]
§ 2º Classificada a atividade na forma deste artigo, ser-lhe-ão atribuídos o
código FPAS e as alíquotas de contribuições correspondentes, de acordo
com as seguintes tabelas (Quadros 1 a 6), considerando o grupo econômico
como indicativo das diversas atividades em que se decompõe: [...]
206
Pelos dispositivos acima transcritos e pela análise dos Anexos I e II da norma,

você pode verificar que a atividade de comércio e prestação de serviços tem código
FPAS 515. Segue quadro com as alíquotas aplicáveis:
ALÍQUOTAS (%)
Prev. Salário- Fundo Total
CÓDIGO GILRAT INCRA SENAI SESI SENAC SESC SEBRAE DPC SENAR SEST SENAT SESCOOP
Social Educação Aeroviário Outras
DO FPAS
Ent. Ou
--- --- 0001 0002 0004 0008 0016 0032 0064 0128 0256 0512 1024 2048 4096
Fundos
515 20 Variável 2,5 0,2 --- --- 1,0 1,5 0,6 --- --- --- --- --- --- 5,8
Para as empresas prestadoras de serviço, os encargos previdenciários e

contribuições a entidades paraestatais são os definidos na tabela acima. Observe
que o RAT ajustado não é indicado, porquanto trata-se de contribuição
variável – cada empresa tem uma alíquota “personalizada”, como vimos.
Agora que conhecemos todos os encargos que compõem o Submódulo 2.2,

podemos continuar com a montagem de nossa planilha.
Segue o demonstrativo dos custos relativos aos encargos previdenciários, do

FGTS e de outras contribuições, para contratação dos serviços de vigilância.
Lembre-se de que consideramos a opção pelo regime tributário do lucro

presumido para fins de elaboração do orçamento estimado.
Relembrando o nosso Módulo 1 (composição da remuneração):

D Adicional noturno
207
Conhecidas as alíquotas incidentes sobre a remuneração (Módulo 1),

podemos preencher o Submódulo 2.2 – encargos previdenciários, FGTS e outras
contribuições:

A INSS 20 780,00
F SEBRAE 0,6 23,40
G INCRA 0,2 7,80
H FGTS 8 312,00
Total 39,8% 1.552,20

e o Módulo 6.
3.2.11. Retenção de encargos previdenciários, FGTS e outras

contribuições, em caso de adoção de conta vinculada
Tanto a IN 05/2017 quanto a Resolução CNJ 169 determinam a retenção de

valores correspondentes a encargos previdenciários, FGTS e outras contribuições
(Submódulo 2.2 da planilha), incidentes apenas sobre 13º salário, férias e adicional
de férias.
IN 05/2017
ANEXO VII-B
[...]
208

[...]
ANEXO XII
provisões:
causa; e
RESOLUÇÃO CNJ 169

[...]
[...]
[...]
[...]
209

desta Resolução.
[...]
[...]
fins de retenção;
3.2.12. Exercício: cálculo de encargos previdenciários, FGTS e outras

contribuições
A partir dos dados constantes do Módulo 1 preenchido em resposta ao

exercício proposto no tópico 2.4 (posto de recepção), calcule o valor dos itens que
compõem o Submódulo 2.2 (encargos previdenciários, FGTS e outras
contribuições) e preencha a planilha abaixo.
Para resolução do exercício, considere RAT ajustado = 6

A INSS 20
B Salário Educação 2,5
C Contribuição Adicional – RAT Ajustado (RAT x FAP) 6
D SESI ou SESC 1,5
E SENAI ou SENAC 1
F SEBRAE 0,6
G INCRA 0,2
H FGTS 8
Total 39,8%

e o Módulo 6.
210
3.3. SUBMÓDULO 2.3: BENEFÍCIOS MENSAIS E DIÁRIOS
O orçamento estimado da contratação deve consignar a estimativa de custo

dos insumos relacionados com a mão de obra. Trata-se de encargos suportados
pelo contratado para disponibilizar o seu pessoal para prestar os serviços à
Administração. São despesas decorrentes de lei (vale-transporte) ou de norma
coletiva de trabalho (benefícios assistenciais, auxílios, alimentação etc.).
Tais dispêndios compõem o Submódulo 2.3 do modelo de planilha de custos e

formação de preços sugerido pela IN 05/2017.
O custo estimado de tais itens deve ser obtido mediante consulta às normas
municipais que definem as tarifas do transporte coletivo e à norma coletiva de
trabalho à qual se submete a empresa prestadora dos serviços.
3.3.1. Vale-transporte
O vale-transporte foi instituído pela Lei 7.418/85 (regulamentada pelo

Decreto 95.247/87), que determina que:
“o empregador, pessoa física ou jurídica, antecipará ao empregado para

utilização efetiva em despesas de deslocamento residência-trabalho e vice-versa,
através do sistema de transporte coletivo público, urbano ou intermunicipal e/ou
interestadual com características semelhantes aos urbanos, geridos diretamente ou
mediante concessão ou permissão de linhas regulares e com tarifas fixadas pela
autoridade competente, excluídos os serviços seletivos e os especiais.” (art. 1º).
Destina-se, portanto, a cobrir despesas do empregado com deslocamento da

residência para o trabalho (ida e volta).
O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Recurso Extraordinário 478.410-

SP decidiu que o vale-transporte dado ao trabalhador, ainda que o seja em
dinheiro, não tem natureza salarial. Por essa razão, é cotado na planilha como
insumo.

EMENTA: RECURSO EXTRORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA.
INCIDÊNCIA. VALE-TRANSPORTE. MOEDA. CURSO LEGAL E CURSO
FORÇADO. CARÁTER NÃO SALARIAL DO BENEFÍCIO. ARTIGO 150, I, DA
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONSTITUIÇÃO COMO TOTALIDADE
NORMATIVA.
211
1. Pago o benefício de que se cuida neste recurso extraordinário em vale-

transporte ou em moeda, isso não afeta o caráter não salarial do
benefício. 2. A admitirmos não possa esse benefício ser pago em dinheiro
sem que seu caráter seja afetado, estaríamos a relativizar o curso legal da
moeda nacional. [...] 6. A cobrança de contribuição previdenciária sobre o
valor pago, em dinheiro, a título de vales-transporte, pelo recorrente aos
seus empregados afronta a Constituição, sim, em sua totalidade normativa.
(RE 478410, Tribunal Pleno, DJe 13-05-2010)

4. Descabe arguir omissão quanto aos dispositivos constitucionais
reputados violados se o acórdão embargado considera, de forma expressa
e categórica, ofensiva ao princípio da legalidade tributária (CF, art. 150, I)
a interpretação que chancela a incidência de contribuição previdenciária
sobre os valores pagos em pecúnia a título de vale-transporte sem lei
complementar que o permita, notadamente à luz dos art. 195, I, ‘a’ e § 4º,
da CF.
5. A compreensão da fundamentação dos votos da maioria vencedora
revela a necessária restrição dos efeitos da declaração de
inconstitucionalidade do art. 4º da Lei nº 7.418/85 e do art. 5º do Decreto
nº 95.247/87 exclusivamente no que concerne ao domínio tributário, para
afastar a incidência de contribuição previdenciária pelo só pagamento da
verba em dinheiro, mantendo-se hígida, no mais, a sistemática do vale-
transporte para os demais fins, notadamente à luz dos domínios
remanescentes do direito positivo.
(ED no RE 478.410-SP, DJe 6.2.2012)
Quanto à participação do trabalhador no custeio, a Lei o fixa em 6º do

salário básico (art. 4º, parágrafo único, Lei 7.418/85).
Assim, para estimar o custo do vale-transporte, deve-se deduzir a

contribuição do trabalhador para o custeio do benefício, correspondente a 6%
de seu salário básico, excluídos quaisquer adicionais ou vantagens.
Assim, o valor a ser cotado na planilha é calculado apurando-se o custo

mensal do transporte coletivo a ser utilizado pelo trabalhador, deduzida a
participação no custeio.
Adotaremos, para fins do cálculo do benefício, os seguintes dados

hipotéticos:
212
- salário do empregado, no caso, o vigilante = 3.000,00
- participação do empregado no custeio = 180,00 (3.000,00 x 6%)
- valor da tarifa (unitário) = 5,00
- quantidade de vales por dia = 4
- dias úteis no mês = 22
[(5,00 x 4) x 22] – (3.000,00 x 0,06)
= [20,00 x 22] – 180,00
= 440,00 – 180,00
= 260,00
3.3.2. Auxílio-alimentação
Quanto à alimentação, não há lei no país que obrigue o empregador a

concedê-la aos seus empregados.
Segundo o art. 458 da CLT, a alimentação fornecida habitualmente ao

empregado, pelo empregador, por força do contrato ou do costume, integra o
salário. Trata-se de parcela denominada salário-utilidade ou in natura.
Entretanto, a nova redação dada ao § 2º da CLT pela Medida Provisória

808/2017, além de estabelecer que o auxílio-alimentação tem natureza
indenizatória, veda o seu pagamento em dinheiro.
CLT
Art. 457 - ....
[...]
§2º As importâncias, ainda que habituais, pagas a título de ajuda de
custo, limitadas a cinquenta por cento da remuneração mensal, o auxílio-
213

[...]
O TST, por meio da Súmula 241 ainda mantém o entendimento de que a

alimentação fornecida em virtude do contrato de trabalho tem natureza salarial.

Súmula 241
O vale para refeição, fornecido por força do contrato de trabalho, tem
caráter salarial, integrando a remuneração do empregado, para todos os
efeitos legais.

Orientação Jurisprudencial 413, SDI-1
AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. ALTERAÇÃO DA NATUREZA JURÍDICA. NORMA
COLETIVA OU ADESÃO AO PAT. (DEJT divulgado em 14, 15 e 16.02.2012)
A pactuação em norma coletiva conferindo caráter indenizatório à verba
“auxílio-alimentação” ou a adesão posterior do empregador ao Programa
de Alimentação do Trabalhador — PAT — não altera a natureza salarial da
parcela, instituída anteriormente, para aqueles empregados que,
habitualmente, já percebiam o benefício, a teor das Súmulas nº 51, I, e 241
do TST.
Assim, se a alimentação for concedida como parte do salário, deve

compor o Módulo 1 da planilha.
Entende a Receita Federal do Brasil que o auxílio-alimentação pago por força

de Convenção Coletiva de Trabalho, em virtude de trabalho executado em dias de
feriado, constitui remuneração para fins de incidência de contribuição
previdenciária e imposto de renda (vide Solução de Consulta 353 – Cosit, DOU
12.1.2015).
Caso a empresa adira ao Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT),

instituído pela Lei 6.321/76 (regulamentado pelo Decreto 5/91), então se obriga a
fornecer a alimentação aos seus empregados.
214
Caso a alimentação seja concedida pela empresa no âmbito do Programa de

Alimentação do trabalhador (PAT), terá natureza de insumo, cotado no Módulo 5
da planilha como benefício.
O PAT foi instituído pela Lei 6.321/76 e é gerenciado pelo Ministério do

Trabalho e Emprego (MTE), que expede as regulamentações pertinentes (vide
Portaria n.º 3, de 1º de março de 2002).
Para que a empresa possa fornecer alimentação no âmbito do PAT é

necessária a inscrição no Programa, junto à Secretaria de Inspeção do Trabalho
do MTE, que pode ser feita, inclusive, por meio eletrônico.
Conforme o art. 3º da Lei 6.321/76, os valores desembolsados pelo

empregador, a título de alimentação no âmbito do PAT, não têm natureza salarial.
Assim tem entendido o TST:
Orientação Jurisprudencial 133, SDI-1
A ajuda financeira fornecida por empresa participante do programa de
alimentação ao trabalhador, instituído pela Lei nº 6.321/76, não tem
caráter salarial. Portanto, não integra o salário para nenhum efeito legal.
Várias são as formas de fornecer o benefício aos trabalhadores: serviço

próprio de alimentação preparada pelo próprio empregador, ou cesta de
alimentos; fornecimento de alimentação coletiva, por terceiro contratado para 1)
administrar o refeitório da empresa ou 2) cozinha industrial onde sejam
preparadas as refeições ou 3) produzir e entregar cesta de alimentos.
Entretanto, a forma mais usual nos dias de hoje é o fornecimento de auxílio-

alimentação ao trabalhador por empresa que opere “sistema de documentos de
legitimação” (tíquetes, vales, cupons, cheques, cartões eletrônicos), nas
modalidades “refeição” (para uso em restaurantes) ou “alimentação” (para uso em
supermercados) – vide art. 4º do Decreto 5/91 e Portaria SIT/DSST 3/2002.
Quanto ao valor do auxílio-alimentação (“refeição” ou “alimentação”), as

normas de regência se limitam a declarar que o “valor do benefício concedido
através de documento de legitimação deve ser suficiente para atender às exigências
nutricionais fixadas na legislação do PAT, tanto no sistema de refeição-convênio,
como no de alimentação-convênio, considerando-se, nesse último caso, as
necessidades mensais.”
215
Ou seja, não há determinação de valor para o benefício. Por tal razão, é

comum que seja fixado em negociação coletiva do trabalho. Nesse caso, esse é
o valor a ser adotado em nosso orçamento estimado.
O auxílio-alimentação é fornecido por dia trabalhado, podendo ser

descontado do empregado valor correspondente a até 20% do custo direto da
alimentação. Ressalve-se que é comum a isenção da contribuição do empregado,
concedida por norma coletiva de trabalho. A participação do empregado deve
ser deduzida do valor cotado na planilha.
Adotaremos, para fins do cálculo do benefício, os seguintes dados

hipotéticos:
- valor diário do auxílio-alimentação = 20,00
- dias úteis no mês = 22
- participação do empregado no custeio = 20%
(20,00 x 22) – [(20,00 x 22) x 0,2]
= 440,00 – [440,00 x 0,2]
= 440,00 – 88,00
= 352,00
3.3.3. Outros benefícios previstos em norma coletiva de trabalho
O modelo de planilha sugerido pela IN 05/2017 prevê benefícios adicionais

aos empregados do contratado, como, por exemplo: assistência médica e familiar,
seguro de vida, invalidez e funeral, além de outros eventualmente devidos.
Esses benefícios geralmente são concedidos aos empregados por força de

norma coletiva do trabalho (acordo ou convenção coletiva ou sentença normativa).
Qual é a diferença entre esses instrumentos?
216
Três são as espécies de norma coletiva do trabalho: acordo coletivo do

trabalho, convenção coletiva de trabalho, sentença normativa. Qual é a diferença
entre esses instrumentos? Em breve síntese:
 Convenção Coletiva de Trabalho: Acordo de caráter normativo pactuado

entre o sindicato dos empregados e o sindicato dos empregadores. Vincula
toda a categoria econômica.
 Acordo Coletivo de Trabalho: Acordo de caráter normativo celebrado

entre uma ou mais empresas e um ou mais sindicatos representantes dos
empregados. Só vincula as partes contratantes.
 Sentença Normativa: Acórdão do TRT ou TST que julga dissídio coletivo

(ação promovida, em caso de fracasso das negociações, por sindicato,
federação ou confederação – de trabalhadores ou empregadores). Tem
força normativa. Disciplina todos os aspectos da relação trabalhista até a
próxima data-base. Vincula toda a categoria econômica.
Seguem os dispositivos da CLT que dão os contornos desses instrumentos:

CLT
Art. 611. Convenção Coletiva de Trabalho é o acôrdo de caráter
normativo, pelo qual dois ou mais Sindicatos representativos de categorias
econômicas e profissionais estipulam condições de trabalho aplicáveis, no
âmbito das respectivas representações, às relações individuais de trabalho.
§ 1º É facultado aos Sindicatos representativos de categorias profissionais
celebrar Acordos Coletivos com uma ou mais emprêsas da correspondente
categoria econômica, que estipulem condições de trabalho, aplicáveis no
âmbito da emprêsa ou das acordantes respectivas relações de trabalho.
[...]
Art. 616 - Os Sindicatos representativos de categorias econômicas ou
profissionais e as emprêsas, inclusive as que não tenham representação
sindical, quando provocados, não podem recusar-se à negociação coletiva.
[...]
§ 2º No caso de persistir a recusa à negociação coletiva, [...] ou se
malograr a negociação entabolada, é facultada aos Sindicatos ou emprêsas
interessadas a instauração de dissídio coletivo.
É muito importante que, no planejamento da contratação, notadamente na

fase de elaboração do orçamento estimado, a Administração identifique a
convenção coletiva de trabalho aplicável, em tese, às categorias a serem
empregadas na execução dos serviços. Tal informação pode ser obtida mediante
217
consulta aos instrumentos vigentes na página do Sistema Mediador do Ministério

do Trabalho e Emprego: www.mte.gov.br/mediador.
Impende, neste ponto, frisar que a Administração, ao elaborar o orçamento

estimado da contratação de serviços mediante terceirização, deve atentar para os
instrumentos normativos coletivos de trabalho, para se certificar de que os
benefícios e direitos de natureza pecuniária sejam devidamente contemplados na
planilha. Assim tem entendido o Superior Tribunal de Justiça:

1. Os editais de licitação devem, na formação dos custos, observar todas as
normas de proteção ao trabalhador, sendo certo que os certames, cujo
objeto toque relação laboral regida pela Consolidação das Leis do Trabalho
– CLT, devem pautar a composição do custo do serviço com a observância
também das Convenções Coletivas.
(RMS 28396/PR, SEGUNDA TURMA, DJe 09/06/2009)
Com a reforma trabalhista, promovida pela Lei 13.467/2017 e pela Medida

Provisória 808/2017, o conteúdo do acordo ou da convenção coletiva de trabalho
têm prevalência sobre a lei quando dispuseram sobre as matérias descritas no art.
611-A da CLT.
Como saber qual norma coletiva de trabalho adotar, para fins de

elaboração do orçamento estimado? Quais são os critérios que disciplinam o
enquadramento sindical, para fins de identificação do instrumento normativo a se
observar?
O enquadramento sindical dá-se em função da atividade econômica

preponderante da empresa, segundo os critérios fixados pela legislação e
jurisprudência trabalhistas, em consonância com a disciplina dada pela
Constituição Federal (enquadramento em função da atividade econômica e âmbito
territorial de aplicação):
DA LEI 13.015/2014 E ANTERIOR À LEI 13.467/2017. 1. PRELIMINAR DE
COISA JULGADA/LITISPENDÊNCIA. AÇÃO COLETIVA E AÇÃO INDIVIDUAL.
NÃO CONFIGURAÇÃO. 2. OPERADORA DE TELEMARKETING.
ENQUADRAMENTO SINDICAL. ATIVIDADE PREPONDERANTE DA EMPRESA.
NORMA COLETIVA APLICÁVEL. O artigo 511, § 1º, da CLT fixa, como vínculo
social básico da categoria econômica, "a solidariedade de interesses
econômicos dos que empreendem atividades idênticas, similares ou
conexas". Portanto, a natureza da atividade desempenhada no âmbito
empresarial é que se apresenta como critério de vinculação da categoria,
criando a relação social inerente à associação sindical. O enquadramento
218
sindical deve, pois, ocorrer de acordo com a atividade preponderante da

empresa, a teor dos artigos 570 e 581 da CLT. No caso concreto, o Tribunal
Regional manteve a sentença, registrando que a Recorrente tem por objeto
social serviços vinculados a sistema de centrais de atendimento telefônico,
os chamados "call centers" ou "contact centers", o que a vincula às normas
coletivas celebradas pelo Sindicato dos Operadores de Telemarketing e
Empregados em Empresas Prestadoras de Serviço de Telemarketing e
Similares ou Conexos do RJ, conforme indicado pela Reclamante. Adotar
entendimento em sentido contrário demandaria o reexame do conjunto
fático-probatório produzido nos autos, o que se revela inadmissível, nos
termos da Súmula 126 desta Corte. Julgados. Agravo de instrumento
desprovido.
(AIRR - 10842-12.2013.5.01.0008, DEJT 15/12/2017)

RECURSO DE REVISTA DO RECLAMANTE INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DA LEI
N° 13.015/2014 - ECT - TERCEIRIZAÇÃO - BANCO POSTAL -
ENQUADRAMENTO COMO BANCÁRIO - JORNADA DE TRABALHO. A
atividade principal da ECT é o serviço postal. A prestação de serviços
básicos bancários, por meio do denominado Banco Postal, no modo de
correspondente, se dá de forma acessória e temporária, sem
descaracterizar sua atividade preponderante - serviço postal -, razão pela
qual os empregados que desempenham estas atividades acessórias não
são beneficiários das normas aplicáveis aos trabalhadores bancários.
Julgados. Recurso de Revista não conhecido. [...]
(ARR - 69-23.2015.5.12.0042, DEJT 20/05/2016)

RECURSO DE EMBARGOS INTERPOSTO SOB A REGÊNCIA DA LEI Nº
11.496/2007 - EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS - BANCO
POSTAL - JORNADA REDUZIDA PREVISTA PARA OS BANCÁRIOS -
INAPLICABILIDADE DO ART. 224 DA CLT - DECISÃO DO PLENO. Ressalvo meu
entendimento no sentido de que os empregados da Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos-ECT que se ativam como atendentes bancários
exercendo, além das atividades específicas dos serviços postais, atribuições
básicas inerentes aos bancários, mesmo que cumuladas com outras
atribuições postais, devem ter assegurada a mesma carga horária dos
empregados das instituições financeiras, prevista no art. 224, caput, da CLT.
Contudo, esta Corte consolidou sua jurisprudência entendendo que os
empregados da ECT não fazem jus à jornada de seis horas, tampouco ao
enquadramento sindical na categoria dos bancários. Precedentes. Recurso
de embargos não conhecido.
(E-RR - 216-79.2012.5.05.0032, DEJT 01/12/2017)
219
CF/88
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
[...]
II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer
grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma
base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores
interessados, não podendo ser inferior à área de um Município;
[...]
VI - é obrigatória a participação dos sindicatos nas negociações coletivas de
trabalho;
CLT
Art. 516. Não será reconhecido mais de um Sindicato representativo da
mesma categoria econômica ou profissional, ou profissão liberal, em uma
dada base territorial.
[...]
Art. 570. Os sindicatos constituir-se-ão, normalmente, por categorias
econômicas ou profissionais, específicas, na conformidade da
discriminação do quadro das atividades e profissões a que se refere o art.
577 ou segundo as subdivisões que, sob proposta da Comissão do
Enquadramento Sindical, de que trata o art. 576, forem criadas pelo
ministro do Trabalho, Indústria e Comércio.
Art. 577. O Quadro de Atividades e Profissões em vigor fixará o plano básico
do enquadramento sindical.

ENQUADRAMENTO SINDICAL. NORMA COLETIVA APLICÁVEL. LOCAL DA
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. PRINCÍPIO DA TERRITORIALIDADE. Esta Corte
Superior possui entendimento no sentido de que devem ser aplicadas as
normas coletivas celebradas no local da prestação de serviços do
empregado, ainda que ele seja contratado ou a empresa esteja situada
em localidade diversa, em observância ao princípio da territorialidade.
Decisão regional proferida em consonância com a jurisprudência
majoritária do TST. Recurso de revista de que não se conhece. [...]
.
(RR - 1320-70.2010.5.04.0011, DJ 19/12/2017)

DA LEI 13.015/2014 E ANTERIOR À LEI 13.467/2017. 1. CRITÉRIO DE
APLICABILIDADE DE NORMA COLETIVA. SEDE DA RECLAMADA SITUADA EM
LOCALIDADE DIVERSA DO LOCAL DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. PRINCÍPIO
DA TERRITORIALIDADE. Esta Corte tem entendido que ao contrato de
220
trabalho são aplicáveis as normas coletivas celebradas na localidade da

prestação dos serviços, ainda que diversa da sede do empregador e do
local da contratação do empregado.
[...]
(AIRR - 1211-97.2014.5.09.0004, DJ 11/12/2017)

CONVENÇÃO COLETIVA APLICÁVEL. LOCAL DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. 1.
O entendimento desta Corte Superior é de que a representatividade
sindical, no ordenamento jurídico brasileiro, deve ser regida pelo princípio
da territorialidade, consagrado no artigo 8º, inciso II, da Constituição da
República, razão pela qual o instrumento coletivo aplicável deve ser o da
base territorial onde o empregado tenha prestado os serviços, e não onde
se encontre a sede da empresa. 2. Na hipótese, o Tribunal Regional
entendeu ser possível a aplicação das normas coletivas trazidas com a
inicial, "haja vista que as mesmas foram firmadas entre o Sindicato da
Indústria da Construção do Estado da Bahia e o Sindicato dos Trabalhadores
nas Indústrias da Construção Civil de Feira de Santana, sindicatos estes
representativos da categoria do reclamante, considerando-se que o mesmo
foi empregado da segunda reclamada, empresa sediada em Feira de
Santana, conforme se vê no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica". 3. Não
registrou, todavia, qual foi o efetivo local de trabalho do reclamante nem se
houve, ou não, prestação de serviços na cidade de Feira de Santana.
Tampouco foi instado a fazê-lo, via embargos de declaração. 4. Nos limites
em que devolvida a matéria à apreciação desta Corte, não é possível
afirmar que o instrumento coletivo aplicado tenha desatendido ao princípio
da territorialidade.
(RR - 280-48.2011.5.05.0251, DEJT 20/05/2016)

RECURSO DE REVISTA. ENQUADRAMENTO SINDICAL. NORMA COLETIVA
APLICÁVEL. LOCAL DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS. PRINCÍPIO DA
TERRITORIALIDADE. 1. A Corte de origem consignou que "é fato
incontroverso que a autora laborou desde 02-04-2009 em Porto Alegre"
demonstrando, assim, "vinculação ao sindicato representativo de sua
categoria no Município de Porto Alegre". Nesse sentido, concluiu, com base
no princípio da territorialidade sindical previsto no art. 611 da CLT, como
correta "a aplicação da convenção coletiva de trabalho juntada às fls. 272-
284 e fls. 286-296, firmada pelo Sindicato dos Trabalhadores em
Administração Escolar no Rio Grande do Sul" ao invés daquela firmada pelo
Sindicato dos Professores e Auxiliares da Administração Escolar de Tubarão
- SINPAAET, Estado de Santa Catarina, local da sede e da contratação da
reclamante. 2. O entendimento desta Corte Superior se estabeleceu no
sentido de que a representatividade sindical, no ordenamento jurídico
brasileiro, deve ser regida pelo princípio da territorialidade, consagrado
no artigo 8º, inciso II, da Constituição da República. Nesse sentido, tendo o
Tribunal Regional concluído pela aplicação do instrumento coletivo
221
firmado com o sindicato da base territorial onde a reclamante prestou

serviços, e não as normas coletivas da base territorial da sede da
reclamada, decidiu em sintonia com a jurisprudência desta Corte Superior.
Óbice da Súmula 333/TST e do art. 896, § 4º (atual § 7º), da CLT.
Precedentes. Recurso de revista não conhecido.
(RR-1148-45.2012.5.12.0041, DJ 04/05/2015)

AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. CONVENÇÃO
COLETIVA DE TRABALHO. DIFERENÇA SALARIAL. ENQUADRAMENTO
SINDICAL. APLICAÇÃO DE NORMAS COLETIVAS. PRINCÍPIO DA
TERRITORIALIDADE. São inaplicáveis as normas coletivas de sindicato de
base territorial distinta daquela em que o trabalhador prestou serviços.
Precedentes. Agravo de instrumento a que se nega provimento.
(AIRR-94040-49.2009.5.21.0001, DJ 26/8/2011)

RECURSO DE REVISTA. NORMAS COLETIVAS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS EM
BASE TERRITORIAL DIVERSA DA SEDE DA RECLAMADA. Afastada a hipótese
de categoria profissional diferenciada, se determinada empresa presta
seus serviços em diversos locais, as normas coletivas aplicáveis aos seus
empregados devem ser as do local da prestação de serviços, ainda que a
sede da reclamada seja em outra base territorial. Precedentes. Não
conhecido.
(RR - 116900-95.2003.5.04.0011, DJ 15/10/2010)
Os empregados que integrem categoria profissional diferenciada somente

terão direito de exigir da empresa a observância de norma coletiva do trabalho que
tenha sido firmada pelo sindicato que represente a atividade econômica
preponderante da empregadora. Vale dizer, se a empresa não tiver sido
representada, pelo seu sindicato, na negociação com sindicato representativo de
categoria profissional diferenciada, não estará obrigada aos termos da norma. É
que estabelece a Súmula 374 do TST:
Súmula 374
coletivo no qual a empresa não foi representada por órgão de classe de sua
categoria.
222
Recomenda-se que a Administração faça constar do instrumento

convocatório cláusula exigindo do licitante informar, quando da apresentação da
planilha de custos e formação de preços, qual o instrumento coletivo normativo
por ela adotado. Como bem preconiza a IN 05/2017:
IN 05/2017
ANEXO VII-A
6. Da proposta:
[...]
[...]
c) a indicação dos sindicatos, Acordos, Convenções ou Dissídios Coletivos
de Trabalho que regem as categorias profissionais que executarão o
serviço e as respectivas datas-bases e vigências, com base na Classificação
Brasileira de Ocupações (CBO);
A fiscalização do contrato deve analisar a norma coletiva do trabalho e

destacar os direitos e benefícios de natureza pecuniária devidos aos trabalhadores,
para fins de verificação mensal da correta observância da norma pela empresa
contratada.
A IN 05/2017, estabelece procedimento padrão de fiscalização, mediante o

exame da norma coletiva de trabalho e verificação do cumprimento das suas
disposições pela empresa contratada.
IN 05/2017
ANEXO VIII-B - DA FISCALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
10. Além das disposições acima citadas, a fiscalização administrativa deverá
observar, ainda, as seguintes diretrizes:
[...]
10.1. Fiscalização inicial (no momento em que a prestação de serviços é
iniciada)
[...]
d) O salário não pode ser inferior ao previsto no contrato administrativo e
na Convenção Coletiva de Trabalho da Categoria (CCT).
e) Devem ser consultadas eventuais obrigações adicionais constantes na
CCT para as empresas terceirizadas (por exemplo, se os empregados têm
direito a auxílio-alimentação gratuito).
223
[...]
10.4. Fiscalização procedimental
a) Observar a data-base da categoria prevista na CCT. Os reajustes dos
empregados devem ser obrigatoriamente concedidos pela empresa no dia e
percentual previstos, devendo ser verificada pelo gestor do contrato a
necessidade de se proceder a repactuação do contrato, inclusive quanto à
necessidade de solicitação da contratada.
[...]
10.5. Fiscalização por amostragem
[...]
d) A contratada deverá entregar, no prazo de 15 (quinze) dias, quando
solicitado pela Administração, por amostragem, quaisquer dos seguintes
documentos:
[...]
d.4. comprovantes de entrega de benefícios suplementares (vale-
transporte, vale-alimentação, entre outros), a que estiver obrigada por
força de lei, Acordo, Convenção ou Dissídio Coletivo de Trabalho, relativos a
qualquer mês da prestação dos serviços e de qualquer empregado.
A jurisprudência do TCU é no mesmo sentido da obrigatoriedade de

considerar-se, na fase de planejamento e na etapa de fiscalização do contrato, as
disposições de norma coletiva do trabalho. Tal matéria não foi objeto de discussão
no âmbito do Acórdão 12141/2013 – Plenário.
9.4. dar ciência [...] que foram constatadas as seguintes irregularidades no
pregão eletrônico [...]:
9.4.2. ausência, nos estudos técnicos preliminares de contratação de mão
de obra terceirizada, da indicação de forma clara e precisa do sindicato,
acordo coletivo, convenção coletiva ou sentença normativa que rege a
categoria profissional que executará o serviço, com base na Classificação
Brasileira de Ocupações – CBO, em afronta ao art. 6º, inciso IX, alínea “a”,
da Lei 8.666/1993.
9.2.1. determinar [...] que, no âmbito da fiscalização do contrato [...] confira
especial atenção à análise do cumprimento das obrigações trabalhistas por
parte da contratada, em especial no que concerne às disposições da
convenção coletiva de trabalho, medida com o fito de evitar eventual dano
ao Erário decorrente da responsabilização subsidiariária do tomador dos
serviços, in casu, a Administração, quanto às aludidas obrigações.
224
[VOTO]
7. Em que pese não estar a Administração Pública obrigada a fazer constar
em seu edital as parcelas e valores objetos da Convenção, o licitante o
está. Por força da Cláusula 54 e parágrafos, a empresa que se candidata a
ser contratada por tomador de serviços deve incluir na documentação para
licitação cópia da CCT, bem como indicar em suas planilhas os reflexos dos
adicionais pactuados em férias, 13.º salário, FGTS e verbas rescisórias. Cabe
a ele verificar se a empresa terceirizada está cumprindo com suas
obrigações trabalhistas, sob pena de, não o fazendo, poder ser chamado a
arcar com as indenizações decorrentes de execução de instrumento
coletivo válido.
Não obstante a empresa, na qualidade de empregadora, esteja obrigada a

acatar as disposições das normas coletivas de trabalho, a Administração não se
sujeita a cláusulas que se revelem ilegais ou prescrevam obrigações que
transbordem o âmbito negocial reservado aos sindicatos. Razão pela qual deve ser
feito exame crítico desses instrumentos, colhendo-se a manifestação, se
necessária, da área de assessoramento jurídico do órgão ou entidade.
É o que preconiza a IN 05/2017, em perfeita consonância com a

jurisprudência do TST e do TCU.
IN 05/2017
Art. 6º A Administração não se vincula às disposições contidas em Acordos,
Convenções ou Dissídios Coletivos de Trabalho que tratem de pagamento
de participação dos trabalhadores nos lucros ou resultados da empresa
contratada, de matéria não trabalhista, ou que estabeleçam direitos não
previstos em lei, tais como valores ou índices obrigatórios de encargos
sociais ou previdenciários, bem como de preços para os insumos
relacionados ao exercício da atividade.
Parágrafo único. É vedado ao órgão e entidade vincular-se às disposições
previstas nos Acordos, Convenções ou Dissídios Coletivos de Trabalho que
tratem de obrigações e direitos que somente se aplicam aos contratos com
a Administração Pública.
225
9.3. dar ciência ao [omissis] acerca das seguintes irregularidades
identificadas na condução do Pregão Eletrônico 26/10, com o objetivo de
que se evite a reincidência de tais ocorrências na realização de futuros
procedimentos licitatórios no âmbito daquela Instituição:
9.3.1. exigência de que as planilhas de custo das licitantes contemplassem
todos os encargos sociais e trabalhistas previstos em convenção coletiva
de trabalho, em desacordo com o art. 13 da Instrução Normativa MPOG
2/2008 e com a jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos 657/2004,
1.699/2007, 650/2008 e 381/2009, todos do Plenário);

Súmula 437

AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS. Constatada a divergência
jurisprudencial a respeito da validade de negociação coletiva que culmine
em redução do valor da multa sobre os depósitos do FGTS de quarenta para
vinte por cento, reputa-se atendida a Súmula 296, I, do TST. Agravo
Regimental a que se dá provimento. EMBARGOS. FGTS. CLÁUSULA
NORMATIVA QUE REDUZ A MULTA DE 40% PARA 20% E ESTABELECE DE
ANTEMÃO A EXISTÊNCIA DE CULPA RECÍPROCA. INVALIDADE. Na sessão
plenária da Subseção de Dissídios Individuais 1 de 22/8/2014, decidiu-se
por inválida cláusula de convenção coletiva de trabalho que estabelece,
de antemão, a existência de culpa recíproca na rescisão do contrato de
trabalho e a consequente redução da multa de quarenta por cento sobre
os depósitos do FGTS para vinte por cento, mediante o compromisso das
empresas que sucederam outras na prestação do mesmo serviço, em
razão de nova licitação, de contratarem os empregados da empresa
sucedida. Trata-se de direito indisponível do empregado, garantido em
norma de ordem pública e, portanto, infenso à negociação coletiva (E-ED-
RR-45700-74.2007.5.16.0004, SBDI-I, rel. Min. Ives Gandra Martins Filho,
red. p/ acórdão Min. Lelio Bentes Corrêa). Embargos de que se conhece e a
que se dá provimento.
(E-ARR-237-96.2011.5.10.0017, SDI-1, DEJT 06/03/2015)
226

III. RECURSO DE REVISTA INTERPOSTO PELA RECLAMANTE NA VIGÊNCIA DA
LEI 13.015/2014. CLÁUSULA DE GARANTIA DE EMPREGO. CULPA
RECÍPROCA. INDENIZAÇÃO DE 40% DO FGTS. REDUÇÃO POR NORMA
COLETIVA. INVALIDADE. DIREITO INDISPONÍVEL. Hipótese em que os
sindicatos obreiro e patronal, por meio de convenção coletiva, avençaram a
possibilidade de rescisão contratual por culpa recíproca, com a redução da
indenização sobre o FGTS para 20%, nas situações em que o empregador,
empresa de prestação de serviços terceirizados, é substituído por outro
congênere. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que é
inválida cláusula de convenção coletiva de trabalho que prevê a hipótese
de culpa recíproca na rescisão do contrato de trabalho e impõe a redução
da indenização de 40% do FGTS para 20%, a pretexto de assegurar a
contratação do empregado terceirizado pela empresa prestadora de
serviços que substitua a empregadora anterior. A multa rescisória constitui
direito indisponível do trabalhador, garantido em norma de ordem pública,
logo, infenso à negociação coletiva. Com efeito, nos termos dos arts. 7°, I,
da Constituição e 10, I, do ADCT, que preveem a concessão de indenização
compensatória pela dispensa sem justa causa, consubstanciada no
pagamento da indenização do FGTS no percentual de 40%, resta inválida a
cláusula que prevê a redução da indenização de quarenta para vinte por
cento sobre os depósitos de FGTS por presumir a ocorrência de rescisão do
contrato de trabalho por culpa recíproca a afetar direito do trabalhador.
Precedentes. Recurso de revista conhecido e provido.
(RR-353-66.2010.5.10.0008, 7ª Turma, Julgamento 16.11.2016)

NORMA COLETIVA. CLÁUSULA RELATIVA A RESCISÃO DO CONTRATO DE
TRABALHO. CULPA RECÍPROCA. RECOLHIMENTO PARA O FGTS. Discute-se
a possibilidade de se pactuar em norma coletiva cláusula que assegure que
a empresa sucessora na prestação de serviços objeto de terceirização
admita os empregados da anterior e em que se estipule que a rescisão
contratual com a empresa anterior se dará por culpa recíproca, sendo
devido o acréscimo de 20% sobre os depósitos existentes na conta
vinculada do empregado junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço.
Cláusula dessa natureza revela-se manifestamente inválida, na medida em
que vincula terceiros que não participaram da negociação coletiva,
alcançando tanto o órgão gestor do Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço, ao possibilitar o levantamento dos depósitos existentes na conta
vinculada do empregado, como o novo empregador, que se vê compelido a
admitir os empregados da empresa anterior. Ademais, é inadmissível que
norma coletiva venha a tipificar hipóteses de culpa recíproca quando o
legislador expressamente determina que essa somente estará caracterizada
mediante decisão judicial (arts. 484 da CLT e 18, § 1º, da Lei 8.036/90).
(RR-34600-97.2006.5.10.0013; SDI-1; 31.8.2012)
227

LIBERAÇÃO DE DEPÓSITOS DO FGTS. NORMA COLETIVA QUE PREVÊ CULPA
RECÍPROCA. INDENIZAÇÃO DE 20%. Não tem validade a norma coletiva que
reduz de 40% para 20% a multa sobre os depósitos do FGTS em face de
preestabelecida fixação de culpa recíproca como causa da rescisão
contratual. Isso porque a norma, nesse caso, pretende não apenas regular
direito indisponível dos trabalhadores, como também direito de terceiro,
no caso, a Caixa Econômica Federal.
(RR-1096/2006-016-10-00)

7. A promessa de manutenção de emprego não pode ser permutada pela
flexibilização de direito inscrito em norma de ordem pública. A
irregularidade da redução da indenização do FGTS para 20% legitima a
cobrança da diferença que se quer indevida.
(RR-335/2006-020-10-85)
Com a reforma trabalhista a CLT passou a indicar, expressamente, as

matérias infensas à negociação coletiva. Assim, dispositivos de normas coletivas
que disponham sobre tais matérias devem ser considerados ilegais.
CLT
seguintes direitos:
I - normas de identificação profissional, inclusive as anotações na Carteira
de Trabalho e Previdência Social;
II - seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntário;
III - valor dos depósitos mensais e da indenização rescisória do Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço (FGTS);
IV - salário mínimo;
V - valor nominal do décimo terceiro salário;
VI - remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
VII - proteção do salário na forma da lei, constituindo crime sua retenção
dolosa;
VIII - salário-família;
IX - repouso semanal remunerado;
X - remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em 50%
(cinquenta por cento) à do normal;
XI - número de dias de férias devidas ao empregado;
XII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais
do que o salário normal;
228
XIII - licença-maternidade com a duração mínima de cento e vinte dias;

XIV - licença-paternidade nos termos fixados em lei;
XV - proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos
específicos, nos termos da lei;
XVI - aviso prévio proporcional ao tempo de serviço, sendo no mínimo de
trinta dias, nos termos da lei;
XVII - normas de saúde, higiene e segurança do trabalho previstas em lei ou
em normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho;
XVIII - adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou
perigosas;
XIX - aposentadoria;
XX - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador;
XXI - ação, quanto aos créditos resultantes das relações de trabalho, com
prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos e rurais,
até o limite de dois anos após a extinção do contrato de trabalho;
XXII - proibição de qualquer discriminação no tocante a salário e critérios de
admissão do trabalhador com deficiência;
XXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de
dezoito anos e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na
condição de aprendiz, a partir de quatorze anos;
XXIV - medidas de proteção legal de crianças e adolescentes;
XXV - igualdade de direitos entre o trabalhador com vínculo empregatício
permanente e o trabalhador avulso;
XXVI - liberdade de associação profissional ou sindical do trabalhador,
inclusive o direito de não sofrer, sem sua expressa e prévia anuência,
qualquer cobrança ou desconto salarial estabelecidos em convenção
coletiva ou acordo coletivo de trabalho;
XXVII - direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a
oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio dele
defender;
XXVIII - definição legal sobre os serviços ou atividades essenciais e
disposições legais sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da
comunidade em caso de greve;
XXIX - tributos e outros créditos de terceiros;
XXX - as disposições previstas nos arts. 373-A, 390, 392, 392-A, 394, 394-A,
395, 396 e 400 desta Consolidação.
Parágrafo único. Regras sobre duração do trabalho e intervalos não são
consideradas como normas de saúde, higiene e segurança do trabalho para
os fins do disposto neste artigo.
229
3.3.3.1. Assistência médica e familiar
Verifique se há cláusula da norma coletiva de trabalho que porventura

estabeleça o valor mínimo da mensalidade e a cobertura mínima prevista para o
seguro saúde. Caso não haja, apure, mediante pesquisa de preços junto ao
mercado (seguradoras ou empresas prestadoras de serviço na localidade que
contratam plano de saúde para seus empregados), o valor mensal da contratação
de plano de saúde em grupo, considerada a cobertura prevista.
No âmbito do Distrito Federal, a Lei 4.799, de 29.3.2012, determina “a

obrigatoriedade do fornecimento de plano de saúde aos funcionários das empresas
prestadoras de serviço contratadas pela Administração Pública direta e indireta”
(art. 1º), devendo tal insumo constar obrigatoriamente no edital e no contrato (art.
2º).
Faça sua pesquisa considerando o quantitativo de mão de obra estimado para

a execução dos serviços que pretende contratar.
Se houver previsão, na norma coletiva, de participação dos empregados no

custeio do benefício, deve o valor ser deduzido do custo mensal do insumo.
O contratado, em sua proposta, é quem dará a informação que retrata a sua

realidade, que deverá ser observada durante toda a execução do contrato. Vale
dizer, esse é um item da planilha que não sofrerá majoração do seu valor durante a
vigência do contrato, ressalvada a possibilidade de negociação quando da
repactuação, mediante a comprovação, pelo contratado, da majoração desse custo.
Apurado o valor mensal do plano de saúde, subtrai-se a participação do

empregado no custeio e cota-se o resultado encontrado na planilha. Adotaremos,
para fins de cálculo do benefício, os seguintes dados hipotéticos:
- valor da mensalidade do plano de saúde (por empregado) = 300,00
- participação do empregado no custeio = 10% do valor da mensalidade
300,00 – (300,00 x 0,1)
= 300,00 – 30,00
= 270,00
230
Verifique se há cláusula de norma coletiva do trabalho que institua outros

benefícios aos trabalhadores. É comum haver outros benefícios, tais como plano
odontológico, auxílio funeral, cesta básica anual por ocasião das férias.
Em caso positivo, apure o valor do benefício – mensal ou anual – e se há

participação do trabalhador no custeio; faça os cálculos, adotando metodologia
semelhante à já explicada nos itens anteriores deste Curso.
ATENÇÃO: A estimativa de gastos com seguro saúde, seguro de vida e demais

benefícios deve seguir estritamente o que previsto nas normas coletivas de
trabalho.
É comum que convenções coletivas de trabalho estipulem que a contratação
de tais benefícios compete ao sindicato dos trabalhadores, incumbindo às
empresas contribuir com determinado valor, por empregado, para o custeio; nesse
caso, o custo a ser cotado na planilha será o do valor mensal, por empregado,
repassado pela empresa ao sindicato dos trabalhadores.
Estimados os valores dos benefícios mensais e diários, vamos agora lançá-los

em nossa planilha:

SUBMÓDULO 2.3 - BENEFÍCIOS MENSAIS E DIÁRIOS
2.3 Benefícios Mensais e Diários Valor (R$)
A Transporte 260,00
B Auxílio-refeição/alimentação 352,00
C Assistência médica e familiar 270,00
D Outros (especificar) 0,00
Total 882,00
Nota 1: O valor informado deverá ser o custo real do benefícios (descontado o valor
eventualmente pago pelo empregado).
Nota 2: Observar a previsão dos benefícios contidos em Acordos, Convenções e Dissídios
Coletivos de Trabalho e atentar-se ao disposto no art. 6º desta Instrução Normativa.
QUADRO-RESUMO DO MÓDULO 2: ENCARGOS E BENEFÍCIOS ANUAIS, MENSAIS E DIÁRIOS

2 Benefícios Mensais e Diários Valor (R$)
2.1 13º salário e adicional de férias 605,79
2.2 GPS, FGTS e outras contribuições 1.552,20
2.3 Benefícios mensais e diários 882,00
Total 3.039,99
231
3.3.4. Exercício: cálculo de benefícios mensais e diários
Considerando R$ 2.000,00 como o salário básico do trabalhador (Módulo 1;

exercício proposto no tópico 2.4), calcule o valor dos itens que compõem o
Submódulo 2.3 (Benefícios Mensais e Diários) e preencha a planilha abaixo.
Para resolução do exercício, considere os seguintes dados adicionais:
- preço unitário da tarifa de transporte público = R$ 3,50
- 2 trechos por dia;
- participação do trabalhador no custeio = 6% do salário contratual
- valor unitário do auxílio alimentação = R$ 25,00
- participação do trabalhador no custeio = 20% do valor do benefício
- 21 dias/mês de prestação de serviço
- valor mensal do seguro saúde (assistência médica e familiar) = R$ 230,00
- participação do trabalhador no custeio do seguro saúde = R$ 50,00

SUBMÓDULO 2.3 - BENEFÍCIOS MENSAIS E DIÁRIOS
2.3 Benefícios Mensais e Diários Valor (R$)
A Transporte
B Auxílio-refeição/alimentação
C Assistência médica e familiar
D Outros (especificar)
Total
Nota 1: O valor informado deverá ser o custo real do benefícios (descontado o valor
eventualmente pago pelo empregado).
Nota 2: Observar a previsão dos benefícios contidos em Acordos, Convenções e Dissídios
Coletivos de Trabalho e atentar-se ao disposto no art. 6º desta Instrução Normativa.
232

PROVISÃO PARA RESCISÃO
O Módulo 3 do modelo de planilha sugerido pela IN 05/2017 prevê a

estimativa dos custos suportados pelo contratado em virtude de rescisão, sem
justo motivo, dos contratos de trabalho dos empregados utilizados na prestação
dos serviços.
A rescisão poderá ocorrer durante a execução do contrato administrativo,

para alguns poucos empregados. Para a grande maioria – a quase totalidade, como
demonstra a experiência – a rescisão dar-se-á ao término do contrato
administrativo.
A legislação trabalhista prevê encargos decorrentes do desligamento do

empregado, que estão parcialmente previstos no Módulo 3 do modelo de planilha
sugerido pela 05/2017. Segue quadro demonstrativo da fundamentação legal de
tais parcelas:
PROVISÃO PARA RESCISÃO

Arts. 487 e 488, CLT, c/c art. 7º, XXI, CF/88. Lei
Aviso prévio trabalhado
12.506/2011
Aviso prévio indenizado Art. 487, § 1º, CLT, c/c art. 7º, XXI, CF/88
Multa do FGTS Art. 18, § 1º, Lei 8.036/90
Contribuição Social – para
Lei Complementar 110/2001
o FGTS
233
4.1. AVISO PRÉVIO TRABALHADO
É comum, na prestação de serviços terceirizados à Administração Pública,

que os trabalhadores sejam contratados – por prazo indeterminado – para a
execução dos serviços objeto do contrato administrativo, decorrente de licitação
em que se sagrou vencedora a empresa empregadora. Ao término do contrato
administrativo, todos os empregados são demitidos, por impossibilidade de
aproveitamento pela empresa. Essa é a prática comum nesse mercado.
A empresa terá, então, ao final do contrato, que demitir todos os empregados

utilizados na execução dos serviços ajustados. Deverá, portanto, conceder o aviso
prévio a todos eles, garantindo-se, porém, a prestação dos serviços, vale dizer,
todos os postos deverão ser devidamente cobertos ou os resultados pactuados
serem alcançados.
O aviso prévio é um direito do trabalhador e também do empregador (art.

487 CLT). No mínimo 30 dias antes do término do contrato de trabalho o
empregador – considerando que a iniciativa seja dele – notifica o empregado da
rescisão do contrato de trabalho. Ocorre o aviso prévio trabalhado quando o
empregado continua trabalhando após o recebimento da mencionada notificação.
Durante o período de cumprimento do aviso prévio, e se a rescisão tiver sido

promovida pelo empregador, o trabalhador terá sua jornada de trabalho diária
reduzida em 2 horas, sem prejuízo do salário. O empregado pode, contudo, optar
por, ao invés de ter a redução diária da sua jornada, faltar ao serviço 7 dias
corridos, sem prejuízo da remuneração, considerado o aviso prévio mínimo de 30
dias (art. 488 CLT).
O custo que aqui estimamos refere-se à remuneração relativa a esses

períodos de redução da jornada ou de faltas, acima mencionados, pois, para não
haver descontinuidade na prestação dos serviços, a empresa deverá pagar
substitutos dos empregados em cumprimento de aviso prévio.
Assim, devemos estimar esse custo. Consideramos, hipoteticamente, que

todos os empregados do contratado, prestadores de serviço no âmbito do nosso
contrato, deverão ser demitidos ao término da execução.
234
Faz-se o cálculo do custo mensal da seguinte maneira:
[(3.900,00 / 30) x 7] / 12
= [130,00 x 7] / 12
= 910,00 / 12
= 75,83
Onde:
3.900,00 = remuneração do terceirizado (Módulo 1)
30 = número de dias no mês
7 = número de dias que o empregado em aviso prévio pode faltar ao serviço,

sem prejuízo da remuneração; custo de substituição
12 = número de meses no ano, para fins de apuração do custo mensal
4.1.1. Incidência de encargos do Submódulo 2.2
Por força do art. 15, c/c o art. 18 da Lei 8.036/90, e do art. 214 do
Regulamento da Previdência Social, há incidência do FGTS e de encargos
previdenciários e outras contribuições – previstos no Submódulo 2.2 – sobre o
aviso prévio trabalhado.
Faz-se o cálculo multiplicando-se o percentual de encargos pelo valor do

aviso prévio trabalhado, da seguinte maneira:
75,83 x 0,398
= 30,18
Onde:
75,83 = valor cotado para o aviso prévio trabalhado
0,398 (ou 39,8%) = percentual cotado para encargos previdenciários e FGTS

(Submódulo 2.2)
235
4.2. AVISO PRÉVIO INDENIZADO
O aviso prévio é um direito do trabalhador. No mínimo 30 dias antes do

término do contrato de trabalho, o empregador – considerando que a iniciativa
seja dele – notifica o empregado da rescisão do contrato de trabalho. Ocorre o
aviso prévio indenizado quando o empregado é demitido sem prévio aviso ou
quando o empregador determina o desligamento imediato, ou seja, não quer que
aquele empregado trabalhe nem mais um dia sequer na empresa.
Nessa hipótese, o empregado é demitido de imediato, sem trabalhar pelo

menos 30 dias correspondentes ao aviso prévio sendo, ao invés, indenizado,
mediante o pagamento de valor correspondente ao salário do período de aviso não
concedido (vide art. 487, § 1º da CLT).
O custo aqui estimado refere-se à remuneração correspondente a essa

indenização, acima mencionada, pois, para não haver descontinuidade na
prestação dos serviços, a empresa deverá substituir, imediatamente, os
empregados dispensados do cumprimento do aviso prévio.
Frise-se: o custo que a empresa tem correspondente a um salário mensal, no

caso, o do empregado demitido; o salário do que o substituir já consta
normalmente da planilha.
Entendemos que esse custo pode ser excluído da planilha, desde que
devidamente justificado, pois a decisão de indenizar o aviso prévio, ao invés de
concedê-lo, é arbitrária da empresa. É uma decisão empresarial que nada tem a
ver, ordinariamente, com a execução dos serviços objeto do contrato
administrativo.
Porém, admitimos, há casos em que é da conveniência da Administração

que a demissão se dê de imediato, sem cumprimento de aviso prévio, como, por
exemplo: segurança e vigilância; motorista de autoridades; terceirizados que têm
acesso a informações sigilosas ou a sistemas informatizados etc. Se os serviços
envolverem áreas sensíveis, esse custo há de ser estimado e cotado em nossa
planilha.
Ademais, essa despesa pode ser utilizada - conforme informado aos licitantes
no edital do certame - para remunerar a empresa pelo custo decorrente de
demissões havidas no curso da execução do contrato (taxa de rotatividade).
236
Consideramos, hipoteticamente, que 5% dos empregados do contratado,

prestadores de serviço no âmbito do nosso contrato poderão ser demitidos sem
cumprimento de aviso prévio no primeiro ano da execução dos serviços
(probabilidade de ocorrência). Faz-se o cálculo do custo mensal da seguinte
maneira:
(3.900,00 / 12) x 0,05
= 325,00 x 0,05
= 16,25
Onde:
3.900,00 = remuneração do terceirizado (Módulo 1)
12 = número de meses no ano, para fins de apuração do custo mensal
0,05 = 5% (percentual arbitrado – empregados que poderão ser demitidos

sem concessão do aviso prévio – probabilidade de ocorrência)
4.2.1. Incidência de FGTS sobre o aviso prévio indenizado
A incidência do FGTS sobre o aviso prévio indenizado pode ser extraída da

interpretação do art. 15 da Lei 8.036/90, que determina a contribuição mensal,
a cargo do empregador, para o FGTS, correspondente a 8% da remuneração paga
ou devida, no mês anterior, ao trabalhador. Remuneração, aqui, nos termos
definidos nos arts. 457 e 458 da CLT, ou seja, inclui o salário básico e demais
parcelas recebidas pelo empregado a propósito dos serviços prestados.
A incidência do FGTS sobre o aviso prévio indenizado, embora não seja

prevista expressamente nas normas citadas, é fora de dúvida. Trata-se de matéria
pacificada na jurisprudência, conforme sintetizada no verbete 305 da Súmula do
TST:
Súmula 305
O pagamento relativo ao período do aviso prévio, trabalhado ou não, está
sujeito à contribuição para o FGTS.
237
Quanto à incidência da contribuição previdenciária, a matéria é

disciplinada pela Lei 8.212/91. A contribuição do empregado é definida a partir do
chamado salário de contribuição, conforme o art. 198 e art. 28, inciso I, da
mencionada Lei:
LEI 8.212/91
Art. 198. A contribuição do segurado empregado, inclusive o doméstico, e
do trabalhador avulso é calculada mediante a aplicação da correspondente
alíquota, de forma não cumulativa, sobre o seu salário-de-contribuição
mensal [...]
Art. 28. Entende-se por salário-de-contribuição:
I - para o empregado e trabalhador avulso: a remuneração auferida em
uma ou mais empresas, assim entendida a totalidade dos rendimentos
pagos, devidos ou creditados a qualquer título, durante o mês, destinados
a retribuir o trabalho, qualquer que seja a sua forma, inclusive as gorjetas,
os ganhos habituais sob a forma de utilidades e os adiantamentos
decorrentes de reajuste salarial, quer pelos serviços efetivamente
prestados, quer pelo tempo à disposição do empregador ou tomador de
serviços nos termos da lei ou do contrato ou, ainda, de convenção ou
acordo coletivo de trabalho ou sentença normativa;
Vê-se que, para fins previdenciários, toda e qualquer parcela remuneratória

(ressalvadas aquelas excepcionadas pelo § 9º do art. 28 da Lei 8.212/91) integra a
base de cálculo da contribuição devida pelo segurado, bem como pelo seu
empregador (art. 22, I e III, Lei 8.212/91).
As parcelas remuneratórias sobre as quais não há incidência da

contribuição previdenciária são expressamente previstas pelo § 9º do
mencionado art. 28 da Lei 8.212/91, que previa, na alínea “e”, o aviso prévio
indenizado. Ocorre que o dispositivo foi alterado pela Lei 9.528/97, para excluir
justamente o aviso prévio indenizado.
O Regulamento da Previdência Social (Decreto 3.048/99) previa, no art. 214,

§ 9º, “f”, a não incidência da contribuição sobre o aviso prévio indenizado. Ocorre
que o dispositivo foi revogado em 12.1.2009 pelo Decreto 6.727/2009.
Temos, assim, que não há previsão legal ou regulamentar para isentar o

aviso prévio indenizado da contribuição previdenciária. A parcela integraria,
em consequência, o salário de contribuição.
Não obstante, o entendimento jurisprudencial pacífico é no sentido de

que a parcela tem caráter indenizatório, não sofrendo, em consequência,
incidência de contribuição previdenciária. Confiram-se os seguintes arestos do STF
e do STJ sobre a matéria:
238

EMENTA: TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS. INCIDÊNCIA
SOBRE TERÇO CONSTITUCIONAL DE FÉRIAS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO
IMPROVIDO. I - A orientação do Tribunal é no sentido de que as
contribuições previdenciárias não podem incidir em parcelas
indenizatórias ou que não incorporem a remuneração do servidor. II -
Agravo regimental improvido.
(AI 712880 AgR, Primeira Turma, DJe-113 PUBLIC 19-06-2009)

TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM
RECURSO ESPECIAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. NÃO INCIDÊNCIA.
AGRAVO NÃO PROVIDO.
1. Não incide contribuição previdenciária sobre os primeiros 15 dias do
pagamento de auxílio-doença e sobre o aviso prévio, ainda que
indenizado, por configurarem verbas indenizatórias. Precedentes do STJ.
(AgRg no AREsp 231.361/CE, PRIMEIRA TURMA, DJe 04/02/2013)

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. TRIBUTÁRIO. AVISO PRÉVIO
INDENIZADO. NATUREZA INDENIZATÓRIA. CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA. NÃO INCIDÊNCIA. PRECEDENTES DO STJ. VERBETE N. 83
DA SÚMULA DO STJ.
- Conforme jurisprudência assente nesta Corte, o aviso prévio indenizado
possui natureza indenizatória, não incidindo sobre ele contribuição
previdenciária.
(AgRg no REsp 1220119/RS, SEGUNDA TURMA, DJe 29/11/2011)
Vide os seguintes julgados do STJ, no mesmo sentido:
REsp 1250177/PR; REsp 1231473/RS; REsp 1220857/RS; AgRg no REsp

1218883/SC; AgRg nos EDcl no AREsp 135682/MG; AgRg no REsp 1220119/RS;
AgRg no REsp 1218883/SC; REsp 1221665/PR; REsp 1218797/RS; REsp
812871/SC; REsp 3794/PE; AgRg no REsp 1212622/RS; AgRg no REsp
1232712/RS; AgRg no REsp 1227575/PR; AgRg no REsp 1214020/PR; AgRg no
REsp 1219943/SC.
Em recente deliberação da Primeira Seção do STJ, em julgamento de Recurso

Especial Repetitivo, n.º 1.230.957-RS, aquela Corte firmou entendimento no
sentido da não incidência de contribuição previdenciária sobre a parcela recebida
pelo trabalhador a título de aviso prévio indenizado.
239

DOENÇA.
[...]
2.2 Aviso prévio indenizado.
A despeito da atual moldura legislativa (Lei 9.528/97 e Decreto
6.727/2009), as importâncias pagas a título de indenização, que não
correspondam a serviços prestados nem a tempo à disposição do
empregador, não ensejam a incidência de contribuição previdenciária.
[...]
Dessarte, não há como se conferir à referida verba o caráter remuneratório
[...]
Não obstante o entendimento pacífico das mais altas Cortes de Justiça do

nosso país, a Receita Federal do Brasil tem entendido que subsiste a incidência da
contribuição previdenciária sobre o aviso prévio indenizado, até que o § 9º do art.
28 da Lei 8.212/91 seja alterado. Veja-se, nesse sentido, a Solução de Consulta n.º
188, Cosit, a seguir transcrita parcialmente:
Solução de Consulta n.º 188, RFB – Cosit
AVISO PRÉVIO INDENIZADO. BASE DE CÁLCULO. INCLUSÃO.
O aviso prévio indenizado (não trabalhado) integra a base de cálculo para
fins de incidência das contribuições sociais previdenciárias.
Impende anotar que retificação promovida pela Portaria SLTI/MPOG nº 7, de

9.3.2011, publicada no DOU de 1º.4.2011, suprimiu do modelo da planilha de
custos e formação de preços (previsto na revogada IN 02/2008) a incidência dos
encargos previdenciários sobre o aviso prévio indenizado, em consonância com o
entendimento do Poder Judiciário sobre a matéria. A previsão, agora, é de
incidência apenas do FGTS, o que foi mantido pela IN 05/2017.
240
Faz-se o cálculo do custo mensal da incidência do FGTS sobre o aviso prévio

indenizado da seguinte maneira:
16,25 x 0,08
= 1,30
Onde:
16,25 = custo mensal do aviso prévio indenizado, cotado na planilha
0,08 = 8% (alíquota do FGTS)
241
4.3. IMPLICAÇÕES DA LEI N.º 12.506/2011 NO CÁLCULO DO AVISO PRÉVIO

TRABALHO/INDENIZADO
Em 13 de outubro de 2011, entrou em vigor a Lei 12.506, que dispõe sobre a

concessão do aviso prévio proporcional ao tempo de serviço do empregado na
empresa, nos seguintes termos:
LEI 12.506/2011
Art. 1º O aviso prévio, de que trata o Capítulo VI do Título IV da
Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no
5.452, de 1º de maio de 1943, será concedido na proporção de 30 (trinta)
dias aos empregados que contem até 1 (um) ano de serviço na mesma
empresa.
Parágrafo único. Ao aviso prévio previsto neste artigo serão acrescidos 3
(três) dias por ano de serviço prestado na mesma empresa, até o máximo
de 60 (sessenta) dias, perfazendo um total de até 90 (noventa) dias.
O mapa apresentado a seguir, baseado na Nota Técnica 184/2012, expedida

pela Secretaria de Relações do Trabalho do Ministério do Trabalho e Emprego,
explicita o tempo de serviço na empresa (em anos) e o aviso prévio a que tem
direito o empregado (em dias).
Tempo de Serviço na Empresa Aviso Prévio Proporcional
(em anos) (em dias)
Até 1 ano 30
1 33
2 36
3 39
4 42
5 45
6 48
7 51
8 54
9 57
10 60
11 63
12 66
13 69
14 72
15 75
16 78
17 81
18 84
19 87
20 90
242
Quais são as consequências da nova Lei no que diz respeito ao cálculo do

aviso prévio trabalhado e do aviso prévio indenizado na planilha de custos e
formação de preços?
Impende destacar que nada muda com relação ao valor da despesa relativa
ao aviso prévio no primeiro ano de vigência do contrato administrativo,
porquanto a Lei 12.506/2011 manteve o prazo de 30 dias previsto no art. 487, II,
da CLT, para o empregado mensalista – direito agora estendido ao empregado que
recebe salário por quinzena.
Entendemos, ademais, que a Lei estabelece prazos mais elásticos de

comunicação da rescisão do contrato de trabalho (aviso prévio), nada significando
em termos remuneratórios para o empregado, salvo na hipótese de aviso prévio
indenizado.
Assim, no tocante ao aviso prévio trabalhado, entendemos que, por

ocasião da renovação do contrato – por mais um período de 12 meses –, o
valor desse item na planilha deverá ser drasticamente reduzido, passando a
corresponder a apenas 3 dias de acréscimo no prazo para concessão do aviso
prévio. Isso porque, durante o período de cumprimento do aviso prévio
trabalhado, o trabalhador tem direito a jornada diária reduzida em duas horas (art.
488, parágrafo único, CLT).
Em decorrência da nova regra, o contratado tem direito de ser remunerado

pela Administração contratante para fazer face aos custos com aviso prévio de 30
dias, no primeiro ano de vigência do contrato de trabalho e 3 dias para cada
ano subsequente.
Entretanto, o TCU vinha entendendo (equivocadamente, a nosso sentir) que,

ao fim do primeiro ano do contrato, o custo com 30 dias de aviso prévio
trabalhado, relativamente à totalidade do pessoal contratado para executar os
serviços, já terá sido completamente pago pela Administração contratante –
porquanto os trabalhadores farão jus a apenas 30 dias de aviso prévio, caso sejam
demitidos –. Vide os arestos a seguir, ilustrativos desse entendimento.
[VOTO]
41. No item 3.28 do relatório (peça 24, p. 31), a fiscalização entende
indevida a cobrança das seguintes parcelas que deveriam ter sido
excluídas dos contratos após o período de um ano: depreciação de bens
permanentes (no Contrato DG/76/2012 - vigilância) e provisão para aviso
prévio trabalhado (nos Contratos DG/76/2012 - vigilância - e DG/145/2010
- limpeza).
243
42. Todavia, a unidade técnica não apresentou adequadamente os critérios

e fundamentos para o referido achado, indicando apenas a legislação
atinente ao instituto da repactuação contratual. De outros trabalhos
realizados no âmbito desta mesma FOC podemos extrair que:
a) com relação à parcela da provisão para aviso prévio, sua inclusão após
12 meses de contrato está em desacordo com a posição deste Tribunal
constante do Acórdão 3.006/2010-Plenário (conforme instrução do TC-
022.395/2014-8, que fundamentou o Acórdão 1.520/2015-Plenário); e
b) com relação à parcela de depreciação de bens, há contratos em que a
proposta das empresas indicam que a depreciação deveria ser integral após
12 meses, o que obstaria a manutenção da parcela nos respectivos
contratos quando de suas repactuações/prorrogações (conforme instrução
do TC-023.204/2014-1, que fundamentou o Acórdão 2.749/2015-Plenário).
[...]
44. Da mesma forma, ainda que já exista posicionamento anterior deste
Tribunal, proponho que também seja realizada oitiva prévia da Ceron e das
empresas signatárias do Contrato DG/145/2010 e do Contrato DG/76/2012
acerca da manutenção da parcela de aviso prévio após 12 meses de
execução das referidas avenças.
[ACÓRDÃO]
9.3. com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU,
determinar a oitiva da Ceron e da empresa contratada por meio do
Contrato DG/145/2010 a respeito da inclusão na planilha de custos e
formação de preços (PCFP) das seguintes parcelas:
[...]
9.3.2. Aviso Prévio Trabalhado, após 12 meses de contrato, em desacordo
com o Acórdão TCU 3006/2010 – Plenário, item 9.2.2;
[VOTO]
2. Inicialmente, dentre outras apurações, foi constatada a necessidade de
promover a repactuação do contrato 174/2006 a fim de adequar a planilha
de custos do serviço contratado em relação à reserva técnica, ao aviso
prévio trabalhado e às taxas de administração e lucro (respectivamente,
itens 9.2.1, 9.2.2 e 9.2.3 do Acórdão 3.006/2010-TCU-Plenário).
3. Posteriormente, por meio do Acórdão 2.308/2014-TCU-Plenário, este
Colegiado, em meio a outras providências, tornou insubsistente o item 9.2
do Acórdão 3.006/2010-TCU-Plenário, motivo pelo qual determinei à Secex-
RJ que promovesse nova instrução dos autos, com a necessária oitiva do
órgão contratante e da empresa contratada. Portanto, está em apreciação
nesta assentada a reanálise de eventuais irregularidades na planilha de
custos do serviço contratado, objeto do precitado item.
4. Após a análise das oitivas em razão dos indícios apontados nos autos, a
unidade instrutiva coligiu que as justificativas apresentadas pelo Nerj/MS e
244
pela empresa MGI não elidiram todas as irregularidades examinadas nesta

representação. Diante disso, concluiu que: 1) a inclusão de reserva técnica
sem justificativa razoável imporia a devolução integral dos valores atinentes
a essa rubrica, pagos indevidamente; 2) a questão do aviso prévio
trabalhado estaria resolvida, ante a repactuação consensual do contrato
174/2006; e 3) os excessos nos percentuais de lucro e de taxa de
administração deveriam ser expurgados, com a devolução das quantias
pagas indevidamente.
[VOTO]
41. No item 3.31, foi registrado que, no Contrato 47/2013 (prestação de
serviços de limpeza), a provisão para aviso prévio trabalhado presente na
planilha de custos e formação de preços não foi retirada após o primeiro
ano de vigência contratual. Os referidos itens 7.2.2.1 e 7.2.2.2 da proposta
de encaminhamento sugeriram, respectivamente, determinações para que
o TRF 2ª Região adotasse medidas com vistas à alteração da planilha e à
recuperação dos valores indevidamente pagos. Quanto ao Contrato
70/2013, a proposta é de que, após o primeiro ano de vigência, exclua da
respectiva planilha de custos e formação de preços a parcela "aviso prévio
trabalhado".
42. Considero apropriadas tais medidas destinadas à correção dos
contratos, a fim de evitar a concretização de prejuízos ao erário, bem
como à recuperação dos valores já pagos indevidamente. Às
determinações sugeridas, em relação as quais promovo ajustes de redação,
acrescento ressalva para que o TRF 2ª Região assegure aos interessados o
exercício do contraditório e da ampla defesa.
[ACÓRDÃO]
9.2. determinar ao Tribunal Regional Federal da 2ª Região, com fulcro no
art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento
Interno do TCU, que:
9.2.1. no prazo de 60 (sessenta) dias, com fulcro na Constituição Federal,
art. 71, IX, e assegurando aos interessados o exercício do contraditório e da
ampla defesa, adote as medidas necessárias à:
9.2.1.1. exclusão da parcela "aviso prévio trabalhado" após o primeiro ano
de vigência contratual, da planilha de custos e formação de preços dos
Contratos 47/2013 e 70/2013, conforme o previsto na Jurisprudência desta
Corte (Acórdão 3006/2010-TCU-Plenário, item 9.2.2);
Vide, no mesmo sentido: Acórdão 3031/2015 – Plenário; Acórdão
2902/2015 – Plenário; Acórdão 3031/2015 – Plenário; Acórdão 3031/2015 –
Plenário; Acórdão 2743/2015 – Plenário; Acórdão 2747/2015 – Plenário;
Acórdão 2748/2015 – Plenário; Acórdão 1520/2015 – Plenário.
245
9.2.2. supressão do percentual de 1,94 % da Planilha de Custos dos
Serviços Contratados, referente ao Aviso Prévio Trabalhado, tendo em
vista que os referidos custos consideram-se integralmente pagos no
primeiro ano do Contrato, devendo ser zerado nos anos subsequentes, nos
termos do cálculo demonstrado quando da apreciação do Acórdão TCU nº
1904/2007 - Plenário;
Irregularidade não sanada, conforme Acórdão 1686/2013 - Plenário
Nesse sentido, a IN 05/2017 recomenda negociar com o contratado a

exclusão dos itens de custos integralmente amortizados no primeiro ano de
vigência contratual.
IN 05/2017
ANEXO IX
DA VIGÊNCIA E DA PRORROGAÇÃO
9. A Administração deverá realizar negociação contratual para a redução
e/ou eliminação dos custos fixos ou variáveis não renováveis que já tenham
sido amortizados ou pagos no primeiro ano da contratação.
Não obstante a orientação do TCU e da IN 05/2017, sempre entendemos que,

caso haja renovação do contrato, essa despesa deve ser drasticamente reduzida,
para contemplar, a partir do segundo ano de vigência do contrato, apenas o custo
decorrente da concessão de 3 dias de aviso prévio (6h/remuneração) para cada
trabalhador, conforme disciplina a Lei 12.506/2011, assim permanecendo até a
extinção do contrato.
Entretanto, importa registrar que há entendimento – ao qual não nos filiamos

– no sentido de que a Lei 12.506/2011 não teria qualquer repercussão na aplicação
do art. 488 da CLT, vale dizer, o trabalhador só teria direito à redução de jornada
nos primeiros 30 dias de cumprimento do aviso prévio.
Felizmente, em recentíssimo julgado, o TCU passou a sinalizar que evoluiu

no entendimento para contemplar os efeitos da Lei 12.506/2011 quando da
renovação do contrato de terceirização, de modo a não excluir da planilha o item
“Aviso Prévio Trabalhado”, mas reduzir seu valor. Veja-se, nesse sentido, o julgado
a seguir parcialmente transcrito.
9.1. determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região [...] que, no
prazo de sessenta dias, adote as medidas a seguir, informando a este
Tribunal as providências adotadas ao fim do prazo estipulado:
246
9.1.1. exclua a parcela referente ao aviso prévio trabalhado, após o

primeiro ano de vigência contratual, da planilha de custos e formação de
preços de todos os contratos de terceirização de mão de obra, conforme o
previsto na jurisprudência desta Corte (Acórdãos 1904/2007-TCU-Plenário e
3006/2010-TCU-Plenário, item 9.2.2), admitindo-se, a cada ano adicional
de execução desses contratos, parcela mensal no percentual máximo de
0,194%, a título de aviso prévio trabalhado, nos termos da Lei
12.506/2011;
9.1.2. recupere os valores pagos indevidamente em decorrência dos
Contratos 61/2012 (serviços de limpeza) e 153/2012 (vigilância), mesmo
que eles não estejam mais em vigor, admitindo-se, a cada ano adicional de
execução desses contratos, pagamento de parcela mensal no percentual de
0,194%, a título de aviso prévio trabalhado, nos termos da Lei 12.506/2011;
9.2. determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região que, nas
futuras contratações de mão de obra terceirizada, esteja expresso na
minuta do contrato que a parcela mensal a título de aviso prévio trabalhado
será no percentual máximo de 1,94% no primeiro ano, nos termos dos
Acórdãos 1904/2007-TCU-Plenário e 3006/2010-TCU-Plenário, e, em caso
de prorrogação do contrato, o percentual máximo dessa parcela será de
0,194% a cada ano de prorrogação, a ser incluído por ocasião da
formulação do aditivo da prorrogação do contrato, conforme ditames da Lei
12.506/2011; e
Quanto ao aviso prévio indenizado, entendemos que, a partir do segundo

ano de vigência do contrato administrativo, a planilha deve passar a contemplar
acréscimo no valor correspondente a 3 dias no aviso prévio.
Assim, no segundo ano, o cálculo levará em consideração 33 dias de aviso

prévio; no terceiro ano, 36 dias, e assim sucessivamente, até a extinção do
contrato.
Diferentemente do aviso prévio trabalhado, esse item não é zerado quando

da renovação do contrato por mais um período de 12 meses, porque se trata de
despesa cotada por mera estimativa da probabilidade de ocorrência.
Por fim, entendemos que as alterações no preço do contrato, decorrentes da

aplicação da Lei 12.506/2011, podem ser implementadas por ocasião da
repactuação ou da renovação do contrato.
247
4.4. MULTA DE 40% SOBRE OS DEPÓSITOS NO FGTS E CONTRIBUIÇÃO SOCIAL

INSTITUÍDA PELA LEI COMPLEMENTAR N.º 110/2001
Todo empregado dispensado, sem justa causa, tem direito de receber,

mediante depósito em sua conta vinculada do FGTS, valor correspondente a 40%
sobre o saldo dos depósitos devidos ou efetuados durante a relação de
emprego (art. 18 da Lei 8.036/90).
Relembrando:
 consideramos, hipoteticamente, que todos os empregados contratados

para executar os serviços objeto do contrato administrativo seriam
demitidos ao término da avença, recebendo aviso prévio trabalhado;
 consideramos, hipoteticamente, que 5% dos empregados contratados

demitidos no curso do primeiro ano da execução do contrato, recebendo
aviso prévio indenizado.
4.4.1. Multa de 40% em caso de demissões mediante aviso prévio

trabalhado
(3.900,00 x 0,08) x 0,4
= 312,00 x 0,4
= 124,80
Onde:
0,08 = 8% (FGTS mensal)
0,4 = 40% (multa sobre os depósitos no FGTS)
248
4.4.2. Multa de 40% em caso de demissões mediante aviso prévio

indenizado
(3.900,00 x 0,08) x 0,4 x 0,05
= 312,00 x 0,4 x 0,05
= 124,80 x 0,05
= 6,24
Onde:
0,4 = 40% (multa sobre os depósitos no FGTS)
0,05 = 5% (probabilidade de ocorrência do aviso prévio indenizado, definido

hipoteticamente)
4.4.3. Contribuição social de 10% em caso de demissões mediante

aviso prévio trabalhado
Agora vejamos outro encargo que o contratado tem ao demitir empregado

seu sem justo motivo. Trata-se da contribuição social instituída pela Lei
Complementar 110/2001.
A Lei prevê que, quando da rescisão imotivada do contrato de trabalho, o

empregador é obrigado a recolher – ao FGTS –, a título de contribuição social, o
valor correspondente a 10% de todos os depósitos efetuados ou devidos
durante a vigência do contrato de trabalho (vide art. 1º da Lei Complementar
110/2001).
Relembrando:
 consideramos, hipoteticamente, que todos os empregados contratados

demitidos ao término da avença, recebendo aviso prévio trabalhado;
249
 consideramos, hipoteticamente, que 5% dos empregados contratados

demitidos no curso do primeiro ano da execução do contrato, recebendo
aviso prévio indenizado.
Assim, faremos o cálculo da incidência da mencionada contribuição em caso

de demissão mediante aviso prévio trabalhado ou indenizado.
Começaremos pelo cálculo em caso de demissão mediante aviso prévio

trabalhado.
(3.900,00 x 0,08) x 0,1
= 312,00 x 0,1
= 31,20
Onde:
0,01 = 10% (alíquota da contribuição social)
4.4.4. Contribuição social de 10% em caso de demissões mediante

aviso prévio indenizado
[(3.900,00 x 0,08) x 0,1] x 0,05
= [312,00 x 0,1] x 0,05
= 31,20 x 0,05
= 1,56
Onde:

250
0,01 = 10% (alíquota da contribuição social)
0,05 = 5% (probabilidade de ocorrência do aviso prévio indenizado, definido

hipoteticamente)
-------------------------
Efetuados os cálculos, podemos preencher o Módulo 3 da nossa planilha de

custos e formação de preços, com as necessárias adaptações para contemplar os
encargos trabalhistas e sociais decorrentes da rescisão dos contratos de trabalho:
MÓDULO 3 – PROVISÃO PARA RESCISÃO

3 Provisão para Rescisão Valor (R$)
A Aviso prévio trabalhado 75,83
B Incidência do Submódulo 2.2 sobre aviso prévio trabalhado 30,18
C Multa do FGTS e contribuição social sobre o aviso prévio trabalhado ------------------
C.1 Multa do FGTS (40%) 124,80
C.2 Contribuição social (10%) – Lei Complementar 110/2001 31,20
D Aviso prévio indenizado 16,25
E Incidência do FGTS sobre aviso prévio indenizado 1,30
F Multa do FGTS e contribuição social sobre o aviso prévio indenizado ------------------
F.1 Multa do FGTS (40%) 6,24
F.2 Contribuição social (10%) – Lei Complementar 110/2001 1,56
Total 287,36
251
4.5. RETENÇÃO EM CASO DE ADOÇÃO DE CONTA VINCULADA
A IN 05/2017 determina a retenção de valores - e depósito em conta

vinculada ao contrato de terceirização - correspondentes à multa de 40%, sobre os
depósitos no FGTS, bem como da contribuição social instituída pela Lei
Complementar 110/2001, na alíquota de 10% e também calculada sobre o
montante dos depósitos no FGTS.
IN 05/2017
ANEXO VII-B
[...]
[...]
ANEXO XII
provisões:
causa; e
Já a Resolução CNJ 169 determina a retenção somente do valor

correspondente à multa de 40%, sobre os depósitos no FGTS.
RESOLUÇÃO CNJ 169
252

[...]
I – férias;
II – 1/3 constitucional;
III – 13º salário;
IV – multa do FGTS por dispensa sem justa causa;
[...]
[...]
desta Resolução.
[...]
[...]
fins de retenção;
253
4.6. EXERCÍCIO: CÁLCULO DE PROVISÃO PARA RESCISÃO
A partir dos dados obtidos em resposta aos exercícios propostos nos tópicos:
- 2.4 (Módulo 1: remuneração do trabalhador); e
- 3.2.12 (Submódulo 2.2: encargos previdenciários, FGTS e outras

contribuições);
calcule o valor dos itens que compõem o Módulo 3 (provisão para rescisão) e
preencha a planilha abaixo.
- Aviso prévio trabalhado = para 100% dos empregados
- Aviso prévio indenizado = probabilidade 5%
- Desconsiderar Lei 12.506/2011
- Incidência somente do FGTS sobre aviso o prévio indenizado
MÓDULO 3 – PROVISÃO PARA RESCISÃO

3 Provisão para Rescisão Valor (R$)
A Aviso prévio trabalhado
B Incidência do Submódulo 2.2 sobre aviso prévio trabalhado
C Multa do FGTS e contribuição social sobre o aviso prévio trabalhado ------------------
C.1 Multa do FGTS (40%)
C.2 Contribuição social (10%) – Lei Complementar 110/2001
D Aviso prévio indenizado
E Incidência do FGTS sobre aviso prévio indenizado
F Multa do FGTS e contribuição social sobre o aviso prévio indenizado ------------------
F.1 Multa do FGTS (40%)
F.2 Contribuição social (10%) – Lei Complementar 110/2001
Total
254

CUSTO DE REPOSIÇÃO DO PROFISSIONAL AUSENTE
Segundo esclarece a nota 1 ao Módulo 4 do modelo de planilha da IN

05/2017, as despesas desse grupo "se referem ao custo dos dias trabalhados pelo
repositor/substituto que por ventura venha cobrir o empregado nos casos de
Ausências Legais (Submódulo 4.1) e/ou na Intrajornada (Submódulo 4.2), a
depender da prestação do serviço." (sic)
Estimaremos, então, o custo para a colocação de substitutos dos empregados

do contratado que faltarem ao serviço, porém sem prejuízo da remuneração. Trata-
se de ausências legalmente admitidas.
255
5.1. SUBMÓDULO 4.1: AUSÊNCIAS LEGAIS
Começaremos pelo Submódulo 4.1, que prevê o custo de substituição em

virtude de férias, licença paternidade, afastamento por motivo de acidente do
trabalho e custo decorrente do afastamento maternidade, além de outros
afastamento genericamente previstos na legislação.
O fundamento legal para as ausências mencionadas no Submódulo 4.1 é

indicado no quadro a seguir:
AUSÊNCIAS LEGAIS
Férias Arts. 129-153, CLT, c/c art. 7º, XVII, CF/88
Ausências legais Art. 473, CLT
Art. 473, III, CLT, c/c art. 7º, XIX e art. 10, § 1º, II, ADCT,
Licença paternidade
CF/88
Ausência por acidente do
Arts. 19-23 e 60, Lei 8.213/91, c/c art. 75, RPS
trabalho
Afastamento maternidade art. 7º, XVIII da CF/88 c/c o art. 392 e 392-A da CLT
5.1.1. Férias (remuneração do substituto)
Todo trabalhador tem direito a um período de férias após 12 meses de

trabalho (período aquisitivo). Supondo que o empregado não tenha nenhuma falta
injustificada no período aquisitivo, ele terá direito a afastar-se do trabalho por 30
dias, sem prejuízo da remuneração (férias).
Ao conceder o direito de férias aos seus empregados, a empresa contratada

tem dois custos: pagar o salário relativo ao período de férias, acrescido do
respectivo adicional (1/3) àquele que frui o direito; e, para que o posto não fique a
descoberto e não haja inexecução dos serviços, deverá colocar um substituto, ao
qual deverá remunerar com o mesmo salário do substituído.
A planilha já contém, no Módulo 1, previsão da remuneração do empregado

“titular”, chamemos assim. O terço constitucional de férias do substituto não é
contemplado explicitamente no modelo de planilha adotado (assim como não são
uma série de outros encargos nos quais a empresa incorre para prestar os
serviços); é custo coberto, entendemos, pela rubrica denominada “custos
indiretos”, prevista no Módulo 6 do modelo de planilha da IN 05/2017.
256
Agora calcularemos o custo mensal que o contratado tem com a

remuneração do substituto do empregado que goza férias, ou seja, a
remuneração correspondente a 30 dias.
Segue a memória de cálculo:
(3.900,00 / 12)
= 325,00
Onde:
12 = número de meses no ano, para apuração do custo mensal da despesa
5.1.1.1. Retenção, em caso de adoção de conta vinculada
A rigor, entendemos que essa rubrica não deveria ser objeto de provisão
na conta vinculada, porquanto se trata da remuneração devida ao substituto do
profissional que goza férias, paga em folha de pagamento da própria administração
da empresa contratada; vale dizer, o pagamento do substituto não é registrado na
folha de pagamento do tomador dos serviços, tampouco na GFIP.
Assim, esse profissional, o substituto, não é mão de obra cedida para o

tomador. Não há, portanto, possibilidade de responsabilização por eventual
inadimplemento da empresa.
Sob esse viés, a inclusão dessa rubrica nos depósitos a serem feitos na conta
vinculada não se justificaria. Entretanto, tanto a IN 05/2017 como a Resolução CNJ
169 mencionam apenas a rubrica “férias”, sem estabelecer a distinção,
determinando a provisão em conta vinculada do valor correspondente.
5.1.2. Ausências legais
Quando um trabalhador falta ao trabalho sem justificativa, tem o necessário

desconto do valor correspondente em sua remuneração. Contudo, a lei (art. 473 da
CLT - redação atual dada pela Lei 13.257/2016) prevê hipóteses de faltas
justificadas, vale dizer, situações em que o empregado poderá faltar ao serviço e
não ter qualquer desconto em sua remuneração (por exemplo: doação de sangue;
257
retirar título de eleitor; falecimento de cônjuge; acompanhar filho até 6 anos em

consulta médica; acompanhar esposa grávida em consultas e exames; etc.)
Ocorrendo isso durante a execução do nosso contrato, a empresa terá o custo

de colocação de um substituto no lugar daquele prestador de serviço ausente. Essa
despesa é calculada por estimativa ou probabilidade de ocorrência. Preveem-
se quantos dias, no período de um ano, esse evento poderá ocorrer, calcula-se o
valor correspondente, com base na remuneração do empregado e insere-se o dado
na planilha.

dizer, esse é um item da planilha que não sofrerá alteração majoração do seu valor
durante a vigência do contrato, ressalvada a possibilidade de negociação quando
da repactuação.
Adotamos, arbitrariamente, que durante a vigência do nosso contrato

ocorrerá 7 faltas justificadas por ano. Faz-se o cálculo do custo mensal dessa
despesa da seguinte maneira:
[(3.900,00 / 30) x 7] / 12
= [130 x 7] / 12
= 910,00 / 12
= 75,83
Onde:
30 = número de dias no mês, para apuração do salário/dia
2 = número estimado de faltas justificadas no ano
5.1.3. Licença paternidade
Todo trabalhador que tiver filho terá direito a afastar-se do trabalho por 5
dias, sem prejuízo da remuneração (art. 10, § 1º do ADCT, CF/88).
258
Caso o empregador adira ao Programa Empresa Cidadã, a licença pode ser

prorrogada por mais 15 dias, conforme dispõe o art. 1º da Lei 11.770/2008, na
redação dada pela Lei 13.257/2016. Como a possibilidade da prorrogação
depende de opção da empresa, não consideraremos tal despesa para a elaboração
de nossa planilha, até porque, ainda que possível a concessão do direito, depende
de prévio requerimento do trabalhador, além de o encargo da empresa ser despesa
dedutível do IRPJ (art. 5º Lei 11.770/2008).
Assim, o contratado terá o custo de colocação de um substituto no lugar

daquele prestador de serviço ausente. Essa despesa é calculada por estimativa
ou probabilidade de ocorrência. Estima-se a probabilidade de ocorrência, no
período de um ano, desse evento, calcula-se o valor correspondente, com base na
remuneração do empregado e insere-se o dado na planilha.

dizer, esse é um item da planilha que não sofrerá majoração do seu valor relativo
durante a vigência do contrato, ressalvada a possibilidade de negociação quando
da repactuação.
Assim, devemos estimar esse custo. Adotamos, arbitrariamente, que em

nosso contrato 2% dos prestadores de serviço tornar-se-ão pais no primeiro ano
(probabilidade de ocorrência). Faz-se o cálculo do custo mensal dessa despesa da
seguinte maneira:
{[(3.900,00 / 30) x 5] / 12} x 0,02
= {[130,00 x 5] / 12} x 0,02
= {650,00 / 12} x 0,02
= 54,17 x 0,02
= 1,08
Onde:
259
5 = número de dias da licença paternidade
0,02 = 2% (probabilidade de ocorrência de licenças paternidade no ano; dado

estimado)
5.1.4. Ausência por acidente de trabalho
Todo trabalhador/segurado da Previdência Social tem direito a um benefício

previdenciário, em caso de moléstia que o afaste do trabalho por mais de 16 dias,
em virtude de acidentes no exercício da atividade profissional, ou doenças
adquiridas ou desencadeadas pelo exercício do trabalho ou das condições em que
este é realizado e com ele se relacione diretamente.
O benefício é o mesmo auxílio devido em caso de doença. Até o 15ª dia, a

remuneração é paga normalmente pela empresa. Do 16º dia em diante, o
trabalhador recebe o benefício previdenciário.
Na ocorrência do sinistro, o contratado terá o custo de colocação de um

substituto no lugar daquele prestador de serviço afastado. Essa despesa é
calculada por estimativa ou probabilidade de ocorrência. Preveem-se quantos
dias, no período de um ano, esse evento poderá ocorrer, calcula-se o valor
correspondente, com base na remuneração do empregado, e insere-se o dado na
planilha.

dizer, esse é um item da planilha que não sofrerá majoração do seu valor durante a
vigência do contrato, ressalvada a possibilidade de negociação quando da
repactuação.
Adotamos, arbitrariamente, que em nosso contrato haverá a ocorrência de 5

faltas no ano por motivo de doença acidentária ou acidente do trabalho.
Faz-se o cálculo do custo mensal da seguinte maneira:
[(3.900,00 / 30) x 5] / 12
= [130,00 x 5] / 12
260
= 650,00 / 12
= 54,16
Onde:
5 = número estimado de faltas no ano por motivo de doença acidentária ou

acidente do trabalho
12 = número de meses no ano, para apuração do custo mensal
Determina o art. 28, inciso III, do Regulamento do FGTS, aprovado pelo

Decreto 99.684/90, a incidência do FGTS sobre o auxílio-doença acidentário –
benefício previdenciário concedido após o 16º dia de afastamento.
Porém, como o modelo proposto pela IN 05/2017 não prevê essa despesa e
seu o impacto financeiro é irrelevante (pois depende da ocorrência de acidente do
trabalho que acarrete afastamento superior a 16 dias), não cotaremos o respectivo
custo em nossa planilha.
5.1.5. Afastamento maternidade
Toda empregada que tiver filho tem direito a afastar-se do trabalho por 120
dias (art. 7º, XVIII da CF/88 c/c o art. 392 da CLT), podendo a licença ser
prorrogada por mais 60 dias, no âmbito do Programa Empresa Cidadã (vide art. 1º
da Lei 11.770/2008, alterada pela Lei 13.257/2016).
Em caso de adoção, a partir da obtenção da guarda judicial do menor, é

concedido o afastamento pelos prazos previstos no art. 392-A da CLT, incluído pela
Lei 10.421/2002. A Lei 8.213/91 disciplina, no art. 71-A, a concessão do salário
maternidade, na hipótese. A prorrogação da licença também se aplica à adotante,
conforme Lei 13.257/2016.
Deixamos de considerar a possibilidade da prorrogação da licença

maternidade nos nossos cálculos, pois, além de tratar-se de opção, deferida
mediante requerimento da trabalhadora, é despesa que a empresa deduz do IRPJ,
conforme autoriza o art. 5º da Lei 11.770/2008.
261
Durante o período de afastamento de 120 dias, a empregada perceberá

benefício previdenciário, não recebendo do empregador, portanto, qualquer
remuneração (vide arts. 71 e 71-A da Lei 8.213/91). De fato, a empresa, embora
mantenha a empregada licenciada na folha de pagamento, deduzirá a remuneração
paga dos recolhimentos que fizer à Previdência Social.
Caso a licença maternidade seja estendida por mais 60 dias, o empregador

deduzirá a despesa do imposto de renda (art. 5º, Lei 11.770/2008), benefício fiscal,
portanto; logo, essa despesa não poderá ser repassada ao contratante.
A remuneração do substituto, acrescida de todos os encargos, já está

devidamente cotada em nossa planilha – é justamente a remuneração da
trabalhadora substituída (vide Módulo 1 e Submódulo 2.2). Então, qual é a despesa
que o contratado tem quando uma empregada sua entra em gozo de licença
maternidade?
Terá a empresa contratada, apenas e tão somente, o custo relativo à

remuneração de férias do substituto (proporcionais aos 120 dias de afastamento
obrigatório da empregada em licença maternidade). É que esse empregado terá, a
cada 12 meses trabalhados, direito a férias, cuja aquisição se dá, em parte, no
período em que estiver prestando serviço ao tomador, no caso, o órgão ou entidade
contratante. Esse é o custo que estimaremos em nossa planilha.
A título de informação, registre-se que o STJ, em julgado na sistemática do

Recurso Especial Repetitivo, firmou entendimento de que o salário maternidade
sofre incidência da contribuição previdenciária, encargo que já foi por nós
considerado, ao incidirmos o Submódulo 4.1 sobre o Módulo 1. Segue excerto da
deliberação:

DOENÇA.
[...]
1.3 Salário maternidade.
O salário maternidade tem natureza salarial e a transferência do encargo à
Previdência Social (pela Lei 6.136/74) não tem o condão de mudar sua
natureza.
[...]
262
Não é por outra razão que, atualmente, o art. 28, § 2º, da Lei 8.212/91
dispõe expressamente que o salário maternidade é considerado salário de
contribuição. Nesse contexto, a incidência de contribuição previdenciária
sobre o salário maternidade, no Regime Geral da Previdência Social,
decorre de expressa previsão legal.
[...]
Não é dado ao Poder Judiciário, a título de interpretação, atuar como
legislador positivo, a fim estabelecer política protetiva mais ampla e, desse
modo, desincumbir o empregador do ônus referente à contribuição
previdenciária incidente sobre o salário maternidade, quando não foi esta a
política legislativa.
Nesse ponto cabe uma ponderação: essa despesa não poderia ser
considerada custo indireto – despesa administrativa do contratado – e, assim, ser
inclusa no item “Custos indiretos”, componente do Módulo 6? Ou, mais
apropriadamente, não poderia ser incluída no Submódulo 4.1 - Custo de Reposição
do Profissional Ausente?
Não seria desarrazoada, desde que justificada, a exclusão desse item da

planilha de custos e formação de preços. Contanto que o edital do certame
esclareça que essa despesa deverá ser coberta pelo valor cotado a título de custos
indiretos, porquanto o substituto (vulgarmente chamado de folguista) integra a
folha do escritório administrativo da empresa.
Essa despesa é calculada por estimativa. Faz-se a previsão da probabilidade

de ocorrência do evento no período de um ano, calcula-se o valor correspondente,
com base na remuneração do empregado, e insere-se o dado na planilha.

realidade, a ser observada durante toda a execução do contrato. Vale dizer, esse é
um item da planilha que não sofrerá alteração durante toda a execução do
contrato, ressalvada a possibilidade de negociação quando da repactuação.
Frisamos: não se deve prever na planilha o custo integral da substituição da

empregada em gozo de licença-maternidade, pois, como vimos, o contratado não
arca integralmente com essa despesa para prestar o serviço, mas tão somente o
custo das férias proporcionais do substituto.
Assim, estimaremos o custo da parcela. Adotamos, arbitrariamente, que

apenas 2% dos prestadores de serviço gozarão licença maternidade no primeiro
ano do contrato (em outros termos, probabilidade de ocorrência).
263
Faz-se o cálculo do custo das férias proporcionais do substituto da seguinte

maneira:
({[3.900,00 + (3.900,00 / 3)] x 0,3333} / 12) x 0,02
= ({[3.900,00 + 1.300,00] x 0,3333} / 12) x 0,02
= ({5.200,00 x 0,3333} / 12) x 0,02
= (1.733,16 / 12) x 0,02
= 144,43 x 0,02
= 2,89
Onde:
3.900,00 = remuneração da empregada em licença maternidade (Módulo 1)
3 = divisor para cálculo do adicional de férias (1/3 constitucional)
0,3333 = corresponde ao período, em um ano, das férias proporcionais do

substituto (4 meses > 4/12 = 0,3333)
12 = número de meses no ano, para fins de apuração do custo mensal das

férias
0,02 = 2% (percentual arbitrado – probabilidade de ocorrência de

afastamentos por motivo de licença-maternidade)
5.1.6. Incidência de encargos do Submódulo 2.2
Sobre todas as parcelas do Submódulo 4.1, de natureza remuneratória,

incidem integralmente os encargos discriminados no Submódulo 2.2 (no caso,
39,80%).
Faz-se o cálculo multiplicando-se o percentual de encargos pelo valor do

custo com remuneração do substituto, substituição essa motivada pela concessão
de férias, da seguinte maneira:
264
458,96 x 0,398
= 182,67
Onde:
458,96 = valor mensal cotado para remuneração do substituto, substituição

essa motivada pela concessão de férias
0,398 (ou 39,8%) = percentual cotado para encargos previdenciários e FGTS

(Submódulo 2.2)
Concluído o cálculo das despesas que o compõem, assim ficou o Submódulo

4.1 da nossa planilha:
MÓDULO 4 - CUSTO DE REPOSIÇÃO DO PROFISSIONAL AUSENTE

SUBMÓDULO 4.1 – AUSÊNCIAS LEGAIS
4.1 Composição do custo de reposição do profissional ausente Valor (R$)
A Férias (remuneração do substituto) 325,00
B Ausências legais 75,83
C Licença paternidade 1,08
D Ausência por acidente de trabalho 54,16
E Afastamento maternidade (férias do substituto) 2,89
F Outros (especificar) ------------------
Subtotal (A + B + C + D + E + F) 458,96
Incidência do Submódulo 2.2 sobre o custo de substituição em
G 182,67
virtude ausências legais (39,8% x Subtotal)
Total 641,63
Nota 1: As alíneas "A" a "F" referem-se somente ao custo que será pago ao repositor pelos dias
trabalhados quando da necessidade de substituir a mão de obra alocada na prestação do
serviço.
265
5.1.7. Exercício: cálculo de ausências legais
- 2.4 (Módulo 1: composição da remuneração); e
- 3.2.12 (Submódulo 2.2; encargos totais de 39,8%),
calcule o valor dos itens que compõem o Submódulo 4.1 (custo de reposição
do profissional ausente) e preencha a planilha abaixo.
- 2 faltas no ano em virtude ausências legais
- 2% de probabilidade de ocorrência de licença paternidade
- 5 faltas no ano por motivo de acidente do trabalho
- 2% de probabilidade de ocorrência de licença maternidade
MÓDULO 4 - CUSTO DE REPOSIÇÃO DO PROFISSIONAL AUSENTE

SUBMÓDULO 4.1 – AUSÊNCIAS LEGAIS
4.1 Composição do custo de reposição do profissional ausente Valor (R$)
A Férias (remuneração do substituto)
B Ausências legais
C Licença paternidade
D Ausência por acidente de trabalho
E Afastamento maternidade (férias do substituto)
F Outros (especificar) ------------------
Subtotal (A + B + C + D + E + F)
Incidência do Submódulo 2.2 sobre o custo de substituição em
G
virtude ausências legais (39,8% x Subtotal)
Total
Nota 1: As alíneas "A" a "F" referem-se somente ao custo que será pago ao repositor pelos dias
trabalhados quando da necessidade de substituir a mão de obra alocada na prestação do
serviço.
266
5.2. SUBMÓDULO 4.2: INTRAJORNADA - SUBSTITUIÇÃO DO TRABALHADOR EM

INTERVALO PARA REPOUSO E ALIMENTAÇÃO – REFLEXOS DA REFORMA
TRABALHISTA
Nota ao Submódulo 4.2 do modelo de planilha da nova IN 05/2017 esclarece

que a despesa cotada tem por objetivo remunerar a contratada pelo custo de
substituição do trabalhador em gozo de intervalo para repouso e alimentação,
comumente chamado intervalo intrajornada.
Com vistas a preservar a saúde do trabalhador, determina a lei que seja

concedido um intervalo, dentro da jornada diária de trabalho, para descanso e
alimentação. É o chamado intervalo intrajornada.
CLT
Art. 71 - Em qualquer trabalho contínuo, cuja duração exceda de 6 (seis)
horas, é obrigatória a concessão de um intervalo para repouso ou
alimentação, o qual será, no mínimo, de 1 (uma) hora e, salvo acordo
escrito ou contrato coletivo em contrário, não poderá exceder de 2 (duas)
horas.
Ressalte-se que o período do intervalo intrajornada, desde que regularmente

concedido, não é computado como hora trabalhada – não integra a jornada e não é
remunerado.
Como determina o art. 71 da CLT, a concessão do intervalo intrajornada é

obrigatória. Caso não seja concedido, o empregador deverá indenizar o empregado,
pagando-lhe o equivalente ao período suprimido ou não concedido, com acréscimo
de no mínimo 50%. É o que determina o § 4º do dispositivo, na redação dada pela
Lei 13.467/2017.
CLT
Art. 71 – [...]
§ 4º - A não concessão ou a concessão parcial do intervalo intrajornada
mínimo, para repouso e alimentação, a empregados urbanos e rurais,
implica o pagamento, de natureza indenizatória, apenas do período
suprimido, com acréscimo de 50% (cinquenta por cento) sobre o valor da
remuneração da hora normal de trabalho.
Vemos claramente, sem qualquer margem para dúvida, que a indenização

devida em decorrência da supressão do intervalo intrajornada tem caráter de
sanção, objetivando inibir o comportamento ilícito do empregador.
267
Como dissemos no subitem 2.1.9, não há qualquer justificativa razoável para

a inclusão da despesa na planilha de custos e formação de preços. A sanção deve
ser suportada única e exclusivamente por quem pratica o ato ilícito, no caso, o
empregador. É de todo repudiável transferir esse custo – imposto pela prática de
ato vedado pela lei – para a Administração contratante.
De fato, a despesa aqui prevista no Submódulo 4.2 não se destina a essa

finalidade, mas a, como dissemos no início, cobrir custos com substituição do
profissional em gozo regular do intervalo intrajornada.
Obviamente, essa despesa será prevista na planilha somente naqueles casos

em que a Administração contratante, dadas as características e a natureza dos
serviços contratados, exigir a sua execução de forma ininterrupta, o que,
forçosamente, demandará a substituição do trabalhador.
Assim, quando a substituição não for exigida, por óbvio essa despesa
não será cotada na planilha, nem admitida em proposta.
Embora preveja a despesa na planilha, o Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão (MPDG) não esclareceu, nem minimamente, que itens
de custo com o empregado substituto comporão a despesa cotada no Submódulo
4.2 (Intrajornada).
Todas as despesas anteriormente estudadas neste Curso e as que ainda

estudaremos na Parte 6, poderiam, a rigor, compor o cálculo do custo com
substituição do trabalhador em intervalo intrajornada, proporcionalmente aos
períodos de substituição.
Mas, convenhamos, adotar essa metodologia tornaria o cálculo

extremamente complexo.
Que custos, então, devem compor essa despesa? Isso não foi esclarecido
pelo MPDG.
Somos de opinião que a planilha de custos e formação de preços para

contratos de terceirização é meramente demonstrativa da remuneração cobrada
pelo particular contratado; não é exaustiva, no sentido de que não exaure todos os
custos nos quais incorre o prestador de serviços.
Não há necessidade, portanto, de detalhar todos os possíveis custos

incorridos (e isso nem é possível, convenhamos) para a prestação dos serviços.
268
Esse custo - cobertura em função de intervalo intrajornada - é, a nosso sentir,

despesa indireta, a ser contemplada na definição, pela empresa em sua proposta,
da taxa que cobrará a título de "custos indiretos".
Seria considerada essa despesa custo direto se os trabalhadores empregados

nas substituições de outros em intervalo intrajornada fossem considerados mão de
obra cedida para a Administração contratante. Ou seja, uma equipe de "reserva"
disponibilizada para atender exclusivamente ao contratante. Fora dessa hipótese,
não consideramos adequada a cotação dessa despesa na planilha, por constituir,
frise-se, custo indireto.
Dito isto, a Administração contratante deverá indicar expressamente (na

planilha anexa ao projeto básico ou termo de referência), apresentando memória
de cálculo e demonstração da metodologia empregada para a cotação da despesa,
os itens de custo que compõem o Submódulo 4.2 (Intrajornada). E, por óbvio,
deverá exigir que o licitante faça o mesmo, ao cotar a despesa: indicar a
metodologia empregada e apresentar memória de cálculo.
Para os fins do nosso estudo, cotaremos apenas o valor da remuneração

correspondente às horas de efetiva substituição. Para tanto, consideraremos
que nosso vigilante (44h/semanal, diurno) trabalhará 22 dias no mês, tendo
pactuado com o seu empregador intervalo intrajornada de 1 (uma) hora por
dia), totalizando, portanto, 22 horas de remuneração devidas ao substituto.
Consideraremos, então, os parâmetros a seguir para o cálculo:
- remuneração do vigilante (Módulo 1) = R$ 3.900,00
- divisor para apuração do valor de uma hora de remuneração = 220

(adotado, em obediência à metodologia determinada pelo art. 64 da CLT)
- dias de trabalho no mês = 22
- intervalo intrajornada = 1 hora/dia
Dados os parâmetros, o cálculo é feito da seguinte maneira:
(3.900,00 / 220) x 22
= 17,73 x 22
= 390,06
269
Onde:
220 = divisor utilizado para apurar o valor da remuneração horária

(conforme metodologia determinada pelo art. 64 da CLT)
22 = número de dias considerados de prestação de serviços no mês
5.2.1. Incidência dos encargos do Submódulo 2.2
A despesa com substituição do empregado em gozo de intervalo intrajornada

é, evidente, classificada como remuneração, sobre ela incidindo todos os encargos
do Submódulo 2.2: contribuições previdenciárias, FGTS e outras contribuições.
Considerada a incidência, o Submódulo 4.2 ficará assim composto:
MÓDULO 4: CUSTO DE REPOSIÇÃO DO PROFISSIONAL AUSENTE

SUBMÓDULO 4.2 – INTRAJORNADA
4.2 Intrajornada Valor (R$)
A Intervalo para repouso e alimentação 390,06
B Incidência do Submódulo 2.2 (39,8%) sobre intrajornada 155,24
Total 545,30
Nota: Quando houver a necessidade de reposição de um empregado durante sua ausência nos
casos de intervalo para repouso ou alimentação deve-se contemplar o Submódulo 2.2.
Quadro-Resumo do Módulo 4 - Custo de Reposição do Profissional Ausente

4 Custo de Reposição do Profissional Ausente Valor (R$)
4.1 Ausências legais 641,63
4.2 Intrajornada 545,30
Total 1.186,93
270
5.2.2. Exercício: cálculo de intrajornada
- 2.4 (Módulo 1: composição da remuneração); e
- 3.2.12 (Submódulo 2.2; encargos totais de 39,8%),
calcule o valor da cobertura intrajornada, que compõe o Submódulo 4.2 e

preencha a planilha abaixo.
- 20 dias de prestação de serviços no mês;
- o custo de substituição se limitará à remuneração do trabalhador.
MÓDULO 4: CUSTO DE REPOSIÇÃO DO PROFISSIONAL AUSENTE

SUBMÓDULO 4.2 – INTRAJORNADA
4.2 Intrajornada Valor (R$)
A Intervalo para repouso e alimentação
B Incidência do Submódulo 2.2 (39,8%) sobre intrajornada
Total
Nota: Quando houver a necessidade de reposição de um empregado durante sua ausência nos
casos de intervalo para repouso ou alimentação deve-se contemplar o Submódulo 2.2.
271

INSUMOS DIVERSOS
Além dos benefícios mensais e diários, há outros insumos utilizados para a

prestação dos serviços, comumente empregados na execução de contratos de
terceirização.
Segundo o modelo de planilha da IN 05/2017, são denominados insumos

diversos, tais como, uniformes, materiais e equipamentos empregados na execução
dos serviços.
272
6.1. UNIFORMES
Caso a Administração exija que os empregados da empresa contratada se

apresentem ao local da prestação dos serviços uniformizados, é necessário estimar
o custo mensal desse insumo.
Para apurar o custo mensal desse item, é necessário, antes de qualquer

providência, conhecer a descrição dos uniformes exigidos pela Administração: o
modelo, os tipos de peças (camisas, paletós, calças, cintos, gravatas, sapatos ou
tênis, etc.) e os respectivos quantitativos (mudas por ano), conforme definida nos
estudos técnicos preliminares e que será reproduzida no Projeto Básico ou
Termo de Referência.
Conhecidas as características do uniforme, apura-se o valor mensal do

insumo multiplicando-se o valor unitário do conjunto pelo número de mudas a
serem usadas em um ano e dividindo-se o resultado pelo número de meses no ano
(12).
Adotaremos, para fins do cálculo do valor mensal do insumo, os seguintes

dados hipotéticos:
- valor unitário do uniforme = 250,00
- número de mudas a serem usadas no ano = 3 por empregado
(250 x 3) / 12
= 750,00 / 12
= 62,50
273
6.2. MATERIAIS
Havendo necessidade de utilização de materiais ou outros produtos

diretamente na execução dos serviços, os estudos técnicos preliminares
indicarão expressamente o quantitativo a ser empregado no período de um ano
(12 meses) – período inicial de vigência do contrato.
Individualizados os materiais e o seu respectivo quantitativo anual, apura-

se o seu custo estimado mensal, por meio de pesquisa de preços de mercado. São
fontes de pesquisa aceitáveis: jornais, revistas especializadas, páginas de
fornecedores ou fabricantes na internet, tabelas dos fabricantes, contratações
recentes da Administração Pública de objetos similares, consulta direta a
fornecedores.
O orçamento estimado deverá discriminar, em planilha auxiliar, o custo de

cada material a ser empregado na execução dos serviços.
Adotaremos, para fins do cálculo do valor mensal desse item, que o

contratado gastará, anualmente, com materiais para prestar os serviços de
vigilância, R$ 2.400,00 (total discriminado em planilha demonstrativa dos custos
unitários dos materiais). Faz-se o cálculo da despesa para o posto de serviço da
seguinte maneira:
(2.400,00 / 12)
= 200,00
274
6.3. DEPRECIAÇÃO DE EQUIPAMENTOS
Havendo necessidade do emprego de equipamentos, máquinas ou

automóveis diretamente na execução dos serviços, os estudos técnicos
preliminares os indicarão expressamente, com respectivos quantitativos.
Individualizados os equipamentos e o seu respectivo quantitativo anual,

apura-se o seu custo estimado mensal, por meio de pesquisa de preços de
mercado. São fontes de pesquisa aceitáveis: jornais, revistas especializadas,
páginas de fornecedores ou fabricantes na internet, tabelas dos fabricantes,
contratações recentes da Administração Pública de objetos similares, consulta
direta a fornecedores.
Diferentemente dos materiais, os equipamentos não são cotados na

planilha pelo seu valor de aquisição integral, mas apenas o valor equivalente
à taxa de depreciação anual.
Se essa metodologia não for utilizada, a Administração pode cometer o erro

de remunerar o contratado, ao fim de um ano, pelo custo de aquisição integral do
equipamento, o que seria danoso para o erário, pela ocorrência de sobrepreço,
como se extrai do seguinte excerto de deliberação do TCU, em processo de
fiscalização em contrato de terceirização:
[RELATÓRIO]
2.21. A justificativa de que os itens "equipamentos" e "depreciação de
equipamentos" devem estar separados, não traz esclarecimento quanto ao
fato da empresa prestadora de serviços estar cobrando da administração
pública valores indevidos, afinal, se o órgão contratante está, por exemplo,
pagando à empresa, durante o contrato, o valor relativo ao equipamento
utilizado no serviço e, ainda, os custos referentes à depreciação da
equipagem, ocorrerá que a empresa, ao final do contrato, terá um
equipamento novo comprado com dinheiro advindo do ajuste e cujos
custos de depreciação lhe foram pagos, ou seja, o equivalente a um
armamento novo. Dessa forma, a empresa terá auferido um equipamento
da administração pública de modo inidôneo. Essa análise também é válida
para a utilização concomitante do item "armas e munições" e da rubrica
"depreciação de armas" na planilha de formação de custos e preços de
serviços de vigilância.
[VOTO]
8. Os elementos dos autos, de fato, revelam a ocorrência de sobrepreço no
contrato n. 12/2007, assinado entre a [omissis] e a empresa [omissis].
275
A depreciação é conceituada como a importância correspondente à

diminuição do valor dos bens do ativo resultante do desgaste pelo uso, ação da
natureza e obsolescência normal (vide art. 305 do Decreto 3.000/99 –
Regulamento do Imposto de Renda).
O prazo de vida útil e a taxa de depreciação anual de equipamentos são

definidos pela Instrução Normativa RFB n.º 1.700, de 14.03.2017, que prevê, no
Anexo III (retificado por publicação no DOU de 13,04.2017, p. 53), o prazo de vida
útil e as respectivas taxas anuais de depreciação de equipamentos e outros ativos,
observada a Nomenclatura Comum do Mercosul.
IN RFB n.º 1.700/2017

Art. 121. Poderá ser computada como custo ou encargo, em cada
exercício, a importância correspondente à diminuição do valor dos bens
do ativo não circulante classificados como imobilizado resultante do
desgaste pelo uso, ação da natureza e obsolescência normal.
[...]
§ 5º Somente será permitida depreciação de bens móveis e imóveis
intrinsecamente relacionados com a produção ou comercialização dos bens
e serviços.
[...]
Art. 123. A quota de depreciação dedutível na apuração do IRPJ e da CSLL
será determinada mediante a aplicação da taxa anual de depreciação sobre
o custo de aquisição do bem.
O orçamento estimado deverá discriminar, em planilha auxiliar, o custo de

cada equipamento a ser empregado na execução dos serviços.
Consideramos inapropriada a sistemática adotada pelo modelo de planilha da

IN 05/2017 – de incluir na planilha do posto de serviço o custo com depreciação de
equipamentos. Entendemos que essa despesa, assim como o custo com materiais a
serem empregados na execução dos serviços, não tem pertinência para a formação
do preço do posto de trabalho. Tem relevância apenas na formação do preço total
do contrato.
Assim, entendemos que a melhor prática seria a utilização de planilhas

auxiliares para a estimativa dos custos com materiais e depreciação de
equipamentos a serem empregados na execução dos serviços. Os respectivos totais
seriam consignados em planilha de totalização, na qual consignar-se-ia a incidência
das despesas indiretas, lucro e tributos.
Entretanto, como dissemos, adotaremos estritamente o modelo de planilha

tal como proposto pela IN 05/2017.
276
Adotaremos, para fins do cálculo do valor mensal dos equipamentos, que o

custo anual dos equipamentos utilizados na execução dos serviços de vigilância
corresponderá a R$ 3.600,00 (total discriminado em planilha demonstrativa dos
custos unitários dos equipamentos), com taxa anual de depreciação de 10%.
Faz-se o cálculo da despesa para o posto de serviço da seguinte maneira:
(3.600,00 x 0,1) / 12
= 360,00 / 12
= 30,00
Estimados os custos dos insumos diversos, vamos consigná-los em nossa

planilha:
MÓDULO 5: INSUMOS DIVERSOS
5 Insumos Diversos Valor (R$)
A Uniformes 62,50
B Materiais 200,00
C Equipamentos 30,00
D Outros (especificar) -------------------
Total 292,50
Nota: Valores mensais por empregado
277
6.4. EXERCÍCIO: CÁLCULO DE INSUMOS DIVERSOS
Calcule o valor dos itens que compõem o Módulo 5 (insumos diversos) e

preencha a planilha abaixo, considerando os seguintes dados:
- custo unitário da muda de uniforme = R$ 300,00
- número de mudas a serem entregues ao trabalhador no período de vigência

contratual (12 meses) = 4
- custo estimado do material a ser empregado na execução dos serviços no

período de vigência contratual (12 meses) = R$ 4.250,00
- preço estimado de aquisição dos equipamentos a serem empregados na

execução dos serviços no período de vigência contratual (12 meses) = R$
83.500,00
- taxa de depreciação anual dos equipamentos = 20%
MÓDULO 5: INSUMOS DIVERSOS

5 Insumos Diversos Valor (R$)
A Uniformes
B Materiais
C Equipamentos
D Outros (especificar) -------------------
Total
Nota: Valores mensais por empregado
278

CUSTOS INDIRETOS, LUCRO E TRIBUTOS
O último grupo de despesas estimadas para nosso contrato de prestação de

serviços é composto dos chamados custos indiretos, do lucro e dos tributos
incidentes sobre o faturamento do contratado (ou preço dos serviços), que
constituem o Módulo 6, segundo o modelo de planilha de custos e formação de
preços sugerido pela IN 05/2017.
279
7.1. CUSTOS INDIRETOS
Constituem custos indiretos as despesas operacionais e administrativas do

contratado para a execução dos serviços. São gastos referentes à administração do
negócio empresarial: aluguel dos escritórios, material de expediente, salários do
pessoal administrativo, encargos sociais, água, energia elétrica, equipamentos,
automóveis etc.
IN 05/2017
VI - CUSTOS INDIRETOS: os custos envolvidos na execução contratual
decorrentes dos gastos da contratada com sua estrutura administrativa,
organizacional e gerenciamento de seus contratos, calculados mediante
incidência de um percentual sobre o somatório do efetivamente
executado pela empresa, a exemplo da remuneração, benefícios mensais e
diários, insumos diversos, encargos sociais e trabalhistas, tais como os
dispêndios relativos a:
a) funcionamento e manutenção da sede, aluguel, água, luz, telefone,
Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU), dentre outros;
b) pessoal administrativo;
c) material e equipamentos de escritório;
d) preposto; e
e) seguros.
Para apurar o valor a ser cotado na planilha, deve-se pesquisar, junto ao

mercado de empresas do ramo do objeto da contratação, qual é a taxa média de
custos indiretos praticada, em termos percentuais.
Esse item é cotado mediante utilização de taxa (em termos percentuais), por
ser impossível o detalhamento dos custos indiretos.
O porcentual de custos indiretos incide sobre o total das despesas com

mão de obra e insumos (somatório dos Módulos 1, 2, 3, 4 e 5).
Adotaremos, para fins de cálculo do valor mensal dos custos indiretos que a
taxa média praticada no mercado, pelas empresas prestadoras de serviço de
vigilância, é de 15%.
280
(Módulo 1 + Módulo 2 + Módulo 3 + Módulo 4 + Módulo 5) x taxa %
= (3.900,00 + 3.039,99 + 287,36 + 1.186,93 + 292,50) x 0,15
= 8.706,78 x 0,15
= 1.306,02
281
7.2. LUCRO
O lucro é o ganho obtido pelo contratado, em razão dos serviços prestados. É

o que efetivamente o remunera.
A taxa média de lucro dever ser obtida, no nosso caso, mediante pesquisa
de preços junto ao mercado de empresas prestadoras de serviço do mesmo ramo
do objeto licitado, no nosso caso, vigilância.
Esse item é cotado mediante utilização de taxa (em termos percentuais), por
ser impossível o detalhamento do lucro.
O taxa de lucro incide sobre o total das despesas com mão de obra e
insumos (somatório dos Módulos 1, 2, 3, 4 e 5), mais os custos indiretos.
IN 05/2017
XI - LUCRO: ganho decorrente da exploração da atividade econômica,
calculado mediante incidência percentual sobre o efetivamente executado
pela empresa, a exemplo da remuneração, benefícios mensais e diários,
encargos sociais e trabalhistas, insumos diversos e custos indiretos.
Adotaremos, para fins do cálculo do valor mensal do lucro que a taxa média
praticada no mercado, pelas empresas prestadoras de serviço mediante
terceirização, é de 10%. Faz-se o cálculo da seguinte maneira:
(Módulo 1 + Módulo 2 + Módulo 3 + Módulo 4 + Módulo 5 + Custos Indiretos)

x taxa de lucro %
= (3.900,00 + 3.039,99 + 287,36 + 1.186,93 + 292,50 + 1.306,02) x 0,1
= 10.012,80 x 0,1
= 1.001,28
282
7.3. TRIBUTOS
Concluindo nosso orçamento estimado, devemos cotar todos os tributos que

tenham relação com a prestação dos serviços, levando-se em conta os regimes
tributários existentes: lucro real, lucro presumido e simples nacional.
Repetiremos aqui o que foi brevemente explanado na introdução do tópico

3.2.1 – encargos previdenciários, FGTS e outras contribuições – a respeito da
matéria.
Há três regimes de tributação do imposto de renda da pessoa jurídica (IRPJ)

que têm impacto na tributação (mais especificamente, na definição das alíquotas
do PIS e da COFINS – que veremos em capítulo próprio) das empresas prestadoras
de serviços terceirizados: o do lucro presumido; o do lucro real e o denominado
Simples Nacional (vide art. 246 e seguintes do Regulamento do Imposto de Renda
– Decreto 3.000/99).
Em brevíssima síntese, podemos extrair do Relatório do Acórdão

1753/2008 – Plenário as principais características dos regimes tributários do
lucro real e do lucro presumido e as respectivas alíquotas do PIS e da COFINS.
Por meio do acórdão acima mencionado, o TCU apreciou relatório de

Auditoria, sob a sistemática de fiscalização de orientação centralizada, por meio da
qual o Tribunal examinou contratos de vigilância e limpeza e conservação de 15
órgãos e entidades federais, nos Estados de Goiás, Ceará, Minas Gerais, Paraná,
Pernambuco e São Paulo, além de diversos Ministérios em Brasília.
[RELATÓRIO]
77. No regime de incidência cumulativa [vide: art. 4º, IV,Lei 9.718/98 c/c o
art. 10, II, Lei 10.833/2003], a base de cálculo é o total das receitas da
pessoa jurídica, sem deduções em relação a custos, despesas e encargos.
Nesse regime, as alíquotas da Contribuição para PIS/Pasep e da Cofins
são, respectivamente, de 0,65% e 3,00%.
78. As pessoas jurídicas de direito privado, e as que lhe são equiparadas
pela legislação do imposto de renda, que apuram o IRPJ com base no lucro
presumido ou arbitrado, estão sujeitas à incidência cumulativa.
79. No regime de não-cumulatividade do PIS e COFINS, instituído pelas leis
nºs 10.637/2002 e 10.833/2003, permite-se o desconto de créditos
apurados com base em custos, despesas e encargos da pessoa jurídica.
Nesse regime, as alíquotas da contribuição para PIS/Pasep e da Cofins são,
respectivamente, de 1,65% e 7,60%.
283
80. Cabe mencionar que, de acordo com a Secretaria da Receita Federal, as

empresas tributadas com base no lucro real estão sujeitas à incidência
não-cumulativa, exceto: as instituições financeiras, as cooperativas de
crédito, as pessoas jurídicas que tenham por objeto a securitização de
créditos imobiliários e financeiros, as operadoras de planos de assistência à
saúde, as empresas particulares que exploram serviços de vigilância e de
transporte de valores de que trata a Lei nº 7.102/1983, e as sociedades
cooperativas (exceto as sociedades cooperativas de produção agropecuária
e as sociedades cooperativas de consumo).
81. Dessa forma, verifica-se que, quanto aos serviços de vigilância, as
empresas estão sujeitas à incidência cumulativa, entretanto, em relação aos
serviços de limpeza e conservação, as empresas podem estar sujeitas à
incidência cumulativa ou a não-cumulativa.
82. Com base nas considerações feitas acima, adotamos para os serviços
de vigilância as alíquotas de 0,65% (PIS) e 3,00% (Cofins) e para os serviços
de limpeza, mesmo considerando que a maioria das empresas prestadoras
desse serviço são tributadas com base no lucro presumido, definimos a
alíquota de até 1,65% (PIS) e 7,60% (Cofins), assegurando a participação
nos certames licitatórios de empresas tributadas pelo lucro real.
As empresas optantes pelo Simples Nacional podem ter encargos sociais

reduzidos: pagam apenas a contribuição previdenciária, o FGTS e a contribuição
adicional (RAT ajustado), ressalvadas as exceções previstas no art. 17, c/c art. 18,
§§ 5º-B a 5º-E, da Lei Complementar 123/2006.
Para os fins do nosso estudo, adotamos o pressuposto de que todas as

empresas que participarão da nossa licitação para prestar os serviços terceirizados
de vigilância adotam o regime tributário do lucro presumido. Não nos
aprofundaremos nessa matéria, de ordem tributária, que é complexa, o que
poderia nos desviar dos objetivos deste curso. Basta-nos definir o regime, o que
nos permitirá efetuar os cálculos desejados.
Assim, repetimos, adotaremos, para a montagem do nosso orçamento

estimado, o regime tributário do lucro presumido.
Recomenda-se consignar expressamente no Termo de Referência e no Edital

do certame a metodologia de cálculo adotada e o regime de tributação do IRPJ
considerado, para fins de montagem da planilha de custos e formação de preços.
Ao elaborarmos a planilha de custos e formação de preços de um contrato de

terceirização, devem ser cotados os tributos federais, estaduais e municipais,
incidentes sobre o faturamento pela prestação dos serviços.
284
Os tributos federais que têm como fato gerador a receita ou faturamento pela
prestação de serviços e podem ser repassados ao contratante são:
• Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), instituída pela

Lei Complementar 7/70; tem por fim financiar o abono anual para
trabalhadores de baixa renda e o seguro desemprego, conforme
prescreve o art. 239 da CF/88. Tal contribuição tem por base de cálculo
o total das receitas auferidas, ou, em outros termos, o faturamento
mensal da empresa, incidindo, portanto, sobre o valor dos serviços
objeto do nosso contrato, conforme Lei 9.718/98 e art. 1º da Lei
10.637/2002 (na redação dada pela Lei 12.973/2014), na alíquota de
0,65% para as empresas prestadoras de serviço (art. 8º), optantes pelo
regime tributário do lucro presumido.
• Contribuição Para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS),

prevista no art. 195 da CF/88 e instituída pela Lei Complementar 70/91.
Trata-se de contribuição para a seguridade social. Tem por base de
cálculo a receita auferida ou faturamento da empresa, incidindo,
portanto, sobre o valor dos serviços objeto do nosso contrato, conforme
art. 1º da Lei 10.833/2003 (na redação dada pela Lei 12.973/2014). As
empresas optantes pelo regime do lucro presumido contribuem com 3%
da receita bruta mensal.
Consulte também a legislação tributária do Estado em que os serviços serão

prestados para verificar se há tributos estaduais incidentes sobre a prestação de
serviços.
No âmbito do Município em que os serviços são prestados, há a incidência do

imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS) – vide CF/88, art. 156, III. A Lei
Complementar 116/2003 definiu como fato gerador do imposto a prestação de
serviços constantes da listagem anexa à norma e definiu como base de cálculo o
preço do serviço.
A Lei Complementar 116/2003 fixou a alíquota máxima do ISS em 5%; os

Municípios podem fixar alíquota inferior a esse limite. Deve ser consultada a
legislação da municipalidade em que serão executados os serviços, para se obter a
alíquota do ISS. Adotaremos a alíquota máxima – 5% – no preenchimento de nossa
planilha.
Verificamos, portanto, que a base de cálculo dos tributos mencionados é o

custo total do serviço, por empregado (mão de obra, insumos, custos indiretos e
demais tributos).
285
Considerando que o próprio tributo integra a base de cálculo, faz-se o

cálculo “por dentro”, definindo-se um fator representativo da inclusão das
alíquotas dos tributos sobre o preço dos serviços, que será utilizado como divisor
(metodologia sugerida pela IN MPOG 18/97, revogada). O primeiro passo da
metodologia de cálculo é a definição do fator e da base de cálculo dos tributos, da
seguinte maneira:
Somatório das Fator (F) Preço (P)

alíquotas dos F = 1 – (X/100)
tributos (X) P = Preço / F
Cálculo do Valor dos Tributos

P x alíquota %
Alíquotas dos tributos (X) = 0,65 % (PIS) + 3% (COFINS) + 5% (ISS) = 8,65%
Fator (F)
= 1 – (X/100)
= 1 – (8,65 / 100)
= 1 – 0,0865
= 0,9135
Preço ou valor cobrado pelos serviços (P)
= (somatório dos Módulos 1, 2, 3, 4, 5 + Custos Indiretos + Lucro) / F
= (3.900,00 + 3.039,99 + 287,36 + 1.186,93 + 292,50 + 1.306,02 + 1.001,28)

/ 0,9135
= 11.014,08 / 0,9135
= 12.057,01 (preço dos serviços, com tributos)
286
7.3.1. Cálculo do valor dos tributos a cotar na planilha
PIS = Preço x alíquota (0,65%)
= 12.057,01 x 0,0065
= 78,37
COFINS = Preço x alíquota (3%)
= 12.057,01 x 0,03
= 361,71
ISS = Preço x alíquota (5%)
= 12.057,01 x 0,05
= 602,85
Obtidos os valores dos tributos, insira os dados na planilha:
MÓDULO 6: CUSTOS INDIRETOS, TRIBUTOS E LUCRO

6 Custos indiretos, tributos e lucro % Valor (R$)
A Custos indiretos 1.306,02
B Lucro 1.001,28
C Tributos ------------------
C.1 Tributos federais (especificar) ------------------
PIS 0,65 78,37
COFINS 3 361,71
C.2 Tributos estaduais (especificar) ------------------
C.3 Tributos municipais (especificar) ------------------
ISS 5 602,85
C.4 Outros tributos (especificar) ------------------
Total 3.350,23
Nota 1: Custos indiretos, tributos e lucro por empregado.

faturamento.
287
QUADRO-RESUMO DO CUSTO POR EMPREGADO

Mão de obra vinculada à execução contratual (valor por
Valor (R$)
empregado)
A Módulo 1 – Composição da Remuneração 3.900,00
B Módulo 2 – Encargos e Benefícios Anuais, Mensais e Diários 3.039,99
C Módulo 3 – Provisão Para Rescisão 287,36
D Módulo 4 – Custo de Reposição do Profissional Ausente 1.186,93
E Módulo 5 – Insumos Diversos 292,50
Subtotal (A + B + C + D + E) 8.706,78
F Módulo 6 – Custos Indiretos, Tributos e Lucro 3.350,23
VALOR TOTAL POR EMPREGADO 12.057,01
QUADRO-RESUMO DO VALOR MENSAL DOS SERVIÇOS

Valor (R$) Quantidade de Valor (R$) Valor (R$)
Quantidade
Tipo de Serviço Proposto por Empregados Proposto Total do
de Postos
Empregado por Posto por Posto Serviço
(A) (B) (C) D = (B x C) (E) F = (D x E)
Serviço 1
I (Vigilância 12.057,01 1 12.057,01 1 12.057,01
44h/semana)
Serviço 2
I
(indicar)
Serviço 3
I
(indicar)
VALOR MENSAL DOS SERVIÇOS (I+II+III+...)
288
7.4. EXERCÍCIO: CÁLCULO DE CUSTOS INDIRETOS, LUCRO E TRIBUTOS
Calcule o valor dos itens que compõem o Módulo 6 (custos indiretos,

lucro e tributos) e preencha a planilha abaixo, considerando os dados obtidos
em todos os exercícios anteriores (Módulos 1, 2, 3, 4 e 5).
Considere também os seguintes dados adicionais:
- taxa de custos indiretos = 12%
- taxa de lucro = 23%
- PIS = 0,65%
- COFINS = 3%
- ISS = 2%
MÓDULO 6: CUSTOS INDIRETOS, TRIBUTOS E LUCRO

6 Custos indiretos, tributos e lucro % Valor (R$)
A Custos indiretos
B Lucro
C Tributos ------------------
C.1 Tributos federais (especificar) ------------------
PIS 0,65
COFINS 3
C.2 Tributos estaduais (especificar) ------------------
C.3 Tributos municipais (especificar) ------------------
ISS 5
C.4 Outros tributos (especificar) ------------------
Total
Nota 1: Custos indiretos, tributos e lucro por empregado.

faturamento.
289
LEITURA COMPLEMENTAR
Para ampliar seus conhecimentos sobre os temas objeto de estudo neste

Curso, sugerimos a leitura das obras a seguir indicadas:
- Almeida, Anadricea Vicente de. Novas considerações sobre a organização

da planilha de custos da IN n° 2/08 alterada pela recente portaria n° 7/11. IN:
Revista Zênite : ILC : Informativo de licitações e contratos, v. 18, n. 206, p. 374-379,
abr. 2011.
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ENTENDENDO A PLANILHA DE

CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS

Erivan Pereira de Franca

3.2.5. SESI ou SESC .............................................................................................................................................. 204

PARTE 1 – CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O processo de contratação pública envolve basicamente três fases:

1ª) Planejamento da Contratação – fase preliminar e mais importante,

2ª) Licitação – procedimento para escolha do fornecedor, mediante processo

3º) Gestão e Fiscalização da Execução do Contrato – acompanhamento,

A elaboração do orçamento estimado – na forma de planilha – deve se dar na

Essa sistemática foi agora, finalmente, contemplada na norma que disciplina

A bem da verdade, norma anterior, porém específica para contratações na

O orçamento para contrato de terceirização – objeto de nosso estudo neste

Nestas considerações iniciais, teceremos breves comentários sobre a

Adotaremos, em nosso estudo, o modelo de planilha de custos e formação

Antes, porém, de iniciarmos nossa abordagem impende tecer brevíssimas

A IN 05/2017 é de observância cogente pelos órgãos e entidades integrantes

O SISG foi criado em obediência ao comando do Decreto-Lei 200/67, que, no

Como o órgão que expediu a IN 05/2017 é da estrutura do Poder Executivo

Os órgãos e entidades dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, do

Importa noticiar que, no âmbito do Distrito Federal, o Decreto n.º

Recomenda-se, assim, observar criticamente as disposições da IN 05/2017,

Destacaríamos os seguintes julgados do Tribunal de Contas da União, nos

Cite-se, como exemplo de norma que autoriza a adoção de normativos

RESOLUÇÃO CNJ 182

A adoção subsidiária de Instruções Normativas emanadas do Poder Executivo

1.1. ELEMENTOS CARACTERIZADORES DO CONTRATO DE TERCEIRIZAÇÃO

Antes de iniciarmos os estudos referentes à planilha de custos e formação de

O conceito dado ao contrato de terceirização, na novíssima IN 05/2017,

Entendemos que a terceirização, no âmbito das contratações públicas,

Dois são, portanto, os elementos que, se presentes na execução do objeto

1.1.1. Objeto do contrato: serviços de natureza continuada

A fim de atender às necessidades da Administração – que não puderem ser

Frise-se que a prestação de serviço constitui obrigação de fazer, de

com fornecimento, cuja obrigação é de dar, vale dizer, de efetuar a tradição

Na dicção da Lei 8.666/93, serviço é “toda atividade destinada a obter

São não-contínuos aqueles serviços que têm como escopo a entrega de

Admite-se a concepção de serviços não-contínuos por exclusão: são todos os

Importa, então, bem compreender o conceito e os elementos característicos

São serviços de natureza continuada aqueles que constituem necessidade

O conceito que apresentamos encontra amparo na novíssima IN 05/2017, e é

órgão ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a

Extraem-se dos conceitos os dois elementos caracterizadores dos serviços

Também extraímos a conceituação de tais espécies de serviços da Instrução

Presentes os dois elementos caracterizadores mencionados

À exceção de alguns exemplos clássicos (limpeza e conservação; vigilância;

A qualificação de um dado serviço como de natureza continuada é, assim,

Em acórdão paradigmático, o TCU expressou seu entendimento sobre a

Assim, considerando que a qualificação de um dado serviço como contínuo é

Ressalte-se que a justificativa é eminentemente técnica e deve estar

1.1.1.1. Casos apreciados pelo TCU

Vejamos alguns casos apreciados pelo TCU, que afastou, consideradas as

Consulte também os seguintes acórdãos, nos quais o TCU considerou os

Ao planejar a contratação dos serviços mencionados nos arestos aqui

A consequência imediata do não enquadramento dos serviços como

ORIENTAÇÃO NORMATIVA DA AGU n.º 39

ORIENTAÇÃO NORMATIVA DA AGU n.º 1

1.1.2. Modo de execução: mediante cessão da mão de obra