Políticas Agrícolas e Políticas Macroeconômicas

PO L TIC AS AGR C OLA S E
PO LTIC AS MAC ROECO N MICA S:

MA N UAL DIDTI CO
Editores
Antnio Mrcio Buainain

(Instituto de Economia da Unicamp)
Fernando Rello
(Faculdade de Economia, Universidade Autnoma do Mxico)
Este documento uma traduo livre, revisada e

ampliada, do documento FAO, Polticas Agrcolas e
Polticas Macroeconmicas en Amrica Latina, Estudio FAO de
Desarrollo Econmico y Social 108, Roma, 1992
Campinas, dezembro de 1998

LIO 1
1 Conceitos Bsicos da Macroeconomia: as identidades

macroeconmicas
1.1 - Conceitos bsicos: ajuste, estabilizao e
crescimento
As decises dos agentes econmicos dependem, em
grande medida, do contexto macroeconmico no qual esto
inseridos. Embora extremamente complexo, pode-se dizer que
tal contexto definido por um pequeno nmero de variveis
chamadas variveis macroeconmicas. Enquanto as variveis
setoriais se referem e influenciam diretamente cada setor da
economia, as variveis macro condicionam e influenciam o
funcionamento do conjunto da economia.
A crise da dvida externa do incio dos anos 80 e as
mudanas que se seguiram reduziram consideravelmente o raio
de manobra para a formulao das polticas econmicas dos
pases em desenvolvimento, mas no a sua importncia. Pode-
se dizer que as polticas macroeconmicas definem e
condicionam fortemente o contexto macro que, por sua vez,
afeta e orienta as decises dos agentes econmicos. Decises
cotidianas como contrair ou expandir os investimentos,
produzir para o mercado domstico ou externo, adotar
tecnologia intensiva em capital ou modeobra, cultivar soja
ou mandioca etc., so profundamente influenciadas pelas
polticas e contexto macroeconmico.
A macroeconomia matria complexa, cujo estudo
requer o uso de modelos que representem, de forma
simplificada, a realidade e que permitam analisar a dinmica
econmica, o comportamento dos agentes, os efeitos das
polticas sobre algumas variveis ou o conjunto da economia,
assim como realizar projees e desenhar cenrios para o
futuro. Os modelos microeconmicos representam o
comportamento dos agentes individuais que buscam
maximizar seus objetivos sob determinadas restries. Por
exemplo: qual o melhor nvel de produo para uma firma
dada sua disponibilidade de recursos, os preos dos insumos e
Manual de Macroeconomia 1
o preo final do produto? J os modelos macroeconmicos
consideram o conjunto da economia e analisam seu
comportamento agregado. Por exemplo: qual a taxa de
crescimento sustentvel da economia, qual o nvel de
investimento necessrio para manter estvel o nvel de
emprego, quais so as restries externas ao crescimento da
economia, quais as conseqncias de um dficit da balana
comercial sobre o nvel de emprego e renda e assim por diante.
Quadro 1: Setores da Economia
Para facilitar a agregao de informaes e o trabalho analtico, as

atividades econmicas so organizadas por tipos de atividade. Segundo
metodologia proposta pelas Naes Unidas, a Contabilidade Nacional no
Brasil divide a economia em trs grandes setores: primrio, secundrio e
tercirio.
Setor Primrio inclui a pecuria (culturas permanentes e temporrias,
horticultura, floricultura, produo animal e derivados, piscicultura,
extrao vegetal, pesca e indstria rural);
Setor Secundrio inclui a indstria extrativa mineral, a indstria de
transformao, a indstria de construo e os servios industriais de
utilidade pblica;
Setor Tercirio inclui prestao de servios em geral, comrcio,
intermedirios financeiros, transportes e comunicaes, governo,
autnomos.
Fonte: Castro e Lessa (1985).
Pode-se afirmar que a macroeconomia analisa as

condies que explicam a dinmica de trs grandes variveis: o
crescimento da economia, o nvel geral de preos e o nvel de
emprego. O grande desafio da macroeconomia identificar,
para fins de poltica, as condies que permitem alcanar,
simultaneamente, crescimento econmico com estabilidade de
preos, plena utilizao dos recursos da sociedade e uso
sustentvel dos recursos externos.
A dimenso temporal importante na anlise
macroeconmica, que na maioria dos casos trabalha com o
horizonte de curto e de longo prazo. O corte temporal
fundamental, pois as aes, objetivos e resultados da poltica
econmica diferem consideravelmente quando se passa do
curto para o longo prazo.1 Ainda que seja impossvel separar os
nexos de causa e efeito entre objetivos e aes de curto e longo
prazos, comum considerar a estabilidade de preos e a
solvncia externa como tpicos objetivos de curto prazo da
poltica macroeconmica, ao passo que o crescimento
sustentvel, o pleno emprego e a eqidade como objetivos de
longo prazo que requerem uma poltica de desenvolvimento
ampla e um programa de reformas estruturais da economia e
da sociedade.
Quadro 2: O que Macroeconomia?
A resposta e soluo aos problemas econmicos esto intimamente

ligadas organizao da atividade econmica. Nas economias mercantis
capitalistas, os recursos produtivos necessrios para garantir a
sobrevivncia e reproduo da sociedade encontram-se atomizados,
dispersos em mos de milhes de agentes econmicos, empresas e
famlias, que tomam suas decises de como utiliz-los de maneira
autnoma e independente, de acordo com seus interesses particulares e
balizados apenas pelas regras sociais. Os interesses privados so
mltiplos, mas, na prtica, os agentes so racionais e buscam utilizar seus
recursos da maneira mais eficiente possvel, maximizando os benefcios
advindos da propriedade e utilizao dos recursos escassos. A
Microeconomia estuda precisamente como os agentes econmicos tomam
suas decises de produzir, vender, consumir, investir, poupar, buscando
sempre otimizar a utilizao dos recursos produtivos. A Macroeconomia
o estudo do comportamento agregado de uma economia. Partindo dos
processos microeconmicos, a macroeconomia tenta compreender e
analisar as principais tendncias da economia, assim como outros
fenmenos econmicos que ultrapassam a esfera do agente individual,
tais como a inflao, as crises econmicas, os ciclos de negcios, o
desemprego, o nvel do produto bruto de uma economia.
Fonte: Sachs e Larrain (1997).
Embora dificilmente seja possvel alcanar os objetivos

de longo prazo sem pelo menos equacionar os problemas de
1 O corte temporal extrado da microeconomia. No curto prazo, a capacidade de

produo total da economia dada e os agentes podem reduzir ou ampliar o
volume de produo, dentro destes limites, utilizando mais ou menos fatores
variveis. No longo prazo, os agentes podem ampliar ou reduzir a capacidade
de produo por meio de novos investimentos ou do fechamento de plantas
existentes.
curto prazo, preciso reconhecer que a soluo destes no
resolve, por si s, os desafios de longo prazo. O mais
recomendvel procurar respostas para os desequilbrios
imediatos que, tanto quanto possvel, sejam compatveis com os
objetivos de longo prazo evitando, assim, a postura bastante
freqente entre os economistas de separar os problemas ditos
macroeconmicos estabilidade de preos, solvncia externa,
balano fiscal etc. dos problemas de desenvolvimento.
A anlise macroeconmica enfrenta o desafio de propor
medidas que respondam, simultaneamente, aos objetivos de
curto e longo prazo. Isto significa compatibilizar a estabilidade
de preos e a restrio externa com uma taxa de crescimento
econmico sustentvel, pleno emprego e eqidade social.
Quadro 3: Polticas Macroeconmicas
Poltica Objetivo Restrio Prazo

Balana de
Estabilizao dos Estabilidade de
pagamentos e nvel
preos e ajuste preos e solvncia Curto
de atividade
estrutural externa
econmica
Crescimento Equidade na
Ajuste estrutural Longo
sustentado distribuio
As polticas macroeconmicas jogam um papel central

neste processo. De um lado, trata-se de controlar a oferta e
demanda agregadas para evitar a acelerao da inflao e uma
presso insustentvel sobre as contas externas, e, ao mesmo
tempo, assegurar o atendimento das necessidades bsicas da
populao. De outro lado, trata-se de conduzir a economia em
uma trajetria de desenvolvimento sustentvel seja do ponto de
vista econmico seja do ponto de vista social. A poltica
econmica atua por meio dos sinais macroeconmicos, em
particular dos chamados preos macro juros, cmbio,
salrios , e deve produzir um ambiente que incentive os
agentes a tomarem decises compatveis com os objetivos de
desenvolvimento, como investir em determinados setores
geradores de emprego, utilizar eficientemente os recursos
escassos etc.
1.2 - As identidades macroeconmicas e os equilbrios
econmicos em uma economia aberta
A fim de melhor identificar os problemas
macroeconmicos e a relao entre os objetivos e os problemas
de curto e longo prazos, bastante til introduzir um conjunto
de identidade representando as situaes de equilbrio
macroeconmico. Pode-se dizer que um sistema est em
equilbrio quando no est em um processo dinmico endgeno, ou
seja, quando no internas que o faam mover-se..., quando no h mais
foras internas que ainda estejam ajustando-o a foras exgenas
(Otaviano, s/d, 1998, BIBLIOGRAFIA (VAL)). Essas
identidades esto integradas pelos principais agregados ou
variveis macroeconmicas, tais como consumo, investimento,
poupana, exportao, importao, tributos etc., e pelos preos
macroeconmicos. So quatro contas ou identidades:
1- Contas nacionais de produto e renda;
2- Balano de pagamentos;
3- Oramento do setor pblico;
4- Contas monetrias.
As identidades ou contas macroeconmicas representam,
de maneira simplificada e agregada, o sistema econmico em
sua totalidade, e permitem analisar algumas questes bsicas
da macroeconomia. Tambm permitem definir os grandes
equilbrios macroeconmicos, embora tais identidades pouco
ou nada esclaream sobre como atingir ou manter estes
equilbrios. Nas prximas sees estas contas sero detalhadas;
em seguida sero discutidos alguns temas centrais da anlise
macroeconmica (o problema da absoro e da poupana
interna e externa). Adiante, sero estudados os equilbrios
macroeconmicos.
Quadro 4: Variveis Fluxo e Estoque
Varivel fluxo uma quantidade medida por unidade de tempo. Por

exemplo: consumo mensal de energia eltrica, salrio, receita, exportaes
e importaes, o dficit oramentrio do governo.
Varivel estoque uma quantidade medida em um determinado ponto
no tempo. Por exemplo: a quantidade de capital de uma economia, a
dvida do governo, o patrimnio de uma empresa ou famlia. O estoque
uma fotografia e o fluxo um filme
1.2.1 - Produto Interno Bruto e Renda Nacional

O Produto Interno Bruto (PIB) e a Renda Nacional (RN) so
duas variveis muito importantes que representam o total de
riqueza e de renda produzida, em um perodo de tempo, por
uma economia. Por causa da diversidade de bens e servios
produzidos, estas variveis agregadas no podem ser medidas
em termos fsicos, pois seria impossvel somar laranjas, mas,
avies, soja, carros, educao e assim por diante. Estas variveis
so, portanto, expressas em termos monetrios.
Produto Interno Bruto (PIB) o valor total do fluxo de produo atual de

bens e servios finais obtido dentro do territrio nacional durante
determinado perodo de tempo.
Produo atual significa que no se leva em conta a revenda de itens
produzidos no perodo anterior.
Bem final significa que o valor das matrias-primas e bens intermedirios
utilizados como insumos e componentes para a produo de outros
bens no so contabilizados.
Fluxo de produo significa a produo durante um perodo de tempo
definido, em geral um trimestre ou um ano.
Quadro 5: Mtodos de Clculo do PIB
No se confunde o PIB com o valor bruto da produo, o qual inclui o

valor total das mercadorias e bens produzidos em uma economia,
considerando os insumos e componentes utilizados por toda a cadeia
produtiva, desde o setor primrio at o tercirio. O valor de um po, por
exemplo, inclui o valor da farinha, que inclui ainda o valor do trigo
utilizado para sua preparao; o valor do trigo transformado inclui o
valor do trigo semente, do combustvel e das peas de reposio dos
tratores. Assim, o valor bruto da produo do po inclui vrias vezes o
valor do mesmo produto, dando origem ao problema da dupla
contagem. Naturalmente, o valor total da produo superestima a riqueza
de um pas, pois contabiliza vrias vezes o mesmo produtor. Assim, tanto
conceitualmente como contabilmente necessrio eliminar a dupla
contagem e considerar como produto apenas o valor efetivamente
produzido e gerado durante um perodo de tempo, ou seja, o valor
adicionado. Para encontrar o valor adicionado basta suprimir do valor
bruto de produo o valor dos bens intermedirios. Ficaro apenas os
valores dos produtos e servios finais, que correspondem precisamente
ao valor adicionado. Este mtodo baseia-se no clculo dos valores
adicionados aos bens e servios produzidos nos diversos estgios de sua
elaborao.
No processo de gerao do produto tambm gerada a renda: os
empresrios adquirem matrias-primas, componentes, mquinas etc., e
contratam mo-de-obra, alugam imveis, tomam dinheiro emprestado.
Fazem isto visando um lucro, que seria a remunerao de seu prprio
capital e esforo. Estes pagamentos geram um fluxo monetrio que circula
na economia. A renda refere-se apenas aos pagamentos dos chamados
fatores de produo (salrios, aluguis, juros, lucro, impostos indiretos), e
corresponde ao valor adicionado ou produto. Assim, a renda pode ser
calculada somando-se todos os salrios, juros, lucros e aluguis pagos na
economia em determinado perodo.
Outra maneira de medir o produto pelo lado da utilizao ou dispndio.
Em uma economia fechada, sem exportao e importao, a renda pode
ser utilizada ou para gastos de consumo, ou para poupana ou para
novos investimentos; j os bens e servios que compem o produto
podem apenas serem consumidos (arroz, carro de passeio etc.) e ou
utilizados em investimentos (tratores, edifcios, mquinas etc.). Ou seja,
em uma economia fechada o produto pode ser estimado a partir dos dois
elementos que compem o dispndio: consumo e investimento.
Como se mencionou no Quadro 5, o PIB pode ser medido

por meio dos componentes da demanda final: consumo do setor
privado (C), consumo do governo (G) e investimentos (I); em
economias abertas, como o caso hoje, parte do produto
vendida para outros pases do mundo, da a necessidade de
considerar tambm as exportaes (X). Como uma parcela da
demanda final domstica atendida por bens e servios
produzidos no resto do mundo, necessrio contabilizar as
importaes (M). Ou seja:
Demanda Final (DF) = Consumo Privado (C) + Consumo do

Governo (G) + Investimento (I) +
Exportaes (X) Importaes (M)
Sendo o PIB o conjunto de bens e servios finais

produzidos na economia durante um perodo, pode-se dizer
que corresponde oferta agregada da economia. Como, por
construo, os componentes da demanda final so iguais ao
produto final, tem-se que a oferta agregada (PIB) igual
demanda final (DF).
Eq. 1: PIB C G I X M
Consumo (C) est associado idia de destruio. Do ponto de vista

econmico, consumo significa o ato de aquisio do produto final pelo
consumidor (famlias, empresas e governo), cujos efeitos econmicos se
extinguem neste ato. Considera-se ainda que o consumo o usufruto de
determinados tipos de bens e servios, pblicos ou privados, coletivos ou
no.
Investimento (I) ou formao de capital, corresponde ao fluxo de

recursos destinado ao acrscimo ou renovao do estoque de capital da
economia. Divide-se em INVESTIMENTO DE REPOSIO e INVESTIMENTO
LQUIDO. O investimento de reposio substitui os equipamentos, peas,
infra-estrutura que se desgastaram ou depreciaram; investimento lquido
a parcela dos gastos que produz uma ampliao efetiva do estoque de
capital.
Exportaes (X) e Importaes (M) de mercadorias. As exportaes e

importaes de mercadorias referem-se s vendas e compras
internacionais de produtos tangveis ou visveis, elaborados pelos setores
primrio e secundrio.
Existe uma distino relevante entre o PIB e o Produto

Nacional Bruto (PNB). O PIB inclui apenas a riqueza produzida
por residentes no pas, independente da nacionalidade. J o PNB
contabiliza pagamentos e receitas de servios de fatores
(salrios, juros e outros pagamentos ou receitas associados ao
uso de fatores produtivos) decorrentes de transaes realizadas
entre residentes e no residentes. Assim, se um brasileiro que
trabalha no exterior envia dinheiro para o pas, esta quantia
ser contabilizada no PNB, mas no o ser no pib, j que no foi
riqueza produzida em territrio nacional. De outro lado, os
pagamentos de juros feitos aos bancos estrangeiros so
contabilizados com sinal negativo no PNB, pois riqueza
produzida internamente, mas que no fica no pas.
Essas transferncias de renda a ttulo de pagamento entre
os pases so contabilizadas por uma varivel chamada
Pagamento Lquido de Fatores (PLF). Um saldo positivo na
conta de Pagamento de Fatores (PLF positivo) significa que a
economia recebeu mais recursos do exterior a este ttulo do que
pagou, e vice-versa.
Produto Nacional Bruto (PNB) o valor total da renda que os residentes

recebem num determinado perodo de tempo. Se a economia fechada,
PIB e PNB so iguais, mas nas economias abertas as duas variveis so
diferentes, pois o pas recebe renda produzida no exterior assim como
transfere para o resto do mundo parte da renda gerada internamente.
O Produto Nacional Bruto representado pela seguinte

equao:
Eq. 2: PNB PIB PLF C I X M PLF
Alm dos pagamentos e das receitas vinculadas

utilizao de fatores de produo, existe outro importante fluxo
de recursos transferidos entre pases e que no esto associados
a fatores produtivos e nem geram contrapartida econmica. So
as chamadas Transferncias Unilaterais (TUN), em geral doaes
realizadas por governos, pelo setor privado ou pelos
Organismos Internacionais, como ONU, UNICEF, FAO e
organizaes no-governamentais (ONGs). Saldo positivo da
conta Transferncias Unilaterais significa que as doaes vindas
do exterior superaram as doaes feitas pelo pas, resultando
em entrada lquida de recursos. Somando as transferncias
unilaterais ao PNB, obtm-se a Renda Nacional Bruta (Y).
Eq. 3: Y PIB PLF TUN
Eq. 4: Y C G I X M TUN PLF
1.2.2 - Conta do Balano de Pagamentos
As economias nacionais no podem subsistir sem manter

relaes econmicas, financeiras, polticas e culturais com o
exterior. impossvel pensar em auto-suficincia plena no
mundo moderno, de tal modo que, em maior ou menor
magnitude, as economias nacionais dependero sempre do
exterior, seja para o aprovisionamento de algumas matrias-
primas, mquinas, recursos financeiros etc., seja para vender
parte de seu produto no absorvida pelo mercado domstico.
As relaes com o exterior so to importantes a ponto de
se falar em restrio externa e da necessidade de compatibilizar
o crescimento da economia com estas restries. Por exemplo:
uma economia pode dispor de grande potencial de recursos
domsticos para crescer, cuja utilizao requer a importao de
mquinas do exterior. Se o pas no dispe de reservas de
riqueza aceitas pelo resto do mundo, seja dlar, ouro ou outro
ativo, e no possui crdito internacional, no poder importar
as mquinas necessrias para explorar suas riquezas.
Dependendo do caso, poder tentar fabricar o equipamento, o
que, de toda forma, levar mais tempo e atrasar o crescimento
econmico. Este um clssico exemplo de como a restrio
externa pode efetivamente restringir o desenvolvimento
nacional. Uma das tarefas centrais da poltica econmica
precisamente criar um ambiente propcio ao crescimento,
levando em conta as restries internas e externas, e utilizando
seus instrumentos no apenas para harmonizar ambas
restries, mas, sobretudo para super-las.
A Conta do Balano de Pagamentos registra todas as
transaes econmicas e financeiras entre o pas e o resto do
mundo em um certo perodo. Como se trata de um balano
contbil, seu resultado deve fechar, o que significa que a soma
dos crditos e dbitos ser sempre nula.
O Balano de Pagamentos est organizado em duas
grandes contas: a conta corrente e a conta de capitais. A conta
corrente inclui o fluxo de exportaes e importaes de
mercadorias e servios no financeiros, tais como transportes,
seguros, turismo, servios de consultoria internacional,
bancrios etc.; alm disso, inclui tambm o movimento de
recursos associados ao pagamento de fatores de produo
(tambm dito servios de fatores), tais como a remessa de
lucros, o pagamento de royalties etc. e as chamadas
transferncias unilaterais de rendimentos. A conta de capitais
registra os movimentos de capitais de curto e longo prazo, de
risco e de emprstimo, entre o pas e o resto do mundo.
fcil compreender o Balano de Pagamentos e suas
contas. No lado do crdito esto todas as entradas de recursos
do exterior, e do lado do dbito so lanadas todas as sadas de
recursos para o exterior.
O Quadro 6 resume as principais equaes do Balano de
Pagamentos (BP) e a equao abaixo sintetiza o conjunto de
transaes realizadas entre o pas e o resto do mundo.
Eq. 5: BP X M PLF TUN Ck RInt
onde,
(X - M): Exportaes e Importaes de mercadorias e servios
no financeiros;
PLF: Pagamento lquido de fatores, que inclui o pagamento
(recebimento) de juros e royalties, remessa
(recebimento) de lucros e outros pagamentos
(recebimentos) associados ao uso de fatores produtivos
e rendas de capital;
TUN: Transferncias unilaterais de rendimentos para o setor
privado ou pblico, incluindo as remessas feitas por
emigrantes e imigrantes.
Ck: Conta de Capital, que inclui os fluxos de capital de
curto e longo prazo, as aplicaes financeiras, os
investimentos diretos e os emprstimos aos setores
pblico e privado. A letra d representa mudanas na
varivel stock.
RInt: Mudanas nas reservas internacionais que o pas
mantm no exterior.
Quadro 6: Balano de Pagamentos
CRDITOS DBITOS
1. Exportao de Mercadorias 2. Importao de Mercadorias
3. Exportao de servios nofatores 4. Importao de servios nofatores
Viagens Internacionais Viagens Internacionais
Transportes Internacionais Transportes Internacionais
Seguros Seguros
Diversos Diversos
5. Entradas de Rendas de Capitais 6. Pagamento de Rendas de Capitais

Juros Juros
Lucros Lucros
Dividendos Dividendos
Lucros reinvestidos Lucros reinvestidos
8. Transferncias Unilaterais para o

7. Transferncias Unilaterais do Exterior
Exterior
Remessa de dinheiro por
Remessa de dinheiro por
emigrantes
emigrantes
Doaes
Doaes a outros pases
Auxlio militar
Auxlio militar
9. Entrada de Capitais 10. Sada de Capitais

Investimentos e reinvestimentos Investimentos de firmas
estrangeiros no pas nacionais no estrangeiro
Repatriao de capitais nacionais Repatriao de capitais
Emprstimos e financiamentos estrangeiros
externos Amortizaes
Amortizaes Emprstimos e financiamentos
Crditos de curto prazo ao exterior
Outras operaes financeiras Crditos de curto prazo
Outras operaes financeiras
Balana Comercial = ................................................................................................. (1 - 2)

Balana de Servios no fatores = ........................................................................... (3 5)
Balana Comercial e de Servios no fatores = ....................................... (1 + 3) - (2 - 4)
Balano de Transaes em Conta Corrente = ................. (1 + 3 + 5 +7) (2 + 4 + 6 + 8)
Balano de Capital = .............................................................................................. (9 10)
Balano Global = conta corrente + conta de capital = variao de reservas

internacionais (Rint)
11. Aumentos dos passivos ou reduo 12. Reduo dos passivos ou

dos ativos oficiais (reservas aumentos dos ativos oficiais
internacionais) (reservas internacionais)
Conta Corrente + Conta de Capital Variao de Reservas Internacionais = 0
Para melhor analisar estas contas, pode-se tambm

apresentar as diversas operaes organizadas segundo sua
natureza em balanos separados, tal como apresentado na
Figura 1, que reproduz a estrutura padro do Balano de
Pagamentos definida pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI).
TRANSAES CORRENTES
Balana Comercial
Exportaes de Mercadorias (I)
Importaes de Mercadorias
(X - M) (II)
Balana de Servios
Viagens Internacionais
Transportes (fretes e outros) (III)
Seguros
Servios Diversos
Rendas de Capitais (juros, lucros e dividendos,
lucros reinvestidos)
RLE
Transferncias Unilaterais (remessas de dinheiro por emigrantes (IV)
e imigrantes, donativos, ajuda militar)
MOVIMENTO DE CAPITAIS (V)

Investimentos Estrangeiros (lquidos de repatriao)
Investimentos de firmas locais no exterior (lquidos de repatriao)
B4 + B5 + B3
Reinvestimentos
Emprstimos e Financiamentos (mdio e longo prazos)
Amortizaes (mdio e longo prazos)
D3
Capitais de Curto Prazo
Setor Privado nobancrio (crditos de fornecedores,
emprstimos de curto prazo) (VI)
Setor Bancrio
-R
VARIAO DE RESERVAS OFICIAIS (crditos de curto prazo, operaes
com o FMI, ouro monetrio)
(I) Balana Comercial

(II) Balana Comercial e de Servios nodefatores
(III) Balano de Transaes em Conta Corrente
(IV) Balano Bsico
(V) Balano Global
(VI) Balano de Compensaes Oficiais
Figura 1: Balano de Pagamentos

Fonte: Gonalves, Prado, Canuto & Baumann, 1998.(VAL)
1.2.3 - A conta do Setor Pblico (Oramento do Governo)
1.2.3.1 - As receitas correntes do Governo
Os governos desempenham muitas funes econmicas,

sociais, polticas, militares etc. e para isso necessitam recursos.
As duas fontes bsicas de receita do governo so: (i)
arrecadao tributria (fontes fiscais), proveniente
fundamentalmente dos impostos diretos e indiretos, e (ii) outras
fontes de receitas correntes, como arrendamentos, aluguis,
prestao de servios etc. Alm disso, os governos podem
tambm obter receitas de operaes produtivas.
Os Tributos Diretos englobam a parcela da arrecadao

tributria que atinge as propriedades e as rendas das unidades
familiares e das empresas. Tais impostos incidem sobre os
fatores de produo (imposto predial territorial urbano,
imposto sobre propriedade da terra, imposto sobre propriedade
de veculo automotor) e/ou sobre as remuneraes dos fatores
de produo (salrios, lucros, aluguis e juros).
Os Tributos Indiretos so valores que se adicionam ao

custo final dos bens e servios de tal maneira que o preo pago
pelos consumidores torna-se mais elevado do que os valores
que cabem s empresas. So tributos que oneram as transaes
referentes produo, circulao e utilizao de bens e servios.
As Outras Receitas Correntes do Governo incluem as

receitas decorrentes das propriedades imobilirias do governo,
como aluguis, arrendamento etc. e receitas provenientes de
ativos mobilirios, como juros e dividendos; incluem, ainda,
receitas decorrentes da prestao de servios.
1.2.3.2 - As despesas correntes do Governo
No exerccio de suas mltiplas funes, os governos geram

um importante fluxo de despesas ou gastos correntes, que
podem ser classificados em trs categorias: consumo do
governo, subsdios e transferncias.
O Consumo do Governo inclui as despesas com salrios,
ordenados, remuneraes do funcionalismo civil e militar,
assim como de outros prestadores de servios; tambm inclui
despesas com fornecedores, materiais de consumo e gastos com
manuteno da mquina pblica.
Os Subsdios constituem pagamentos feitos pelo governo a
algumas empresas, pblicas ou privadas, a fim de reduzir o
preo de mercado dos bens e servios, ou cobrir dficit
operacional, contrabalanar situao adversa que poderia
produzir efeitos sociais e econmicos indesejveis ou,
simplesmente, incentivar determinados setores produtivos, ou
certas atitudes sociais. O subsdio um imposto negativo
indireto.2
As transferncias so pagamentos unilaterais feitos pelo
governo, sem exigir qualquer contrapartida especfica por parte
dos beneficirios. Inclui a cobertura dos dficits dos institutos
de previdncia social (aposentadorias, penses, auxlio doena,
gravidez etc.), os gastos emergenciais com populaes
flageladas etc.
A diferena entre as receitas e as despesas correntes dos
governos constitui a poupana do governo, que positiva se
receita > despesa, ou negativa se o governo tem um dficit, isto
, se despesa > receita. O governo pode utilizar a poupana
positiva para realizar investimentos pblicos, que representam
adies ao capital fixo do sistema, para reduzir sua dvida de
longo prazo, ou simplesmente para ampliar os gastos correntes
no exerccio seguinte.
1.2.3.3 - O oramento do Governo
O oramento do setor pblico consolidado deve

contabilizar todas as receitas (entradas) e todos os gastos
(despesas) realizados pelo setor pblico em todos os nveis
(federal, estadual e municipal), incluindo aqueles segmentos do
setor pblico que operam de maneira descentralizada, tais
como as empresas estatais e o setor pblico financeiro. Em
geral, os governos usam oramentos separados, mas o
importante que sejam transparentes e que cada oramento seja
utilizado para facilitar o acompanhamento oramentrio e no
para mascarar os nmeros.
O oramento do setor pblico pode ser apresentado da
seguinte forma:
2 comum encontrar a expresso a custo de fator ou a preo de mercado. A

diferena que a preo de mercado o valor contabilizado considera todos os
bens e servios aos preos vigentes no mercado, enquanto que ao custo de
fatores descontam-se os efeitos dos impostos indiretos e dos subsdios sobre os
preos, ou seja, subtrai-se o imposto indireto e adiciona-se o subsdio.
Quadro 7: Oramento do Setor Pblico
ENTRADAS SADAS
(Receitas) (Pagamentos)
1. Receitas 3. Gastos
1.1 Correntes 3.1 Correntes
1.1.1 Impostos 3.1.1 Salrios, Bens e Servios
diretos 3.1.2 Juros
indiretos 3.1.3 Subsdios e Transferncias
1.2 De Capital 3.2 De capital
2. Doaes 4. Emprstimos Lquidos
Dficit em Conta Corrente = ......................................................................... (1.1) - (3.1)

Dficit Global = ............................................................................................ (1+2) - (3+4)
5. Financiamento do Dficit Global

5.1 Mudanas na dvida interna
5.1.1 Dvida no bancria
5.1.2 Bancria
Banco Central
Bancos Comerciais
5.2 Mudanas na dvida externa
Esse quadro pode ser traduzido na seguinte equao:

Eq. 6:
C g I g J ST Tdir T ind TUN g dD pblico dD ban cos dD exterior
onde:
C g = Consumo do Setor Pblico;
I g = Investimento Bruto do Setor Pblico;
J = Juros pagos pelo Setor Pblico. Inclui pagamentos ao setor

privado i dDpblico , setor monetrio i dD ban cos e ao exterior
i dD exterior ;
ST = Subsdios e transferncias;
T dir = Impostos diretos;
T ind = Impostos indiretos;
TUN g = Transferncias Unilaterais do governo;

dDpblico = Endividamento adicional do governo junto ao pblico
(setor domstico no bancrio);
dD ban cos = Endividamento adicional do governo junto aos bancos
nacionais;
dD exterior = Endividamento adicional do governo junto ao exterior
(dvida externa);
i = Taxas de juros pagas pelo setor pblico aos credores
internos e externos.
1.2.3.4 - Indicadores do Dficit Pblico
Existem vrios indicadores do dficit pblico, alguns

mais usados que os outros. Como as contas do setor pblico so
muito complexas e em geral pouco transparentes, nenhum dos
indicadores perfeito. No final das contas, as autoridades os
utilizam segundo sua convenincia. O importante saber o
significado de cada um.
O mais utilizado o que indica as NECESSIDADES DE
FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO (NFSP), o qual representa o
excesso de gasto total do governo em relao s suas receitas.
Assim como no possvel consumir 12 maas quando s se
dispe de 10 unidades, tampouco possvel gastar $12 quando
s dispe de $10. No importa a natureza ou causa do dficit.
Em todos os casos o governo necessita financi-lo, seja tomando
recursos emprestado junto ao setor bancrio e ou sociedade,
vendendo patrimnio ou imprimindo moeda.
A NFSP uma medida muito abrangente do dficit global
do setor pblico, que considera todas as suas receitas correntes
e de capital, mesmo aquelas com o pagamento das dvidas que
correspondem a dficits passados e no presentes. No so
computadas receitas decorrentes de variao patrimonial
(venda de propriedades e reduo das reservas) nem gastos
com amortizao da dvida, tratados parte. A partir da Eq. 6,
pode-se definir a NFSP como o saldo das receitas e despesas
totais do governo.
Eq. 7: NFSP dD dD ban cos dD exterma
Outro conceito utilizado o de dficit operacional, o qual

ajusta o dficit medido pelo conceito de NFSP inflao durante
o perodo considerado. Por exemplo, quando o governo paga
juros de X%, uma parcela correspondente apenas correo do
valor monetrio inflao do perodo. Independente da
correo monetria, uma parcela dos juros pagos apenas
compensa os credores pela inflao do perodo, no sendo juros
reais. O conceito de dficit operacional leva em conta
precisamente o fato de que parte dos pagamentos de juros da
dvida e demais gastos do governo so decorrentes da inflao
e, portanto, no correspondem a um dficit novo, mas
simplesmente a uma operao monetria que se bem implica
em pagamentos e, portanto em necessidade de financiamento
do setor pblico (e aqui a emisso aparece como possibilidade),
completamente distinta do restante das NFSP. H um grande
debate em torno desse conceito, j que muitos autores
entendem o importante que o governo tem que pagar tal
parcela, e que tal gasto no se distingue em nada dos demais. A
diferena entre os dois conceitos fica clara nos momentos em
que a inflao cai abruptamente, pois sem que haja qualquer
modificao real no oramento pblico, as NFSP caem
proporcionalmente. Da a importncia de medir o dficit
utilizando o conceito de dficit operacional.
Os dois conceitos anteriores consideram os gastos
decorrentes de exerccios oramentrios passados, como os
juros das dvidas. importante conhecer a situao presente da
execuo oramentria, pois isto pode ter efeitos importantes
sobre as decises de poltica econmica. Por exemplo,
analisando o dficit do governo, pode-se chegar concluso de
que quando se leva em conta somente os gastos e receitas
gerados no exerccio atual, o governo no tem dficit algum,
muito pelo contrrio, tem at mesmo um supervit. Quando so
considerados todos os gastos, vale dizer, alm dos gastos
correntes os pagamentos de dvidas, o supervit vira dficit. O
conceito de dficit (ou supervit) primrio registra o
comportamento presente do oramento pblico, excludos os
pagamentos de dvidas que correspondem a dficits gerados no
passado.
160
140
Efeito da Inflao
120
100
Pagto. De Juros Reais
80
$
Inflao
60
40
20
0
NFSP Dficit Dficit Primrio
Operacional
Grfico 1: Indicadores de Dficit Pblico
1.2.4 - As contas monetrias
Em uma economia mercantil o conjunto de transaes

econmicas feito por meio da moeda, da a expresso
economia monetria. A moeda desempenha papis
fundamentais para o funcionamento das economias desde
tempos remotos: utilizada como instrumento ou meio de
troca, como denominador comum de valor, como reserva de
valor e como meio de pagamento.
Tomada em sentido estrito, a moeda um ativo cuja
principal caracterstica a liquidez, que pode ser entendida
como a capacidade de converter-se, praticamente sem custo, em
qualquer outro ativo de valor equivalente, ou de cancelar
passivos de igual magnitude. Em sua origem, algumas
mercadorias de grande aceitao pelas comunidades foram
utilizadas como moeda. Este papel foi desde cedo ocupado
pelos metais preciosos, os quais, alm do valor intrnseco e
raridade que lhes assegurava ampla aceitao, possuam
algumas caractersticas tais como a divisibilidade, a
durabilidade, homogeneidade e a facilidade para transportar
que facilitavam as transaes comerciais. Embora tanto as
mercadorias utilizadas como moeda como os metais preciosos
tenham valor prprio, sua utilizao como moeda dependeu,
desde sua origem, da confiana, da o termo moeda fiduciria.
Atualmente, alm da moeda manual moeda metlica e
papel-moeda , um conjunto de ativos financeiros monetrios
e nomonetrios, portadores de diferentes graus de liquidez,
circulam pela economia, desempenhando alguns dos papis da
moeda. Estes ativos incluem os cheques emitidos contra contas
correntes, ordens de pagamento a vista, notas e certificados de
depsitos bancrios a prazo, ttulos de poupana etc., os quais
so classificados, para fins da contabilidade monetria, segundo
o grau de liquidez.
Os meios de pagamento (M1), de mais alta liquidez,
incluem as moedas metlicas, o papel-moeda e os depsitos a
vista operados por meio de cheque, ordem de pagamento ou
outro meio eletrnico. Embora o dinheiro como tal seja emitido
apenas pela autoridade monetria no caso brasileiro o Banco
Central do Brasil , os bancos comerciais tambm criam
moeda. Ao utilizar parte do dinheiro mantido sob sua custdia
em depsitos a vista e ou a prazo para realizar operaes de
crdito a terceiros, na prtica os bancos multiplicam a
quantidade de dinheiro disponvel na economia. O correntista
A que depositou $ 100 dispe em sua conta corrente deste valor,
ao passo que o correntista B que tomou um emprstimo de $ 50
tambm dispe em sua conta deste valor. O depsito inicial do
correntista A foi, portanto, multiplicado por meio do crdito.
A autoridade monetria tem como funo emitir e
controlar o dinheiro em circulao e estocado pela sociedade.
No difcil entender, mesmo intuitivamente, que essa uma
tarefa complexa e delicada, j que um excesso de dinheiro pode
provocar sua desvalorizao, e uma escassez pode dificultar o
funcionamento normal da economia. Mais adiante este tema
ser tratado com mais detalhe. Pelo momento interessa
apresentar o balano monetrio a fim de ilustrar a importncia
da moeda na conformao do contexto macroeconmico e as
relaes entre o lado monetrio e as contas de produto e renda,
balano de pagamentos e oramento do setor pblico.
J se mencionou que os ativos monetrios incluem um
conjunto de ativos que podem ser classificados pela sua
liquidez. A fim de facilitar a compreenso da conta monetria,
sero considerados apenas os depsitos a vista e a prazo.
A seguir, so apresentados os balanos das autoridades
monetrias, dos bancos comerciais e o balano monetrio
consolidado, tambm chamado agregado ou conta monetria
do pas.
Quadro 8: Balano da Autoridade Monetria

ATIVOS PASSIVOS
6 - Papel-moeda em circulao (em
1 - Reservas Internacionais
poder do pblico e em caixa dos
Lquidas
bancos)
2 - Crdito ao governo 7 - Depsitos de bancos comerciais
3 - Crdito ao setor privado 8 - Depsitos do governo
4 - Crdito aos bancos 9 - Capital, reservas e o PLF outros
5 - Outros ativos
A autoridade monetria responsvel pela emisso de

moedas. Logo, a moeda em circulao na economia, que um
ativo para seus detentores, representa um passivo para a
Autoridade Monetria. Parte do papel-moeda emitido
encontra-se em poder do pblico e no caixa do sistema
bancrio. Os bancos comerciais e agentes financeiros so
obrigados a manter depsitos junto ao Banco Central, tanto
como reservas tcnicas para dar segurana ao sistema como por
outras razes de poltica monetria. O Tesouro Nacional
tambm costuma manter depsitos junto ao Banco Central.
Todos estes depsitos representam um passivo para a
Autoridade Monetria.3
Como em toda empresa, o capital e reservas tambm so
inscritos como passivo, embora pouco importante no caso da
Autoridade Monetria. Pode-se, desde j, indicar que o total de
passivos do Banco Central (excluindo seu capital e reservas)
corresponde ao conceito de base monetria, que representa o
estoque de dinheiro existente em determinado momento, a
3 Alm disso, as obrigaes internacionais assumidas pela autoridade monetria

so lanadas no passivo. No balano consolidado, ativos e passivos da mesma
natureza devem ser cancelados. No caso, as reservas internacionais so lquidas,
j descontadas as obrigaes.
partir do qual os meios de pagamento e ativos monetrios se
expandem ou se contraem. A base monetria , portanto, a
soma da moeda em poder do pblico, dos bancos comerciais
(reservas bancrias) e do governo (caixa do Tesouro depositado
no Banco Central).
Base Monetria = Papel Moeda + Reservas Bancrias
No lado do ativo so lanados os crditos concedidos

pela autoridade monetria ao governo, ao setor privado e aos
bancos comerciais e as reservas internacionais.
O balano consolidado dos bancos comerciais
semelhante. Os bancos recebem dos seus clientes dinheiro em
depsitos a vista e a prazo. Trata-se de obrigaes do banco
para com seus clientes, e os depsitos so lanados no lado do
passivo. Os bancos tambm tm obrigaes internacionais como
passivo (j descontado das reservas internacionais que o setor
bancrio mantm no exterior) e o capital social, correspondente
a uma obrigao do banco para com seus acionistas que poder
ser exigida no momento de dissoluo do negcio.
Quadro 9: Balano dos Bancos Comerciais

ATIVOS PASSIVOS
6 - Papel-moeda em circulao (em
1 - Reservas (caixa e depsitos no
poder do pblico e em caixa dos
BC)
bancos)
2 - Reservas Internacionais Lquidas
7 - Depsitos bancos comerciais
setor bancrio
3 - Crdito ao setor privado 8 - Depsitos do governo
4 - Crdito aos bancos 9 - Capital, reservas e outros
5 - Outros ativos
Do dinheiro depositado pelos clientes, uma parte

mantida em caixa (reserva de caixa), outra parte depositada
no banco central (depsitos junto autoridade monetria) e
outra utilizada em suas operaes de crdito. So, portanto,
ativos dos bancos comerciais, como pode ser visto no Quadro 9.
A conta monetria consolida os balanos da Autoridade
Monetria e dos bancos comerciais em um s balano.
Simplificando as contas, o resultado apresentado no Quadro
10 .4
Quadro 10: Balano Consolidado (Agregado Monetrio)

ATIVOS PASSIVOS
1 - Reservas Internacionais Lquidas 4 - Papel-moeda em circulao
(RInt)
2 - Crdito Domstico (CrD)
ao governo (CrDg) 5 - Depsitos a vista
setor privado (CrDp)
3 - Outros ativos 6 - Depsitos a prazo
7 - Outros Depsitos
8 - Capital, reservas e outras

contas
fcil entender que o sistema monetrio tem, como

principais ativos, as reservas e os crditos, e como principais
passivos, a moeda em circulao e os depsitos da sociedade
junto ao sistema bancrio. Enquanto o passivo da Autoridade
Monetria representa a base monetria, o passivo do balano
consolidado (com a excluso do capital e reservas) representa o
conjunto de meios de pagamento (M) da economia, que inclui o
papel moeda em circulao, os depsitos a vista, a prazo e
outros depsitos. A identidade monetria bsica, que expressa
este equilbrio contbil, :
Eq. 8: RInt CrDg CrDp M Wb
onde:
4 A consolidao dos balanos uma operao complexa, pois deve eliminar dupla
contagem, cancelar passivos e ativos da mesma natureza e prazos (por exemplo,
obrigaes internacionais e reservas internacionais), eliminar transaes entre o
Banco Central e os Bancos Comerciais (por exemplo, os depsitos dos bancos
comerciais junto ao Banco Central, j que aparecem como ativo no balano dos
bancos comerciais e passivo no balano da Autoridade Monetria, podendo ser
cancelado).
RInt = Reservas internacionais lquidas
CrDg = Crdito interno ao governo
CrDp = Crdito interno ao setor privado
M= Oferta monetria ampla: papel moeda e depsitos a vista
e prazo
Wb = Capital e reservas do sistema bancrio
Apresentadas as quatro identidades macroeconmicas,
pode-se agora mostrar as relaes entre as vrias contas e
deduzir os dois equilbrios mais importantes para a dinmica
da economia, posto que condicionam o crescimento e a
estabilidade. Tratam-se do equilbrio externo e do setor pblico.
Estas identidades servem de base para a anlise dos
instrumentos da poltica macroeconmica, objeto da (XXX)lio
5.
1.3 - Os grandes equilbrios macroeconmicos: balano de

pagamentos e oramento pblico
possvel deduzir um conjunto de relaes relevantes
para a anlise da poltica macroeconmica a partir das
identidades apresentadas na seo (XXXCONFIRMAR) 1.2. No
resto da lio 1 discute-se algumas relaes entre as identidades
macroeconmicas, mostrando que os resultados de cada uma
afeta o das demais.
1.3.1 - Absoro domstica e balano de pagamentos

Como j se mencionou antes, as economias nacionais so
hoje interligadas por meio de fluxos de mercadorias, recursos
financeiros, tecnolgicos e humanos, formando um complexo
circuito mundial de relaes econmicas e sociais. Qualquer
pas depende, em maior ou menor grau, do resto do mundo,
seja para adquirir os meios materiais e humanos necessrios
produo domstica seja como mercado para parte do produto
nacional.
Uma parte do Produto Interno Bruto destinada
(absorvida pelo) ao mercado domstico, e outra parte
destinada (absorvida pelo) ao resto do mundo. Se uma
economia absorve menos do que produz, a alternativa
exportar o excedente para os demais pases do contrrio ficar
com parte do Produto encalhada e os produtores reduziro o
nvel de produo no perodo seguinte. O resultado claro:
trabalhadores sero demitidos, recursos produtivos ficaro
ociosos, novos projetos sero desacelerados ou engavetados e,
dependendo da situao, a economia entrar em crise.
Por outro lado, a economia s pode absorver
domesticamente mais do que seu produto se puder adquirir
bens e servios no exterior. Caso isto no seja possvel, tambm
enfrentar problemas por causa da escassez de bens e servios
que inevitavelmente atingir o padro da populao. A nica
maneira de compatibilizar a disponibilidade de bens e servios
produzidos internamente com uma demanda mais elevada o
racionamento. Nas economias mercantis o racionamento feito
por meio do sistema de preos quando a oferta no
suficiente para atender a demanda a um preo inicial, esse
subir e muitos consumidores desistiro da compra. Fica claro,
portanto, que quando a absoro domstica maior do que a
capacidade de adquirir bens e servios do resto do mundo, os
preos domsticos subiro, gerando inflao e instabilidade
monetria. Esta simples introduo evidencia a importncia da
absoro domstica e da capacidade de comprar e vender para
o resto do mundo.
As relaes entre absoro domstica e o resto do mundo
podem ser facilmente expressas em algumas equaes muito
simples. O ponto de partida est nas equaes do Produto
Interno Bruto PIB C G I X M e da Renda Nacional
Y C G I X M TUN PLF .
Re-arrumando os termos, obtm-se:
PIB C G I ) X M
Y C G I X M TUN PLF
Nos dois casos, C G I representa o gasto total dos

residentes (famlias, empresas e governo) com consumo e
investimentos. Trata-se da parcela do Produto e da Renda que
foi absorvida domesticamente, ou seja, da Absoro Domstica.
Denominando Absoro Domstica pela letra A, tm-se as
identidades bsicas da absoro domstica.
Eq. 9: PIB A X M
Eq. 10: Y A X M TUN PLF
A Eq. 9 mostra que se a absoro for maior de que o PIB

(A>PIB), a identidade somente ser respeitada se as importaes
(M) superarem as exportaes (X). Foi visto anteriormente
(XXXCONFIRMAR) (seo 1.2.2) que (X - M) a balana
comercial de bens e servios no financeiros. Logo, uma
absoro domstica maior que a produo (A>PIB), implica um
dficit na balana comercial (M>X).
Considerando a Eq. 10 da renda nacional, o raciocnio
exatamente o mesmo. Se a absoro for maior do que a renda
(A> Y), a identidade somente se manter se o lado direito da
equao apresentar dficit de igual magnitude. Ora, tambm na
seo 1.2.2 vimos que (X - M) + TUN + PLF expressa o balano de
transaes em conta corrente, que inclui exportaes e
importaes, pagamentos de fatores (rendas de capitais) e
transferncias unilaterais. Logo, A>Y significa (X - M) + TUN + PLF
< 0, ou seja, um dficit em conta corrente que dever ser
financiado mediante a entrada de capitais, seja na forma de
investimentos, emprstimos de longo prazo ou aplicaes de
curto prazo, e/ou da variao das reservas internacionais. Esta
relao representada pela seguinte equao:
X M TUN PLF R int cK
O significado dos vasos comunicantes entre absoro
domstica e balano de pagamentos muito importante, j que,
necessariamente, um nvel de absoro superior ao produto e
renda traduz-se, respectivamente, em dficit da balana
comercial e em conta corrente que dever ser coberto por
recursos do resto do mundo (o que significa acumular um
passivo em relao ao resto do mundo) ou pela reduo das
reservas internacionais (o que significa reduzir os ativos do pas
em relao ao resto do mundo). Ou seja, o nvel de absoro
domstica reflete-se em variaes dos ativos e passivos
internacionais do pas.
Uma questo crucial que se coloca para a poltica
econmica assegurar que as empresas do pas sejam
competitivas no mercado internacional, possam gerar divisas
para suprir as necessidades do pas e, adicionalmente, contar
com recursos do resto do mundo para aumentar seu
crescimento e nvel de bemestar em bases sustentveis e
duradouras.
1.3.2 - A poupana interna e externa

Se a absoro domstica for superior renda o pas est
absorvendo poupana externa. No h, a princpio, nenhum
problema em absorver recursos externos; ao contrrio,
recomendvel que assim seja, desde que os recursos
provenientes do exterior sejam utilizados para promover o
desenvolvimento nacional e seus fluxos sejam sustentveis. Do
ponto de vista da poltica econmica, importante conhecer os
determinantes do nvel de absoro domstica e a sua
composio, pois ambos esto relacionados com a natureza da
absoro e com a possibilidade de sustentar um nvel de
absoro domstica superior renda nacional.
Intuitivamente, pode-se compreender que sero
radicalmente diversas as implicaes socioeconmicas de uma
elevao do nvel de absoro domstica se provocada por
novos investimentos ou pelo aumento do consumo de bens de
luxo. Enquanto os investimentos geram empregos e ampliam a
capacidade de gerao de riquezas da economia, o consumo de
bens de luxo apenas aumentar o bem-estar de uma camada
social s custas de uma possvel fragilizao da economia
nacional diante do resto do mundo.
Estas relaes podem ser facilmente explicitadas por
meio das equaes de poupana externa e interna. Inicialmente,
deve-se introduzir o conceito de renda disponvel, definido
como a renda (Y) aps o pagamento de impostos (T) ao governo.
Para obter a renda disponvel (Y -T), basta subtrair T em ambos
os lados da equao da renda nacional (Eq. 4). conveniente
separar o investimento total da economia (I) em investimento

privado I p e investimento do governo I g , de tal maneira que
I I p I g . O resultado :
Eq. 11:
Y T C I p G I g T X M TUN PLF
Observe que T expressa as receitas operacionais do

governo obtidas pelos impostos diretos e indiretos, G os gastos
correntes e I g os investimentos pblicos, logo, G I g T a
expresso do dficit ou supervit do governo.
Reordenando a Eq. 11, tem-se:
Eq. 12: Y T C I T G I X M TUN PLF

p g
onde,
(Y-T-C) representa a poupana privada S p
(T - G) a poupana do governo S g , a qual positiva quando

S g 0 , e negativa quando S g 0 . Neste caso o governo tem um
dficit.
X - M + TUN + PLF o balano de transaes correntes do pas. Se
a expresso negativa, o pas tem um dficit em transaes
correntes, o que significa absoro de poupana externa na
forma de investimentos ou emprstimos.
A equao da poupana externa e interna :
Eq. 13: S p S g I p I g X M TUN PLF
O significado dessa equao bastante claro: se os

investimentos, pblico e privado, superam a poupana

domstica I p I g Sp S g , esta brecha dever ser coberta por
poupana externa para que a identidade seja mantida. Caso o
pas no atraia suficiente poupana externa para cobrir esse
dficit, no ter condies de manter o nvel de investimento, o
que implicar reduo da taxa de crescimento e/ou em
presses inflacionrias. Fica clara, portanto, a importncia da
restrio externa para o crescimento econmico.
possvel perceber, a partir da Eq. 13, algumas relaes
entre dficit pblico, crescimento e balano de pagamentos:
poupana do governo negativa implica em uma reduo dos
seus investimentos e na necessidade de cobrir o dficit pblico
com poupana privada interna e/ou externa. Em ambos casos,
provvel que a economia como um todo tenha prejuzo, pois
sobraram menos recursos para os investimentos privados e
aumentar sua vulnerabilidade diante do resto do mundo.
1.3.3 - Equilbrio externo e a equao do balano de pagamentos

A estrutura e a equao do balano de pagamentos j foi
estudada XXXna seo 1.2.2. Para compreender melhor o
significado da restrio externa e da restrio oramentria
conveniente dividir a Renda Nacional Bruta (Y) em seus dois
componentes principais: consumo (C) e poupana (S)
(Dornbusch & Helmers, 1988: 380 e seguintes).
Sabemos que a renda gasta com consumo e
investimentos, podendo tambm ser poupada [por
simplicidade, C e I incluem o consumo (G) e o investimento do
governo ( I g )]. Assumindo que toda a poupana (S) transforma-
se em investimento (I), pode-se escrever que Y = C + S. Em
termos da equao da renda nacional apresentada na seo
1.2.2, tem-se:
Y PIB TUN PLF C I X M TUN PLF C S
Subtraindo da renda o total de gastos domsticos (C+I) e

reordenando a equao acima, chega-se a:
Y PIB TUN PLF C I C I X M TUN PLF C I C S C I
Eq. 14:
Y PIB TUN PLF C I C S C I X M TUN PLF RInt cK
Vimos que X - M + TUN + PLF + Ck = RInt a expresso

do balano de pagamentos; logo, X - M + TUN + PLF = RInt -
Ck, onde (RInt - Ck) pode ser entendido como a variao na
posio dos ativos internacionais do pas.
O significado da equao claro e relevante. Ela diz que a
renda nacional de um pas menos seu gasto domstico em produtos
finais igual receita de divisas externas menos o gasto de divisas
ou seja, igual ao supervit em transaes correntes do balano de
pagamentos (Dornbush & Helmers, 1988: 380).
Se a renda inferior ao gasto domstico em produtos finais
[Y< (C+I)], o pas gasta mais divisas do que recebe e sua posio
internacional deteriora-se. O financiamento do dficit em
transaes correntes supe ou (a) uma reduo das reservas
internacionais, (b) uma reduo de outros ativos internacionais
e/ou (c) um maior endividamento externo.
Mais alm dos aspectos tcnicos, a Eq. 14 expressa de
forma clara a relao entre o equilbrio interno indicada de
maneira simplificada pela identidade do Produto e Renda
(Oferta agregada = Demanda agregada) e o equilbrio externo.
1.3.4 - Equilbrio Oramentrio e Equao do Oramento Pblico

Interessa agora examinar o papel do oramento pblico e
suas relaes com o equilbrio interno e externo. J foi visto que

o governo consome C g , poupa S g e investe I g . A receita
do governo composta dos impostos diretos e
corrente R g
indiretos (T), das contribuies sociais, dos lucros das empresas
pblicas e de doaes. Os gastos correntes incluem compras de

bens e servios C g , um conjunto de transferncias Gt feitas
para a sociedade (seguridade social, subsdios e transferncias
s empresas pblicas) e os pagamentos de juros da dvida
pblica (por simplificao includo em G t ).
A poupana do governo S g , ento, igual receita
corrente menos o gasto corrente:

S g R g C g Gt
Considerando as receitas e os gastos correntes e
descontadas as transferncias, a equao acima pode ser
reescrita para
S g R g Gt C g T C g , desde que,
T Gg Sg .
Ou seja, assim definidos, as receitas do governo T so as

receitas correntes menos os pagamentos a ttulo de transferncia Gt ,

sendo portanto iguais ao consumo do governo C g mais um resduo
que representa a poupana governamental S (Dornbusch
g &
Helmers, 1988: 381).
Os gastos do governo (G) consistem do seu consumo C g e

investimento I g . A receita menos gasto ento igual a:
Eq. 15: C g
S g C g I g T G
A Eq. 15 uma expresso do dficit pblico corrente ou

operacional do setor pblico, j que considera apenas os gastos
e as receitas correntes do governo e no leva em conta nem as
transferncias realizadas para a sociedade a conta da
seguridade social tende a ser deficitria na maioria dos pases
nem o pagamento de juros das dvidas interna e externa que
em geral absorvem grandes somas de recursos fiscais tanto em
pases desenvolvidos como em desenvolvimento. O dficit ou
supervit do setor pblico tem importantes implicaes para
equilbrio interno e externo. O prximo item tratar das
relaes entre oramento pblico e balano de pagamentos.
1.3.5 - Oramento pblico e balano de pagamentos

A equao do balano de pagamentos pode ser rescrita
para evidenciar as relaes entre as transaes em conta
corrente e o oramento pblico. Da Eq. 14 sabe-se que
C S C I X M TUN PLF RInt Ck

Pode-se desagregar as variveis da equao acima em seus
componentes privado e pblico. O resultado :
C g
S g C g I g C p S p C p I p X M TUN PLF A int
Utilizando a equao C g
S g C g I g T G na
anterior, aps simples arrumao dos termos, tem-se:
Eq. 16: T G Sp I p X M TUN PLF A int
O significado de cada um dos trs termos da Eq. 16 j

conhecido, mas vale a pena repetir.
(T - G) - (Sp - Ip) expressa os excedentes oramentrios do setor
pblico e privado;
(X - M) + TUN + PLF o balano em transaes correntes do pas
com o resto do mundo, que indica o ingresso e sada de
divisas da economia;
Aint a variao dos ativos internacionais lquidos do pas.
A Eq. 16 importante porque mostra a relao entre
oramento do governo (T -G), o funcionamento do setor privado

Sp I p e a conta corrente do pas [(X - M) + TUN + PLF].
Um dficit do setor pblico TG afeta no apenas o

resultado do balano em transaes correntes como tambm as
operaes do setor privado mediante a elevao da poupana

privada S p e/ou reduo dos investimentos privados I p
necessrios para compensar, pelo menos parcialmente, tal
dficit.
Isto mostra claramente que os problemas do balano de
pagamentos no podem ser considerados apenas do ponto de
vista comercial; ao contrrio, em muitos casos a causa primeira
do dficit externo o desequilbrio fiscal do governo, cujo
dficit gera uma absoro domstica no sustentvel
externamente. Tambm evidencia que, muitas vezes, o dficit
do governo contribui para explicar o lento crescimento ou
estagnao de muitas economias, particularmente quando,
enfrentando dificuldades para cobri-lo com recursos externos, o
governo passa a utilizar poupana domstica para manter os
gastos operacionais e pagar os servios da dvida pblica em
detrimento tanto dos investimentos pblicos como dos
investimentos privados. Em alguns casos, a poupana privada
utilizada para financiar investimentos pblicos, mas em outros
para cobrir consumo corrente ou apenas pagar dvidas. Neste
caso, o impacto sobre o crescimento mais severo.
O problema da poltica econmica conduzir a economia
por um caminho sustentvel do ponto de vista
macroeconmico. Isto pode requerer a realizao de reformas
profundas para corrigir desequilbrios estruturais, ou apenas
ajustes de rotas, realizados quotidianamente, para manter a
trajetria e ritmo compatvel com o equilbrio interno e externo.
Estas reformas ou ajustes incidiro sobre a composio do gasto
interno (consumo e investimento; exportao e importao),
sobre o nvel de absoro domstica, sobre as contas pblicas e
sobre os mecanismos de financiamento da economia.
Antes de analisar os instrumentos da poltica
macroeconmica conveniente apresentar, ainda que
brevemente, o significado dos preos macroeconmicos como
preos bsicos da economia. a tarefa das lies
(XXXCONFIRMAR) 2, 3 e 4. Estes macropreos incidem sobre
toda a economia por meio dos custos de produo, da formao
dos preos reais da economia e da alocao de recursos entre os
setores e dentro de cada setor, as opes tecnolgicas e a
distribuio de renda. So tambm responsveis, em grande
medida, pelos equilbrios macroeconmicos, seja no curto ou
longo prazo.
Na verdade, a poltica macroeconmica no se limita a
buscar e manter a sustentabilidade macro, mas contribui
decisivamente para definir a prpria trajetria da economia
segundo determinada estratgia de desenvolvimento
econmico. Por isso no se pode separar a macroeconomia e a
poltica macroeconmica das questes de desenvolvimento
econmico, como se um viesse antes do outro. Este talvez seja
um dos maiores erros de muitos macro-economistas
responsveis pela formulao das polticas econmicas: separar
a busca do equilbrio macro dos objetivos de desenvolvimento.
Por esta razo, no raramente boas polticas macroeconmicas
tm redundado em grandes fracassos.
LIO 2
2 A taxa de juros
2.1 - O juro como reflexo da escassez de capital
Em um sentido muito geral, mas nem por isso impreciso,
pode-se pensar no juro como o preo do dinheiro. Um agente
que deseje comprar dinheiro vai ao banco e acerta um
emprstimo com seu banqueiro, pagando uma certa taxa pelo
uso do dinheiro.
Em termos mais rigorosos, a teoria econmica hoje
dominante considera o juro como a remunerao do capital-
dinheiro que as famlias e empresas pem disposio da
sociedade para o uso de outros agentes econmicos. Essa
remunerao regulada pelo princpio da escassez do capital e,
em certo sentido, opera uma arbitragem entre o presente e o
futuro. Desse ponto de vista, a taxa de juros tem dois
determinantes: (a) a produtividade marginal do capital ; (b) a
valorao social do futuro em relao ao presente.
A taxa de juros funciona como um dos principais sinais
que orientam a alocao dos recursos, particularmente os
investimentos. Se a taxa de juros baixa, o custo do
investimento no presente ser baixo, incentivando e facilitando
os investimentos em geral e, em especial, os de longo prazo de
maturao. Isto significa que o valor presente do futuro maior,
ou seja, uma arbitragem em favor do bemestar futuro.5 O
problema que o nvel da taxa de juros afeta tambm a
poupana, e juros artificialmente baixos podem desestimular os
potenciais poupadores a poupar. Poderia ocorrer que os
investimentos, mesmo rentveis, no encontrem fontes de
financiamento.
5 A poltica governamental est freqentemente encurralada entre o valor da escassez do

capital para aumentar a produo e o desejo de colocar o capital disposio de uma taxa
que reflita a valorizao do governo sobre o consumo futuro em relao ao consumo
corrente (Timmer, Falcon & Pearson, 1983: 235).
Outra conseqncia de uma taxa de juros artificialmente
baixa pode ser a fuga de recursos para outros mercados que
oferecem rendimentos mais altos ou a dificuldade para atrair
poupana externa, particularmente em um contexto de
liberalizao e globalizao dos mercados financeiros como o
de hoje. Nas economias modernas e abertas, caracterizadas pela
integrao dos mercados financeiros internacionais, a taxa de
juros uma das variveis mais relevantes na determinao do
movimento dos capitais financeiros entre os pases.
Por outro lado, uma taxa de juros alta reflete a maior
escassez presente de capital, pode aumentar a poupana
presente, mas compromete o futuro. Alguns projetos de
investimento sero suficientemente rentveis para suportar um
custo de financiamento mais elevado dada a taxa de juros alta.
Ademais, ao desvalorizar o futuro, os investimentos tendero a
ser, sobretudo, de curto prazo. Assim, um dos desafios mais
importantes da poltica macroeconmica encontrar, em cada
momento, a taxa de juros que seja capaz de equilibrar estas
tenses entre o presente e o futuro e garantir o crescimento
sustentado da economia.
Por este enfoque, so trs as dimenses relevantes a
serem consideradas em relao taxa de juros:
1) Os efeitos que pode ter uma taxa de juros administrada
sobre o volume de crdito. Dada a escassez de capital, em
muitos casos os governos implementam polticas voltadas
para dirigir os recursos disponveis para atividades
consideradas prioritrias e reduzir o preo do dinheiro por
meio de racionamento do crdito e administrao da taxa de
juros. Cabe perguntar quais sero os efeitos de uma taxa de
juros administrada ou oficial sobre o funcionamento da
economia? Se o Governo fixa a taxa de juros abaixo da taxa
de juros de equilbrio (que teoricamente refletiria a escassez
relativa de capital), o crdito tende a tornar-se escasso
porque tanto aumenta a demanda de crdito como se reduz
a poupana. A escassez do crdito traduz-se em um
racionamento que inevitavelmente favorece alguns agentes
privilegiados: uma taxa de juros baixa provoca racionamento do
crdito e poupana reduzida e a razo da taxa de juros nos
mercados residuais ser mais alta do que seria sem os limites
impostos taxa de juros oficial (Timmer, Falcon &
Pearson, 1983: 237).6
2) O risco de desintermediao financeira. A fixao da taxa
de juros deve levar em conta o nvel da taxa de inflao a
fim de evitar o risco de desintermediao financeira. A
inflao reduz o poder de compra dos ativos monetrios, o
valor real dos crditos e o poder de compra dos pagamentos
de juros. Nesse sentido, para uma taxa de juros nominal (In)
fixa, a inflao (p*) favorece aos credores e afeta aos
tomadores de emprstimo sempre que In<p*.7 A inflao
pode provocar uma desintermediao financeira se a taxa de
juros no incluir um prmio para compensar o efeito e o
risco da inflao (e da desvalorizao cambial). Para se
proteger contra este efeito, os agentes com liquidez somente
colocaro seu capital disposio da sociedade se a taxa
nominal de juros assegurar-lhes, em termos reais, uma
remunerao positiva, ou seja, se a taxa de juros real for
positiva. Pode-se expressar a taxa de juros real como:
1 In
Eq. 17: 1
1 Ip
onde,
I n = juro nominal
I p = ndice de preos
Esta regulao da taxa de juros pelo governo pode ser, sem

dvida, contraditria. Uma taxa de juros real positiva
poder aumentar a poupana interna e os fluxos de capital
externo para o pas, mas esses efeitos no se traduziro,
6 Como ser visto mais adiante, uma conseqncia para o setor agrcola que os
pequenos agricultores pagaro mais pelo crdito j que o racionamento tira-os
do mercado oficial. Retomaremos estes temas mais adiante quando estudaremos
a poltica de crdito agricultura.
7 Uma taxa de juros real negativa significa que os poupadores perdem poder de compra ao
emprestar seu dinheiro a uma taxa oficial e que os credores so subsidiados em termos
reais (Timmer, Falcon & Pearson 1983: 238).
necessria e automaticamente, em formao de capital, j
que os custos financeiros resultantes da taxa de juros real
positiva podem inviabilizar a realizao de novos
investimentos.
3) A rapidez da formao de capital. Uma taxa de juros
subsidiada (negativa em termos reais) favorece os
investimentos e, portanto, o crescimento econmico. (VAL)
Isto aceito, dever-se-ia aceitar tambm que um aumento das
taxas de juros seria um obstculo ao processo de
desenvolvimento e que seria mais fcil promover um
crescimento rpido com taxas subsidiadas. Convm
distinguir os efeitos estticos dos efeitos dinmicos. A
considerao de ambos os efeitos leva concluso de que
taxas de juros artificialmente baixas no mantm fluxos de
investimentos capazes de assegurar crescimento sustentvel,
e ainda produzem distores alocativas importantes, como
favorecer investimentos em tecnologias intensivas em
capital (recurso escasso) em detrimento do trabalho (recurso
mais abundante). O Quadro 11 resume esses efeitos.
Para aumentar a taxa de crescimento necessrio
aumentar a taxa de investimento, a qual supe gerar a
poupana necessria para financiar os investimentos. A
pertinncia desse resultado repousa no postulado que a
poupana gera o investimento, o qual no pacificamente
aceito pelos economistas. Sob esta suposio, a taxa de juros
nominal acima da taxa de inflao, ou seja, taxa de juros real
positiva, um estmulo essencial para que os agentes decidam
poupar. Logo, taxas de juros artificialmente baixas
comprometeriam a poupana e, por conseguinte, o
investimento e o crescimento econmico.
Quadro 11: Efeitos estatsticos e dinmicos da poltica da
taxa de juros
TAXA DE JUROS BAIXA TAXA DE JUROS ALTA

Efeitos estticos no curto prazo
Aumenta o investimento dos que Diminui os investimentos dos
tem acesso privilegiado ao crdito. credores privilegiados e aumenta
nos mercados informais de crdito.
Efeitos estticos no longo prazo

Diminui a poupana Aumenta a poupana
Desintermediao financeira Aprofundamento financeiro
Ineficiente alocao de capital nos Melhora da alocao de capital em
investimentos produtivos investimentos produtivos
Baixo crescimento econmico Alto crescimento econmico
Diminuio da inverso Aumento do investimento
Adoo de Tecnologia Produtiva
Intensiva em capital, poupadora de Intensiva no trabalho, poupadora
mo-de-obra de capital
Dbil crescimento de emprego Rpido crescimento de emprego
Fonte: Baseado em Timmer, Falcon & Pearson, (1983: 241).
2.2 - Uma viso alternativa da taxa de juros

Na seo anterior vimos que, em um modelo neoclssico,
a taxa de juros reflete o valor da escassez do capital; assim, a
escassez aparece como o principal determinante da taxa de
juros. O princpio keynesiano de determinao da taxa de juros
diferente, j que segundo Keynes o juro no recompensa
nenhum sacrifcio genuno e nem tampouco o faz a renda da terra. O
proprietrio de capital pode obter juros porque este escasso, da
mesma maneira que o dono da terra pode receber renda devido
limitao; mas enquanto possivelmente existam razes intrnsecas
para a escassez da terra, no existem para o capital. (Sempre)
possvel que a poupana coletiva possa manter-se atravs da
interveno do Estado, a um nvel que permita o crescimento do
capital at que deixe de ser escasso (Keynes, s/d.: 331).
Para completar este princpio,8 necessrio explicar o
crdito bancrio e suas relaes com a dinmica econmica. O
8 No podemos desenvolver aqui o modelo de base da teoria ps-keynesiana.

Nos limitaremos a apresentar as concluses do modelo quanto regulao da
crdito que os bancos outorgam s empresas assenta-se em
duas condies. Por um lado, a crena dos bancos no futuro
prometido pelas antecipaes das empresas e, por outro lado, a
capacidade de os bancos fazerem com que o resto da sociedade
comparta esta crena. A sociedade pode se reproduzir e crescer
desde que, em cada fase, as empresas possam obter meios para
investir e financiar suas antecipaes, tendo como restrio o
estado da tcnica disponvel. O crdito a instituio que
possibilita o investimento e a reproduo social.
A empresa deve, ento, investir, mas para isso deve fazer
que os bancos compartam sua antecipao do futuro. Por sua
vez, os bancos somente aceitaro as expectativas das empresas e
concordaro em financi-las se essas se comprometerem com o
pagamento de uma renda aos possuidores dos ativos
financeiros: a relao do fluxo de renda ao quantum da nova dvida
valora o estado da preferncia pela liquidez dos bancos (Parguez,
1987: 759). Esta relao a taxa de juros, que reflete, no o
valor de escassez do capital, mas a preferncia pela liquidez dos
bancos.
A preferncia pela liquidez dos bancos tem um valor, o
qual agregado aos custos de operao C o e ao lucro bancrio
Gb (de um nvel tal que permita a expanso do sistema
bancrio e faa rentvel a funo de financiamento), na
determinao da taxa de juros (i). Esta sobretaxa P1 reflete
tanto o risco associado ao crdito como o grau da preferncia
pela liquidez.
Eq. 18: i C o Gb Pl
P1 0 , significa que os bancos agregam uma nova restrio ao

funcionamento do sistema: as antecipaes das empresas no
somente devem respeitar o estado da tcnica disponvel, como
normal, mas assegurar um nvel de rentabilidade suficiente
para cobrir a sobretaxa exigida pelos bancos, o que, em muitos
casos, submete a produo s finanas especulativas.
taxa de juros. O leitor interessado poder ver o Anexo 1(VAL): A economia

monetria de produo.
A taxa de juros determina a taxa de lucro mnima
requerida e, por isso, o movimento da taxa de juros encontra-se
no corao do sistema econmico e de suas transformaes.
Mas, na medida em que a taxa de juros reflete uma maior
preferncia pela liquidez dos bancos e torna-se fortemente
positiva em termos reais, ela introduz uma penalidade sobre a
produo, o investimento, o emprego e as possibilidades
futuras de crescimento. As empresas temem a perda do
controle sobre seu capital, temem a insolvncia como
conseqncia das altas cargas financeiras, tendem a
desenvolver tambm uma preferncia pela liquidez que entra
em contradio com sua funo produtiva. As empresas
tornam-se prudentes e vem-se obrigadas a jogar contra as leis
do sistema.
Nesse sentido, a crise no resulta do endividamento, mas
do rechao social em apostar no futuro com mais
endividamento, o qual toma a forma de uma exacerbada
preferncia pela liquidez e taxas de juros reais positivas
elevadas. A taxa real positiva aqui uma deformao do
sistema, contrariamente ao que acontece no enfoque
neoclssico, aonde aparece como uma condio do
funcionamento normal do financiamento bancrio.
LIO 3
3 O Salrio: alocao de recursos versus dinmica da

demanda efetiva
XXXO salrio a remunerao da fora de trabalho pelo
esforo despendido durante determinado perodo. Pode,
portanto, ser considerado como o preo do trabalho. A taxa de
salrio pode ser o resultado de uma negociao coletiva entre
empregadores e trabalhadores, mediada ou no pelo governo,
ou estabelecida no mercado pela oferta e demanda de
trabalho; em mercados informais e menos desenvolvidos, alm
da oferta e demanda interferem ainda a tradio e as normas
comunitrias. Neste jogo, os empresrios tm em geral maior
poder de barganha que os trabalhadores, especialmente se estes
no esto organizados (Timmer, Falcon & Pearson, 1983: 242).
Talvez mais do que em outros mercados, o
funcionamento do mercado de trabalho profundamente
marcado pelas instituies, ou seja, pelo conjunto de regras
escritas e no escritas, que definem o marco geral e especfico
para o funcionamento da sociedade, e no qual os agentes
tomam todas as suas decises.
No mundo real, o mercado de trabalho no perfeito e
seu funcionamento est sujeito a vrias falhas que reduzem, de
forma considervel, sua eficincia alocativa. Em todas as partes,
a interveno governamental na regulao do preo da fora de
trabalho foi decisiva, tanto para arbitrar conflitos de interesses
de curto prazo, como para orientar a alocao de recursos e a
conseqente configurao socioeconmica das sociedades em
formao.
Em muitos pases essa interveno levou definio de
um salrio mnimo. Muitos autores argumentam que tal
interveno produziu vrios efeitos negativos, seja no nvel
microeconmico, seja no nvel macroeconmico, que
contribuiriam para aumentar o desemprego e o emprego
informal nos pases em desenvolvimento e para reduzir o
crescimento econmico. Embora tais dedues sejam
consistentes com as lies tericas, no h nenhuma
comprovao ou evidncia de que os resultados produzidos
pelo mercado de trabalho livre da interveno governamental
seriam superiores, seja em termos de bem-estar, seja em termos
de eficincia. Os efeitos macroeconmicos da regulao salarial
so complexos dado o fato de que o salrio tem uma dupla
natureza: custo de produo e fonte de demanda efetiva. Alm
disso, o nvel dos salrios intervm diretamente na distribuio
da riqueza social, sendo, portanto, foco de intensa luta
distributiva entre os agentes econmicos.
3.1 - Salrio mnimo, adoo tecnolgica e migrao

A definio de um salrio mnimo uma das formas
mais comum de interveno governamental no mercado de
trabalho, especialmente nos pases em desenvolvimento,
caracterizados por abundante oferta de mo-de-obra, baixo
nvel de organizao social e forte assimetria de poder entre as
classes sociais.
A avaliao dos efeitos dessa regulao difere entre as
escolas econmicas. O enfoque neoclssico segue a mesma linha
de raciocnio j exposta na anlise da taxa de juros subsidiada.
Para essa corrente, o salrio deveria ser igual produtividade
marginal do trabalho. Fix-lo acima deste nvel beneficiaria
somente a alguns privilegiados e reduziria o nvel de emprego
geral da economia.
Se o salrio fosse fixado no nvel de equilibro para o
mercado urbano de trabalho, haveria uma salrio de equilbrio
w e com um nvel de emprego L e . A fixao do salrio
mnimo wm acima de w e cria uma brecha entre a oferta Ls
e a demanda L d de trabalho, pois os empregadores
reduziriam a oferta de empregos e mais trabalhadores estariam
dispostos a trabalhar ao novo nvel de remunerao. Nesse
caso, o emprego efetivo seria determinado pela demanda de
trabalho. Como L d L e , o resultado final seriam salrios so mais
elevados, mas menos trabalhadores conseguiriam empregos.
SALRIO DE EQUILBRIO SALRIO MNIMO
Salrios baixos Salrios altos
Pleno emprego Desemprego
Outras razes levam este enfoque a opor-se a um

aumento artificial dos salrios. Por um lado, ao encarecer o
fator trabalho, uma poltica de salrios altos estimula a adoo
de tcnicas intensivas de capital em detrimento da utilizao
dos recursos abundantes disponveis. Por outro lado, como esse
tipo de regulamentao de mais fcil aplicao nos meios
urbanos, a perspectiva de obter um salrio mais alto na cidade
estimula a migrao para as cidades, contribuindo para
aumentar a oferta de trabalho no qualificado e a pobreza
urbana.
A concluso do enfoque neoclssico que os salrios
urbanos reais de equilbrio que refletem com preciso a abundncia de
trabalho, podem ser muito baixos e provavelmente deixem muitas
famlias na pobreza. A alternativa, sem dvida, pior: um mercado de
trabalho segmentado com muitas famlias sem recursos devido ao
desemprego ou pela baixa produtividade do emprego existente
(Timmer, Falcon & Pearson, 1983: 246).
Ainda que esse enfoque explique corretamente muitas
situaes, em geral desconsidera tanto os efeitos micro como
macroeconmicos da regulao do salrio, especialmente os
efeitos dinmicos que exercem na configurao socioeconmica
e, por conseguinte, no prprio funcionamento da economia.
3.2 - Os salrios e a dinmica da demanda efetiva

Para entender os efeitos macroeconmicos da regulao
salarial, necessrio ter em mente duas coisas. Primeiro, o
salrio tem dois papis nas economias capitalistas: um custo
de produo para as empresas que o pagam e ao mesmo tempo
parte do poder de compra da sociedade, o qual responsvel
pela absoro de parte da produo social. Em seu papel
contraditrio de elemento principal do custo varivel de produo e de
fonte importante da demanda, os movimentos da taxa de salrio tm
um efeito complexo, inclusive ambguo, sobre o nvel de emprego e de
produo (Bhaduri & Marglin, s/d.: 375). Segundo, so duas as
formas de aumentar a demanda efetiva e, assim, o nvel de
produo: estimulando o consumo ou promovendo o
investimento.
Nesse sentido, dada a taxa de poupana mais alta dos
empresrios em relao taxa de poupana dos assalariados,
claro que uma redistribuio das rendas dos capitalistas para os
assalariados aumentaria o consumo e diminuiria a poupana,
pelo menos de imediato. O problema saber se este aumento
de consumo no vai ser contrabalanado por uma queda do
investimento como conseqncia da provvel diminuio dos
lucros decorrente da elevao dos salrios. Dito de outra
maneira, como conseqncia de um aumento dos salrios, a
demanda efetiva (C+I) pode aumentar ou diminuir segundo o impacto
que um lucro menor tenha sobre o investimento
(Bhaduri & Marglin, s/d.: 378).
possvel identificar, a priori, duas configuraes para a
dinmica entre salrios e demanda efetiva: (i) um padro
integrado de acumulao, no qual o aumento dos salrios reais
absorvido como demanda agregada e enseja respostas
virtuosas das empresas em por meio da adoo de novas
tecnologias, elevao da produtividade do trabalho, criando
condies reais para novas elevaes dos salrios e do nvel
geral de bem-estar da populao; (ii) um padro desarticulado
de acumulao, no qual o papel da massa de salrios na
formao da demanda agregada no chega a compensar o papel
do salrio como custo para as empresas, sendo mais racional,
no curto e longo prazo, manter baixos salrios do que investir
em elevao da produtividade para elevar os lucros e
compensar aumentos de salrio real.
Pode-se demonstrar que o salrio real mais alto estimula
o nvel da atividade econmica mediante o aumento da
demanda efetiva; mas esse efeito positivo depende da estrutura
econmica do pas, em particular da possibilidade de expandir
a produo domstica e as importaes para atender ao
consumo de massas e sustentar a elevao do salrio real,
evitando assim que o efeito inicial seja esterilizado pela
inflao. A resposta dos investimentos variao do salrio real
e s mudanas na partio da renda nacional , portanto, crucial
para a determinao da dinmica econmica e da configurao
socioeconmica resultante.
A outra configurao manter baixos os salrios da
massa de trabalhadores, o que no se traduz, necessariamente,
em ausncia de crescimento. Se o baixo consumo das massas for
compensado por investimentos dirigidos para consumo de
elite, a economia pode crescer durante, ainda que abaixo do seu
potencial, devendo ainda se acentuar a concentrao de renda e
o carter excludente do modelo econmico (Bhaduri & Marglin,
s/d.: 379).
As relaes entre distribuio de renda e crescimento
econmico tm sido analisadas e verificadas pela maior parte
dos modelos macroeconmicos, os quais, com pequenas
nuanas, chegam seguinte concluso:
claro que uma grande proporo da demanda de produtos
industriais encontra sua origem em uma parte muito estreita da
populao. As manufaturas vendidas aos ricos, que so relativamente
pouco numerosos, utilizam somente uma parte da capacidade
instalada no setor de bens intermedirios e de capital. Somente uma
ampla demanda de bens de consumo massivo pode conduzir a uma
plena utilizao da capacidade instalada. Mas isto exige por sua vez, a
existncia de rendas para os pobres. Uma distribuio desigual da
renda, ao atuar sobre as funes de demanda, pode restringir as
perspectivas de um crescimento industrial sustentado.9
9 Deepak Nayvar, citado por Taylor, L., Distribuio, demanda efetiva e ajuste
macroeconmico, in Ocampo, J. A., Economia pos-keynesiana, pg. 444. Ver
tambm Hirschman, A., Devaluation and the trade balance: a note, em Review of
economics and statistics, 1949; Diaz-Alejandro, C., A note on the impact of
devaluation and distributive effect, em Journal of Political Economy 71, 1963 e
Cooper, R., An assessment of currency devaluation in developing countries, em
Ranis, C., Government and economic developing, New Haven, Yale University
Press, 1971.
LIO 4
4 O papel da taxa de cmbio

As relaes econmicas e financeiras internas so feitas
em moeda nacional (ou outra adotada pelo pas), de curso
forado em todo o territrio nacional. Nas operaes com
outros pases, so utilizadas apenas divisas aceitas
internacionalmente. Como os preos dos bens, servios e ativos
so cotados em moedas diferentes, necessrio convert-los a
um denominador comum. A taxa de cmbio usualmente
definida como o preo, em unidades de moeda nacional, de
uma unidade de moeda estrangeira. A taxa de cmbio tem
efeitos importantes que permeiam toda a economia, pois afeta
os preos relativos, a alocao dos recursos e a distribuio de
renda. Muitos economistas a consideram o preo mais
importante de toda a economia.
4.1 - Alguns conceitos bsicos
A taxa de cmbio pode ser definida de maneiras diferentes. O conceito

mais comum, que ser adotado aqui, consider-la como a taxa por meio
da qual se pode converter a moeda de um pas em moeda estrangeira. Ou
seja, o preo de 1 unidade da moeda estrangeira.
Por exemplo: necessria uma unidade da moeda local

Real (R$ 1,00) para adquirir uma unidade de dlar americano
(US$ 1), logo, a taxa de converso do Real em US dlar, ou taxa
de cmbio, de 1 para 1.
X unidades de R$ = US$1,00
A taxa de cmbio nominal, representada por En, indica

precisamente a quantidade de moeda local necessria para
adquirir uma unidade da moeda estrangeira.
Uma desvalorizao nominal da taxa de cmbio, ou
desvalorizao cambial, indica que a moeda local perdeu valor
nominal diante da estrangeira sendo, portanto, necessrias mais
unidades de moeda local para comprar a mesma unidade de
moeda estrangeira (o preo de um dlar passaria, por exemplo,
de R$ 1,00 para R$ 1,20, indicando uma desvalorizao nominal
de 20%).
En = R$ por US$ 1,00
Uma valorizao nominal da moeda local significa que

seu valor nominal aumentou em relao moeda estrangeira e
que, portanto, pode-se comprar uma unidade dessa pagando
menos em moeda local. Neste caso, o preo do dlar passaria de
R$ 1,00 para R$ 0,80.
Olhando do ponto de vista da economia nacional, uma
desvalorizao significa um encarecimento dos bens e servios
produzidos e vendidos pelos demais pases; simultaneamente,
significa que os bens e servios produzidos pela economia
nacional ficaram mais baratos para o resto do mundo. J a
valorizao significa que os preos de bens e servios
praticados no resto do mundo ficaram mais baratos quando
convertidos moeda local.
Desde logo, pode-se compreender a importncia que tem
a taxa de cmbio na determinao dos fluxos de comrcio
internacional e na dinmica da economia: tudo o mais
constante, a desvalorizao encarece, e, portanto desencoraja
as importaes, ao mesmo tempo em que pode incentivar o
aumento das exportaes.
Supondo a existncia de um preo de equilbrio da
moeda local, (por exemplo, R$ 1,00 por US$ 1,00), definido de
forma muito simplificada como o preo que iguala a oferta e
demanda de moeda estrangeira, o Real estaria sobrevalorizado
se um dlar custasse menos que R$ 1,00, e estaria subvalorizado
se o dlar custasse mais de R$ 1,00.
A questo do valor apropriado da taxa de cmbio ,
como ser visto adiante, uma das polmicas mais fortes entre os
economistas. Isto se deve, pelo menos em parte, inexistncia,
no mundo real, de uma taxa de cmbio de equilbrio que
estabilize o mercado de moedas e anule as foras endgenas e
exgenas que atuam cotidianamente para modificar as
condies vigentes no mercado.
Alm disso, como tambm ser examinado mais adiante,
a prpria taxa de cmbio pode desempenhar papis diferentes
na economia como ncora monetria e como incentivo para
as exportaes , e o valor adequado em um caso no ser para
outro. Nem sempre possvel conciliar essas funes, muito
menos quando a Autoridade Monetria tem controle limitado
sobre o comportamento da varivel, como ocorre com a taxa de
cmbio a partir dos anos 80.
Na verdade, o mercado de moedas , hoje, um dos mais
complexos e instveis, com operaes em escala mundial
envolvendo bilhes de dlares diariamente, e sendo afetado por
um conjunto to amplo de variveis econmicas, financeiras,
polticas e estratgicas a ponto de ser, virtualmente, impossvel
determinar, com um mnimo de segurana, seu comportamento
futuro.
Para a anlise econmica, o conceito de taxa de cmbio
real muito mais importante do que a taxa de cmbio nominal.
H vrias maneiras de medi-la. O conceito mais comum
aquele que considera o efeito da evoluo dos preos
domsticos e dos preos internacionais sobre o poder de
compra real da moeda local. Suponha que, no incio do ano,
uma cesta de bens e servios custe R$ 5,00 no Brasil e US$ 8,00
nos Estados Unidos. A taxa nominal de cmbio En de R$ 1,00
por US$ 1,00. Ao longo do ano, enquanto a inflao no Brasil foi
de 100% e o preo da cesta subiu para R$ 10,00, nos Estados
Unidos os preos praticamente no se alteraram. Embora a taxa
nominal de cmbio no se tenha modificado durante o ano, em
termos reais houve uma significativa mudana: no mercado
internacional a cesta de bens e servios americana ficou mais
barata do que a do Brasil, pois enquanto a primeira continuou
sendo comercializada por US$ 8,00, esta ltima passou a custar
US$ 10,00. Paradoxalmente, embora a moeda brasileira tenha
perdido valor interno por causa da inflao, ela apreciou-se, em
termos reais, em relao ao dlar, e, tudo o mais constante, em
relao ao resto do mundo. A apreciao ou valorizao real
significa que, em termos reais, aumentou o poder de compra da
moeda nacional vis a vis s moedas estrangeiras.
Se e quando esta valorizao artificial, a taxa de cmbio
nominal dificilmente ser mantida. Os agentes, percebendo que
o preo das moedas estrangeiras est baixo em termos reais,
trataro de antecipar-se eventual correo do cmbio nominal
adquirindo dlares e aumentando suas compras no exterior. O
aumento da demanda por dlares provocar, eventualmente,
uma desvalorizao nominal da taxa de cmbio. Mais adiante,
voltar-se- a discutir o funcionamento do mercado cambial e
seus principais determinantes.
Este primeiro conceito de taxa de cmbio real leva em
conta o efeito da inflao domstica e internacional sobre o
preo, em moeda local, de uma unidade de moeda estrangeira.
Pode ser expressa da seguinte forma:
P*
Er En *
Pd
onde, Er = taxa de cmbio real
En = taxa nominal de cmbio
Pd = ndice de preos domsticos
P* = ndice de preos internacionais

fcil ver que, mantendo-se constante a taxa de cmbio
nominal En , a taxa de cmbio real Er valorizar-se-ia quando a
inflao domstica for mais alta que a internacional (os preos
dos produtos domsticos em moeda estrangeira seriam mais
elevados), e se desvalorizaria quando os preos internacionais
subissem mais que os domsticos (os preos internos em moeda
estrangeira ficariam mais baixos).
Pode-se perceber, desde logo, a importncia das
alteraes da taxa de cmbio real para o funcionamento da
economia. Uma valorizao ou desvalorizao da taxa de
cmbio real afeta negativa ou positivamente a competitividade
via preos dos produtos domsticos, e pode incentivar ou
desencorajar a produo de determinados produtos e/ou
setores. Como tanto Pd como P * so ndices que refletem
variaes mdias dos preos domsticos e internacionais,
intuitivo perceber que as mudanas na taxa de cmbio real
afetaro, diferentemente, os vrios setores da economia.
O segundo conceito de taxa real de cmbio procura
justamente levar em conta, alm da inflao domstica e
internacional, os efeitos dos movimentos da taxa de cmbio
sobre a alocao dos recursos na economia. Algebricamente,
representada por uma relao entre os preos domsticos dos
bens e servios no comercializveis (no tradeables) e dos preos
dos bens e servios comercializveis (tradeables).
Pt
Er En
Pnt
Er = taxa de cmbio real
En = taxa de cmbio nominal
Pt = ndice de preos de bens e servios transacionveis
Pnt = ndice de preos dos bens e servios no transacionveis
Regimes Cambiais
Fixo Flutuante
Vinculado Limpo Sujo
Moeda
Estrangeira
Indexao
Ajustvel
Indexao
Mvel
Figura 2: Tipos de Mercados Cambiais

Fonte: Baseado em Dornbusch & Helmers, 1988.
Outro conceito muito utilizado o da taxa de cmbio

efetiva. Como um pas tem relaes econmicas com inmeros
outros, pode-se estimar taxas de cmbio real em relao a vrias
moedas. Alguns autores utilizam a idia de taxa de cmbio
efetivo para indicar "uma mdia entre essas taxas de cmbio, uma
mdia ponderada de acordo com o peso relativos dos pases nas
transaes comerciais externas da economia local. S desta maneira se
pode obter uma avaliao mais precisa de como a evoluo das taxas
nominais de cmbio e de preos locais e no exterior vai afetando a
competitividadepreo do pas em questo valor (Gonalves, Prado,
Canuto & Baumann, 1998: 14).(XXXBIBLIO)
Trata-se de um conceito muito til para a anlise
emprica, em particular do comrcio externo, posto que indica a
evoluo do cmbio em relao a uma cesta de moedas
relevantes para o pas. Este conceito de taxa de cmbio expressa
a relao de troca entre a moeda nacional e uma cesta de
moedas estrangeiras, cada qual ponderada pela participao do
pas correspondente no comrcio total do pas de referncia.
Pode ser escrita algebricamente da seguinte forma:
Eef EUS $ EL ... EL
onde,
EUS a taxa nominal em relao do dlar;
EL a taxa nominal em relao libra;
EL a taxa nominal em relao lira;
, ,..., so ponderaes da participao de cada pas no
comrcio total.
Tambm se pode tomar a taxa de cmbio efetiva para
indicar a taxa efetivamente vigente para os vrios setores da
economia. Ocorre que as relaes internacionais no so
apenas intermediadas pela converso da moeda local em
moeda estrangeira. Sobre algumas operaes recaem impostos,
taxas e contribuies diversas; outras recebem incentivos na
forma de transferncias do setor pblico (subsdio) e benefcios
fiscais. O resultado que a taxa de cmbio efetiva pode ser
diferente entre os setores e agentes da economia, como ilustra o
seguinte exemplo. Por exemplo: a taxa de cmbio nominal En
de R$ 1,00 para US$ 1,00; dois exportadores, um de produtos
agrcolas e outro de bens industrializados, pagam,
respectivamente, 30% e 10% de imposto de exportao. Logo,
de cada dlar exportado, o primeiro receber apenas
R$ 0,70 centavos, enquanto o segundo receber
R$ 0,90 centavos. Em termos efetivos, a taxa de cmbio para o
primeiro R$ 0,70 por US$ 1,00 e R$ 0,90 por US$ 1,00 para o
segundo.

Esse conceito de taxa de cmbio efetiva Eef ajusta a taxa
nominal de cmbio En aos impostos e subsdios vigentes, de
tal modo a indicar o custo efetivo da moeda estrangeira para os
diversos agentes econmicos domsticos. Leva em conta as
tarifas de importao que elevam o custo das divisas para os
importadores e os impostos de exportao que reduzem o valor
em moeda local de cada unidade de divisa gerada pelas
exportaes. Tambm leva em conta eventuais subsdios sobre
as importaes e/ou exportaes. geralmente calculado para
setores ou produtos.
Eef = En (1 + taxa de subsdios tarifa de importao ou

imposto de exportao)
O problema da taxa de cmbio central em uma

economia aberta. A taxa de cmbio tem efeitos diretos sobre o
nvel e estabilidade dos preos internos, sobre a
competitividadepreo internacional, distribuio de renda e,
no longo prazo, sobre a prpria capacidade de acumulao da
economia. Encontrar o nvel adequado de taxa de cmbio
nominal e real no uma tarefa trivial, pois uma taxa de
cmbio tima para um setor ou para um objetivo da poltica
econmica no necessariamente adequada quando se
considera outro setor e/ou outro objetivo de poltica. Por
exemplo, uma desvalorizao ser aplaudida pelos
exportadores e questionada pelos importadores.
Uma poltica cambial equivocada sai caro. Uma

subvalorizao da taxa de cmbio reduz o nvel de vida e resulta em
excedentes em conta corrente. Uma taxa de cmbio sobrevalorizada
artificialmente eleva o padro de vida em relao ao nvel de
produtividade da economia s custas do endividamento externo.
Politicamente, uma taxa de cmbio sobre valorizada pode ser muito
popular, mas tambm muito cara quando chegar o momento de pagar
a conta (Dornbusch, 1988: 49).
Um enfoque muito utilizado para a estimativa da taxa de
cmbio de equilbrio o da Paridade do Poder de Compra
(PPC). Com base na lei do preo nico, segundo a qual qualquer
mercadoria transacionada em mercados plenamente integrados
tem um nico preo, a PPC define o poder de compra de uma
moeda em relao a outra de tal maneira a igualar os preos em
ambas moedas quando expressos em moeda comum.
A racionalidade por detrs da PPC simples: se uma
mesma cesta de bens custa 10 pesos na Argentina e o
equivalente a 5 pesos no Brasil, cria-se uma oportunidade para
a realizao de ganhos de arbitragem: argentinos aumentariam
suas compras no Brasil e reduziriam as aquisies no mercado
local. Como resultado, os preos cairiam na Argentina e
subiriam no Brasil at o ponto em que deixasse de ser vantajoso
comprar no Brasil. A taxa de cmbio de equilbrio En aquela
que iguala os preos internos aos preos externos.
Pd Ee P x
Pd = preo interno
Ee = taxa de cmbio de equilbrio
Px = preo no pas comprador
ARBITRAGEM (XXX CONFIRMAR VARIVEIS)

Sempre que no se manifestar a Lei do Preo nico, cria-se uma
oportunidade de negcio que, ao ser aproveitada, cria uma tendncia que
leva ao preo nico. Vrios fatores, entre os quais os custos de transporte,
barreiras comerciais, custos de transao etc. impedem a manifestao da PPC
(Purchasing Power Parity).
P EP x
= gap entre preo domstico e internacional
IPC E IPC x
E IPC IPC x
= desvalorizao
IPC* = inflao no exterior
A PPC est baseada em um conjunto de pressupostos,
alguns relativamente fortes:
1) Inexistncia de barreiras ao comrcio, como transportes e
seguros;
2) Inexistncia de barreiras artificiais, como tarifas e cotas;
3) Todos os produtos so tradeables;
4) A composio dos produtos e dos ndices de preos a
mesma nos dois pases.
Na prtica, os preos no sero iguais nos dois mercados
graas aos custos de transporte, aos custos de transao,
estrutura tributria diferenciada e a vrios outros fatores que
afetam os preos nos dois mercados de forma diferenciada e
que no podem ser anulados pela arbitragem. Ainda assim, os
agentes convergiriam para a PPC, que respeitaria a diferena
sistemtica entre os preos domsticos e externos:
Pd Ee P x onde = diferena sistemtica dos preos
A PPC pode ser til para indicar a eventual defasagem da
taxa de cmbio por causa da inflao diferenciada nos dois
pases. Dada uma taxa inicial de equilbrio, para manter a
Paridade do Poder de Compra a desvalorizao da moeda
nacional deve ser equivalente ao diferencial entre a taxa de
inflao interna e a taxa de inflao externa. Esta concluso
pode ser expressa da seguinte maneira:
E+1 = E. (1 + taxa de inflao interna)/(1+ taxa de inflao externa)
A taxa de cmbio, definida a partir da PPC, tem sido

utilizada como medida de competitividade de um pas no
mercado internacional, mas tambm pode ser interpretada
como um indicador do custo de oportunidade. Em ambos os
casos, o analista deve acautelar-se, j que os supostos implcitos
so muito fortes e os resultados so dependentes do ano base e
dos ndices de preos. (Tsakok, 1990: 289)
4.2 - O funcionamento do mercado cambial e seus efeitos

sobre a economia
O Grfico 2, extrado de Dornbusch e Helmers (1988),
permite analisar, de maneira simplificada, a determinao da
taxa de Cmbio. O eixo vertical indica a taxa real de cmbio, e o
horizontal a oferta e demanda de dlares. A cada nvel de taxa
real de cmbio corresponde uma oferta e demanda de divisas.
O ponto Ee reflete uma situao na qual no ocorre movimento de
capital em nenhuma direo (Dornbusch e Helmers, 1988, p. 12).
Er
D S
Ee
E*
Entrada de capital
S ou Perda de Reservas D
Grfico 2: Demanda e Oferta de Divisas

Fonte: Dornbusch & Helmers, (1988: 13).
Um taxa de cmbio inferior Ee, indica um equilbrio ex-

post, com entradas de capital e/ou perdas de divisas, ou seja,
uma situao na qual a absoro maior do que o produto
interno e a demanda de divisas maior do que a oferta gerada
pelas exportaes. Neste caso, se, por qualquer razo,
cessassem as entradas de capital e as reservas ficassem
reduzidas a um nvel insuficiente para cobrir a diferena entre a
demanda de dlares D1 e a oferta S1, a taxa de cmbio E1 no se
sustentaria e o pas no teria como financiar o dficit no balano
de pagamentos.
O ajuste da taxa de cmbio pode ser alcanado de
diversas formas, e depende, em parte, da organizao do
mercado cambial. No mercado de cmbio flutuante livre, a taxa
de cmbio ajustar-se-ia como outro preo qualquer da
economia: um desequilbrio entre a oferta e demanda de
dlares faria subir ou abaixar a taxa de cmbio. Na prtica, o
mercado totalmente livre no existe, pois, normalmente, os
governos intervm por meio do Banco Central, vendendo ou
comprando dlares de acordo com a situao do mercado e
com os objetivos da poltica macroeconmica e cambial. Trata-
se de uma flutuao regulada ou suja, na expresso de Fischer.
No mercado de cmbio administrado, o governo fixa
diretamente o nvel da taxa por intermdio da autoridade
monetria. Neste caso, quando a taxa oficial muito diferente
da taxa de equilbrio, o mais provvel que se desenvolva um
mercado paralelo de divisas, cuja taxa refletir, com mais
preciso, o valor real da moeda nacional em relao s moedas
estrangeiras.
Os movimentos da taxa real de cmbio tm efeitos
importantes sobre as decises dos agentes econmicos e, por
conseguinte, sobre a alocao dos recursos na economia. Uma
desvalorizao poderia, por exemplo, (a) estimular a demanda
de bens domsticos, j que as importaes ficariam mais caras;
(b) estimular a produo interna de bens transacionveis, seja
para abastecer o mercado domstico seja para a exportao; (c)
reduzir a demanda de bens comercializveis, que ficariam mais
caros; (d) estimular a substituio de importaes.
Uma desvalorizao poderia, tambm, provocar presses
inflacionrias, seja por causa da elevao dos custos de
produo decorrente do encarecimento dos insumos
importados, seja por causa da elevao dos preos dos produtos
de setores oligopolizados, que revisam seus mark up para evitar
perdas de receita em dlar. Por isto, a taxa de cmbio
considerada um dos preos macroeconmicos mais importantes
da economia.
A sobrevalorizao cambial tambm pode colocar a
economia em uma situao de desequilbrio interno e externo.
As empresas domsticas perdem competitividade e muitas so
obrigadas a fechar e a demitir seus empregados. O pas no
consegue manter o nvel das exportaes e, ao mesmo tempo, as
importaes crescem graas ao barateamento. O resultado pode
ser uma sria crise econmica, especialmente se o contexto
macroeconmico no suficientemente claro e estimulante para
empurrar as empresas na direo de um ajuste que as tornaria
competitivas e capazes de sobreviver. Esta sobrevalorizao
pode ser resultado explcito da poltica cambial, ou o resultado
do diferencial entre a inflao domstica e internacional.
A Figura 3 resume as relaes entre taxa de cmbio e o
balano de pagamentos.
EXPORTAES REDUO DAS

MENORES QUE IMPORTAES E
AS AUMENTO DAS
IMPORTAES EXPORTAES
DESPESAS DE REDUO DAS

OFERTA DE REEQUILBRIO
SERVIOS DESPESAS E
DIVISAS MENOR AUMENTO DA AUTOMTICO DO
MAIORES QUE AS AUMENTO DAS
QUE A PROCURA TAXA DE CMBIO BALANO DE
RECEITAS DE RECEITAS DE
POR DIVISAS PAGAMENTOS
SERVIOS SERVIOS
ESTMULO AO
SADA DE
INGRESSO E
CAPITAIS MAIOR
DESENCORAJA-
QUE O INGRESSO
MENTO DA SADA
DE CAPITAIS
DE CAPITAIS
EXPORTAES AUMENTO DAS

MAIORES DO QUE IMPORTAES E
AS REDUO DAS
IMPORTAES EXPORTAES
DESPESAS DE AUMENTO DAS

OFERTA DE REEQUILBRIO
SERVIOS DESPESAS E
DIVISAS MAIOR REDUO DA AUTOMTICO DO
MENORES QUE REDUO DAS
QUE A PROCURA TAXA DE CMBIO BALANO DE
AS DESPESAS DE RECEITAS DE
POR DIVISAS PAGAMENTOS
SERVIOS SERVIOS
DESENCORAJA-
INGRESSO DE MENTO AO
CAPITAIS MAIOR INGRESSO E
QUE A SADA DE ESTMULO DA
CAPITAIS SADA DE
CAPITAIS
Figura 3: Taxa de Cmbio e ajuste do Balano de

Pagamento
Fonte: (VAL)
LIO 5
5 Polticas macroeconmicas, seus instrumentos e

modelos de desenvolvimento
Foi visto anteriormente que o problema da poltica
econmica conduzir a economia de uma posio insustentvel
a uma sustentvel do ponto de vista macroeconmico. Cada um
dos trs termos da (VAL) equao 16, apresentada na lio 1
(pgina 32) define um campo de ao da poltica econmica. O
primeiro relaciona-se com as polticas que afetam o nvel do
gasto da sociedade (polticas fiscal e monetria); o segundo com
as polticas que induzem a mudanas na composio do gasto
(expenditure swicht policies: poltica comercial e da taxa de
cmbio); o terceiro com as polticas que controlam os fluxos
financeiros entre o pas e o resto do mundo (controle de capitais
e poltica de endividamento). A seguir, sero examinados os
principais instrumentos da poltica macroeconmica.
5.1 - Os instrumentos da poltica macroeconmica

Os bens e servios produzidos em uma economia aberta
podem ser classificados em dois grandes tipos: os bens
comercializveis (exportveis e importveis) que podem ser
transacionados no comrcio exterior, e os no-comercializveis
ou internos, que no podem participar dos intercmbios
internacionais. Como foi assinalado acima, a regulao de uma
economia aberta supe a utilizao de trs tipos de polticas,
que so utilizadas para modificar os preos relativos dos
diferentes tipos de bens e controlar o nvel de atividade da
economia. Estas polticas incidem sobre os vrios componentes
do balano de pagamentos, sobre a estabilidade monetria,
sobre a composio da demanda agregada e sobre o ritmo de
crescimento da economia.
As polticas monetria e fiscal so em geral utilizadas
para controlar o nvel da demanda agregada. A primeira regula
a liquidez da economia, interferindo diretamente na quantidade
de dinheiro em circulao e no crdito. A segunda refere-se ao
nvel e composio dos gastos do governo.
Ambas tm efeitos diretos sobre o nvel da demanda
agregada, e indiretos sobre a composio da demanda. Um
aumento dos impostos e/ou uma reduo do gasto
governamental podem, por exemplo, aumentar a poupana do
governo e assim reduzir o dficit oramentrio do governo e o
dficit em conta corrente do pas com o resto do mundo. A
restrio do crdito bancrio ao setor privado limita o consumo
e o investimento privado, e tambm afeta o resultado da conta
corrente.
As polticas monetria e fiscal tm efeitos diretos sobre o
nvel de atividade econmica. Polticas restritivas, utilizadas
para reduzir (por quaisquer razes) a demanda agregada,
geram, no curto prazo, desemprego e queda do bemestar
social. Tm, em geral, efeitos assimtricos sobre as atividades
econmicas e a populao, afetando mais intensamente os
setores econmicos mais dbeis, as pequenas e mdias
empresas descapitalizadas, os dependentes de crdito para
capital de giro, e os trabalhadores e os pobres que no dispem
de poupana ou de outro mecanismo amortecedor dos
impactos da crise. Podem tambm ser utilizadas para estimular
a expanso da economia e do nvel de emprego, e os limites
para sua eficcia so dados pela possibilidade de crescer sem
gerar presses inflacionrias significativas nem problemas de
balano de pagamentos.
Polticas cambial e comercial, alm de atuarem sobre o
nvel da demanda agregada, afetam especialmente sua
composio e os fluxos de divisas entre o pas e o resto do
mundo. A poltica comercial intervm no fluxo de comrcio
exterior modificando os a disponibilidade e os preos relativos
dos bens e servios transacionados no comrcio mundial. Para
tanto pode utilizar restries quantitativas e/ou tarifrias,
subsdios e isenes s exportaes e importaes. Por outro
lado, a poltica cambial tambm atua sobre os preos relativos
dos bens comercializveis e nocomercializveis, com efeitos
sobre o comrcio externo do pas e sobre a alocao dos
recursos e a composio da produo domstica.
Conjuntamente, tais polticas podem produzir um
deslocamento da demanda entre os tipos de bens no-
comercializveis e comercializveis, atuando, portanto, sobre e
nvel e composio das importaes e das exportaes. Estas
polticas afetam o padro de crescimento, a composio da
produo, do gasto e dos fluxos de divisas.
A poltica financeira incide sobre os fluxos de capital e
tem dois aspectos. Um pas pode tentar financiar o dficit em
conta corrente ao invs de fazer um ajuste imediato para
reduzir o desequilbrio externo. Neste caso, a poltica financeira
consiste no manejo dos mecanismos de financiamento desse
dficit: venda de ativos internacionais, reduo das reservas
internacionais ou endividamento. Um segundo aspecto diz
respeito necessidade de ajustar o sistema financeiro nacional,
em particular a taxa de juros, para atrair poupana externa e
evitar fugas de capital, assegurando aos investidores em moeda
nacional um rendimento equivalente ao rendimento no exterior.
Em resumo, os principais componentes da poltica
macroeconmica so: (a) a poltica monetria, (b) a poltica
fiscal, (c) a poltica comercial, (d) a poltica cambial, e (e) a
poltica financeira. Cada uma dessas polticas tem um papel na
conduo da economia e na correo dos desequilbrios
macroeconmicos.
Deve-se levar em conta que os efeitos de cada poltica
pode variar segundo as condies gerais da economia e o
tempo de maturao. Por exemplo, uma desvalorizao cambial
pode provocar uma recesso imediata seguida de um aumento
do nvel de produo. Mas a mesma desvalorizao pode
simplesmente desencadear um processo inflacionrio que
esteriliza a possibilidade de manifestao de seus efeitos
positivos. A necessidade de reduzir o risco inflacionrio
recomenda a elevao da taxa de juro no perodo ps-
desvalorizao. O efeito colateral dessa medida desestimular
os investimentos, particularmente o privado, fato que pode
limitar as perspectivas de crescimento futuro. A princpio, esses
efeitos no deveriam aparecem com as polticas de
deslocamento da demanda que, ao atuarem sobre os preos
relativos dos bens internacionais em relao aos bens
domsticos, reduzem as importaes, mas estimulam as
exportaes, compensando os efeitos recessivos. O problema
dessas polticas pode ser do tipo inflacionrio, caso as
mudanas nos preos dos bens ocasionem mudanas nos outros
preos macroeconmicos: salrios e juros. Da que o modelo
dominante de estabilizao insista na necessidade de uma
combinao de polticas de cmbio, deslocamento de demanda
e conteno da demanda para evitar o surto inflacionrio.
Os instrumentos de poltica econmica afetam, em
primeira instncia, o funcionamento econmico global, mas
podem ter conseqncias desejadas ou involuntrias
sobre o comportamento de cada um dos setores econmicos.
Essas polticas e instrumentos sero apresentados rapidamente,
deixando para mais adiante uma anlise mais detalhada dos
efeitos das polticas comercial e cambial.
5.1.1 - A Poltica Monetria

A poltica monetria atua sobre a oferta monetria e
sobre as condies do crdito interno. Os principais
instrumentos dessa poltica so a regulao da taxa de juros e
da quantidade de moeda em circulao, por meio dos quais a
autoridade monetria intervm no volume de crdito e na
liquidez em geral. Para regular o crdito a poltica monetria
atua tanto sobre o volume como as condies do crdito. No
primeiro caso, atua sobre a oferta de moeda e no segundo caso
sobre o nvel da taxa de juros real. Desta maneira, a poltica
monetria controla o nvel da demanda agregada, afetando
tanto o consumo como o investimento.
A poltica monetria pode tambm ser utilizada para
modificar a alocao de recursos entre os setores, concedendo
condies preferenciais de crdito, seja em relao ao volume
e/ou ao custo, para os setores considerados prioritrios. Tal
possibilidade no aceita por todos, e os economistas de viso
mais ortodoxa a rechaam de forma peremptria. Para eles, a
principal, e nica, funo da autoridade monetria zelar pela
estabilidade monetria. Tal estabilidade condio essencial
e quanto a esse ponto no parece haver tanta divergncia
para assegurar o funcionamento da economia de mercado e um
ambiente propcio para as empresas alocarem seus recursos de
forma eficiente e sustentvel. Modificar o preo do dinheiro em
favor de determinado setor poderia produzir uma m alocao
de recursos escassos. Alm disso, argumenta-se, no sem certa
dose de razo, que a utilizao da poltica monetria para
outros fins que a defesa da moeda abre o flanco para presses
originadas da conjuntura sobre a autoridade monetria que, em
geral, se traduzem em movimentos inconsistentes com os
objetivos estratgicos da poltica monetria e com a misso da
autoridade monetria.
Desde um ponto de vista menos ortodoxo, o problema
que se pode colocar para a utilizao da poltica monetria
como instrumento de poltica setorial o da origem dos
recursos. No passado os governos contavam com certa margem
para imprimir dinheiro e utilizar o dficit pblico como
instrumentos de promoo de certos objetivos setoriais. Essa
possibilidade hoje muito reduzida, e os eventuais custos de
uma poltica monetria preferencial para certos setores so
lanados na conta do prprio governo. Como esse no tem
folga fiscal para arcar com tais custos, fica bastante restringida o
raio de manobra para utilizar a poltica monetria como
instrumento de apoio direto a determinados setores.
5.1.2 - A Poltica Fiscal

A poltica fiscal trata das receitas e despesas do governo
e engloba alguns aspectos relevantes: (i) nvel e composio dos
gastos do governo; (ii) fontes de receita e carga tributria e (iii)
manejo das empresas pblicas.
Antes de tudo preciso perguntar-se sobre a natureza da
questo fiscal, que inclui tanto a definio do nvel de gastos
como as fontes de receita. De forma simplificadora, poder-se-ia
perguntar se a questo fiscal essencialmente tcnica ou
poltica?
Um primeiro dilema da poltica fiscal diz respeito
definio do nvel de gastos do governo, os quais deveriam
refletir, antes de qualquer coisa, as funes delegadas pela
sociedade, e assegurar que tais funes sejam desempenhadas
de forma satisfatria. Naturalmente que o nvel de gasto do
governo limitado pela vontade e capacidade de financiamento
da sociedade, fato que, dinamicamente, termina modificando as
prprias funes do governo. Deve-se ainda considerar que as
receitas do governo, provenientes de impostos e taxas, no so
neutras, seja do ponto de vista social seja do ponto de vista
econmico. A carga tributria recai de forma diferenciada sobre
os vrios setores econmicos e camadas sociais, sendo,
portanto, objeto de forte presso poltica e social. Isso remete ao
segundo dilema: quem paga a conta? Finalmente, a poltica
fiscal enfrenta o terceiro dilema: como e em que gastar? Ou seja,
quem sero os beneficirios dos gastos do governo?
No h dvida que todos os trs dilemas so de natureza
poltica e no de natureza tcnica. Embora seja matria muito
complexa, cujo manejo exige tcnicas refinadas, a questo fiscal
, antes de tudo, poltica. no nvel da poltica que se decide
quanto o governo pode gastar, quem deve pagar a conta e
quem sero os beneficirios.
A poltica fiscal gera um fluxo monetrio entre o governo
e a sociedade. Este fluxo deve ser analisado de um duplo ponto
de vista. De um lado, a imposio e, de outro, o gasto. Ou seja,
o problema colocado o de saber da onde vm prioritariamente
as rendas do Governo (de que setor?, de quais agentes?) e
aonde vo os gastos governamentais (para qual setor?, para
quais agentes?). preciso levar em conta que os efeitos desses
fluxos transcendem os aspectos quantitativos, j que tanto os
impostos como os gastos modificam os incentivos, as
expectativas e as condies objetivas enfrentadas pelos agentes
econmicos, e pela sociedade como um todo.
Finalmente, a formulao da poltica fiscal deve levar em
conta a magnitude do dficit pblico que a economia pode
suportar. A magnitude do oramento pblico (em relao ao
tamanho da economia) est determinada por dois fatores: a vontade e a
capacidade do governo para fixar um nvel de impostos economia e a
vontade de assumir e financiar os dficit oramentrios (Timmer,
Falcon & Pearson, 1983: 226). Neste sentido, a poltica fiscal
limitada pela poltica monetria (nvel do crdito nacional
disposio do governo), mas ao mesmo tempo tambm
condiciona a implementao da poltica monetria,
especialmente pelo lado do financiamento do dficit pblico.
5.1.3 - Polticas Comercial e Cambial

Em um mundo globalizado, caracterizado pelas inter-
relaes tecnolgicas, produtivas, econmicas e financeiras
entre os pases, a poltica cambial e comercial assume papel de
suma importncia no desenho das polticas econmicas.
De um ponto de vista geral, o principal objetivo dessas
polticas preservar uma posio sustentvel do balano de
pagamentos do pas. O exerccio dessas polticas tem efeitos
sobre toda a economia e, ao contrrio do que comumente se
pensa, tais efeitos no se limitam aos aspectos do comrcio
exterior. Como j foi indicado, a taxa de cmbio exerce forte
efeito na alocao de recursos entre os setores produtores de
bens transveis e no-transveis, afeta a competitividade da
produo domstica vis a vis a produo externa e tem
influncia direta sobre o nvel de vida da populao.
O manejo do balano de pagamentos no tarefa fcil,
pois em seus resultados interferem muitos fatores sobre que
esto fora do alcance da poltica de qualquer pas. So os
chamados fatores exgenos. Alm disso, o resultado do balano
pode decorrer de problemas de curto prazo, como uma queda
do volume exportado em virtude de uma seca ou calamidade
pblica, mas nem por isso pode ser negligenciado. Equacionar
problemas de curto prazo do balano de pagamentos sem
comprometer a trajetria de longo prazo da economia um dos
principais, e mais complexos, desafios da poltica econmica.
Em uma viso de longo prazo, o ideal seria construir a
posio sustentvel do balano de pagamentos intervindo sobre
a estrutura de preos relativos entre bens comercializveis e
bens no-comercializveis, de tal forma a estimular o
crescimento equilibrado da produo e da demanda domstica.
A poltica cambial e comercial, cujos principais instrumentos
so a taxa de cmbio (E) e o nvel de proteo (t), so as
ferramentas utilizadas para atuar nessa rea.
5.1.3.1 - A poltica comercial

Os instrumentos da poltica so as tarifas alfandegrias,
as quotas de importao e exportao, os subsdios e os
impostos s exportaes. O enfoque dominante sobre a poltica
comercial apoi-se em trs regras de ouro.
Primeiro, a poltica comercial no deve substituir, a princpio,
a poltica cambial. Segundo, as quotas comerciais s devem ser usadas
se houver um pretexto muito bom. Terceiro, para minimizar o efeito
sobre a inflao, um subsdio exportao pode ser prefervel
desvalorizao (Dornbusch & Helmers, 1988: 48).
O nvel de proteo implcito na poltica comercial define
a maior ou menor neutralidade de um regime comercial. Diz-se
que um regime comercial neutro se o conjunto da poltica
comercial oferece estmulos iguais para a produo de todo tipo
de bens comercializveis ou, dito de outra maneira, se os efeitos
da proteo so idnticos aos da ausncia de proteo. O
problema identificar o efeito diferenciado da poltica
comercial sobre os vrios setores da economia. A taxa nominal e
a taxa real de proteo permitem medir esse vis.
A taxa de proteo nominal Tn a diferena entre o
preo interno Pi e o preo mundial Pe tomada como um
percentual do preo mundial:
Pi Pe
Eq. 19: Tn
Pe
O vis global de um regime comercial ser, ento, igual

relao entre a taxa de proteo nominal Tn mdia dos
produtos importveis e a T n mdia dos produtos exportveis.
Se esta relao maior que um, o regime tem um vis em favor
da substituio de importaes; sendo igual a zero, o regime
neutro.
Outro indicador a taxa de proteo efetiva Te , que
no somente leva em conta a proteo aos produtos finais,
como tambm inclui os impostos ou subsdios aplicados aos
insumos. Calcula-se como a diferena entre o valor agregado
unitrio em preos internos VAi e o valor agregado em preos
mundiais VAe , como percentagem deste ltimo:
VAi VAe
Eq. 20: Te
VAe
O desenho das polticas comerciais , nos dias de hoje,

fortemente condicionado por acordos internacionais que
regulam o comrcio mundial e pelas regras dos blocos
econmicos regionais, como o Mercosul. Apesar da reduo do
seu campo de ao, as polticas comerciais so instrumentos
indispensveis para promover o desenvolvimento econmico,
seja para protegerem a atividade local de concorrncia desleal
seja para assegurar incentivos necessrios para a explorao do
potencial competitivo dos pases.
5.1.3.2 - A Poltica Cambial

A taxa de cmbio pode ser formada nos mercados
internacionais de capital, aonde se confronta a oferta e a
demanda de moeda para o pagamento das importaes, das
exportaes e para a realizao dos fluxos internacionais de
capital, ou, definida diretamente pelo governo mediante
medidas administrativas e intervenes nas operaes do
mercado aberto e cambial.
No existe nenhuma moeda cujo valor seja determinado
exclusivamente pelas foras do mercado livres de intervenes
governamentais. Em maior ou menor medida, existe uma
regulao pblica do valor externo da moeda. Neste sentido,
no possvel sustentar que para vrios pases industrializados o
preo das divisas est determinado nos mercados internacionais de
capital (enquanto) nos pases em desenvolvimento suas taxas de
cmbio so geralmente estabelecidas pelo governo ao invs de serem
determinadas pelo mercado (Timmer, Falcon &
Pearson, 1983: 230).
A instrumentao da poltica cambial envolve intensas
polmicas, pois possvel definir a taxa de cmbio com
objetivos monetrios (ncora cambial) e com o objetivo de
estimular diretamente a expanso das atividades econmicas.
Independente da organizao institucional do mercado de
cmbio (cmbio flutuante, fixo, indexado), a taxa de cmbio
nominal pode e deve ser usada (...) como um instrumento para
alcanar objetivos reais, tais como um nvel apropriado (no
inflacionrio) de demanda para os bens e servios domsticos
(equilbrio interno) e um objetivo desejado de conta corrente
(Corden, 1990: 4).
Dada a determinao pblica da taxa de cmbio, o
problema consiste em definir uma taxa que seja sustentvel. Em
termos tericos, o manejo da poltica cambial deve levar em
conta tanto a sustentabilidade da taxa de cmbio como seus
efeitos alocativos de curto e longo prazo. Trata-se de saber se o
preo dos bens comercializveis em moeda nacional
consistente com as vantagens comparativas do pas, e se, nessa
medida, contribui para a alocao tima dos recursos entre os
setores produtores de bens comercializveis e de bens no-
comercializveis.
Como foi dito anteriormente, ceteris paribus, uma
depreciao real eventualmente canalizar mais recursos para a
produo de exportaes e de substitutos das importaes (bens
comercializveis), com efeitos positivos sobre a conta corrente do
balano de pagamentos. Uma apreciao real da taxa de cmbio, ao
contrrio, reduzir a rentabilidade das exportaes e reduzir o preo
interno dos bens importados, contribuindo para aumentar o dficit da
conta corrente (Bruno, 1988: 224-225).
Segundo a viso simplificada da maioria dos manuais de
macroeconomia, simples evitar a sobrevalorizao da moeda e
seus efeitos sobre os equilbrios interno e externo: basta
desvalorizar a moeda nacional. A desvalorizao seria
suficiente para que a economia seja competitiva
internacionalmente e para assegurar o equilbrio externo.
Embora a taxa de cmbio seja sem dvida um dos fatores que
determinam a competitividade das empresas nacionais no
mercado mundial, sabe-se que, por si s, uma desvalorizao
no capaz de assegurar tal competitividade, a qual resultado
de um conjunto de fatores sistmicos e de variveis
microeconmicas sobre as quais a poltica cambial no exerce
nenhum efeito.
A desvalorizao da moeda nacional provoca efeitos de
deslocamento da demanda e oferta agregada que se traduzem
em:
Uma reduo das importaes em razo do aumento
dos preos dos produtos importados em moeda
nacional;
Um aumento das exportaes graas ao seu
barateamento em dlar;
Um aumento na demanda de bens domsticos cujos
preos relativos diminuem;
Um aumento da produo domstica para substituir
as importaes que se tornaram mais caras;
Um aumento da produo dos bens domsticos cujos
preos relativos diminuram e tiveram aumento de
demanda;
Um aumento de bens exportveis.
O efeito combinado de (a) e (b) exerce uma presso para
a alta do preo dos bens domsticos; no curto prazo o aumento
das exportaes tambm pode ocasionar uma diminuio na
oferta interna de bens exportveis e, conseqentemente, uma
elevao de seus preos. Para evitar os efeitos inflacionrios da
desvalorizao preciso complement-la com a aplicao de
polticas monetrias e fiscais restritivas. O papel dessas
reduzir a absoro interna, ou seja, eliminar o excesso de gasto
sobre a renda.
Infelizmente, as polticas de reduo do gasto interno tm
vrios efeitos negativos. Os gastos reduzidos em C e em I, e em M,
provocaro desemprego e excesso de capacidade nas indstrias
produtoras de C e de I. As indstrias exportadoras no sero capazes
de absorver imediatamente os recursos liberados em razo de um
processo de ajuste que leva tempo (Dornbusch &
Helmers, 1988: 17).10
Outro problema que no se pode assegurar que uma
desvalorizao produza os efeitos corretivos previstos na teoria,
j que estes podem ser anulados pelos seus prprios efeitos
negativos, em particular a inflao e a recesso econmica.
No passado recente, os principais organismos
internacionais recomendam a desvalorizao aos pases em
desenvolvimento, insistindo que a sobrevalorizao da moeda
nacional e a proteo comercial da indstria local reduziam o
potencial de crescimento econmico, notadamente do setor
externo. Essa viso modificou-se consideravelmente nos anos
90, quando a estabilidade da taxa de cmbio sobrevalorizada
10 O leitor pode ver a anlise desses efeitos sob taxas de cmbio fixas e flutuantes,
assim como alguns estudos de caso em Dornbusch & Helmers, (1988: 1933).
passou a ser apoiada. A desvalorizao oferece a expectativa no
longo prazo de mais empregos e um crescimento mais rpido. O
problema, tanto para o governo como para os pobres, como
sobreviver (Timmer, Falcon & Pearson, 1983: 234).
5.1.3.3 - Efeitos da desvalorizao

Foi visto atrs que dficits da balana de pagamentos
podem ser corrigidos pela poltica cambial, que atua tanto sobre
o nvel como sobre a composio da demanda agregada. A
viso de difuso do modelo ortodoxo supe que a
desvalorizao, por si s, pode melhorar os resultado da
balana comercial e, ao mesmo tempo, estimular o nvel da
atividade econmica. Esse resultado decorre do efeito da
desvalorizao sobre os preos relativos da economia. Ao elevar
o preo em moeda nacional dos bens comercializveis em
relao ao preo dos bens nocomercializveis, a
desvalorizao provocar, simultaneamente, uma reduo da
demanda interna de bens comercializveis, uma elevao da
demanda de bens de consumo domstico e impulsionar as
exportaes e a produo para substituio de importaes. O
efeito final ser um aumento da produo de bens para
consumo domstico e de exportaes. Embora a desvalorizao
crie, de fato, estmulos consistentes e conducentes a tal efeito
final, sua concretizao pressupe um conjunto de fatores que
essa viso simplificada ignora. Deixando de lado questes e
gargalos estruturais que podem anular totalmente os efeitos
positivos da desvalorizao, talvez o fator mais importante seja
a dimenso temporal diferenciada e no sincronizada dos
vrios efeitos da desvalorizao. Enquanto os efeitos negativos
(purgativos, na viso dos defensores) manifestam-se no curto
prazo, as virtudes s aparecem no longo prazo. Nem sempre
politicamente sustentvel esperar o longo prazo sem modificar
o arranjo da poltica econmica.
Em certas verses um pouco mais matizadas, se aceita
que o primeiro efeito da desvalorizao seja um agravamento
do dficit comercial, depois corrigido por uma evoluo
positiva do saldo descrita por uma curva com formato da letra
J. No primeiro momento o resultado da balana comercial
reflete a rigidez de curto prazo das exportaes e importaes.
A diferena que caem os preos de muitos exportados,
reduzindo as receitas, e as importaes no caem na mesma
proporo, apesar da elevao dos preos. Em um segundo
momento a economia responde mudana nos preos relativos,
os exportadores aproveitam as oportunidades de negcios e
expandem as vendas externas, as empresas ajustam suas fontes
de insumos e reduzem as importaes e assim por diante. Essa
trajetria representada pela curva da evoluo do saldo
externo em forma de J ( Grfico 3).
Saldo
Comercial
Superv it Tempo
Df icit
Grfico 3: A Curva J do Saldo Comercial
A desvalorizao tem efeitos sobre os preos relativos, os

quais, por sua vez, afetam a renda. Ambos so importantes para
avaliar o impacto da desvalorizao sobre o nvel da atividade
econmica.
DESVALORIZAO PREOS RELATIVOS EFEITOS RENDA ATIVIDADE ECONMICA
O primeiro efeito sobre os preos relativos, cuja

seqncia pode ser esquematizada da seguinte maneira:
elevao do custo das importaes, elevao dos preos dos
produtos que utilizam insumos importados, aumento das
receitas das exportaes. No entanto, deve-se considerar que
essa mesma mudana nos preos relativos tem efeitos sobre a
renda da o efeito-renda que podem modificar tanto a
estrutura da demanda como da oferta agregada em sentidos
divergentes dos sinais oriundos da seqncia apresentada para
o efeito-preo.
Dado o aumento da rentabilidade do setor exportador e do
custo relativo das importaes, o modelo supe que a balana comercial
dever melhorar medida que os exportadores aumentam suas vendas
e que os importadores encontram subttulos nacionais (Taylor,
s/d.: 78). Evidentemente, esse modelo supe tambm que as
exportaes respondam s mudanas nos preos, o que pode
no ser o caso se as exportaes so tradicionais, com mercados
limitados ou se enfrentam um protecionismo nos pases
industrializados.
Em ambas argumentaes, o efeitopreo relativo que
assegura os efeitos positivos da desvalorizao. O efeitorenda
desempenha um papel importante na resposta desvalorizao
cambial, podendo, at anular completamente os efeitos
positivos esperados.
O modelo ortodoxo minimiza os efeitosrenda
produzidos pelas mudanas nos preos relativos. Por um lado,
os movimentos de preos provocados pela desvalorizao
podem gerar queda suficientemente grande de renda real e
provocar um excedente de oferta de bens internos. Por outro
lado, a desvalorizao pode aumentar a renda dos que tm uma
maior propenso a poupar, o que tambm poderia levar
desacelerao do crescimento.
A colocao de Taylor que a desvalorizao aumenta o
custo das importaes, o que significa um aumento do nvel geral de
preos em relao a outros pagamentos temporariamente fixos em
termos nominais. Se o salrio faz parte desses pagamentos, a
distribuio da renda se modifica a favor de quem recebe lucros, do
governo e do exterior. O gasto total diminui ou se desloca para os bens
no salariais. Da uma contrao da demanda global. Dado que os
nveis de importao esto ligados ao nvel da atividade produtiva, a
balana comercial seguramente melhorar (Taylor, s/d.: 73). O
custo ser a queda da produo e do emprego. A contrao da
produo explica-se pelos efeitosrenda mencionados acima.
No curto prazo, na maioria dos casos os efeitos positivos
da desvalorizao sobre a balana comercial devem-se mais a
uma contrao da atividade econmica do que a um
deslocamento na estrutura da produo e demanda agregada.
De imediato a desvalorizao tende a reduzir o nvel de
produo e emprego, uma vez que a renda real dos assalariados
cai (tanto por causa da elevao dos preos dos bens
comercializados como pelo ajuste dos setores vinculados s
importaes). A reverso da retrao no automtica e
depende de inmeros fatores, muitos dos quais fora do controle
da poltica econmica nacional.
A explicao em termos da curva J tampouco
sustentvel. A resposta desvalorizao depende das reaes
dos agentes econmicos s mudanas nos preos relativos
(efeito-preo) e na estrutura de renda e rentabilidade
provocadas pelo movimento da taxa de cmbio. O efeito-renda
pode ser suficientemente forte para anular o efeito-preo e
impor uma nova desvalorizao antes mesmo que o ajuste leve
a economia parte ascendente da curva. Se uma nova
desvalorizao for necessria para enfrentar o novo desequilbrio
quando a economia ainda est na parte descendente da curva J, ento
se apresenta uma nova situao: a sucesso de altas de preos, de
desequilbrios e de desvalorizao (Bye & De Bernis,
s/d.: 1105)(XXXconferir).
5.1.4 - A Poltica Financeira

Uma das caractersticas da economia mundial
contempornea a crescente mobilidade dos ativos e a
intensificao dos fluxos internacionais de ativos. A
possibilidade de transferir recursos de forma entre pases,
praticamente instantnea e a baixssimo custo operacional,
coloca novas restries e oportunidades para o manejo da
poltica econmica. Como atrair capital externo e/ou como
evitar fugas de capital?
Naturalmente que a atratividade que a economia de um
pas exerce depende de inmeros fatores, tanto de natureza
mais estrutural como conjuntural. Disponibilidade de recursos
produtivos e de suas riquezas naturais; tamanho e potencial do
mercado; infra-estrutura de capital social existente;
oportunidades de negcios; instituies econmicas, sociais e
polticas; conjuntura macroeconmica e assim por diante.
Do ponto de vista financeiro, a arbitragem entre ativos
internos e ativos externos depende, fundamentalmente, da taxa
de juros. Em uma economia aberta aos fluxos financeiros
internacionais e com taxas de cmbio flexveis, no basta que o
rendimento nominal dos ativos internos seja equivalente aos
dos ativos externos. necessrio, ademais, levar em conta o
risco de desvalorizao da moeda nacional e incluir um prmio
de risco associado ao prprio pas.
Nesse contexto, a taxa nominal de juros interna in
tende a pelo menos igualar a soma da taxa de juros externa i * ,
da desvalorizao antecipada (ou expectativa de
desvalorizao) d e de um prmio para cobrir o risco
associado ao pas (R).
Eq. 21: i n i * d R
Uma situao na qual in i * d R de forma

sistemtica, poderia estimular fugas de capital, perda de
reservas internacionais e criar problemas de presso sobre a
taxa de cmbio.
Em condies de economia aberta (certa mobilidade de
capital e taxas de cmbio flexveis) desenvolve-se, ento, um
vnculo estreito e forte entre a taxa de juros domstica e a taxa
de cmbio. Uma taxa de juros abaixo do nvel determinado pela
soma ( i* d R ), mnimo exigido pelos detentores, nacionais
ou estrangeiros, de ativos com mobilidade internacional para
aplicar no pas, pode induzir fugas de capital e criar, dessa
maneira, presses sobre a taxa de cmbio que podem
desembocar na desvalorizao da moeda. Por sua vez, se a taxa
de cmbio for desvalorizada, a taxa de juros tender a
aumentar, seja para compensar as eventuais perdas impostas
pela desvalorizao, seja para neutralizar as expectativas dos
agentes quanto ao valor futuro da moeda nacional e a
percepo de que aplicaes no pas envolvem risco mais
elevado. Nesse contexto, a taxa de cmbio um dos principais
determinante do nvel da taxa de juros e a taxa de juros, por sua
vez, um dos principais condicionantes dos movimentos da taxa
de cmbio.
importante destacar que esta relao entre a taxa de
juros e a taxa de cmbio impe uma coao muito forte aos
investimentos, domsticos e internacionais. Uma taxa de juros
elevada pode equacionar um problema de curto prazo de
balano de pagamentos e garantir a estabilidade da taxa de
cmbio atraindo capital financeiro internacional, mas no
assegura que esses recursos sejam canalizados para
investimentos produtivos. Ao contrrio, a mesma taxa de juros
elevada que atrai capital eleva o custo do financiamento e
desestimula novos investimentos.11 As implicaes das taxas de
juros elevadas para a dinmica da agricultura sero retomadas
nas XXXlies 14 e seguintes, dedicadas ao estudo da poltica
de crdito agricultura.
5.2 - A determinao dos preos macroeconmicos e as

estratgias de desenvolvimento
Como foi visto, o enfoque neoclssico sustenta que a taxa
de cmbio, a taxa de juros e a taxa de salrio devem refletir a
escassez relativa dada pela dotao de recursos e as vantagens
comparativas do pas. A interveno do governo nos preos
macroeconmicos dificilmente leva em conta seus
determinantes reais, provocando, portanto, uma srie de
distores na alocao dos recursos. Uma taxa de cmbio
sobrevalorizada tende a canalizar recursos para os setores
produtores de bens no-comercializveis em detrimento de
investimentos no setor externo, podendo provocar
desequilbrios estruturais na estrutura de produo/demanda
agregada e problemas de balano de pagamentos. Taxas de
juros subsidiadas tendem a incentivar a adoo de tecnologias
intensivas de capital, as quais no so necessariamente mais
eficientes do que as alternativas, nem asseguram a
competitividade das empresas nacionais no mercado mundial.
Da mesma forma, salrios artificialmente elevados podem
produzir efeitos aparentemente favorveis no curto prazo que,
no entanto, dificilmente sero sustentveis se a oferta de bens e
servios no responder ao nvel e composio da demanda
agregada gerada pela elevao dos salrios.
11 Se o governo estabelece taxas de juros reais positivas sobre os depsitos, inevitavelmente

aumentar o custo de capital para as firmas, uma vez que a taxa de emprstimos das
instituies financeiras est relacionada com a taxa sobre os depsitos (Dornbusch e
Helmers, 1988, p. 48).
As decises dos agentes econmicos em resposta aos
preos fixados pelo governo podem, portanto, gerar distores
alocativas e ineficincia no uso dos recursos, o que terminar
por anular os eventuais efeitos positivos decorrentes da
regulao artificial dos preos macros com a finalidade de
estimular as atividades econmicas e obter respostas no curto
prazo. A experincia de muitos pases demonstrou que o
resultado lquido de uma regulao macroeconmica artificial
a reduo do crescimento econmico secular, um nvel elevado
de desemprego estrutural, alocao ineficiente dos recursos
escassos e a adoo de tecnologias no sustentveis e
descoladas da utilizao eficiente dos recursos disponveis.
Segundo a viso liberal da economia, a poltica
macroeconmica no deveria ter outro objetivo que o de alinhar
os macropreos ao valor de escassez subjacente dos recursos.
Qualquer interveno para modificar os preos resultaria em
graves distores socioeconmicas.
A breve apresentao feita sobre a taxa de juros real
como deformao na economia capitalista, do salrio em sua
dupla natureza de custo de produo e poder de compra, e do
duplo papel da taxa de cmbio como ncora cambial e como
sinal chave na determinao da alocao dos recursos entre os
setores comercializveis e no-comercializveis, permite
matizar o enfoque neoclssico quanto aos provveis efeitos dos
macropreos sobre a economia. Particular ateno dada taxa
de cmbio e taxa de juros, cujos efeitos tanto sobre a alocao
de recursos e como sobre a dinmica da conjuntura muito
forte.
Ainda que a apresentao esteja limitada ao mbito
estritamente macroeconmico, tanto o enfoque neoclssico
como neo-estruturalista, situam suas proposies em uma
perspectiva mais ampla do que a dos modelos de
desenvolvimento desejveis e possveis. Deste ponto de vista, o
manejo dos preos macroeconmicos contribui para modelar
diferentemente as estruturas dos pases em desenvolvimento,
em particular no que se refere ao papel que corresponde ao
Estado no modelo de desenvolvimento.
pertinente, portanto, concluir esta breve exposio dos
preos macroeconmicos com uma reflexo global sobre os
modelos de desenvolvimento e sobre o papel do Estado
associado aos enfoques neoclssico e estruturalista.
5.3 - Modelo de desenvolvimento, preos macro-

econmicos e programas de ajuste estrutural
A anlise neoclssica do papel dos preos
macroeconmicos e das distores provocadas pelas polticas
econmicas desenvolvimentistas adotadas no passado vem se
traduzindo em um pacote de polticas que transcende o mbito
restrito da regulao macroeconmica propriamente dita,
servindo de base para um amplo e profundo leque de reformas
polticas e institucionais que vem sendo proposto pelos
organismos internacionais e implementados pela maioria
dos pases em desenvolvimento desde meados dos anos
oitenta. So os chamados PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUTURAL,
cujo principal objetivo promover mudanas na estrutura
econmica e institucional desses pases para ajust-las s
condies que, segundo essa viso, produziriam alocao
eficiente dos recursos e crescimento econmico sustentvel. Em
que consiste, do ponto de vista estratgico, a proposta
neoliberal de ajuste estrutural e de crescimento sustentado?
A proposta tem como ponto de partida o diagnstico
sobre os vcios de funcionamento do modelo de
desenvolvimento de substituio de importaes, cujo
desempenho fortemente criticado, independente de ter
proporcionado crescimento acelerado durante vrias dcadas
em muitos pases da Amrica Latina. O veredicto implacvel:
orientao econmica para dentro em detrimento do potencial
externo; sobrevalorizao da taxa de cmbio e protecionismo
tarifrio elevado em benefcio de setores industriais atrasados e
rentistas; insuficincia de poupana em razo de polticas
financeiras equivocadas; peso excessivo do Estado, o qual
sufocou e inibiu o pleno desenvolvimento do setor privado. Em
conjunto essas caractersticas do modelo de industrializao via
substituio de importaes produziu significativa m alocao
dos recursos e agravou as distores sociais que deveriam pelo
menos ter diminudo.
Deste diagnstico crtico resulta uma estratgia de
crescimento que pode ser resumida em trs pontos centrais:
1) Choque de competitividade e orientao para o exterior em
substituio ao ambiente das economias fechadas,
protegidas e voltadas, sobretudo para dentro. O conjunto de
instrumentos da poltica econmica deveria fomentar as
exportaes e a substituio eficiente das importaes.
Ambos objetivos somente podem ser alcanados por meio
da insero da economia nacional aos mercados
internacionais, pois apenas a competio pode de fato forar
os agentes a buscarem a mxima eficincia econmica e a
aproveitarem todo o potencial derivado das vantagens
competitivas do pas. As polticas cambial e comercial so
centrais para produzir a reorientao da economia para o
exterior: taxa de cmbio competitiva e de equilbrio, reduo
da proteo e uso de incentivos legtimos s exportaes em
substituio aos utilizados no passado que geravam a
chamada competitividade espria, na expresso do
economista cepalino (VAL) Fanzylber. Tudo isto significa
eliminar o vis em favor do mercado interno e focar na
competitividade internacional do sistema produtivo
nacional.
2) Aumentar e melhorar a alocao da poupana interna. A
implementao de uma poltica de juros reais positivos
considerada condio sine qua non para aumentar a
poupana privada, ao passo que a promoo de ampla e
profunda reforma fiscal e a eliminao do dficit
pblico igualmente essencial para melhorar a alocao
dos recursos. A reduo/eliminao do dficit pblico deve
assentar-se fundamentalmente na reduo do gasto,
especialmente o corte dos gastos correntes com a
manuteno da mquina pblica e a eliminao dos
subsdios generalizados, embora se admita, como
excepcional, um eventual incremento das receitas fiscais
desde que obtido pela ampliao da base impositiva e/ou
da venda de empresas pblicas, nunca por meio da elevao
dos impostos. Polticas monetria e financeira provm meios
adequados para disciplinar os gastos pblicos e para evitar
eventuais fugas de capital, ao passo que a
desregulamentao dos mercados financeiros ampliaria a
poupana e melhorariam a alocao do crdito. O suposto
ideolgico que perpassa toda essa argumentao de que
necessariamente o Estado gasta mal gastador, e que a
simples transferncia de recursos do Estado para o setor
privado produziria uma melhoria na alocao dos recursos.
3) Reformas do Estado. Os objetivos centrais dessas reformas
eram, de um lado, reduzir o papel do Estado como produtor
de bens e servios e de outro sua interferncia e interveno
no funcionamento dos mercados. O Estado deveria limitar-
se s funes de polcia, segurana e estabilidade
institucional, prestao de servios sociais para os mais
desfavorecidos e a garantir um contexto macroeconmico
estvel e propcio para a atuao do setor privado. Tal
estabilidade pressupe consistncia e continuidade das
polticas macroeconmicas, necessrias para assegurar um
horizonte confivel para os investimentos de longo prazo.
Por sua vez, a criao de um ambiente propcio requer a
implementao de amplas reformas do Estado reduzindo
seu tamanho e poder de interveno , a aprovao
medidas de desregulamentao da economia e a adoo de
polticas econmicas consistentes com os arranjos
dominantes nos pases desenvolvidos. O novo Estado
deveria concentrar os investimentos pblicos em setores
com maiores externalidades positivas: capital humano e
infra-estrutura fsica.
Em resumo, a proposta de ajuste estrutural visa eliminar
os desequilbrios macroeconmicos internos e externos por
meio de reformas de carter estrutural e institucional, sendo
para tanto necessrio reduzir o nvel de absoro domstica
para patamares compatveis com o crescimento sustentvel do
produto e com um dficit sustentvel em conta corrente. Este
objetivo supe encontrar a combinao adequada e o manejo
equilibrado dos instrumentos de poltica monetria, fiscal e cambial
que, para um nvel dado de financiamento externo, consigam cumprir
com os objetivos de estabilizao, apiem as transformaes estruturais
e imponham menores custos em termos de crescimento no curto
prazo (Sunkel & Zuleta, 1990: 38).
5.4 - Modelo de desenvolvimento, preos macro-
econmicos e estruturas socioeconmicas
Tambm possvel desenvolver uma viso alternativa do
desenvolvimento, baseada tanto em uma avaliao crtica das
experincias concretas de polticas de substituio de
importaes adotadas por muitos pases da Amrica Latina
como no papel das polticas e preos macroeconmicos.
diferena da viso neoclssica que analisa a dinmica da
economia a partir dos preos, os estruturalistas enfatizam certas
caractersticas estruturais da economia, suas relaes com as
polticas econmicas e com seus resultados.
A viso neo-estruturalista latinoamericana, associada
aos trabalhos da CEPAL, reconhece que a poltica da
industrializao via substituio das importaes provocou
uma srie de distores alocativas e distributivas. Isto no
significa negar os aspectos e resultados positivos alcanados em
30 anos de crescimento acelerado, nem aceitar todas as
concluses da crtica e (VAL) muito menos as ainda as
propostas de polticas econmicas associadas crtica
neoclssica ao modelo de industrializao adotado pelos pases
latino-americanos, cuja nfase nos equilbrios tem como
contrapartida a negligncia em relao ao impulso especfico
formao de capital e a regulao do nvel de atividade (Sunkel &
Zuleta, 1990: 47).12
Embora a poltica econmica seguida no tenha sido em
todos os casos a mais adequada, os problemas enfrentados
pelos pases em vias de desenvolvimento tm origem histrica e
caractersticas estruturais indubitveis.
Deve-se destacar trs caractersticas estruturais:
a) Padro de insero externa que, dadas as tendncias do
comrcio e o sistema financeiro internacionais, conduz a
uma especializao empobrecedora;
12 Cabe criticar a estratgia de crescimento keynesiana seguida pela regio no passado,

que constituiu principalmente em assegurar a demanda e a integrao do mercado
interno, mas se descuidou da eficincia produtiva. De fato, esta segurana do mercado foi
contra a inovao, dando lugar a uma atitude empresarial rentista (Sunkel e Zuleta,
1990: 46).
b) Predomnio de um padro produtivo desarticulado,
vulnervel, heterogneo e concentrador do progresso
tcnico, incapaz de absorver produtivamente o aumento da
fora de trabalho; e
c) A persistncia de uma distribuio de renda concentrada e
excludente, que evidencia a incapacidade do sistema para
diminuir a pobreza (Sunkel & Zuleta, 1990: 42).
Dado este ponto de partida, a discusso sobre os
problemas do desenvolvimento e as eventuais inadequaes da
poltica econmica no pode ser limitada unicamente ao tema
das polticas macroeconmicas capazes de assegurar uma
alocao eficiente dos recursos. O problema no somente de
uso eficiente das possibilidades produtivas atuais, mas de
criao de condies capazes de gerar uma insero dinmica na
economia internacional e que respondam necessidade de elevar a
produo dos setores mais pobres (Sunkel & Zuleta, 1990: 42).
Ainda que fosse possvel assegurar o funcionamento do
mercado livre, sem intervenes do governo, e implementar
uma poltica econmica neutra em relao alocao dos
recursos, no se geraria, necessria e automaticamente, as
condies requeridas para a superao da pobreza e das
desigualdades que caracterizam os pases em desenvolvimento.
Ambas devem ser complementadas por aes do Estado, cujas
funes especificamente econmicas seriam as seguintes:
a) A promoo ou simulao de mercados ausentes;
b) Fortalecimento dos mercados incompletos;
c) A superao ou correo das distores estruturais (carter
assimtrico da insero externa, heterogeneidade da
estrutura produtiva, concentrao da propriedade,
segmentao do mercado de capital e de trabalho);
d) A eliminao ou compensao das falhas de mercado
associadas aos rendimentos de escala, s externalidades e ao
aprendizado (Sunkel & Zuleta, 1990: 42).
Do ponto de vista social, a ao do Estado deve levar em
conta trs aspectos relevantes:
e) Minimizar o impacto dos problemas de ordem externa sobre
os grupos mais pobres e vulnerveis para apoiar tanto a
elevao da produo e da produtividade como proteger a
renda e prover os servios sociais bsicos;
f) Diminuir os custos de realocao da mo-de-obra associados
s reformas estruturais e ao novo paradigma tecnolgico;
g) Facilitar a erradicao da pobreza e da concentrao
excessiva da renda e da riqueza, uma vez reiniciado o
crescimento. (Sunkel & Zuleta, 1990: 44).
No se deve exagerar as diferenas entre as vises
estratgicas neoclssica e neo-estrutural. No fundo, a principal
divergncia situa-se no maior ou menor peso especfico
atribudo s caractersticas estruturais na explicao dos
problemas concretos. De um lado, tem-se um modelo que
generaliza os condicionantes do crescimento e situa-os,
prioritariamente, no mbito das polticas macroeconmicas e
dos macropreos. Este modelo enfatiza os conceitos de escassez,
maximizao e clculo racional, cujo espao de manifestao
so os mercados onde cada agente tem a possibilidade de
otimizar seu comportamento.
De outro lado, uma viso que, sem deixar de reconhecer
a importncia da poltica macroeconmica e da gesto concreta
dos macropreos, encontra os determinantes centrais do
crescimento e do desenvolvimento (ou de sua insuficincia) nos
modelos de crescimento interno e de insero externa. Aqui os
agentes econmicos no dispem de uma liberdade total de
escolha, j que esto determinados por configuraes histricas
estruturais, por instituies historicamente constitudas (ver
(VAL) Lies 19 e 20, sobre Instituies) e por um grau elevado
de incerteza, o qual d sentido a fenmenos socioeconmicos, e
a comportamentos e resultados de polticas que no se
amoldam inteiramente aos propugnados pelo modelo
neoclssico.
Ademais, homogeneidade dos agentes econmicos e do
tecido social teorizada pelo modelo neoclssico, a concepo
neo-estrutural ope a viso de um todo social estruturado e
hierarquizado, profundamente diferenciado e no
necessariamente integrado, com particularidades que no
podem ser ignoradas pela formulao da poltica
macroeconmica.13
a partir desse posicionamento conceitual e estratgico
que sero discutidas, nas prximas lies, tanto as polticas
econmicas propriamente ditas como os nexos entre essas
polticas e o setor agropecurio.
13 A oposio entre um modelo a-histrico generalizvel e uma explicao

estrutural necessariamente matizada pode ser ilustrada com o tema da
privatizao, resposta suposta ineficincia inerente das empresas pblicas. Ver
Anexo 2(VAL): As privatizaes.
LIO 6
6 A influncia das polticas e preos macroeconmicos

sobre o setor agropecurio
Antes de apresentar os efeitos das diferentes polticas
macroeconmicas sobre a agricultura, far-se- uma
considerao geral acerca dos impactos diferenciados que essas
polticas podem ter sobre os principais tipos de agricultores:
empresrios capitalista e familiar. Em seguida abordar-se- o
tema das relaes entre o setor agrcola e a poltica fiscal,
cambial e comercial.
6.1 - Breve considerao sobre a diferenciao na

agricultura
A diferenciao entre a agricultura empresarial
capitalista (tambm chamada patronal) e a agricultura familiar
uma referncia bsica para a formulao da poltica setorial
assim como para a avaliao dos efeitos da poltica
macroeconmica sobre a agricultura, uma vez que o
funcionamento e os determinantes da dinmica de cada tipo de
agricultura so radicalmente (XXXVER COMENTRIO)
diferentes.14 Em conseqncia de suas especificidades, cada tipo
de agricultura responde aos impulsos (positivos ou negativos)
das polticas pblicas de modo particular, segundo sua prpria
lgica e seus condicionantes.
Na maioria dos casos, as especificidades e condies de
funcionamentos dos produtores capitalistas e familiares
determinam uma especializao: em geral a agricultura
empresarial est associada produo de exportao e os
14 Com efeito, um tema que fundamental no desenho e na avaliao das polticas

econmicas em relao ao setor agrcola o da heterogeneidade estrutural (). Expressa-
se na diferenciao crescente de distintos estratos produtivos, com graus marcadamente
diferenciados de incorporao de progresso tcnico e por isso mesmo de produtividade, de
renda e de condio geral de vida; e se percebe como particularmente relevante no caso
do setor agropecurio aonde () diferenciou-se um segmento moderno altamente
dinmico e uma agricultura de base camponesa que cresce muito pouco ou est
estagnada, Vuskovic, 1990: 53.
familiares produo de alimentos e ou de subsistncia.
Embora esta dicotomia j no seja inteiramente vlida, as
unidades capitalistas e empresariais, mesmo quando operam
em um mesmo ramo por exemplo, produo para exportao
recebem e respondem de maneira especfica aos sinais e
polticas macroeconmicas. Da que o conjunto da poltica
macroeconmica e, em particular, os preos macroeconmicos,
afete diferentemente a cada tipo de produtor.15
Ao desconsiderar a especificidade e a heterogeneidade
da agricultura nos pases em vias de desenvolvimento, as
propostas de poltica econmica acabam por colocar em
segundo plano os interesses da agricultura familiar.16 O Quadro
12, abaixo, resume os principais efeitos das polticas de ajuste
sobre os dois tipos de agricultura.
15 Ao no diferenciar os estratos, os programas estatais podem de fato reforar a

heterogeneidade se o carter dos pacotes tecnolgicos propostos pela poltica
setorial (alta densidade de insumos comprados mais irrigao) ou promovidos
implicitamente pela poltica macroeconmica (crdito concentrado, taxa de juros
que favorece a mecanizao), limita sua adoo agricultura empresarial.
16 Algumas razes advogam pela considerao explcita desse subsetor no desenho
da poltica do Estado, apresentadas de uma maneira resumida trata-se de cinco
idias inter-relacionadas: (i) a agricultura camponesa est longe de extinguir-se
em um horizonte temporal relevante; (ii) tem atributos e potencialidades que a
convertem em um elemento chave da segurana alimentar; (iii) a biotecnologia
tem a possibilidade de elevar dramaticamente a produtividade de unidades
agrcolas de pequena escala; (iv) as opes tcnicas funcionais com o propsito
anterior estaro recm-disponveis por volta da segunda dcada do prximo
milnio; e (v) isto cria um espao temporal para a constituio de um marco
institucional que, no final da adoo generalizada de prticas derivadas da
gentica convencional, permita a adaptao e adoo dos resultados da
biotecnologia quando estes estejam maduros. (Vuskovic, 1990: 56).
Quadro 12: Efeitos diferenciados das polticas de ajuste
AGRICULTURA EMPRESARIAL AGRICULTURA FAMILIAR
Efeitos Positivos
Aumento dos preos Aumento dos preos para os

produtores familiares
Queda dos salrios reais agrcolas
capitalizados
Possibilidades de substituio de
importaes e de aumento de
exportaes pelas desvalorizaes
Acesso a melhores opes
tecnolgicas
Efeitos Negativos
Aumento do custo das Aumento dos preos para os

importaes e do crdito agricultores deficitrios
Contrao da demanda agregada Reduo do crdito
subvencionado
Queda dos preos internacionais
e protecionismo Diminuio do investimento e
outros gastos pblicos
Reduo da demanda interna
Diminuio de remuneraes
pelo trabalho assalariado
Queda do emprego temporrio
Fonte: Baseado em Vuskovic,1990.
A avaliao da poltica macroeconmica deve reconhecer

esses efeitos diferenciados e, em conseqncia, definir polticas
setoriais para apoiar explicitamente a agricultura familiar.17
17 O qual pode criar conflitos: a heterogeneidade estrutural (...) coloca a existncia de

conflitos de interesse entre as diferentes foras sociais e o Estado, e os conflitos no se do
somente entre as diversas foras sociais e entre elas e o Estado, mas tambm entre
instituies pblicas (...) estas situaes de conflito ultimamente se fizeram evidentes
entre os responsveis da poltica macroeconmica e os da poltica agrcola e rural,
Vuskovic, P., (1990), p. 82.
6.2 - Poltica Fiscal: tributao e gasto pblico
A restrio oramentria um determinante central das
polticas agrcolas. A definio de incentivos fiscais a um ou
outro setor uma deciso essencialmente poltica. Ao contrrio
do senso comum que considera que o poder de gastos do
Estado quase ilimitado, os incentivos fiscais tm um custo,
no podem ser generalizados e sua adoo implica,
necessariamente, em sacrificar outros setores e objetivos,
explcitos ou implcitos, da poltica de desenvolvimento.
A dimenso poltica das decises fundamentais da
poltica fiscal aspecto cuja importncia no deve ser
negligenciado. Como a alocao dos recursos pblicos responde
a processos e presses de carter poltico, as decises adotadas
podem entrar em contradio com as prioridades que
decorriam de um diagnstico tecnicamente bem elaborado e de
um manejo da poltica em funo dos objetivos de
desenvolvimento econmicosocial sustentvel. Esta inevitvel
interferncia poltica pode afetar os resultados das polticas e
comprometer seus objetivos. O Quadro 13 relaciona o custo
fiscal da utilizao de alguns instrumentos de poltica agrcola.
Quadro 13: Objetivos e Custos Fiscais
OBJETIVO CUSTO FISCAL

Preos altos ao produtor Subsdios ao consumidor
Baixos preos de alimentos Subsdios ao produtor

Compensao ao produtor pelos
Baixos custos das importaes efeitos negativos da ajuda
alimentar
Poltica de preos para estimular Ao do setor pblico em
o desenvolvimento dos servios tecnologia, infra-estrutura,
de extenso construo
Instituir um esquema de seguro
Estimular os produtores a
agrcola ou subvenes aos
adotarem inovaes com risco
insumos
Os efeitos da poltica fiscal e do gasto pblico sobre o

setor agropecurio passam por vrios canais, entre os quais se
destacam os seguintes:
a) Poltica de preos e tarifas do setor pblico. Essas polticas
incidem sobre o custo de certos insumos utilizados pelo
setor agrcola. A reduo de subsdios da gua, por
exemplo, eleva os custos de produo, assim como os preos
da energia e do combustvel tambm tm impactos diretos
sobre a competitividade da produo agropecuria.
b) Poltica de gasto pblico. A questo no diz respeito apenas
ao nvel do gasto pblico, mas, sobretudo, sua
composio. Historicamente, essa poltica foi importante
para o desenvolvimento da agricultura, tendo sido
responsvel pela abertura de novas reas (fronteira
agrcola), pela construo de infra-estrutura, obras de
irrigao, barateamento de insumos, mquinas e outros
incentivos ao progresso tecnolgico. Em grande medida a
poltica de gastos pblicos at o final dos anos 80 assentou-
se no financiamento inflacionrio e em circunstncias
especiais que alargavam a margem de manobra para a
implementao de polticas fiscais expansionistas e execuo
oramentria com grande elasticidade. A reduo do gasto
decorrente das mudanas das condies de financiamento
das economias em desenvolvimento coloca o problema de
decidir onde cortar, quanto cortar, de quem cortar e a quem
beneficiar. Quando se considera agricultura, deve-se
analisar os efeitos da reorientao dos gastos pblicos sobre
cada subsetor e analisar que segmentos devem ser
favorecidos e ou penalizados.
c) Financiamento do dficit fiscal. Sabe-se que o dficit pblico
no neutro em relao aos setores e agentes econmicos.
Tanto os gastos que do origem ao dficit pblico como a
modalidade de financiamento do dficit pblico tm efeitos
diferenciados cuja relevncia que no pode ser desprezada.
O financiamento inflacionrio, por exemplo, tende a
provocar um atraso dos preos agrcolas em relao aos
demais preos. Alem disso, tambm reduz o nvel de renda
real da parte da populao assalariada, com efeitos sobre o
mercado domstico de alimentos. Por outro lado, pode
contribuir para acelerar o crescimento econmico, com
efeitos positivos sobre o mercado de trabalho e demanda de
alimentos. Quando o Estado financia seu dficit recorrendo
ao mercado financeiro, compete com o setor privado pelos
recursos disponveis. Uma conseqncia provvel a
elevao das taxas de juros, o que afeta os investimentos em
geral, at mesmo o setor agrcola.
d) Poltica de rendas do setor pblico. A poltica de rendas
sempre desempenhou papel relevante nos pases em
desenvolvimento que, como o Brasil, implementaram
polticas ativas de industrializao. Os principais
instrumentos utilizados foram: regulao dos salrios,
fixao de preos macroeconmicos, administrao de
vrios mercados relevantes, inclusive o de alimentos,
tributao e subsdios. O nvel de tributao sobre o setor,
quanto e de que maneira a estrutura tributria (tipo de
impostos, taxas mdias e marginais, concesses) afeta as
decises de consumo, poupana e investimento so fatores
relevantes para a determinao da dinmica da agricultura.
Em muitos pases a agricultura, sobretudo de exportao,
uma importante fonte de recursos fiscais para os governos. O
imposto sobre exportao tem um custo para o setor, na medida
em que significa uma redistribuio massiva da renda dos
produtores para os consumidores e o governo. O dilema entre impostos
exportao como contribuio s finanas pblicas razoveis e altos
preos ao produtor como contribuio a um produto agrcola maior,
reflete o dilema entre a estabilizao de curto prazo do FMI e a poltica
de ajuste estrutural de longo prazo do Banco Mundial (Streeten,
1987: 86).
A carga fiscal outro fator importante para o
desenvolvimento do setor. Uma carga fiscal excessivamente
elevada pode reduzir os estmulos produo e aos
investimentos, comprometendo, em conseqncia, a
sustentabilidade do crescimento do setor, como parece ter
ocorrido na Argentina no perodo 1930-1980. Uma tributao
baixa pode assegurar receitas mais elevadas ao Estado se for
capaz de estimular a expanso da produo, compensando
dessa forma o nvel mais baixo de imposto. O efeito final no
pode ser estimado sem levar em conta os comportamentos
precisos de cada tipo de produtor e os efeitos especficos de
cada tributo sobre as decises de produo, de investimento e
de consumo.
6.3 - Polticas Cambial e de Comrcio Exterior
Como foi visto, o setor externo define, em ltima anlise,
as possibilidades e limites para seu crescimento. Manter uma
posio sustentvel das contas externa , por conseguinte, um
dos principais objetivos da poltica macroeconmica. Os
desequilbrios do balano de pagamentos podem ter diferentes
causas: excessiva dependncia em relao s importaes,
diminuio da produo ou dos preos dos produtos de
exportao, aumento dos preos de certos insumos importados,
elevao da taxa de juros internacional, reduo dos fluxos de
capital para o pas. Esses desequilbrios podem tambm resultar
de problemas estruturais internos como, por exemplo, o
envelhecimento tecnolgico do setor exportador domstico ,
ou de polticas macroeconmicas inadequadas como pode
ser o caso de uma taxa de cmbio sobrevalorizada, que estimula
as importaes e reduz as exportaes , ou ainda de fatores
externos, tais como o choque de petrleo ou a sbita elevao
dos juros internacionais. Em quaisquer dos casos, os impactos
sobre a economia dependero das condies estruturais e de
sua sade macroeconmica. Por exemplo, a elevao da taxa de
juros internacional afetar mais severamente as economias com
dvidas externas elevadas do que aquelas com baixo nvel de
endividamento.
A poltica cambial e a comercial desempenham papis
centrais em qualquer estratgia de desenvolvimento. Alm dos
efeitos macros j comentados atrs, os instrumentos dessas
polticas so usados para por regular diretamente o comrcio
exterior e a substituio de importaes. Para muitos autores, a
taxa de cmbio a varivel que exerce maior influncia sobre o
desempenho da economia como um todo, particularmente da
agricultura. Esta convico levou os organismos internacionais
a enfatizar a eliminao de taxas de cmbio sobrevalorizadas
como medida necessria para reduzir os desequilbrios externos
e os obstculos ao crescimento da produo agropecuria. Nos
anos 90 a orientao mudou, e os mesmos organismos
passaram a sustentar a necessidade de manter taxas de cambio
real elevadas para ancorar o esforo de estabilizao das
moedas nacionais, corrodas pela hiperinflao do final da
dcada de oitenta.
No caso da agricultura, os problemas advindos da
sobrevalorizao podem, inclusive, ser cumulativos: se os
alimentos so subsidiados e as importaes aumentam, e se as
subvenes so financiadas por um dficit oramentrio, a inflao
acelera-se. Isto aumentar a demanda de importaes, as presses na
taxa de cmbio e sua sobrevalorizao manter-se-o fixas. A demanda
por alimentos importados incrementar-se- ainda mais e a oferta de
alimentos internos no ser estimulada. Se no existe acesso a
emprstimos, o dficit oramentrio ter que ser reduzido ou a taxa de
cmbio desvalorizada (Streeten, 1987: 89).
A taxa de cmbio e a poltica comercial modificam os
preos relativos dos diferentes tipos de bens e provocam uma
re-alocao de recursos entre os setores que produzem bens
importveis, bens exportveis e bens nocomercializveis.
Uma poltica comercial protecionista aumenta o preo relativo
dos importveis e dos no-comercializveis em relao aos
exportveis. Os produtores de exportaes pagam, de fato, um
imposto equivalente diminuio de seus preos relativos. Ao
contrrio, se a poltica comercial consiste em uma liberalizao
comercial, isso exerce certas presses sobre os importveis
produzidos internamente, mas tambm um acesso a preos
menores aos insumos importados.
A desvalorizao da moeda, por sua parte, introduz, pelo
menos de imediato, um estmulo produo de bens
comercializveis (exportveis e substitutos de importaes),
desde que seus preos no aumentem acima da taxa de
desvalorizao. Caso isto ocorra, o efeito positivo da
desvalorizao seria anulado pela inflao. Este um dos riscos
envolvidos em uma poltica de desvalorizao cambial. Reduzir
esse risco inflacionrio requer a aplicao de polticas
monetrias e cambiais restritivas, o que, muitas vezes, dificulta
a prpria re-estruturao do setor privado, a qual necessria
para o aproveitamento das oportunidades de mercado abertas
pela desvalorizao, assim como tem efeitos negativos sobre o
oramento do setor pblico por meio da elevao da taxa
domstica de juros.
Altas taxas de proteo indstria domstica canalizam
recursos das atividades de exportao, entre elas a agricultura,
para as atividades protegidas. Por isso alguns autores
recomendam a liberalizao do comrcio e a reduo da
proteo efetiva produo domstica como medidas
necessrias para aumentar a eficcia da economia como um
todo, melhorar a alocao de recursos, estimular as exportaes
e reduzir a tenso decorrente do desequilbrio externo. Na
prtica essa recomendao ignora os custos do ajuste e,
principalmente, o tempo necessrio para a re-estruturao do
aparelho produtivo. Tambm no leva em conta, de forma
adequada, que os efeitos imediatos da liberalizao podem
comprometer, e at mesmo inviabilizar, a resposta virtuosa dos
agentes econmicos s mudanas institucionais, e anulando
dessa forma a viabilidade da estratgia de ajuste. Essa poltica
supe que a taxa de cmbio seja compatvel com a liberalizao,
ou seja, que a desvalorizao eleve a competitividade das
exportaes e encarea as importaes. Uma desvalorizao real
pode compensar os efeitos das redues tarifrias, contribuindo
para que as empresas reajam ao novo quadro, aproveitem as
oportunidades criadas tanto no mercado externo como no
domstico (substituio de importaes) e invistam para
adquirir competitividade efetiva e enfrentar a concorrncia
internacional.
No entanto, o problema que a competitividade
resultado de inmeros fatores, e a maioria deles no afetada
pela desvalorizao. Ao contrrio, algumas deficincias ou
desvantagem sistmica podem inclusive se agravar como
conseqncia da desvalorizao. Um exemplo clssico o
diferencial de taxas de juros entre o mercado domstico e
externo. Para reduzir as presses inflacionrias, implementa-se
polticas monetria e fiscal restritivas no perodo ps-
desvalorizao, dificultando os investimentos necessrios para
ajustar a economia ao novo contexto.
Liberalizao comercial combinada com taxa de cmbio
sobrevalorizada produz efeitos contrrios ao recomendado:
aumenta a competitividade das importaes devido reduo
tarifria e reduz a competitividade das exportaes, cujas
margens de lucro so espremidas na medida em que a variao
cambial atrasa-se em relao inflao domstica descontada a
inflao internacional.
O impacto da desvalorizao ou da liberalizao sobre o
setor agrcola depender, em conseqncia, da composio do
seu produto e da participao de cada categoria de bens no
produto total. Um setor agrcola fortemente exportador ou que
produz alimentos de qualidade equivalente dos importados
poderia ser favorecido pela desvalorizao. Isto supe, sem
dvida, que os efeitos positivos sobre os preos no sejam
contrabalanados por um encarecimento mais que proporcional
dos insumos importados. Sob estas condies, a desvalorizao
poderia ser uma poltica adequada, ainda que insuficiente, por
si s, para estimular e assegurar o desenvolvimento da
agricultura.
No entanto, deve-se lembrar que as polticas macro so
instrumentos de amplo espectro, e que no seria recomendvel
indicar uma desvalorizao como poltica de estmulo s
exportaes de um setor especfico. Este remdio, quase sempre
amargo, s deve ser receitado quando a perda de
competitividade for generalizada em toda a economia; caso
contrrio, deve-se corrigir as deficincias e problemas
localizados por meio de instrumentos de poltica setorial.
Uma poltica de proteo indstria mediante restries
s importaes de mquinas e equipamentos pode afetar o
subsetor agrcola intensivo em capital, que de fato paga o custo
da proteo na medida em que utiliza insumos e mquinas
nacionais mais caras e/ou de menor qualidade do que seus
concorrentes que tm acesso mais livre ao mercado
internacional.
A agricultura familiar, que produz bens importveis com
um nvel de produtividade menor em relao produtividade
mdia internacional, ser negativamente afetada pela
liberalizao e pela elevao de importaes que competem
com seus produtos. A liberalizao, nesse caso, estabelece um
vis contra a agricultura familiar.
Em geral, os efeitos da desvalorizao sobre a agricultura
familiar so menos bvios ou diretos, j que tradicionalmente
esse segmento nem est to integrado ao mercado externo nem
utiliza insumos importados de forma intensiva. Se a
desvalorizao for acompanhada de polticas monetria e fiscal
restritivas, pode-se observar vrios efeitos indiretos. Primeiro, a
reduo na demanda agregada afeta mais particularmente a
agricultura familiar, que produz mais para o mercado interno.
Segundo, a restrio fiscal reduz o montante de subsdios e
transferncias ao campo, podendo atingir fortemente os
segmentos mais debilitados da agricultura.18 Terceiro, a
contrao da atividade econmica reduz o emprego e os
salrios, que so uma fonte complementar de rendas para
muitos agricultores familiares. O resultado, em termos de bem-
estar social, pode ser menos emprego e menor renda no
campo.19
O efeito combinado da desvalorizao e da liberalizao
sobre a agricultura como um todo ambguo e depende das
condies concretas e especficas peculiares a cada caso. Se, por
um lado, a exportao e a produo substitutiva de importaes
so estimuladas pela desvalorizao, a liberalizao pode
anular o efeito favorvel sobre os importveis. Alm disso, tal
efeito tende a concentra-se, majoritariamente, na agricultura
comercial, enquanto o desfavorvel tende a afetar mais a
agricultura familiar. O mesmo efeito contraditrio pode ser
observado em relao aos insumos importados, os quais ficam
mais caros devido desvalorizao, mas se barateiam dada
reduo das barreiras tarifrias.
Dados esses efeitos ambguos da desvalorizao e da
liberalizao, possvel concluir, seguindo Streeten, que
sobrevalorizar a importncia de um nico elemento como a taxa de
cmbio em um sistema complexo de variveis interdependentes, pode
ser pior que sobrevalorizar a prpria taxa de cmbio (Streeten, 1987:
91).
De acordo com este autor, o crescimento do setor
exportador depende mais decisivamente de outros fatores do
18 Paradoxalmente esses segmentos so os menos beneficiados pelos subsdios, os

quais tendem a se concentrar nos mdios e grandes produtores capitalistas.
19 Um exemplo desta discriminao deu-se com toda a claridade nos anos setenta
com o auge petroleiro, que se traduziu no efeito de Deuth Disease, analisado no
Anexo 4. Um exemplo do impacto da poltica econmica sobre o setor agrcola :
o efeito Deuth Disease (DD).
que da taxa de cmbio propriamente dita. Para que a
desvalorizao tenha efeitos claramente positivos, necessrio
um pacote de polticas que incida sobre as condies reais ou
produtivas do setor: estradas e transporte, instituies
mercantis e financeiras, sistemas de extenso rural, pesquisa
agronmica e tecnologia. Mas, acrescenta Streeten, se alguma
destas condies no est presente, a desvalorizao pode no fazer
nenhum bem e, se esto presentes, a desvalorizao pode no ser
necessria, ou s-lo em pequena proporo somente (Streeten, 1987:
91).
6.4 - Polticas de preos e subsdios

A poltica de preos tem vrias dimenses que devem ser
analisadas para avaliar corretamente seu impacto sobre a
agricultura. Os efeitos dependem no apenas de como a poltica
afeta cada agente da cadeia (produtores, indstria,
consumidores, produtores de insumos, distribuidores etc.)
como tambm do prazo considerado. No raramente polticas
com efeitos de curto prazo positivos provocam danos que s
sero percebidos no longo prazo.
Historicamente, o manejo da poltica de preos
agropecurios adotado pelos pases da Amrica Latina foi
contraditrio. De um lado, a regulao dos preos funcionou
como mecanismo de transferncia de recursos da agricultura
para o resto da economia. Seja para manter baixo o salrio
urbano ou para reduzir/conter o processo inflacionrio, os
governos dos pases em desenvolvimento Brasil inclusive
usaram e abusaram do congelamento e tabelamento dos preos
de alimentos, subsidiaram o consumo de determinados itens
bsicos das dietas nacionais milho no Mxico, trigo no Brasil
, promoveram importaes a preos baixos e criaram canais
estatais de distribuio. De outro lado, em vrios momentos tal
poltica buscou assegurar certa rentabilidade a certos grupos de
produtores rurais, mantendo dessa forma o estmulo necessrio
para a expanso da oferta de produtos agropecurios, fator
estratgico para o sucesso do modelo de industrializao.
Atualmente as polticas macroeconmicas tm como
objetivos elevar a eficincia da economia como um todo e
reduzir o desequilbrio externo. Nesse sentido, mudar os preos
relativos dos bens comercializveis e no comercializveis em
favor dos primeiros, liberalizar e desregulamentar os mercados
agropecurios so medidas indispensveis tanto para melhorar
a eficincia da agricultura como um todo como para remover as
travas que impediram o dinamismo do setor externo no
passado. Em relao agricultura, o resultado esperado seria
um aumento real dos preos agropecurios, o que compensaria
os eventuais efeitos negativos decorrentes dos corte no gasto
pblico e da reduo/supresso dos subsdios.
O problema que, muitas vezes, tais polticas no
consideram os problemas estruturais que podem inclusive
anular os eventuais efeitos positivos da liberalizao; tampouco
consideram os impactos sobre a distribuio de renda e o nvel
de pobreza.
Para avaliar os efeitos globais da poltica de preos sobre
a distribuio da renda convm distinguir quatro tipos de
produtores ou grupos mais desfavorecidos:
a) Produtores de subsistncia, que, embora estejam isolados do
mercado, vendem apenas uma parte varivel e residual de
sua produo no mercado.
b) Produtores deficitrios e assalariados temporrios, cuja
renda e bem-estar dependem do nvel de emprego, dos
salrios rurais e do nvel de preos dos alimentos.
c) Produtores familiares capitalizados e/ou em processo de
capitalizao, cuja renda depende da produtividade e da
relao entre os preos dos alimentos que vendem e dos
alimentos que compram.
d) Populao pobre no meio urbano, cuja renda depende
tambm das oportunidades de emprego, dos salrios e dos
preos dos alimentos.
O que se requer para avaliar o impacto distributivo uma
anlise cuidadosa de cada grupo vulnervel e de como afetado por
uma alta no preo dos alimentos (Streeten, 1987: 62). A poltica de
preos de alimentos pode mudar a composio entre estes
grupos, j que seu impacto sobre cada um deles diferente,
assim como so diversificadas as respostas de cada grupo no
curto, mdio e longo prazo. Os produtores de subsistncia ou
deficitrios podem, diante de um aumento dos preos,
incrementar a produo mercantil s custas da produo para
autoconsumo. A venda de um maior volume de excedente
traduz-se em elevao da renda monetria, mas no
necessariamente em elevao do nvel de bemestar da famlia.
Isto depender do balano entre o autoconsumo renunciado e
os bens adquiridos com a renda adicional; depender tambm
de como afetada a segurana alimentar da famlia.
Um efeito negativo claro existe quanto aos diaristas e os
familiares deficitrios que tm que completar suas necessidades
alimentares no mercado. O efeito negativo de curto prazo pode
ser compensado, pelo menos parcialmente e no mdio prazo, se
o aumento de preos estimular a produo e, por conseguinte, o
aumento do emprego rural. Se isto acontecer, os salrios podem
aumentar tambm.
O efeito sobre os produtores familiares capitalizados
depender das diferenas nos aumentos dos preos entre os
bens que vendem e os bens que compram.
A renda real dos pobres urbanos diminui imediatamente.
Um eventual efeito positivo de longo prazo pode ocorrer se o
aumento de preos agropecurios dinamizar o setor, criar
empregos, reduzir a migrao campocidade e melhorar as
condies do mercado de trabalho no setor urbano informal.
Pode-se esperar que um aumento de preos, ao melhorar
os incentivos produo de alimentos, incentive os
investimentos, a inovao e a adoo de mudanas tcnicas, o
que pode traduzir-se, no longo prazo, em um melhoramento da
situao de todos os estratos devido ao deslocamento da
fronteira de possibilidades tecnolgicas. Sem dvida, depende
muito do sistema inicial de distribuio da terra e do acesso aos
insumos agrcolas, da inovao e da informao, assim como do apoio
das instituies infra-estrutura (Streeten, 1987: 64). O problema
aqui ser o da relao que se estabelea entre os efeitos
negativos de curto prazo e os resultados positivos esperados no
longo prazo.20
Em resumo, a elevao dos preos dos produtos
agropecurios pode estimular o crescimento setorial e aumentar
a renda dos produtores, mas somente daqueles que participam
do mercado como vendedores. Uma parcela dos agricultores
familiares, que se inserem no mercado como compradores, ser
afetada negativamente. A reduo da renda real dos
consumidores tambm poder afetar a demanda por alimentos,
pelo menos no curto prazo. De fato, altamente provvel que
os efeitos favorveis do aumento dos preos alimentares
concentrem-se nos produtores maiores que comercializam a
parte mais importante do produto total.
A elevao dos preos de alimentos tem efeitos
distributivos, e provoca a reduo da renda real dos
compradores lquidos de alimentos. A distribuio da perda
ter carter regressivo, e os grupos mais pobres tendero a
perder mais que os grupos de rendas mdias ou altas, porque a
parte que corresponde aos alimentos nos gastos totais de
consumo dos pobres maior (FAO, 1987: 110). Portanto, o
desafio incentivar a produo a preos que sejam ao mesmo
tempo rentveis para os produtores e acessveis para a grande
maioria dos consumidores, que so pobres.
20 Um aumento no preo dos alimentos aumenta a renda real dos produtores e diminui, no
curto prazo, a renda real dos consumidores, uma vez que no curto prazo a oferta no
aumenta. No mdio e longo prazo, o impacto negativo sobre os consumidores pobres pode
ser compensado pelas mudanas na tecnologia e um conseqente aumento da oferta de
alimentos, do emprego, dentro e fora das unidades de produo (...) e talvez uma reduo
na migrao campocidade, o que pode significar salrios urbanos e nveis de renda mais
altos.Streeten (1987: 65).
LIO 7
7 Vnculos entre polticas macroeconmicas e polticas

setoriais agrcolas
Como foi visto, a configurao exata dos instrumentos da
poltica macroeconmica traduz-se em estmulos ou
penalidades ao setor agrcola, que determinam, em grande
parte, o desempenho produtivo do setor e o carter da
articulao entre seu desempenho no curto e no longo prazo. O
objetivo desta lio evidenciar as relaes entre as polticas
macro e setoriais e demonstrar que o comportamento da
agricultura pode ter conseqncias sobre o comportamento
global da economia e sobre os desequilbrios macroeconmicos.
7.1 - Modelo de desenvolvimento, poltica macroeconmica

e agricultura
Hoje se reconhece que a poltica macroeconmica
adotada nos ltimos 30 anos nos pases da Amrica Latina no
foi favorvel agricultura. As polticas setoriais, por sua parte,
caracterizaram-se por intervenes compensatrias dos
governos em quase todos os elos e fases da cadeia produo
comercializaoconsumo. No entanto, foram insuficientes para
anular as distores provocadas tanto pela poltica macro como,
ainda, introduziram distores adicionais de natureza
ambiental, econmica, poltica e social. Basta lembrar os efeitos
negativos da sobremecanizao induzida pela poltica de
crdito rural subsidiado: concentrao da propriedade,
compactao e eroso dos solos, xodo rural e uso ineficiente de
recursos escassos.
Tal combinao de polticas macro e setoriais acabam por
penalizar e compensar, em alguma medida, a agricultura,
atingindo com intensidade e sentido diferenciado o conjunto de
atividades e agentes que compem o setor. Historicamente, o
resultado lquido foi a reduo do dinamismo da produo
agropecuria, que cresceu a taxas inferiores ao seu potencial,
aumentando as muitas dificuldades para que o setor pudesse
desempenhar suas funes tradicionais.21 As importaes de
alimentos cresceram significativamente nos pases em
desenvolvimento, que se transformaram em grandes
importadores de produtos agropecurios; o xodo rural atingiu
propores incompatveis com a capacidade de absoro de
mo-de-obra pelos centros urbanos, contribuindo
decisivamente para o caos urbano.
Vrios fatores atuaram para penalizar a agricultura.
Primeiro, as estratgias de desenvolvimento orientadas para a
industrializao e apoiadas em barreiras protecionistas
elevadas significaram uma taxao agricultura que tomou a
forma de transferncias intersetoriais de recursos em favor da
indstria. Neste contexto, a produo de bens agrcolas foi
penalizada por duas razes: (a) pela maior rentabilidade dos
produtos industriais protegidos e (b) pela maior rentabilidade
dos bens que no entram no comrcio internacional. Ambos os
fenmenos favoreceram a alocao dos recursos nos setores
protegidos em detrimento da agricultura.
Em segundo lugar, a poltica cambial tendeu a
sobrevalorizar a moeda, reforando a discriminao contra a
agricultura, seja por reduzir os preos das importaes, seja por
reduzir a rentabilidade das exportaes.
Alm desses elementos mais estratgicos do modelo de
desenvolvimento de economia fechada, adotado por pases
como o Brasil, as polticas de ajuste e estabilizao praticadas a
partir dos anos 80 tambm tiveram efeitos negativos sobre a
agricultura, especialmente por conta da reduo da absoro
domstica e do gasto pblico. Em uma conjuntura de crise,
cortaram-se os subsdios ao crdito e compra dos insumos
21 Segundo o Banco Mundial, se os preos agrcolas na Argentina tivessem sido

10% superiores aqueles registrados entre 1950 e 1972, a produo agrcola teria
crescido a taxas de quase 9% a.a. O aumento da produo estaria associado, em
parte, ao fato de que mais capitais seriam atrados para a agricultura e
melhoria das tcnicas. No Chile, durante o perodo 19601982, o volume da
produo teria sido, a cada ano, superior a 20% do seu volume efetivo, se os
preos agrcolas tivessem sido 10% superiores (Banco Mundial, 1986: 77).
(VAL)TUCA: NA BIBLIO EST EM ESPANHOL

agrcolas, reduzindo de forma acentuada a rentabilidade do
setor. Assim, se a poltica macroeconmica anterior ao ajuste
penalizava as atividades agrcolas, o setor foi tambm
fortemente afetado pelo ajuste.
Finalmente, as polticas setoriais foram desenhadas, pelo
menos em parte, em funo dos objetivos macroeconmicos
sem levar em considerao as reais necessidades do setor. O
objetivo dessas polticas era manter em um nvel reduzido o
preo dos bens alimentcios nas cidades. A compensao via
reduo dos juros e subsdios no basta para atenuar os efeitos
negativos dos controles de preos; alm disso, ao beneficiar
mais os grandes produtores do que os pequenos camponeses,
tal medida contribui para reforar a heterogeneidade
socioeconmica do meio rural e a pobreza urbana.
Para corrigir as penalizaes, o enfoque dominante sobre
a poltica macroeconmica privilegia a necessidade de eliminar
as distores nos macropreos e nas polticas cambial, comercial
e monetria. De acordo com esse enfoque, necessrio
estabelecer a taxa de cmbio, o salrio e a taxa de juros de
acordo com seus valores de escassez. Esse tipo de fixao
induziria a uma maior eficincia no uso dos recursos, maior
criao de emprego e um maior crescimento.
So recomendaes parciais, pois no levam em conta a
heterogeneidade do setor agrcola e, sobretudo, os problemas
associados ao modelo de desenvolvimento e poltica setorial.
O crescimento de longo prazo do setor agrcola pode exigir
preos macroeconmicos no distorcidos, mas essa condio
no suficiente. So necessrios, ainda, uma base tecnolgica
slida, uma infra-estrutura eficiente para o aprovisionamento
de insumos e a comercializao dos produtos e um suporte
institucional que defina claramente as regras do jogo, que
distribua sem vis a informao disponvel e que d incentivos
para o aumento da produo. Tudo supe um nvel adequado
dos termos de troca campocidade, que mede a rentabilidade
relativa da agricultura em relao ao setor industrial e ao poder
de compra da renda agrcola quando comparada renda
urbana.

A noo de termos de troca envolve o comportamento
relativo de quatro conjuntos de preos: preo dos produtos
agrcolas; preo dos insumos da agricultura; preo do produto
do setor industrial e preo dos insumos do setor industrial.
Dado que o governo pode influenciar os preos mencionados,
os termos de troca campocidade dependem, em grande parte,
da poltica econmica. O que significa afirmar que o contedo
da poltica econmica responsvel, em ltima anlise, pela
estruturao da rentabilidade relativa do setor agrcola em
relao ao setor industrial. Assim, uma poltica favorvel de
preos agropecurios pode ser completamente anulada se a
taxa de cmbio estiver sobrevalorizada, se os subsdios forem
negativos para o setor, se a inflao for elevada, se o setor
industrial estiver sobreprotegido em relao agricultura.
Quando a proteo indstria maior, atravs de altas
tarifas ou por controles diretos das importaes competitivas,
enquanto as importaes competitivas do setor agrcola se
vem subsidiadas e suas exportaes recebem impostos altos,
trata-se de um caso de deteriorao direta dos termos de troca.
Essa deteriorao direta produz uma deteriorao indireta.
Quanto mais elevado o nvel de proteo, mais a taxa de
cmbio tender a sobrevalorizar-se. A sobrevalorizao da
moeda um imposto aos bens comercializveis (exportveis ou
importveis), dos quais a agricultura grande produtora.
A deteriorao dos termos de troca determina uma
reduo da renda rural posto que, em grande parte, a
distribuio da renda campocidade depende dos termos de
troca e as diferenas de renda campocidade afetam a
demanda agregada. Os padres de gasto e de consumo so
diferentes entre os meios urbano e rural. A cesta de consumo
no campo inclui mais alimentos nacionais e menos bens e
servios importados, enquanto que a cesta urbana inclui menos
alimentos primrios e mais bens finais importados ou
produzidos localmente com forte contedo de importao. Os
padres de consumo diferentes tm conseqncias importantes,
j que os efeitos em cadeia dos gastos rurais sobre a economia
(demanda agregada, alm de emprego e produo) so maiores
do que os dos gastos urbanos. Um menor fluxo de renda no
setor rural , em geral, acompanhado de presses sobre o

balano de pagamentos (j que o consumo orientar-se- mais
pelas importaes diretas ou indiretas) e sobre o nvel de
investimento no campo (uma vez que a poupana rural
diminuir).
Da decorrem outros problemas. Se o setor rural no
aumenta sua produtividade, aparecero pontos de
estrangulamento na estratgia de desenvolvimento. Para
eliminar esses gargalos sero necessrios incentivos maiores ao
setor agrcola que, no caso de assumir a forma de estmulos via
preos, reduziriam a renda real dos mais desfavorecidos.
7.2 - Agricultura e desequilbrios macroeconmicos: as

conexes intersetoriais
Para compreender como a agricultura desempenha um
papel nos desequilbrios macroeconmicos, estudam-se as
conexes intersetoriais agriculturaindstria e os desequilbrios
no prprio setor agrcola.
7.2.1 - Conexes intersetoriais gerais entre agricultura e indstria:

demanda e transferncia de recursos
O marco geral da relao macroeconmica entre a
indstria e a agricultura pode ser descrito pelo circuito abaixo:
E stad o
Po lti ca de P reo s
Int erc mbio de Ben s e Ser vio s
Rend a do Gast o do
Go vern o Go vern o
Ag ricu ltur a Tr ansf er ncia de Rec urso s Ind stri a
Figura 4: Relao AgriculturaIndstria
Em muitos pases em desenvolvimento a indstria foi o

setor que recebeu a maior parte dos recursos pblicos. Parte
desses recursos veio da agricultura, pois o Estado captou nessas

atividades uma importante parte de suas receitas por meio da
poltica cambial, comercial ou da poltica fiscal. A poltica de
preos de alimentos artificialmente baratos tambm transferiu
recursos diretamente para a indstria, uma vez que reduziu os
salrios urbanos. Embora aparentemente contraditria essa
interveno era consistente com a estratgia de crescimento
desses pases, cujo modelo privilegiou a industrializao
protegida orientada para substituir importaes.
O marco geral apresentado determina as outras relaes
funcionais entre os dois setores que, por sua vez, podem frear o
desenvolvimento da indstria.
A primeira interao entre os dois setores est
relacionada ao nvel e composio da demanda de produtos
manufaturados oriunda da agricultura, que depende das
vendas de produtos agrcolas nos mercados interno e externo.
A composio da demanda agrcola entre bens de
consumo e bens de produo desempenha um papel central no
tipo de inter-relao entre a agricultura e a indstria e depende
do tipo de desenvolvimento da agricultura: intensivo em capital
ou em mo-de-obra. Em geral, quanto mais intensivos na fora
de trabalho forem os mtodos de produo da agricultura,
maior ser a participao dos bens de consumo e mais fraca a
de bens de capital (Johnston e Kilby, 1980) (VAL) TUCA: NO
CONSTA DA BIBLIO. Encontra-se a um primeiro de como o
tipo de desenvolvimento pode restringir o prprio crescimento
da indstria. A indstria pesada dificilmente poder
desenvolver-se se no consegue encontrar na agricultura
demanda para seus produtos.
O segundo tipo de inter-relao entre a agricultura e a
indstria est relacionado com a transferncia lquida de
recursos entre a agricultura e o resto da economia (Quadro 14).

Quadro 14: Transferncias de Recursos
TRANSFERNCIAS DA AGRICULTURA TRANSFERNCIAS PARA A

PARA OUTROS SETORES AGRICULTURA
(SADAS) (ENTRADAS)
Gastos Pblicos
Impostos Subsdios
Poupana Investimentos pblicos e
Pagamento de renda e de juros privados
Emprstimos
Significam um aumento mais
Representam um aumento dos
rpido dos preos dos produtos
preos dos produtos agrcolas em
no agrcolas em relao aos preos
relao aos preos dos bens
mdio dos bens agrcolas (termos
comprados pelos agricultores
de troca agriculturaindstria)
Para calcular as transferncias lquidas de recursos, deve-

se comparar as sadas com as entradas de recursos para a
agricultura. necessrio, ento, distinguir o nvel e a
composio da transferncia.
No que se refere ao nvel de transferncia, em virtude
das caractersticas dos modelos de desenvolvimento e das
polticas econmicas e setoriais, na maior parte dos pases em
desenvolvimento o fluxo lquido dos recursos foi da agricultura
para a indstria.
No que diz respeito composio, observa-se que as
transferncias invisveis (termos de troca) tiveram uma grande
importncia na explicao das transferncias lquidas que vo
da agricultura para o resto da economia. A poltica de preos
teve a o papel principal.
A concluso que se pode chegar que aplicar impostos
agricultura para orientar os recursos ao setor industrial ter como
conseqncia o atraso do crescimento agrcola, a queda da produo
interna de alimentos assim como do fornecimento de matriasprimas,
e reduzir a demanda de produtos industriais. No longo prazo, esta
situao negativa para a evoluo das atividades agrcolas e
industriais (Banco Mundial, 1986: 88), a menos que as
transferncias de recursos do setor agrcola sejam o resultado
do aumento de sua produtividade e no devido a distores
das polticas macro e setorial.

O grau de deteriorao das condies produtivas do
setor pode ser tal que, para reativ-lo no seja suficiente a
neutralidade da poltica macroeconmica, mas sim polticas que
discriminem positivamente em favor do setor agrcola e que
corrijam os problemas estruturais que esto na base do
desempenho setorial deficiente (FAO, 1988). (VAL) TUCA: NO
CONSTA DA BIBLIO
7.2.2 - Desequilbrios estruturais internos da agricultura

Pode-se identificar cinco elementos que determinam a
produo e a distribuio de rendas na agricultura:
1) As tecnologias de produo;
2) A dotao de recursos e sua qualidade;
3) Os critrios de deciso dos produtores (maximizao dos
lucros, averso ao risco, satisfao das necessidades da
famlia ou da unidade de produo);
4) As condies dos mercados de produtos e insumos
relevantes para os produtores rurais;
5) As polticas macroeconmicas (impostos, taxa de cmbio,
subvenes, investimentos, crdito).
Os trs primeiros elementos e, em parte, o quinto,
determinam a formao da oferta de produtos agrcolas. O
quarto determina os preos de mercado dos bens agrcolas, que,
por sua vez, ter um papel nas decises de produo e, em
conseqncia, na oferta agropecuria.
Os problemas estruturais podem ser de trs tipos: (a)
recursos inutilizados, (b) produtividade marginal de um
recurso maior do que seu preo de compra, e (c) preos dos
produtos ou de insumos que se traduzem em transferncias.
Naturalmente que esses problemas no so desvinculados dos
elementos mencionados acima, sendo mesmo determinantes do
desempenho do setor. Tais problemas podem decorrer de
efeitos perversos das polticas macroeconmicas, mas podem
tambm ser o efeito de distores estruturais que no esto
relacionadas com a poltica macroeconmica.

Os problemas estruturais (VAL) provocam ineficincias
econmicas, que afetam as taxas de crescimento do setor e
conduzem a gastos pblicos compensatrios na agricultura e a
problemas de desequilbrios externos do setor. E os
desequilbrios setoriais podem ter conseqncias mais ou
menos graves sobre os prprios desequilbrios
macroeconmicos.
A anlise, mesmo superficial, do xodo rural, evidencia a
conexo entre desequilbrios setoriais e macroeconmicos, esse
manifestado em elevao dos gastos pblicos. Tendo como
pano de fundo a extremada desigualdade na distribuio do
ativo terra, pode-se dizer que a baixa rentabilidade da produo
agropecuria provoca o xodo rural, processo responsvel pelo
aumento da pobreza urbana e das presses sobre o gasto
pblico, inclusive com subsdios ao consumo de alimentos. Os
subsdios, por sua vez, reforam a emigrao para as cidades
por duas razes. Por um lado, implicam preos mais baixos
para os produtores, o que os obriga a partir. Por outro lado, os
preos baixos no meio urbano criam novas motivaes para
emigrar para as cidades. Sair desse crculo vicioso difcil
porque os grupos urbanos tm maior influncia poltica que os
produtores rurais.
7.3 - Poltica macroeconmica e decises de produo na

agricultura
As polticas macroeconmicas e setoriais condicionam e
criam o contexto no qual os consumidores, os produtores, os
comerciantes e os demais agentes que integram o sistema
alimentar tomam suas decises econmicas. No longo prazo,
especialmente a poltica macroeconmica que determina a taxa
de crescimento tanto do setor urbano como do setor rural e
condiciona, conseqentemente, a estrutura desse crescimento.
Dessa forma, o nvel de criao de empregos e o grau de
distribuio de renda no setor agropecurio podem ser,
ocasionalmente, funes mais da poltica macroeconmica do
que dos projetos, decises e investimentos setoriais.
Uma configurao particular das polticas e dos preos
macroeconmicos manifestar-se- em uma estrutura especfica
de incentivos positivos ou negativos s atividades econmicas

em geral, at mesmo as do setor agropecurio. Ento, a anlise
do seu impacto no setor agropecurio consiste em saber se o
modelo de desenvolvimento, o marco geral da poltica
macroeconmica ou a formulao da poltica setorial
estabelecem vieses positivos ou negativos sobre o setor
agropecurio. Dito de outra maneira, trata-se de saber se a
origem dos obstculos ao crescimento setorial encontra-se
dentro ou fora do setor.
Em geral, assume-se que a sobrevalorizao das taxas de
cmbio, as taxas de juros subsidiadas, a legislao sobre os
salrios mnimos, os baixos preos dos alimentos e uma poltica
comercial protecionista so polticas macroeconmicas
inadequadas ou seja, constituem um incentivo negativo
agricultura , pois introduzem distores na alocao dos
recursos.22 Para compensar os incentivos negativos da
configurao de preos macroeconmicos, as polticas macro
so muitas vezes complementadas com um pacote de polticas
especificamente setoriais cujo objetivo a criao de incentivos
positivos, como investimento, crdito, extenso e capacitao
dos produtores.
O comportamento do setor agropecurio reflete o efeito
combinado dessas tendncias contraditrias. Se, por um lado,
as polticas setoriais complementam e/ou compensam os
resultados da poltica mais geral, por outro, a poltica
macroeconmica que define as margens de manobra das
polticas setoriais e as condies do funcionamento do contexto
econmico em se inserem as atividades agropecurias. As
polticas fiscal e monetria, por exemplo, determinam o volume
de recursos disponveis e as prioridades para o gasto pblico. A
poltica fiscal estabelece o volume de recursos disponvel e as
22 Um rpido crescimento rural, durante um longo perodo, pode acontecer somente se o

contexto macro estimula a alocao eficiente dos recursos... terra, trabalho e capital em
seus usos mais produtivos (Timmer & Falcon & Pearson, 1983: 251). (VAL) TUCA,
CONFERIR ANO NA BIBLIOGRAFIA O problema que estabelecer os
macropreos a seus valores de escassez pode exacerbar os problemas de
distribuio e de bem-estar no curto prazo. Da resulta uma tenso entre a
eficincia produtiva e o crescimento econmico no longo prazo e as conseqncias no
curto prazo do contexto macroeconmico necessitado para gerar tal crescimento sobre o
consumo (idem: 251252).

condies para sua utilizao, como a concesso de subsdios; a
implementao de programas deficitrios, como em geral o so
os seguros rurais; a construo de infra-estrutura; o volume de
investimentos e transferncias para o setor, etc. J a poltica
monetria determina a disponibilidade de recursos e seu custo
(taxa de juros), variveis que, em ltima anlise, determinam a
chamada liquidez dos mercados. As polticas cambial e
comercial, por sua vez, determinam os preos relativos dos
produtos agropecurios e industriais, assim como dos produtos
comercializveis em relao aos no-comercializveis.
A anlise realizada at agora mostra que o papel das
estratgias de desenvolvimento e das polticas
macroeconmicas central para entender o nvel e a
composio do produto no setor agropecurio. O conjunto de
instrumentos da poltica macroeconmica se traduz em sinais
aos agentes econmicos que contribuem para a formao das
expectativas desses agentes quanto ao nvel e ao tipo de
demanda dos produtos agropecurios. sobre essa base que os
agentes tomam as decises de produo: o qu, quanto e como
produzir?
Os principais sinais estabelecidos pela poltica
macroeconmica, e tambm pela poltica setorial, relacionam-se
ao volume de crdito e s taxas de juros, aos preos de certos
insumos produzidos e/ou comercializados pelo Estado, aos
preos de venda dos produtos e rentabilidade relativa da
produo agropecuria, dada uma taxa de cmbio de proteo
nominal e efetiva. Todas essas variveis ex ante so elementos
bsicos determinantes das decises de produo agrcola em termos de
nvel e composio. Esses parmetros de poltica..., ao sancionar, inibir
ou estimular expectativas empresariais previamente estabelecidas,
administram, conseqentemente, as decises de produo... que se
traduzem em demanda de trabalho e de meios de produo (Delgado,
1985: 122). E a deciso de produo traduz-se em formao de
rendas ao distribuir-se o crdito financiador da produo ao
conjunto de agentes econmicos que participam na produo.
As polticas de preos agrcolas e de comercializao,
assim como a poltica de crdito rural, desempenham um papel
importante na efetivao dos sinais do Estado ou do mercado

que afetam as decises de produo. o que ser visto na
(VAL) segunda parte deste Manual.

LIO 8
8 Elementos conceituais das polticas agrcolas

8.1 - Racionalidade, objetivos e instrumentos das polticas
agrcolas
8.1.1 - Por que necessria uma poltica agrcola?

O setor agrcola tem caractersticas ambivalentes. A
importncia estratgica da agricultura para a estabilidade
econmica, poltica e social, assim como para o
desenvolvimento econmico, justifica porque os governos
tentam alcanar determinados objetivos por meio de
instrumentos de poltica agrcola. Mas, apesar de tal
importncia, as decises de produo, comercializao e
consumo so, em grande parte, tomadas na esfera privada da
vida econmica. Assim, se as polticas governamentais e os
investimentos pblicos determinam a eficincia e o dinamismo da
agricultura de um pas mais do que em qualquer outro setor, ao
mesmo tempo, milhes de unidades familiares tomam as decises
cotidianas que, de fato, geram a eficincia e o dinamismo (Timmer,
1987: 271272).
Por ser a principal fonte de alimentos e influir, dessa
maneira, na formao dos salrios, alm de proporcionar a
gerao de renda e ocupao para um grande nmero de
famlias, a atividade agropecuria assume uma dimenso
pblica evidente. O problema que, mais do que em outros
setores, a interao das decises privadas nos mercados pode
no assegurar um nvel de produo compatvel com os
objetivos de segurana alimentar e com um perfil de
distribuio da renda socialmente adequados ou
politicamente desejvel. Tais resultados, devido posio
estratgica ocupada pela agricultura, podem gerar problemas
socioeconmicos e polticos que transcendem as fronteiras do
agro e atingem a economia como um todo. Da a necessidade do
governo fomentar a produo agropecuria, apoiar as
atividades de pesquisa, realizar e facilitar investimentos em
infra-estrutura de produo e de comercializao e estabelecer

um marco legal apropriado para assegurar tanto um ambiente
estimulante ao desenvolvimento do mundo rural como a
estabilidade dos preos e da renda dos produtores rurais, em
particular a dos produtores familiares.
O carter quase pblico da agricultura est respaldado
tanto em razes estratgicas como em razes intrnsecas ao
setor. Ainda hoje, apesar de todo a avano da cincia aplicada,
o grosso da atividade agropecuria continua sujeita a ciclos
naturais que definem o momento para a preparao do solo,
plantio, tratos, colheita. A dependncia da natureza torna os
resultados das atividades mais incertos, j que sujeitos a
variaes climticas de difcil controle e a um processo de
produo relativamente rgido. Essa rigidez dificulta ajustes e
respostas rpidas s flutuaes da conjuntura macro e dos
mercados de produtos especficos e traduz-se em uma baixa
elasticidade de oferta no curto prazo. Por si s, a dependncia
da agricultura em relao a esses fatores climticos, ecolgicos e
biolgicos seria suficiente para justificar a necessidade de
polticas especficas para o setor.
As razes de cunho estratgico so, todavia, as mais
importantes para entender o papel do Estado no setor agrcola.
A ao do mercado pode provocar uma brecha entre o que
socialmente desejvel e aceitvel e os resultados concretos e
polarizadores do livre funcionamento do mercado. essa
brecha identificada, geralmente, pelo dilema entre eficincia
e eqidade, entre potencial de crescimento e crescimento
efetivo que cria as condies para e justifica a interveno do
Estado. Como assinalou Ibarra (1990: 70-71) a distribuio de
renda uma das colunas vertebrais de toda sociedade. Quando
o mercado no consegue assegurar um mnimo de eqidade
distributiva, aumenta a necessidade de interveno do Estado
para definir um conjunto de normas jurdicas que minimizem
os riscos de ruptura e para corrigir ou compensar os efeitos
socialmente polarizadores do mercado.
Nos pases em desenvolvimento a interveno estatal,
por meio de instrumentos de poltica agrcola, pode decorrer da
necessidade de reduzir a pobreza e a misria que caracterizam o
meio rural e hoje se reproduzem autonomamente nos centros
urbanos.
preciso considerar, contudo, que em muitos casos, as
polticas econmica e setorial no podem ter como objetivo
exclusivo a correo das falhas e a insuficincia do mercado
estimulando a concorrncia e coibindo os monoplios,
modificando a distribuio de renda, estabilizando o ciclo
econmico, etc, devendo induzir e/ou provocar, diretamente,
intervenes estruturais de natureza econmica e institucional.
Quando os problemas, em geral interpretados como
desequilbrios, refletem e/ou decorrem da prpria estrutura
socioeconmica, prefervel intervir nas causas do que tentar
corrigir, repetidamente, os sintomas e as conseqncias, at
porque a ao do livre mercado dificilmente pode corrigir os
desequilbrios.
Em geral o setor agropecurio dos pases em
desenvolvimento apresenta distores estruturais, tais como a
concentrao da propriedade da terra e os desnveis
tecnolgicos entre produtores, produtos e regies, assim como a
extrema misria da maioria das famlias rurais ao lado da
grande riqueza de poucos. Superar essas distores no
apenas uma questo de eqidade e justia social, mas tambm
de eficincia econmica. At recentemente muitos autores,
baseados na parbola de Kuznets (1955),23 sustentavam que a
m distribuio de renda no se colocava como um obstculo
ao crescimento econmico. A adoo dessa concepo ajuda a
explicar por que as polticas de cunho distributivo ocuparam
to pouco espao na agenda efetiva do desenvolvimento latino-
americano.24
Embora dominante, a posio sobre a m distribuio de
renda no era absoluta. Como lembra Guanziroli (1998), outros
23 A Curva de Kuznets mostra a existncia de uma correlao no linear entre

distribuio de renda e crescimento econmico. Pases com baixssimo nvel de
desenvolvimento apresentam perfil igualitrio de distribuio de renda, a que se
mostra mais concentrada medida que melhora o nvel de desenvolvimento dos
pases. Porm, a partir de um determinado nvel de desenvolvimento a
concentrao de renda observada volta a reduzir-se. Ver Guanziroli (1998) para
uma reviso sucinta desse debate.
24 As polticas distributivas s ganharam espao sob presso poltica de
movimentos sociais fortemente contestatrios.

autores, como Chenery (1974) e Fishlow (1995), sustentavam
que a distribuio de renda afetava o crescimento econmico.
Pesquisas recentes, conduzidas por Deininger & Squire (1998: 4
e 13), com base em uma amostra de 108 pases, concluem que
"uma distribuio de renda desigual no um forte determinante do
crescimento futuro. Ao contrrio, distribuio desigual da propriedade
de ativos, neste caso a distribuio da terra, tende a reduzir o
crescimento de longo prazo".
Nas ltimas trs dcadas, a modernizao das estruturas
agrrias bipolares e atrasadas, caracterizadas pela acentuada
desigualdade na distribuio do ativo terra e pela presena de
um setor tecnologicamente dinmico ao lado de milhes de
unidades produtivas em processo de decadncia, evidenciou
que em muitos subsetores a grande propriedade, mesmo
quando moderna tecnicamente, menos eficiente do que as
unidades de produo familiar. Alm disso, a experincia dos
pases europeus e de algumas reas da Regio Sul do Brasil
demonstra que a propriedade e a produo de base familiar
podem unir eficincia econmica e vantagens sociais,
incompatveis com a produo patronal em larga escala. Essa
constatao refora a necessidade de operar polticas agrcolas
que protejam a produo familiar, sem no entanto sufocar ou
tutelar os agricultores.
8.1.2 - Objetivos gerais da poltica agrcola

Em decorrncia dos fatores assinalados anteriormente, os
governos tm um papel muito importante na agricultura, seja
criando um quadro geral favorvel ao desenvolvimento
sustentvel do meio rural e financiando servios que o setor
privado no tem razes para querer prover (Banco Mundial, 1986:
116), seja implementando polticas agrcolas orientadas a
assegurar a segurana alimentar da populao, promover a
eficcia e a competitividade econmicas e o bem-estar social.
Os objetivos das polticas agrcolas diferem de um pas
para o outro ou nas diferentes etapas do desenvolvimento
econmico. Ainda assim possvel encontrar um vetor comum
nos objetivos gerais que orienta a formulao das polticas
pblicas direcionadas ao meio rural e a interveno do Estado.

A distino entre o curto e o longo prazo apresentada na
primeira parte deste Manual reflete-se na execuo das polticas
agrcolas. O curto prazo est associado a objetivos de
estabilizao de alguma varivel nominal (abastecimento de
algum produto ou nvel de preos, rendas, por exemplo); o
longo prazo diz respeito aos objetivos de desenvolvimento e s
aes de carter estrutural (Quadro 15).
Quadro 15: Objetivos Gerais da Poltica Agrcola
OBJETIVOS DE CURTO PRAZO

Estabilizao dos preos dos principais alimentos
Defesa e melhoramento das rendas rurais
OBJETIVOS DE MDIO PRAZO

Proteo de certas produes e de determinadas regies
Racionalizao da comercializao
OBJETIVOS DE LONGO PRAZO

Estmulo produo e aumento da produtividade
Reduo dos problemas relativos ausncia de segurana alimentar
Eqidade social
8.1.3 - Principais instrumentos da poltica agrcola

J se falou que a poltica agrcola uma poltica setorial.
Toda poltica setorial tem um contedo implcito e outro
explcito. O implcito est relacionado aos efeitos indiretos da
poltica em questo e o explcito refere-se tanto ao contedo
quanto aos objetivos e metas declarados da poltica.
O conjunto de instrumentos que permite alcanar os
objetivos da poltica agrcola compe os meios que o Estado
dispe para incidir, direta ou indiretamente, seja no
comportamento dos agentes seja nos resultados da ao dos
mesmos. Os instrumentos atuam quando os milhes de
produtores tomam suas decises de produo e investimento
(crdito, aprovisionamento de insumos, poltica de preos
mnimos, tarifas etc.) assim como sobre as variveis que afetam
o comportamento dos mercados no momento da
comercializao (estabilidade de preos, garantia de
rentabilidade, etc).

Os instrumentos de poltica setorial relacionam-se com as
diferentes etapas da produo e comercializao da atividade.
A poltica de preos afeta/define os estmulos associados
produo de um certo produto. A poltica de comercializao
afeta/define as condies relevantes para a formao do preo
dos produtos e, por conseguinte, da renda dos produtores, e em
alguns casos regula at mesmo as condies e termos da venda
final aos consumidores. A poltica de preos de insumos
fomenta o uso de certos pacotes tecnolgicos e a adoo de um
certo tipo de insumo. J a poltica de crdito define o grau e as
condies de financiamento da produo, logo o volume total
da produo domstica. A poltica de comrcio exterior, ao
regular as importaes e as exportaes agrcolas, afeta
fortemente o nvel de preos domsticos, a margem de
rentabilidade e os incentivos produo (Quadro 17).
Quadro 16: Contedos e Instrumentos da Poltica Agrcola
Poltica Monetria
INSTRUMENTOS Poltica Fiscal
MACROECONMICOS Poltica Cambial
Poltica Comercial
Preos dos Produtos

INSTRUMENTOS
Subsdios
SETORIAIS NOMINAIS Crdito
Comercializao
INSTRUMENTOS
Comrcio Exterior
SETORIAIS REAIS Gasto Pblico e Investimentos
8.2 - Interveno governamental na formao dos preos e

das rendas agrcolas: a noo de poltica agrcola
nominal
A maior parte dos analistas reconhece a necessidade de
uma poltica agrcola de mdio, e, sobretudo de longo prazo,
para incentivar as transformaes estruturais, promover
eficincia, competitividade, sustentabilidade e eqidade no
setor. As divergncias em relao ao papel e necessidade de
polticas de curto prazo so grandes, particularmente no que se
refere quelas iniciativas que interferem e modificam os sinais
de mercado e regulam, de maneira direta, a alocao e as
condies de uso dos recursos produtivos. Tais divergncias
explicam porque a poltica de preos agrcolas permanece,
ainda hoje, objeto de um grande debate.
Alguns autores sustentam que no existem razes que
justifiquem a interveno nos mercados atravs de poltica de
preos e que no longo prazo essa interveno insustentvel e
ineficiente. Tal viso encontra slida base conceitual na
economia neoclssica. Descart-la ou matiz-la demanda,
antes, algumas consideraes que poderiam justificar, em
determinadas situaes, a adoo de polticas de preos
agrcolas. Outros autores, de tradio estruturalista, sustentam
que tal interveno pode ser justificada por algumas
caractersticas estruturais de muitas economias em
desenvolvimento, entre as quais a elevada assimetria na
distribuio de ativos e renda.
8.2.1 - Ausncia de justificativa para a poltica agrcola de preos

Para alguns autores, a interveno do Estado na
formao de preos, alm de desnecessria e custosa, gera
desigualdades e ineficincia no mecanismo de alocao de
recursos (Knudsen et al, 1990: 37). Considerando-se que a
argumentao dominante, tanto nos meios oficiais como
acadmicos, convm apresent-la com mais detalhe.
O fundamento dessa viso, passvel de demonstrao
matemtica, que uma estrutura de mercado de concorrncia
perfeita produz a melhor alocao possvel dos recursos
produtivos Qualquer interveno que modifique os sinais e o
funcionamento do mercado resultaria, necessariamente, em
uma posio inferior tima, no sendo, portanto
recomendvel.
Um mercado em concorrncia perfeita definido por um
conjunto de caractersticas: presena de um nmero
suficientemente grande de compradores e vendedores a ponto
de ningum ter condies para afetar os resultados das
negociaes; total disponibilidade de informaes sobre a
estrutura da oferta, da demanda e dos preos praticados pelos
concorrentes; entre outras. O pressuposto de que todos os

agentes tm acesso s informaes, so racionais e buscam
maximizar seus objetivos (lucro ou funo utilidade). Por isso
em condies de concorrncia perfeita, nenhum vendedor
poderia cobrar mais do que seu concorrente, assim como
nenhum comprador pagaria mais caro por um produto que
pode ser adquirido a um preo mais baixo na loja ao lado. O
processo de ajuste entre preos, oferta e demanda cessaria
quando os mercados encontrassem seus pontos de equilbrio.
Na situao de equilbrio, toda a oferta seria vendida ao preo
de equilbrio e os recursos estariam sendo utilizados com
mxima eficincia. Naturalmente que nenhum terico defende
que a realidade copie os livros textos, e a construo conceitual
da concorrncia perfeita uma poderosa abstrao que permite
estudar alguns mecanismos relevantes do funcionamento das
economias mercantis e das foras ocultas que regulam tanto as
decises descentralizadas de milhes de agentes como seus
efeitos sociais e econmicos. Mais importante que o estado de
equilbrio, o qual nunca ser alcanado, a constatao e o
estudo das foras e das condies reais que tanto levam ao
equilbrio como que produzem desvios da trajetria de
equilbrio.
A viso aceita a de que os mercados agropecurios
apresentam caractersticas muito prximas ao mercado de
concorrncia perfeita, ou seja, a multiplicidade de agentes
(vendedores e consumidores) e uma mercadoria homognea.
Dado seu potencial de ampla concorrncia e a ausncia de domnio no
mercado de um nico produtor, poder-se-ia pensar que a agricultura
o ltimo dos setores da economia que deveria ser o objeto de uma
interveno governamental massiva (Knudsen et al, 1990: 3). A
melhor poltica, nesse caso, seria liberar a produo e a
comercializao dos produtos agrcolas e deixar que o jogo do
mercado defina a alocao dos fatores e os resultados.
Na viso neoclssica banalizada pelos manuais de
economia, as estruturas econmicas e as instituies em geral
no desempenham nenhum papel na tomada de decises dos
agentes econmicos. Os agentes, buscando maximizar seus
lucros ou sua funo utilidade, tomam as suas decises com
base apenas na dotao inicial de recursos e nos preos
relativos. E as decises sero timas se a interveno do Estado

no distorcer os macropreos em relao aos seus nveis de
equilbrio, que refletem os valores de escassez desses recursos.
A escola neoclssica no rechaa a poltica agrcola em si
mesma, mas sim a necessidade de intervenes que afetem
diretamente os processos de formao de preos. A poltica
agrcola , em grande parte, a poltica cambial e comercial, diz
Schuh, um dos expoentes da economia agrcola (Schuh, 1990:
(VAL) TUCA, FALTA COLOCAR A PGINA CITADA).
Reconhece, no entanto, que certos problemas, como por
exemplo, a deficincia de infra-estrutura, na pesquisa, na
educao e na sade, poderia justificar a interveno
governamental, seja por intermdio de polticas setoriais seja da
poltica macro, em particular das polticas monetria e fiscal
(Knudsen et al, 1990: 5). Em resumo, a poltica agrcola pode
ser necessria e justificada, desde que no altere os sinais de
mercado e as condies de alocao dos recursos produtivos.
No seria recomendvel ao Estado, ento, implementar aes
orientadas estabilizao dos preos e das rendas setoriais.
Quadro 17: A Poltica Agrcola na viso neoclssica
Contexto macroeconmico: preos

CONTEDO IMPLCITO macroeconmicos que reflitam os valores
de escassez
Contexto real: aes indiretas de apoio s

CONTEDO EXPLCITO condies em que se realiza a produo
Os argumentos aqui apresentados no levam em conta as

condies estruturais que afetam a formao dos preos e das
rendas do setor agrcola, em particular nos pases menos
desenvolvidos, e que podem justificar a interveno direta do
Estado at mesmo na formao dos preos. (VAL) Essa posio
ser desenvolvida a seguir.
8.2.2 - Formao dos preos intersetoriais como justificativa para uma

poltica agrcola de preos
possvel construir uma argumentao que justifica
possveis intervenes do Estado e a necessidade de polticas
agrcolas baseada nas mesmas suposies sobre as

caractersticas e o funcionamento dos mercados agrcolas que a
escola de economia neoclssica adota como pressupostos.
Assim, mesmo aceitando que o setor agropecurio seja
concorrencial, caracterizado por forte atomicidade de
compradores e vendedores, produtos relativamente
homogneos e ampla disponibilidade de informaes, a
natureza das relaes agricultura indstria e as caractersticas
da formao de preos no setor industrial podem exigir a
interveno de uma poltica especfica para evitar e/ou corrigir
eventuais distores produzida pelo mercado. Essa
possibilidade ilustrada tomando-se como base um modelo de
formao dos preos e das rendas agrcolas de corte
keynesianokaleckiano (DallAcqua & Blumenschein, 1985).25
Suponha-se a existncia de uma agricultura que produz,
basicamente, para o mercado interno ou externo e que utiliza
fora de trabalho assalariada e recursos financeiros de terceiros
para financiar parcela da produo corrente e da acumulao
de capital. Como os resultados da produo dessa mesma
agricultura so condicionados, diferentemente do que ocorre na
indstria, pelo ciclo biolgico da produo, pela dependncia
de fatores climticos e pela ausncia de simultaneidade e
continuidade do processo produtivo, uma vez realizado o
plantio, difcil ajustar a escala de produo a menos que a
lavoura seja abandonada.
Alm disso, o capital circulante necessrio para custear a
produo fica imobilizado durante o longo perodo que vai da
fase preparatria at a venda final da produo. Esse capital
representa um ativo financeiro de prazo mais longo que o utilizado
no setor industrial, aonde o processo produtivo simultneo e
contnuo, e aonde o perodo de produo , em geral, mais curto em
relao ao setor agrcola (Dall'Acqua & Blumenschein, 1985: 6).
A dificuldade ou a impossibilidade para a maioria dos
produtos agrcolas em organizar processos de produo
simultneos e contnuos impede a compatibilizao dos fluxos
25 Uma representao contbil das rendas agrcolas e dos efeitos das polticas
macro e setoriais sobre essas rendas apresentada no (VAL) Anexo 6.

de despesas e receitas e aumenta o volume de capital circulante
necessrio para mover o processo produtivo. A menor liquidez
do financiamento da produo agrcola constitui uma
especificidade desse setor em relao ao setor industrial.
Suponha-se, agora, que o empresrio agrcola dispe de
uma quantidade de capital (K). Segundo o modelo de
DallAcqua e Blumenschein a deciso de utiliz-lo ou no
tomada antes do plantio em funo do preo esperado do
produto final e dos custos dos fatores de produo, quer dizer,
da taxa de lucro mxima esperada associada a cada nvel de
utilizao de seu capital.
Se ( Ti ) definido como o lucro mximo esperado para
cada quantidade de recurso utilizado ( K * ), (r) como a taxa de
juros que define o custo financeiro desse nvel de utilizao de
recursos, e (m) a taxa de risco associada ao capital circulante
total que ser aplicado produo, ento o lucro lquido (LL) do
empresrio ser igual a:
Eq. 22: LL Ti r mK
De acordo com um critrio convencional de maximizao

do lucro esperado, a quantidade tima de recursos aplicados em um
cultivo ser aquela para a qual a taxa marginal de lucro esperada
Ti K * igualar a soma das taxas de juros e de risco r m
(Dall'Acqua & Blumenschein, 1985: 7).
O volume de investimento est diretamente relacionado
com a taxa de lucro esperada e com as condies do crdito
agrcola. A taxa de lucro esperada depende, por sua vez, da
comparao entre o preo que o agricultor espera poder vender
seu produto e o preo dos fatores de produo, ou seja, a
diferena entre o valor da venda e o custo de produo.
Quanto aos custos, o principal item considerado o custo
financeiro. Se a taxa de juros aumenta, alguns projetos de
investimento no sero considerados rentveis, modificando
algumas decises dos produtores.
Tudo isto no parece requerer nem justificar uma poltica
agrcola nominal. Para encontrar a justificativa de uma poltica
agrcola de preos deve-se introduzir os mecanismos
particulares da formao de preos intersetoriais e as relaes
de troca agriculturaindstria.
(VAL) Se termos de troca favorveis agricultura
beneficiam o setor, estimulando os empresrios a tomarem
decises de expandir a produo e a oferta de produtos
agropecurios, deve-se analisar, ento, quais so os mecanismos
de formao de preos na agricultura e indstria.26
Na agricultura, os preos formam-se pelas foras da
oferta e da demanda em um mercado mais prximo aquele de
concorrncia pura e perfeita. O mesmo no se aplica a
importantes segmentos da indstria, cujas estruturas de
mercado permitem aos agentes interferirem diretamente nos
preos e condies da oferta. Estes setores so price maker, quer
dizer, formam seus preos de acordo com uma regra de mark-
up margem de lucro sobre os custos de produo
sustentada pelo controle da oferta.
Assim, se para a grande maioria dos produtores rurais,
as mudanas na demanda traduzem-se em mudanas dos
preos de seus produtos, na indstria os preos tendem a ser
mais rgidos. Nos setores dominantes, a primeira reao das
empresas s mudanas nas condies de mercado tentar
preservar suas margens de lucro alterando o nvel de utilizao
da capacidade instalada. Os preos industriais somente se
alteraro se a modificao no nvel de utilizao da capacidade
instalada afetar os custos de produo.
Em decorrncia deste mecanismo diferenciado de formao
dos preos nos mercados, sero produzidas mudanas assimtricas nos
termos de troca quando a economia se move atravs das fases do ciclo
econmico a que esto sujeitas as economias capitalistas, ou inclusive
quando variaes climticas provocam choques de oferta
(Dall'Acqua & Blumenschein, 1985: 11).
26 Os mercados de cada produto, cadeia e subsetor so e funcionam de forma

diferenciada; em alguns casos os preos so determinados em bolsas de
mercadorias; em outros as condies de importao tem grande influncia e
assim por diante. Ainda assim vlido tecer consideraes sobre mecanismos
mais gerais de formao de preos na indstria e agricultura, sempre que no se
perca de vista o carter indicativo destas formulaes.

(VAL) Com efeito, uma recesso econmica (reduo no
nvel da demanda agregada) faz que as foras de mercado
deprimam o preo dos produtos agrcolas. Se os preos
industriais mantm-se constantes, ou se sobem em virtude do
aumento dos custos implcitos na reduo da capacidade
utilizada, os termos de troca entre a agricultura e a indstria
deteriorar-se-o.
Nesse sentido, as foras desencadeadas em perodos de
recesso tendem a privilegiar o setor industrial em detrimento da
liquidez do setor agrcola. As foras que reduzem a liquidez do setor
agrcola nas fases recessivas so pouco efetivas para provocarem uma
recuperao durvel dos termos de troca a favor da agricultura em
fases de expanso econmica (Dall'Acqua & Blumenschein, 1985:
12).
Durante a expanso econmica, os preos agrcolas
crescem puxados pelo aumento da demanda e pela rigidez da
oferta no curto prazo. O aumento dos preos agrcolas traduz-
se, por um lado, em maiores custos para o setor industrial e, por
outro lado, em um acirramento dos conflitos distributivos, j
que os assalariados procuram compensar o aumento no preo
dos alimentos por meio de aumentos salariais. O movimento
dos preos relativos depender da fora relativa dos agentes
econmicos para defender sua participao na renda nacional e
o que se constata que os grupos industriais, os assalariados e
os produtores agropecurios no tm poderes de mercado
equivalentes. Somente uma reduo dos lucros industriais
e/ou uma reduo dos salrios reais poder melhorar os termos
de troca a favor da agricultura. Em resumo, "os termos de troca e,
conseqentemente o lucro... do setor agrcola dependem das mudanas
cclicas da economia, do movimento dos salrios e das polticas de
mark-up relativas ao aumento dos custos das matrias-primas
agrcolas e importadas (Dall'Acqua & Blumenschein, 1985: 14).
A concluso evidente: considerando-se que o poder de
mercado dos produtores rurais seja insuficiente para assegurar-
lhes remunerao sustentvel para o esforo produtivo, pode
ser necessria a interveno de polticas agrcolas nominais que
atuem sobre os preos dos produtos agrcolas. Os governos se
vem obrigados a intervir para corrigir os termos de troca e
sustentar os preos e a rentabilidade do setor agrcola. Essas polticas
de apoio agricultura so, em geral, importantes para dar aos
produtores rurais um contrapeso frente ao poder de mercado
prevalecente no setor industrial e, assim, para proteger as rendas
rurais (Dall'Acqua & Blumenschein, 1985: 14).
As polticas agrcolas nominais justificam-se porque a
regra de formao de preos no setor industrial traduz-se em
uma deteriorao estrutural dos termos de troca contra a
agricultura. Na concepo neoclssica, os termos de troca
dependem somente dos preos relativos que surgem da dotao
de fatores e de uma configurao particular dos preos
macroeconmicos. Neste modelo keynesianokaleckiano, ao
contrrio, os termos de troca so o resultado das estruturas e
dos poderes de mercado de cada um dos setores e agentes
econmicos.
O que pode ser surpreendente que, independentemente
do tipo de argumentao, os dois enfoques chegam mesma
concluso: os termos de troca so desfavorveis agricultura.
Em um caso devido a taxas de cmbio sobrevalorizadas e aos
altos nveis de proteo, que provoca a distoro dos
macropreos e no segundo caso pelo jogo dos preos agrcolas e
industriais nas diferentes fases do ciclo econmico,
considerando-se o lag histrico e estrutural dos preos agrcolas.
A diferena que, no primeiro caso, os autores vinculados ao
enfoque neoclssico defendem que o Estado no deve intervir
na fixao dos preos macroeconmicos, o que evitaria as
distores que penalizam a agricultura. No segundo caso, os
autores concluem pela necessidade de preos macroeconmicos
adequados e de polticas agrcolas nominais que protejam a
agricultura dos efeitos da assimetria na formao de preos.
Tais polticas sero estudadas a seguir (VAL) (Lio 10), mas
antes ser apresentada uma introduo s polticas agrcolas
nos diferentes pases para familiarizar o leitor com as principais
discusses que se desenvolvem sobre o tema XXX(Lio 9).

LIO 9
9 Principais caractersticas da poltica agrcola nos

pases desenvolvidos e nos pases em desenvolvimento
Os governos da maioria dos pases do mundo intervm
na agricultura, mas as polticas agrcolas dos pases
desenvolvidos so bastante diferentes daquelas adotadas nos
pases em desenvolvimento.
9.1 - Poltica agrcola nos pases desenvolvidos

Os objetivos gerais das polticas agrcolas nos pases
desenvolvidos so: (a) assegurar aos agricultores uma renda
mais alta e mais estvel do que aquela resultante do livre
funcionamento do mercado; (b) promover o desenvolvimento
local; (c) estabilizar os preos ao consumidor e, sobretudo, (d)
garantir a segurana alimentar.
As polticas atuam em vrios mbitos da atividade
agrcola: preos, produo, rea explorada, comrcio exterior,
tecnologia, infraestrutura, etc. Para elevar a renda dos
agricultores, alguns pases utilizam pagamentos
compensatrios, enquanto outros preferem sustentar os preos
agrcolas em patamar compatvel com a gerao do nvel de
renda desejado ou subsidiar alguns elementos dos custos de
produo. Em todos os casos, os preos internos esto
desassociados das cotaes vigentes nos mercados
internacionais, seja por intermdio de impostos s importaes,
seja por meio de subsdios s exportaes, ou ambos.
O aumento dos preos internos como conseqncia das
polticas agrcolas traduz-se, em todos os pases desenvolvidos,
em coeficientes de proteo nominal maiores do que a unidade
e os preos internos superiores aos preos de fronteira.27
27 Cabe assinalar que o conceito de proteo nominal deve ser tomado com certas
precaues por vrias razes: (a) os coeficientes variam fortemente e o
numerador mais ou menos estvel enquanto o denominador instvel; (b) os
preos internos podem ser diferentes de acordo com a fase que se considere ao

Existem dois grandes tipos de interveno: interveno
na fronteira, que afeta as condies em que se realizam as
importaes e as exportaes, e intervenes internas, que
afetam a formao da oferta e da demanda domsticas. Esses
instrumentos sero apresentados a seguir.
9.1.1 - Intervenes na Fronteira

So trs os principais instrumentos de interveno na
fronteira: (a) impostos importao; (b) restituies
exportao e (c) quotas de importao.28 Embora as novas
regras estabelecidas pela Organizao Mundial do Comrcio
(OMC) tenham restringido fortemente o uso desses
instrumentos, os mesmos continuam presentes nas polticas dos
pases desenvolvidos.
a) Impostos mveis importao. o instrumento central da
poltica agrcola comum PAC da Unio Europia UE. Seu
objetivo cobrir a diferena entre o preo das importaes que
chegam fronteira e o preo fixado oficialmente, ao qual podem ser
internalizadas as mercadorias importadas. Esse preo de admisso
chamado preo de acesso o preo mnimo de importao
(Banco Mundial, 1986: 127). A maioria dos pases adota
tarifas mveis que se ajustam automaticamente, segundo
regras bem definidas, s flutuaes dos preos
internacionais. O objetivo no conter as importaes
embora isto ocorra inevitavelmente , mas evitar a venda
de produtos importados a preos inferiores aos preos
mnimos garantidos aos produtores locais. Admitindo-se
que o preo local estvel, quando o preo internacional
medi-los (preos na unidade de produo, nos armazns de comercializao, nos

mercados atacadistas ou varejistas); (c) as qualidades e as variedades dos
produtos cujos preos comparam-se no so sempre estritamente equivalentes;
(d) a poltica agrcola atua tambm sobre o preo de fronteira, razo pela qual
este , por si s, um indicador distorcido; por ltimo, (e) os coeficientes de
proteo nominal no consideram outras medidas de proteo que no afetam
os nveis de preos, mas que podem ser importantes.
28 Uma anlise mais detalhada ser feita mais adiante, XXXna Lio 13, quando
forem analisados os principais modelos de interveno.

sobe, as tarifa so automaticamente reduzidas, e quando os
preos internacionais caem, as tarifas sobem.
b) Restituies exportao. As restituies so a
contrapartida dos impostos mveis importao. Como os
preos internos so em geral mais elevados do que os preos
vigentes no mercado internacional, os excedentes da
produo domstica dificilmente podem ser exportados sem
um apoio do Estado. Para viabilizar a exportao, os
produtores recebem um pagamento compensatrio que
corresponde diferena entre o preo de exportao e o
preo interno que poderiam receber, caso vendessem sua
produo nos mercados locais e ou aos organismos pblicos
de comercializao. A manuteno de um nvel de renda e
de rentabilidade elevado estimulou os produtores
domsticos a continuar expandindo a produo,
compensando, por meio de inovaes tecnolgicas, as
restries impostas extenso da rea explorada. O
resultado foi que, aos poucos, os excedentes deixaram de ser
eventuais e transformaram-se em estruturais, refletindo uma
capacidade de produo superior capacidade de absoro
dos mercados domsticos. As restituies s exportaes
provocaram, nos ltimos 20 anos, fortes e graves distores
no mercado internacional de vrios produtos importantes
para os pases em desenvolvimento, notadamente gros,
lcteos, carnes inclusive aves e at mesmo
hortifrutigranjeiros. Esse tipo de interveno foi
severamente restringido pelas novas regras de comrcio
mundial aprovadas em 1994, ao final da Rodada Uruguai de
negociaes do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio
GATT.29
c) Quotas de importao. As quotas so um meio de limitar a

quantidade ou o valor das importaes. Vrios pases
utilizam esse instrumento para restringir a presena de
produtos importados nos mercados domsticos e, dessa
forma, defender seus produtores. As restries quantitativas,
29 A Organizao Mundial de Comrcio OMC foi criada a partir da Rodada do

GATT no Uruguai.

ou seja, as quotas so disfaradas, muitas vezes, em acordos
de autolimitao de exportaes entre pases exportadores e
importadores. Da mesma maneira que os impostos mveis,
as quotas isolam os preos domsticos das oscilaes do
mercado mundial, permitindo manter os preos internos em
nveis mais altos e estveis.
9.1.2 - Medidas de interveno domsticas

Aqui, trs tipos de instrumentos destacam-se por sua
importncia: as quotas de produo, os preos de interveno e
os subsdios ao consumo.
a) Quotas de produo. Assegura-se que uma certa quantidade
de um produto seja vendida a um preo garantido. A
produo que excede a quantidade garantida deve ser
vendida a um preo livre, geralmente inferior ao preo
garantido.30 Uma variante deste tipo de interveno afeta o
uso da terra, restringindo as superfcies cultivadas. Nesse
caso, os governos podem incitar aos agricultores a participar do
programa pagando-lhes um prmio por cada hectare tirado do
cultivo ou oferecendo-lhes preos mais elevados se no cultivam a
totalidade de suas terras (Banco Mundial, 1986: 132).
b) Preos de interveno. Consistem no compromisso, por
parte do governo, de comprar a produo agrcola a um
preo garantido. Este preo de interveno corresponde ao nvel
mnimo de rentabilidade dos agricultores e determina o nvel de
sua produo (Banco Mundial, 1986: 133). Um problema
associado a este instrumento o custo de armazenamento
das compras governamentais, que pode crescer rapidamente
se a produo responde ao incentivo dos preos altos.
c) Subsdios ao consumo. Seu objetivo compensar os
consumidores urbanos pelo apoio dado aos produtores
agrcolas via preos. Os subsdios ao consumo permitem
reduzir o nus pago pelos consumidores devido
30 Quando a acumulao de excedentes lhes impe uma carga oramentria intolervel, os

governos recorrem a esse tipo de quotas. Se, por razes polticas, no podem reduzir o
nvel de preos, essa soluo a nica que lhes permite controlar os gastos pblicos
(Banco Mundial, 1986: 132).

manuteno de preos elevados aos produtores, reduzindo,
assim, o custo poltico das medidas de apoio agricultura.
9.1.3 - Concluso
A utilizao dos instrumentos apresentados nesta lio
provoca considervel transferncia de renda dos consumidores
e dos contribuintes aos produtores e aos proprietrios de terra,
podendo tambm afetar a situao de agricultores (de forma
negativa) e consumidores (em geral de forma positiva) de
outros pases.
O aumento da produo e do excedente domstico
provocado pela poltica agrcola dos pases desenvolvidos
reduz as compras externas feitas por esses pases e afeta o
mercado mundial. Afinal, os preos agropecurios tendem a
cair no mercado internacional de forma artificial sob presso
das exportaes subsidiadas, provocando graves prejuzos para
os pases em desenvolvimento e dependentes das exportaes
agropecurias.
As distores alocativas para os pases em
desenvolvimento resultantes da poltica agrcola dos pases
desenvolvidos so graves. No curto prazo, induz os produtores
de pases exportadores de produtos agropecurios a intensificar
o uso de tcnicas poupadoras de mo-de-obra, com importantes
reflexos distributivos e sobre a pobreza rural e urbana, e a
sobrexplorar a base de recursos naturais, o que afeta o meio
ambiente e a auto-sustentabilidade da produo. No longo
prazo, por causa da importncia estratgica do setor
agropecurio para a gerao de renda e emprego, as restries
ao seu crescimento provocam distores sociais e econmicas e
dificultam a reduo e a superao da pobreza e da
desigualdade no meio rural. Recursos de pases pobres, que
poderiam ser aplicados eficientemente na produo
agropecuria, so desviados para outras alternativas, menos
eficientes e sustentveis, gerando portanto menos renda e
riqueza. o caso das atividades associadas ao subemprego
urbano, praticadas por migrantes expulsos do campo devido
tanto s distores estruturais como aos efeitos negativos da
poltica macroeconmica nacional e das polticas agrcolas dos
pases desenvolvidos.
As polticas agrcolas dos pases desenvolvidos fazem
com que, em grande medida, a competitividade dos pases em
desenvolvimento dependa menos de sua prpria eficcia do que das
decises polticas adotadas pelos pases industriais e que esta
competitividade possa ser comprometida a qualquer momento por um
aumento dos subsdios exportao dos pases industriais (Banco
Mundial, 1986: 141).
Ainda que a poltica agrcola dos pases desenvolvidos
tenha distanciado sua agricultura do que se pode considerar
condies de funcionamento ideais em termos da livre
concorrncia,31 pode-se considerar que teve xito em pelo
menos dois aspectos: provocou uma importante expanso da
produo agrcola e desencadeou um forte processo de
modernizao das atividades.
Atualmente, o dilema nos pases desenvolvidos no
mais o de assegurar preos altos aos produtores e baixos aos
consumidores, mas como restringir os excedentes de produo
e manter, ao mesmo tempo, as rendas agrcolas em um nvel
suficientemente alto para no provocar o descontentamento dos
produtores que, apesar de minoritrios, constituem-se em
fora poltica no desprezvel e, principalmente, para evitar os
efeitos negativos de uma eventual crise agrria sobre as
economias local e regional.
9.2 - Poltica Agrcola nos pases em desenvolvimento

Enquanto os pases desenvolvidos implementaram, na
maior parte do Sculo XX, polticas enviesadas a favor da
agricultura, nos pases em desenvolvimento a poltica
econmica foi, contm, tradicionalmente, enviesada contra a
agricultura. Uma das principais funes das polticas agrcolas
31 Os agricultores dos Estados Unidos, ironizam o Banco Mundial, so pagos para

no produzirem cereais; os europeus para produzir mais. Os rizicultores
japoneses recebem trs vezes o preo internacional e produzem tanto que uma
parte da colheita deve ser vendida como alimento para animais metade das
cotaes mundiais. Em 1985, enquanto seus produtores recebiam 18 centavos de
libra, a Unio Europia vendia sua produo de acar no mercado mundial a 5
centavos e importava acar a 18 centavos (XXXaonde abre aspas?) (Banco
Mundial, 1986: 123).

foi compensar a agricultura pelos prejuzos causados pela
poltica econmica, da ser classificada como poltica
compensatria. Mesmo assim, a subordinao da poltica
agrcola aos objetivos mais gerais da poltica econmica
favorecer a acumulao urbano-industrial introduziu srias
contradies no desenho e implementao da poltica
compensatria, a qual assumiu em vrios momentos o papel de
poltica antiagrcola.
At poucos anos atrs, os principais instrumentos da
poltica agrcola nos pases em desenvolvimento eram as
polticas de estabilizao dos preos e de regulao da
comercializao, associados a formas de apoio direto aos
produtores como o crdito rural subsidiado.
9.2.1 - Estabilizao e Regulao da Comercializao

A interveno governamental na esfera da
comercializao tem como objetivo atuar sobre os preos ao
produtor e ao consumidor por meio de polticas de preos e de
comercializao. Atualmente, vrios outros instrumentos vm
sendo utilizados, como a regulamentao do funcionamento de
bolsas de mercadorias e de leiles, etc. Mais adiante
estudaremos o funcionamento dos mercados futuros.
9.2.1.1 - Polticas de Preos: o objetivo da estabilizao

A grande variao dos preos agropecurios nos
mercados interno e internacional levou os governos a
instrumentar, dentro de suas polticas agrcolas, mecanismos de
estabilizao dos preos.
Os preos so fixados, geralmente, abaixo dos preos
internacionais e em um patamar constante ao longo do ano
(preos pansazonais) e em todo o pas (preos panregionais).
O carter pansazonal dos preos eleva excessivamente os
custos de armazenamento, pois dificulta a incluso do custo de
carregamento do estoque nos preos finais. Preos fixos
tendem a dificultar, ou at mesmo inviabilizar, a participao
do setor privado na formao de estoques, deixando para os
organismos estatais de comercializao a tarefa e o custo
de comercializar parte da produo agrcola. Em certas

circunstncias tal poltica pode ser muito conveniente para um
grupo de agentes privados, sem necessariamente gerar os
benefcios sociais e econmicos pretendidos. As agroindstrias,
por exemplo, no precisam se preocupar em formar estoques
para assegurar os insumos a preos adequados utilizados
durante o perodo da entressafra, o que exigiria capital de giro e
apresentaria custo relativamente alto. O Estado assume tal
tarefa e o custo, que, quase sempre, transforma-se em lucro e
competitividade mais elevadas para a indstria sem
necessariamente beneficiar o consumidor final ou o produtor
agropecurio.
O carter panregional dos preos agropecurios implica
pagar o mesmo preo em qualquer lugar do pas,
independentemente da localizao dos centros de produo em
relao aos mercados consumidores. Os preos acabam por no
refletir a totalidade dos custos de transporte dos produtos aos
centros de consumo, podendo gerar distores no desprezveis
na sustentabilidade e na utilizao eficiente dos recursos
produtivos.
Pode-se questionar, por exemplo, a possibilidade de tal
poltica acentuar ou anular diferenas e vantagens locacionais
existentes entre as regies do pas. Embora o objetivo da
poltica seja proteger a regio menos competitiva, o resultado
de longo prazo seria possivelmente negativo. A manuteno de
preos uniformes produziria forte dinamismo do setor
protegido em uma rea em que a utilizao eficiente dos
recursos no requer proteo e a manuteno artificial,
portanto no sustentvel, da produo na regio no
competitiva. possvel que a manuteno artificial da
atividade d-se s custas de outra atividade alternativa, que
poderia render econmica e socialmente mais que a atividade
protegida. A manuteno da indstria sucro-alcoleira nas
terras mais nobres da Zona da Mata nordestina, a ttulo de
exemplo, vem sendo apontada, desde os anos 50, como uma das
principais causas da pobreza que, ainda hoje, singulariza o
Nordeste brasileiro como uma das maiores concentraes de
pobreza da Amrica Latina. possvel que sem proteo os
recursos tivessem sido re-alocados para atividades mais
eficientes, gerando mais riqueza, emprego e bem-estar.

O objetivo da poltica de estabilizao dos preos
diminuir as flutuaes dos preos internos comparadas com as
flutuaes dos preos mundiais, tentando minimizar os efeitos
macroeconmicos dos movimentos dos preos internacionais e reduzir
o impacto das alteraes nos preos sobre os produtores e os
consumidores (Knudsen et. al., 1990: 61).
O pressuposto implcito nos mecanismos de estabilizao
que os agricultores preferem uma renda estvel, mesmo que
isto signifique perdas em relao a uma renda superior
instvel.32 Esse argumento microeconmico supe que os
produtores tm forte averso ao risco, caracterstica de fato
associada aos agricultores, em particular aos pequenos. Assim,
a incerteza em relao aos preos limitaria tanto o nvel corrente
de produo como os investimentos em expanso da
capacidade produtiva.
A estabilizao coloca alguns problemas de soluo
difcil (Banco Mundial, 1986: 98-99). Primeiro, porque no
existem critrios claros para fixar o preopiso de garantia aos
produtores. O critrio de custo de produo, muito utilizado,
no reflete a extrema heterogeneidade de condies de
produo do setor agrcola. Segundo, porque no existe um
critrio para estabelecer a diferena entre o preopiso
garantido e o preoteto que as cotaes podem alcanar no
mercado interno. Terceiro, porque manter a estabilidade
absoluta dos preos ao longo do ano exige um grande esforo
fiscal e pode provocar distores na estrutura de produo e do
consumo. Esses problemas tm colocado em xeque as polticas
tradicionais de preos, cujos objetivos e instrumentos vm se
renovando nos ltimos anos. Na lio sobre a poltica agrcola
brasileira so apresentados os novos instrumentos que vem
sendo utilizados no Brasil, no perodo recente.
9.2.1.2 - Poltica de Comercializao

Afirmar a necessidade de uma poltica de
comercializao de produtos agrcolas no significa aprovar
essa ou aquela poltica, do presente ou do passado. Significa, no
32 Ver mais adiante (VAL) Lio 12.

entanto, uma adeso tese de que o mercado uma
instituio de caractersticas imperfeitas e no uma panacia
que assegura automaticamente a soluo dos problemas
econmicos enfrentados pela sociedade. As polticas pblicas
so necessrias justamente para disciplinar o mercado e
corrigir/reduzir suas imperfeies. Mas, como ser discutido
na (VAL) lio xxx, no h qualquer garantia de que as
intervenes tenham sucesso e de que no agravem, no lugar de
reduzir, os problemas causados pelo funcionamento do
mercado.
Uma das justificativas para uma poltica de
comercializao est na necessidade de controlar a variao dos
preos agrcolas em relao aos preos industriais.
As variaes dos preos agrcolas podem ser explicadas
por trs causas principais: os mercados agrcolas esto expostos s
mudanas climticas; a curto prazo, a oferta e a demanda de produtos
agrcolas so geralmente menos elsticas no que se refere ao preo dos
produtos industriais; e, na maior parte dos cultivos, a produo
forosamente sazonal (Banco Mundial, 1986: 96).33 E fixar o nvel
dos preos agrcolas no mercado interno, independentemente
do seu nvel nos mercados internacionais, requer a utilizao de
instrumentos que afetam o processo de comercializao e os
montantes importados e exportados. Nesse caso, a poltica de
comercializao um prolongamento da poltica de preos.
Uma poltica de comercializao bem desenhada e
implementada pode ser utilizada eficazmente no apenas para
estabilizar os preos domsticos, assegurar e ampliar a
segurana alimentar e favorecer a populao de baixa renda,
33 Pode-se calcular um ndice de instabilidade I com a frmula abaixo, aonde

ip
Pt e Pt* so respectivamente os valores tendenciais reais e exponenciais e N a
durao do perodo. Esse ndice expresso em percentagens que indicam a
variao provvel de uma cotao durante um dado ano em relao ao valor
tendencial do ano. Entre 1974 e 1984, esse ndice foi, por exemplo, de 51,5% para
o acar. Quer dizer, a cotao do acar pode ser superior ou inferior a 51% em
2
1 Pt Pt
I ip
N Pt
relao ao valor tendencial. A frmula :


como tambm para melhorar a qualidade dos produtos
agrcolas em geral, aumentar as exportaes e conquistar novos
mercados externos, criando, dessa forma, novas oportunidades
para a explorao do potencial produtivo do pas.
Tradicionalmente, as polticas de comercializao
estavam a cargo de empresas ou organismos estatais. De um
modo geral, as funes das agncias governamentais de
comercializao esto relacionadas compra de produtos
agrcolas durante a colheita, manuteno de estoques
reguladores entre colheitas, venda de produtos no decorrer do
ano e ao controle das importaes e exportaes.
Mesmo que em muitos pases essas empresas tenham
apresentado xito, pelo menos temporrio, contribuindo para o
desenvolvimento agrcola e o aumento da produo de
determinados produtos, parece existir um consenso sobre sua
ineficincia, e at mesmo fracasso total, especialmente das
empresas monopolistas que, em muitos pases, ainda hoje,
controlam o mercado de alguns produtos bsicos. Em alguns
casos, o recurso a empresas pblicas de comercializao
justificou-se pela completa inexistncia de uma rede privada
que atendesse aos pequenos produtores em geral
dispersos e os territrios mais longnquos.
Em geral, os organismos pblicos de comercializao
enfrentam problemas em seu funcionamento devido a um
amplo conjunto de fatores, desde erros de concepo, falhas e
distores organizacionais e institucionais at financiamento
inadequado para o bom desempenho de suas funes. Na
maioria das vezes o seu pblico-meta que sofre e paga caro
pela sua ineficincia. Atrasos nos pagamentos e o no
cumprimento de contratos tendem a penalizar muito mais os
mais os pequenos agricultores do que os grandes, os quais tm
acesso ao conjunto de servios disponveis no mercado e
melhores meios para proteger-se. A sociedade tambm paga
uma conta elevada, traduzida em perda do produto durante a
armazenagem, por exemplo, quando esses organismos no
operam de forma adequada.
Os problemas associados comercializao so
agravados pela disperso dos produtores e pelo pequeno

tamanho de milhes de estabelecimentos agropecurios, que
produzem pouqussimo excedente comercializvel.
A diversidade de produtos oferecidos tambm dificulta a
operao dos organismos de comercializao. Com efeito,
enquanto os produtores oferecem uma variedade impressionante de
produtos, de origem, frescor, sabor e qualidade diferentes, cada qual a
um preo diferente, os sistemas organizados pelo Estado oferecem
geralmente um ou dois preos para cada cereal e em alguns casos
apenas um preo ao longo do ano, independentemente do lugar aonde
se realiza a transao (Banco Mundial, 1986: 95).
Considerando os problemas apresentados, alguns
governos vm preferindo utilizar a poltica agrcola para outros
fins, como estruturar novos mercados, melhorar o
funcionamento dos mercados privados e estimular as aes
competitivas dos agentes nesses mercados. Ao invs de
interferir diretamente no mercado, monopolizando a
comercializao ou restringindo a concorrncia, os organismos
pblicos transformam-se, gradativamente, em instituies
reguladoras dos mercados e reduzem seu papel de organismo
interventor, com fora para impor o preo ao longo da cadeia
produtiva. Essa reorientao da poltica de comercializao,
discutida na (VAL) lio xxx, reflete tanto os resultados de
experincias mal sucedidas em muitos pases e as
transformaes na economia mundial particularmente a
crescente abertura comercial, que dificulta e eleva o custo da
interveno nos preos domsticos , como tambm as
dificuldades fiscais para financiar esquemas de comercializao
pblicos que, mesmo quando funcionam de forma aceitvel,
so sempre caros.
9.2.2 - Programas de Apoio aos Produtores

Os programas de apoio aos produtores rurais constituem
um dos principais instrumentos da poltica agrcola nos pases
em desenvolvimento. As modalidades de instrumentao so
diversas: subsdios aos insumos industriais e mecanizao e
programas especiais de crdito rural.

9.2.2.1 - Subsdios a Fertilizantes e a Outros Insumos
Os subsdios aos insumos foram amplamente utilizados
em quase todos os pases, em particular para promover o uso
de fertilizantes qumicos, sementes melhoradas e pacotes
tecnolgicos ditos modernos.34
Este Manual no considera que o subsdio seja, por
definio, negativo, devendo, assim, ser abolido como
instrumento de poltica pblica. Ao contrrio, em muitas
situaes pode ser uma soluo adequada, e at mesmo barata;
em outras ser um (VAL) mau remdio, no produzir a cura
prometida, custar dinheiro aos cofres pblicos e pode agravar
o mal inicial e gerar outros efeitos colaterais. A deciso sobre a
convenincia ou no de utilizar subsdios s pode ser feita caso
a caso, com rigorosa anlise das fontes de financiamento do
subsdio, seu impacto, sua sustentabilidade etc.
O subsdio aos insumos agropecurios pode ser
justificado em muitas situaes e por muitas razes. Uma delas
que a introduo de insumos, embora desejvel tanto do
ponto de vista macro como micro, pode ser restringida por
fatores estruturais, tais como o funcionamento incipiente do
mercado de insumos nas regies produtoras, os preos relativos
pouco estimulantes, a incerteza em relao aos reais benefcios
de sua utilizao, etc., ou por fatores culturais, como a elevada
averso ao risco que caracteriza grande parte dos produtores
agrcolas.
Deixar que o mercado resolva esses problemas pode
requerer vrios anos de lenta transformao das estruturas
locais e da mentalidade dos agentes. Essa transformao pode
34 O moderno entre aspas justifica-se porque o recurso pretensa modernidade

tem sido utilizado para os mais variados fins. Muitas das tecnologias
modernas introduzidas no Brasil nos anos 70 so hoje rejeitadas como
anacrnicas e nocivas ao meio ambiente e s finanas do produtor. Muito
embora os subsdios tenham sido amplamente utilizados como compensao
para o vis antiagricultura da poltica macroeconmica, os resultados, nesses
casos, so, no apenas pequenos, como tambm fortemente regressivos do ponto
de vista social. Ocorre que apenas um grupo pequeno de produtores
privilegiados tem acesso compensao, enquanto a maioria deve arcar com o
nus provocado pelas distores da poltica macroeconmica.

at nunca ocorrer, como demonstra a presena, ainda hoje, de
economias locais estagnadas e com nvel tecnolgico que
apresenta atraso relativo.
J uma poltica apropriada de subsdios aos insumos
pode estimular sua utilizao na medida que contribui para
reduzir a averso ao risco e proteger produtores mais frgeis,
alm de compensar o vis antiagricultura da poltica
macroeconmica que afeta os preos relativos. Pode, tambm,
estimular a experimentao e o surgimento de indstrias e
servios voltados para esse ramo e dinamizar as atividades
locais. Pode ser til para reduzir os efeitos de choques externos,
especialmente aqueles choques que, embora sejam conjunturais
e transitrios, produzem danos mais permanentes e
comprometem esforos realizados e recursos aplicados ao longo
de vrios anos.
Resulta problema grave quando o subsdio, instrumento
que por natureza deveria ser de uso transitrio para compensar
desvantagens pontuais e conjunturais, torna-se permanente.
um risco sempre presente e que deve ser ponderado antes do
lanamento da poltica, pois nenhum agente abre mo de
benefcios correntes, mesmo quando, e se, as causas que
justificaram a concesso do benefcio j deixaram de existir.
Alm disso, a presena de subsdio, transferncia de recursos
pblicos a um grupo especfico, provoca presses dos grupos
excludos para a obteno de concesses similares. Tais
presses, mesmo quando no atendidas, dificultam a operao
das polticas pblicas, pois sua implementao, nesse contexto,
requer uma srie de medidas preventivas contra presses
indevidas, o que eleva seus custos e reduz sua eficincia.
Quando o subsdio vira permanente, o mais provvel
que seu efeito positivo inicial tenda a esvair-se e ser anulado
pela acomodao dos produtores e pela falta de estmulo para
superar as deficincias existentes. No caso do uso de
fertilizantes e outros insumos, o prolongamento dos subsdios
tende a provocar uma sobreutilizao desses insumos,
situao que, geralmente, prejudicial tanto em termos
ambientais como econmicos.

O direcionamento dos benefcios da poltica de subsdios
para os agricultores mais estruturados e melhor situados nas
redes institucionais de canalizao e distribuio de insumos e
subsdios, at mesmo porque cultivam vnculos polticos mais
fortes com o Estado, tambm um problema grave associado s
iniciativas governamentais.
9.2.2.2 - Subsdios Mecanizao

Os subsdios mecanizao da agricultura passam por
vrios mecanismos:
taxas de cmbio sobrevalorizadas que barateiam a
importao de mquinas agrcolas;
alocao preferencial de divisas para a importao de
determinados equipamentos;
regimes tarifrios extremamente favorveis para a
importao de mquinas agrcolas;
regime fiscal favorvel amortizao das mquinas; e
programas de crdito especiais para a aquisio de
mquinas.
Observa-se que os subsdios beneficiam sobretudo s
grandes unidades de produo e s regies que dispem de um clima
favorvel e de uma boa infra-estrutura. Beneficiam ento aos
produtores em melhor situao, em detrimento da populao mais
pobre (Banco Mundial, 1986: 109), cujas possibilidades de
emprego no setor diminuem com a mecanizao.
9.2.2.3 - Crdito subsidiado

A concesso de crdito subsidiado, ou seja, com taxas de
juros preferenciais, negativas em termos reais, ocasionalmente,
foi e continua sendo, um dos principais instrumentos da
poltica agrcola em muitos pases e um dos principais
elementos dos programas de desenvolvimento rural e combate
pobreza, no campo e na cidade.35 A justificava para a
formulao de programas especiais de crdito com concesso
35 Esse tema ser estudado mais detalhadamente nas (VAL) Lies 14, 15 e 16.

de subsdios dupla. Por um lado, como a maioria dos
pequenos produtores no possui os ativos (ttulo de
propriedade da terra, por exemplo) exigidos pelos bancos
comerciais para conceder emprstimos, na ausncia de um
programa especial, a maioria ficar sem financiamento para sua
produo. Por outro lado, o setor agrcola caracteriza-se por
uma menor rentabilidade relativa e por riscos elevados, o que
requer uma poltica de crdito preferencial.
Essas razes levaram muitos governos a intervir
fortemente nos mercados rurais de capital, fixando taxas de
juros, prazos e condies de pagamento e obrigando os bancos
a realizarem um volume mnimo de negcios com o pblico de
pequenos produtores. Ao mesmo tempo, procuraram induzir a
adoo de tcnicas mais intensivas em capital e o uso de
fertilizantes qumicos capazes de aumentar os rendimentos e
reduzir os riscos.
Em geral, a avaliao dos resultados dos programas de
crdito rural adotados entre os anos 60 e 80 no positiva. Em
primeiro lugar, porque a disponibilidade de crdito subsidiado
no teve efeitos claros sobre a produtividade agrcola. Em
segundo lugar, porque as baixas taxas de juros no
modificaram a rentabilidade relativa dos investimentos na
agricultura em favor dos produtores e produtos que requeriam
maior apoio pblico. Os recursos continuaram fluindo e
concentrando-se em alguns nos mdios e grandes produtores e
em alguns produtos com rentabilidade mais elevada. Nesse
sentido, em muitos pases, entre os quais o Brasil, o crdito
agrcola subsidiado agravou mais do que reduziu as
desigualdades de renda e os problemas relativos pobreza
rural.
Em terceiro lugar, o desenho e a implementao das
polticas de financiamento rural quase sempre insatisfatrio.
Um problema recorrente est na no sincronizao da
concesso do crdito com os tempos biolgicos de produo,
ou, em outras palavras, na inadequao dos prazos do crdito
ao tempo de maturao e sazonalidade das atividades
agrcolas.

Esses problemas no significam que o instrumento do
crdito rural, em si mesmo, seja inadequado para o
financiamento da produo agrcola. A experincia dessas
ltimas dcadas, no entanto, foi suficiente para indicar que
subsdios de carter universal, com objetivos demasiado
amplos, sem qualquer contrapartida por parte do beneficirio,
dificilmente so sustentveis financeiramente. Alm disso, so
excludentes e os eventuais efeitos positivos observados no curto
prazo tendem a ser anulados medida que os beneficirios se
acomodam situao. A soluo, nesse caso como em outros,
no a eliminao do subsdio, mas a reforma do instrumento.
9.2.3 - Concluso
As estratgias de crescimento nos pases em vias de
desenvolvimento favoreceram o objetivo da industrializao em
detrimento do crescimento do setor agrcola, penalizando tanto
o ramo das exportaes agrcolas como o da produo de
alimentos para o mercado domstico. Tentou-se compensar tal
vis com subsdios aos fertilizantes e ao crdito e por meio de
investimentos pblicos em infra-estrutura e irrigao. Essas
medidas favoreceram, sobretudo aos grandes agricultores e
reforaram a heterogeneidade produtiva e social no setor. Os
controles de preos institudos para conter o processo
inflacionrio reduziram a rentabilidade e, em conseqncia, os
incentivos para investir em muitos setores da agricultura, os
quais cresceram abaixo do seu potencial mantiveram-se
atrasados tecnologicamente.
A equao das intervenes nos pases em
desenvolvimento caracterizou-se, salvo exceo, por penalizar
os agricultores e subsidiar os consumidores e a indstria.
Deve-se reforar, ainda, que a agricultura dos pases em
desenvolvimento sofre, no apenas devido ao vis antiagrcola
da poltica macro e ao fracasso das polticas setoriais
compensatrias, mas tambm por conta dos efeitos negativos
das polticas agrcolas dos pases desenvolvidos, que reduzem
os preos no mercado internacional, como j se assinalou. Os
preos baixos, associados ao acesso limitado aos mercados,
muitas vezes anulam os esforos de muitos pases em
desenvolvimento para reduzir a restrio externa atravs da
gerao de divisas, que permitiriam cumprir os compromissos
internacionais sem sacrificar tanto o consumo interno,
particularmente o de alimentos.

LIO 10
10 Significado dos preos agrcolas: objetivos e

mecanismos da poltica de preos agrcolas
O objetivo da lio apresentar alguns elementos
conceituais sobre o significado dos preos agrcolas e os
objetivos e critrios das polticas de preos. A poltica de preos
nos pases em desenvolvimento foi sempre pautada pelo
chamado dilema dos preos agrcolas, que tambm ser
analisado abaixo.
10.1 - Preos Agrcolas: significado e medio

Os preos nas economias de mercado tm uma dupla
importncia. Por um lado, influem sobre a renda real dos
produtores e dos compradores e, por outro lado, constituem o
mecanismo por meio do qual os agentes recebem do mercado as
informaes pertinentes para a tomada de decises econmicas.
Os sinais transmitidos pelos preos no provm somente
do preo absoluto de cada produto, mas tambm de sua relao
com outros preos relevantes ou preos relativos. Vrias
comparaes podem ser teis a esse respeito:
a) Preo interno versus preo de fronteira ou coeficiente de
proteo nominal. A diferena entre os dois preos indica
em que medida o produto em questo protegido em
relao aos produtos externos;
b) Preo interno versus preo de seus insumos ou taxa efetiva
de proteo. O quociente indica a evoluo da rentabilidade
da produo e os incentivos da poltica de preos;
c) Preo interno de uma mercadoria versus preo de outra
mercadoria substitutiva. A comparao desse quociente
com o mesmo indicador de preos relativos nos mercados
internacionais d uma medida de possveis distores na
estrutura dos cultivos;
d) Quociente de preos estacionais, que relaciona o preo mdio
mensal alto (pr-colheita) com o preo mdio mensal baixo

(colheita) e que reflete a magnitude das possveis margens para os
armazenadores de mercadorias (Timmer, 1987: 73);
e) Preo local nas reas rurais versus preo nos mercados
centrais. Quando se compara esse quociente, por exemplo,
com os custos de transporte de um mercado a outro, tem-se
um indicador do grau de eficincia da ligao entre os dois
mercados e do custo desta (Timmer, 1987: 74);
f) Quociente de preos de produtos processados, que compara
o preo da mercadoria processada com o da mercadoria em
estado bruto. Esse quociente estimado com base nos preos
domsticos pode ser comparado com o mesmo quociente em
algum pas que se supe tecnicamente eficiente no processo
de transformao, para identificar possvel ineficincia no
processo de transformao.
Os preos agrcolas esto sujeitos aos mesmos
mecanismos de determinao geral dos preos em uma
economia de mercado, mas refletem, tambm, a variabilidade
dos rendimentos fsicos da produo agrcola e dos prprios
mercados de produtos agrcolas. Da que, para assegurar uma
certa estabilidade dos preos e a regularidade do
abastecimento, sejam necessrios arranjos institucionais e
polticas de preos e comercializao especficas. A necessidade
dessas polticas e arranjos institucionais no significa que o
Estado deva intervir diretamente nos mercados, administrando
preos e/ou controlando os fluxos de produo e consumo.
Significa sim, regulamentar e acompanhar a operao do
mercado para reduzir os riscos de disfunes e os problemas
que adviriam delas.
J foi visto, em termos gerais, que os preos resultam do
jogo da oferta e da demanda agregadas. Convm, agora,
aprofundar dois conceitos, assim como o mecanismo de
integrao da oferta, da demanda e do preo.
A oferta uma quantidade de algum bem colocado
venda a um determinado preo, que cresce conforme aumenta o
preo. A curva da oferta indica, portanto, a quantidade que
seria ofertada a cada preo. Essa curva supe como fixos um
conjunto de fatores e variveis, tais como renda, tecnologia,
preferncias e outras, que determinam as condies e os custos

da produo. A elasticidadepreo da oferta a resposta da
oferta Qs a uma variao de preo Pi , ambas em termos
percentuais.
A elasticidadepreo da oferta Esi calculada da
seguinte maneira:
Qsi Pi
Eq. 23: si
Qsi Pi
Se Es 1 , a variao na oferta exatamente proporcional

variao no preo; se Es 1 , a variao menos que
proporcional; se Es 1 , a variao mais que proporcional; se
Es 0 , a oferta inelstica ao preo.
Em razo da estacionalidade e da descontinuidade da
produo agrcola, a elasticidade de curto prazo da oferta
sempre menor que 1, e mesmo(VAL) prxima de zero. Isso no
significa que os produtores no respondam s variaes dos
preos, mas sim que os efeitos da reao tomam mais tempo
que em outros setores para aparecer no mercado.
Quando se modificam alguns fatores estruturais,
alterando a relao preo e quantidade ofertada ao estimular
que, a um mesmo preo, os produtores se disponham a
produzir mais, fala-se de um deslocamento da curva de oferta
para a direita. Esses fatores so de trs tipos: (i) o estado da
tcnica e da produtividade; (ii) o custo dos insumos e (iii) os
preos de mercadorias substitutas.
Preos
Quantidade Ofertada
Grfico 4: Curva de Oferta

A demanda, por sua vez, a quantidade de um bem que
os compradores estariam dispostos a adquirir a cada preo.
Cabe assinalar que, no caso das economias de mercado
modernas, a demanda de produtos, em particular dos agrcolas,
no provm dos consumidores finais, mas dos intermedirios
que transformam e distribuem o produto bruto vendido pelo
agricultor. Assim, se a oferta atomizada e dispersa em um
grande nmero de produtores, a demanda concentrada e
mostra uma estrutura menos competitiva. Por isso, nas anlises
dos preos agrcolas so introduzidas duas curvas de demanda:
uma no nvel da unidade de produo e uma no nvel dos
intermedirios atacadistas e das indstrias, responsveis pela
formao dos estoques, ou seja, pela demanda por estoques. A
demanda diminui medida que o preo aumenta. A
elasticidade preo da demanda Qd P indica a resposta da
quantidade demandada Qdi a variaes de preo, em termos
percentuais.
Qdi Pi
Eq. 24: di
Qdi Pi
A curva da demanda pode deslocar-se se mudarem os

fatores que condicionam a demanda, tais como (a) o gosto dos
consumidores; (b) o nvel e a distribuio da renda e (c) os
preos dos bens substitutos e/ou complementares.
Preos
Quantidade Demandada
Grfico 5: Curva de Demanda
A interseo da curva de oferta com a de demanda

define, teoricamente, o preo de equilbrio.

Excedente
P1
Preo
P0
P2
Escassez
Quantidade
Grfico 6: Determinao do Preo de

Equilbrio
Ao preo de equilbrio Pe , as quantidades oferecidas e

demandadas igualam-se. Mas, ao contrrio, aos preos P1 ou a
P2 , haveria um desequilbrio no mercado j que, no primeiro
caso, a oferta seria maior do que a demanda e, no segundo, a
demanda superaria a oferta.
As curvas de oferta e demanda refletem as variaes e o
movimento em um mercado isolado e, nesse sentido,
descrevem equilbrios parciais. No mundo real os mercados
esto interligados e os movimentos e os ajustes traduzem-se em
movimentos, atritos, metas e desequilbrios em outros
mercados. Como j se afirmou anteriormente, o equilbrio dos
mercados apenas uma abstrao terica til por facilitar a
compreenso dos mecanismos de funcionamento da economia.
Na realidade, os mercados esto em permanente desequilbrio,
e o prprio movimento de ajuste em direo a uma hipottica
situao de equilbrio recria novos desequilbrios, j que afeta a
situao dos outros mercados.
possvel medir a importncia de um bem de quatro
maneiras diferentes (Timmer, 1987: 266-267):
1) A mercadoria o principal bem salarial e representa uma
parte significativa dos gastos mdios dos consumidores;
2) A produo da mercadoria uma fonte significativa da
renda agrcola. A variao no seu preo modifica as rendas
agrcolas e, em conseqncia, os gastos em bens e servios
geradores de emprego. As variaes de preos podem
tambm provocar uma mudana no uso de certos insumos,
o que altera o padro de cultivos e de produo
agropecuria;
3) A mercadoria importante no comrcio externo, como
exportao ou como importao. As variaes em seus
preos podem alterar os fluxos comerciais e o saldo em
divisas;
4) A mercadoria importante para o oramento pblico como
fonte de receitas ou como objeto de gastos significativos via
subvenes.
Como j foi visto anteriormente, a formao dos preos
agrcolas, por meio do livre mercado, tende a se traduzir em
uma deteriorao estrutural dos termos de intercmbio
agriculturaindstria e tem reflexos negativos sobre a renda
dos produtores. Por isso, os governos intervm na formao
dos preos agrcolas, instrumentando uma poltica de preos.
A existncia de uma poltica de preos sugere a existncia de uma
interveno ativa do governo para alcanar objetivos que se supe
sero mais facilmente alcanados graas a esta interveno" (Streeten,
1987: 11).
A poltica de preos maneja com as (e intervm nas) trs
funes dos preos, que so, simultaneamente, sinais de
escassez ou abundncia de um produto, incentivos para
aumentar ou reduzir a produo de algum produto e orientao
para a alocao de recursos e rendas.
10.2 - Objetivos e critrios da poltica de preos agrcolas

Vrias razes explicam a existncia da poltica de preos.
Em primeiro lugar, a ao das foras de mercado tem efeitos
que podem ser considerados indesejados sobre a distribuio
de recursos. Espera-se que a poltica de preos possa corrigir
esses efeitos. E se "tais intervenes podem ter custos em termos da
eficincia na alocao dos recursos, ...tais custos podem ser

considerados como aceitveis at um certo nvel" (Streeten, 1987: 12-
13).
Em segundo lugar, algumas caractersticas estruturais e
institucionais dos mercados rurais impedem ou dificultam seu
bom funcionamento. Por exemplo, "os mercados de trabalho e de
capital no meio rural esto freqentemente fragmentados, o mercado
de terra inexistente ou funciona marginalmente e com imperfeies,
os preos dos produtos agrcolas so instveis e difceis de prever, falta
informao ou a existente inadequada, alguns mercados
simplesmente no existem" (Streeten, 1987: 13).
Em terceiro lugar, a poltica de preos outorga uma
margem de manobra em relao aos custos de oportunidade
internacionais, que nem sempre so indicadores adequados das
vantagens comparativas dinmicas da economia.
10.2.1 - Objetivos da poltica de preos

possvel distinguir cinco grandes campos de atuao
ou objetivos para a poltica de preos: 1) distribuio de renda;
2) incentivos produo; 3) estabilizao dos preos; 4) receitas
fiscais e 5) componente da estratgia geral de desenvolvimento
econmico.
1) Distribuio de Renda. O objetivo chegar a uma
distribuio de renda que julgada desejvel e que no
resultaria do livre funcionamento do mercado. A poltica de
preos altos, direcionada ao produtor, aparece, ento, como
um instrumento para aumentar a renda agrcola e melhorar
o bemestar rural; por outro lado, uma poltica de preos
baixos ao consumidor uma maneira de defender a renda
real dos mais pobres e melhorar a segurana alimentar de
grupos vulnerveis.
2) Incentivos Produo. O objetivo utilizar os preos como
um instrumento que incentive no s o volume, mas
tambm a composio da produo. So utilizados,
sobretudo, naqueles pases cujo aprovisionamento alimentar
depende excessivamente das importaes, o que coloca em
risco a segurana alimentar.
3) Estabilizao dos Preos. A poltica de preos pode ser
utilizada como instrumento de estabilizao que tenta atuar
menos sobre o nvel de preos que sobre suas flutuaes,
estabilizando o padro sazonal e/ou as flutuaes anuais de
preos provocadas pelo clima ou pelas oscilaes nos preos
internacionais. A poltica de preos, nesse caso, isola a
economia interna da instabilidade proveniente dos
mercados internacionais. Se bem que a estabilizao dos
preos por si mesma no estabiliza necessariamente a renda
agrcola, [mas] se os agricultores tm averso ao risco e se a
produo depende muito do clima, a estabilizao dos preos
pode ser um elemento valioso na planificao da produo
(Tolley & Thomas & Ming Wong, 1982: 34).36
4) Receitas Fiscais. Nos pases com um modelo de
desenvolvimento fortemente baseado nas atividades
primrias, a agricultura uma fonte importante de receita
fiscal atravs dos impostos gerados pela exportao e
importao de seus produtos. Os impostos s exportaes
agrcolas, sem dvida, podem ter efeitos perversos no s
sobre a distribuio da renda, como tambm sobre os
incentivos ao aumento da produo.
5) Desenvolvimento Econmico. A poltica de preos pode ser
utilizada para acelerar o processo de desenvolvimento. Um
exemplo foi a manuteno de preos baixos dos alimentos
como mecanismo para manter baixos os salrios urbanos e
estimular a acumulao de capital na indstria. Seus efeitos
perversos sobre a renda agrcola e os incentivos produo
j foram estudados anteriormente.
A poltica de preos relaciona-se, ento, com (a) o nvel
absoluto de preos; (b) a estrutura de preos relativos; (c) a
previsibilidade dos preos, uma vez que so os preos futuros,
e no os correntes, que importam na tomada de decises para a
produo; (d) a efetividade ou capacidade das agncias de
comercializao de sustentar o preo garantido, e (e) a
estabilidade sazonal dos preos ao longo do tempo. O Quadro
18 resume os principais objetivos, mas tambm as restries,
para a poltica de preos.
36 Ver (VAL) Anexo 7: O elemento risco na agricultura e sua relao com as

polticas de preos".

Quadro 18: Objetivos e Restries da Poltica de Preos
OBJETIVOS
Aumento da produo e da produtividade ao menor custo possvel;

Crescimento equilibrado entre a agricultura, a indstria e o setor
servios;
Melhora na distribuio da renda intra e intersetorial, criao de
empregos para os produtores sem-terra e controle da migrao, ou
seja, a poltica de preos tambm tem objetivos sociais;
Garantia da segurana alimentar, reduo da incerteza internacional
e estabilizao dos preos para os produtores e consumidores;
Manuteno da estabilidade poltica e social e do controle do poder,
ou seja, a poltica de preos inclui objetivos extra setoriais;
RESTRIES
Minimizao do custo dos objetivos em termos de recursos fiscais

por conta da restrio oramentria;
Manter equilibrados a balana externa e as disponibilidades de
divisas em funo da restrio do balano de pagamentos.
Fonte: Streeten (1987: 5-6)
10.2.2 - Critrios de fixao de preos agrcolas

As decises de produo orientam-se de acordo com os
sinais que vm em parte do mercado e em parte da regulao
estatal sobre o mercado. Um dos problemas da poltica de
preos est relacionado, justamente aos critrios para definir os
sinais que se deseja enviar aos produtores. Dito de outra
maneira, qual o preo adequado para um produto?
A resposta a essa pergunta seria simples em um mundo
sem incerteza, com mercados competitivos, sem interveno
governamental e sem preocupaes quanto ao impacto na
distribuio de renda. Em tal situao, o preo resultaria do
jogo da oferta e demanda de bens agrcolas. Todavia foi visto
que, mesmo supondo que tal mundo exista nos mercados
agrcolas, o preo resultante no seria necessariamente
adequado, dadas as regras particulares de formao dos preos

agrcolas e dos produtos industriais. A poltica agrcola
necessitou encontrar outros critrios de fixao dos preos, que
levassem em conta as especificidades da agricultura e dos
mercados rurais. "A seleo e aplicao desses critrios um
problema difcil e politicamente delicado, porque so muitas as opes
possveis. As repercusses econmicas dos diversos critrios variam
consideravelmente. Alguns exigem tambm muita informao
quantitativa. Evidentemente, a eleio dos critrios ou a importncia
que se d a um em particular depende tambm das finalidades
especficas da interveno do governo nos preos" (FAO, 1987: 59).
10.2.2.1 - Custos de Produo

Uma possibilidade de fixao do preo consiste em
retomar o mecanismo de fixao dos preos industriais, qual
seja a aplicao de uma margem de lucro, considerada normal,
sobre os custos de produo do setor para cada produto. A
vantagem do critrio assegurar aos produtores um nvel
mnimo de rentabilidade de sua produo.
Esse critrio coloca, entretanto, vrios problemas. Talvez
o mais grave de todos decorra da forte heterogeneidade das
condies de produo, vigentes na agricultura. A fixao de
um preo nico, baseado nos custos mdios, geraria rendas
diferenciais excessivas para os produtores mais eficientes e
perdas para os menos eficientes. No longo prazo, a
manuteno de uma poltica de sustentao de preos, fixados
pelo custo mdio de produo, reforaria as diferenas entre os
produtores. Uma alternativa seria fixar preos diferenciados,
por tipo de produtor e regio, sempre com base nos custos
predominantes em cada extrato e regio. Embora a utilizao
de preos diferenciados reduza o problema mencionado acima,
cria problemas de ordem operacional para a implementao e
para o acompanhamento da poltica.
O critrio baseado nos custos mdios tambm anula o
preo como indicador das condies do mercado e da evoluo
da demanda. Se os produtores recebem um preo baseado no
custo no obtero nenhum sinal de variao da demanda que
indique a convenincia de alterar o nvel ou a estrutura de sua
produo, rompendo-se o lao entre o preo e as necessidades
de mercado.

Dados tais problemas, no se deveria utilizar o critrio
apresentado como norma nica de fixao de preos, mas como
um indicador da tendncia dos custos e, ento, da rentabilidade
do setor.
10.2.2.2 - Termos de Troca

O critrio de fixao de preos paritrios permite manter
a rentabilidade relativa da agricultura em relao aos outros
setores econmicos, pois os preos ao produtor variam de
acordo com os movimentos dos preos dos insumos industriais
ou dos bens de consumo adquiridos pelos agricultores e
mantm-se fixa uma relao de troca que se considere desejvel.
Uma variante da aplicao desse critrio consiste em
manter constante a relao entre os preos de bens que
competem pelo uso dos recursos. Caso seja objetivo da poltica
promover um produto em particular, a relao de preos para
esse produto deveria ficar acima da unidade.
O problema geral desse critrio que o padro de
cultivos no se modifica ao se manter fixa a alocao de
recursos entre as diferentes atividades produtivas no interior do
setor ou entre setores, j que tambm se mantm constante a
relao entre os preos agrcolas e os preos industriais. Uma
vez mais o preo perderia seu carter de sinal de mercado.
10.2.2.3 - Preos de fronteira ou internacionais

O argumento para utilizar o critrio de preos
internacionais que, para os produtos comerciais, os preos
internacionais oferecem uma medida do que so, em um dado
momento, os custos de oportunidade associados produo de
cada produto, ou seja, os lucros potenciais de exportar ou o
custo em divisas para importar um bem particular.
"O preo internacional de uma mercadoria convertida em
moeda nacional por uma taxa que reflita corretamente o valor de
escassez da economia o preo de fronteira. Este preo representa o
custo de oportunidade para a economia de produzir este bem"
(Tsakok, 1990: 6).
A suposio a de que os preos que no reflitam os
custos de oportunidade criam ineficincia. As divergncias

entre o custo de oportunidade (ou valor de escassez) e os preos
de mercado ou oficiais refletem a tributao ou os subsdios
implcitos nesses preos para cada produto.
Para fixar os preos internos Pi de acordo com o preo
internacional (Preo Spot, Pspot ), deve-se levar em conta a taxa
de cmbio En e os custos de comercializao (transporte,
armazenamento e processamento) entre o lugar de produo e
o preo no ponto m .37
Eq. 25:
Pt e Pspot m
O critrio apresentado submete os preos internos s
flutuaes de curto prazo dos preos internacionais, que podem
ser bastante extremas: "pode aparecer alternativamente um imposto
ou uma subveno aos consumidores e aos produtores, simplesmente
pela extrema flutuao dos preos internacionais. Existem ento fortes
argumentos para que a poltica de preos no siga de perto tais
flutuaes de preos" (Timmer, 1987: 68).
Alm disso, nem sempre os preos internacionais
refletem adequadamente os custos de oportunidade
internacionais, j que so artificialmente baixos devido
proteo de que gozam as atividades agrcolas dos pases
desenvolvidos e aos subsdios exportao. Quer dizer, os
preos so mais baixos do que seriam em um mercado
competitivo.
Por ltimo, a volatilidade das taxas de cmbio torna
incerto o nvel correto dos preos internacionais, pois as taxas
de cmbio no refletem os reais movimentos do comrcio e as
vantagens comparativas, mas sim os movimentos, s vezes
especulativos, do capital financeiro internacional.
Em resumo, abstraindo-se das distores decorrentes dos
subsdios praticados pelos pases desenvolvidos, o critrio de
fixao dos preos domsticos de acordo com os preos
37 Considerando o preo CIF para fixar os preos das mercadorias importadas e o

preo FOB se a mercadoria exportvel. O preo CIF inclui o custo do seguro e
frete e o preo FOB no considera tais custos.

internacionais mantm o carter de sinal do preo, mas a renda
dos produtores fica sujeita extrema variabilidade dos preos
internacionais. Dada a instabilidade dos mercados mundiais,
no possvel saber com certeza se "uma variao nos preos
correntes se deve a uma flutuao temporal ou se representa uma
modificao da tendncia no longo prazo" (FAO, 1987: 62-63).
Para reduzir a instabilidade intrnseca do critrio de
preos internacionais possvel estabelecer uma relao
tendencial entre o preo interno e o preo internacional,
fazendo variar o primeiro na mesma direo, mas no com a
mesma intensidade, do segundo e relacionando-os atravs de
uma mdia mvel. Nesse caso, a Eq. 25 modifica-se. Supondo
que o preo interno fosse fixado de acordo com a mdia mvel
dos ltimos 36 meses do preo externo Pext
36
, mais os custos de
internalizao do produto, teramos:
Eq. 26: Pt ePext

36
m
Na Eq. 26 o preo modifica-se mensalmente j que a cada

ms, na frmula, elimina-se o primeiro preo da srie de 36 e
agrega-se a observao do ms mais recente. A mdia pode
incluir, em outra variante, um certo nmero de preos passados
observados e um indicador de preos mdio futuro.
Apesar dos aperfeioamentos que se agreguem
frmula, podem haver razes suficientemente vlidas para
desvincular os preos internos do nvel internacional
correspondente. "Um caso seria quando os preos internacionais so
baixos devido proteo de um pas desenvolvido. Outro caso poderia
ser a necessidade de incentivos temporrios de preos para um novo
cultivo com muitas possibilidades de ser relativamente vantajoso"
(FAO, 1987: 66).
O critrio dos preos de fronteira tem tambm efeitos
negativos sobre a distribuio de renda, que no podem ser
desprezados, pois "as variaes nos preos das mercadorias agrcolas
importantes inevitavelmente tm conseqncias visveis sobre o bem-
estar de certos grupos" (Timmer, 1987: 275).

10.3 - Dilema da poltica de preos e sua multiplicidade de
objetivos
O dilema fundamental da poltica de preos o seguinte:
"por um lado, se deseja preos... altos para fomentar a produo
agrcola. Por outro, se deseja preos baixos para proteger... os
compradores de alimentos mais pobres" (Streeten, 1987: 7).38 Dito
de outra maneira, a poltica de preos enfrenta uma dupla
exigncia contraditria, qual seja preos altos para o produtor
rural aumentar sua produo preos baixos para garantir o
consumo, sobretudo dos consumidores mais pobres.
A soluo desse dilema muito difcil, mesmo porque
vrios problemas estruturais se acumularam e pioram as
condies para enfrent-los. Em primeiro lugar, o vis do
modelo de desenvolvimento, baseado na promoo da
indstria, reduziu a capacidade de crescimento e a gerao de
emprego no setor agrcola. Em segundo lugar, a concentrao
de renda, que resulta do prprio modelo de desenvolvimento,
faz que o acesso aos alimentos seja mais difcil, por causa do
baixo poder de compra da populao mais pobre. Em terceiro
lugar, a complexa estrutura de intervenes governamentais,
que incide sobre os preos dos produtos, dos insumos e dos
bens que consomem os agricultores, gera grandes distores e
inibe o desenvolvimento de muitas instituies mercantis teis
e necessrias ao funcionamento eficiente dos mercados. Esse
legado dificulta a obteno de preos adequados at que sejam
corrigidas as eventuais distores na estrutura de preos
relativos. Em quarto lugar, h diversos interesses associados
estrutura de intervenes, que, ao pressionar, restringem os
intentos de reforma e se fazem to importantes quanto as
restries tcnicas e econmicas.
Uma soluo para o dilema o aumento da
produtividade que pode baratear os alimentos sem prejudicar o
produtor, mas essa soluo s vlida para o longo prazo.
38 "Um dilema secundrio o que existe entre o papel do setor agrcola como produtor de
alimentos, o que exige sua modernizao, e o seu papel como provedor de outros recursos
para o resto da economia, o que exige sua explorao (Streeten, 1987: 01).

Outra possibilidade o aumento da eficincia nos
mecanismos de comercializao, que permitiria, ao atuar sobre
as margens de comercializao, reduzir os preos ao
consumidor sem modificar os preos ao produtor. Essa soluo
de mdio prazo, pois requer investimentos em infra-estrutura
de transporte e armazenamento e em servios de apoio e o
desenvolvimento de mecanismos como a bolsa de mercadorias
e sistemas de informaes.
A soluo de curto prazo romper o vnculo entre os
preos ao produtor e os preos ao consumidor mediante algum
tipo de subsdio. Aqui, aparece a restrio fiscal como limitante
e resultam distores, como, por exemplo, beneficiar tambm s
camadas mais abastadas que no necessitam de apoio do setor
pblico para ter acesso aos alimentos.39
Em ltima instncia, para resolver o dilema da poltica
de preos se requer, primeiro, claridade em relao aos
objetivos que se persegue e forte coerncia entre eles. Em
segundo lugar, se requer tanto uma anlise econmica como
estimativas empricas sobre o impacto das intervenes
existentes e das reformas propostas. Por ltimo, necessria
uma anlise de carter poltico sobre as condies necessrias
para constituir um apoio social a favor das reformas (Streeten,
1987: 7784).
10.4 - Efeitos da poltica de preos sobre a alocao de

recursos intra e intersetores
Alguns autores exageram a influncia da poltica de
preos agrcolas. Supe-se que seus efeitos abarcam quase
todos os mbitos da vida econmica: renda, produo e
demanda agrcolas, demanda, oferta e preos de produtos no-
agrcolas, rendas e gastos governamentais, bemestar dos
produtores familiares e dos consumidores, renda nacional e sua
distribuio, exportaes e importaes de produtos agrcolas e
de outro tipo, salrios, lucros e produo industrial, balana de
pagamentos e, conseqentemente, a prpria taxa de
crescimento econmico (Streeten, 1987: 1428; FAO, 1987: 54).
39 Ver no (VAL) Anexo 8: Subsdios ao Consumo, uma discusso do tema.

Na realidade, a maior ou menor importncia dos efeitos
da poltica de preos depende do tipo de produto e das
caractersticas de cada pas (Quadro 19). Por isso, preciso ter
em mente vrios indicadores para avaliar o impacto da poltica
de preos.
Dadas as importantes diferenas de situaes, os efeitos
da poltica de preos podem ser complexos e contraditrios.40
Esses efeitos devem ser estudados no marco de uma estrutura
analtica que diferencie como: (i) de curto prazo (transferncias
de renda provocadas por um certo nvel de preos e variaes
nas doses nutricionais de certos grupos de populao) e de
longo prazo (variao da fronteira tecnolgica e maiores
perspectivas de crescimento); (ii) esperados (aumento da
produo dos cultivos cujo preo se elevou) e perversos
(reduo de outros cultivos eventualmente geradores de
emprego ou divisas), e (iii) diretos (aumento das vendas pelo
incremento de preos) e induzidos ou indiretos (reduo das
exportaes por conta do aumento do autoconsumo).
Devem ser considerados, ainda, os efeitos das variaes
em um mercado sobre os outros mercados, no apenas de
produtos alternativos aqueles afetados pela poltica de preos,
mas tambm de insumos, trabalho e de terras. Os efeitos
regionais diferenciados tambm devem ser considerados na
anlise, pois a poltica de preos, ao proteger ou dar incentivos
a determinado produto, est implicitamente favorecendo as
regies com melhor vocao e dotao para a sua produo em
detrimento de outras reas.
Por ltimo, necessrio analisar os efeitos e a
sustentabilidade fiscal da poltica de preos.
40 Um exemplo: "a oferta de trabalho pode diminuir enquanto a oferta de produtos

aumenta se h um deslocamento para cultivos menos intensivos em trabalho quando o
preo relativo destes aumenta. O produto pode crescer e o excedente comercializvel
diminuir, se as famlias decidirem aumentar seu autoconsumo" (Streeten, 1987: 16).

Quadro 19: Tipos de Produtos e Caractersticas dos Pases
Produtos
Cultivos de subsistncia consumidos pelos produtores e vendidos nos

mercados internos
Gros vendidos e comprados nos mercados nacionais e internacionais
Cultivos alimentares
Cultivos no-alimentares de exportao.
Pases
Sistema de distribuio da terra e proporo de agricultores com auto

subsistncia
Disponibilidade de terra
Existncia ou no de agricultores sem-terra
Pas importador, exportador, ou simplesmente autosuficiente
Abundncia de recursos naturais
Sistemas de comercializao pblicos ou privados
Padres de consumo
Diferenciais de renda urbanorural e proporo da renda alocada para
a produo de alimentos
Fonte: Streeten (1987: 8-9)
A avaliao da poltica de preos ser forosamente

parcial se no forem levadas em conta as caractersticas do
produto, do produtor e do pas, os efeitos de longo prazo, os
efeitos perversos, os efeitos indiretos, os efeitos sobre outros
mercados e sobre as regies e o impacto fiscal. Isso pode levar a
decises inadequadas, baseadas na observao somente dos
efeitos estticos, parciais e de curto prazo.
Levando em conta as consideraes anteriores, possvel
sintetizar os principais efeitos da poltica de preos.
1) Efeito sobre a produo. Dada a sensibilidade dos
produtores s variaes de preo, o apoio ao aumento do
preo dos produtos ou a reduo do preo de algum insumo
pode provocar um aumento da produo do produto em
questo. O efeito sobre a produo no depende somente de
um preo alto, mas da expectativa que esse preo alto
mantenha-se. Se a expectativa existe, no somente
aumentar a produo como tambm pode produzir uma

modificao da tecnologia utilizada, que far com que o
efeito sobre a produo seja maior.
2) Efeito sobre o oramento pblico. A poltica de preos
significa um imposto ou um subsdio a um produto e, nessa
medida, as receitas e as despesas do governo sero afetadas,
mas com efeitos contraditrios no curto e no longo prazo.
3) Efeito sobre a distribuio de renda. A poltica de preos
modifica os preos relativos ao produtor e ao consumidor e,
dessa forma, afeta a renda agrcola. O carter regressivo ou
progressivo desse efeito "depende principalmente se os
produtores ou os consumidores que se beneficiam da poltica
representam o grupo mais pobre da economia" (Tolley & Thomas
& Ming Wong, 1982: 6) ou se o aumento da renda agrcola
beneficia os trabalhadores agrcolas ou os donos da terra.
4) Efeito sobre a alocao de recursos. A modificao da
estrutura de preos relativos provoca deslocamento dos
recursos entre vrias produes alternativas e no uso de
certos insumos em relao a outros. Teoricamente
considerando, toda vez que os preos, devido interveno
do governo e/ou de instituies como sindicatos, afastam-se
dos valores correspondentes escassez dos recursos, h
distoro, m alocao dos recursos e reduo do bemestar
social. Embora este referencial terico seja importante, na
prtica no existem preos que no reflitam as estruturas
socioeconmicas e o conjunto de instituies
extremamente diversificadas vigentes em cada pas.
Outros efeitos da poltica de preos esto sintetizados no
Quadro 20.

Quadro 20: Efeitos da Poltica de Preos
MUDANAS CONSEQNCIAS
Aumento da produo nacional de cultivos
alimentares e eventual reduo da produo
de outros cultivos;
Aumento de preos Aumento das rendas dos produtores e
ao produtor no setor aumento de sua demanda;
alimentar interno Efeitos inflacionrios e aumento dos
subsdios governamentais ao consumo
urbano;
Aumento do dficit governamental.
Aumento da produo agrcola destinada
Aumento de preos exportao e eventual diminuio da
dos cultivos de produo de outros cultivos;
exportao Melhora da balana comercial;
Maiores receitas governamentais.
Aumento do consumo de produtos
agrcolas;
Subsdios ao Aumento das importaes se a produo
consumo urbano nacional atrasa-se e efeito negativo sobre a
balana comercial;
Dficit fiscal.
Aumento da produo agrcola;
Subsdios aos Aumento da renda e do consumo em todos
insumos os setores;
Dficit fiscal.
Aumento da produo agrcola e maior
afluncia de recursos agricultura mediante
o estmulo s exportaes;
Desvalorizao da
Queda dos salrios reais pelo efeito
taxa de cmbio
inflacionrio geral;
Aumento das rendas pblicas derivadas das
exportaes agrcolas.

Lio 11
11 Mercado e sustentao dos preos no setor agrcola: a

poltica de comercializao
A poltica de comercializao, por suas funes
intrnsecas, pode ser analisada independentemente da poltica
de preos. Todavia, por seus efeitos e complementaridade, um
componente central desta poltica de preos.
11.1 - Poltica de Comercializao: uma poltica com

objetivos prprios
A comercializao se define como todas aquelas atividades
que so requeridas para transformar, armazenar e transportar os
produtos agrcolas at o consumidor interno e o comprador externo
(Elz, 1987, p. 5).
Os mercados no se desenvolvem automaticamente; em
muitos casos, necessria uma interveno governamental para
criar, estimular e regular as instituies mercantis de tal modo
que possam dar sua contribuio ao processo de crescimento.
Na ausncia dessa interveno voltada para o desenvolvimento
dos mercados, muitos produtos no podero ser
comercializados adequadamente, reduzindo a eficincia
produtiva, o potencial de crescimento e os efeitos positivos que
um aumento da produo poderia ter, seja para os agricultores,
seja para o pas.
Os processos de comercializao diferem-se em funo
das estruturas agrrias de cada pas e de outras caractersticas
internas, prprias do sistema de comercializao. A estrutura
agrria tpica da maior parte dos pases em desenvolvimento
bipolar, tendo, de um lado, uma agricultura de subsistncia e,
de outro, uma agricultura comercial. Para os agricultores de
subsistncia, a comercializao tem menos importncia, por que
a maior parte da produo desse extrato da agricultura no
chega ao mercado, mas satisfaz s necessidades de consumo da
famlia. Ao contrrio, para a agricultura comercial, a
comercializao essencial para garantir sua existncia e seu
desenvolvimento. Esses produtores necessitam de mercados
eficientes para vender seus produtos e para prover-se dos
insumos necessrios produo.
A comercializao dos produtos agrcolas pode
desempenhar um papel importante no aumento da
produtividade do setor, mediante dois mecanismos principais:
(a) ao sinalizar aos produtores sobre os produtos e cultivos nos
quais pode ser conveniente concentrar recursos adicionais e (b)
ao criar condies para que se difundam novas tecnologias mais
produtivas. Reconhece-se que a baixa produtividade da
produo de alimentos muito mais grave quando est
acompanhada de uma baixa produtividade dos sistemas de
comercializao.
Alm do que, um sistema de comercializao complexo
cria valor agregado para os produtos do setor, gerando
empregos rurais e no-rurais no campo. O emprego e o valor
agregado crescem na medida em que o sistema de
comercializao se desenvolve.
Os objetivos da poltica de comercializao situam-se em
vrios mbitos:
a) Reduo das margens de comercializao M c , definidas
como a diferena entre os preos de venda no varejo ao
consumidor Pc e os preos recebidos pelo produtor Pp .
Eq. 27: M c Pc Pp
O quociente Pp Pc mede a parte do preo final ao
consumidor que recebida pelos produtores. A margem
de comercializao, em termos percentuais, igual a

1 Pp Pc . So vrios os determinantes das margens de
comercializao: distncias, disponibilidade dos meios de
transporte, eficincia em cada uma das atividades de
comercializao, em particular os custos de transporte e
armazenamento. M c pode diminuir como conseqncia de
um aumento da eficincia de comercializao que diminua
os custos de transporte, armazenamento e/ou
processamento. Essa reduo pode ampliar a margem de
manobra diante do dilema dos preos agrcolas medida
que se pode mais facilmente manter os preos altos aos
produtores, sem que os preos aos consumidores aumentem

na mesma proporo. Tambm pode melhorar a posio
competitiva dos produtores de regies especficas, no
apenas no mercado externo como tambm no prprio
mercado domstico.
b) Proteo aos pequenos produtores ante os intermedirios
privados monopolistas, assegurando-lhes preos justos e
estveis no momento de venda de seus produtos. Esse
objetivo justifica-se dado o grande nmero de produtores (e
sua disperso) em vista de um nmero menor de
intermedirios melhor organizados. Se toda a
comercializao estivesse nas mos dos intermedirios,
poderia haver o risco de explorao dos agricultores pelos
mesmos Nesse sentido, os ganhos dos agricultores podem
aumentar no to somente por um incremento da produo
ou dos preos, como tambm mediante a venda de seus
produtos em melhores condies.
c) Assegurar aos consumidores proviso suficiente de
alimentos bsicos ao menor custo possvel, mesmo diante
das flutuaes da produo, o que exige uma estabilizao
das disponibilidades entre uma safra e outra. Afinal, os
bens primrios so mais instveis que os bens secundrios devido
menor possibilidade que se tem para realizar os ajustes de oferta
no curto prazo (Schuh, 1987, p. 1).
d) Fornecer apoio complementar aos produtores para
aumentar a qualidade e a quantidade de seu produto,
melhorando seu acesso s tcnicas e aos insumos mais
produtivos e ao crdito necessrio para financi-los.
Os sistemas de comercializao podem ser mais ou
menos complexos, segundo o nmero de intermedirios entre o
produtor e o consumidor. A relao entre o preo pago ao

produtor e o preo ao consumido Pp Pc , em grande parte,
determinada pela complexidade dessas intermediaes.
A instrumentao da poltica comercial pode apoiar-se
em organismos estatais e na participao do setor privado. Trs
sistemas de comercializao coexistem na maior parte dos
pases: um sistema de comercializao privado sob controle
de empresas nacionais ou multinacionais , um sistema de
comercializao cooperativo sob controle dos prprios
produtores e um sistema de comercializao estatal, que
funciona mediante agncias paraestatais de comercializao.
Os sistemas de comercializao recebem uma dupla
determinao: as que vm da interveno do governo (polticas
setoriais, funcionamento das instituies e marco legal e
poltico) e as que se relacionam com as aes cotidianas dos
agentes privados que atuam nas trs principais fases da
comercializao (armazenamento, transporte e processamento).
Reconhece-se que em alguns pases as empresas estatais
de comercializao tiveram alguns xitos indiscutveis.
Primeiro, porque reduziram as flutuaes de oferta e de preos
nos mercados internos, mediante suas compras, vendas e
operao de estoques reguladores. Segundo, porque os
organismos de exportao aumentaram as receitas para os
produtores medida que conseguiram controlar alguns
mercados e, desse modo, influenciar os preos. Terceiro,
porque os organismos pblicos de comercializao
conseguiram, em alguns casos, assegurar preos internos mais
altos do que aqueles que prevaleceriam na ausncia dos
poderes compradores pblicos.
Em muitos outros pases, contudo, as empresas estatais
colheram grandes fracassos, seja em virtude de uma gesto por
demais politizada e burocratizada, seja por causa dos
problemas de financiamento de suas atividades. Todavia,
mesmo reconhecendo que o setor privado deve ocupar um
papel de protagonista na comercializao agrcola, argumenta-
se que em inmeras situaes ao setor pblico poderiam
corresponder aes prioritrias para melhorar o funcionamento
dos canais de comercializao e que, dificilmente, poderiam ser
levadas a cabo pelos agentes privados. A construo de
estradas vicinais nas zonas rurais, de armazns em reas
distantes dos principais centros atacadistas e a difuso de
informao so apenas alguns exemplos.

Quadro 21: Sistemas de Comercializao
Consumidor
Intermedirio Consumidor
Intermedirio Varejista Consumidor
Intermedirio Atacadista Varejista Consumidor
P
R
O Atacadista
D
U Intermedirio Varejista Consumidor
T
O Indstria
R
Atacadista
Consumidor
Cooperativas Varejista
Interno
Indstria
Consumidor
Intermedirio Exportador
Externo
Instituto
Regulador de Varejista
Abastecimento Consumidores
Intermedirio Internos e
Externos
Associaes de Agroindstria
Varejistas e Exportadores
Fonte: Baseado em Silvestri (1990, p. 100)

Quadro 22: Elementos do Sistema de Comercializao
Polticas Macroeconmicas,
Setoriais, Instituies e
Legislao
Agricultores Processamento Transportadoras Atacadistas Varejistas Consumidores
Tecnologia Hbitos e
Polticas de Comercializao
Disponvel Preferncias
Fluxos de produtos e informao essencial para a negociao
Informao, movimentos de dinheiro e das restries polticas e legais
Fonte: Baseado em Harrison (1987, p. 30)
11.2 - Poltica de Comercializao e Poltica de Preos

Nas palavras de Timmer, as funes da comercializao
devem ser realizadas independentemente de que um pas utilize ou no
os mercados como arena das transaes. Essas funes so
armazenamento, transporte, processamento e transferncia das
mercadorias ou dos direitos de propriedade sobre elas. Nenhuma
relao de preos est envolvida na realizao dessas funes, ainda
que os preos estejam implcitos em um acordo sobre os termos de
troca aos quais se transferem os direitos de propriedade. Em uma
economia de mercado, esses termos de troca so explicitamente o preo
da mercadoria ou do servio (Timmer, 1987, p. 65).
Mas a execuo de uma poltica de preos depende do
sistema de comercializao, j que o carter da estrutura de
mercado e sua eficincia para transportar os produtos, desde o
estabelecimento agrcola at o consumidor, determinam, em grande
parte, o bom funcionamento real das polticas de preos (FAO, 1987,
p. 118).
As decises de produo, investimento e consumo, sejam
do setor pblico ou privado, no dependem somente do nvel e
da estabilidade dos preos, mas tambm das margens de
comercializao implcitas na formao de preos. Quanto
maior for a brecha entre, por um lado, os custos reais de
armazenamento, transporte e processamento e, por outro lado,
as margens imputadas a cada fase da comercializao, menor
ser a eficincia na alocao de recursos.
As polticas de preos e de comercializao definem
conjuntamente as condies em que se formam e sustentam os
preos. E as funes da comercializao modificam-se quando
se realizam em conjunto com a poltica de preos. A anlise da
poltica de comercializao coloca, portanto, o problema da
relao entre os preos em cada fase da comercializao e a
eficincia econmica com a qual se realiza a comercializao.
O problema dos preos e da comercializao , nesse
sentido, o problema da sustentao dos preos agrcolas, visto
como um mecanismo complexo em que interagem trs
elementos: o nvel absoluto e relativo do preo interno, a
estabilidade dos preos ao longo do tempo, e as margens entre
os preos (a) em momentos diferentes (pelos custos de
armazenamento); (b) em lugares diferentes (pelos custos de
transporte) e (c) entre formas diferentes do mesmo produto
(custos de processamento).
Suponha-se que a poltica de preos fixe um preoteto
ou um preo mximo ao consumidor urbano. Isso ter impacto
sobre toda a cadeia, desde os comerciantes at os produtores.
Os intermedirios compram as mercadorias durante a
colheita, quando os preos so mais baixos, para vend-las mais
adiante, quando os preos comeam a subir. A fixao de um
preoteto altera suas expectativas sobre os preos futuros, que
se manifesta diferentemente no caso dos preos no meio urbano
e no meio rural, como mostra o grfico seguinte.

Preo Urbano
Pu
Margem de Comercializao
Preo
Preo Rural
T0 T4
Tempo entre uma colheita e a seguinte
Grfico 7: Preos urbanos e preos rurais com

interveno
Fonte: Timmer (1987, p. 69)
Os preos urbanos so iguais aos preos rurais mais a

margem de comercializao M, at o momento em que se
igualam ao preoteto. Nesse momento, provvel que as
agncias pblicas de comercializao devam intervir para
assegurar o abastecimento no meio urbano ao preo Pu . Com
efeito, quando se alcana o preoteto, o preo rural continua
subindo e torna invivel para os intermedirios
desempenharem livremente seu papel no processo de
comercializao. Uma situao como essa levaria estatizao
da comercializao, com o Estado assumindo o custo
equivalente diferena entre o preo de mercado e o preoteto
nas reas urbanas.
Sem interveno governamental, o comportamento do
preo e da comercializao seria diferente.

Preo Ph
S S =aumento
Custo de armazenamento estacional do preo
pago pelos consumidores igual aos custos de
P1 armazenamento.
Custo de
Renda bruta dos produtores armazenamento total
T s =1/2 HS
0 Parte da Colheita H
Grfico 8: Preos Urbanos e Preos Rurais sem

Interveno
Fonte: Timmer, 1987, p.70.
Nesse caso, os preos sazonais refletem o custo total de

armazenamento, comeando em Pl quando termina a colheita e
aumentando at Ph quando inicia a colheita seguinte. O retngulo
HPl (XXXno est representado no grfico) representa as receitas
brutas dos produtores e o tringulo representa os custos totais de
armazenamento pagos pelos consumidores. Se o custo de
armazenamento por unidade igual a Ph Pl S , o custo total para
os consumidores igual a Ts 1 2 HS (Timmer, 1987, p. 69).
Suponha-se agora que o governo intervm e estabelece

um preomnimo Pf superior ao preo da colheita anterior
P P
f l e um preoteto Pc inferior ao preo anterior pr
colheita Pc Ph . Nesse caso, ainda que produtores e
consumidores recebam o mesmo preo, os lucros para os produtores
so maiores, uma vez que seus lucros via preo se aplicam s vendas
totais, enquanto que os lucros dos consumidores se aplicam somente a
uma pequena frao de suas compras (Timmer, 1987, p. 69).

Preo
Custo de armaz e- Ph
namento pago pelos
consumidores
Custo de armaz enamento pago por
subveno governamental (G s)
Pe
Pf
Renda adicional dos agricultores
PI
P: proviso e estoque G: proviso e estoque pblico utilizado para controlar o

privado preo-teto Pe
0 HI
Colheita
Grfico 9: Efeitos de uma Poltica de PreoMnimo e

PreoTeto
Fonte: Timmer (1987, p. 70)
Essa poltica de preos tem duas conseqncias

principais. Primeiro, considerando os custos de
armazenamento, as agncias de comercializao devero
receber um subsdio para que possam sustentar o preo
mnimo e o preoteto. O mesmo ser igual a Gs Ts Q 2 , em
que Q a proporo dos custos totais de armazenamento no
cobertos pelo aumento sazonal de preos. A segunda concluso
diz respeito s participaes relativas dos agentes privados e
das agncias pblicas na comercializao. Como j foi visto,
sem poltica de preos, o setor privado assume a carga total de
comprar e armazenar os gros. Sua participao ou,
inversamente, o custo da interveno do governo, situa-se entre
duas situaes limites: se Q=0, o setor privado quem realiza
toda a comercializao e assume o custo correspondente, se
Q=1 o governo quem deve assegurar a comercializao e
assumir os custos.
Quando a poltica de preos fixa um preo uniforme no
espao, o setor privado atuar somente naquelas reas perto
dos pontos de produo, ao passo que as reas mais afastadas,
com custos de transporte mais altos no includos no preo
nico, sero deixadas a cargo do setor pblico, o que ir
requerer um financiamento pblico. O mesmo acontece

quando o preo nico para as diferentes qualidades do
mesmo produto. As agncias governamentais compram as
mercadorias de mais baixa qualidade, o que pode implicar em
custos de armazenamento mais altos.
Em resumo, as mudanas na poltica de preos
modificam as expectativas dos agentes que participam tanto no
sistema de produo como no de comercializao, quais sejam
os produtores, os consumidores, os agentes privados de
comercializao e o governo.
Para que esses pontos fiquem mais claros, na prxima
lio sero estudados, conjuntamente, os instrumentos e os
modelos de interveno das polticas de preos e de
comercializao do ponto de vista da interveno no mercado
dos produtos e de fatores (XXXlio 12). Posteriormente, sero
apresentados alguns modelos relevantes de interveno para
compreender os resultados e os problemas suscitados pelo uso
desses instrumentos (XXXlio 13).

Lio 12
12 Instrumentos da poltica de preos e de

comercializao: estabilizao de preos e subsdios
Nesta lio sero estudados os diferentes instrumentos
relacionados com a estabilizao dos preos e das rendas
agrcolas. Ser visto, tambm, que a interveno governamental
nos mercados de fatores pode ser utilizada como uma
alternativa poltica de apoio aos preos. Ao trmino, sero
apresentados dois mtodos de avaliao dos custos da
interveno governamental.
12.1 - Instrumentos da estabilizao de preos

O Estado instrumenta uma poltica de preos agrcolas
para estabilizar os preos e as rendas dos produtores. Essa
interveno essencialmente uma poltica de curto prazo. Seu
objetivo, ento, no modificar as condies estruturais em que
se desenvolve a atividade produtiva do setor, mas estabilizar os
sinais do mercado. A estabilizao dos sinais uma condio
importante para definir o horizonte econmico do setor
agrcola. Nesse sentido, ainda que a poltica de preos no
tenha objetivos de longo prazo, seus efeitos podem situar-se
nesse horizonte.
O objetivo da estabilizao baseia-se na suposio de que
os produtores e os consumidores preferem a estabilidade
flutuao, mesmo no caso em que a mdia das flutuaes seja
maior (caso do produtor) ou menor (caso do consumidor) que a
mdia de preos que assegura a estabilidade.41 A estabilizao
persegue, assim, um duplo objetivo: por um lado, a sustentao
dos preos como mecanismo de estabilizao da renda dos
produtores e, por outro lado, a estabilizao do consumo dos
pobres.
41 No caso especfico do produtor, essa suposio significa que um preo garantido

e estvel para o produtor um maior incentivo para investir e para uma maior produo
que um preo que flutua, ainda mesmo quando sua mdia seja maior (Streeten, 1987,
p. 46).

A renda dos produtores depende, em ltima instncia,
de duas variveis: o preo de venda de seus produtos e os
rendimentos associados a sua produo. Quer dizer, existe um
riscopreo e um riscorendimento (Quadro 23). Os
instrumentos da poltica de preos buscam, basicamente, atuar
sobre o riscopreo.
Quadro 23: Seguro Agrcola

Uma maneira de enfrentar o riscorendimento o seguro agrcola. O
seguro no elimina o risco, mas torna-o aceitvel. O seguro agrcola
enfrenta dois problemas principais. Por um lado, o chamado risco
moral: o produtor, sabendo que sua colheita est assegurada, toma
menos precaues para evitar os desastres. Por outro lado, a existncia
de uma a polarizao dos riscos. O seguro agrcola no pode
compensar os seguros de alto risco com os seguros de menor risco, j
que somente os agricultores de alto risco asseguram seus cultivos.
Pensa-se que o riscorendimento deveria ser enfrentado com outro tipo
de medidas que atuem sobre a causa do risco, fazendo com que os
rendimentos dependam menos dos fatores climticos, por exemplo.
Existem dois instrumentos para se conseguir a

estabilizao dos preos. O primeiro, freqentemente utilizado
nos pases em vias de desenvolvimento, consiste na fixao de
preos oficiais ao produtor e ao consumidor e supe a
existncia de estoques reguladores que permitam controlar as
variaes sazonais e o manejo das importaes e das
exportaes. O segundo, mais caracterstico dos pases
desenvolvidos, consiste no uso de pagamentos compensatrios
para estabilizar as flutuaes da renda provocadas pela
instabilidade dos preos internacionais. Pode ser acompanhado
do funcionamento de mercados futuro e de um mercado de
opes.
12.1.1 - Fixao de preos oficiais ao produtor e ao consumidor

As variaes sazonais dos preos so uma das principais
causas da instabilidade dos preos dos alimentos e da sua
oferta. Essas variaes relacionam-se com o fato de que, no
momento da colheita, a oferta abundante e tende a fazer
baixar os preos, ao passo que no perodo posterior, entre
colheitas, os alimentos escasseiam e os preos tendem a
aumentar.
A fixao de preos oficiais uma das medidas de
estabilizao mais freqentes, que graas ao funcionamento das
agncias governamentais de comercializao.
Antes do incio da colheita, o preo mnimo anunciado
ao produtor. A partir da colheita, o organismo responsvel
compra uma parte da produo42 sempre que os preos de
mercado forem mais baixos que o mnimo, assegurando que o
produtor receba pelo menos o preo anunciado previamente.
Posteriormente, na entressafra o organismo vende seus
estoques para frear os aumentos de preos e evitar que os
consumidores paguem preos acima do mximo anunciado. A
comercializao pode ser direta ou por intermdio de canais
privados existentes.43 Dessa forma, chega-se a uma
estabilizao sazonal parcial ou total dos preos.
A estabilizao parcial se o organismo regulador deixa
subir os preos antes de comear a intervir ou se suas vendas se
fazem a preos progressivamente mais altos, de forma a refletir
o aumento normal dos preos estacionais e cobrir os custos
estacionais de armazenamento.
A estabilizao total se, pelo contrrio, o organismo
governamental intervm imediatamente depois da colheita e
mantm constante o preo ao longo do ano. Em tal caso, no h
incentivos para que os agentes privados ou os produtores
armazenem uma parte do produto para vend-la mais tarde. O
governo deve comprar e distribuir todo o produto e os custos
de armazenamento, transporte e processamento recaem
totalmente sobre o oramento pblico.
Resumindo, na ausncia da estabilizao, o preo cresce
continuamente a partir de um certo momento da colheita at o
final da prxima safra. Com a estabilizao total, o preo torna-
se totalmente constante ao longo do ano. Com a estabilizao
parcial, o preo comea a crescer a uma determinada taxa que
reflita o custo de armazenamento at o tempo t * , quando o
42 "Geralmente, a compra de 10 a 20 por cento da quantidade total comercializada deveria

bastar para conseguir os objetivos de sustentao e estabilizao dos preos ao
consumidor" (FAO, 1987, p. 127).
43 Nesse ltimo caso, "o programa de sustentao e estabilizao pode funcionar com
recursos relativamente limitados, j que no substitui os canais comerciais existentes
mas os complementa e atua atravs deles" (FAO, 1987, p. 119).

governo intervm vendendo seus estoques para frear a alta do
preo. A partir da, o preo se mantm constante at o final do
perodo de comercializao da colheita no tempo 1.
Se o governo pretende eliminar, por exemplo, dois teros
do aumento sazonal dos preos, deve intervir durante as duas
ltimas teras partes da colheita. Nesse caso, t * 1 3 . A
estabilizao estacional mede-se pela diferena 1 t * , que
igual a parte do aumento sazonal do preo que a interveno
elimina.
O custo da interveno governamental est determinado
pelo grau da estabilizao e pela diferena entre o preo de
mercado sendo esse igual ao preo que prevaleceria sem o
comrcio exterior e sem a interveno governamental e o
preo de interveno do governo. Evidentemente, os custos so
maiores no caso de uma estabilizao total que em uma
estabilizao parcial.
possvel eliminar uma parte dos custos da estabilizao
mediante o recurso a uma poltica de importaes e de
exportaes. Assim, no lugar do governo assumir o custo de
armazenamento dos estoques para estabilizar os preos, pode-
se liberar as importaes quando a produo nacional baixa
para frear a tendncia ao aumento dos preos e as exportaes
quando a produo alta, de maneira a frear as tendncias de
baixa dos preos.

Preo
Estabilizao parcial
Estabilizao total
Sem estabilizao
Grfico 10: Padres de preos estacionais

Fonte: Tolley & Thomas e Ming Wong (1982, p. 194)
Pagamentos compensatrios e estabilizao das flutuaes dos preos

internacionais
O segundo instrumento de interveno a criao de um
fundo de estabilizao para cobrir a diferena entre algum
preo objetivo desejado Po e o preo livre de mercado Pm . O
governo protege o produtor das oscilaes dos preos,
comprometendo-se lhe assegurar uma renda mnima. Para
consegui-lo, o governo cobre a diferena entre o preo que o
produtor obtm no mercado e o preo desejado. Se Pm Po ,
ocorre um pagamento compensatrio ao produtor; se, ao
contrrio, Pm Po , pode cobrar-se um imposto ao produtor para
financiar o subsdio de que necessita o consumidor ou criar um
fundo para financiar o pagamento compensatrio quando
Pm Po . O pagamento compensatrio igual a Po Pm .
So trs as vantagens desse sistema: (a) no intervm nos
preos de mercado (...); (b) explicita o custo do aporte do Estado (...);
(c) divide entre todos os contribuintes, e no s entre os consumidores,
os custos de defender a agricultura (Silvestri, 1990, p. 69).
Uma variante desse mecanismo, quando existem grandes
excedentes estruturais, consiste em reduzir a oferta mediante a
limitao da superfcie cultivada, o que pode requerer algum
pagamento compensatrio aos produtores para incentiv-los a
participar dos programas de limitao de superfcies.
Outro instrumento para reduzir o riscopreo o
fomento aos mercados futuros e aos mercados de opes.
Ambos supem a existncia de contratos a prazo para os
produtos agrcolas, que objetivam regular a instabilidade dos
preos agrcolas. Esse tipo de contrato define o compromisso
de entregar uma certa mercadoria, com normas de qualidade
especificadas previamente, em uma data e lugar determinados,
contra um preo fixado no momento da assinatura do
contrato.44
O objetivo da transao permitir aos compradores e
vendedores uma medida de proteo contra as evolues
futuras das cotaes dos produtores agrcolas, mediante a
venda e a compra de produtos que sero entregues numa data
posterior e a fixao na data da compra do preo dessas
mercadorias.
Como funciona? Suponha-se que um produtor deseje, no
momento em que se inicia um ciclo de produo, ter maior
certeza sobre o preo que poder vender o seu produto, j que o
preo corrente no momento de plantar no ser o preo vigente
no momento da colheita. Suponha-se, ainda, que no ms de
janeiro de um dado ano o preo vista seja de $5/kg e o preo
futuro, em dezembro do mesmo ano, de $5,25/kg. O produtor
pode querer aproveitar esse preo maior, vendendo hoje sua
colheita ao preo futuro. No momento da colheita, o preo
vista baixa para $4,84 e o preo futuro para $ 5,09. O produtor
pode executar o contrato e receber a diferena entre o preo
vista de $4,84 e o preo de $5,25 ao qual havia vendido a sua
produo, ou entregar a mercadoria e receber o preo integral
de $5,25. Pode, ainda, recomprar seu contrato a prazo a um
44 Esses contratos podem ser trocados entre si, quer dizer, pode-se vender ou
comprar contratos nos mercados futuros. O principal mercado futuro o
mercado de Chicago, mas existem tambm mercados importantes em Kansas,
Londres e em Paris.

preo inferior ao que lhe pagaram em janeiro, realizando um
ganho de $0,16 (Quadro 24).
Quadro 24: Venda a Prazo ou Short Hedge
MERCADO VISTA MERCADO A PRAZO
Venda com entrega em

Incio do ciclo de produo
dezembro
$5 (preo vista)
$5,25 (preo futuro)
20 de novembro
Nova compra do contrato - $5,09
Venda da produo - $4,84
$0,16 de lucro (diferena entre o

Resultado: $0,16 de perda preo de venda e o preo de
recompra).
Fonte: Franois (1990: 84)
O produtor rural realiza no mercado futuro um lucro

equivalente perda terica realizada no mercado vista, no qual no
podia realizar um lucro, uma vez que no dispunha ainda da colheita
no momento em que os preos eram mais altos. Se os preos, ao
contrrio, houvessem aumentado, o agricultor teria perdido ao voltar a
comprar seus contratos a prazo, mas teria ganho a mesma soma ao
vender sua colheita vista. Ao proteger-se, o agricultor evita perdas
no caso de diminuio dos preos. Mas no pode beneficiar-se de
eventuais altas de preos, uma vez que vendeu adiantado sua colheita
(Franois, 1990, p. 84).
A modificao de certas clusulas dos contratos, para
permitir uma maior margem de manobra aos compradores e
vendedores, traduziu-se no surgimento de um mercado de
opes. Com efeito, o contrato a prazo evita a perda, mas
tambm a possibilidade de lucrar caso os preos subam. E os
vendedores pretendem proteger-se contra preos baixos, mas
tambm guardar a possibilidade de aproveitar os preos altos.
Essa possibilidade pode ser obtida mediante a venda e a
compra de opes sobre os contratos a prazo. Nos mercados de
opes, o vendedor compra a opo de vender a um certo prazo
no futuro, mas no est obrigado a faz-lo.
Um produtor pode assegurar-se contra uma diminuio de
preos comprando uma opo de venda, que revender a um preo de

exerccio dado. Se o preo efetivo cai abaixo do preo de exerccio,
utiliza a opo; se supera o preo de exerccio, o produtor perde o preo
que pagou pela opo mas vende sua colheita a um preo mais alto
(Banco Mundial, 1986, p. 154).
12.2 - Interveno nos mercados de fatores e de insumos

agropecurios
O desenvolvimento rural e agrcola requer o acesso
adequado aos insumos necessrios produo e a eficcia de
um sistema de comercializao de insumos depende de vrios
fatores, como uma previso exata da demanda, uma organizao
correta dos sistemas de entrega dos insumos, a eficcia das empresas
de comercializao, a coordenao vertical e logstica, as atividades de
promoo, preos, incentivos e crdito (Mittendorf, 1987, p. 36).
possvel identificar trs sistemas de comercializao de
insumos: sistemas competitivos com livre participao de
firmas e agentes econmicos na distribuio dos insumos, tanto
em nvel atacadista como varejista; sistemas cooperativos, em
que a distribuio realiza-se mediante canais dos prprios
produtores, mas com um certo nmero de regras e apoios
governamentais quanto aos preos de venda ou combinao
entre os componentes nacional e importado da oferta de
insumos; e sistemas governamentais, nos quais existe um s
canal de distribuio de insumos, que algum organismo para
estatal. Esse organismo, junto com os insumos, provm a
assistncia tcnica e outros servios para os agricultores.
Independentemente desses sistemas e mecanismos de
distribuio, uma preocupao dos governos de quase todos os
pases em desenvolvimento a de intervir na fixao dos preos
dos insumos. As razes podem ser diferentes: (a) criar uma
alternativa poltica de sustentao de preos; (b) evitar que os
intermedirios recebam margens excessivas; (c) estabelecer uma
compensao para o produtor por conta de uma poltica de
preos baixos, ou (d) proteger a indstria nacional produtora de
alguns destes insumos. Nos dois ltimos casos, os subsdios
so uma distoro que compensa outras distores (Streeten, 1987,
p. 29).
Os efeitos dos subsdios aos insumos sobre a produo
agrcola manifestam-se de trs maneiras: efeito composio,
efeito tcnico e efeito nvel de produo. O efeito composio
favorece cultivos que utilizam mais insumos subsidiados; o
efeito tcnico leva modificao das doses de insumos (adoo
de maior quantidade de insumos subsidiados e menos insumos
complementares no subsidiados); e o efeito nvel de produo,
em que a expanso da produo agrcola pode estimular o uso
dos outros fatores de produo.
Para decidir sobre a concesso dos subsdios aos
insumos, o problema maior o de saber se mais conveniente
apoiar o produtor agrcola aumentando os preos dos seus
produtos ou diminuindo o preo dos insumos que o mesmo
utiliza.
Ambos os tipos de apoio so justificados quando h
evidncias de que os preos existentes do produto e, em
conseqncia os nveis de produo, so subtimos, ou quando o uso
de insumos modernos aos preos existentes situa-se em nveis
subtimos. Em tais situaes, a ao governamental para ajudar a
inverter a subavaliao do produto ou o uso subtimo dos insumos
pode ser benfica (Tolley & Thomas & Ming Wong, 1982, p.
139).
No caso da subavaliao do produto, o governo pode
instrumentar uma poltica de sustentao de preos, cujos prs
e contras j foram discutidos anteriormente. . Para aumentar o
produto em uma proporo QmQ1 , o preo deve aumentar at
P1 , aceitando que a expectativa de um preo mais alto levar os
produtores a oferecerem uma maior quantidade do produto
(Grfico 11).

Preo
D S
P1
C
Pm R
B
P0
S D
0 Qm Q1
Grfico 11: Preo e pr

Fonte: Tolley & Thomas & Ming Wong (1982, p. 141)
O mesmo aumento do produto QmQ1 pode ser

conseguido por meio de um subsdio aos insumos. Em se
tratando de um uso subtimo de insumos, um subsdio ao seu
preo de venda pode estimular sua utilizao e produzir um
ganho lquido do bemestar da sociedade como um todo.
No Grfico 12, a curva D f indica a demanda de
fertilizantes por parte do agricultor e Pf o preo internacional
do fertilizante, ao passo que P * o preo subsidiado. Supe-se
que a oferta de fertilizantes S f seria perfeitamente elstica ao
preo Pf . Nessas condies, um subsdio por unidade de
fertilizante igual a Pf P * traduz-se em uma demanda adicional
de fertilizante igual a F0 F1 . Visto de outra maneira, o subsdio
reduz o custo marginal de produo e desloca a curva de oferta do
produto para a direita, dando o mesmo produto adicional QmQ1 ; o
efeito positivo de ambas as polticas o mesmo. O custo das duas
polticas para alcanar o incremento do produto pode, sem dvida,
diferir (Tolley & Thomas & Ming Wong, 1982, p. 142).

Preo
Df
Pf Sf
A B
D C
P*
Df
0 F0 F1
Grfico 12:
Fonte: Tolley & Thomas & Ming Wong, (1982, p. 142)
Para elevar a produo ao nvel 0Q1 por meio de uma

poltica de sustentao de preos, o governo dever adquirir o
produto ao preo 0P1 e vend-lo ao preo 0P0 , o que requer
um subsdio por unidade igual a P0 P1 (Grfico 11). O custo
total da interveno P0 P1CB . Por sua parte, o custo de um
subsdio aos fertilizantes igual a Pf P * seria P * Pf BC . A
diferena de custos depende da inclinao das curvas
correspondentes, quer dizer, da elasticidadepreo da oferta.
Existem razes para se supor que o custo de um apoio aos
preos ser menor.
A eficcia do apoio aos preos depende da elasticidade
preo da produo. Quanto mais alta for a elasticidade da
oferta, maior ser a resposta do produto. Por sua parte, a
eficcia de um subsdio ao fertilizante depende, entre outras coisas,
da elasticidade da produo em relao ao preo dos fertilizantes. Em
um modelo de dois insumos, a magnitude da elasticidade-preo da
oferta ( Ep ) a soma das elasticidades do produto em relao a cada um
dos insumos ( Eins1 , Eins 2 ); ou seja, a elasticidade da oferta em relao
ao preo do fertilizante s um subconjunto da elasticidade da oferta
em relao ao seu prprio preo (Tolley & Thomas & Ming Wong,
1982, p. 142-4).
Eq. 28: Ep Eins1 Eins2
Em conseqncia, a resposta da produo a um subsdio

via preo do produto final ( Ep ) ser evidentemente maior do
que a resposta a um subsdio a um dos componentes dos
insumos ( Eins1 ou Eins 2 , j que Eins1 ou Eins 2 so necessariamente
menores que Ep . E quanto menores forem, mais insumos
entram na produo de uma mercadoria particular.
Sob certas condies e em uma perspectiva dinmica,
contudo, pode ser prefervel subsidiar a utilizao de certos
insumos. Entre as vantagens do subsdio aos insumos em
relao ao apoio aos preos do produto final, podem ser
mencionadas:
1) Em situaes em que a utilizao de um determinado
insumo menor do que o timo por falta de conhecimento
ou de confiana por parte dos produtores agrcolas, a
fixao de um preo de promoo para o insumo
provavelmente incrementar sua utilizao.
2) O subsdio ao insumo pode apoiar os produtores que
comercializam apenas uma pequena parte de sua produo.
Para esses agricultores um aumento de preo, mais que
benefici-los, pode prejudic-los, pois complementam seu
consumo com compras externas unidade de produo. As
vantagens que resultam so, todavia, relativas. Os subsdios
aos insumos no vo favorecer em grande medida aos
pequenos produtores se esses usam poucos insumos
modernos, ou se tm condies precrias de acesso aos
programas e s instituies responsveis pela
implementao da poltica de subsdios.
3) Os subsdios aos insumos permitem resolver, ao menos no
curto prazo, o dilema dos preos agrcolas, estimulando os
produtores sem aumentar os preos ao consumidor, ou seja,
melhorando a rentabilidade da produo sem aumentos de
preos ao consumidor.
4) Os subsdios podem dar estabilidade aos custos de
produo e, ento, aos preos finais dos produtos agrcolas

quando parcela importante dos subsdios importada.
A pior das solues usar, simultaneamente, as duas
polticas, pelos efeitos combinados que tm sobre o custo da
interveno governamental: um preo mais alto do produto cria
um incentivo para usar mais fertilizantes, que, por sua vez, aumenta
indiretamente o custo dos subsdios aos fertilizantes j existentes. Da
mesma maneira, um subsdio alto aos fertilizantes provoca mais
compras governamentais de cereais para poder sustentar o preo pago
aos produtores, o que aumenta o custo do programa existente de apoio
ao preo (Tolley & Thomas & Ming Wong, 1982, p. 118).
12.3 - Custos para assegurar o bemestar dos produtores e

dos consumidores e efeitos sobre os incentivos
produo
Sem um programa governamental de apoio aos
produtores e aos consumidores, toda variao nos preos,
multiplicada pela quantidade de mercadoria, mede a
transferncia de renda de uns a outros. A relao direta entre
o produtor e o consumidor. Quando o governo intervm, a
relao torna-se indireta: produtorgovernoconsumidor. Para
medir os efeitos da interveno, recorre-se ao chamado mtodo
dos excedentes do consumidor e do produtor.
Essa anlise repousa sobre trs suposies: (1) o preo da
demanda de um bem mede seu valor para o consumidor; (2) o
preo de oferta de uma mercadoria mede seu valor para o
ofertante; (3) a soma dos respectivos excedentes dos
consumidores e dos produtores possvel. Os efeitos da
interveno governamental sobre o bem-estar de todos os
agentes envolvidos seriam iguais soma das variaes nos
excedentes dos produtores e dos consumidores e dos custos da
interveno.

Preo
B
S
A
P0
C
D
0 Q0
Grfico 13: Excedentes

Fonte: Tolley & Thomas & Ming Wong (1982: 119)
No Grfico 13, S e D so as curvas de oferta e demanda,

respectivamente. O preo e a quantidade de equilbrio sem
interveno governamental so P0 e Q 0 . Nesse caso, a
quantidade total paga pelos consumidores 0Q0 AP0 e o valor total
alocado pelos consumidores a esta quantidade dada pela rea abaixo
da curva de demanda, ou BAQ0 0 . O excedente dos consumidores o
excesso do valor total alocado ao bem pelos consumidores em relao
quantidade paga, equivalente rea BAP0 (Tolley & Thomas &
Ming Wong, 1982, p. 118).
J a curva de oferta reflete o fato de que os custos
marginais de produo aumentam conforme aumenta a
produo e que, conforme aumenta o preo, novos produtores
com custos mais altos podem entrar no mercado. O custo
de produzir Q 0 est dado pela rea abaixo da curva de oferta at Q 0 ,
ou a rea C 0Q0 A . A renda obtida pela venda de Q 0 dada pela rea
0P0 AQ0 . O excesso do que os produtores recebem sobre seus custos
de produo, rea P0 AC , o excedente dos produtores (Tolley &
Thomas & Ming Wong, 1982, p. 119).
O que sucederia se o governo resolvesse pagar aos

agricultores um preo acima de P0 e vender aos consumidores
abaixo do preo que paga aos produtores? Para a anlise,
supe-se que (a) os custos anuais de armazenamento so de
36%, implicando que o preo mdio sazonal no atacado supere
em 18% o preo durante a colheita; e que (b) o custo de
transporte e de processamento de 10%, o que, junto com a
primeira suposio, implica que a diferena entre o preo
mdio sazonal no atacado e o preo ao produtor durante a
colheita seja de 28%.
Preo
M
.36,48
a
B
35
33,98
E A
28,5 .
F C
D'
S
D
0 Quantidade
Qe
Grfico 14: Excedentes do consumidor e do produtor com

interveno governamental
Fonte: Tolley & Thomas & Ming Wong (1982, p. 119)
No Grfico 14, S e D so as curvas de oferta e demanda,

respectivamente, no nvel da unidade de produo. Sua
interseo no ponto A indica o preo que prevaleceria sob
condies normais de oferta e demanda e na ausncia de
poltica governamental. A curva de demanda do intermedirio
D' maior que D em razo dos custos de armazenamento,
transporte e processamento. Supondo que o preo no ponto A,
chamado de auto-suficincia, seja de $28,5, o preo mdio
sazonal no atacado, dado pelo ponto a no grfico, seria de $28,5
x 1,28=$36,48.
Com a interveno governamental, o preo subiria para
$35 e os custos da aquisio seriam equivalentes rea MBCF
no Grfico 11. Como esse preo superior ao preo de equilbrio
($28,5), o produtor se apropria de um excedente igual a EABM.
Como o preo mdio no atacado se reduz de $36,48 para $33,98, o
consumidor tambm se beneficia; o excedente do consumidor ser
equivalente rea EACF. O custo em termos de bemestar provocado
pela interveno do governo, que distorce a alocao dos recursos e
gera transferncia de rendas e excedentes aos produtores e
consumidores, ser igual rea BACMBCF FABM EACF
(Tolley & Thomas & Ming Wong, 1982, p. 120-2).
Tal mtodo avalia somente os custos de uma interveno
sobre os preos e a comercializao, no captando os demais
custos associados aos efeitos das polticas sobre outras variveis
e setores.
Autores como Krueger & Schiff & Valds, 1988
estimaram os efeitos das polticas setoriais (efeitos diretos) e das
polticas macroeconmicas (efeitos indiretos) em termos de
estmulos positivos ou negativos agricultura em 18 pases,
durante o perodo 1975-1984.
Os efeitos diretos foram medidos pela diferena entre os
preos internos ao produtor e os preos de fronteira, ajustados
pelos custos de distribuio, armazenamento, transporte e
outros custos de comercializao. J os efeitos indiretos foram
de dois tipos. Por um lado, a sobrevalorizao da taxa de
cmbio que modificou os preos relativos da agricultura em
relao ao preo dos bens no-agrcolas e no-comercializveis.
Por outro lado, as polticas de proteo indstria que
alteraram os preos da agricultura em relao aos preos de
bens no-agrcolas comercializveis.
A anlise baseou-se no que os autores chamaram de
quatro fatos, ou eixos, estilizados das polticas agrcolas dos
pases em desenvolvimento. Primeiro, a maior parte das naes
em desenvolvimento tentaram estimular o crescimento da indstria
atravs de polticas de substituio de importaes e de proteo contra
a concorrncia das importaes produo interna. Segundo, as taxas
de cmbio sobrevalorizadas se mantiveram mediante regimes de
controle de cmbio e mecanismos de licenas s importaes, embora
mais restritivos do que os que tinham sido adotados em relao
substituio de importaes. Terceiro, vrias naes em
desenvolvimento tentaram deprimir os preos ao produtor das
mercadorias agrcolas mediante as polticas governamentais de
comercializao, impostos a exportaes e/ou quotas de exportao.
Quarto, alguns governos tentaram compensar, em parte ou
totalmente, o efeito do desincentivo sobre os produtores subsidiando os
preos dos insumos e investindo em irrigao e outros insumos de
capital (Krueger & Schiff & Valds, 1988, p. 255-6). Resultou
da efeitos negativos e positivos sobre a produo agrcola.
Efeitos Negativos
1) O efeito da poltica setorial (efeito direto) foi um imposto
aos exportveis de -11%, em mdia, e um subsdio aos
importveis de 20%, em mdia.45
2) O efeito da poltica macroeconmica (efeito indireto)
significou um imposto agricultura de -27%, em mdia, e
superou o efeito direto, independentemente deste ltimo ser
positivo ou negativo.
3) Em conseqncia, houve uma queda nos lucros vinculados
exportao de produtos agrcolas.46
Efeitos Positivos
1) As polticas setoriais, tanto para os importveis como para
os exportveis, estabilizaram os preos internos ao produtor.
A anlise dos autores mostra que, de fato, as flutuaes dos
preos internos ao produtor... foram menores que as flutuaes dos
preos de fronteira reais. Em mdia, as polticas diretas de preo
reduziram a viabilidade dos preos em 27% para as exportaes e
uns 31% para as importaes (Krueger & Schiff & Valds,
1988, p. 265).
45 A diferena no trato direto aos importveis e aos exportveis deve-se, em parte,

ao desejo dos governos em obter a auto-suficincia alimentar, que leva
promoo e proteo da produo interna e, em parte, necessidade de obter
recursos fiscais. Esse ltimo se traduz em impostos s exportaes, as quais so
vistas sobretudo mais como uma fonte de receitas fiscais do que de divisas.
46 Somente o Chile, em 1975 e 1979, e Portugal (entre 1975 e 1984) mantiveram regimes
que outorgaram uma proteo positiva total aos produtores. O padro dominante foi uma
discriminao sistemtica e considervel (Krueger & Schiff & Valds, 1988, p. 263).

Lio 13
13 Modelos de interveno da poltica de preos e

comercializao
Trata-se de estudar aqui modelos de interveno que
ilustram diferentes objetivos e problemas das polticas agrcolas
no mundo. Sero revistos trs modelos de interveno
relativamente bem sucedidos quanto ao estmulo produo e
exportao, mediante o uso de pagamentos diretos, de preos
altos, de crdito subsidiado e de poltica tarifria. Tambm ser
examinado um modelo que no alcanou seus objetivos e cujos
principais problemas explicam-se pela subordinao da poltica
setorial ao modelo de desenvolvimento e formulao da
poltica macroeconmica. Finalmente, um modelo de
comercializao e fixao de preos que parece ter conseguido
conciliar os diferentes aspectos da formao de preos com
certa eficincia e eqidade.
13.1 - Poltica Agrcola dos Estados Unidos: um modelo de

interveno mediante pagamentos diretos
A poltica agrcola dos Estados Unidos evidencia um claro
interesse em proteger a rentabilidade e promover a
competitividade da agricultura. Est baseada em trs pilares
bsicos, que so (a) o apoio aos preos para garantir um preo
remunerador mnimo; (b) o controle da produo que pode
tomar a forma de compensaes fiscais para reduzir a superfcie
cultivada e a produo; e (c) a utilizao de subsdios ou
pagamentos de compensao quando o preo de mercado
menor do que o preo objetivo (target price), ou seja, quando o
mercado no garante rendas suficientes aos agricultores.
A poltica de apoio aos preos elemento-chave da
poltica agrcola americana. O ponto de partida da poltica de
preos a fixao de um preo de referncia, cujo objetivo
diminuir a incerteza sobre a evoluo dos preos futuros e
melhorar a tomada de decises por parte dos produtores.
Dois preos so centrais: o preo de emprstimo (loan rate) e o
preo objetivo (target price). O primeiro um emprstimo
hipotecrio, mas constitui, de fato, o preo efetivo para o
produtor. Enquanto os preos de mercado no alcanam nveis
adequados, os produtores podem recorrer aos emprstimos da
Commodity Credit Corporation CCC deixando sua produo
como garantia. Se os preos de mercado so mais altos do que
o loan rate, os agricultores podem pagar seus emprstimos a
uma taxa de juros mais baixa do que a estabelecida no mercado
ou, se os preos de mercado so baixos, podem ceder seus
direitos sobre a colheita CCC. Assim, o emprstimo
hipotecrio funciona como um preo mnimo ou piso, que os
agricultores esto seguros de receber por sua colheita.47 O loan
rate fixado em um nvel voluntariamente baixo para no
influenciar em demasia o preo de mercado.
Por sua vez, o preo objetivo fixado acima dos outros
preos e a base para calcular os pagamentos compensatrios
(deficiency payments). O preo objetivo representa a renda
mnima desejada pelo Estado para o agricultor americano. Se o
preo de mercado for mais alto que se registra na cotizao do
mercado mdio durante os primeiros cinco meses do ano
inferior ao target price, o Estado paga aos agricultores um
deficiency payment que cobre a diferena entre esse preo de
mercado (ou o loan rate nacional mdio, se esse superior ao
preo de mercado) e o target price.
Os apoios aos preos nos Estados Unidos traduziram-se
em grandes excedentes de produo e o governo americano
teve que subvencionar a exportao para poder competir no
exterior e impor quotas importao de alguns produtos
agrcolas.
47 O emprstimo hipotecrio denomina-se sem recurso, porque perante o

descumprimento de pagamento, a CCC tem o direito de apropriar-se somente dos
produtos armazenados como pagamento total do crdito (Gadalvn & Ceceas, 1990,
p. 1208).

Quadro 25: A Poltica Agrcola nos Estados Unidos
Apoio aos preos: compra por parte da Commodity Credit Corporation
(CCC), crditos hipotecrios, fixao de preos objetivos ou de
referncia, quotas de mercado e controle de excedentes.
Complemento renda:garantia da rentabilidade sem afetar os nveis de

preos, mediante pagamentos diretos para compensar a diferena entre
o preo de referncia e o preo de mercado, sob a condio de
participar do programa de reduo de superfcie ou substituio de
cultivos.
Regulao da oferta:
controle dos volumes de produo programados e
regulao de sua chegada ao mercado, mudana na superfcie plantada
e quotas aos produtores.
Fomento Produtividade:
servios de pesquisa, sanidade e extenso rural.
Exportaes: abertura e conservao de mercados, apoio a
competitividade, reduo de estoques, emprstimos a exportadores,
melhora dos preos internacionais e concesso de crditos a pases
importadores.
Importaes:proteo produo interna por meio de restries s
importaes, como tarifas, barreiras sanitrias e quotas stand-by. Por
essas ltimas, a importao est subordinada comercializao total
das colheitas internas.
Fonte: Gavaldn e Ceceas (1990, p. 1207)

Preo
Venda de Estoques
Preo Mximo conter a alta dos
para
precos
Preo de Mercado
Loan Rate : neste nvel o agricultor

em
Preo Mnimo coloca a produo em
e stoq
lugar de vend-la a um preo
u
baixo e
Tempo
0
Grfico 15: Banda de Estabilizao dos preos

Fonte: USDA-ERS Briefing Booklet (1990, p. 67)
Para reduzir os excedentes de produo e os subsdios

exportao, a poltica agrcola americana deu incio a um
programa de diminuio da superfcie plantada. Em 1983, os
Estados Unidos difundiram essa estratgia com um programa
agressivo de retirada de terras por meio de um esquema
conhecido como PIK (Payment in Kind), o qual pagava o preo
mnimo ao produtor que havia deixado de produzir por conta
da reduo da rea plantada. 48
O Departamento de Agricultura dos Estados Unidos
avaliou as conseqncias da poltica agrcola e estimou a
situao da oferta e da demanda entre 1984 e 1989, na ausncia
de compras por parte da CCC, de reduo de superfcies e de
pagamentos compensatrios. As concluses preliminares do
estudo so as seguintes:
1) O produto agrcola teria sido maior sem os programas
governamentais, j que os controles de produo
compensaram os incentivos produo por meio dos
preos, exceto para o leite e o acar.
48 Ver em Gadalvn e Ceceas, 1990, p. 1208, um exemplo do clculo dos

pagamentos compensatrios e da renda resultante para um produtor que
participa do Programa de Reduo de Superfcie em relao a outro que no
participa.

2) O efeito da poltica agrcola sobre os preos mundiais foi de
aument-los mais que diminu-los, na medida em que a
oferta foi menor do que teriam sido sem os programas de
apoio.
3) Os preos ao produtor e os preos pagos pelos
consumidores foram incrementados.
4) Os pases importadores tiveram que pagar mais pelos
produtos agrcolas importados dos Estados Unidos
(Knudsen et al., 1990, p. 247).
Mas uma constatao se impe desde agora: com este sistema
complexo de apoios ao produtor agrcola, os Estados Unidos esto
relativamente afastados de um sistema completamente liberal
(Franois, 1990, p. 58).
13.2 - Poltica Agrcola da Comunidade Econmica

Europia: um modelo de interveno mediante
preos altos e tarifas viveis
Desde seu lanamento, a Poltica Agrcola Comum PAC
da Unio Europia EU orientou-se pelos objetivos fixados pelo
Tratado de Roma: por um lado, assegurar um nvel de vida
justo populao agrcola e, por outro, assegurar preos
razoveis aos consumidores, mediante a produo de alimentos
em quantidade suficiente.
A PAC repousa sobre quatro princpios bsicos:
a) UNIDADE DOS MERCADOS, com livre circulao dos produtos
agrcolas e unicidade dos preos nos distintos mercados
nacionais. Os preos so fixados na unidade monetria
europia (o ECU) e convertidos moeda nacional de cada
pas membro;
b) PREFERNCIA COMUNITRIA. Esse princpio supe uma proteo
de todos os pases contra as importaes mais baratas do
resto do mundo e contra as flutuaes das cotizaes
internacionais. Os instrumentos utilizados so os impostos
s importaes e as restries exportao. Os impostos so
tarifas mveis que aumentam os preos mundiais ao nvel dos
preos europeus quando so inferiores a estes ltimos. No caso
contrrio, so utilizados para evitar a fuga dos produtos
comunitrios a outros pases. As restituies, financiadas pelo
oramento da EU, cobrem a diferena entre os preos europeus e as
cotizaes mundiais, possibilitando assim as exportaes de
produtos agrcolas europeus (Teulon, 1991, p. 15).
c) SOLIDARIEDADE FINANCEIRA. O custo da interveno na
agricultura recai sobre todos os pases membros, tanto no
que se refere aos preos garantidos, como no que se refere
exportao de excedentes e poltica de melhora das
estruturas produtivas.49
d) INTERVENO COMUM NOS MERCADOS. Consiste na compra das
produes excedentes sem limite de quantidade para
assegurar que os agricultores recebam o preo mnimo
garantido. Em conjunto com a poltica comercial de
proteo contra as importaes, essa interveno isola, de
fato, os preos internos em relao aos mercados
internacionais. A poltica comercial associa-se ao suposto de
que um nvel de preos mais elevado no pode permitir um
desenvolvimento das produes internas sem que os mercados
estejam protegidos da concorrncia externa... A UE se
comprometeu assim com uma poltica de proteo de seu mercado
interno (Teulon, 1991, p. 7).
A PAC define um preo de apoio superior ao preo de

mercado comprando o excedente AB, que ser armazenado. O
custo da interveno igual a superfcie AB0Qe .
49 O financiamento da interveno assegurado pelo Fundo Europeu de

Orientao e Garantia Agrcola FEOGA.

Preo
D
Oferta
P1 Preo de Apoio da PAC

A B
Volume de
Compras
Pe Preo de Mercado
Quantidade
Qe 0
Grfico 16: Custo da interveno comunitria

Fonte: Teulon (1991, p. 18)
Vrios preos so relevantes para compreender o

funcionamento da poltica europia de preos:
1) PREO INDICATIVO. um preo virtual (ou terico) que serve de
referncia para o clculo dos outros preos agrcolas (preo de
acesso e preo de interveno). um preo de atacado julgado pela
UE como justo para os cerealeiros, o preo mdio que se deseja que
o produtor receba durante todo o ano de oferta; fixado a partir da
zona mais deficitria em cereais da UE (Teulon, 1991, p. 24).
2) PREO DE ACESSO. um preo ligeiramente inferior ao preo
indicativo. o preo ao qual a PAC deixa entrar os produtos
agrcolas estrangeiros nos pases membros. determinado de
forma que o preo de venda na UE de um produto importado seja
prximo ao preo indicativo, considerados os custos de transporte e
de seguro (Teulon, 1991, p. 245).
3) PREO DE INTERVENO. o preo atravs do qual os organismos
que dependem do FEOGA apresentam-se ou podem apresentar-se
como compradores de eventuais excedentes. Trata-se de um
preo mnimo que os agricultores europeus esto seguros de
receber, inclusive em uma situao de mercado muito
desfavorvel (Teulon, 1991, p. 25).
O preo indicativo o preo de referncia para os
produtores. Se, a esse preo, a oferta superior demanda, o
preo de mercado se estabelecer a um nvel inferior. Se a
queda demasiadamente acentuada, os organismos de
comercializao da UE intervm, propondo um preo fixado de
antemo ou o preo de interveno.
Preo
Preo Indicativo
Preo de Transporte e Seguro
Preo de Acesso
Preo de Interveno
Quantidade
0
Grfico 17: Preos da poltica agrcola comum
O preo de mercado pode flutuar no interior da banda

definida pelo preo indicativo e pelo preo de interveno.
Quando o preo de mercado iguala-se ao preo indicativo, as
importaes so aceitas sem impostos. As importaes tm por
objetivo complementar a oferta interna e reduzir a presso
sobre os preos.
Para conseguir o isolamento dos preos internos em
relao aos preos mundiais, a PAC instrumentou um sistema de
tarifas variveis (variable levy) aplicado maior parte dos
produtos agrcolas.50 A tarifa varivel igual diferena entre o
50 A tarifa varivel utilizada para os principais produtos agrcolas. Os outros

produtos so protegidos mediante impostos e outras restries importao.

preo internacional mais baixo de uma mercadoria e o preo de
acesso. A contrapartida da tarifas varivel a restituio
exportao, que cobre a diferena entre os preos internos
elevados e os preos internacionais.
A poltica de preos europia foi razovel enquanto a UE
era importadora lquida de alimentos. Nessas condies, a PAC
era um mecanismo de transferncia de rendas dos
consumidores aos produtores mediante a fixao de preos
internos elevados. Esses preos traduziram-se em altos nveis
de investimento e de produo na agricultura europia. Os
problemas comearam a aparecer quando a UE tornou-se
superavitria na produo agrcola.
Foi necessrio, ento, desenvolver mecanismos de
compra e armazenamento da produo excedente. A reao da
UE foi (a) reduzir ligeiramente os preos indicativos para
desestimular o crescimento da oferta; (b) subvencionar as
exportaes a preos baixos, pagando aos produtores a
diferena entre os altos preos indicativos e os baixos preos
internacionais, e (c) instrumentar um programa de
congelamento de terras.51
As conseqncias e os custos da PAC so diversos. O
custo mais evidente relaciona-se com o nvel dos gastos
pblicos. Os impostos importao, como foi visto,
diminuram medida que a UE tornou-se superavitria; ao
mesmo tempo, os subsdios s exportaes aumentaram para
possibilitar o escoamento do excedente.
Para os consumidores, o custo da PAC foi o aumento de
preos provocado pela poltica agrcola. O imposto implcito
aos consumidores uma renda suplementar para os
agricultores.
Em nvel internacional, ao aumentar a oferta de produtos
agrcolas nos mercados internacionais e ao reduzir a
necessidade de importaes, a PAC exerce, de fato, uma presso
51 Todo agricultor, se desejar, pode decidir no dedicar suas terras produo de cereais,
em troca do qual recebe uma prima por hectare que corresponde ao que ganharia se
produzisse cereais. Chama-se a este nvel de 160 milhes de toneladas de Quantidade
Mxima Garantida QMG (Franois, 1990, p. 34).

para baixar os preos internacionais. Esse resultado pode ser
favorvel aos pases importadores, mas, ao mesmo tempo,
deteriora os termos de intercmbio dos pases exportadores de
alimentos.
13.3 - Poltica Agrcola no Brasil: modernizao produtiva e

crdito subsidiado
A agricultura um componente importante da economia
brasileira como provedor de alimentos baratos, de matrias-
primas e de divisas. O Brasil teve uma poltica agrcola ativa
entre as dcadas de sessenta e oitenta, utilizando controles de
preos (preo-teto e preos mnimos) e restries quantitativas
s exportaes, liberando importaes para manter baixos os
preos dos alimentos e das matrias-primas, mantendo
estoques reguladores e concedendo crdito rural subsidiado de
carter compensatrio para induzir e acelerar a modernizao
tecnolgica.52 Mas os principais instrumentos do modelo de
interveno brasileira so o crdito subsidiado e a poltica de
preos mnimos, os quais so tratados em lio prpria mais
adiante XXX(INCLUIR REFERNCIA CRUZADA com lio
pertinente).
O crdito rural subsidiado desempenhou um papel-
chave no processo de modernizao da agricultura brasileira,
mas, a partir de 1980, as polticas de ajuste macroeconmico
fizeram com que esse crdito ficasse caro e escasso. A partir de
1984, especialmente, o subsdio ao crdito rural ou seja, a
diferena entre a taxa de inflao e a taxa de juros, sobre a taxa
de inflao comeou a diminuir. A partir da, a poltica de
preos mnimos conquistou maior importncia e tornou-se um
instrumento fundamental da poltica agrcola brasileira. Mas,
mesmo se configurando um importante estmulo produo,
no impediu a deteriorao dos preos pagos aos produtores e
da rentabilidade agrcola.
52 O efeito de compensao parece ter funcionado na medida em que, entre 1966 e

1983, a produo no parou de crescer, conseguindo evitar escassez de alimentos
no mercado interno e aumentar e diversificar as exportaes agropecurias e
agro-industriais (Krueger & Schiff & Valds, 1991).

A poltica de preos mnimos consiste em fixar preos
piso para os principais cultivos, e o preo de mercado no pode
ficar em piso inferior a ele. Essa poltica reduz o riscopreo
para o agricultor e, assim, traduz-se em uma maior oferta.
Os preos so anunciados no incio do plantio e,
posteriormente, ajustados no momento da colheita para
compensar a eroso inflacionria. Em geral, observa-se certa
brecha entre a evoluo dos preos de apoio e os preos de
mercado, o que tem levado a uma crescente interveno do
Estado.
Para fixar os preos, o governo brasileiro definiu um
sistema de fixao do valor base de custos da produo (VBC),
que desconecta parcialmente a fixao do preo base do
montante de crdito atribudo. Assim, o preo base, indexado,
passou a ser o verdadeiro preo mnimo para o conjunto de
produtores e no somente para os receptores de crdito.
A poltica de preos mnimos acompanhada de dois
instrumentos complementares, que so as aquisies do
governo federal (AGF) e os emprstimos do governo federal
(EGF). O primeiro sustenta o preo mnimo; o segundo financia
a formao de estoques e deve reduzir a queda dos preos no
imediato pssafra.
Uma importante distoro introduzida pela poltica de crdito
no Brasil relacionada com o armazenamento. O crdito
comercializao um incentivo para armazenar a produo depois da
colheita; o mecanismo induz o setor privado a manter estoques e a
estabilizar os preos. As conseqncias prticas tm sido diferentes.
Normalmente, em um ano de boa colheita, os incentivos via crdito ao
setor privado para que mantenha estoques so to grandes que o preo
de mercado no cai. A demanda interna tem que ser satisfeita com
importaes (Krueger & Schiff & Valds, 1991, p. 61).
Um preo de referncia se determina a cada ano para cada
produto (e regio). Este preo igual mdia dos preos de atacado
corrigidos da inflao e aumentados de uma margem (diferente para
cada produto). o preo de referncia define o limite superior evoluo
do preo de mercado. se o preo de mercado superior durante duas
semanas consecutivas, o governo inicia operaes de vendas de
estoques e/ou de liberao das importaes para conduzir o preo de
mercado aos limites definidos pelo preo de referncia e o preo

mnimo (Bertrand & Hillcoat, 1990, p. 125).
13.4 - Poltica Agrcola no Mxico: modelo de interveno

subordinado a um modelo de desenvolvimento
industrializante e poltica macroeconmica
A poltica agrcola mexicana deu apoio prioritrio s
unidades de produo comerciais, deixando os pequenos
agricultores em segundo plano. A pesquisa, os subsdios aos
insumos e o investimento em infra-estrutura se dirigiram, sobretudo
ao setor da agricultura comercial que produz alimentos destinados
populao urbana de renda mdia e s exportaes agrcolas
(Adelman & Taylor, 1989, p. 15). A agricultura camponesa
sofreu as conseqncias do vis da poltica macro a favor da
indstria e do vis da poltica setorial a favor da agricultura
comercial e exportadora.
A poltica de preos foi marcada por uma forte e
crescente interveno estatal. Apoiou-se em um sistema de
preos de garantia e de subsdios aos insumos, particularmente
fertilizantes e sementes melhoradas53, e em controles no
tarifrios sobre as exportaes e importaes, que
desconectavam os preos internos das tendncias
internacionais.
Seus objetivos foram ajustados s alteraes na
conjuntura econmica e os critrios de fixao dos preos de
garantia variaram muito ao longo do tempo, comprometendo a
credibilidade da poltica. Com freqncia, a fixao de preos
agrcolas foi sobredeterminada por seus provveis efeitos sobre
o processo inflacionrio, os subsdios e o dficit fiscal.
Mesmo assegurando renda estvel aos produtores rurais,
pode-se dizer que a poltica de preos o fez em um nvel bem
53 O sistema de preos de garantia foi institudo em 1953, englobando trs

produtos bsicos: trigo, milho e feijo. Posteriormente, agregaram-se o arroz
(1960), o sorgo, a soja, a semente de algodo, o ssamo e a amndoa do coco
(1965), e o girassol e a cevada (1971). Desde meados da dcada de sessenta, a
produo de bens sujeitos a preos de garantia representava aproximadamente a
metade da produo agrcola total, cerca de 13 milhes de hectares e a imensa
maioria dos produtores agrcolas. O sistema de preos regulado por um
organismo estatal de comercializao, a CONASUPO e o sistema de subsdios
repousa, basicamente, em trs instituies: BANRURAL (crdito), FERTIMEX
(fertilizantes) e PRONASE (sementes).

mais baixo do que aquele considerado adequado para
capitalizar os agricultores e incentivar a expanso da produo.
Tambm no reduziu a incerteza de curto prazo inerente
atividade agrcola, pois, por diversas vezes, o governo
mexicano no estabeleceu um preo de referncia antes do
plantio da safra. E esse preo que deveria desempenhar o
papel de homogeneizar a informao entre os produtores e,
orientar, de maneira confivel, suas expectativas em relao ao
preo da colheita. 54
O principal efeito da interveno do governo sobre os
preos foi a reduo, em termos reais, dos preos agrcolas
recebidos pelos produtores, medidos em preos mdios rurais.
Esses permaneceram estreitamente relacionados aos preos de
garantia, que perderam seu carter de preopiso e
converteram-se, em grande medida, em preosteto. A
contrapartida foi (a) o abastecimento de alimentos baratos aos
consumidores urbanos, sustentado em parte por dficit fiscal;
(b) o agravamento da desigualdade na distribuio de renda
entre os setores e no interior do setor agrcola; e (c) um
crescimento desequilibrado dos diferentes produtos e
subsetores da agricultura.
Para compensar os efeitos da poltica de preos, o
governo mexicano introduziu um complexo sistema de
subsdios aos produtores rurais.55 Esse sistema privilegiou
certas regies, produtos e produtores, convertendo-se em um
dos principais vetores da heterogeneidade produtiva e social no
campo mexicano. A rentabilidade da produo agrcola foi
assegurada somente por aqueles produtos que utilizam
intensivamente os fatores de produo subsidiados pelo
governo e pelos produtores com acesso privilegiado aos
programas do setor pblico.
54 Recentemente, a idia de fixar os preos mnimos antes do plantio para dar

sinais claros aos produtores foi rechaada com base no argumento de que
poderia pressionar o ndice de preos ao consumidor. O objetivo de dar
segurana ao produtor e reduzir o incentivo foi subordinado ao combate da
inflao.
55 Quando os preos reais caem, os subsdios so muito altos (1980-1987) e, vice-
versa, quando os preos sobem, reduzem-se drasticamente (1988-1989).

Trs aspectos qualitativos do sistema de incentivos via
subsdios so problemticos e merecem destaque:
1) Os subsdios via insumos favoreceram somente os
produtores que utilizam um pacote tecnolgico altamente
intensivo em fertilizantes qumicos e sementes melhoradas,
descriminando aquela que deveria ser a populao objetivo;
2) A ausncia de contrapartida produtiva outorga do
subsdio reduziu o impacto sobre a produo e a
produtividade agrcolas e, em muitos casos, os subsdios
transformaram-se em puro privilgio apenas e instrumento
de controle poltico. Em invs de ser temporrio, o subsdio
tornou-se permanente e no atuou sobre a eliminao das
condies que justificavam sua existncia, financiando e
sustentando a ineficincia. Por isso, os subsdios
converteram-se em uma fonte suplementar e aleatria de
rendas, mais do que um instrumento de aumento da
produtividade e promoo do desenvolvimento agrrio.
3) Os subsdios no conseguiram modificar as condies de
produo das unidades de produo nem a capacidade de
apropriao de seu excedente. Induzindo o uso de
determinados pacotes tecnolgicos, no orientaram os
produtores para o uso de alternativas e no os qualificou
para o manejo eficiente e consciente das tcnicas modernas.
A conseqncia mais evidente foi o fato de que a rentabilidade
da produo de alimentos no foi garantida, j que a poltica de
preos e de subsdios favoreceu prioritariamente a cultivos no
alimentares. Alm disso, o Mxico tornou-se um importador
lquido de produtos agrcolas como conseqncia tanto do
aumento da demanda urbana como da queda da produtividade
dos cultivos alimentares.
13.5 - O caso da Indonsia: poltica de preos e

comercializao eficiente?
Na Indonsia, como em tantos outros pases, a
implementao das polticas de preos e de comercializao
est a cargo de uma agncia pblica, a BULOG.56 Seus objetivos
56 No Brasil, essas funes foram tradicionalmente desempenhadas em especial,

pela Companhia de Financiamento da Produo (CFP), com o apoio da

so o de estabilizar a oferta e os preos aos consumidores...;
promover aumentos na produo interna e melhorar a renda dos
pequenos produtores; manter estoques de reserva para garantir a
segurana alimentar (Abbot, 1987, p. 56).
A BULOG comercializa no mercado interno a produo
nacional e as importaes para manter os preos dentro de uma
banda formada pelo preopiso anunciado antes do plantio e
fixado de maneira a manter uma relao constante entre o
incremento no valor do produto e o incremento no custo dos
insumos correspondentes e o preoteto que reflete o poder
de compra regional e os custos de comercializao. Quando o
preo aproxima-se do piso, a BULOG adquire a oferta
excedente. Se h dficit na produo interna, recorre-se s
importaes para frear a elevao dos preos. A maior parte das
importaes chega durante os meses de escassez, antes das principais
colheitas. As importaes so mantidas fora do mercado at que sejam
necessrias para manter os preos abaixo do preoteto. Com esta
medida, fica reduzido o risco d as importaes frearem os incentivos
produo (Abbot, 1987, p. 57).
Essa poltica permite estabilizar os preos ao produtor e
ao consumidor em nveis desejados, com um mnimo de
interveno por parte do Governo, j que a BULOG mantm uma
presena nos mercados por meio de 2.000 cooperativas rurais
que funcionam como seus agentes de interveno nos mercados
locais. Um dos indicadores do xito da BULOG que, nos anos
sessenta, parte do preo pago pelo consumidor que os produtores de
arroz recebiam era de 60% aproximadamente. No ltimo decnio, essa
mesma parte se aproximou freqentemente a 85% (FAO, 1987,
p. 124). Garantiu assim, uma estabilidade de preos dentro de
uma banda que permite (i) considerar as variaes de preos no
tempo (preos entre as diferentes estaes) e no espao (preos
regionais) e (ii) garantir a rentabilidade da produo (preo
piso) e o consumo da populao (preoteto). O esquema de
interveno da BULOG est resumido no Grfico 18.
Companhia Brasileira de Armazns (CIBRAZEM); desde 1990 vm sendo

exercidas pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB).

Preo
Preo-teto suficientemente baixo para prover um

preo razovel aos consumidores
Preo-teto em rea deficitria (arroz)
Suficiente para cobrir os custos de transporte
Preo-teto em rea excedentria (arroz)
Suficiente para cobrir os custos sazonais de

carregamento de estoque
Preo-piso (arroz)
Custo de Moagem
Preo-piso (arroz em casca)
Suficientemente alto para estimular a produo e dar

mais segurana a rede agrcola
Meses
Grfico 18: Poltica de interveno no mercado de arroz

Fonte: Abbot (1987, p. 58)
13.6 - guisa de concluso: poltica de preos

necessria, mas suas modalidades devem mudar
Em todos os pases a interveno governamental tem
sido massiva na fixao de preos agrcolas e na
comercializao de alimentos. O desempenho da agricultura
relaciona-se de diferentes maneiras com as polticas que
traduzem essa interveno. Surgem da trs perguntas
relevantes:
1) O sistema de incentivos est estruturado de forma a
promover ou frear a expanso do produto agrcola?
2) Qual o efeito das intervenes governamentais sobre o
produto, a renda agrcola, a renda dos consumidores e o
oramento fiscal?
3) Como se sincroniza a poltica agrcola com a poltica
industrial e com as polticas macroeconmicas do pas?
Uma resposta adequada a essas perguntas deve partir do
princpio de que as polticas de preos e comercializao so
intervenes de curto prazo e, como tais, alm de cumprir seu
objetivo de estabilizao dos preos e renda dos produtores,
no devem entrar em contradio com outros instrumentos da
poltica setorial que tm objetivos de longo prazo e visam
reforar o potencial de desenvolvimento do setor por meio de
modernizao tecnolgica e da transformao da estrutura
agrria.
Quer dizer, o dilema real no tanto entre eficincia e
eqidade mesmo porque, ambas devem ser garantidas , mas
entre os objetivos de curto e de longo prazo. Como os objetivos
no so os mesmos, os instrumentos da poltica setorial
tampouco podem ser. A poltica de preos no um
instrumento adequado para ampliar a fronteira tecnolgica da
mesma maneira que incentivos pesquisa e capacitao no o
so para estabilizar a renda dos camponeses. Mas os dois
instrumentos so necessrios e devem ser utilizados de forma
harmnica. A formulao das polticas deve reconhecer as
especificidades de cada instrumento para, no curto prazo,
assegurar a disponibilidade de alimentos baratos para os
consumidores e estabilizar a renda agrcola a um nvel que
estimule os produtores a ampliarem a produo domstica e,
no longo prazo, equacionar as contradies de curto prazo com
o horizonte temporal e seus objetivos especficos.
O desincentivo agricultura por parte do modelo de
desenvolvimento, da poltica macroeconmica ou da poltica
setorial produz, em maior ou menor escala, os seguintes
resultados:
a) Desestmulo produo agrcola e, por conseguinte, baixos
nveis de vida no meio rural;
b) Discriminao contra os pequenos produtores;
c) Deslocamento da produo de bens com preos controlados
para aqueles sem controle de preos;
d) Fomento s tcnicas intensivas em capital;
e) Perda de exportaes e divisas;
f) Aumento das importaes e da dependncia alimentar;
g) Baixa criao de emprego;
h) Aumento da migrao campocidade;
i) Pouco valor agregado s atividades de processamento
(Streeten, 1987, p. 32-3).

Para enfrentar tais resultados necessrio modificar as
condies em que funcionam os incentivos, os insumos, a
inovao, a informao, a infra-estrutura e as instituies,
objetos privilegiados da interveno pblica (Streeten, 1987, p.
33).
O fracasso de muitas intervenes no justifica a tese de
que o Estado deva retirar-se da promoo direta do
desenvolvimento e cuidar apenas da proviso de sade,
educao, justia, etc. Existem experincias de interveno no
setor agrcola bem sucedidas, cujas lies podem ser
aproveitadas no desenho de novas polticas que evitem os
problemas associados aos modelos de interveno
centralizadora. Esses modelos inibiram o desenvolvimento das
instituies de mercado e o pleno aproveitamento do potencial
produtivo do setor agrcola. As novas polticas devem,
fundamentalmente, conciliar a interveno do Estado com os
aspectos positivos da regulao via mercado e evitando, assim,
a oposio entre Estado e mercado.
A fixao dos preos agrcolas, como j foi visto, coloca
um dilema com efeitos perversos: aumentar os preos estimula
a produo e favorece aos produtores de alimentos; reduzir os
preos, ou introduzir um mercado dual, protege os
consumidores. Mas preos altos podem prejudicar os
produtores mais pobres, se sua produo no for suficiente para
garantir seu consumo, e preos baixos podem beneficiar uma
parte da populao que no tem necessidade de subsdio.
A dificuldade dos subsdios ao consumo ou produo
como conseguir favorecer a todos os pobres e to somente aos
pobres. Por si s essa focalizao j reduziria o problema fiscal
associado concesso de subsdios.
Na realidade, a soluo do dilema o crescimento da
produtividade. Quanto a isso, a fixao de preos de garantia
ao produtor tem um papel importante, se acompanhada de
polticas tecnolgicas adequadas. Dessa maneira, altos
rendimentos, altos lucros e altas rendas para os agricultores e
trabalhadores agrcolas podem se aliar a uma produo mais elevada e
preos mais baixos dos alimentos. Esse processo leva tempo
(Streeten, 1987, p. 66).
De modo a acelerar o processo, a transio requer a
unio da poltica de preos a outras medidas de carter
estrutural, que ataquem diretamente as questes de
desempenho produtivo e de eqidade social. certo que os
preos so um incentivo fundamental produo, mas tambm
certo que no so o nico incentivo, pois a reduo dos custos
de produo por meio de uma maior produtividade na
agricultura e na indstria pode funcionar como um incentivo
to ou mais potente que a pura elevao dos preos (Elz &
Hoisington, 1987, p. 121).
A ausncia de medidas complementares s polticas de
preo para estimular o setor agrcola pode impedir que a
agricultura responda aos estmulos dos preos. Essas medidas
relacionam-se, em grande parte, com novas modalidades de
interveno do Estado. A poltica de crdito um campo
importante, j que uma poltica de financiamento adequada
pode permitir que os produtores, por si s, equacionem e
superem vrios obstculos que tm sido objeto de interveno
pblica sem muito sucesso. Reconhece-se que o Estado no
necessita prover diretamente bens e servios e que, na maioria
dos casos, basta assegurar condies bsicas aos produtores e
deix-los buscar, no mercado, os bens e servios que eles
prprios avaliam como prioritrios.
As XXXprximas trs lies deste Manual dedicam-se ao
estudo das polticas de crdito agricultura. O tema no pode
ser abordado diretamente. Sua discusso rigorosa pressupe
que o leitor familiarize-se com os conceitos fundamentais e com
os principais instrumentos dos sistemas de crdito. A
apresentao desses conceitos permitir, em um segundo
momento, analisar as teorias tradicionais sobre o crdito
agrcola, que deram lugar ao que se pode chamar de paradigma
das instituies especializadas de crdito agrcola. Baseado em
um diagnstico sobre os programas de financiamento rural,
esse paradigma prope algumas solues pioneiras, que sero
estudadas na XXXLio 14.
Mais recentemente, foram desenvolvidas novas posies
tericas que se opem ao paradigma das instituies
especializadas de crdito agrcola. Essas novas posies
desenvolveram, por um lado, uma crtica rigorosa ao modelo
das instituies especializadas de crdito agricultura e, por
outro lado, novas propostas baseadas no desenvolvimento dos
mercados financeiros rurais. A XXXLio 15 estuda a crtica
feita ao modelo das instituies especializadas, assim como as
novas propostas de organizao feitas com base no que se pode
chamar de paradigma dos mercados financeiros rurais.
O debate entre os dois paradigmas uma manifestao,
no mbito do crdito agrcola, do debate mais geral que ope o
mercado interveno do Estado. Esse debate, na opinio dos
autores deste Manual, leva a um beco sem sada que no
permite colocar, de uma maneira pertinente, os aspectos
institucionais que determinam o xito ou o fracasso das
polticas de crdito agrcola. Em contrapartida, a considerao
dos determinantes institucionais da ao pblica permite
superar o debate mercadoEstado e delinear os contornos do
que poderia ser a interveno pblica desejvel. Desenvolver
essas duas discusses o objetivo da XXXLio 16.

Lio 14
14 Alguns conceitos bsicos sobre crdito e sobre

regulamentao pblica do crdito agricultura
O objetivo desta lio triplo. Primeiro, estudar os
conceitos fundamentais dos sistemas de crdito, com o
propsito de estabelecer as relaes mais gerais entre o
financiamento das atividades produtivas e o crescimento
econmico. Segundo, apresentar as relaes entre a dinmica
financeira e a dinmica produtiva. Terceiro, analisar o
diagnstico, os objetivos e as polticas tradicionais de crdito
para a agricultura.
14.1 - Breve Introduo Terica: conceitos fundamentais

dos sistemas de crdito
Os sistemas de crdito tm uma forte influncia sobre a
dinmica da produo e do crescimento econmico, pois
condicionam diretamente o volume de recursos disponveis
para financiar os investimentos e as condies e a eficincia da
alocao desses recursos. So duas as funes gerais dos
sistemas de crdito. A primeira realizar a intermediao
financeira, que consiste na mobilizao das poupanas e sua
distribuio entre setores e agentes econmicos. A segunda
est relacionada com a tcnica financeira propriamente dita e
consiste no manejo dos prazos e condies de financiamento,
distribuio dos riscos, seleo dos beneficirios e avaliao de
oportunidades e projetos. Essas funes tm forte influncia
sobre as decises de produo XXX(Lio 15).
A funo de intermediao financeira necessria
porque as oportunidades de investimento no esto
necessariamente disposio dos agentes econmicos que tm
a capacidade de poupar, e esses agentes, por sua vez, no so
necessariamente investidores. Por isso, o sistema de crdito
deve mobilizar as poupanas, selecionar os projetos financiveis
e alocar os recursos para os projetos que ofeream maior
rendimento e menor risco.
A poupana a absteno do consumo. Toda renda no
gasta poupada, independente da maneira em que se conserve:
compra de ativos financeiros (poupana bancria) ou da reserva
em espcie para cobrir todo tipo de contingncia
(entesouramento). Para que a poupana esteja disposio dos
investidores, o sistema bancrio deve transformar o
entesouramento em poupana bancria.
A especializao e o aumento da escala de produo,
assim como os montantes cada vez maiores dos investimentos.
Por seu turno, so fatores que geram defasagens entre os fluxos
de gastos, por um lado, e os fluxos de receita, por outro. A
compra de mercadorias indivisveis ou custosas, por exemplo,
supe um perodo de acumulao prvia (mobilizao da
poupana) ou o pagamento da mercadoria com base no fluxo
da renda esperada (alocao de crdito). Na medida em que os
perodos de produo so, em geral, mais longos do que os
perodos de consumo, a diferena deve ser financiada para que
o consumo possa continuar durante o perodo de gestao da
produo.57 Essas diferentes fases aumentam a necessidade da
intermediao financeira e do crdito.
A primeira funo dos sistemas de crdito, j
mencionada, requer a aplicao de tcnicas financeiras para
transformar e compatibilizar os prazos praticados nas duas
pontas do sistema: captao e emprstimo. Os poupadores
podem ter preferncias por aplicaes de curto prazo ao passo
que os investidores potenciais necessitam de emprstimos de
mdio e longo prazo. A transformao dos prazos permite
adaptar as condies dos crditos aos fluxos de renda gerados
pelos investimentos, distribuir e diversificar os riscos
associados a cada projeto e a cada operao de crdito.
A tcnica bancria (TB) se situa entre o incio e o final da
funo de intermediao financeira (IF). Observando o esquema
apresentado no Quadro 26, possvel definir os sistemas de
crdito como intermedirios entre os agentes com excedentes e
os agentes com projetos de investimento. O crdito, nesse
esquema, a transferncia da liquidez dos primeiros aos
segundos.
57 Esse ltimo caso particularmente relevante na agricultura, em que a colheita

acontece uma ou duas vezes ao ano, ao passo que o consumo dos produtos
agrcolas acontece continuamente.

Quadro 26: Tcnica Bancria
Poupana de Curto Prazo Sistema de Crdito Emprstimos de Longo Prazo
(TB ) Transformao de Prazos

(IF ) Mobilizao de Poupana (IF ) Alocao de Crditos
(TB ) Distribuio de Riscos
14.1.1 - Custos e remunerao no sistema de crdito

As atividades que se desenvolvem nos sistemas de
crdito (poupana, intermediao, demanda e concesso de
crditos) utilizam recursos que tm um custo.
Do ponto de vista dos tomadores de crdito, os custos do
crdito ( C cred ) incluem (a) a taxa de juros que deve ser pagar
pelo uso dos recursos emprestados, a chamada taxa de juros
ativa ( ra ) e (b) os custos de transao do emprstimo ( CTp ), que
incluem o tempo de negociao dos emprstimos, assim como
os diferentes prmios e comisses associadas ao mesmo.58
Eq. 29: Ccred ra CTp
Do ponto de vista dos credores, o custo de operao do

sistema de crdito (COSC) inclui (i) os custos de mobilizao
dos recursos, que a taxa de juros paga aos poupadores, a
chamada taxa de juros passiva ( rp ) e (ii) os custos de transao
de crdito ( CTc ), que incluem os custos de informao sobre os
tomadores de emprstimo e os custos de gesto do crdito
(iniciar, administrar e obter o reembolso dos crditos).
58 Como ser visto na XXXLio 24, no caso dos pequenos tomadores de

emprstimos, os custos da transao podem ser muito altos em relao ao valor
dos emprstimos obtidos e, em algumas ocasies, muitas vezes superior taxa
de juros ativa. Isso acontece porque os credores usam a gesto dos custos de
transao como um mecanismo para limitar o acesso dos pequenos tomadores
de emprstimo ao crdito. A tcnica bancria permite distribuir
assimetricamente os custos de transao entre os diferentes tipos de tomadores
de emprstimos. Para conservar ou atrair certos clientes, o sistema de crdito
pode assumir total ou parcialmente os custos da transao. Inversamente, para
desestimular outros clientes, pode obrig-los a pagar custos de transao
excessivos.

Eq. 30: COSC rp CTc
O COSC coberto pela remunerao que o sistema recebe

pela sua funo de intermediao financeira, ou seja, pela taxa
de juros ativa. A taxa de remunerao do sistema bancrio
(RSB) , portanto, igual diferena entre a taxa de juros ativa e
a taxa de juros passiva.
Eq. 31: RSB ra rp
A viabilidade do sistema de crdito no longo prazo

requer que, alm de cobrir seus custos de operao, o sistema
gere recursos suficientes para permitir sua expanso. A
condio para tanto uma diferena positiva entre as taxas de
juros ativa e a passiva.59 a busca de uma maior taxa de
remunerao para o sistema traduz-se em processos de
inovao financeira, cujo objetivo assegurar o maior
rendimento lquido ao sistema mediante a reduo de custos e
de riscos.
A avaliao dos sistemas de crdito no pode ser feita
somente sobre a base do seu rendimento lquido. Um critrio
mais qualitativo, e igualmente importante, consiste na
qualidade dos sinais de crdito para as decises de produo
dos agentes econmicos.
14.1.2 - Crditos de curto e longo prazo

O ritmo de crescimento da economia est determinado
por fatores reais e financeiros. Mais precisamente, pela relao
entre a dinmica produtiva (taxa de lucro esperada) e a
dinmica financeira (condies dos crditos em termos de
volumes, taxa de juros, prazos e garantias exigidas). Essa
relao tem efeitos importantes quanto aos sinais de fomento
ou de restrio produo.
59 Os controles administrativos da taxa de juros ativa ou restringem a remunerao

do sistema de crdito ou se traduzem em taxa de juros passiva mais baixa, o que
limita sua capacidade de mobilizao de poupana. Em ambos os casos,
constituem um obstculo ao crescimento do sistema. Esse tema ser retomado na
XXXLio 15.

Os crditos so de tipos diferentes, dependendo dos
prazos, finalidades e agentes beneficiados. Deixando de lado os
crditos ao consumo, pode-se distinguir dois tipos principais de
utilizao dos crditos, relacionados ao financiamento de
capital de giro e investimento. Os prazos do crdito do capital
de giro so, em geral, de um ano, ou menos, e uma varivel
central da sua anlise o fluxo de renda esperado do tomador
de emprstimo. O uso do crdito de investimento implica um
prazo mais longo de maturao e a avaliao do capital e da
riqueza do tomador.
Os dois tipos de crdito permitem o incio do processo de
produo, mas seus objetivos e determinantes no so os
mesmos. O crdito de crdito de giro ou de curto prazo ou de
operao d liquidez ao processo de produo e de circulao
das mercadorias, pois possibilita a contratao de mo-de-obra,
a aquisio de matriasprimas e de servios e a venda das
mercadorias e servios finais. A circulao no pode
interromper-se durante o processo de produo, mas a liquidez
necessria ao processo de circulao gerada na venda dos
resultados da produo, que ocorre na ltima etapa do processo
simbolizado pelo XXXfluxograma abaixo.
D MP...m D
onde,
D MP a aquisio dos meios de produo,
..., o processo produtivo da mercadoria e servio ( m ),
m D a venda da mercadoria/servio produzido.
O crdito de curto prazo, ao financiar o capital de giro
necessrio para superar a contradio apresentada
anteriormente, possibilita e garante a organizao do processo
de produo de forma contnua.
J o crdito de longo prazo coloca problemas mais
complexos. O mais evidente o de transformar recursos de
curto prazo em disponibilidades de longo prazo para a
capitalizao, a inovao tecnolgica e o aumento da
capacidade de produo. Ao aumentar a capacidade produtiva
e/ou melhorar a eficincia dos processos de produo, o crdito
de longo prazo cumpre um objetivo qualitativamente diferente
ao de curto prazo, pois garante o crescimento da capacidade de
produo.
Pelo volume de recursos mobilizados e pelo risco
implcito na sua alocao, o crdito de longo prazo coloca,
muito mais do que o crdito de curto prazo, o problema das
garantias e de como fazer chegar esse tipo de crdito aos
pequenos produtores, que possuem garantias menos
importantes.60 Convm, aqui, abrir parnteses para indicar as
relaes especficas entre o crdito e o desenvolvimento da
agricultura.
14.1.3 - Crdito agrcola e decises de produo

No incio do calendrio de produo agrcola, trs
interrogaes so bsicas para tomar as decises de produo:
Quais so os preos esperados dos vrios produtos?
Que quantidades produzir?
Com que financiamento conta-se para comear a
produzir e manter o ciclo de produo?
A resposta a essas perguntas depende, em parte, das
polticas agrcolas, e em particular das polticas de preo e
crdito rural; mas da resposta dos produtores que depende,
em grande parte, a oferta agrcola, a gerao da renda e
emprego rurais, o abastecimento das cidades e um grande
nmero de empregos urbanos, direta e indiretamente
vinculados ao desempenho do setor agropecurio.
14.1.3.1 - Crdito operacional ou de curto prazo

O crdito operacional est intimamente ligado s
caractersticas do perodo de produo na agricultura, em que o
capital mobilizado ao longo de vrias etapas definidas pelo
calendrio agropecurio e pelas tecnologias adotadas e
permanece imobilizado de forma completamente ilquida at o
final do perodo de produo, quer dizer, at a colheita ou
60 Os crditos associativos ou sindicalizados, ou os sistemas de crdito como o

leasing, so uns dispositivos para assegurar crditos de longo prazo a pequenos
produtores, j que reduzem o risco de perda patrimonial por parte dos
tomadores de emprstimo (ver a esse respeito o XXXAnexo 9 sobre a experincia
do crdito em El Salvador).

venda do animal. O crdito de curto prazo permite que essa
iliquidez estrutural durante o ciclo plantiocolheita no freie o
processo de circulao, nem limite a produo
disponibilidade de capital de giro do produtor. E permite,
ainda, adequar o circuito rendagasto e adequar a produo
disponibilidade do conjunto de recursos e s condies dos
mercados.
A grande variabilidade da renda, por sua vez, implica na
necessidade de formar um fundo de contingncia para fazer
frente aos riscos de perda da produo por problemas de
rendimentos e/ou preos de venda. A ausncia desse fundo
uma das principais causas da fragilidade de parte dos
agricultores, e do prprio setor, periodicamente s voltas com
problemas financeiros e falta de capacidade para aproveitar as
boas conjunturas.
Na agricultura, o crdito operacional concedido tanto
por instituies de carter formal como credores informais,
ligados freqentemente ao setor de comercializao. Nos dois
casos, esse crdito tem grande efeito sobre o nvel e a
organizao do processo produtivo, assim como sobre a
utilizao dos recursos.61
Para que cumpra suas funes, necessrio que o crdito
operacional rena certas condies, entre as quais se destaca a
administrao oportuna do crdito. A oportunidade e o timing
da disponibilidade do crdito so decisivos na agricultura. Um
prazo muito longo entre a solicitao e sua aprovao, ou entre
sua aprovao e sua disponibilidade efetiva, pode reduzir o
rendimento fsico da produo, modificando a estrutura de
rendas prevista no esquema de financiamento. A rentabilidade
do projeto depende, em grande parte, da eficcia dos
mecanismos de concesso do emprstimo.
61 Como assinalou von Pischke & Hefferman & Adams (1981), nos pases em que
no existe uma poltica deliberada para assegurar o capital de giro para os
pequenos produtores, observam-se mltiplos problemas, como a incapacidade
de gerar uma margem suficiente entre as rendas e os gastos e um dbil
desenvolvimento agrcola.

14.1.3.2 - Crdito de investimento ou de longo prazo
O financiamento de longo prazo para a agricultura, por
sua parte, um instrumento tpico da estratgia de
desenvolvimento escolhida pelo Estado. Esse tipo de
financiamento se apia, normalmente, em uma rede de bancos
oficiais ou de agncias de desenvolvimento, embora em muitos
casos opere tambm por intermdio dos bancos comerciais
privados.62
Os crditos de investimento tm por objetivo o
provimento dos recursos necessrios ampliao da
capacidade produtiva e renovao tecnolgica. Por tal razo,
a evoluo desse tipo de crdito tem relevncia essencial para a
capitalizao do setor agrcola. Uma diminuio do crdito de
investimento afeta no apenas o nvel de produo corrente,
como tambm a capacidade de produo e a capitalizao
futura do setor.
A oferta de crdito de investimento depende de fatores
complexos, que esto fortemente relacionados com os
mecanismos previstos para a liquidao dos crditos e com a
avaliao de incerteza. A adequao das condies de
pagamento avaliao da incerteza decisiva para viabilizar os
projetos de produo e a deciso de financi-los.
A incerteza sobre a rentabilidade dos projetos afeta
tambm afeta a demanda de crdito de investimento. A
perspectiva de uma queda considervel do preo real de um
produto inibe os investimentos e, em conseqncia, a demanda
de crdito. A incerteza pode ser tal que mesmo uma poltica
estimuladora, com taxas de juros muito baixas, poderia no ter
efeito sobre a demanda de crdito. As implicaes desse
comportamento dos agentes afetam o horizonte de crescimento
da agricultura.
62 Esse aspecto ser tratado com mais detalhes no XXXApndice C. Uma questo
relevante dos crditos de longo prazo na agricultura a do perfil de
desenvolvimento tecnolgico que indiretamente se induz e se financia (Delgado, 1992,
p. 35), na medida em que o crdito direto capitalizao complementa-se com
crditos indiretos pesquisa ou aos sistemas de assistncia tcnica.

14.2 - Relaes entre Dinmica Financeira e Dinmica
Produtiva
O desenvolvimento dos sistemas de crdito e seus efeitos
positivos sobre o crescimento econmico no dependem
exclusivamente da dinmica financeira. Essa, por sua vez,
depende da dinmica produtiva da economia. Dito de outra
forma, os mecanismos de formao da taxa de lucro na esfera
produtiva podem limitar a eficcia com a qual os sistemas de
crdito mobilizam e alocam os recursos e distribuem os riscos.
A seguir, analisa-se a relao entre a dinmica produtiva e a
taxa de juros.
14.2.1 - Dinmica produtiva e taxa de juros

Em um modelo simples, o crescimento do produto
depende de dois fatores bsicos: (a) o crescimento do capital,
que supe uma taxa de poupana positiva, e (b) as inovaes
tecnolgicas, que melhoram a relao produtocapital.
Para que a poupana possa transformar-se em formao
de capital requer-se, como foi visto, que a mesma seja colocada
disposio dos investidores potenciais e que esses estejam
dispostos a contrarem obrigaes contra o fluxo de renda
futura gerada pelos investimentos presentes.
A formao da poupana por famlias e empresas e sua
mobilizao pelo sistema bancrio , portanto, apenas condio
necessria, mas no suficiente, para a gerao do crescimento
econmico. Requer-se, alm disso, a existncia de uma
demanda de poupana por parte dos investidores. A
rentabilidade da produo determinante a esse respeito.
Retomando a anlise apresentada anteriormente,63
recorde-se que T1 , definido lucro mximo esperado para cada
quantidade de recursos utilizados ( K * ); r como a taxa de juros
que define o custo financeiro do nvel de utilizao de recursos;
e m a taxa de risco associada ao capital circulante total que ser
aplicado produo, o lucro lquido (G) do empresrio ser
igual a:
63 Ver a XXXLio 8 desta segunda parte.

Eq. 32: G T1 r mK *
De acordo com um critrio convencional de maximizao

do lucro esperado, a quantidade tima de recursos aplicados em um
cultivo ser aquela para a qual a taxa marginal de lucro esperada
( T1 / K * ) igual soma das taxas de juros e de risco ( r m )
(DallAqua & Blumenschein, 1985, p. 7).
A taxa de lucro esperada depende da comparao entre o
preo que se espera vender o produto e o preo dos fatores de
produo, quer dizer, da diferena entre o preo de venda e o
custo de produo. Os custos financeiros agregam-se aos
custos de capital fixo e de capital circulante.
Se a taxa de juros muito alta, alguns projetos de
investimento cairo abaixo do nvel mnimo de rentabilidade
esperada e certas decises de produo devero ser adiadas.
Alm disso, a prpria deciso de produzir utilizando apenas o
capital fixo j disponvel tambm ser afetada pela taxa de
juros, j que a eventual elevao do custo financeiro associado
ao capital de giro reduzir a rentabilidade G e o empresrio
poder decidir pela reduo da rea cultivada para reduzir o
crdito operacional. Observa-se, portanto, que existe uma
estreita ligao entre a taxa de juros e as decises de investir e
produzir dos produtores rurais.
14.2.2 - Dinmica financeira e contrapartidas do crdito

O acesso ao crdito significa para um produtor a
possibilidade de ampliar seu potencial de produo, mas tem
contrapartidas que se situam na dinmica financeira. A
primeira delas o compromisso do produtor e tomador de
emprstimo de reembolsar o crdito taxa de juros combinada
e no prazo indicado no contrato de crdito. Outra
contrapartida a garantia exigida para conceder o crdito.
14.2.2.1 - Fixao da taxa de juros

No sentido terico, a taxa de juros reflete a avaliao
presente do futuro. A taxa de juros um sinal que orienta as
decises de consumir no presente ou no futuro, e que no
indiferente mobilizao da poupana e formao de capital.
Uma taxa de juros alta significa uma valorizao do futuro em

relao ao presente, o que leva a uma poupana maior.
Do ponto de vista da mobilizao de poupana bancria,
a taxa de juros o preo dos ativos financeiros e, por isso,
exerce uma influncia sobre a composio e a forma da
poupana. A composio de um portflio depende dos
rendimentos, do risco e da liquidez de cada ativo. Uma taxa de
juros baixa reduz o rendimento dos ativos financeiros e
modifica a composio do portflio de cada agente em benefcio
do entesouramento. Se a participao da poupana bancria
nesse portflio diminui, simultaneamente o volume de
poupana disponvel para investimento tambm se reduz,
afetando assim o crescimento econmico.
A taxa de juros tambm o preo do capital e, dessa
forma, exerce uma influncia sobre a eleio de tcnicas de
produo e sobre o uso relativo dos fatores de produo. Uma
taxa de juros baixa favorece projetos intensivos em capital, que
se traduz em uma reduo do uso do trabalho na produo.
O problema est, ento, em identificar o que representa
uma taxa de juros alta ou baixa e qual deveria ser o nvel
razovel dessa taxa para adequar seus diferentes sinais, quais
sejam: poupanaconsumo, entesouramentopoupana
bancria, e capitaltrabalho.
A anlise do nvel da taxa de juros deve levar em conta,
entre outros elementos, os custos de operao do sistema de
crdito, que inclui os riscos e os custos de transao de cada
projeto, e uma taxa de lucro que permita a expanso desse
sistema. A avaliao deve considerar duas distines adicionais.
Por um lado, a distino entre as taxas de juros nominais e
reais. Enquanto a taxa nominal corresponde taxa expressa
nominalmente no contrato, a taxa real desconta o componente
correspondente inflao do perodo. Por outro lado, tambm
relevante distinguir a taxa de juros contratual da taxa de juros
efetiva, que inclui, alm da taxa de juros, os custos da transao
incorridos pelo muturio para tomar o crdito.
14.2.2.2 - Prazos de reembolso

Um projeto pode ser financiado se, dada uma certa
avaliao da incerteza, sua taxa de rentabilidade maior do que
a taxa de juros.

Na comparao entre as taxa de rentabilidade e a de
juros, as condies de pagamento do financiamento podem ser
decisivas, pois se as condies de reembolso no se adaptam
aos fluxos financeiros do projeto, pode no ser possvel
financi-lo, mesmo que sua taxa de rendimento seja favorvel,
pois isso originaria um prazo maior para a amortizao de
recursos captados com prazos curtos de reembolso. Um projeto
pode ser financiado se os prazos de pagamento estiverem
sincronizados com o tempo de maturao do projeto.
O manejo dos prazos que mesmo a cargo das
instituies bancrias, fortemente influenciado pela poltica
monetria , assim, crucial para a transformao efetiva dos
recursos captados pelo setor bancrio em capital. Nos pases
em desenvolvimento, o sistema bancrio privado no
desenvolveu financiamentos de longo prazo, funo
desempenhada fundamentalmente por agncias pblicas.
14.2.2.3 - Relao do dinheiro e das garantias

A entrega de garantias, que limitem o risco do credor de
no ser reembolsado pelo tomador do emprstimo, se constitui
uma contrapartida para o acesso ao crdito.
O risco de no-reembolso do credito concedido
intrnseco atividade creditcia e decorre tanto do risco inerente
atividade na qual sero aplicados os recursos do emprstimo,
como da prpria natureza do dinheiro, que d ao devedor
poder de utiliz-lo de vrias maneiras.
O carter de equivalente geral do dinheiro possibilita
prticas que podem desviar os recursos creditcios da sua
vocao original, ou seja, auxiliar e alavancar o processo de
produo e a circulao da riqueza social. impossvel
distinguir uma unidade de dinheiro prpria de uma unidade de
dinheiro obtida com um emprstimo. Trata-se, em ambos os
casos, de liquidez, que permite ao tomador do crdito utiliz-lo
de trs maneiras distintas e com efeitos diferentes sobre o risco
de no-reembolso (Adams e Vogel, 1986). So elas:
1) Uso produtivo do emprstimo para aumentar a produo
sem modificar o uso da renda prpria. O consumo
individual permanece constante e o investimento e a
produo aumentam e o crdito poder ser reembolsado,

caso o projeto seja bemsucedido;
2) Uso produtivo do emprstimo na produo, mas com uma
reduo em um montante equivalente da renda prpria
utilizada no investimento produtivo. O consumo individual
aumenta, ao passo que o investimento e a produo
permanecem constantes e existe um risco de no pagamento
do crdito tomado;
3) Uso improdutivo dos fundos provenientes do emprstimo e
da renda prpria para multiplicar o consumo individual. O
consumo aumenta, o investimento e a produo diminuem e
o credor dificilmente ser reembolsado.
Quadro 27: Utilizao do Crdito

USO DA RENDA PRPRIA
USO DO CRDITO
Consumo Investimento
Produtivo Constante Aumento
Produtivo Aumento Aumento
Improdutivo Aumento Diminuio
No financiamento agricultura pode-se distinguir trs

dispositivos para assegurar que o devedor cumprir seu
contrato ou que ter incentivos relativamente fortes para faz-
lo, que so a avaliao pessoal direta, as exigncias de colaterais
e a vigilncia e controle.
1) AVALIAO PESSOAL DIRETA. Mecanismo utilizado, em geral,
pelos credores informais que tm uma vantagem comparativa
para avaliar os demandantes de emprstimos e assegurar-se de seu
bom desempenho. Vivendo na mesma comunidade os devedores so
muito receptivos s informaes sobre os potenciais clientes e
podem avaliar o risco de cada um melhor do que qualquer
instituio burocrtica (Siamwalla et al., 1990, p. 281).
2) EXIGNCIAS DE COLATERAIS. Como os crditos baseados em
garantias pessoais ou coletivas ou no conhecimento dos
credores tm uma base muito limitada e perdem sua eficcia
em mercados de crdito em crescimento, os credores exigem
colaterais constitudos por ativos reais. Esse tipo de garantia
d ao credor substituto objetivos para as garantias pessoais
com reconhecimento legal. O valor do colateral determinar,
em parte, o volume de crdito concedido, reduzindo-se
assim o risco de perda de capital.64 O risco do credor reduz-
se tambm ao aumentar o incentivo do devedor de pagar e
de conduzir seu projeto de tal maneira que possa,
efetivamente, reembolsar o credor no prazo fixado.
3) VIGILNCIA E CONTROLE. Os bancos comerciais e as instituies
pblicas utilizam, freqentemente, os sistemas de vigilncia
e de controle mediante a avaliao dos planos de produo.
Trata-se, sem dvida, de um mtodo relativamente custoso.
Os programas de crdito agricultura deveriam
compatibilizar a dinmica e exigncias do setor financeiro s
particularidades e necessidades do funcionamento da
agricultura. Na maioria dos casos um dos dois lados foi
negligenciado, comprometendo seja a sustentabilidade dos
programas seja os seus resultados. Na prxima seo, discute-se
a organizao pblica do crdito rural, sua racionalidade, seus
limites e problemas.
14.3 - Paradigma das instituies especializadas de crdito

rural
Nos anos sessenta e setenta a maioria dos pases em
desenvolvimento criou instituies especializadas de crdito
rural IECR, cujo objetivo era oferecer, quase exclusivamente,
emprstimos aos pequenos produtores agrcolas.65
O desenho e o uso dos instrumentos particulares das
IECR fundamentaram-se no que se qualificou como Paradigma
das IECR. O paradigma composto de trs pressupostos.
Primeiro, a identificao dos problemas ligados situao
previamente existente criao da IECR, ou seja, a fase do
diagnstico. Segundo, as propostas para superar os problemas
diagnosticados mediante a criao das IECR e a definio dos
seus objetivos. Terceiro, a anlise do desenho institucional das
IECR e de seus instrumentos de interveno. Embora parea
64 No caso da agricultura e dos credores de longo prazo, comum a exigncia de

ttulos de propriedade da terra como colateral.
65 Essas instituies tomaram a forma de organizaes governamentais ou de
programas especficos de crdito (Adams & Graham, 1984).

coisa do passado, os problemas que ensejaram a criao das
IECR no foram superados, o contedo do debate contm lies
teis para a formulao das polticas nos dias de hoje.
14.3.1 - Fase dos diagnsticos

So trs as suposies principais do diagnstico implcito
no paradigma das IECR, que se relacionam, de um lado, com a
avaliao da situao da oferta de crdito na agricultura e, de
outro lado, com a anlise do comportamento dos diferentes
atores atuantes no meio rural.
O diagnstico bsico sobre a situao do crdito rural
conclua, em primeiro lugar, que os bancos comerciais no
desempenhavam satisfatoriamente o papel de agente
financiador das atividades rurais. Isto podia ser explicado, em
parte, pelo risco elevado do setor agropecurio e, tambm,
pelas condies especficas de prazo e pagamento requeridas
pelos produtores rurais. A atuao dos bancos era ainda mais
insuficiente quando se tratava de financiar os pequenos
produtores, que compem a grande maioria dos produtores
rurais e os que mais necessitam de financiamentos.
Resultava da a segunda suposio do diagnstico, qual
seja a de que, tanto mais difcil o acesso ao crdito concedido
pelos bancos comerciais, mais forte era a presena dos credores
informais na oferta de crdito agrcola. Conclua-se, no sem
razo, que os credores informais monopolizavam os mercados
locais de crdito para os agricultores, especialmente os
pequenos e eram usurrios que cobravam taxas de juros
excessivamente altas. As taxas de juros dos credores informais
eram, segundo o diagnstico, mais altas do que as do setor
formal, sem que isso representasse qualquer vantagem
compensatria para os produtores.66
Uma terceira suposio, complementar em relao s
anteriores, que o crdito barato uma condio bsica para
garantir o desenvolvimento dos produtores familiares e de
66 A explicao das altas taxas de juros, resultado da situao de monoplio que

supostamente gozam os credores informais, no leva em conta outros fatores
importantes, como a proximidade, o conhecimento, a oportunidade e os
menores custos de transao. Esse tema ser analisado na XXXLio 15.

certos cultivos considerados prioritrios. Somente o crdito
barato permitiria aos produtores aceitar os riscos implcitos na
inovao, como a introduo de insumos modernos e/ou de
novas variedades de sementes, desempenhando um papel de
detonador da transformao produtiva do meio rural.
O conjunto de suposies apresentado implica um
raciocnio circular, cuja existncia se justifica pela incorporao
de quatro idias complementares (von Pischke & Hefferman &
Adams, 1981).
Quadro 28: Crdito Rural e Desenvolvimento
A inovao e o progresso
agrcola so impossveis
sem crdito.
A oferta autnoma de
crdito estimula o
Como os agricultores so
desenvolvimento agrcola
pobres, o crdito deve
e rural e contribui para
ser barato.
aumentar a produtividade
do grupo objetivo. Na medida em que os
bancos comerciais no
financiam a agricultura e
que os emprstimos
informais so caros, cabe
ao governo promover o
desenvolvimento rural e o
bem-estar do grupo.
14.3.1.1 - Comportamento dos atores econmicos na

agricultura
A hiptese bsica sobre o comportamento dos
poupadores a de que os agricultores no poupavam, ou
porque a renda era insuficiente para poupar ou porque sua
lgica econmica no respondia aos incentivos para poupar
decorrentes das altas taxas de juros.
Tambm se supunha que no bastava o crdito barato
para assegurar a adoo de novas tecnologias e a realizao dos
investimentos previstos. Como os pequenos produtores no
estavam inteiramente familiarizados com o uso do crdito,
poderiam desvi-lo para outros fins, em particular para o
financiamento do consumo corrente. Para reduzir tal risco, a
proposta foi a de conceder crdito em espcie (fertilizantes,

sementes, etc.), dificultando sua utilizao indevida e
assegurando a implementao de projetos de modernizao.
Supunha-se, por ltimo, que os credores formais, como
os bancos comerciais, poderiam ser induzidos a emprestar uma
maior quantidade de recursos agricultura mediante o uso de
regras governamentais.
O conjunto de hipteses sobre o comportamento dos
agentes na agricultura pode ser resumido em uma nica
concluso, fundamental para o paradigma das IECR, a de que o
livre funcionamento dos mercados de crdito no assegurava a
igualdade distributiva do financiamento. Fazia-se necessrio,
por isso, uma interveno estatal que corrija e compense os
efeitos polarizadores do mercado e que enfrente o problema do
atraso e da pobreza. Essa interveno deveria, ento, adotar a
forma de instituies especializadas de crdito rural, que
tomassem sob sua responsabilidade a administrao do apoio
creditcio com objetivos especficos. A realizao desses
objetivos deveria se constituir a principal atividade dessas
instituies.
14.3.2 - Objetivos das instituies especializadas de crdito rural
14.3.2.1 - Objetivos do tipo poltico

Esses objetivos delimitam os campos de ao das IECR,
mediante a especificao dos seus gruposmeta por meio de um
critrio trplice: (a) tamanho da unidade de produo; (b) tipo
de cultivo e/ou (c) condio do produtor em relao
propriedade e posse da terra.
Os objetivos mais gerais das IECR estavam na promoo
do desenvolvimento rural, no aumento da produo de
produtos tidos como chave, na melhoria do bemestar dos
agricultores menos favorecidos e na erradicao da pobreza no
meio rural. Atualmente, esses objetivos ainda integram a
totalidade dos programas de desenvolvimento rural.
Para alcanar os objetivos mais gerais, adotavam-se
objetivos mais especficos, entre os quais destacava-se o
estmulo adoo de novas tecnologias capazes de aumentar os
rendimentos com o uso de tcnicas mais intensivas em capital
ou fertilizantes. O crdito agrcola era visto como um dos
insumos mais importantes do pacote tecnolgico.
A poltica de crdito tambm serviria para compensar os
efeitos negativos das polticas de preos e da taxa de cmbio,
claramente enviesadas a favor do setor urbanoindustrial e
contra a agricultura. Sem modificar a estratgia de
desenvolvimento, o crdito aparecia, ento, como second best.
14.3.2.2 - Objetivos financeiros

Esses objetivos relacionam-se com a dinmica financeira,
ou seja, com as regras de fixao das taxas de juros e das
contrapartidas exigidas para a concesso do crdito.
O objetivo geral era o de assegurar aos pequenos
produtores agrcolas o acesso ao crdito com taxas de juros
baixas e financiar, assim, as atividades que o setor privado
opunha resistncia para apoiar. Pretendia-se, tambm, ao
canalizar recursos oficiais aos pequenos produtores, afast-los
da atuao dos credores informais que cobravam taxas elevadas
de juros.67
A existncia das IECR somente se justificava porque se
supunha que uma oferta autnoma de crdito criaria,
automaticamente, um maior nvel de atividade econmica. O
enfoque do crdito autnomo supe que a dinmica financeira
predomina sobre a dinmica produtiva, uma vez que as
condies de acesso ao crdito colocam-se como a principal,
seno nica, restrio para o aumento da produtividade e para
o crescimento do setor agrcola. Ganharam relevo vrias
iniciativas voltadas para melhorar o acesso dos agricultores ao
crdito, seja por meio da criao de instituies
governamentais, seja mediante regulamentaes que obrigavam
os bancos comerciais a atuar mais fortemente no crdito
agricultura. XXX o que ser visto nas prximas sees a
concluir a apresentao do paradigma das IECR.
67 A criao das IECR foi, em grande parte, proposta para eliminar os credores
informais cuja atuao era vista como um obstculo s mudanas progressivas na
vida econmica rural (Bell, 1990, p. 298). Ver-se- mais adiante que a persistncia
desses tem bases institucionais slidas, que tornam difcil, ou no
necessariamente justificado, seu desaparecimento.

14.3.3 - Instrumentos das Instituies especializadas de crdito rural
A deciso de criar instituies especializadas de crdito
agrcola respondia necessidade de enfrentar problemas
considerados estruturais que nem os bancos comerciais, nem os
credores informais, nem a dinmica espontnea do crescimento
permitiriam superar. Supunha-se, ao contrrio, que uma oferta
autnoma de crdito seria a condio necessria e suficiente
para permitir e impulsionar as transformaes das estruturas
agrrias arcaicas.
Os principais problemas identificados eram o baixo nvel
da produtividade, da renda, da poupana e da formao de
capital na agricultura. A casualidade desses quatro problemas
formavam um crculo vicioso (Quadro 29).
Quadro 29: Crculo vicioso da baixa produtividade e

investimento
Baixa Poupana Baixa Formao de Capital
Baixa Renda Baixa Produtividade
A maneira mais fcil de romper o crculo vicioso seria

XXXalavancando a formao de capital por meio do crdito,
que era caro, insuficiente e de difcil acesso. Os intermedirios
financeiros resistiam em conceder crdito a uma agricultura
caracterizada por baixos nveis de produtividade, de renda e
poupana, consolidando, portanto, o crculo vicioso. Nesse
contexto, a interveno do governo, por meio de instituies e
programas especializados em crdito rural, parecia uma
soluo bvia para superar o obstculo ao desenvolvimento da
agricultura. A criao de instituies especializadas de crdito
agrcola permitiria, ainda, potencializar os resultados das
demais polticas agrcolas.
A instrumentao das polticas praticadas pelas IECR est
relacionada a trs pontos especficos: o volume de crdito, as
regulamentaes para incitar os bancos comerciais a conceder
crditos agricultura e a fixao de taxas de juros.
14.3.3.1 - Racionamento do crdito
Para definir o volume de crdito, as IECR pautavam-se
em duas estratgias alternativas, de acordo com o tamanho do
pblico alvo que pretende beneficiar.
A primeira estratgia consistia em assegurar o crdito ao
maior nmero possvel de produtores, que dadas s restries
de recursos que caracterizam as IECR, implicava no
fracionamento dos recursos e na concesso em quantias
menores para muitos produtores. o que se conhece como um
racionamento extensivo. Os montantes de crdito eram
estabelecidos, nesse caso, a partir de regras administrativas,
mais ou menos fixas, que relacionavam o crdito com, por
exemplo, o nmero de hectares do produtor que o recebia. Esse
tipo de racionamento no levava em conta as necessidades reais
dos produtores, nem se o crdito poderia, de fato, permitir um
saldo produtivo real gerando, at mesmo condies para seu
reembolso. Quase sempre o crdito era usado como capital de
giro ou para financiar gastos de consumo.
A segunda estratgia definia XXXum grupoobjetivo
relativamente restrito, ao qual se decidia garantir o acesso ao
crdito. O tamanho pequeno do grupometa permitia, ao
contrrio do que acontece com a primeira poltica, conceder
maiores volumes de crdito a poucos produtores. o chamado
racionamento intensivo. Se o grupoobjetivo situa-se, como foi
freqentemente o caso, entre os estratos mais pobres dos
produtores agrcolas, o racionamento intensivo do crdito pode
ter forte impacto socioeconmico, sobretudo, se os recursos so
destinados ao financiamento de investimentos, expanso da
produo e da inovao tecnolgica.
Os racionamentos intensivo e extensivo acabam se
inviabilizando no mdio prazo. O racionamento intensivo cria
uma carga de servio da dvida que , em geral, excessiva em
relao capacidade de pagamento do muturio. Isso faz que o
pagamento da dvida fique extremamente vulnervel s
mudanas das condies previstas nos projetos de investimento
e em relao prpria capacidade gerencial e de administrao
do risco por parte do muturio. Como em muitos casos os
produtores no solicitam os recursos e os emprstimos, os quais
foram praticamente impostos, seja pela IECR seja pela extenso
rural ou pelas associaes de produtores vinculados ao poder
pblico, eles no se sentem inteiramente responsveis nem
comprometidos com o reembolso do crdito, gerando um nvel
de inadimplncia que debilita o programa de crdito.
Quando pratica o racionamento extensivo, por sua vez,
uma parte importante do crdito concedida a produtores
excessivamente expostos incerteza ou to perto da subsistncia
que inclusive pequenas obrigaes de pagamento adquirem uma
dimenso muito importante (von Pischke & Heffernan & Adams,
1981, p. 15). Tambm pode provocar uma adoo inadequada
de novos pacotes tecnolgicos (sementes melhoradas sem
fertilizantes, por exemplo), at porque o volume de crdito to
pequeno que no d para financiar o pacote tecnolgico em sua
totalidade. Os resultados produtivos so menores do que os
esperados, criando no s um problema de noreembolso
como tambm um desestmulo adoo futura de tecnologias
mais avanadas.
O problema maior da alocao administrativa do crdito,
fazendo-se racionamento intensivo e extensivo, est que muito
raramente se questiona se, aps o emprstimo, a capacidade de
pagamento do grupo objetivo ser suficiente para reembols-lo.
O emprstimo, por si s, considerado suficientemente positivo
de forma a aumentar a renda futura do produtor e reduzir a
pobreza rural. uma idia tpica do enfoque do crdito
autnomo, em que o crdito alavanca o incio do processo de
produo e que esse forosamente segue, assumindo que
existem todas as condies necessrias para a realizao e o
xito dos investimentos ou que esses surgiro automaticamente
como conseqncia do financiamento.
14.3.3.2 - Regulamentaes para orientar o crdito

comercial agricultura
Vrias razes justificam a existncia das regulamentaes
pblicas. De uma maneira geral, em qualquer setor econmico
o livre funcionamento do mercado pode provocar uma brecha
entre o socialmente aceitvel e os resultados polarizadores do
dito funcionamento. No caso especfico da agricultura e do
crdito rural, observa-se certa contradio entre os critrios da
rentabilidade privada dos bancos comerciais e os critrios
sociais da promoo da agricultura. possvel assinalar pelo
menos duas razes para essa contradio (Johnson, s.d., p. 325):

1) Os bancos comerciais desconhecem freqentemente a
verdadeira solvncia dos demandantes de crdito na
agricultura. O mago do problema no tanto a falta de
informao, mas o fato de que a busca de informao por
parte dos bancos comerciais parece ter um custo cujo
rendimento menor do que se obteria utilizando os recursos
em outras atividades;
2) Os critrios privados de rentabilidade no incorporam
suficientemente o interesse que pode ter, para a economia
em seu conjunto, o desenvolvimento da agricultura.
Nesses casos, parece racional estabelecer certos controles
pblicos para superar a falta de informao ou de interesse que
mostram os bancos comerciais no financiamento de certas
atividades julgadas altamente prioritrias.
Ademais, algumas caractersticas prprias agricultura
tornam necessria uma poltica especfica de crdito para o
setor. Como j se mencionou antes, o fato de ter ciclos e
perodos especficos de preparao, plantio e cultivo, assim
como sua dependncia dos fatores climticos diferencia a
agricultura dos demais setores.68
A brecha entre os critrios sociais e privados de avaliao
e as caractersticas intrnsecas do setor criou as condies para
uma interveno do Estado no financiamento agrcola, que
tomou a forma de uma regulamentao institucional do crdito
comercial. A regulamentao institucional do crdito existe
quando o governo estabelece um conjunto de incentivos para
aumentar o volume de crdito disposio de um certo setor,
de alguma atividade ou dos produtores considerados como
prioritrios.
As regulamentaes mais utilizadas para orientar o
crdito agricultura podem ser agrupadas em cinco grandes
tipos de tcnicas, apresentados a seguir:
68 Diferentemente do que acontece na indstria, o ciclo biolgico da produo

agrcola d lugar a uma separao temporal e espacial entre o momento da
deciso de produo, o desenvolvimento do processo produtivo e a obteno
dos resultados. Uma vez realizado o plantio, no possvel mudar a escala de
produo. Essa menor flexibilidade do processo de produo agrcola constitui
uma especificidade do setor em relao ao setor industrial.

1) A primeira tcnica toma a forma de exigncias sobre a
composio do portflio de crditos dos bancos, que
consiste na fixao de porcentagens mnimas e/ou mximas
de certos tipos de emprstimos integrantes do portflio para
assegurar a alocao de recursos s atividades consideradas
prioritrias. Uma variante desse dispositivo a definio de
regras para o uso das reservas obrigatrias no Banco
Central, a chamada exigibilidade bancria. Consiste na
definio de diferentes exigncias de reservas sobre a
composio do portflio dos bancos comerciais. Dessa
maneira, os bancos, cujos portflios respeitam as exigncias
de um percentual mnimo de crditos agricultura, obtm a
autorizao de manter um quociente de liquidez mais baixo
do que o normal. Quando se fixam nveis de reservas
obrigatrias altos, o banco pode optar em deixar ociosas
suas reservas ou emprest-las agricultura. O tipo de
regulamentao mediante programas seletivos de crdito
que procuram canalizar recursos a uma populao
objetivo ou a reas definidas como de alta prioridade no
de fcil controle, j que os bancos podem facilmente incluir
qualquer tipo de emprstimo na conta dos mesmos.
2) A segunda tcnica so as facilidades para o redesconto dos
emprstimos feitos pelos bancos ao grupometa, que podem
afetar os montantes de crdito ou as taxas de juros. Quanto
aos montantes, a autoridade monetria pode reduzir a
restrio de recursos, permitindo aos bancos ampliar os
emprstimos dentro dos programas prioritrios. Quanto s
taxas de juros, o Banco Central pode oferecer aos bancos
comerciais uma margem rentvel entre a taxa de redesconto
e a taxa de juros preferencial paga pelos muturios dos
programas de crdito rural. Esse mecanismo tambm
enfrenta alguns problemas. Em primeiro lugar, a
intercambiabilidade possvel dos recursos por parte tanto
dos credores como dos muturios permitem-lhes
redescontar recursos que aparecem como crditos agrcolas,
mas que, na realidade, foram utilizados em outros setores.
Em segundo lugar, a disposio fcil de recursos no Banco
Central, a taxas de juros mais baixas do que as de mercado,
no constitui uma motivao forte para que os bancos
desenvolvam uma poltica agressiva de coleta de depsitos e
de obteno de recursos prprios. Em terceiro lugar, o
sistema pode significar, simplesmente, um maior volume de
crdito aos setores noagrcolas, j que a reao tpica das
instituies de crdito consiste em emprestar clientela do banco
que satisfaa os critrios pblicos exclusivamente com base nas
linhas de redesconto (forosamente limitadas), e ento aumentar o
volume de fundos disponveis para os emprstimos no
administrados (Adams & Vogel, 1986, p. 480).
3) A terceira tcnica consiste em programas de seguro agrcola,
que visam a preveno das perdas dos bancos como
resultado do nopagamento do crdito concedido. Trata-se
de assegurar administrativamente o reembolso dos crditos
para evitar que a porcentagem de emprstimos vencidos
seja excessivamente alta. Supe-se que a motivao para
emprestar aos produtores agrcolas ser maior, na medida
em que o seguro reduz o risco associado aos crditos
agrcolas. Esses planos de seguro so, algumas vezes,
custosos para o oramento pblico, j que um sinistro
afetar muitos produtores ao mesmo tempo. Alm do que,
facilitam o desvio de fundos e os casos de sinistros
simulados. E a preveno dos desvios e das fraudes
tambm implica um grande custo administrativo para as
instituies financeiras ou governo. Por ltimo, medida
que o reembolso do crdito est garantido, isso supe um
menor estmulo para os esforos de recuperao, por parte
dos bancos, e para um bom desempenho dos projetos, por
parte dos muturios.
4) A quarta tcnica consiste, simplesmente, na abertura de
sucursais bancrias rurais, multiplicando o nmero de
agncias dos bancos no meio rural. Assim, tenta-se tornar
mais acessvel o crdito aos pequenos produtores que esto
longe das cidades. O pequeno volume e nmero de
transaes realizadas podem no justificar, todavia, a
abertura de uma agncia. Nesse caso, possvel usar
sucursais mveis. O problema, em ambos os casos, a
sustentabilidade das agncias e sua manipulao poltica
por parte dos grupos dominantes locais.
5) Por ltimo, a regulamentao mais radical a
nacionalizao dos bancos. O objetivo o de dar ao governo
um maior controle sobre os intermedirios financeiros
quando as outras regulamentaes no funcionam. A
suposio a de que seria mais fcil atuar por meio de um
banco nacionalizado, sob comando direto do governo, que
dos bancos comerciais guiados por meio de
regulamentaes pouco eficientes. No entanto, em virtude
da gesto poltica implcita na nacionalizao,
freqentemente os critrios de eficincia no foram
respeitados na conduo das instituies. Os bancos do
Estado ofertavam poucos servios financeiros, concediam,
sobretudo crditos de curto prazo e apresentavam um
XXXmau desempenho em termos de recuperao dos
crditos.
O conjunto de regulamentaes apresentado permite,
certamente, um maior controle sobre a quantidade de recursos
dirigida ao setor, sobre as taxas de juros e sobre o manejo das
garantias ou colaterais. Permitem ao governo intervir nas
decises de produo de curto e longo prazo. Como ser visto
adiante, no foram, no entanto, suficientes para assegurar uma
distribuio eqitativa e eficiente do crdito rural.
14.3.3.3 - O difcil problema da fixao das taxas de juros

Os programas de crdito, com taxas de juros
preferenciais subsidiadas ou no, tm sido parte importante das
polticas agrcolas em quase todos os pases em
desenvolvimento. As justificativas para essa poltica so de
vrios tipos.
A primeira reflete uma deciso poltica. Considera-se
que a taxa de juros dos crditos agrcolas deve ser baixa o
suficiente para promover o desenvolvimento agrcola e para
apoiar aos pobres e pequenos produtores do meio rural. Isso
exige a desvinculao da taxa de juros dos riscos e dos custos
de transao relativamente mais altos do que no comrcio e
indstria.
A segunda tem relao com os efeitos das taxas de juros
sobre a produo. A cadeia causal que justifica essa poltica
assinala que taxas de juros mais baixas do que as de mercado
tm efeitos sobre os custos totais de produo, afetando
positiva e diretamente as decises de produo. Dito de outra
forma, quanto maior o subsdio, menores sero os custos e
maior a produo.

A terceira justificativa relaciona-se com os efeitos sobre a
rentabilidade e a distribuio de renda. Sustenta-se que o setor
agrcola caracteriza-se por uma menor rentabilidade relativa,
pelo que requer uma poltica de crdito preferencial dirigida,,
em particular, aos pequenos agricultores que tm a menor
rentabilidade e, em conseqncia, o menor nvel de produo e
de renda.
Antecipando a discusso da prxima lio, convm,
desde agora, tecer alguns comentrios sobre os efeitos de tal
poltica.
Em primeiro lugar, a deciso de cobrar taxas de juros
inferiores s do mercado tem impactos fiscais que podem ser
relevantes. O subsdio, por si s, no negativo, nem positivo.
O que define seu impacto fiscal sua utilizao e os resultados
que produz. No evidente que o crdito rural subsidiado, em
particular, o desenhado para promover o desenvolvimento
rural, tenha alcanado seus objetivos.
Em segundo lugar, embora a poltica de crdito
subsidiado tenha, de fato, significado uma certa transferncia
de renda, essa no beneficiou, prioritariamente, aos pequenos
produtores, mas, sobretudo, aos grandes, seja pelo jogo da
estrutura local de poder, seja pelas regras de racionamento, que
concedem o crdito em funo dos hectares cultivados e pela
ao dos bancos, interessados em reduzir custos de transao e
gerar novos negcios a partir das operaes de crdito.
Para concluir, pode-se afirmar que os governos tentaram
obrigar os credores a alocar os crditos aos grupos agrcolas
prioritrios mediante sistemas de quotas, persuaso poltica ou
uso das regulamentaes anteriormente estudadas. Os credores
encontraram facilmente, contudo, os meios para escapar da
maior parte destas regulamentaes, prejudicando os
agricultores menos favorecidos. A poltica de taxas de juros
baixas, por sua parte, teve efeitos negativos sobre o
desempenho e a viabilidade de longo prazo das IECR, sem ter
favorecido, realmente, ao pblicometa da poltica de crdito.

Lio 15
15 O paradigma dos mercados financeiros rurais

Construiu-se, a partir do final dos anos sessenta e
princpio dos setenta, uma viso crtica sobre os diagnsticos e
as propostas do paradigma das IECR, assim como a contribuio
dessas instituies para o desenvolvimento rural. O ponto de
vista advindo dessa viso crtica sustenta que se requer outro
tipo de poltica de crdito rural e um uso diferente dos seus
instrumentos para apoiar o desenvolvimento da agricultura.
Os objetivos desta lio so a apresentao do diagnstico
crtico sobre o paradigma das IECR e o estudo das propostas
alternativas decorrentes da avaliao crtica da atuao das
IECR.
15.1 - Diagnstico crtico do paradigma das IECR
A discusso crtica sobre o paradigma das IECR procura

evidenciar os resultados reais da alocao pblica de crdito
agricultura e explicar esses resultados como uma conseqncia
da organizao tpica das IECR, enfatizando os efeitos da baixa
mobilizao de poupana local e as distores geradas pelas
taxas de juros subsidiadas.
15.1.1 - Resultados da alocao pblica de crdito

As IECR conseguiram alguns efeitos positivos,
aumentando o crdito agricultura e permitindo, ainda que
somente em termos pontuais e com crditos de curto prazo,
atender algumas das necessidades financeiras do meio rural.
Os fracassos das IECR, mais ou menos generalizados,
esto relacionados a cinco problemas, associados concepo e
operacionalizao da poltica de crdito rural.
15.1.1.1 - A Concentrao dos recursos em emprstimos

para grandes produtores rurais
A clientela das instituies especializadas pouco
diversificada e, independente dos efeitos que tm sobre a
estrutura de riscos das instituies de crdito, a alocao de
recursos tende a concentrar-se em grandes produtores.
Hoje, reconhece-se que o crdito agrcola subsidiado, em
lugar de reduzir as desigualdades, contribuiu para reforar a
concentrao de renda e da propriedade rural, assim como para
uma alocao ineficaz dos recursos produtivos. As IECR
atuavam em um contexto de forte regulamentao que tinha
dois objetivos bsicos: de um lado, mobilizar e canalizar
recursos para o crdito rural em condies favorecidas, e de
outro, assegurar a participao dos produtores familiares e o
financiamento de alguns cultivos menos dinmicos de grande
importncia para o abastecimento local e a melhor distribuio
dos recursos entre as regies dos pases. As IECR praticavam
taxas de juros muito baixas, o que no impediu que a populao
beneficiada pelo crdito preferencial ficasse restrita e que a
oferta de servios financeiros fosse aquela de maior interesse
dos grandes produtores. Da o reforo da desigualdade na
distribuio de renda.
15.1.1.2 - O papel dos credores informais no financiamento

da produo agrcola
Como o crdito pblico no atingiu a grande massa de
agricultores menos favorecidos, que tm rendas abaixo da
renda mdia rural e no dispem de garantias reais, muitos
continuaram recorrendo aos crditos informais, mesmo
pagando taxa de juros mais elevada.
15.1.1.3 - A disponibilidade de crditos subsidiados no

tem efeitos claros sobre a produtividade agrcola
A operacionalizao dos programas de crdito pode no
ter contribudo, em grande medida, para incrementar a
produtividade agrcola porque, raramente, houve sincronia na
entrega do crdito com as necessidades de recursos em cada
fase do ciclo de produo. Tampouco foram adequados os
prazos de crdito ao tempo de maturao e estacionalidade da
produo agrcola. Alm disso, as instituies especializadas
no permitiram que os produtores respondessem de maneira
flexvel e eficiente s oportunidades de investimento.
15.1.1.4 - A pequena viabilidade a longo prazo das iecr

Foram poucas as instituies especializadas que
conseguiram assegurar sua viabilidade financeira e sua
autonomia de recursos no longo prazo. Esse problema deveu-
se, em parte, ao fato de que as IECR no fizeram esforos para
diversificar as fontes de recursos, havendo pouca mobilizao
da poupana local, e poltica de taxas de juros. 69 A dupla
restrio fez com que os bancos agrcolas se tornassem
dependentes dos recursos provenientes dos Bancos Centrais,
dos oramentos pblicos ou das agncias e dos fundos
internacionais. Esta dependncia reforou a tendncia das IECR
de estabelecer um racionamento creditcio sob duas: muito
crdito para poucos produtores ou pouco crdito para muitos
produtores.
15.1.1.5 - Os problemas de recuperao dos emprstimos

As IECR, em grande parte, caracterizaram-se por altas
taxas de crditos inadimplentes e morosos, que contriburam
para a sua inviabilidade financeira e para a dependncia do
oramento pblico.
Os muturios do crdito, com muita freqncia,
apresentaram baixo reembolso dos crditos, utilizaram os
recursos para fins no agrcolas ou forneceram informaes
fraudulentas, dificultando o controle e a avaliao da poltica de
crdito rural.
O problema dos crditos morosos ou inadimplentes
grave na medida em que tem outros efeitos secundrios, que
vo mais alm da relao IECR agricultores. So eles: (i)
desestmulo participao de outros intermedirios financeiros,
em particular bancos comerciais, no financiamento da
agricultura; (ii) desconfiana crescente e recproca entre os
pequenos agricultores e as agncias governamentais; (iii)
aumento da dependncia da IECR das decises polticas.
15.1.1.6 - Um balano das instituies especializadas de

crdito rural
O carter geral dos problemas das IECR em quase todos
os pases em desenvolvimento permite definir um padro de
interveno dessas instituies que reflete, em ltima instncia,
sua dificuldade em oferecer mais servios a um nmero maior
69 A pequena viabilidade relaciona-se tambm com a tendncia elevao

excessiva dos custos de transao e limitao dos servios.

de clientes e preservar seus objetivos originais e um grau
mnimo de eficincia e sustentabilidade.
A interveno das IECR est determinada pela introduo
de critrios polticos nas decises econmicas sobre a alocao
do crdito que, segundo alguns autores, aumentam tanto os
custos de transao das atividades previamente
regulamentadas, como sua ineficincia. Dessa forma, as
inovaes financeiras observadas so, na maior parte dos casos,
apenas defensivas, como resposta s diferentes regulamentaes
tais como quotas no portflio e limites s taxas de juros (Adams &
Graham, 1984, p. 315).
O problema est na lgica do paradigma das IECR, em
que se tentou encontrar solues unidimensionais para
problemas complexos. A oferta de crdito, sem a vinculao
com outros servios financeiros e tambm produtivos que a
agricultura requer, no basta para tornar rentvel tanto a
agricultura como a prpria intermediao financeira no meio
rural.
O diagnstico crtico insiste, pelo contrrio, na
necessidade de privilegiar uma cadeia de causalidade diferente
do crdito autnomo. Nesse caso, o modelo pressupe um
predomnio da lgica financeira, em que o crdito d o
incentivo necessrio para que a produo agrcola responda em
termos de demanda por recursos. J em um modelo alternativo
de crdito dirigido pela demanda, a causalidade a seguinte
(von Pischke & Adams & Donald, s.d., p. 20-1):
Quadro 30: Causalidade da Demanda de Crdito
Aumento da Maior Demanda de

Atividade Servios
Econmica Financeiros
Expanso do
Sistema de
Crdito
A cadeia de causalidade ope-se idia do enfoque do

crdito autnomo e procura enfatizar as prcondies da
dinmica produtiva que permitiro que o crdito estimule,
efetivamente, o crescimento da produo. Se no esto
presentes as prcondies relacionadas existncia de
alternativas de investimento rentveis, na maioria dos casos a
oferta de crdito ter poucos efeitos. Dito de outra maneira, a
taxa de lucro esperada um determinante do efeito que o
crdito pode ter sobre a produo.
15.1.2 - Critrios de desempenho e organizao institucional das IECR

O nvel e a evoluo dos custos de transao so
indicadores para julgar o desempenho das instituies de
crdito. As IECR tendem a funcionar com altos custos de
transao, pois o Estado exige que concedam crdito baseado
em regras que fixam administrativamente os montantes, os
prazos, as taxas de juros e as garantias. A fixao
administrativa das regras do crdito e de suas condies de
pagamento tende a aumentar os custos de transao dos
credores porque necessrio instrumentar mecanismos para
alcanar os objetivos fixados e para avaliar seu grau de alcance.
Os custos de transao dos muturios so igualmente
elevados, j que os crditos em espcie, as quotas fixas de
crdito ou a especificao da utilizao dos recursos tendem a
destruir uma das propriedades essenciais do crdito, qual seja
sua intercambiabilidade (Adams & Graham, 1984). A
intercambiabilidade permite converter os recursos provenientes
do crdito em qualquer tipo de bens e servios disponvel no
mercado, como forma de aproveitar as oportunidades de
investimento existentes. Uma alocao administrativa de
crdito, que restrinja o campo das decises de produo, tende
a gerar ineficincia alocativa e financeira, comprometendo, at a
capacidade de pagamento dos emprstimos. Crditos em
espcie, por exemplo, podem estimular o surgimento de um
mercado secundrio para esses insumos, que permite aos
muturios substituir os recursos emprestados em espcie por
dinheiro, pagando uma taxa de desconto que aumenta o custo
de transao e a taxa de juros efetiva.
Se as restries utilizao do crdito rural inibem sua
intercambialidade, a liquidez intrnseca a esse crdito permite
ao muturio, por sua vez, a utilizao dos recursos postos a sua
disposio de maneiras variadas. No existe garantia que essa
liquidez ser efetivamente utilizada na expanso da produo e
no em um aumento do consumo ou no financiamento de
gastos contingentes. Com freqncia, o desvio dos recursos
subsidiados do crdito explica porque os subsdios e a expanso
creditcias no ampliaram, de forma proporcional, a capacidade
produtiva da agricultura.
Tem que se considerar que os fatores que influenciam as
decises de produo, assim como os usos alternativos do
crdito, so mltiplos e complexos e no se resumem ao custo
mais alto ou mais baixo do capital. Assim, preos atrativos dos
produtos e dos insumos podem ser, em certos casos, um
estmulo mais eficiente para conduzir os agricultores adoo
de novas tecnologias.
O problema dos altos custos de transao e o do baixo
efeito produtivo dos subsdios da poltica de crdito rural
traduz-se em uma alocao de recursos ineficiente, que tende a
concentrar a renda e a repartio da riqueza. Do conjunto de
razes que provocaram o baixo desempenho dos programas de
crdito subsidiados, pode-se destacar duas importantes
caractersticas das IECR: o carter unidimensional de sua
atividade e a poltica de taxas de juros baixas.
15.1.2.1 - Efeitos de uma atividade creditcia

unidimensional
A maior parte das IECR trabalhou com uma lgica
unilateral de concesso de crdito, sem a concesso de outros
tipos de servio. As IECR desenvolveram, unicamente, a
dimenso oferta de recursos, em detrimento da coleta desses
(Adams & Vogel, 1986).
A atividade financeira consiste na intermediao entre os
agentes que desejam poupar e os agentes que, para investir,
devem recorrer ao crdito. Essa intermediao financeira se
traduz, ento, em uma dupla atividade: a mobilizao da
poupana e a alocao de crditos. Mas, por que foi dado um
carter unidimensional ao funcionamento das IECR? Que efeitos
negativos tm a no mobilizao da poupana rural?
i) Razes para a no mobilizao da poupana rural
As IECR foram criadas com o objetivo prioritrio de
garantir o acesso dos produtores rurais ao crdito, pois as

dificuldades na tomada do crdito foram consideradas o
principal obstculo ao desenvolvimento agrcola. Esse
diagnstico determinou a estratgia de ao das IECR, qual seja
o privilgio dado oferta de crdito contra a mobilizao de
poupana por meio da coleta de depsitos.
Dois outros elementos se associaram ao diagnstico das
IECR e dificultaram a definio de aes que garantissem a
mobilizao da poupana local. Por um lado, a suposio de
que os pequenos agricultores, em especial os mais pobres, no
podem, ou no desejam, poupar e, por isso, so pouco sensveis
a taxas de juros atrativas; e, por outro lado, o objetivo de ofertar
um crdito barato, que no permitiu s IECR instrumentar uma
poltica de mobilizao de poupana por conta do controle das
taxas de juros ativas.
O paradigma dos mercados financeiros rurais critica a
idia de que pequenos agricultores no tm capacidade de
poupar, afirmando que a partir dessa suposio ... se criam
poucas oportunidades ou poucos incentivos no meio rural para
poupar. Com rendas reduzidas, incentivos dbeis e poucas
oportunidades de poupar, pouca poupana rural foi canalizada para os
mercados financeiros rurais (von Pischke & Adams & Donald,
s.d., p. 314). No meio rural existe, todavia, capacidade de
gerao de poupana de curto prazo, especialmente nos
perodos de safra. O autofinanciamento, as relaes de
solidariedade entre os agricultores e, at mesmo o
desenvolvimento de um mercado de crdito informal so
manifestaes que evidenciam a existncia de uma poupana
rural.
J os controles de taxas de juros ativas traduzem-se em
taxas de juros passivas ainda mais baixas e so, nessa medida,
um obstculo s instituies para motivar os poupadores. As
regulamentaes estatais para orientar o crdito agricultura
tampouco constituram um incentivo para mobilizar a
poupana, j que as instituies credoras podiam dispor das
facilidades de redesconto preferencial no Banco Central.
ii) Efeitos da no mobilizao
O principal efeito uma fragmentao dos mercados
financeiros rurais, na medida em que a concesso de crdito e
seus mecanismos de circulao aparecem desconectados da

atividade de coleta de depsitos e dos mecanismos de
circulao de poupana rural. O resultado que as poupanas
rurais no passam pelas IECR, escapando do seu mbito de
circulao e permanecendo desligadas do funcionamento
cotidiano das IECR e at mesmo da economia local.
Outro efeito o isolamento das instituies que no tm
coleta prpria de recursos e que, por isso, passam a depender
mais dos fundos pblicos ou das agncias internacionais de
desenvolvimento. Seu acesso s informaes relevantes sobre
os mercados financeiros rurais permanece limitado. Assim, ao
mesmo tempo em que essa situao cria um certo
descompromisso das instituies em relao realidade na qual
esto inseridas e que deveriam contribuir para transformar,
gera, tambm, uma percepo distorcida nos agricultores, que
tendem a considerar tais instituies como um favor do
governo ou uma interveno benevolente a ser aproveitada.70
Os muturios no aparecem na instituio como clientes de um
mercado que deveria desenvolver-se, mas como beneficirios
de fundos pblicos apenas. E quando uma instituio v seus
clientes somente como muturios perde informaes muito teis sobre
o comportamento poupador desses clientes, que poderiam lhe ajudar a
estimular melhor sua solvncia (Adams & Vogel, 1986, p. 486).
Um terceiro efeito est relacionado ao alto percentual de
inadimplncia, pois, na medida em que os crditos e a
poupana rural esto desligados, as instituies tm pouca
capacidade de recuperao dos seus emprstimos por meio de
mecanismos de compensao, ou do bloqueio de contas de
depsitos dos muturios em atraso.
Em resumo, as IECR, ao no desenvolverem uma
atividade de mobilizao e coleta de poupana local, perdem
uma importante fonte de informao sobre a economia rural e
sobre seus atores e tornam-se mais dependentes dos recursos
pblicos e/ou internacionais. Tais problemas traduzem-se em
70 Os muturios sentem-se menos obrigados a pagar fundos provenientes do governo ou

do estrangeiro, do que quando as fontes de recursos dos financiamentos so as
poupanas da comunidade (Adams & Graham, 1984, p. 316). Os muturios
pagaro seus crditos certamente mais rpido e os credores faro mais esforos para
recuper-los se os fundos em questo provm de pessoas vizinhas do que se vm do
governo ou de doadores (Adams & Vogel, 1986, p. 486).

um racionamento creditcio, que, por sua vez, facilita a
concentrao de recursos entre os produtores com melhores
garantias, o clientelismo, o desvio de recursos71 e a corrupo,
pois os critrios polticos para a concesso de crdito
subsidiado, em prejuzo dos critrios econmicos e financeiros,
tornam-se mais freqentes na seleo dos beneficirios. A
conseqncia a provvel marginalizao dos agricultores os
mais pobres, sem dvida que no ocupam posio relevante
no circuito poltico de alocao do crdito rural.
O resultado a mdio prazo uma disciplina financeira
dbil por parte dos muturios do crdito e a formao de uma
cultura de no pagamento, que se desenvolve com maior
rapidez medida em que se generaliza o racionamento
intensivo ou extensivo.
15.1.2.2 - Efeitos das baixas taxas de juros

A poltica de taxas de juros baixas foi usada como
instrumento para atingir e beneficiar aos agricultores mais
pobres, mas no alcanou seus objetivos.72 Foram vrios os
seus efeitos negativos, que se somaram, e agravaram, s
conseqncias da no mobilizao de poupana.
Um dos efeitos foi reforar a perda gradual da
viabilidade financeira de instituies que trabalham
compulsoriamente com taxas de juros controladas e
subvencionadas. Entre outras razes, a viabilidade reduz-se
porque as baixas taxas de juros significam um baixo
rendimento das operaes bancrias e porque, como se afirmou,
limitam a capacidade de mobilizao de poupanas voluntrias
por parte das IECR. Alm disso, as taxas de juros
subvencionadas no permitem s instituies de crdito
administrarem os altos nveis de risco que resultam da
71 A maior incerteza dos rendimentos agrcolas, assim como a menor taxa de

rentabilidade associada aos investimentos nesse setor, alimentam a tendncia de
desvio dos recursos financeiros. A intercambialidade do crdito facilita esse
desvio.
72 Os crditos baratos no incrementaram a produo e nem estimularam a adoo de
novas tecnologias e freqentemente fracassam na sua inteno de atingir os pobres
rurais (Adams & Vogel, 1986, p. 483).

variabilidade caracterstica da atividade agrcola e aumentam
sua exposio frente inadimplncia.
Outro problema est no fato de que o Estado, ao
procurar compensar com baixas taxas de juros tratadas como
uma poltica de second best os efeitos negativos da poltica
macroeconmica, s conseguiu uma compensao assimtrica.
Afinal, todos os agricultores sofrem o efeito negativo do
contexto macroeconmico, mas somente alguns deles, os que
garantem o acesso ao crdito barato, recebem a compensao.
Tm-se a um efeito negativo sobre a distribuio de renda a
partir da alocao ao crdito rural com taxas de juros
subsidiadas.
Os efeitos do subsdio financeiro sobre a distribuio da
renda podem ser diretos e indiretos. O efeito direto consiste na
transferncia de recursos. regressivo, no somente porque
nem todos os produtores recebem o crdito subsidiado, mas
porque o subsdio diretamente proporcional ao montante de
crdito recebido quanto maior for o emprstimo, maior o
benefcio decorrente do subsdio. Na medida em que h uma
correlao entre os montantes de crdito, por um lado, e a
riqueza, a influncia social e o poder poltico, por outro, os
grandes muturios recebem um subsdio importante, enquanto que os
pequenos recebem um subsdio pequeno. A maioria dos agricultores
que no recebem crdito no gozam em absoluto do subsdio (Adams
& Vogel, 1986, p. 480).
O efeito indireto resulta de que o acesso, ou no, ao
crdito subsidiado afeta o crescimento potencial da renda dos
produtores. Esse efeito pode ter um impacto muito importante,
porque o acesso ao crdito permite superar a restrio
oramentria, aumentar a capacidade produtiva e adotar novas
tecnologias. O efeito das baixas taxas de juros sobre a
distribuio da renda , ento, duplamente regressivo,
provocando maior concentrao de renda.
Os produtores que recebem o subsdio tero uma grande
motivao para aumentar seu endividamento com o objetivo de
captar maior volume de recursos, solicitando, at mesmo, mais
crdito do que podem utilizar uma maneira socialmente til. A
contrapartida que os produtores que no conseguem acesso aos
crditos formais podem deixar passar oportunidades vantajosas de

investimento, implicando uma menor eficcia na alocao de
recursos (von Pischke & Adams & Donald, s.d., p. 10).
Para concluir, pode-se resumir da seguinte maneira os
efeitos das baixas taxas de juros subsidiadas que caracterizaram
a maior parte das operaes das IECR:
Inviabilidade financeira das instituies/programas
de crdito;
Racionamento creditcio ineficiente do ponto de vista
econmico e socialmente injusto;
Efeito regressivo sobre a distribuio de renda;
Menor eficcia na alocao de recursos;
Tendncia ao desvio dos recursos.
Por tais razes, o paradigma dos mercados financeiros
rurais sustenta que a alternativa para o financiamento das
atividades agrcolas situa-se entre assegurar a poucos
favorecidos um crdito barato ou assegurar um crdito a custo
normal a todos aqueles que tm oportunidades de investimento
individual e socialmente vantajosas.
As polticas de taxas de juros baixas escolheram a
primeira alternativa e, ao mesmo tempo em que reduziram a
viabilidade financeira das IECR, contriburam para aumentar a
concentrao de renda. O paradigma dos mercados financeiros
rurais prope a segunda alternativa.
15.2 - Paradigma dos Mercados Financeiros Rurais

O diagnstico crtico sobre o funcionamento das IECR,
estabelecido pelos autores do paradigma dos mercados
financeiros rurais, mostra que a concesso de crdito rural
subsidiado no alcanou seus objetivos: (a) poucos agricultores
receberam os crditos subsidiados, que se concentraram nas
mos dos produtores mais estruturados, (b) o efeito do subsdio
sobre a produo, a produtividade e a adoo de novas
tecnologias foi em toda parte menor do que o esperado, (c) o
subsdio mecanizao teve efeitos negativos sobre o emprego
rural, (d) o subsdio agravou a desigualdade na distribuio da
renda no meio rural.
A razo central dos fracassos dos programas de crdito
subsidiado para a agricultura encontra-se nas hipteses
equivocadas feitas pelos defensores das IECR sobre o
comportamento dos agentes econmicos envolvidos no
financiamento agricultura. Essas hipteses impediram uma
compreenso das condies reais de desempenho do
financiamento agrcola e da maneira como funcionam os
mercados financeiros rurais. A seguir, sero apresentadas as
contribuies tericas dos autores vinculados ao paradigma dos
mercados financeiros rurais. Da sairo os elementos de uma
reforma bemsucedida da poltica de crdito agricultura, de
acordo com a viso dos autores mencionados.
15.2.1 - Propostas tericas sobre o funcionamento do financiamento no

meio rural
O paradigma dos mercados financeiros rurais
estabeleceu algumas hipteses novas sobre o funcionamento da
dinmica financeira no meio rural. A trama das novas
pesquisas tece-se ao redor de trs questes inter-relacionadas:
(i) a caracterizao dos mercados financeiros rurais, (ii) os
problemas de assimetria da informao e (iii) a reinterpretao
do setor informal e seu papel.
15.2.1.1 - Caracterizao dos mercados financeiros rurais

A conceituao dos mercados financeiros rurais constitui
um esforo terico para analisar os principais problemas do
desenho dos programas ou das instituies de crdito rural.
Com essa conceituao, abriu-se uma perspectiva nova no
estudo do crdito agricultura, que enfatiza a funo de
intermediao financeira.
Um mercado financeiro rural consiste nas relaes entre
compradores e vendedores de ativos financeiros que atuam nas
economias rurais. Essas relaes esto baseadas em transaes que
incluem pedir emprestado, emprestar e transferir os direitos de
propriedade sobre os ativos financeiros. Os direitos de propriedade
consistem em ttulos de dvida e ttulos de propriedade. Os ttulos da
dvida so promessas de pagamento. Os ttulos de propriedade do a
seu proprietrio direitos de acesso, uso ou controle (von Pischke &
Adams & Donald, s.d., p. 4).
Nos mercados financeiros rurais, a intermediao recai
no tanto sobre as instituies formais provedoras de crdito,
mas nos agentes envolvidos na produo, na distribuio e no
consumo. A presena e a ao desses intermedirios depende
da existncia prvia de uma demanda de intermediao por
parte dos indivduos, das famlias e/ou das empresas (agrcolas
ou outras), que participam nos mercados rurais de bens e
servios. Isso significa que a dinmica produtiva domina a
financeira.
A funo dos intermedirios consiste em reciclar as
poupanas dos indivduos e das firmas e transferi-las aos
agentes que demandam recursos reais e que, para isto, devem
recorrer ao crdito. E reunir os fundos dos poupadores e reparti-
los entre os muturios faz que o papel dos agentes financeiros
seja, em grande parte, um papel passivo (von Pischke & Adams
& Donald, s.d., p. 5).
As caractersticas gerais dos mercados financeiros rurais,
segundo o paradigma dos mercados financeiros rurais, so:
a) A coexistncia de setores formal e informal com taxas de
juros diferentes;
b) Uma taxa de juros que no cumpre sua funo de equilibrar
a oferta e a demanda de crdito, dando margem ao
racionamento creditcio;
c) A segmentao local de mercados e das condies de
crdito;
d) Os fortes laos, sobretudo no setor informal, entre as
transaes creditcias e as transaes nos mercados de bens e
servios;
e) A especializao dos operadores do setor formal no
atendimento de uma clientela com alto nvel de renda e com
garantias jurdicas quanto posse da terra.
Para explicar o funcionamento de mercados com essas
caractersticas, necessrio abandonar o modelo da economia
de mercado monopolista do paradigma das IECR, assim como o
de mercado de concorrncia. A explicao mais adequada foi
elaborada a partir do enfoque da informao imperfeita e da
assimetria da informao, que aparece como uma extenso mais

rigorosa das principais instituies do paradigma dos mercados
financeiros rurais.73
15.2.1.2 - Enfoque da informao imperfeita e da

assimetria da informao
O enfoque da informao imperfeita, aplicado
explicao do funcionamento dos mercados financeiros rurais,
ressalta trs problemas centrais, decorrentes da assimetria da
informao entre credores e muturios e do tempo transcorrido
entre a concesso do crdito e seu reembolso.
a) O problema da avaliao.
A probabilidade associada ao
pagamento, ou no, do crdito diferente para cada
muturio e a determinao do risco de cada muturio tem
um custo. Dito de outra maneira, o credor enfrenta um
problema de seleo adversa. A seleo adversa existe se o
credor no pode, a um custo razovel, distinguir entre os
bons e os maus muturios, em termos dos rendimentos
esperados dos projetos financiados.
b) O problema dos incentivos.Trata-se dos incentivos necessrios
para assegurar que o muturio atuar de modo a aumentar a
probabilidade de reembolso. Esse problema pode ganhar
maiores propores ao se deparar com um risco moral, em
que um contexto de incerteza pode significar rendimentos
menores aos antecipados, no por m conduo do projeto,
mas por fenmenos que escapam vontade do muturio e
que o credor no pode avaliar sem incorrer em custos.
c) O problema da obrigao de pagamento(enforcement). Relaciona-
se com as dificuldades e a capacidade do credor para obrigar
o muturio a reembolsar o crdito concedido.
Esses trs problemas tm caractersticas especficas nos
mercados financeiros rurais e a dinmica desses mercados est,
em grande parte, na maneira como os diferentes intermedirios
financeiros resolvem os mesmos. O enfoque da informao
imperfeita sustenta que so as respostas dos mercados a esses trs
73 O enfoque da informao imperfeita provm da chamada Economia das

Instituies, sobre a qual pode-se ver uma apresentao geral em Bardhan
(1989a), Nabli & Nugent (1989); e Hoff & Stiglitz (1990). No XXXCaptulo 7
deste manual feita uma apresentao sinttica desse enfoque.

problemas (individual ou conjuntamente) que explicam as
caractersticas observadas nos mercados rurais de crdito (Hoff &
Stiglitz, 1990, p. 237).
O enfoque da informao imperfeita aponta alguns
dispositivos indiretos e diretos para enfrentar os problemas de
avaliao, incentivos e da obrigao de pagamento:
i) Mecanismos indiretos ou contratuais
Os mecanismos indiretos consistem na definio de
contratos que melhoram a informao do credor sobre o risco
de cada muturio e que definem as aes para reduzir o risco
de no-reembolso. A taxa de juros um elemento central dos
contratos na medida em que pode refletir o risco e os
rendimentos associados aos projetos financiados.
Todo contrato de crdito apresenta um risco, pois o fluxo
de recursos gerado pelo projeto financiado pode ser menor do
que aquele que requer o reembolso desse crdito. Em outras
palavras, existe o risco de que o rendimento bruto do projeto
seja inferior s exigncias referentes ao pagamento do capital e
dos juros estipulados no contrato. Pode-se afirmar que tanto
maior o risco, mais elevada a probabilidade de no-pagamento.
E quanto mais elevado o risco, tambm mais elevada a taxa de
juros exigida pelo credor e aceita pelo muturio, caso seu
projeto apresente rendimento mdios altos.
Os projetos que tm rendimentos mdios altos, mas
riscos elevados, no sero, necessariamente, financiados,
mesmo que a taxa de juros seja correspondente ao risco, pois a
probabilidade de no pagamento pode anular a expectativa da
maior receita decorrente dos juros elevados. O credor com
elevada averso ao risco tende a diversificar seu portflio,
incluindo projetos de menor risco. Nesse caso, precisa reduzir a
taxa de juros, adequando-a ao nvel de rentabilidade e risco
desejados. Ou seja, a ao acauteladora do credor restringir o
crdito e limitar a elevao dos juros (Holf & Stiglitz, 1990).
Isso significa que, mesmo em situaes monopolsticas, os
credores no podem aumentar excessivamente a taxa de juros,
salvo quando optam pelo risco de manter um portflio
composto de projetos com altas probabilidades de no-
pagamento.
A taxa de juros , nesse sentido, um mecanismo indireto
de resoluo dos problemas de avaliao e incentivos, na
medida em que permite fazer uma hierarquizao dos pedidos
de financiamento em carteira de maneira a garantir que os
riscos de inadimplncia se situem dentro de margens aceitveis.
ii) Mecanismos diretos
Os mecanismos diretos esto baseados na obteno da
informao necessria para fazer uma avaliao da solvncia
dos muturios, alm da avaliao da rentabilidade do projeto.
Como a obteno de informao e a avaliao posterior
significam um custo para o credor e tambm para o
muturio , essas atividades podem estabelecer uma taxa de
juros mais elevada do que a que resultaria se a avaliao do
risco ficasse restrita ao risco e rentabilidade dos projetos.
Aqui, a taxa de juros no reflete apenas o risco do projeto, mas
tambm o custo de avaliao do risco do prprio muturio.
A obteno da informao tem um custo diferente para
os diferentes agentes econmicos. Para certos agentes, o custo
pode ser baixo em razo da proximidade e o conhecimento do
muturio, seja pelo fato de pertencer ao mesmo grupo social,
seja pelo tamanho reduzido da comunidade em que se inserem.
o caso dos credores informais, cuja importncia nos mercados
rurais de crdito no diminui automaticamente em virtude do
lanamento de um programa de crdito institucional.
Uma fonte de informao relevante dos credores
informais so os laos que estabelecem com os muturios ao
realizarem com esses outros tipos de transao em outros
mercados. Esses laos podem ser de diversos tipos. Um
comerciante que d crdito em troca do compromisso de venda
da colheita ou de que essa seja vendida por meio de seus canais
de distribuio (lao crditocomrcio), estabelece uma relao
entre os mercados de bens e servios e o mercado de capital.
Com esses, laos o credorcomerciante obtm informao sem
custo sobre o volume de operaes do muturio e um meio
automtico de recuperar seu crdito deduzindo-o do valor da
colheita.
A facilidade dos credores informais para a obteno da
informao a um custo menor explica, pelo menos em parte,
tanto a segmentao do mercado de crdito rural como o nvel
de inadimplncia mais elevado observado nos mercados
formais.
A segmentao dos mercados de crdito rural se
expressa nas diferenas de custos de transao e nas diferenas
de taxas de juros. As garantias exigidas tambm refletem a
segmentao, j que variam de acordo com os diferentes
credores.
As instituies oficiais de crdito rural ainda no
encontraram substitutos adequados para os mecanismos diretos
que os credores informais utilizam para resolver os problemas
de avaliao, incentivos e obrigao de pagamento.
O setor formal, por ter dificuldade para dispor de
informao adequada a custo baixo sobre a solvncia do
muturio, tende a privilegiar os ativos reais como garantia
em particular os ttulos de propriedade da terra. O setor
informal pode aceitar, alm da propriedade, outras garantias,
que vo desde o direito sobre a produo futura at o usufruto
de parte da terra do devedor durante o perodo de mora, ou at
mesmo como liquidao da dvida. Por isso, os bancos
concentram sua atuao em regies ou mercados em que os
ttulos de posse da terra esto garantidos juridicamente e tm
presena insignificante em reas em que as instituies bsicas
esto pouco desenvolvidas.
Em resumo, o enfoque da informao imperfeita mostra
que para os problemas de avaliao, incentivos e obrigao de
pagamento cada um dos segmentos dos mercados financeiros
rurais busca solues diferentes: mecanismos indiretos (taxa de
juros e contratos) no segmento formal e mecanismos diretos
(relaes entre os mercados e proximidade, etc.) no segmento
informal.
A estratgia no segmento formal passiva inclui um
processo de eliminao de clientes em potencial, sobretudo por
meio das taxas de juros e dos custos de transao. A estratgia
do segmento informal ativa e implica recorrer informao
disponvel a baixo custo para selecionar e hierarquizar os
clientes.
O setor informal parece ter certas vantagens
comparativas em relao ao setor formal para enfrentar com
sucesso as necessidades de avaliao, de incentivos e de
obrigao de pagamento. Da talvez a persistncia dos credores
informais nos mercados financeiros rurais, apesar de todos os
esforos por parte das IECR para elimin-los.
15.2.1.3 - Uma reinterpretao do setor informal

No paradigma das IECR, os credores informais exercem
um poder monopolstico em detrimento dos pequenos
produtores rurais. Contrariamente, no paradigma dos
mercados financeiros rurais sustenta que os credores informais
realizam uma funo econmica legtima (von Pischke &
Adams & Donald, s.d., p. 8).
Para explicar porque os credores informais persistem
como fonte importante de financiamento para os agricultores,
apesar de cobrar taxas de juros mais altas do que as vigentes no
setor formal de crdito rural oficial, necessrio estudar sua
ao no meio rural, assim como suas vantagens e desvantagens
competitivas em relao s instituies especializadas.
Uma das vantagens dos credores informais em relao s
instituies formais sua eficincia na realizao do
emprstimo. Aproveitar oportunidades na alocao do crdito
fundamental para a utilizao eficiente dos recursos
financeiros, podendo ocorrer, at mesmo, alteraes na
rentabilidade econmica dos investimentos e aplicaes
produtivas. Pesquisas de campo mostram que o acesso ao
crdito formal supe um prazo longo antes que os fundos sejam
efetivamente alocados,74 ao passo que os credores informais, em
geral, entregam os recursos mais rapidamente.
Tambm preciso que, em razo das mltiplas funes
que os credores informais desempenham nos mercados rurais
de bens e servios (produtor agrcola, comerciante,
intermedirio) e dos muitos laos de parentesco existentes, o
papel desses agentes tende a crescer autonomamente na
medida em que se desenvolvem os mercados rurais e as redes
de comercializao. Por isso, em lugar de elimin-los, as
polticas pblicas que promoveram o crescimento de agricultura e sua
comercializao estimularam tambm o aumento dos intermedirios
74 Von Pischke & Heffernan & Adams (1981) indicam alguns casos em que o
complicado do procedimento demora mais de um ano entre o momento da
demanda de crdito e a finalizao do mesmo.

comerciais e de suas atividades financeiras associadas (Bell, 1990, p.
309). Os credores informais esto em uma situao
privilegiada para captar os fluxos suplementares de rendas que
as polticas determinaram. Assim, possvel afirmar que se
estabeleceu um forte lao entre os fundos institucionais
agricultura e as atividades dos credores informais.
O enfoque da informao imperfeita destaca a
interdependncia dos dois segmentos do mercado de crdito,
pois um aumento nos fundos de recursos do setor formal pode
aumentar o volume de negcios do setor informal. Essa
concepo da dinmica dos mercados rurais contraria o
dualismo presente no paradigma das IECR e, em certa medida,
no paradigma dos mercados financeiros rurais, em que se
contraps instituies formais de crdito e credores informais.
A principal forma de interao entre os setores formal e
informal de crdito rural a intermediao financeira, que
permite que o crdito institucional alimente os circuitos
informais de financiamento. Uma parte da injeo de liquidez
por parte dos bancos cai no circuito do financiamento informal,
quando esse est bem integrado na economia rural e quando os
credores informais, ao passo que os agricultores, captam uma
parte dos crditos do setor formal.
A onipresena dos credores informais no conjunto de
transaes que os agricultores realizam a outra das suas
vantagens, j que lhes d acesso a uma massa impressionante
de informaes que so importantes para os problemas de
avaliao e de risco moral.
O bom conhecimento que o credor informal tem sobre o
carter, as circunstncias e a capacidade de pagamento dos
muturios potenciais situa-se no centro do sistema de operao dos
credores informais. [Estes] assumem o problema da seleo adversa
muito seriamente... e o resolvem limitando seus emprstimos a um
grupo de clientes conhecidos, que se consolidaram, ao longo de um
certo perodo de anos, em um povo particular ou em um conjunto
reduzido de povos (Bell, 1990, p. 312).75 Dessa maneira, quando
75 A relao construda paulatinamente tem efeitos tambm sobre o

comportamento do muturio, que no conseguir trocar de credor facilmente.
Esse tema ser retomado na XXXLio 16, em que se estudou alguns aspectos

o muturio tem dificuldades para reembolsar o crdito, a
estreita relao que mantm com o credor permite ao ltimo
distinguir se a inadimplncia deve-se m conduo do projeto
ou a circunstncias contingentes, reduzindo-se o problema de
risco moral.
Os laos de parentesco, as regras sociais das pequenas
comunidades e os servios nofinanceiros fornecidos pelos
credores informais favorecem a resoluo do problema da
obrigao de pagamento.76 A continuidade da relao credor
informalmuturio aumenta esta capacidade de exercer a
obrigao de pagamento na medida em que o muturio sabe
que o no-pagamento pode pesar na deciso de no conceder-
lhe novos emprstimos e que, ao estabelecer relaes com outro
credor, tomar tempo e ter um custo elevado.
Os novos conceitos sobre as caractersticas dos mercados
financeiros rurais, dos problemas de informao imperfeita e do
papel dos credores informais conduziram a novas propostas
sobre os instrumentos adequados para apoiar o
desenvolvimento rural, utilizando-se, para tanto, das polticas
pblicas de financiamento para a agricultura.
15.2.2 - Uso dos instrumentos de crdito em uma reforma da poltica de

crdito agrcola
As propostas de reformas advindas do paradigma dos
mercados financeiros rurais derivam do diagnstico crtico feito
da experincia das IECR, assim como dos avanos tericos do
enfoque da informao imperfeita. Taxas de juros mais altas e
flexveis, menos crditos administrativos, maior nfase na
melhora dos servios financeiros ofertados no meio rural,
institucionais que explicam, no somente a persistncia dos mercados informais,

mas tambm o aparente paradoxo que significa ter custos de transao baixos e
operar com taxas de juros altas.
76 Quando, por exemplo, o agricultor vende a colheita ao credor informal ou
mediante seus canais de distribuio, esse credor fica em uma posio
privilegiada para cobrar as obrigaes que o agricultor assumiu em detrimento
dos outros credores formais. Na medida em que o financiamento institucional
permita uma expanso das atividades do muturio, e se o credor informal est em uma
posio que lhe possibilite exercer prioritariamente seus direitos sobre os rendimentos
produzidos pelas atividades do muturio, o crdito institucional melhorar, em geral, os
rendimentos esperados pelo credor informal de seus crditos (op. cit., p. 319).

melhores fluxos de informao e maior mobilizao de
poupana so os eixos dessas propostas, com destaque para os
dois ltimos.
15.2.2.1 - Exigncia de uma maior mobilizao de

poupana
A mobilizao da poupana rural considerada um
mecanismo relevante para acelerar o desenvolvimento agrcola.
A idia duplamente crtica em relao aos paradigmas
anteriores, porque se sustenta que a poupana rural existe e que
deve ser mobilizada e canalizada para a promoo do
desenvolvimento das comunidades rurais.
O argumento sobre a existncia de poupana rural
baseia-se nas caractersticas intrnsecas da agricultura. A
produo agrcola se caracteriza por uma grande liquidez aps as
colheitas e iliquidez antes dessas. As baixas rendas limitam a
variedade de ativos que os camponeses podem adquirir e possuir,
especialmente aqueles que so de grande volume ou indivisveis. Isto
no significa que seu desejo e sua necessidade de poupar no sejam
importantes; quanto mais pobre for a famlia, maior ser a necessidade
de proteo contra emergncias que podem prover os ativos lquidos
(von Pischke & Adams & Donald, s.d., p. 314). Assim, se os
incentivos para poupar como taxas de juros atrativas sobre os
depsitos bancrios fossem suficientes, comprovar-se-ia que a
capacidade de poupana no meio rural muito maior do que o
que supe. Com incentivos, os agricultores provavelmente
desejariam manter mais recursos sob a forma de poupana
financeira. Tais recursos poderiam ser colocados disposio
dos agentes com boas oportunidades de investimento, ou seja,
com rendimentos altos, e que, por isso, estariam aptos a pagar
taxas de juros mais elevadas.
O maior obstculo para mobilizar a poupana rural est
na incapacidade dos sistemas financeiros de propor
instrumentos de poupana atrativos e adequados em relao
aos fluxos de renda dos pequenos agricultores, que acaba por
reforar a idia sobre a inexistncia de fundos significativos de
poupana no meio rural.
A no-mobilizao de poupana resulta em um
racionamento creditcio que afeta os produtores menos
favorecidos e impede as instituies de promover uma melhor
distribuio de renda. A promoo de uma poupana bem
remunerada poderia contribuir mais eficazmente para esses
objetivos redistributivos. Se as IECR no remuneram a
poupana suficientemente, os pequenos produtores mantero
suas poupanas sob formas suscetveis deteriorao do poder
de compra produzido pela inflao e/ou at mesmo sua
dissipao, como ocorre com a morte de um animal mantido
fundamentalmente como reserva de valor.
J a mobilizao de poupana pode melhorar a alocao
de recursos, pois, na medida em que as IECR captarem
poupana, tero maior possibilidade de financiar mais projetos
e aumentar o volume de financiamento. Isso no seria possvel
caso as instituies estivessem sujeitas apenas s polticas fiscal
e monetria dos governos, enfrentando, assim, restries de
fundos.
Alm disso, a mobilizao de poupana tem efeitos
positivos sobre a viabilidade financeira das IECR, pois
instituies que emprestam sem captar poupana tornam-se
dependentes dos ciclos de augeausteridade dos fluxos de
recursos fiscais e internacionais, ou at mesmo inviveis no
decorrer do tempo.
Resumindo, a mobilizao da poupana tem efeitos
positivos na distribuio da renda, na alocao de recursos e na
viabilidade financeira das instituies especializadas no crdito
agrcola, a eliminao da unidimensionalidade das IECR ,
ento, um elemento importante da reforma do financiamento
agricultura.
15.2.2.2 - Melhores fluxos de informao: uso de colaterais

e laos contratuais
Os problemas de risco moral e de seleo adversa so
decisivos na organizao do crdito. A livre circulao da
informao nas comunidades rurais pode facilitar as transaes
creditcias e reduzir outros efeitos negativos decorrentes da
assimetria de informao. Por essa razo, os poderes pblicos
deveriam fazer um esforo para conseguir com que os
mercados creditcios no meio rural incorporem caractersticas
organizacionais que mitiguem ou resolvam os problemas causados
pelas assimetrias de informao (Udry, 1990, p. 251).
Uma das caractersticas organizacionais para tanto
depende, em particular, de um meio ambiente jurdico que
possibilite o uso de colaterais. Os colaterais facilitam a
atividade creditcia uma vez que reduzem o risco de no
pagamento para o credor e constituem um incentivo de
pagamento para o muturio.
O lao contratual entre os mercados, inspirados no
funcionamento dos credores informais, outra caracterstica
organizacional importante.77 A inter-relao entre os mercados
de bens e servios e o mercado financeiro reduz a necessidade
dos colaterais e favorece o crdito aos pequenos produtores que
no disponham de garantias suficientes. O compromisso por
parte do muturio de vender sua colheita ao credor, por
exemplo, reduz os problemas de risco moral e de seleo
adversa, na medida em que a promessa do credor de comprar a
colheita um incentivo forte para o reembolso do crdito.
As duas caractersticas organizacionais descritas podem
ser suprfluas em certos mercados financeiros se existir uma
configurao institucional que assegure o fluxo de informao
entre credores e muturios.78 Isso significa que o desempenho
mais ou menos bem sucedido das instituies e programas de
crdito no independente das caractersticas polticas, sociais
e ideolgicas da sociedade em que funcionam.
Recapitulando os pontos centrais da discusso
apresentada, possvel afirmar que o papel do financiamento
no desenvolvimento rural e os problemas de desenho e
implementao de polticas e programas de crdito rural so
amplamente conhecidos. As duas lies anteriores mostraram
que no existe um enfoque consensual sobre o tema e trs
grandes grupos de reflexes aparecem na literatura sobre o
crdito rural.
De acordo com o paradigma das IECR, o financiamento
concedido pelos credores informais aos agricultores reflete uma
77 Existem laos contratuais entre os mercados quando duas partes se comprometem

em transaes em mais de um mercado e... os termos de cada transao aparecem em um
nico contrato (Udry, 1990, p. 252).
78 Um exemplo desta configurao dado por Udry, (1990) em sua anlise sobre o
funcionamento dos mercados informais de crdito na frica setentrional.
XXXVer o Anexo 10.

situao de monoplio que lhes permite cobrar taxas de juros
muito altas. Esse ponto de vista levou instrumentao de
instituies e programas especializados em crdito rural, cujo
objetivo foi o de prover os pequenos agricultores de crditos
subsidiados.
O paradigma das IECR teve, inicialmente, certo xito,
explicado por duas razes distintas: de um lado, pelo
predomnio da viso keynesiana na conduo da poltica
econmica, que assegurou uma considervel expanso dos
recursos oficiais para a agricultura. Na longa conjuntura de
crdito farto e barato, a ineficincia e os problemas do sistema
oficial de crdito rural eram parcialmente obscurecidos por
alguns resultados positivos, em particular aqueles relacionados
adoo de novas tecnologias (consumo de fertilizantes e
outros insumos qumicos, utilizao de tratores, sementes
selecionadas, etc). Por outro lado, em muitos pases a
introduo do crdito rural subsidiado coincidiu com a
aplicao de vrios programas de desenvolvimento agrrio, que
tiveram forte impacto sobre a dinmica produtiva. Foram
programas que incluram reforma agrria, introduo de novas
tecnologias e investimentos em infra-estrutura de
comercializao, irrigao e transporte.
A despeito do sucesso inicial, o paradigma das IECR foi
severamente criticado por seus resultados. Seus crticos
associaram os problemas mais ou menos generalizados dessas
instituies ao diagnstico errneo dos comportamentos dos
diferentes agentes envolvidos no financiamento das atividades
no meio rural e s polticas inadequadas que da resultaram e
que provocaram distores no funcionamento dos mercados
financeiros rurais. O paradigma crtico prope outro desenho e
outras polticas para o financiamento da agricultura. Trata-se de
deixar que o mercado desempenhe seu papel regulador,
partindo-se do princpio que um mercado financeiro rural livre
de interveno aproximar-se-ia em seu funcionamento do
modelo de concorrncia perfeita.
Matizando a idealizao dos mercados financeiros rurais
como competitivos, desenvolveu-se um terceiro ponto de vista,
cujo eixo central decorre da existncia da informao
imperfeita. O enfoque da informao imperfeita analisou os
problemas relativos informao e os dispositivos que, sob
condies de informao imperfeita, permitem regular os
problemas de risco moral e de seleo adversa. Essa anlise
permite fazer uma releitura dos mercados financeiros rurais a
partir da noo de segmentao e de articulao especfica entre
os setores formal e informal.
necessrio, a partir daqui, fazer uma avaliao do
debate e tirar concluses gerais sobre os elementos que devem
estar presentes em uma poltica de crdito agrcola e na reforma
das polticas existentes. Essa reflexo importante para se
escapar da falsa alternativa: mercado versus Estado, ou, nos
termos do debate estudado: crdito autnomo versus crdito
dirigido pela demanda. So os objetivos da lio seguinte.

Lio 16
16 Avaliao do debate: Crdito Agrcola versus Crdito

Rural
O verdadeiro problema do financiamento agricultura
no se situa na disponibilidade de fundos financeiros passveis
de serem utilizados pelos produtores rurais por meio de
emprstimos, mas sim em um conjunto maior de problemas
relacionados tanto s caractersticas institucionais que definem
o modo de funcionamento dos mecanismos de financiamento,
quanto ao desenho da interveno pblica e dos mecanismos de
apoio agricultura. O estudo das caractersticas institucionais
tomou a forma de uma rediscusso dos temas centrais que
devem ser considerados em uma reforma da poltica pblica de
financiamento agricultura. Em seguida, discutiu-se o papel da
interveno pblica na superao das insuficincias do mercado
e dos problemas de informao e as mudanas necessrias para
assegurar resultados satisfatrios sejam alcanados a partir
dessas alteraes.
16.1 - Aspectos Institucionais do Financiamento

Agricultura
Para dar continuidade discusso, preciso esclarecer,
antes de tudo, que os efeitos de uma poltica qualquer no se
relacionam nica e necessariamente com o tipo de instituio
responsvel por sua implementao, mas, especialmente, com
sua instrumentao e com o contexto institucional que a est
determinando. A utilizao de subsdios, por exemplo, vlida
sob certas circunstncias. Os problemas que criaram
relacionam-se, geralmente, com seu carter indiscriminado, e
no as suas caractersticas intrnsecas. A soluo dos problemas
no a eliminao total dos subsdios, mas novas modalidades
de instrumentao e de utilizao.
baseado nesse ponto de vista que se reexamina aqui os
diferentes problemas e propostas expostas nas lies anteriores.
Trs temas interessam em particular. Primeiro, os aspectos
institucionais relacionados com a intermediao financeira
propriamente dita, ou seja, a mobilizao da poupana e a
demanda de crdito. Em segundo lugar, as concluses
resultantes da anlise sobre os mercados informais relacionadas
associao entre taxas de juros e custos de transao e ao
problema da disciplina financeira e da inadimplncia e suas
contribuies para a reforma das instituies financeiras. Por
ltimo, os aspectos relacionados com a rentabilidade da
agricultura e com o problema do clientelismo.
A anlise dos trs temas estabelece argumentos que
sustentam a viso adotada aqui de que os crditos rurais so
mais relevantes do que aqueles exclusivamente agrcolas.
16.1.1 - Determinantes da intermediao financeira no meio rural

A intermediao financeira a atividade de mobilizao
de poupanas e de sua alocao especialmente por meio de
crditos. A intermediao financeira no mundo rural tem
especificidades que devem ser consideradas no processo de
concepo e desenho das polticas de crdito para a agricultura.
16.1.1.1 - Mobilizao da poupana rural (local)

Mobilizar a poupana rural um ponto central na
reforma financeira, pois a mobilizao dos depsitos tem efeitos
positivos tanto sobre o desempenho das instituies, como dos
programas de crdito agricultura. Aqui, interessa destacar,
particularmente, que a mobilizao da poupana local
aumentar a qualidade dos servios que as instituies de
crdito podem oferecer e o volume de crdito rural e, em
conseqncia, a acumulao de capital na agricultura.
O acesso que os agricultores tiveram aos instrumentos de
poupana bancria em relao ao potencial de poupana que
alguns autores alegam existir nos mercados rurais foi
efetivamente baixo.79 No se deve pensar, todavia, que a nica
79 No existe acordo sobre a capacidade efetiva de poupana rural. Uma dos

pressupostos do paradigma das IECR era que os camponeses eram
demasiadamente pobres para gerar excedentes que pudesse transformar-se em
poupana. O paradigma dos mercados financeiros rurais sustenta, por sua
parte, que as famlias rurais tm uma capacidade importante de poupana voluntria,
mas que as poupanas das famlias esto fortemente influenciadas pelos mercados
financeiros rurais que tentaram desestimular os poupadores (von Pischke & Adams
& Donald, s.d., p. 399). As anlises economtricas de vrios pases mostram que
as propenses mdias a poupar, at as dos pequenos produtores, so

causa da dbil mobilizao da poupana rural seja o desenho
unidimensional das IECR, nem que a vontade das instituies
seja suficiente para mobilizar maiores volumes de poupana
local. Quais so, ento, as condies da mobilizao de
poupana no meio rural?
A primeira condio a relao estabelecida pela
instituio de crdito entre os nveis mnimos de saldo e a renda
mdia dos agricultores. Se essa relao muito alta, no
possvel esperar que os agricultores sejam includos no mercado
de poupana.
Deve-se considerar, tambm, que os instrumentos de
poupana diferenciam-se por sua liquidez relativa, ou seja, pela
facilidade e rapidez com que podem ser convertidos em
dinheiro efetivo. Da resulta, por sua vez, que as formas de
poupana sua maior ou menor liquidez a um custo razovel
sejam mais importantes do que as taxas de juros na mobilizao
da poupana rural.
A terceira condio para a mobilizao de poupana est
nos incentivos que facilitem o acesso dos produtores rurais, em
especial os pequenos produtores, s instituies bancrias. A
proximidade, assegurada por uma ampla rede de agncias
bancrias, no ser suficiente se no estiver acompanhada
desses incentivos. Os incentivos so, em geral, decorrentes de
laos entre a poupana e outros servios, como o acesso ao
crdito em melhores condies (baixos custos de transao,
boas oportunidades e garantias reduzidas) ou a venda da
colheita em condies mais favorveis.
Do ponto de vista da poltica pblica, um esforo
importante para a mobilizao da poupana dar garantias a
essa poupana. O Governo deve esforar-se para manter uma
estabilidade dos preos ou, no caso em que a inflao no possa
ser eliminada, manter taxas de juros superiores inflao para
evitar a reduo do valor real das poupanas e, por
conseguinte, da propenso a poupar.
significativas e que esto relacionadas com os rendimentos esperados das

poupanas.

Nenhum desses esforos, seja por parte das instituies
bancrias, seja por parte dos governos, pode substituir,
contudo, o determinante central da propenso a poupar, ou
seja, o nvel de renda das famlias rurais. A relao poupana
investimento complexa,80 mas no resta dvida que uma
renda monetria crescente condio bsica para uma
poupana crescente.
A mobilizao de poupana supe um esquema
complexo de causas e efeitos que se reforam mutuamente. Se
por um lado, os mecanismos que as instituies formais de
crdito dispem so necessrios, no alcanam sua eficcia
mxima se, ao mesmo tempo, a renda rural no crescer. E
possvel esperar um maior nvel de renda, se o crdito traduzir-
se em uma maior produo. Por outro lado, preciso considerar
que a renda, por si s, no basta. Para que se traduza em uma
maior poupana bancria, necessrio, de novo, que as
instituies de crdito ofeream instrumentos adequados de
poupana e certos incentivos. Do contrrio, a maior renda
produzir entesouramento ou uma poupana que ser captada
pelos mercados informais.
16.1.1.2 - Alocao de crditos

O crdito no um insumo fsico como os outros
insumos que, necessariamente, devem entrar em propores
fixas no processo de produo agrcola. Mesmo considerando-
se o crdito como um insumo, deve-se reconhecer que se trata
de um insumo especfico. Seu uso discricionrio e flexvel,
uma vez que a demanda de crdito , antes de tudo, uma
demanda de recursos que permite ao muturio procurar bens e
servios adicionais que possam ser usados ou no de acordo com os
propsitos declarados na demanda de crdito (Adams & Graham,
1984, p. 321). Por isso, o objetivo de utilizar o crdito como
apoio produo e/ou a um certo tipo de produtores,
certamente um objetivo vlido.
A instrumentao do crdito no levou em conta de
forma adequada, preciso ressaltar, nem as propriedades
80 A complexidade vem das incertezas associadas corrente de rendas futuras esperadas

das atividades planejadas (von Pischke & Adams & Donald, s.d., p. 400).

essenciais do processo de intermediao financeira (a
intercambiabilidade do dinheiro e a funo de intermediao
entre poupadores e muturios) e nem o fato de que a dinmica
produtiva um determinante central da demanda de crdito. E
a oferta de crdito sem demanda prvia estabelece problemas
diferentes, mas igualmente importantes queles criados pela
demanda de crdito sem oferta suficiente. No primeiro caso,
observa-se uma disciplina financeira fraca e o aparecimento de
um mercado secundrio que redireciona os recursos
emprestados a outras finalidades diversas daquelas previstas
na concesso do crdito. No segundo caso, assiste-se a um
racionamento de crdito e, de forma secundria, a um domnio
dos mercados informais na oferta de recursos disponveis para
um certo tipo de produtores.
16.1.2 - A importncia dos mercados informais de crdito

O paradigma das IECR sustenta que o setor formal
capaz de conceder agricultura crditos mais baratos do que os
concedido pelo setor informal. Essa afirmao baseia-se na
comparao das taxas de juros em cada setor, um procedimento
insatisfatrio. Para avaliar os custos do crdito em cada setor,
tambm se deve levar em conta o nvel de risco e os custos de
transao implcitos nos crditos formais e nos informais.
Na lio XXX15 foi visto que, por causa dos dispositivos
especficos que utilizam para resolver os problemas de
avaliao e de incentivos e a obrigao de pagamento, os
crditos formais traduzem-se em altos custos de transao,
particularmente para os requisitantes de crdito menos
favorecidos. Ao contrrio, na medida em que os credores
informais tm acesso mais fcil informao sobre o
requisitante, os custos de transao desse crdito podem ser
nulos ou muito baixos. Assim, se o setor formal no funciona
com taxas de juros subvencionadas, o custo total do crdito
para os pequenos produtores de cada setor podem ser
considerados equivalentes ou inferiores no setor informal.
Quadro 31: Taxa de Juros e Custo de Transao: Setores

Formal e Informal
SETOR FORMAL SETOR INFORMAL

Taxa de Juros Baixa, se subsidiada Muito alta
Custos de Transao Muito altos Quase nulos
A diferena prevalecer, nesse caso, na qualidade do

servio e, em particular, na eficincia com que o crdito chega
ao agricultor. Partindo dessas consideraes, pode-se dizer que
os credores informais esto melhores colocados do que as
instituies formais para a concesso do crdito.
O que se conclui, ento, que o paradigma das IECR
justificou com base em um clculo errneo do custo total de
crdito os esforos governamentais para eliminar aos credores
informais do financiamento agricultura. Da que a menor
participao desses credores no montante do crdito, resultante
dos esforos bem sucedidos do governo, junto com a
dificuldade que as instituies formais parecem ter para tratar
com pequenos muturios e/ou poupadores dispersos
geograficamente, traduziram-se no cancelamento dos servios
financeiros para agricultores de pequeno porte.
A persistncia dos credores informais no meio rural,
apesar das menores taxas de juros e dos subsdios implcitos no
crdito formal, explica-se, muito provavelmente, pela
alternativa que o setor oferece para a concesso de emprstimos
de pequeno volume e pela proviso ocasional de outros
servios teis, como a comercializao da colheita do muturio
do crdito.
A estreita relao que, geralmente, existe entre os
muturios e o credor informal que os financia tambm
importante para entender a persistncia do setor informal. Essa
relao de proximidade faz que, raramente, os muturios
troquem de credor.
A estreita relao permite explicar o paradoxo das altas
taxas de juros do setor informal apesar dos baixos riscos e
menores custos de informao que tem esse credor, inferiores
aos do setor formal. Pode-se sustentar que as altas taxas de
juros dos mercados informais provm de um custo de
oportunidade ou de uma renda de localizao. Afinal, os custos
de transao dos credores informais tendem a ser baixos porque
seus muturios so conhecidos. Se algum muturio procurar os
servios de outro credor, os custos de transao do novo credor
sero elevados, j que teria que recolher informaes sobre o
muturio que no conhece. Sabendo disso, o primeiro credor pode
obter uma renda econmica igual diferena entre o custo de
transao do seu competidor mais prximo e seu prprio custo
(Siamwalla et al., 1990, p. 289).
necessrio reavaliar o papel e o aporte dos credores
informais em uma estratgia pblica de financiamento
agricultura. O conhecimento que esses agentes tm do carter,
das circunstncias pessoais e da capacidade de pagamento dos
pequenos agricultores, assim como da evoluo dos mercados
de bens e servios, permite-lhes identificar, com um custo e um
risco mais baixos do que os das instituies formais, as
oportunidades de investimento mais rentveis, tanto do ponto
de vista da dinmica financeira como da dinmica produtiva.81
Esse conhecimento, que , como j se disse, um elemento
importante na atividade creditcia informal, poderia ser
utilizado pelos credores do setor formal. Os credores informais
poderiam ser empregados, por exemplo, como agentes das
referidas instituies.82 Os novos programas de apoio
financeiro agricultura deveriam, portanto, apoiar-se
organicamente nas redes locais de financiamento informal, se
possvel organizadas pelos prprios produtores e/ou pela
comunidade em geral.
16.1.2.1 - Determinantes de uma poltica de taxa de juros

A taxa de juros um dispositivo central da
regulamentao dos mercados financeiros. Seu nvel afeta as
decises de investimento, de poupar e de conceder crditos dos
agentes econmicos e, por isso, seu movimento influi muito
sobre o desempenho global dos mercados financeiros e sobre o
81 Esse papel vital do mercado informal na identificao de novas oportunidades para as

transaes financeiras, na introduo de novos instrumentos e processos financeiros ou
de novas tecnologias para apreciar os riscos e a criao de novos mercados tem sido pouco
apreciada na literatura ou pelos policy makers (von Pischke & Adams & Donald,
s.d., p. 47).
82 A intermediao importante que indubitavelmente existe implica que alguns credores
informais j esto atuando de fato como agentes [do sistema formal]. Conseqentemente,
essa proposio regularizaria seu status e talvez permitiria aos bancos concentrar-se
mais fortemente na mobilizao dos depsitos rurais (Bell, 1990, p. 323-4).

nvel de atividade da economia. Da a concluso que qualquer
tipo de administrao da taxa de juros que signifique uma
menor flexibilidade de seus movimentos afetar a capacidade
de mobilizaodistribuio de riscos dos mercados
financeiros.
Se a taxa de juros for fixada, por exemplo, a um nvel
relativamente baixo, ter um efeito negativo sobre as decises
do credor de conceder crditos, na medida em que as receitas
geradas pelos juros representam uma parte importante de seu
rendimento total. E uma reduo destes rendimentos afeta a
vitalidade dos mercados financeiros rurais, assim como sua habilidade
e sua vontade para realizar uma intermediao financeira eficaz de
uma maneira socialmente adequada (Adams & Graham, 1984, p.
319). Por isso, deve-se considerar, na formulao das polticas
pblicas de crdito, que uma maior flexibilidade nas taxas de
juros uma condio importante para um desempenho
adequado das instituies de crdito agricultura.
A flexibilidade nas taxas de juros no significa, ao
contrrio do que diz o paradigma dos mercados financeiros
rurais, que o objetivo deva ser em todos os casos manter taxas
de juros reais positivas (Adams & Graham, 1984, p. 320).83
Flexibilidade aqui tem outro sentido.
Significa que a definio da taxa de juros deve ter em
conta tanto as diferentes condies reais que enfrentam os
muturios sua rentabilidade antecipada ,84 como as
exigncias de rentabilidade no longo prazo das instituies
creditcias. Dito de outra maneira, necessrio identificar
antecipadamente os objetivos que devero ser atribudos
poltica de taxa de juros: conceder crdito barato apoiado em
subsdios pblicos ou cobrir os custos e os riscos das
instituies ou ambos.
83 Sobretudo porque, em pases com taxas de inflao elevadas, isso significaria

taxas de juros muito altas, que freariam qualquer projeto de inverso. Uma
poltica indiscriminada de altas taxas de juros reais teria ainda outros efeitos
negativos do ponto de vista da poltica macroeconmica (von Pischke & Adams
& Donald, s.d., p. 391).
84 Isso significa que, mais do que fixar uma nica taxa de juros, a poltica de crdito
agricultura deve refletir a heterogeneidade dos produtores mediante um leque
de taxas de juros.

Caso a deciso seja manter os subsdios, o problema
definir as melhores modalidades para canaliz-los. Caso
prevalea a idia de que a taxa de juros deve ser
suficientemente alta para compensar os poupadores e permitir
s instituies financeiras cobrir seus custos de funcionamento,
o problema diferente, sendo necessrio evitar que essa poltica
leve eliminao dos projetos de investimento menos rentveis
do ponto de vista econmico, mas socialmente importante.
Embora a taxa de juros seja importante nas decises de
produo, no o nico critrio na formulao dessas decises.
As expectativas dos produtores em relao ao comportamento
futuro dos mercados, o risco efetivo e percebido e os custos de
transao tm um papel igualmente importante, mas
diferenciado segundo os setores e os muturios. Os custos de
transao podem, at desempenhar um papel mais importante
nas decises dos pequenos agricultores de solicitar crdito s
instituies formais ou aos credores informais do que a prpria
taxa de juros.85
16.1.2.2 - Problemas gerados pela inadimplncia e pela

disciplina financeira dbil
As instituies ou os programas de crdito agrcola
enfrentam, de maneira generalizada, um srio problema de
crditos vencidos.86 O que explica essa situao? Ao contrrio
do que sugere o paradigma dos mercados financeiros rurais,
no apenas um resultado direto do desenho das IECR, nem das
regulamentaes pblicas para orientar o crdito agricultura.
O problema mais complexo.
A incapacidade de pagamento dos muturios do crdito
agrcola pode se dar, em primeira instncia, por razes
conjunturais ou estruturais. No primeiro caso, pode tratar-se de
uma incapacidade momentnea como conseqncia de fatores
conjunturais no controlados pelo produtor (clima, pragas e
85 Foi observado, por exemplo, que, no caso dos pequenos muturios que tm
acesso ao crdito das instituies formais, a taxa de juros representa
ocasionalmente no mais do que 20% dos custos da transao total.
86 Pelo menos 25% dos crditos no so pagos e dos 75% restantes, uma parte
significativa somente paga graas aos refinanciamentos (Adams & Vogel, 1986,
p. 483).

instabilidade de preos), que so mais importantes e freqentes
na agricultura do que em outros setores. Um bom sistema de
seguros e de estabilizao poderia evitar que esses fenmenos
conjunturais tornassem-se problemticos.
A incapacidade pode ser estrutural, todavia, se for
resultado de elementos e caractersticas mais permanentes do
contexto no qual se desenvolve a produo, como mercados
inadequados, infraestrutura insuficiente, tecnologia
inadequada ou dbil, dotao de recursos baixa, etc. Nesses
casos, o problema no tanto como fazer com que os crditos
concedidos sejam pagos, mas quais devem ser os mecanismos
de apoio aos produtores que contribuiro para reduzir o
conjunto de deficincias estruturais responsveis pela
dificuldade de pagamento dos emprstimos e pelo elevado
nvel de inadimplncia.
Para explicar a incapacidade de pagamento dos
tomadores de crdito, deve-se considerar ainda duas questes,
que existem independentes das razes mencionadas: a possvel
existncia de uma vontade de no pagar e a do no pagamento
como resultado de erros no clculo econmico.
O problema da vontade de no pagar est efetivamente
relacionado ao desenho das instituies de crdito e, em
particular, com seu carter unidimensional, que as faz serem
vistas no como instituies integradas aos circuitos rurais de
intermediao financeira, mas apenas como instituies para a
alocao de recursos pblicos. Os agricultores no vem o
crdito concedido como resultado de uma obrigao contratual
firmada entre eles e a instituio de crdito, mas como uma
relao sem contrapartidas ou, at mesmo, como uma obrigao
do governo que responde a um lao paternalista estabelecido
entre o Estado e os agricultores. Tal percepo confirmada,
ou reforada, pela ausncia de instrumentos coercitivos que
estimulem o pagamento dos emprstimos ou permitam sua
recuperao em caso de inadimplncia. No caso dos pequenos
agricultores, a falta desses instrumentos se deve inexistncia
de garantias reais; j para os grandes produtores, mesmo
existindo garantias e instrumentos, no so acionados em
virtude do poder poltico desses grupos.
O no-pagamento como resultado de erros no clculo

econmico est relacionado com o problema anterior e
decisivo nas consideraes sobre reforma das IECR. A partir da
percepo de que o crdito agrcola no exige contrapartidas,
resta identificar as razes econmicas que os muturios podem
ter para decidir sobre pagar ou no pagar o crdito que
tomaram. A resposta est nos prmios e castigos que cercam
sua deciso (Quadro 32).
Quadro 32: Prmio e Castigo no Pagamento de Emprstimos
PRMIO CASTIGO
Custos de transao de
Possibilidade de receber
PAGAR pagar, negociar e receber o
um maior crdito no futuro.
novo emprstimo.
O montante do crdito no No receber emprstimos e
NO PAGAR pago converte-se em uma riscos de perder os
doao. colaterais.
Uma anlise do incentivo que os muturios tm para

reembolsar ou no o crdito mostra que um fator determinante
na sua deciso est relacionado ao clculo que fazem sobre suas
possibilidades futuras de receber um novo crdito,
eventualmente de volume maior. Considerar tal processo de
deciso importante porque mostra que se a perda para o
credor, no caso do no-reembolso do crdito, no for associada
a uma perda efetiva para o muturio no ter acesso a novos
emprstimos, por exemplo, ,pode-se criar um crculo vicioso
do tipo evidenciado no

Quadro 33.

Quadro 33: Crculo Vicioso na Concesso do Crdito Rural
Crdito
Emprstimos
Acumulao da
Dvida Vencidos e no
pagos
Renegociao/
Refinanciamento
Se os muturios acreditarem que o governo no est

capacitado ou imbudo de vontade para fazer valer os contratos
de crdito o que ocorre, ressaltando mais uma vez, quando a
inadimplncia est dissociada de uma perda real para o
muturio , a disciplina de pagamento se reduzir e, com ela,
tambm diminuir a viabilidade a longo prazo dos programas e
instituies de crdito. Esses dependero da injeo de novos
recursos fiscais ou internacionais para continuar suas funes
de financiamento agricultura.
Do momento em que a dbil disciplina financeira de
pagamento afeta o nvel de capitalizao das IECR, pode
aumentar o racionamento do crdito, reduzindo o nmero de
emprstimos ou seu montante individual. Ao reduzir os
emprstimos, os primeiros clientes descredenciados de novos
emprstimos sero aqueles que tm um prmio de risco mais
alto, em geral os pequenos agricultores. Se for o montante dos
emprstimos que se reduz, aumentar o incentivo ao no
pagamento e se reduzir a importncia dos novos emprstimos
no processo de deciso dos produtores, pois os valores podem
no ser adequados s necessidades dos muturios.
Os problemas gerados pela inadimplncia tm, ainda,
efeitos importantes sobre o comportamento das instituies
financeiras comerciais, acentuando sua resistncia em
emprestar a agricultores. Os resultados da situao que aqui se
descreveu criam um efeito demonstrao negativo, que tende a
orientar o sistema bancrio comercial para ficar ausente dos
mercados rurais, ou, se dentro desse mercado, para compor um
portflio de muturios de maior porte, com custos de transao
mais baixos e menor risco.
16.1.3 - Crdito Agrcola e Crdito Rural

A concepo e o desenho dos programas e instituies de
crdito rural so, sem dvida, parcialmente responsveis pelo
seu desempenho insatisfatrio. Mas seus fracassos tambm so
explicados por razes estruturais, inerentes agricultura dos
pases em desenvolvimento, assim como por razes polticas
ligadas relao que as instituies de financiamento
estabelecem com seus clientes. Os problemas que da resultam
esto associados baixa rentabilidade econmica da agricultura
e utilizao inadequada dos recursos, ou, em outras palavras,
ao clientelismo.
16.1.3.1 - Rentabilidade da agricultura

O credor transforma a incerteza quanto capacidade
futura de pagamento do produtor agrcola em um prmio de
risco, maior do que para aquela incerteza associada a outro tipo
de crdito. A contrapartida bancria para um risco maior
uma taxa de juros alta. Se a taxa de juros, por razes de
poltica, fixa e limitada, as instituies financeiras utilizam
outros prmios para aumentar a receita esperada com
transaes de crdito agrcola. Por isso, a defesa de uma
reforma da poltica de taxas de juros que d maior flexibilidade
a sua fixao.
Por duas razes, contudo, preciso ressaltar que uma
alterao na conduo da poltica de juros no suficiente para
salvaguardar a instituio que emprestou aos agricultores. Se
por um lado, a baixa rentabilidade da agricultura afeta a
solvncia dos muturios relao essa no suficientemente
estudada pelo paradigma dos mercados financeiros rurais ,
por outro, os principais problemas de rentabilidade no esto,
necessariamente, ligados disponibilidade de crdito, como
sustenta o paradigma das IECR. Esses problemas aparecem
como resultado de fenmenos prprios da dinmica produtiva,
como (a) tecnologias pouco adequadas; (b) baixo acesso a
insumos chave e/ou distores nos mercados de insumos; (c)
infraestrutura de comercializao insuficiente e ineficiente; (d)
tecnologias de transformao, etc. Os subsdios s taxas de
juros, por exemplo, no tm nenhum efeito sobre estes
fenmenos.
A rentabilidade do setor agrcola tambm pode ser
afetada pelas polticas de preos agrcolas. Em muitos pases em
desenvolvimento, em que se limitou os preos dos produtos
agrcolas diretamente, por meio do controle administrativo dos
preos alimentares, ou indiretamente, por meio da
sobrevalorizao da taxa de cmbio ou das importaes de
alimentos baratos, a rentabilidade do setor foi afetada. 87
O desempenho das IECR igualmente condicionado pela
vitalidade econmica da agricultura, que enfrentou os efeitos
negativos das polticas de preos, como se afirmou, e de
incentivos industrializao. possvel supor que o mesmo
tipo de instituio, especializada no crdito agrcola,
apresentaria um comportamento auto-sustentvel caso a renda
agrcola tivesse crescido de forma sustentvel.
Dito de outra maneira, as IECR somente alcanaro uma
situao financeira vivel se o setor agrcola alcanar uma
situao de viabilidade econmica a longo prazo. Mas, como a
experincia j demonstrou, essa viabilidade no ser alcanada
automaticamente por intermdio da concesso de crdito
barato, ainda que esse seja necessrio.
E para que o setor agrcola torne-se vivel a longo prazo
e para que o crdito agrcola funcione adequadamente,
necessria incorporar uma lgica de crdito rural, em que o
87 A poltica de second best (crditos baratos) no um mecanismo adequado para

compensar os efeitos das polticas macroeconmicas, j que no resolve os
efeitos do vis antiagrcola das polticas macroeconmicas. Se a atividade
rentvel, no se requer nenhuma subveno para promov-la. Se a atividade
no rentvel, o subsdio permite a produo, apesar da baixa rentabilidade,
mas no modifica as causas estruturais da pouca rentabilidade. No primeiro
caso, o subsdio desempenha apenas um papel de redistribuio da renda e j se
sabe que quem recebe a renda redistribuda so os menos necessitados. No
segundo caso, o efeito sobre a produo depende da permanncia do subsdio,
ou da instrumentao de outras polticas que afetam a rentabilidade, na medida
em que o crdito barato no torna rentvel um investimento no rentvel e em
grande parte capturado pelos mais favorecidos, piorando a distribuio de renda
(Adams & Vogel, 1986, p. 480).

acesso ao crdito agrcola strictu sensu esteja acompanhado de
outro tipo de medidas com efeitos, diretos ou indiretos, sobre as
condies da oferta, da produtividade, das rendas agrcolas e
dos mecanismos de especializao ou seja, deve-se considerar
uma variedade mais ampla de necessidades sociais e
econmicas que demandam financiamento ou algum tipo de
regulao/incentivo governamental. Do contrrio, as
intervenes no mercado de crdito apresentam baixos
impactos sobre as condies de vida nas reas rurais. Na
ausncia dessa lgica rural, mesmo o efeito produtivo do
crdito limitado, pois as outras necessidades da atividade,
desde que atendidas, poderiam ser fator de xito do crdito
produtivo e de limite ao crescimento dos nveis de
inadimplncia.88
A combinao de fatores que impulsionam a
inadimplncia dos produtores rurais fatores vinculados aos
problemas da rentabilidade na agricultura e no somente a uma
suposta mentalidade particular atribuda aos agricultores ou ao
desenho inadequado das IECR torna evidente a especificidade
das IECR quando comparadas s outras instituies de crdito e
fazem com que suas dificuldades sejam mais graves.
A gesto do risco do crdito agrcola por parte das IECR
tambm muito difcil. Afinal, a grande sensibilidade das
atividades agrcolas s mudanas no antecipadas nos preos,
nas rendas e nos rendimentos e s adversidades climticas faz
que freqente e simultaneamente um grande nmero de
agricultores seja afetado.89
88 Assinala-se que a defesa de uma lgica rural no desenho dos programas de

crdito um tema delicado, j que pode levar concluso que no necessrio
instrumentar as reformas necessrias das IECR. Com base nessa lgica pode-se
justificar os efeitos negativos de sua atuao, sob o pretexto de que a ausncia de
outras condies explicaria o fracasso dos programas de crdito. O objetivo aqui
diferente, pois se trata de matizar as causas dos problemas das IECR para
orientar adequadamente sua reforma.
89 A incerteza quanto s rendas e ao volume de produo comercializada ainda
maior quando se trata dos pequenos agricultores, j que a produo enviada ao
mercado somente uma parte da produo total, depois de haver satisfeito as
necessidades bsicas da unidade de produo. A variabilidade das rendas reduz
a capacidade de avaliao dos credores sobre a solvncia dos pequenos

As condies previstas para o pagamento do crdito
agrcola geralmente no reconhecem esse maior nvel de
flutuao produtiva (rendimentos) e econmica (nvel de renda)
e as especificidades dos perodos de produo e de circulao
da agricultura.90 Num contexto de reforma do financiamento
agricultura, a poltica de crdito rural dever assegurar no
somente que o financiamento chegue oportunamente aos
produtores, quer dizer, nos tempos apropriados aos perodos
de produo e de circulao, mas como tambm que as
condies de pagamento e as taxas de juros sejam compatveis
com as condies em que se realiza a produo.
O conjunto de especificidades ligadas ao financiamento
da agricultura justifica, uma vez mais, a idia de que a poltica
de crdito agrcola perde a eficcia se no est integrada a uma
poltica global de crdito rural.
16.1.3.2 - Problemas de utilizao inadequada de recursos:

o clientelismo
As justificativas para os programas especiais de crdito
agrcola residiram na inteno de conceder crdito aos
pequenos agricultores. Na prtica, porm, favoreceram a
concentrao de recursos entre os mdios e grandes produtores.
O paradigma dos mercados financeiros rurais sustenta que se
trata de um efeito perverso ligado ao desenho das instituies.
Os resultados da Nova Economia Institucional sugerem
XXX(Lies 22 e 23), ao contrrio, que essa tendncia
conformou-se a partir dos objetivos ligado s estruturas locais
de poder.
A permanncia de uma estratgia de financiamento
agricultura que concentrou recursos e rendas e no favoreceu a
aplicao eficaz dos recursos, ou seja, no cumpriu seus
objetivos sociais de compensar os agricultores mais
empobrecidos e descapitalizados do vis antiagrcola das
produtores e constitui uma tendncia a aumentar a taxa de juros dos crditos a

este tipo de produtores.
90 Essas especificidades colocam exigncias especiais no que diz respeito ao
financiamento do capital de trabalho, tanto em nvel da produo como em nvel de
circulao (Delgado, 1992, p. 29).

polticas macroeconmicas.91 Esse resultado explica-se pelo fato
de que a alocao pblica de crdito produz uma estreita
relao entre o financiamento e o sistema poltico, na medida
em que recursos so distribudos, com freqncia, a partir de
uma base de critrios no econmicos. Assim, os crditos com
taxas preferenciais significam uma subveno que capturada
pelo grupo beneficiado dos crditos. E os crditos com taxas de
juros negativas e/ou aceitao da inadimplncia significam
uma transferncia de renda. A determinao dos grupos que se
beneficiam com os subsdios e com a transferncia de renda
depende das caractersticas do sistema poltico e das estruturas
locais de poder.
A recriao da relao clientelista, estabelecida entre o
Estado e os grupos locais economicamente fortes, significou a
concentrao da maior parte dos subsdios e das transferncias
de renda nesses grupos. Essa relao de clientelismo atuou, e
atua, como um mecanismo de legitimao do Estado.
Com um esquema de relaes clientelistas e de
distribuio de uma renda institucional, a natureza das IECR a
de ser o vetor de um sistema poltico que troca lucros
administrativos por apoio poltico ao sistema. O clientelismo
acaba por alimentar a ineficincia do sistema de crdito agrcola
e essas alimentam o clientelismo. Qualquer mudana nas
polticas de crdito reduziria os lucros administrativos e poria
em xeque o apoio poltico de quem recebe esses lucros.
Conseqentemente, uma convergncia de interesses o que explica
a popularidade das taxas reais de juros negativas (Adams &
Graham, 1984, p. 325).
Tal formato para a poltica de crdito agrcola um
limite para o estabelecimento de uma poltica de crdito rural,
91 Deveria ser evidente que, em razo da liquidez do dinheiro, o crdito barato no ajudar
a compensar a ineficincia no uso dos recursos causada pelas polticas adversas
agricultura. Se o crdito barato deve compensar a ineficincia, esse resultar no uso
adicional de recursos no processo de produo que desestimulado pela distoro de
preos da poltica adversa. Na medida em que os crditos provem uma liquidez
adicional, o muturio pode decidir o uso dessa liquidez adicional em qualquer atividade
econmica disponvel no mercado. A teoria econmica e o sentido comum fazem pensar
que o muturio usar a liquidez adicional na compra de bens e servios que provem o
mais elevado rendimento marginal ou a utilidade mais elevada (Adams & Graham,
1984, p. 323-4).

j que os recursos que mobiliza e distribui reduzem, na mesma
medida, os recursos disponveis para outras polticas que no
integram a renda institucional e que poderiam aumentar mais
eficientemente a rentabilidade da agricultura, como pesquisa
agrcola, infra-estrutura bsica, servios educativos, etc. A
devida ateno dispensada a esses temas daria uma maior
eficincia ao uso do crdito. Mas na ausncia de uma
preocupao por tais polticas, os esperados efeitos positivos do
crdito tendem a diminuir de forma significativa.
Para enfrentar os problemas estruturais necessrio,
ento, outra interveno pblica, com uma lgica rural que
elimine o clientelismo e privilegie os instrumentos e aes de
apoio direto produo em geral e aos produtores menos
favorecidos. A ltima parte desta lio estudar os possveis
contornos de uma interveno pblica desejvel.
16.2 - Contornos de uma interveno pblica desejvel

para o desenvolvimento rural
Para a elaborao de novas formas de interveno
pblica na agricultura devem ser considerados, alm das dos
elementos apresentados nas discusses anteriores, sobretudo a
necessidade de imprimir uma lgica rural s polticas de
crdito, outros fatores. Em primeiro lugar, deve-se identificar a
insuficincia do mercado e o tipo de interveno reguladora
necessria. Em segundo lugar, trata-se de identificar as novas
formas que deveria assumir essa interveno. Uma vez
estudados esses dois temas, possvel tecer uma concluso
geral sobre o futuro das instituies de financiamento
agricultura em uma estratgia de reforma e de redefinio da
interveno pblica.
16.2.1 - Ineficincia do mercado como mecanismo regulador

Em todos os pases as transaes financeiras tiveram
polticas pblicas de regulao e de controle dos mercados
financeiros urbanos e rurais. Isso se explica de diferentes
maneiras.
A primeira explicao relaciona-se com a importncia da
taxa de juros enquanto preo-chave da economia e a
preocupao do governo de no permitir que essa seja fixada
unicamente pelas foras do mercado, visando, assim, um certo
controle sobre o nvel geral de preos, a oferta de crdito e o
nvel da atividade econmica.
A segunda razo est vinculada ao objetivo de facilitar o
acesso ao crdito a certos grupos (no necessariamente os que
aparecem como gruposobjetivo, como os agricultores
descapitalizados), cujo apoio poltico se procura.
A terceira razo tem a ver com o fato de que a regulao
pblica torna-se mais importante medida que aumenta a
complexidade do sistema de crdito e que se requer um
ambiente de segurana para que as transaes financeiras se
desenvolvam continuamente.
Essas trs razes se relacionam, em ltima instncia, com
um elemento mais fundamental, qual seja a insuficincia do
mercado como mecanismo de regulao. Sua insuficincia
reside no fato de que a alocao dos recursos pelo mercado
pode no levar em conta certas caractersticas que se
manifestam em um contexto dinmico, como a capacidade dos
agentes para incorporar progresso tcnico, a intensidade das
economias de escala, a elasticidaderenda da demanda das
diferentes atividades, etc.
A alocao de recursos que o mercado produz pode no
ser, ento, tima do ponto de vista dinmico e, assim, o que se
ganha em termos de eficincia esttica pode ser mais que
compensado pelo que se perde ao longo do tempo em termos
de eficincia dinmica. A adoo de um modelo de vantagens
comparativas dinmicas implica a necessidade de intervir na
definio do padro de especializao da economia.
Resulta que a eliminao das intervenes no deve ser
colocada como tarefa bsica das reformas do Estado. Ao
contrrio, o principal objetivo das reformas modernizar o
setor pblico e capacit-lo para gerir, com eficincia, as relaes
Estadoeconomia e, de forma mais geral, Estadosociedade.
A transformao dos mecanismos de financiamento
agricultura deve partir da premissa de que a interveno
pblica, que acompanha os sinais do mercado, pode, sob certas
circunstncias, gerar timos resultados que as foras de
mercado, por si s, no poderiam alcanar. Da se origina o
conceito de proteo potencial, definido como a diferena entre
o nvel de produo com interveno e o que resultaria da
ausncia da mesma.
No se toma, todavia, a interveno como um parmetro
irremovvel, ou seja, no se espera uma interveno
permanente na agricultura que reproduziria ad infinitum as
distores que a justificaram num dado momento. A
interveno governamental deve ser corretiva em um duplo
sentido: (i) corrigir, no curto prazo, os efeitos da insuficincia
do mercado, e (ii) corrigir, no mdio prazo, aquelas distores
estruturais que justificaram a interveno temporal do Estado.
Para esse segundo objetivo, so necessrias novas formas de
interveno, relacionadas com novos mecanismos de
canalizao dos recursos pblicos e com o desenvolvimento de
polticas diferenciadas.
16.2.1.1 - Novos mecanismos de canalizao dos recursos

estatais
Os mecanismos tradicionais de canalizao dos recursos
pblicos tm algumas caractersticas quantitativas e qualitativas
que, alm de definir seu perfil, explicitam alguns dos seus
problemas. Destacam-se, em particular, trs problemas:
a) A concesso dos recursos pblicos operada por vrias
instituies, sem a necessria articulao com os demais
instrumentos de poltica agrcola, e muito menos com as
outras polticas setoriais relevantes;
b) Os subsdios via crditos acabavam por beneficiar os
grandes produtores, os quais utilizam um pacote
tecnolgico altamente intensivo em fertilizantes qumicos,
sementes melhoradas e crdito;
c) A ausncia de contrapartida produtiva concesso do
subsdio traduziu-se em um esquema de transferncias no
qual o crdito especial, em lugar de ser um apoio transitrio
produo para aumentar a produtividade, converteu-se
em um subsdio permanente, pouco contribuindo para
eliminar as condies que o justificavam.
Desse diagnstico depreendem-se as indicaes que
deveriam ser levadas em conta para a definio de novas
formas de canalizao dos recursos pblicos, orientadas
promoo de mudanas estruturais nos nveis micro e local,
para a remoo das carncias que justificaram a proteo e a
democratizao da distribuio e do acesso aos recursos
pblicos.
a) Em primeiro lugar, preciso identificar os canais
privilegiados de apoio, levando em conta o efeito
diferenciado dos vrios instrumentos da poltica agrcola
sobre os diferentes tipos de produtores;
b) A partir da, evidencia-se a necessidade de se estabelecer
novas formas de interveno do Estado, que considerem na
distribuio dos recursos a estratificao dos produtores;
c) A distribuio dos recursos deve ser diferenciada e atrelada
a compromissos de produo e produtividade, alm de
outras exigncias que promovam a elevao da
competitividade interna e externa da agricultura e o bem
estar da populao rural;
d) Para a definio da nova poltica de distribuio de recursos
estatais, a participao direta dos interessados na definio
das prioridades fundamental, superando as limitaes de
um modelo de crdito autnomo;
e) Desativar os espaos em que se gera a renda institucional e
que alimentaram o clientelismo uma ao de crucial
importncia;
f) A interveno deve ser, portanto, diferenciada, e o crdito
pblico deve ser integrado a uma lgica de crdito rural,
mediante o apoio reconverso produtiva, com nfase na
tecnologia e comercializao.
16.2.1.2 - Importncia das polticas diferenciadas

As polticas diferenciadas de desenvolvimento rural
partem do reconhecimento das especificidades dos agricultores
familiares e procuram modificar algumas dessas caractersticas,
particularmente aquelas que condicionam sua insero
assimtrica na sociedade.
Para levar adiante uma interveno pblica baseada em
polticas diferenciadas necessrio estabelecer um conjunto
articulado de polticas para impulsionar os processos de
mudana e reestruturao produtiva e social. Esses processos
devem ser orientados para o fortalecimento da participao dos
produtores familiares na produo, na renda, no emprego e no
comrcio internacional.
As polticas diferenciadas requerem, simultaneamente, a
articulao de polticas macro e setoriais, um conjunto de aes
complementares adequadas s caractersticas dos diferentes
tipos de produtores e dos grupos sociais beneficirios, tais
como educao e sade, e a existncia de um sistema
institucional adequado que promova a descentralizao e a
participao da populao rural no desenho das polticas.
Ou seja, a formulao das polticas pblicas deve,
necessariamente, considerar o ponto de vista dos pequenos
produtores e, para que tenham xito, devem ser participativas.
Devem partir, no de um desenho centralizado dos programas
de crdito, mas das dinmicas locais de produo,
comercializao e de financiamento.
A identificao das dinmicas locais supe a elaborao
de uma tipologia dos produtores rurais e dos seus diferentes
sistemas produtivos e, a partir de variveis socioeconmicas,
das microrregies. A heterogeneidade de formas produtivas
est relacionada com vrios indicadores: (a) organizao social
da produo; (b) tcnicas de produo; (c) sistemas produtivos;
(d) quantidade e qualidade de recursos, (e) ubiquao em
diferentes zonas agroecolgicas e socioeconmicas, e, por
conseguinte, (f) diferente viabilidade econmica e social.
16.2.2 - Novas Formas de Interveno Pblica: Regulao da

Externalidade e Inovao Financeira
A instrumentao das polticas tradicionais de crdito
agrcola supunha, entre outras condies, a capacidade fiscal e
financeira do Estado para assegurar um fluxo de recursos
estvel para o setor, em quantidade e em condies compatveis
com o intuito de fomentar a produo agropecuria e o
desenvolvimento rural.
Como j foi estudado nas lies anteriores, um problema
central da poltica de crdito agrcola foi, precisamente, a
fragilidade das bases de financiamento e sua incapacidade para
gerar fontes alternativas auto-sustentveis baseadas na
captao de poupana local e nos eventuais retornos gerados
pelas operaes de crdito. Ao converter-se em organismo de
concesso de subvenes financeiras, as operaes das IECA
foram fortemente condicionadas (e restringidas) pelas restries
das polticas monetrias e fiscais.
A crise fiscal dos anos oitenta acentuou as tenses e
explicitou as contradies inerentes ao modelo de crdito
agrcola subsidiado. As transferncias de recursos pblicos para
a agricultura e para a agroindstria foram reduzidas. A
introduo ao longo das dcadas 80 e 90 de critrios de seleo
de beneficirios das polticas foi uma tentativa de amenizar os
problemas ocasionados pela crise. E foi a instrumentao desses
critrios de seleo que colocaram, em maior evidncia, a
necessidade de reformas das polticas de financiamento da
agricultura.
16.2.2.1 - Problemas de informao: a regulao da

externalidade
O primeiro determinante da reformulao da
interveno pblica relaciona-se com o tratamento dos
problemas de informao. A assimetria na informao entre
credores e muturios, assim como a ausncia de uma estrutura
jurdica clara quanto posse da terra, tornam mais agudos os
problemas de avaliao, incentivos e obrigao de pagamento.
certo que a inrcia do desenvolvimento, por si s, pode
reduzir as imperfeies dos mercados financeiros rurais e
superar os problemas de informao; preciso, no entanto,
atentar para o fato de que o processo de desenvolvimento da
agricultura pode gerar tendncias contraditrias, que afetam o
desempenho das instituies de crdito de forma diferenciada.
Se, por um lado, o risco do no-pagamento e os custos de
transao podem ser reduzidos pela elevao da produtividade
e da renda proporcionada pelo crdito, assim como pelo
estabelecimento de uma rede mais densa de interaes entre os
diferentes mercados, por outro lado, pode reduzir os incentivos
sociais para o cumprimento dos contratos, at mesmo do
pagamento dos financiamentos. Isso porque a mudana
tecnolgica modifica as formas tradicionais de produo e
estimula o desenvolvimento de novas relaes econmicas, o
que em muitos casos provoca o relaxamento dos laos sociais e
da fora da sano social.
Tais tendncias associadas ao processo de
desenvolvimento econmico originam externalidades que
justificam uma interveno pblica para sua regulamentao.
Essa regulamentao precisa buscar, por exemplo, a reduo
dos custos de informao, a titulao das terras e a criao de
redes de comercializao. Deve-se ter em conta que um gasto
governamental em infra-estrutura rural que reduza o risco agrcola
reduzir, provavelmente, as assimetrias de informao, melhorar o
nvel de concorrncia e, em conseqncia, reduzir as distores nos
mercados de crdito rural (Hoff & Stiglitz, 1990, p. 249).
A utilizao de outros dispositivos visando superar os
problemas de incentivos tambm exige a regulao pblica das
externalidades. Por exemplo, a concesso de crditos a
pequenos grupos de agricultores, que se tornam co-
responsveis pelas dvidas individuais, distribuiu os custos de
avaliao, de controle e o nus da obrigao de pagamento
entre os muturios. O governo tem um papel organizador e
catalisador na formao desses grupos.
O apoio pblico s instituies de crdito para a
agricultura, em particular os produtores familiares, continua
necessrio, e pode ser til especialmente para estimular o
desenvolvimento de inovaes financeiras. Essas inovaes
devem facilitar os mecanismos institucionais para exercer a
obrigao de pagamento, para reduzir o custo de avaliao e
para aumentar os incentivos ao pagamento dos crditos.
16.2.2.2 - Papel das inovaes financeiras no

desenvolvimento
A incerteza nos mercados de crdito e de capital maior
do que a que existe nos mercados de bens e servios. A
probabilidade de poder vender uma mercadoria ou de
encontrar os bens desejados nos mercados mais estvel do que
a probabilidade de poder reembolsar ou recuperar um crdito.
A incerteza em relao s condies no momento do
reembolso enorme na medida em que existem vrios riscos.
Do ponto de vista do muturio, nada assegura que os
investimentos geraro as receitas esperadas para reembolsar o
crdito. Da tica do credor existe o risco de inadimplncia por
causa da qualidade duvidosa do projeto e da falta de
vontade/incentivo do muturio para respeitar o contrato.
Se aceito que o risco subjetivo do muturio r1 [e] o risco

do credor ar1 a 1 (j que se supe que o credor tem um
comportamento mais conservador que o muturio) mais r2 , que seu
risco subjetivo em relao vontade de reembolso por parte do
muturio; o risco total ser igual a r1 ar1 r2 . A taxa esperada de
rendimento dos investimentos do muturio dever superar, nessa
magnitude, o custo puro de juros, isto , r1 a 1 r2 t , (onde t =
custo puro de transao). Nenhum contrato de crdito ter lugar
enquanto essa magnitude for superior ao rendimento esperado do
muturio ou probabilidade antecipada de pagamento da tica do
credor (Bhatt, s.d., p. 44).
Para serem eficazes, as inovaes financeiras devem, em
ltima instncia, reduzir os custos de transao e o risco de
portflio. Quer dizer, o papel das inovaes financeiras consiste
em reduzir o valor de r r1 a 1 r2 t a um nvel que torne
aceitveis os custos de transao e o risco tanto para o credor
como para o muturio. Essa reduo do risco exige uma
disponibilidade maior de informao e, em conseqncia,
maiores custos de transao. O critrio para que uma inovao
financeira seja aceitvel que seu efeito na reduo do risco seja
muito maior que seu efeito no aumento do custo.
Algumas inovaes financeiras significativas, que
atendem esse critrio, tm sido, por um lado, as garantias
(individuais ou coletivas, como no caso dos emprstimos a
certos tipos de cooperativas) que permitem reduzir o risco do
credor sem aumentar os custos de transao e, por outro lado, a
renovao de emprstimos de curto prazo, que permite
selecionar os muturios confiveis, com um menor risco do que
teriam os crditos de maior volume e em um prazo mais longo
(Bhatt, s.d.).
Esse ltimo dispositivo permite ao credor estabelecer
uma relao contnua com o muturio do tipo que fixam com os
credores informais. E uma relao contnua entre muturios e
credores significa um menor risco do que uma relao com um
novo muturio, sem histria prvia com o credor.
O desenvolvimento de inovaes financeiras exige certa
especializao dos agentes encarregados da intermediao
financeira em determinados ativos e determinada clientela.
Uma tecnologia adequada para financiar emprstimos de
mdio e de longo prazo indstria no ser, necessariamente, a
mais adequada para financiar a agricultura ou pequenas
empresas rurais. A tecnologia dos mercados informais de
crdito, que est bem adaptada s necessidades de
financiamento de unidades de produo de escala reduzida,
poderia ser utilizada pelos bancos comerciais que pretendem
participar no financiamento agrcola.
Mesmo que parte das inovaes financeiras surja
espontaneamente, como resultado do funcionamento das
instituies financeiras e das iniciativas dos prprios
produtores, a interveno do governo necessria e pode
agilizar o processo de inovao. Para isso so necessrias as
seguintes condies: (a) clima geral de confiana entre os
participantes no mercado; (b) estabilidade da estrutura legal
que faa respeitar a obrigao de pagamento; e (c) estabilidade
monetria que facilita a avaliao subjetiva do risco por parte
dos participantes no mercado.
16.2.2.3 - Desenho das instituies: cooperativas e unies

de crdito
Do ponto de vista do desenho das instituies, a questo
saber qual a forma de organizao mais adaptada aos
objetivos da poltica de crdito agricultura. Sob certas
condies, as instituies pblicas podem no ser as mais
adequadas. Os sistemas de bancos cooperativos ou as unies de
crdito so uma alternativa.
Os sistemas de bancos cooperativos esto estruturados
em vrios nveis, encabeados por uma unidade central que
coordena e regula o funcionamento global de cada nvel. Essa
unidade central desempenha o papel de um Banco Central das
cooperativas locais. Suas funes so, em geral, as seguintes:
a) Caixa de compensao das operaes realizadas nos
diferentes nveis do sistema;
b) Colocao de bnus consolidados para a captao de
depsitos nos mercados financeiros nacionais e
internacionais;
c) Manejo do risco dos bancos regionais;

d) Superviso e regulamentao dos resultados financeiros de
cada banco.92
As cooperativas de crdito no escapam exigncia de
rentabilidade. Sua atividade deve produzir lucro, o que
significa que so pouco adequadas como um instrumento de
produo de subvenes. Mas podem ser um instrumento de
canalizao de subsdios pblicos, sem que isso afete suas
prprias atividades e sua exigncia de rentabilidade. As
cooperativas podem oferecer crditos via mercado, serem
viveis economicamente e, ao mesmo tempo, serem o lugar de
passagem dos apoios pblicos agricultura. Seu prprio
desenho e proximidade com os produtores tornam-nas mais
aptas para canalizar apoios diferenciados aos produtores rurais
do que as instituies especializadas de crdito agrcola, as
quais tendem a ser estruturas hierarquizadas e isoladas do
mundo rural.
Para que tal poltica tenha xito, uma condio que as
cooperativas no sofram da unidimensionalidade das IECA. Se a
cooperativa torna-se unidimensional, quer dizer, se somente
um instrumento para fazer chegar aos cooperados os benefcios
de algumas polticas pblicas, aparecero os problemas
caractersticos das IECA, em particular, a falta de motivao por
parte do muturio para reembolsar o crdito para uma
instituio com a qual no tem nenhuma identidade e que
vista apenas como a chave do cofre pblico.
Uma maneira de assegurar que a cooperativa expanda
seu leque de atividades a criao de um tipo de organizao
inspirada nas unies de crdito. As unies de crdito baseiam-
se nas contribuies de seus membros sob a forma de
poupanas. Outra forma de associao a cooperativa de
crdito, de insumos e de comercializao: o membro recebe
fertilizantes e outros insumos a crdito antes do perodo de plantio;
depois da colheita entrega seus cultivos cooperativa, a qual deduz o
emprstimo antes de pagar-lhe o valor de sua colheita (Youngjohns,
s.d., p. 350).
92 As cooperativas agrcolas de crdito desenvolveram-se no mundo baseadas no

modelo de Raiffeisen na Alemanha. Ver Youngjohns, B. J. Cooperativas and
Credit: a Reexamination, In: von Pischke, Adams e Donald, s.d., p. 347.

A flexibilidade uma caracterstica importante desses
sistemas de financiamento cooperativo. Em primeiro lugar,
flexibilidade em relao s garantias exigidas. Observa-se uma
grande flexibilidade na aceitao de diferentes tipos de
colaterais, que vo desde a apresentao de um ativo fixo como
garantia at a simples promessa de uma colheita futura,
passando pela entrega antecipada das colheitas aos armazns
dos bancos.
A flexibilidade tambm aparece nos critrios usados para
definir a capacidade de endividamento de cada solicitante de
crdito, ou seja, o teto do credor. Essa capacidade pode estar na
valorizao do ativo fixo colateral (a terra, por exemplo), na
fixao de um percentual sobre esse valor como teto mximo de
endividamento, ou na avaliao da capacidade moral do
solicitante, realizada pelos integrantes dos Conselhos de
Administrao dos bancos e baseada no conhecimento direto
do cliente.
Finalmente, existe flexibilidade igualmente nas polticas
relacionadas aos inadimplentes, como a venda do ativo
colateral ou o refinanciamento no longo prazo ou, ainda, a
definio de uma quota mxima de perdo individual da
dvida.
Sobre os bancos cooperativos, pode-se dizer, para
concluir, que sua estratgia de insero regional combina, com
algum xito, dois objetivos que, em determinadas ocasies,
podem ser contraditrios: por um lado, as reas de operao de
cada banco devem ser suficientemente pequenas para
possibilitar o conhecimento adequado da clientela potencial e,
por outro lado, as operaes de cada banco devem ser
suficientemente amplas e diversificadas, evitando, por exemplo,
reas monocultoras, de maneira a reduzir o risco de quebra ao
mnimo e aproveitar as economias de escala. Um dos
dispositivos utilizados para responder a essa dupla exigncia
a organizao de redes de minibancos, prximos e articulados
a bancos regionais, os quais so coordenados, por sua vez, por
um banco central que desempenha o papel de caixa de
compensao.
As experincias e os sucessos dos sistemas cooperativos
deveriam, certamente, compor parte do redesenho da

interveno pblica de forma a assegurar maior xito na
consecuo de seus objetivos.
16.2.3 - O futuro das instituies especializadas em crdito

agropecurio: guisa de concluso geral
Com base nos argumentos expostos anteriormente,
possvel fazer um balano das diferentes posies sobre a
maneira de organizar o crdito agricultura, interrogando-se
sobre qual ser o papel do crdito rural e das instituies
especializadas no novo contexto criado pelas reformas do
Estado e reorientao das polticas pblicas.
necessrio reconhecer que a criao de instituies
especializadas em concesso de crdito rural teve vrios efeitos
positivos, os quais so comumente ignorados pela crtica. Essas
instituies permitiram, por exemplo, a introduo de novas
tcnicas e a maior insero de vrios grupos de produtores aos
circuitos mercantis e agro-industriais. Essa experincia deve ser
o ponto de partida para desenhar uma nova poltica que
cumpra os objetivos de promover o desenvolvimento rural e
evite os erros do passado.
Os efeitos negativos foram:
a) A capacidade de interveno financeira das instituies de
crdito foi reduzida pelos elevados subsdios, pela inflao e
pela inadimplncia, aumentando dessa forma a dependncia
de recursos do Estado (fiscais ou no);
b) Os recursos no atingiram, na medida esperada, os
produtores familiares;
c) Os nveis de recuperao dos crditos no foram
satisfatrios;93
d) As condies do financiamento, particularmente a
condicionalidade, as restries para a alocao dos recursos
93 Esse problema particularmente importante. O crdito produo agrcola no

ser vivel a longo prazo se os muturios no estiverem convencidos de que as
dvidas devam ser reembolsadas. Fazer valer tal convico no tarefa fcil,
dadas as dcadas de tradicional tolerncia governamental frente ao no pagamento da
dvida produo e a compra de terra sob os programas de reforma agrria (Strasma,
1990, p. 01).

e os prazos de liberao e de pagamento dos crditos, nem
sempre foram adaptadas s caractersticas de produo e
comercializao prprias da agricultura e dos produtores
familiares;
e) Pouca mobilizao de poupana rural e custos de transao
elevados.
Os resultados negativos no podem ser atribudos
inteiramente aos programas de crdito em si mesmos.
necessrio reconhecer que qualquer intermedirio financeiro
rural ter os mesmos problemas na medida em que o setor sofre
de problemas estruturais e conjunturais e ainda enfrenta
restries de natureza poltica e institucional. Quer dizer, so as
polticas, mais do que a forma organizacional, as que parecem ser o
principal determinante do xito ou do fracasso institucional e, mais
do que as polticas, o contexto em que atuam (Adams e Vogel,
1986, p. 479).
A partir dessas contestaes, desenvolveram-se algumas
idias novas quanto ao funcionamento desejvel dos programas
de crdito rural e das instituies especializadas. So idias que
insistem nos determinantes institucionais das polticas de
financiamento agricultura e na necessidade de identificar as
polticas pblicas mais adequadas para alcanar os objetivos
desejados de promover o desenvolvimento com equidade. A
base da proposta assenta-se na adoo de polticas
diferenciadas. Essas polticas requerem, contudo, novos
instrumentos de apoio e estmulo ao campo.
As polticas diferenciadas devem atuar em trs mbitos:
a) O mbito das atividades produtivas, objetivando melhorar
as condies de produo dos grupos metas. At agora, as
estratgias tiveram um vis favorvel aos grandes e mdios
produtores, dificultando a socializao dos servios e
benefcios das polticas pblicas em prol de todos os estratos
sociais que participam na produo agrcola;
b) No mbito das condies de reproduo da atividade
econmica, mediante polticas que afetem as condies
materiais da reproduo e por meio de investimentos em
estradas, eletricidade, comunicaes, risco e pesquisa
cientfica e tecnolgica;

c) No mbito das condies de reproduo da fora de
trabalho, relacionadas aos programas de capacitao e
educao. A capacitao no pode limitar-se ao mbito
estritamente agrcola, devendo se estender s atividades
industriais, de comercializao, financeiras, etc.
A instrumentao de polticas pblicas com tais
caractersticas exige, para concluir, um sistema institucional
descentralizado. Esse sistema deve identificar os instrumentos
adequados para operar localmente e atingir cada tipo de
produtor, estabelecendo critrios de eficincia, transparncia e
clara diferenciao entre os grupos sociais. Mais
especificamente, as polticas, como a de crdito rural, devem
levar em conta a heterogeneidade produtiva e incorporar as
problemticas especficas de cada tipo de produtor, de cada
produto e de cada regio, desagregando as polticas de preos,
subvenes, crdito e seguro, investimento, assistncia tcnica,
organizao e capacitao. Para isto se requer um alto grau de
flexibilidade nas instituies pblicas de fomento e, por
conseguinte, um novo perfil do papel do Estado, distanciando-
se de uma viso de curto prazo e esttica do mercado.
As reformas do Estado constituem a base para a
recuperao do potencial de fomento produtivo do crdito e
para canaliz-lo de forma diferenciada, de acordo com as
caractersticas de cada segmento de produtores. Isso supe um
conjunto de mudanas que abram o caminho para a
recuperao da rentabilidade da agricultura e a revalorizao
de seu papel no desenvolvimento econmico e, last but not least,
para a melhora das condies de desempenho dos sistemas de
crdito no meio rural.

CAPTULO 6
Matriz de Anlise de Polticas: Definies e

Anlise de Resultados
N
este captulo apresenta-se um instrumento til para
analisar os efeitos da poltica econmica sobre a
agricultura, denominado Matriz de Anlise de
Polticas, ou simplesmente MAP. Mediante a discusso de seus
aspectos prticos, na Lio 17 explicita-se sua utilidade para os
responsveis da formulao das polticas econmicas. Na Lio
18 so discutidos alguns problemas metodolgicos que podem
surgir no curso de sua aplicao; tambm so apresentadas as
principais recomendaes para bem interpretar os resultados.

Lio 17
17 O que uma matriz de Anlise de Polticas?

No incio desse manual mostrou-se uma representao
terica simplificada da formao dos preos de equilbrio em
um mercado perfeitamente competitivo. O mercado emite
sinais de preos, os produtores e consumidores respondem ao
movimento dos preos modificando suas decises de produo
e consumo, os preos mudam em razo das alteraes da oferta
e demanda, produtores e consumidores voltam a responder
nova situao e esse movimento prossegue at que oferta,
demanda e preos encontrem a posio de equilbrio, definida
exatamente pela ausncia de foras endgenas que empurrem
oferta e demanda para outra posio. possvel demonstrar
que o equilbrio corresponde situao na qual o mercado est
zerado, ou seja, ao preo vigente os produtores vendem toda a
produo e os consumidores adquirem toda a quantidade
desejada. A anlise das lies iniciais referiu-se ao equilbrio
parcial, quer dizer, ao comportamento da oferta e da demanda
em um mercado nico. A anlise do equilbrio geral examina o
funcionamento de todos os mercados, evidenciando como os
movimentos em um afeta o comportamento dos demais. Nesse
nvel mais global, possvel analisar como mudanas nas
condies de funcionamento de um mercado por exemplo o
deslocamento da curva de demanda de milho afetam os preos
e as curvas de oferta e demanda de outros mercados
relacionados com o mercado de milho, como poderia ser o de
trigo. Ao responder s mudanas de preos, os fatores de
produo movem-se entre os diversos mercados at alcanarem
novo equilbrio.
possvel demonstrar matematicamente que se todos os
mercados funcionassem em condies de concorrncia perfeita,
a situao de equilbrio geral corresponderia alocao tima
dos recursos econmicos. Nessa situao, que os tericos
costumam referir-se como maximizao da eficincia ou como
a posio de timo de Pareto, o sistema econmico maximiza
tanto a produo como a satisfao ou utilidade dos
consumidores. Os preos de equilbrio individuais que
prevaleceriam em cada mercado, na situao em que todos os
mercados so perfeitamente competitivos e alcanaram o
equilbrio geral, denominam-se preos de eficincia. Os preos
de eficincia refletem os custos de oportunidade e os valores de
escassez em um modelo de concorrncia perfeita em todos os
mercados. A importncia desses dois conceitos est no fato de
que, para se conseguir a eficincia alocativa dos recursos de
uma dada economia, os custos de oportunidade dos recursos
utilizados para produzir cada bem devem igualar-se, no limite,
ao valor decorrente da sua escassez para os consumidores.
O equilbrio geral uma construo terica, uma
abstrao idealizada de uma economia de mercado. Enquanto
tal til analiticamente, j que prov informaes para a
formulao das polticas no mundo real. Mas a proposta de
economistas de implantar a livre concorrncia to descabida
como tentar suprimir a lei da gravidade e estabelecer o vcuo
porque nesse estado no h atrito e, portanto, haver menor
desgaste dos materiais. A utilidade da teoria pura, nesse caso,
precisamente a de precisar o efeito da gravidade, permitindo
aos cientistas o desenvolvimento de novos materiais, por
exemplo. No caso da economia, possvel modificar os fatores
que provocam o atrito, mas nunca suprimi-los, j que o estado
natural das economias de mercado o desequilbrio, e no o
equilbrio. Dadas a forte concentrao de recursos e riqueza nas
mos de relativamente poucos agentes, nem mesmo se pode
afirmar que essas economias tendem para o equilbrio. Na
verdade, o estado normal das economias mercantis o
desequilbrio, assim como sua trajetria periodicamente
empurrada para situaes insustentveis. Argumentar que isso
se deve interveno do Estado o mesmo que responsabilizar
os fsicos pelos efeitos da Lei da Gravidade.
Raras vezes os mercados renem todas as caractersticas
necessrias para poderem ser adequadamente representados
pelo modelo do mercado de competio perfeita. Quando as
condies divergem dos supostos da concorrncia perfeita, fala-
se de mercados distorcidos ou imperfeitos. Existem, em
particular, dois tipos distintos de distores do mercado. Por
um lado, as distores endgenas, como os monoplios, as
externalidades, as informaes imperfeitas e outras deficincias
prprias da estrutura e ou sistema mercantil. Por outro lado, as
distores exgenas, que no so inerentes estrutura do
mercado, mas sim produto de determinadas disposies
econmicas. As distores exgenas so em geral associadas
quando s intervenes dos governos nos mercados com o
objetivo de modificar seus sinais e seus resultados por
exemplo, a distribuio de renda, os incentivos para
determinados setores ou quando os governos, ao aplicarem
medidas especficas para corrigir distores endgenas e
reduzir as distores do mercado, terminam por aument-las.
Quando existem nos mercados distores endgenas ou
exgenas, os preos de equilbrio efetivos divergem dos preos
de eficincia que prevaleceriam se todos os mercados fossem
perfeitamente competitivos. Assim, como os preos de
eficincia produzem uma alocao tima dos recursos que
maximiza a produo e a utilidade, no caso dos mercados
distorcidos ocorre o contrrio: a alocao de recursos no
tima, e tanto a produo como a utilidade fica abaixo de suas
possibilidades.
evidente que os responsveis da poltica econmica
tm interesse em saber se e como certas medidas vigentes, como
os subsdios aos insumos ou os preos mnimos ao produtor,
afetam os mercados, se aumentam ou reduzem as distores
inerentes funcionamento dos mercados no mundo real. Os
responsveis pela poltica econmica desejariam saber,
tambm, que tipo de interveno pblica poderia ser
conveniente adotar.
A Matriz de Anlise de Polticas MAP um instrumento
que ajuda a responder a esse tipo de perguntas. Revela a
divergncia entre os preos efetivos de mercado de algum
produto em particular e os preos de eficincia. Indica,
portanto, o nvel de distoro presente no mercado desse
produto (tomando como parmetro o modelo terico de
concorrncia perfeita) e a medida aproximada da qualidade da
alocao dos recursos nos mercados.
A MAP serve, ento, para analisar as distores do
mercado e os efeitos da interveno econmica em um sistema
vertical de algum produto. Esse sistema vertical segue a
trajetria do produto com base na sua produo e por meio de
suas etapas de aquisio primria, tratamento e
comercializao. Podem ser elaboradas matrizes independentes

para produtos diversos.
A MAP fundamenta-se em uma identidade simples:
Lucro = Renda - Custos
Para elaborar uma matriz, decompem-se os custos em

insumos comerciveis e no comerciveis (esses so os recursos
ou fatores internos). Os lucros, a renda e ambos os tipos de
custos so calculados mediante os preos efetivos
(denominados na matriz de preos privados, j que so os
utilizados pelo agente privado) e os preos de eficincia
(denominados na matriz de preos sociais).94 As diferenas
entre os conjuntos dos preos privados e os sociais denominam-
se transferncias. A magnitude dessas transferncias reflete a
medida em que os preos efetivos distorcidos divergem dos
preos de eficincia. Em seguida, apresenta-se a estrutura geral
de uma MAP:
Quadro 34: Estrutura geral de uma matriz de anlise de

polticas
Insumos Recurso
Renda Lucro
Comerciveis Interno
Preos Privados A B C D
Preos Sociais E F G H
Transferncias I J K L
Embora a MAP possa ser utilizada para ponderar

questes relacionadas com a eficincia e as transferncias
causadas pelas distores endgenas, como casos desfavorveis
do mercado ou externalidades, poucas vezes efetivamente
usada com esse propsito. A MAP tambm pode ser aplicada
para analisar os efeitos da interveno oficial, quer dizer, as
distores exgenas. Por intermdio da matriz possvel
analisar uma ampla gama de medidas oficiais de interveno na
94 Os preos privados so, s vezes, denominados preos financeiros ou preos

efetivos. Os preos sociais so, ocasionalmente, chamados de preos
econmicos, preos de eficincia ou preos potenciais.

economia, compreendidas a as polticas especficas para
produtos particulares, como os impostos e subsdios aos
insumos e aos produtos; as intervenes nos mercados de
fatores, como aquelas orientadas para controlar os salrios
mnimos; e as polticas macroeconmicas (poltica monetria,
fiscal e cambial). Sua fora como instrumento analtico assenta-
se em sua capacidade para examinar os efeitos lquidos de
mltiplas polticas em todas as etapas de um sistema vertical de
algum dado produto, desde o produtor at sua venda no
atacado interno ou no mercado externo.
Feitos esses esclarecimentos, pode-se agora apresentar o
mtodo de construo de uma MAP, assim como algumas
questes metodolgicas relacionadas com dois de seus
principais conceitos: o oramento representativo e os preos
sociais.
17.1 - Construo de uma MAP

A MAP tem como propsito, como j se afirmou, medir a
divergncia existente entre os preos efetivos e os preos de
eficincia. Para tanto, necessrio determinar os preos
hipotticos de eficincia. Em relao aos preos efetivos, fcil
obter do mercado informaes sobre os preos predominantes
dos insumos e dos produtos de algum sistema produtivo. J os
preos de eficincia, todavia, so os que existiriam em uma
situao hipottica, na qual todos os mercados fossem
perfeitamente competitivos e a economia estivesse em um
estado de equilbrio geral. Como os mercados e a economia no
apresentam essas caractersticas e no se pode observar
diretamente os preos de eficincia exatos nos mercados
submetidos anlise, deve-se dispor de valores substitutivos.
necessrio um conjunto de dados sobre os preos que
se aproximem dos preos de eficincia que existiriam em
condies de equilbrio geral em uma economia perfeitamente
competitiva. A MAP utiliza, ento, os preos de fronteira
efetivos e potenciais das importaes e exportaes, quer dizer,
os preos C.I.F. e F.O.B., para obter preos de eficincia
substitutivos. possvel estabelecer os preos de eficincia
substitutivos, os quais so necessrios para estimar os preos
dos insumos a seus custos de oportunidade e os preos de
produo final ao seu valor de escassez, a partir dos preos de
fronteira efetivos e potenciais das importaes e exportaes.
Considerando-se dados os preos dos mercados internacionais,
os preos de fronteira em uma economia aberta so um reflexo
importante dos custos de oportunidade da produo e do valor
de escassez do consumo. Por exemplo, se o preo F.O.B. de
exportao superior ao que um produtor pode obter por uma
unidade extra ou marginal da produo, ento esse preo mede
o custo de oportunidade de recursos que poderiam ser
utilizados para produzir outro bem. De forma parecida, se o
preo C.I.F. de importao o preo que o consumidor pode
pagar por uma unidade adicional de um produto qualquer,
ento esse preo mede o valor de escassez desse bem na
economia.
Estabelecer os preos de eficincia a partir dos preos de
fronteira supe julgar a eficincia e a rentabilidade social de
acordo com o princpio da vantagem comparativa
internacional. Considera-se que a produo e o consumo de um
pas podem ser maximizados mediante a produo de bens nos
quais o pas apresente uma vantagem comparativa
internacional, e logo pode vend-los livremente no mercado
internacional.
importante entender que se os preos de eficincia
utilizados na MAP so baseados nesse princpio, isso no
significa que os resultados da matriz prescrevam,
necessariamente, uma poltica de livre comrcio orientada a
maximizar o lucro de divisas. Tampouco indicam que um pas
deva importar ou exportar algum produto em particular, nem
que todos os preos internos devam ser determinados, sempre e
exclusivamente, de acordo com o princpio de fixao dos
preos de fronteira de paridade das importaes e exportaes.
Sem dvida, ajudam a quantificar e a avaliar os custos
implcitos na adoo de outras metas que afastam a economia
da eficincia pura.95
Uma vez assimilada a teoria econmica utilizada na MAP,
pode-se elaborar um exemplo simples. So necessrios quatro
diferentes passos para se preparar uma matriz.
95 Esses temas sero discutidos mais amplamente na XXXLio 18.

Quadro 35: sistema-produto de Milho: Sistema Inventrio
PREOS PREOS
UNIDADES/HA PRIVADOS SOCIAIS
(MK/KG) (mk/kg)
RENDIMENTO MDIO (kg/ha) 3.000 0,15 0,25

RENDA TOTAL 450 750
CUSTOS VARIVEIS
Sementes (kg) 25 0,6 0,6
Fertilizantes (kg) 500 0,3 0,5
Produtos Qumicos (kg) 2 0,01 0,02
Transporte 130 0,75 0,50
Mo-de-obra (dias)
CUSTOS FIXOS
Terra (ha) 1 0,0 20,00
Equipamento (capital) 0,03 0,07
Nota: Os custos de equipamento e transporte estabelecem-se por kg do produto.
Os preos sociais dos produtos comerciveis so obtidos utilizando-se
preos C.I.F. ou F.O.B. convertidos moeda local mediante a taxa oficial de
cmbio, que se supe que ser nem sobre nem subavaliado, e ajustados aos
custos internos de transporte entre a fronteira e o produtor. Os preos sociais
da terra, da mo-de-obra e do capital so calculados mediante tcnicas para
obter preos potenciais. A metodologia para calcular os preos sociais
explicada adiante.
1) Deve elaborar-se um quadro do sistema inventrio do

sistema-produto que se est estudando. Esse quadro deve
conter um inventrio dos insumos e produtos fsicos de cada
etapa do sistema vertical do produto, assim como os preos
privados e sociais (quer dizer, de eficincia) de cada insumo
e de cada produto. Ao nvel do produtor, o oramento deve
ser familiar. Tambm necessrio um oramento das
atividades de comercializao e tratamento dos produtos. O
Quadro 35 apresenta um exemplo simplificado do quadro
do oramento inventrio de um produtor de milho.
2) necessrio elaborar, ento, um quadro de desagregao de
insumos, que rena todos os produtos, servios e fatores
que so insumos do sistema e classific-los da seguinte
maneira:
Insumos comerciveis para os quais existe um preo de
mercado internacional;
Fatores internos ou fatores primrios da produo, como
a terra, a mo-de-obra e o capital, para os quais no
existem preos internacionais. O preo de eficincia ou
social desses fatores baseado em seus custos de
oportunidade internos, ou preo potencial, ou seja, o que
ganhariam em uma aplicao melhor, valorizando o
produto dessa melhor aplicao de acordo com seu preo
de fronteira, os preos C.I.F. ou F.O.B.
Insumos intermedirios nocomercializveis, como o
transporte interno, a eletricidade, os servios de seguro,
que podem conter fatores internos que sejam ou no
objeto de comrcio em seus prprios custos de produo,
mas que no constituem em si mesmos bens
comercializveis. Esses insumos so desagregados para
obter seus componentes comerciais e seus componentes
de fatores internos, especificando no quadro de
desagregao de insumos cada um desses componentes
com seu preo. Por exemplo, o preo do servio de
transporte necessrio para levar o produto desde o
produtor at seu ponto de venda pode ser decomposto
da seguinte maneira:
Custo Total do Servio de Transporte........................... 200
Componentes do Fator Interno
Mo-de-Obra (choferes) ......................................................... 30
Capital (inverso em caminhes) ............................................... 80
Componentes comerciveis (gasolina) ...................................... 90
O grau de desagregao dos insumos no quadro depende

da medida de seus custos em relao aos custos totais de
insumo, assim como da disponibilidade de dados
necessrios para levar a cabo a desagregao.
As transferncias como os impostos e as subvenes
incluem-se nos preos privados, mas como no
constituem um custo de produo com um custo de
oportunidade, no se incluem nos preos sociais. O
Quadro 35 um exemplo de desagregao de insumos,
que pega os dados do quadro do oramento (Quadro 34)
e os insumos de desagregao de acordo com as
classificaes acima assinaladas.
3) Um quadro do oramento do sistema pode ser elaborado
baseado nos quadros do oramento inventrio e da
desagregao de insumos. O oramento do sistema conter

somente insumos comercializveis e fatores internos na
parte dos insumos, j que exclui os dados sobre os preos e
as quantidades do quadro do oramento inventrio e os
aplica aos insumos, segundo aparecem no quadro de
desagregao de insumos.
4) Por ltimo, a MAP formada somando-se todos os dados
dos custos sociais e privados, obtidos das rubricas
importantes do oramento do sistema. Como exemplo, veja
o Quadro 38.
Quadro 36: Desagregao de Insumos

(por ha de produo de milho subsdios + impostos)
Preos Preos
Privados Sociais
Mk mk
Custo Total de Fertilizantes 150,0 250,0

comercializveis 200,0 200,0
recursos internos 50,0 50,0
transferncias (subveno importao) -100,0 0,0
Custo Total de Sementes 15,0 15,0

transferncias 0,0 0,0
Custo Total de Produtos Qumicos 5,0 8,0

transferncias -3,0 0,0
Custo Total de Transporte 30,0 60,0

transferncias (subveno importao de
-30,0 0,0
combustveis).
Recursos Internos 97,5 65,0

mo-de-obra 0,0 20,0
terra 90,0 210,0
capital
Nota: Todos os insumos comercializveis do oramento, quer dizer, fertilizantes,

sementes e produtos qumicos, esto desagregados, j que seu custo total
contm um elemento de recurso interno, vale dizer, os custos de transporte e
manejo que tm a ver com a distribuio dos produtos desde a fronteira at
o produtor. Supe-se que a preos sociais esse componente do custo dos
recursos internos equivale a 20% do custo econmico total do insumo do
qual trata. No existe nenhuma divergncia entre os preos social e privado
desse componente do custo.

Quadro 37: Oramento do Sistema
(por hectare de produo de milho)
PREOS PRIVADOS PREOS SOCIAIS
Rendas Totais 450,0 750.0
Custos Comercializveis 200.0 200.0

Fertilizantes -100,0 0,0
Sementes 12,0 12,0
Produtos qumicos 6,4 6,4
Transportes -3,0 0,0
Custos dos Recursos Internos 48,0 48,0
Em fertilizantes -30,0 0,0
Em sementes 50,0 50,0
Em produtos qumicos 3,0 3,0
Em transportes 1,6 1,6
Mo-de-obra direta 12,0 12,0
Terras diretas 97,5 65,0
Capital direto 90,0 20,0
210,0
Nota: Todas as transferncias enumeradas nesse quadro so consideradas no

Oramento do Sistema, custos comercializveis, porque se relacionam com o
comrcio por meio de subsdios importao.
O Quadro 37 o oramento do produtor do sistema de

milho e obtido a partir do Quadro 35 e do Quadro 36.
Quadro 38: MAP e coeficientes

INGRESSOS INSUMOS RECURSOS
LUCROS
TOTAIS COMERCIVEIS INTERNOS
PREOS 450,0 133,4 254,1 62,5

PRIVADOS
PREOS SOCIAIS 750,0 266,4 361,6 122,0
TRANSFERNCIAS - 300,0 - 133,0 - 107,5 - 59,5
Nota: Os sinais negativos da linha de transferncias, dado que os preos
privados so inferiores aos preos sociais, tm diferentes significados se
so aplicados renda total ou aos custos. No primeiro caso, uma
transferncia negativa representa um imposto implcito, ao passo que o
segundo, quer dizer, os insumos comercializveis e os recursos internos,
um sinal negativo representa uma subveno implcita.

Coeficiente de proteo nominal (CPN)
450/750 = 0,6, indica uma proteo negativa sobre a produo.
Coeficiente efetivo de proteo (TEP)
(450,0/133,4)/(750,0-266,4) = 0,65, indica uma proteo negativa sobre a
produo e insumos.
Custos dos recursos internos (CRI)
361,6/(750,0-266,4) = 0,75, indica uma vantagem comparativa, quer dizer, uma
rentabilidade social positiva.
O exemplo anterior de elaborao de uma MAP no

abarca a totalidade do sistema de milho, mas somente o
produtor; deve ser utilizado o mesmo procedimento para
preparar uma MAP para as atividades de tratamento e
comercializao do milho. Os resultados dessas trs matrizes
podem compor outra matriz que compreenda a totalidade do
sistema milho. Esse procedimento, desenvolvido passo a passo,
permite reconhecer os efeitos lquidos da poltica sobre cada
uma das principais etapas do sistema vertical.
Antes de interpretar os resultados do exemplo do milho,
conveniente assinalar algumas das dificuldades que podem
surgir durante a elaborao de uma MAP.
17.2 - Questes Metodolgicas

So trs as questes metodolgicas mais importantes. Em
primeiro lugar, a interpretao do papel que a MAP
desempenha no chamado oramento representativo. Em
segundo lugar, a apresentao do conceito de preos sociais dos
produtos comercializveis. Finalmente, a exposio do conceito
de preos sociais dos recursos internos.
17.2.1 - Oramento Representativo

A pedra angular da MAP o oramento-inventrio de
cada nvel do sistema produtivo, como o do produtor de milho
apresentado no Quadro 35. Uma possvel dificuldade decorre
do fato dos agricultores utilizarem diferentes quantidades de
insumos, com nveis de rendimentos diversos. Da mesma
maneira, o processamento do produto pode ser feito em
instalaes que utilizam diferentes tipos de equipamento, mais
ou menos modernos, com taxas de converso diversas do milho
em farinha. Por isso necessrio elaborar um oramento
inventrio representativo para cada nvel do sistema, quer
dizer, que se baseie nos usos do agricultor mdio.
A informao necessria para preparar o oramento
representativo depende das disposies econmicas para cuja
anlise se est elaborando a MAP. Por exemplo, para avaliar a
eficincia relativa de diversos produtos, necessrio elaborar
suas respectivas matrizes, com as quais possvel estimar o
potencial de crescimento econmico de cada produto,
comparando os ndices dos custos de seus recursos internos
(CRI), e com os resultados decidir quais produtos requerem
apoio estatal. Nesse caso, o oramento representativo do
produtor poderia ser obtido utilizando-se as recomendaes
tcnicas do Ministrio da Agricultura para cada produto, ou
seja, quanto de cada insumo deveria ser utilizado e quais
seriam os rendimentos obtidos pelo agricultor modelo de cada
cultivo. Mas se a aplicao da matriz para avaliar o efeito dos
incentivos agrcolas vigentes, ento o melhor e mais indicado
reunir a informao para elaborar os oramentos mediante um
processo de pesquisa.
Amide, se necessita preparar mais de uma matriz de
um sistema-produto por causa da multiplicidade e da
diversidade das condies de produo e comercializao
existentes em um mesmo pas. Podese decidir elaborar, por
exemplo, diversas matrizes representativas de um produto:
uma de produtores familiares que dispem de pouca
tecnologia; outra de produtores familiares que utilizam
tecnologia melhorada e outra dos produtores patronais.
Tambm possvel elaborar diferentes matrizes para as
principais zonas agronmicas de um pas, de maneira a explicar
as diferenas de prticas agrcolas e de rendimentos. As
divergncias entre os preos privados e os sociais podem ser
muito diferentes em cada uma dessas matrizes independentes.
Cabe ao analista decidir quantas matrizes so necessrias para
estudar um dado sistema-produto, de acordo, por exemplo,
com o tempo e os recursos disponveis, e o tipo de problema da
poltica econmica cuja anlise est sendo demandada. Convm
destacar que os sistemas dos cultivos mistos so especialmente
problemticos para a elaborao de matrizes.
17.2.2 - Preos sociais dos produtos comerciveis

A localizao geogrfica do agricultor representativo, da
planta de processamento e do organismo de comercializao,
cujos oramentos sero elaborados, importante para o clculo
dos preos sociais dos produtos comerciveis. A menos que
tambm estejam localizados na fronteira dos pontos de
produo, de processamento e de comercializao internos,
deve-se levar em conta os custos locacionais relacionados com o
transporte das exportaes e importaes desde e at a
fronteira. Exemplificando: para o produtor de um sistema-
produto, deve-se deduzir, do preo de paridade de importao
e exportao de fronteira, um preo de paridade de importao
e exportao ao produtor.
O preo de paridade de importao calculado
tomando-se o preo de fronteira de importao (no ponto da
fronteira mais conveniente das importaes at o produtor que
est sendo analisado), posteriormente convertido na moeda
nacional (com uma taxa de cmbio contbil, se for necessrio) e
depois somados todos os custos internos relacionados com o
transporte do produto ao centro de consumo. O preo de
paridade de importao ao produtor obtido subtraindo-se os
custos internos desde o produtor at o centro de consumo.
A seguir, apresenta-se um exemplo de clculo do preo
de fronteira de paridade de importao. Mostra-se, tambm,
como esse preo utilizado para se obter o preo de paridade
de importao ao produtor de milho amarelo, produzido na
regio central de Malawi. Malawi importa da Repblica da
frica do Sul e Limbe a fronteira por onde XXXmilho
principalmente entra esse milho, que vai para a regio central
de Malawi.
Quadro 39: Clculo do Preo de Paridade de Importao

Preo de exportao de milho amarelo ex. depsito de Durbn Rand ...........191/tm
(1 Rand = MK 1.1244 a uma taxa de cmbio de conta) ............................ MK 214/tm
Mais transporte ferrovirio Durbn-Limbe ............................................... MK 256/tm
Preo de Fronteira C.I.F. de paridade de importao em Limbe ............. MK 471/tm
Transporte desde Limbe regio central
de Malawi ........................................................................... MK 90/tm
Seguro................................................................................... MK 5/tm
Operao ............................................................................. MK 30/tm
Administrao .................................................................... MK 42/tm
Preo de paridade de Importao na Regio Central de Malawi ............ MK 638/tm
MK 0,64/Kg

Se o milho um produto de exportao, ao invs de
importao, ento necessrio calcular o preo de paridade de
exportao ao produtor. Para isso, toma-se o preo de fronteira
de paridade da exportao e subtraem-se todos os custos
relacionados com o transporte do produto ou insumo desde o
produtor at o ponto fronteirio em questo.
Abaixo, apresenta-se um exemplo de como se calculam o
preo de fronteira de paridade de exportao e o preo de
paridade de exportao ao produtor do amendoim cultivado na
regio central de Malawi. O Reino Unido o principal mercado
de exportao desse cultivo e Limbe , outra vez, o ponto de
envio mais importante das exportaes.
Algumas das questes devem ser levadas em conta para
calcular os preos de paridade de importao e exportao dos
produtos comerciveis:
a) necessrio estabelecer se o produto ou insumo de que se
trata um produto de importao ou de exportao. No
significa definir se, efetivamente, importa-se ou exporta-se,
mas o que sucederia se surgisse a oportunidade de
comercializ-lo. Podem advir alguns problemas nesse ponto,
quando se utiliza a MAP para orientar a poltica econmica
futura mais do que para avaliar os efeitos de medidas j
aplicadas e quando o produto que se est analisando um
produto que, em alguns anos, importado e, em outros,
exportado. O problema particularmente intricado quando
se trata de cultivos volumosos com baixo valor em relao
ao peso, como os alimentcios, em que muito grande a
brecha existente entre os preos de paridade de importao
e de exportao ao produtor. Em alguns casos, convm
utilizar a mdia de ambos os preos.

Quadro 40: Clculo do Preo de Fronteira de Paridade
de Exportao
Preo C.I.F. internacional no porto de R.U. .....................................................$ 680/tm
Menos: 10% de ajuste de qualidade aplicado ao amendoim de Malawi .....$ 610/tm
Taxa de cmbio de conta $ = MK 2.35 ............................................. MK 1.433/tm
Menos: Transporte martimo entre o porto de R.U. - Durban ................. MK 175/tm
Cargos porturios .................................................................................... MK 40/tm
Transporte ferrovirio Durbn-Limbe ................................................ MK 320/tm
Preo F.O.B. de paridade de exportao em Limbe................................... MK 897/tm
Menos: Transporte Limbe-regio central de Malawi................................. MK 00/tm
Seguro ........................................................................................................ MK 5/tm
Manejo ...................................................................................................... MK 40/tm
Administrao ......................................................................................... MK 42/tm
Preo de Paridade de exportao ao produtor na regio central
de Malawi ...................................................................................................... MK 710/tm
MK 0,71/Kg
b) necessrio estabelecer qual o principal mercado

internacional ao qual se exportaria o produto ou o insumo,
no caso de um produto de exportao. Ou de onde se
importaria, caso se tratasse de um produto de importao.
necessrio definir os custos a serem adicionados ou
deduzidos do preo vigente no mercado internacional para
obter o preo de fronteira de paridade. Tambm necessrio
precisar a quantidade de cultivo que mais provvel que se
importe ou exporte, assim como fazer algum ajuste de
preos para refletir as eventuais diferenas de quantidade
ou qualidade entre o produto nacional e o produto
quotizado no mercado internacional. Igualmente
importante assegurar que o preo internacional utilizado
aproxime-se, o mximo possvel, do preo de mercado livre,
e que no esteja, por exemplo, controlado por um cartel
internacional ou por algum acordo comercial.
c) Tambm importante dispor de uma taxa de cmbio
contbil para converter o preo de fronteira em moeda
nacional. A taxa de cmbio pode estar sobrevalorizado nos
seguintes casos: se o Banco Central est racionando as
divisas, mediante um sistema de permisses de importao
ou de um sistema de leilo do cmbio; vigncia de quotas de
importao e tarifas aduaneiras elevadas; grande diferencial
de preos nos mercados paralelo e oficial de divisas;
converso monetria e operaes financeiras internacionais
submetidas a controles severos. A taxa de cmbio contbil,
como os outros preos sociais da MAP, consiste na taxa de
cmbio que existiria se a economia estivesse em equilbrio.
Denomina-se taxa de cmbio de equilbrio e calculada
mediante as elasticidades do comrcio externo ou da
frmula da taxa de cmbio da Paridade do Poder de
Compra (PPC):
IPC
Eq. 33: Eeq En
IPC *
Onde:
E eq = taxa de cmbio de equilbrio
En = taxa de cmbio oficial
IPC = ndice de preo ao consumidor
IPC * = ndice de preo ao consumidor externo
Se uma taxa de cmbio sobre ou subvalorizada no
ajustada, os resultados da matriz podem ser afetados
negativamente. Como foi visto atrs, uma taxa de cmbio
oficial sobrevalorizada reduz os lucros dos recursos internos
que produzem produtos comercializveis e superestima os
custos dos recursos internos da dita atividade, isso ,
subestima a eficincia da produo interna de produtos
comercializveis. Uma das funes da matriz permitir, por
meio da utilizao de uma taxa de cmbio contbil, medir os
gravames e subsdios implcitos de diversas atividades
produtivas, decorrentes de taxas de cmbio sobre ou
subvalorizadas.
d) necessrio definir se a MAP est sendo utilizada para
diagnosticar as conseqncias de medidas macroeconmicas
aplicadas no passado ou para prever os efeitos das
disposies vigentes, a fim de modific-las. Caso seja
utilizada para diagnosticar uma poltica anterior, os preos
de fronteira devem ser baseados nos preos internacionais
que prevaleceriam durante o ano do qual est se tratando.
Se a matriz est sendo utilizada para fazer prognsticos ou

recomendaes, ento necessrio dispor de previses de
preos dos produtos internacionais.96
e) necessrio estabelecer os custos que devero ser somados
ou deduzidos do preo de fronteira de paridade das
importaes ou exportaes, a fim de obter-se o preo de
paridade ao produtor, da indstria ou do mercado. No caso
dos preos ao produtor, na elaborao do oramento do
produtor tambm importante identificar se a regio
geogrfica considerada difere do pas como um todo, em
relao ao abastecimento do produto em questo. Se, por
exemplo, o milho um produto de importao para um pas
em seu conjunto, mas a regio submetida anlise o produz
e superavitria, o clculo do preo social do milho ao
produtor deve considerar o custo de transporte at a
principal rea de consumo abastecida pela regio produtora
de excedente. O clculo do preo social seria da seguinte
maneira:
Quadro 41: Clculo do Preo Social

+ preo de fronteira de paridade de importao
+ custos de entrega da fronteira at o centro de consumo
- custos de entrega do produtor at o centro de consumo
= Preo Social ao Produtor
17.2.3 - Preos sociais dos recursos internos

O clculo dos preos sociais dos recursos internos baseia-
se no princpio dos preos potenciais, de uso freqente na
anlise da relao custo-benefcio.97 Para saber se os preos
privados efetivos dos recursos internos diferem dos preos de
eficincia, de modo que seja necessrio calcular os preos
potenciais, deve-se perguntar:
a) Existe uma legislao para controlar os salrios mnimos
que mantenha os ndices salariais do mercado acima de seu
96 A Previso Trimestral de Preos dos Produtos do Banco Mundial oferece

informao til para esse caso.
97 Apresentam-se diversos exemplos desse caso nos exerccios no final do
XXXcaptulo.

ndice de eficincia, quer dizer, ndices salariais de
verdadeira compensao de mercado?
b) Existe algum movimento sindical forte que produza um
efeito semelhante ao recm mencionado;
c) Partindo-se da hiptese de que algumas atividades de
produo esto a cargo da mo-de-obra familiar sem
perceber salrios, no caso afirmativo necessrio determinar
o custo de oportunidade da referida mo-de-obra, ou seja,
seu valor de produo em outra atividade equivalente?
d) As taxas de juros esto subsidiadas?
e) O mercado de bens reais est pouco desenvolvido? Quer
dizer, as terras esto alocadas mediante mtodos
consuetudinrios ou de propriedade comunal, sem renda da
terra e sem preos comerciais, assim como sem segurana na
posse? Em caso afirmativo, deve-se determinar o custo de
oportunidade dessas terras.
Com freqncia, possvel encontrar os preos
potenciais dos recursos internos e as taxas de cmbio contbil,
utilizados nas estimativas da relao custo-benefcio dos
projetos de desenvolvimento, nos organismos e ministrios
encarregados da planificao ou em organismos multilaterais
mais importantes. Os preos potenciais freqentemente
aparecem como relaes de converso, que podem ser aplicados
ao preo efetivo de mercado do recurso tratado para obter o
preo social de eficincia. Por exemplo, se o custo da mo-de-
obra no capacitada est sobrevalorizado em 20%, ento se
pode aplicar uma relao de converso de 0,8 aos ndices
salariais para obter o preo social da mo-de-obra. s vezes,
dispe-se de um fator de converso padro para converter em
preos sociais os preos de mercado de artigos menores.
comum ter que calcular os preos potenciais especficos de
diferentes setores da economia ou de diferentes regies do pas
correspondente. Por exemplo, o preo potencial da mo-de-obra
ser diferente entre diversas regies se uma delas apresentar
grande contingente populacional e tiver excesso de mo-de-
obra, fator que escasso em outra regio.

Lio 18
18 Interpretao dos resultados de uma matriz de anlise

de polticas
Os resultados de uma matriz podem ser explicados
voltando-se ao exemplo simplificado do Quadro 38. Os lucros
privados so MK 62,5 por hectare de produo de milho.
obtido pela renda total a preos privados, subtraindo-se os
custos dos insumos comercializveis e os custos dos recursos
domsticos, ambos a preos privados. importante, para a
interpretao do resultado dos lucros privados, que os
oramentos da MAP incluam os lucros dos fatores internos da
produo (terras, mo-de-obra e capital) como custo de
produo. A ausncia de lucros privados significa que no
existe lucro em excesso. Nesse ponto, sem lucros e nem
prejuzos, o capital, a terra e a mo-de-obra obtm lucros
normais, ou seja, os fatores internos so remunerados a taxas
de rendimento que prevalecem no mercado. Portanto, um lucro
privado equivalente a zero indica que no existe incentivo
adicional na forma de sobre-lucros, o que poderia aumentar o
nvel de atividade. No exemplo em foco, a situao mais ou
menos essa, pois um lucro privado de somente MK 62,5 por
hectare de produo de milho muito pequeno.
O lucro econmico por hectare de produo de milho
MK 122. O lucro econmico a renda total a preos econmicos
menos os insumos comercializveis e os custos dos recursos
domsticos, avaliados a partir de seus preos econmicos, ou
seja, a partir de seus custos de oportunidade. A interpretao
dos resultados do lucro econmico difere da dos resultados do
lucro privado. Um lucro econmico de zero indica que a
atividade apenas suficiente em relao a sua capacidade de
obteno de divisas. No exemplo do milho, pode-se concluir
que o pas estudado eficiente na produo de milho. Se o
nico propsito das polticas econmicas fosse a eficincia,
recomendar-se-ia aumentar a produo de milho, mesmo que
isso implicasse na reduo de recursos alocados a outras
atividades que produzissem lucros negativos.
As transferncias correspondem a MK -300 da coluna de
ingressos totais, o que significa que as distores dos preos so
tantas que os produtores recebem MK -300 por hectare de
produo de milho a preos de mercado, em comparao com o
que obteriam a preos sociais. Em parte, esse resultado
compensado pelas transferncias negativas tanto dos custos dos
insumos comercializveis (MK 133), como dos custos de
recursos internos (MK 107,5), ou seja, os custos privados da
produo de milho so inferiores aos que seriam a preos
sociais. Essas transferncias nos insumos sem dvida no
compensam completamente as transferncias desfavorveis na
produo. Por conseguinte, os lucros privados so menores que
os sociais. Em conseqncia, o efeito lquido de todas as
distores, tanto dos insumos como da produo, consiste na
transferncia de MK 59,5 de lucro do sistema de produo de
milho. O valor da transferncia do lucro pode ser obtido
subtraindo o lucro a preo social do lucro a preo privado, ou
tomando-se as transferncias da renda total e deduzindo-se
tanto as transferncias dos insumos comercializveis como as
transferncias dos recursos internos. Quer dizer:
59,5 62 ,5 122 ,0 300 133 107 ,5
Aps os resultados do Quadro 38, so apresentadas
medidas conhecidas de comparao dos efeitos da poltica
econmica, como os coeficientes de proteo nominal (CPN) e
efetiva (CPE) e o custo dos recursos internos (CRI). O coeficiente
de proteo nominal 0,6, o que indica que o efeito lquido das
distores na produo uma proteo negativa da produo
de milho. A taxa efetiva de produo 0,65, demonstrando que
o efeito lquido das distores, tanto na produo como nos
insumos comercializveis, continua resultando em uma
proteo negativa.
A relao do custo dos recursos internos 0,75 e indica
que os custos de oportunidade de utilizar recursos domsticos,
medidos em preos mundiais ou em divisas, so menores do
que o valor agregado que gera a atividade medida em preos
mundiais ou em divisas. Fica claro que se o interesse principal
das autoridades econmicas potencializar ao mximo a
eficincia das alocaes, ento a produo de milho deveria
aumentar at que DRC = 1. Mas os preos efetivos encontrados
pelos produtores so tais, que os lucros privados so quase
iguais a zero e no oferecem incentivos para um incremento
socialmente timo dessa atividade.
Uma vez estabelecida a proporo dos efeitos
produzidos pela transferncia na renda, os custos e os lucros
lquidos definem as distores que causam as referidas
transferncias. Convm voltar ao oramento do Quadro 39 a
fim de observar onde surgem as divergncias entre os preos
sociais e privados. O Quadro 37 mostra que os produtores de
milho pagam importantes gravames (diretos ou implcitos) por
sua produo, j que os preos privados so de apenas
MK 0,15/kg, ao passo que os sociais so de MK 0,25/kg.
Observa-se que os fertilizantes, os produtos qumicos, os
transportes, as terras e o capital esto todos subvencionados, j
que seus preos privados so inferiores a seus preos sociais.
No obstante, o insumo da mo-de-obra tem gravames
implcitos. Os resultados analisados anteriormente j haviam
demonstrado que as subvenes gerais aos insumos no
superam os impostos produo e mo-de-obra.
A MAP e suas tabelas de oramento no podem indicar
quais distores so produzidas, especialmente pelos subsdios
e taxaes. Para poder individualiz-las, necessrio observar
atentamente o conjunto de disposies vigentes, assim como as
possveis distores endgenas do mercado. As distores
causadas pela poltica econmica vigente podem ser
classificadas da seguinte maneira:
1) Impostos e subsdios explcitos e implcitos .
Os primeiros so os
impostos e subsdios aplicados a produtos e insumos
especficos controlados pelo Estado e que produzem rendas
diretas para o oramento estatal. Os impostos e subsdios
implcitos so transferncias que se do graas s distores
de preos causadas pela poltica econmica em vigor;
2) Interveno com medidas micro e macroeconmicas .
Os
instrumentos microeconmicos intervm diretamente nos
produtos especficos, nos insumos ou nos fatores de
produo. So, por exemplo, os subsdios, os fertilizantes, os
impostos exportao de produtos e a legislao salarial. As
medidas macroeconmicas afetam as variveis
macroeconmicas. So as taxas de juros subsidiadas, as

taxas de cmbio sobrevalorizadas ou a expanso monetria
que produz inflao.98
Pode-se sugerir possveis disposies econmicas
responsveis pelas transferncias registradas nos impostos e
nos subsdios do Quadro 37, do exemplo apresentado sobre a
produo de milho.
1) O imposto produo de milho pode ser explcito, quer
dizer, o Estado talvez cobre gravames pela venda do milho.
Ou pode ser um imposto implcito, em que o Estado
monopoliza a comercializao e compra a produo de
milho a preos inferiores ao preo de paridade comercial,
obtendo lucros com a comercializao desse cultivo.99 Se o
milho um produto de exportao, o imposto implcito
pode ser, ainda, por causa de uma interveno
macroeconmica, como uma sobrevalorizao da taxa de
cmbio.
2) Os subsdios aos fertilizantes, aos produtos qumicos e ao
transporte podem ser diretos, ou seja, os comerciantes ou a
organizao de comercializao que abastece o produtor
desses insumos ou servios recebem um subsdio financeiro
direto do fisco por cada unidade vendida. Ou pode tratar-se
de uma subveno implcita devida ou a alguma medida
macroeconmica vigente, como os efeitos de uma taxa de
cmbio sobrevalorizada nos elementos exportveis destes
insumos, ou a disposies micro, como subvenes aos
produtores de fertilizantes e produtos qumicos, que
rebaixam o custo de produo e, por conseguinte, os preos
desses insumos.
3) O subsdio ao capital pode incidir diretamente sobre os bens
de capital ou indiretamente por meio dos efeitos de medidas
macro, como a reduo da taxa real de juros.
98 Em geral, a aplicao de medidas macroeconmicas tem mais conseqncias

sobre o resto da economia e apresenta custos de eficincia mais elevados do que
a aplicao de instrumentos micro, susceptveis de aplicao mais precisa a
algum objetivo determinado.
99 Na frica, muitos conselhos estatais de comercializao estiveram nessa situao
durante os anos setenta e oitenta.

4) O imposto sobre a mo-de-obra pode recair diretamente
sobre o emprego ou pode ser um imposto implcito causado
por distores micro, como uma legislao dos salrios
mnimos, ou as distores do tipo macro, como um
movimento sindical forte que produz aumentos salariais na
economia.
Uma vez individualizada a magnitude das distores e
transferncias, assim como os instrumentos que lhes deram
origem, o analista pode reavaliar o propsito e os efeitos dos
diversos instrumentos de interveno econmica. Cabe
perguntar, por exemplo, se uma taxa de cmbio
sobrevalorizada afetou de maneira indireta os produtos
agrcolas de exportao. Em caso negativo, qual seria o
propsito primordial de uma interveno semelhante? Ser que
os responsveis pela aplicao desses instrumentos levam em
conta seus efeitos secundrios sobre as atividades agrcolas de
exportao e seus custos de eficincia? Existem alternativas
menos custosas para se alcanar o mesmo propsito e objetivo
da poltica de sobrevalorizao?100
importante lembrar que nem todas as distores dos
preos individualizadas pela matriz so de carter exgeno,
quer dizer, se do em razo da interveno econmica. Os
preos privados, por exemplo, podem ser superiores aos preos
sociais porque o mercado do produto considerado constitui um
monoplio natural. Os preos privados e sociais tambm
podem ser diferentes pela falta de desenvolvimento do
mercado. Por exemplo, um mercado de capital imperfeito pode
causar escassez de capital em certos setores, de modo que o
custo privado do capital seja maior do que seu custo social.
Uma infra-estrutura de comercializao ineficiente, combinada
com a escassez de capital de giro nas mos dos comerciantes
privados, pode explicar porque os preos ao produtor em reas
longnquas so inferiores aos preos sociais.
A MAP, por si, s no pode explicar se as distores de
preos associadas s transferncias e aos custos em termos de
eficincia devem-se a distores exgenas ou endgenas do
100 Na seo XXX18.1, a seguir, se discute mais detalhadamente as diversas

modalidades de interpretao dos resultados de uma MAP.

mercado. O analista precisa conhecer a fundo as estruturas do
mercado em questo e o regime econmico vigente para definir
o tipo de distoro que produz esses resultados na matriz. Em
sntese, a MAP revela os efeitos das distores dos preos, mas
no suas causas. Ocasionalmente, algumas distores
destacadas pela matriz tm carter endgeno e, nesses casos, a
poltica econmica pode intervir oportunamente para reduzir
os custos de eficincia dessas distores endgenas. O Estado
pode, por exemplo, subsidiar o crdito a pequenos
proprietrios se o mercado de crdito rural privado no estiver
desenvolvido suficientemente e esse fato produzir uma escassez
de crdito e uma produo inferior ao nvel timo.
Convm, antes de encerrar este captulo, indagar sobre as
condies nas quais se pode utilizar uma MAP e fazer algumas
advertncias sobre seu emprego.
18.1 - Quando convm utilizar a MAP?

A fora da MAP reside em sua capacidade para analisar
os efeitos de mltiplos instrumentos econmicos. Seu ponto
fraco decorre de que a anlise realizada luz de um nico
objetivo: maximizar a eficincia das alocaes. A MAP mostra a
medida em que os preos efetivos afastam-se dos preos de
eficincia e, por conseguinte, o grau em que esses sinais
emitidos pelos preos efetivos produzem, provavelmente, uma
alocao deficiente de recursos, com perda na produo e na
sua funo utilidade.
Como foi visto, o Estado no se interessa to somente em
maximizar a eficincia alocativa e a produo. O mximo
crescimento a qualquer custo faz parte dos programas polticos.
As autoridades estatais definem uma srie de objetivos a serem
perseguidos por intermdio da poltica econmica, e a
promoo da eficincia alocativa um entre tantos outros. O
Ministrio da Agricultura, por exemplo, pode ter muito
interesse em promover uma alocao de recursos adequada,
assim como o crescimento do setor agrcola. Mas tambm pode
estar interessado em garantir a segurana alimentar
(possivelmente fomentando a produo de cultivos alimentares
para conseguir a auto-suficincia nesses produtos) e em
assegurar que os agricultores pobres das regies mais afastadas
tenham a oportunidade de produzir e vender cultivos
comerciais. Ou poderia, igualmente, desejar diversificar a
produo agrcola a fim de reduzir a dependncia do pas em
relao a uma pequena quantidade de cultivos comerciais de
exportao. Alguns destes objetivos poderiam exigir uma
interveno econmica que se sobrepusesse a uma possvel
eficincia de um mercado perfeito.
Dito de outra maneira, freqente a existncia de
contradies internas entre a gama de objetivos da poltica
econmica. Pode ser impossvel maximizar simultaneamente o
crescimento econmico e a produo de cultivos alimentcios ou
a produo comercializvel em regies afastadas do pas.
comum estabelecer-se compensaes entre os diversos objetivos
da poltica econmica correspondentes a cada setor. Pode-se,
por exemplo, eleger uma maior produo de cultivos
alimentcios, mesmo que a produo agrcola total fosse menor;
e, no nvel macro, pode ser necessrio optar por uma produo
agrcola maior, ainda que s custas de uma menor produo
industrial.
importante ter presente que quaisquer que sejam os
objetivos definidos pelo Estado para o setor agropecurio, a
capacidade de um pas para alcan-los est limitada pelos
recursos terra, mo-de-obra e capital disposio do setor. Por
isso, se esses recursos estiverem alocados com maior eficincia,
o pas ter maior capacidade para alcanar uma srie de
objetivos, como os referentes distribuio da renda,
eqidade e auto-suficincia. A eficincia e o crescimento
podem, portanto, contribuir para a reduo dos possveis
conflitos presentes entre os diversos objetivos da poltica
econmica. Por essa razo, importante conhecer seus efeitos
na eficincia da economia. A MAP constitui uma ferramenta til
para obter essa informao.
inevitvel que surjam conflitos e compensaes entre
as diversas orientaes econmicas e que os responsveis pela
formulao das polticas enfrentem decises difceis.
Exemplificando, deve-se aceitar um nvel menor de produo
no setor agrcola custa de uma distribuio de renda melhor
entre os produtores? Ou custa de uma maior segurana
alimentar nacional? difcil responder sem uma idia clara do
alcance do sacrifcio da eficincia. Est a a funo da MAP.

A matriz serve para indicar em que medida, por
exemplo, a poltica orientada para promover a produo de
cultivos alimentares faz que os preos divirjam dos preos de
eficincia, causando uma ineficincia na alocao dos recursos e
uma reduo da produo do setor agrcola. O analista pode
elaborar uma variedade de matrizes para diversos cultivos
alimentares, assim como para os principais cultivos no
alimentares que competem pelos recursos com o setor
alimentar. A MAP permitiria ponderar os efeitos de incentivo
das distores causadas pela poltica de fomento produo de
cultivos alimentares e apreciar se e em que medida a referida
poltica est obstaculizando atividades de produo de cultivos
no alimentares que poderiam ser muito rentveis.
Convm ter presente que a matriz no oferece respostas
definitivas; apenas produz informaes que ajudam a tomar
decises em matria de poltica econmica. A matriz no pode
indicar se vale a pena sacrificar a eficincia s custas de outros
objetivos. As autoridades econmicas, de posse da informao
obtida com as matrizes e com outras ferramentas econmicas,
sero as responsveis pelas decises, as quais sero tomadas
levando em conta a importncia atribuda a cada objetivo
especfico e o contexto poltico, social e econmico do pas.
A MAP tem tambm outra funo importante e til para
as autoridades econmicas, quando os objetivos da poltica
setorial entram em conflito. Alm de ajudar a medir as
compensaes entre eficincia e outros objetivos, tambm pode
contribuir para que o analista compare a eficincia efetiva dos
diversos instrumentos econmicos disponveis para conseguir
uma determinada meta alheia eficincia. Pode-se, por
exemplo, promover uma melhor distribuio de renda por meio
de uma poltica de alimentos baratos, utilizando-se uma
variedade de instrumentos para lev-la a cabo. Qual opo
reduz a perda de eficincia?
A sobrevalorizao da taxa de cmbio pode ser utilizada
para baratear as importaes de alimentos, as quotas das
importaes de alimentos podem ser suprimidas, os insumos
utilizados na produo nos cultivos alimentares podem ser
subsidiados ou os preos ao produtor reduzidos. As matrizes
podem ser elaboradas para medir a eficincia das perdas
relacionadas com cada um desses instrumentos econmicos.
Isso ajudaria o analista a ponderar os efeitos das opes
disponveis, de modo que os benefcios em matria de
distribuio de renda (ou eqidade, estabilidade ou auto
suficincia alimentar) sejam alcanados com menor perda de
eficincia possvel. Pode ser, por exemplo, que os instrumentos
que estejam sendo aplicados, como a poltica de cmbio,
produzam um elevado nvel de distoro dos preos, uma
alocao deficiente de recursos e a perda de eficincia em todo
o setor agrcola, em comparao com outro instrumento
possvel, como o subsdio aos preos dos insumos. Assim, a
MAP ajuda a escolher os instrumentos que minimizam os
conflitos e compensaes entre eficincia e outros objetivos de
igual importncia da poltica econmica.
Uma terceira possvel aplicao da MAP interessa para
avaliar os efeitos de um instrumento orientado a um propsito
especfico sobre outros objetivos. Por exemplo, uma taxa de
cmbio sobrevalorizada poderia ser utilizada para proteger e
promover o setor industrial nacional nascente. No obstante,
uma poltica desse tipo produz graves efeitos de desincentivo
no setor agrcola, fazendo com que os produtores interessem-se
menos pelas exportaes agrcolas. Portanto, uma
sobrevalorizao da taxa de cmbio pe em perigo os planos do
governo para o setor agrcola. A MAP ajuda a medir os efeitos
secundrios em diversos produtos causados pela aplicao de
instrumentos que no tinham como propsito afet-los. Os
resultados da MAP podem, ento, favorecer a consistncia entre
os objetivos e instrumentos da poltica econmica. No caso
citado, uma vez quantificado o efeito da sobrevalorizao da
taxa de cmbio sobre a produo agrcola, seria possvel adotar
outras polticas, como fixar quotas de importao de produtos
manufaturados, ou estabelecer subsdios para a produo
industrial nacional.
Por ltimo, uma vez elaborada a MAP, possvel extrair
diversos coeficientes, como a relao do custo do recurso
interno (CRI), o coeficiente de proteo nominal (CPN) e o tipo
efetivo de proteo (TEP). O CRI particularmente importante,
j que o analista pode utiliz-lo para examinar a eficincia
comparativa e o potencial de crescimento de uma gama de
atividades. Permite saber, por exemplo, se o sistema de
pequena propriedade mais eficiente que a grande explorao
agrcola, na produo de determinado produto em certa regio,
ou pode comparar o potencial de crescimento de diferentes
tipos de inovao tcnica.101
Resumindo, a MAP um marco de coerncia que permite
medir os efeitos em matria de eficincia da interveno
econmica do Estado nos mbitos: (a) dos produtores, (b) dos
consumidores, e (c) da economia, nas diferentes etapas de uma
cadeia vertical de algum produto. O analista pode utiliz-la
como ferramenta eficaz para obter informao em quatro
campos diversos:
1) Medir as distores dos preos produzidas pela interveno
econmica do Estado e outros problemas de financiamento
dos mercados e conhecer seus custos em matria de
eficincia e crescimento;
2) Avaliar a eficincia relativa de uma srie de disposies
econmicas orientadas a alcanar um objetivo especfico, de
forma que os benefcios em termos de eqidade,
estabilidade e auto-suficincia, etc. sejam conseguidos ao
menor custo de eficincia possvel;
3) Ponderar os efeitos secundrios das disposies econmicas
e assegurar uma coerncia mxima entre os diversos
objetivos e medidas vigentes;
4) Comparar o potencial de eficincia e crescimento de
diferentes sistemas de produo, processamento e
comercializao de um determinado produto e de diversos
produtos.
O instrumento tem, sem dvida, limites que devem ser
explicitados. o que ser feito na seo seguinte.
18.2 - Algumas advertncias sobre o emprego da MAP
No momento de recorrer ao uso da MAP, o analista deve

considerar quatro advertncias principais:
1) A MAP tem como funo primordial analisar a eficincia das
medidas de interveno econmica do Estado. Mas, como
101 Sobre o clculo desses e outros coeficientes similares, o leitor pode consultar o
XXXAnexo 3.

somente revela os efeitos e no as causas das distores dos
preos, necessrio ter em mente que no se deve supor que
todas as distores so por causa da interveno econmica,
ou que toda interveno estatal produz distores que
reduzem a eficincia alocativa. possvel aplicar medidas
para corrigir as distores endgenas.
A teoria econmica neoclssica sustenta que a eficincia na
alocao dos recursos incrementada pela eliminao das
distores dos preos, o que no significa que as distores
decorram, necessariamente, da interveno estatal na
economia. preciso entender a razo de cada deciso em
particular, antes de decidir se essas geram, ou no, uma
distoro que reduz a eficincia alocativa. O importante ter
presente que a MAP compara um sistema efetivo distorcido
de preos de um produto, ou seja, os preos privados, com
um sistema ideal de preos de eficincia, ou seja, os preos
sociais. Mas nenhum setor agrcola (nem nos pases
desenvolvidos, nem nos pases em desenvolvimento)
perfeitamente competitivo e capaz de alcanar os preos de
eficincia de equilbrio de todos os sistemas dos produtos.
Como foi visto na seo anterior, existem diversas razes
que justificam o emprego da MAP, que usa os preos de
eficincia como medida para ponderar a poltica e os
sistemas comerciais vigentes. Mas importante lembrar,
sobretudo ao avaliar a poltica econmica, que no se deve
compar-la somente com um sistema de mercado perfeito,
como na MAP, mas tambm com um caso real que suponha
mltiplas distores e imperfeies endgenas do mercado,
ou seja, com a segunda melhor opo (second best);
2) A MAP no tem o propsito ingnuo de prescrever um
liberalismo comercial e uma poltica de preos de fronteira
de paridade para todos os produtos e insumos agrcolas.
Sua funo consiste em assinalar a eficincia que se perde ao
afastar-se desses princpios, ainda que outros objetivos
polticos alheios eficincia justifiquem a referida perda.
Quando se utiliza a MAP mister ter sempre presente o
objetivo social e de bem-estar geral do Estado;
3) A MAP um marco de contabilidade, e no um modelo
econmico, e no contm relaes de comportamento. Por
conseguinte, um marco que considera como dadas as
relaes de comportamento, como, por exemplo, a reao da
oferta s mudanas dos preos. No pode manejar, ento,
assuntos dinmicos, como o desenvolvimento de economias
de escala e a melhora do crescimento e da eficincia
mediante a transformao estrutural da economia. Essa
transformao estrutural constitui a essncia do
desenvolvimento no longo prazo. A interveno do Estado
pode ser pertinente para gerar desvios em relao aos
preos de eficincia baseados em uma vantagem
comparativa internacional esttica, a fim de mudar a
vantagem comparativa do pas a longo prazo. Um caso
ilustrativo dessa transformao estrutural dinmica a da
indstria nascente, quando se concede proteo a uma
indstria que est comeando a desenvolver-se ou a um
setor de forma a permitir-lhe crescer e beneficiar-se das
economias de escala e da inovao tcnica e alcanar, assim,
uma vantagem comparativa internacional futura. Ao
interpretar os resultados de uma MAP, no se pode perder
de vista que ela considera apenas a vantagem comparativa
esttica.
4) Quando a MAP utilizada para fazer recomendaes ou
prognsticos, em lugar de diagnosticar os efeitos de uma
poltica econmica j aplicada, sua eficincia analtica
depender da qualidade das previses utilizadas sobre os
preos internacionais dos produtos, sobre os preos do
transporte e sobre se o produto em pauta ser de importao
ou de exportao. Convm utilizar uma anlise de
sensibilidade para ponderar a medida em que as mudanas
apresentadas nos prognsticos afetariam os resultados.
18.3 - XXXParte II Concluso: A Avaliao da Poltica

Agrcola Difcil, mas Indispensvel
Vimos que para compensar os efeitos negativos da
poltica macroeconmica sobre a agricultura, muitos pases em
desenvolvimento adotaram um conjunto de polticas setoriais
compensatrias com o objetivo de incentivar o setor. Tambm
foram estudadas as principais polticas agrcolas poltica de
preos, comercializao e crdito , destacando-se que no
existe um nico modelo de poltica agrcola. Existem
importantes diferenas na natureza das polticas algumas
privilegiando estmulos diretos produo e outras uma ao
indireta e entre as polticas que foram (e continuam) sendo
aplicadas nos pases desenvolvidos e as polticas que foram (e
continuam) sendo utilizadas nos pases em desenvolvimento,
assim como tambm entre as adotadas por pases dos mesmos
grupos.
Em todos os casos, comprova-se que as polticas setoriais
voltadas ao setor agrcola desempenham um papel importante
na criao de sinais subjacentes tomada de decises de
produo e de investimento, condicionando, portanto, o
desenvolvimento do setor. Esses sinais podem inibir ou
estimular o crescimento, a adoo de tecnologia, a concentrao
ou desconcentrao da propriedade da terra, o nvel de
emprego, etc.

Quadro 42: Resumo das Polticas Econmicas
GERAIS
VARIVEIS DOS PREOS REGULAO E OUTROS INST
POLTICA ECONMICA PRINCIPAIS INSTRUMENTOS VARIVEIS AFETADAS INSTRUMENTO
Nvel de Investimento Operaes Mercado Aberto Oferta

Monetria Taxa de Juros
Custo de Produo Depsitos compulsrios Custo
Dema
Preo
Imposto sobre a renda pessoal
Consumo e poupana Rend
Fiscal Imposto sobre a renda das Gasto Pblico
Lucros, Inverso Nvel
empresas
Custo das Importaes
Taxa de Juros
Comrcio Exterior Preo das exportaes, Leilo de Divisas Taxas
Nvel geral das tarifas
Balana de Pagamentos
Impostos aos Benefcios no Emprstimos e Doaes Recur
Inverso Estrangeira Nvel de inverso estrangeira
Estrangeiro Internacionais Oferta
Consu
Consumo Imposto sobre circulao de Consumo Seguro Social, Assistncia etc.
Distrib
mercadorias
Custo da mo-de-obra
Emigrao e Imigrao
Mo-de-Obra ndices salariais Lucros e Inverso Oferta
Durao da instruo escolar
Renda da mo-de-obra
ESPECFICOS
Produo Estatal
Nvel
Produo Impostos e Subsdios Lucros e Inverso na produo Pesquisa e Assistncia tcnica
do Estado Custo
Inverso Pblica Nvel

Taxas de juros Lucros
Inverso Racionamento de capital Preo
Iseno Fiscal Inverso por setores
Restrio de renda Nvel
Servios Pblicos (sade, Consu

Consumo Impostos Especficos s vendas Consumo por Produto
educao) Distrib
Preos ao consumidor sobre o Quotas e proibio de
Subvenes exportao Nvel
Comrcio consumo interno importaes
Tarifas Preo
Lucros e Inverso Controle de cmbios
Custo e Uso da mo-de-obra Oferta
Mo-de-Obra Subvenes aos salrios Capacitao da mo-de-obra
Lucros e Inverso capa
Custo de Produo
Recursos Naturais Impostos e Subvenes Pesquisa, inverso auxiliar etc. Taxa
Taxa de Expanso

XXXTERCEIRA PARTE
O Contexto da Poltica Agrcola
A
formulao da poltica
agrcola determinada tanto pela
poltica econmica geral, como
pelas caractersticas especficas do setor agrcola. Dessa forma,
os nexos entre as polticas macroeconmicas e a agricultura e as
especificidades do setor agrcola so os determinantes gerais da
poltica agrcola.
O objetivo desta terceira parte , por conseguinte, o
estudo do contexto da formulao da poltica agrcola. Esse
contexto examinado a partir de um duplo ponto de vista. Em
primeiro lugar, a partir das novas teorizaes sobre a gnesis e
o funcionamento das instituies econmicas. Embora no
sejam estudas as instituies da agricultura propriamente ditas,
busca-se indicar as relaes entre as instituies em geral, o
desempenho econmico e as polticas agrcolas.
Em segundo lugar, como os papis respectivos do
mercado e do Estado no funcionamento da economia tambm
mudaram ao longo do tempo, considerou-se conveniente
apresentar as principais vises tanto sobre o papel do Estado
como sobre o funcionamento do mercado, assim como os
critrios que deveriam orientar a atuao do setor pblico no
processo de desenvolvimento agrcola no contexto atual.

XXXCAPTULO 7
Uma Introduo a nova economia institucional
O
objetivo deste captulo apresentar sinteticamente a
Nova Economia Institucional NEI, assim como sua
importncia para a compreenso da economia e das
polticas agrcolas. Apresenta-se, primeiro, uma verso do
modelo terico que serve para fundamentar a teoria
institucionalista do intercmbio econmico, comparando o
modelo da NEI ao neoclssico convencional. O modelo
apresentado no contexto da discusso sobre o papel do
mercado e das polticas pblicas, assinalando-se que o mercado
e as instituies no so mecanismos excludentes para melhorar
a eficincia e o bemestar. Em seguida apresenta-se a teoria das
instituies no seu sentido amplo, definindo-se os conceitos
empregados e utilizando-se alguns exemplos pertinentes para a
economia agrcola.

Lio 19
19 Nova economia institucional

A apresentao da Nova Economia Institucional feita
em trs passos: primeiro, discute-se o papel estratgico das
reformas institucionais para a criao de um contexto favorvel
ao desenvolvimento econmico sustentvel; depois, justifica-se
a necessidade de uma teoria das instituies que permita
compreender de modo mais efetivo os problemas econmicos;
por ltimo, so apresentados os principais conceitos do modelo
vinculado Nova Economia Institucional.
19.1 - Importncia da Reforma Institucional

A experincia desenvolvimentista dos pases latino-
americanos e do leste europeu demonstrou que a atuao de
um Estado forte, poderoso e politicamente comprometido com
a promoo do desenvolvimento econmico no suficiente
para promover um processo desenvolvimentista sustentvel,
eficiente e eqitativo. Atualmente, a maioria dos governos,
organizaes econmicas internacionais e organismos
multilaterais reconhecem a necessidade de promover reformas
para que os mercados funcionem melhor, implementar polticas
macroeconmicas que estimulem os investimentos, construir
infra-estrutura bsica para apoiar o crescimento econmico e
incorporar progresso tecnolgico. No entanto, passados mais de
10 anos de reformas, a maioria dos organismos reconhece que
as medidas propugnadas, cuja sntese menos Estado e mais
Mercado, tampouco so suficientes para promover o
desenvolvimento sustentvel em sentido amplo.
necessrio, alm desses elementos, contar com
instituies eficientes, que estimulem o processo de gerao de
riquezas e sua distribuio eqitativa. Sem essas instituies o
esforo ser no mnimo ineficiente, j que parte das energias
sociais dissipar-se-o sem produzir qualquer efeito social
relevante e outra parte ser desviada para outros objetivos,
alguns at contrrios ao processo de desenvolvimento. O
problema e o desafio que instituies no so construdas por
decretos, muito menos por medidas de poltica econmica.

Reformas institucionais tm sido propostas como um
instrumento necessrio para melhorar a alocao dos recursos,
a eficincia econmica, o bemestar social e a distribuio de
renda, especialmente no setor agrcola. Alega-se que problemas
tpicos associados a um quadro institucional inadequado tais
como informao incompleta e assimtrica, direitos de
propriedade mal definidos, contratos precrios, economias de
escala inadequadas, encadeamentos produtivos dbeis
aparecem com mais fora na agricultura em virtude de suas
especificidades; tais problemas traduzem-se, de maneira mais
direta, em baixa eficincia econmica, alocao inadequada de
recursos, m distribuio de renda e em dbil crescimento
econmico.
A avaliao das experincias recentes dos pases
africanos e latino-americanos levou ao reconhecimento de que
as reformas do mercado e do Estado, sozinhas, so insuficientes
para assegurar eficincia econmica e eqidade. Ao contrrio,
algumas vezes as polticas de reforma podem, at produzir
resultados econmicos e sociais indesejveis, em particular no
curto prazo. Por isso, as mudanas devem ser acompanhadas
de reformas institucionais que sejam capazes de oferecer
respostas aos problemas que nem os mecanismos de mercado
nem as polticas pblicas convencionais tm enfrentado de
maneira apropriada.
As reformas institucionais, todavia, no podem
assegurar, per se, solues definitivas para os problemas
complexos do desenvolvimento sustentvel e eqitativo. Isso
porque a eficincia e o bem-estar no so objetivos cuja
realizao dependa, exclusivamente, das instituies, do
mercado ou das polticas pblicas. Na verdade, o
desenvolvimento econmico requer complexos arranjos
institucionais que so simultnea e indissociavelmente de
natureza econmica, poltica e social. Esses arranjos devem
ajustar-se s condies estruturais (e conjunturais) especficas
de cada sociedade e economia.
A profundidade das mudanas estruturais observadas
nas dcadas recentes sugere a necessidade de promover
reformas institucionais que, de um lado, consigam adequar as
economias ao novo contexto econmico e poltico internacional
e, de outro, criem um ambiente favorvel e conducente aos
objetivos de um desenvolvimento sustentvel e com eqidade.
A necessidade de se introduzir reformas institucionais
evidente e inquestionvel. Algumas j foram, ou vm sendo,
implementadas a partir do esforo de superao da crise dos
anos 80, como o processo de abertura das economias. Mas ainda
h muito por fazer. Em que pese a maior compreenso do papel
das instituies, deve-se reconhecer que a parte mais obscura
da nova teoria diz respeito, precisamente, a como desenhar e
implementar instituies eficientes e eficazes.
19.1.1 - Mudana estrutural, ajuste e instituies

A experincia histrica demonstra que, no longo prazo,
as mudanas institucionais so lentas e pausadas e que, em
contraste, mudanas estruturais so quase sempre mais rpidas
e abruptas. Esse descompasso entre o movimento das
estruturas econmicas e das instituies traduz-se em um
atraso relativo dessas ltimas, que pode at paralisar o processo
de desenvolvimento econmico.
No longo prazo, mudanas estruturais na economia
alteram, em certa profundidade, a dotao dos recursos
produtivos, as relaes entre os agentes econmicos, os
encadeamentos e enlaces intra e intersetoriais, as relaes entre
os setores pblico e privado, e o conjunto de arranjos
institucionais vigentes. Mais recentemente, a intensidade e a
velocidade das mudanas foram acentuadas pela globalizao
econmica e pela difuso das novas tecnologias baseadas na
microeletrnica. Vale a pena, ento, ressaltar os seguintes fatos
estilizados:
i) Contexto internacional mais incerto, complexo,
competitivo e desafiante;
ii) Esgotamento do modelo de crescimento econmico
baseado na industrializao e substituio das
importaes, elevado nvel de proteo produo e
mercados domsticos, e forte presena do Estado Nacional
como produtor de bens e servios e indutor do
desenvolvimento;
iii) Diferenciao social, econmica e poltica mais acentuada,
em particular nos pases em desenvolvimento;

iv) Mudanas nas atitudes e expectativas dos agentes
econmicos e dos cidados;
v) Surgimento de novas e mais complexas formas de
organizao econmica e social;
vi) Novas demandas econmicas, polticas e sociais dos
distintos grupos sociais, manifestadas em um contexto de
crescentes restries financeiras, tecnolgicas e
operacionais para atend-las;
vii) Forte heterogeneidade produtiva;
viii) Presena de significativas brechas institucionais entre as
estruturas legais vigentes e as emergentes.
O conjunto de mudanas reflete-se de maneira particular
na agricultura, que particularmente vulnervel e necessita de
apoio institucional especfico para enfrentar tanto os velhos
como os novos problemas. Nesse particular, algumas
caractersticas importantes tm sido apontadas pelos
especialistas:
i) As peculiaridades do funcionamento e organizao dos
mercados de produtos agrcolas, da fora de trabalho rural
e de capitais, os quais, em geral, so incompletos,
segmentados e precariamente institucionalizados;
ii) Os diferentes costumes, culturas e tradies que
caracterizam as comunidades rurais;
iii) A notvel heterogeneidade do setor agrcola com respeito
estrutura produtiva, mtodos de produo, diversidade
tecnolgica, esquemas de organizao, etc.;
iv) Ao desenho e implementao das polticas e programas de
desenvolvimento, historicamente, associados a uma
burocracia to numerosa quanto ineficiente, a uma
acentuada centralizao das decises e ao elevado
paternalismo autoritrio.
fundamental, sem dvida, considerar o papel das
instituies no processo de transformao em curso, em
particular a relao entre as instituies e as polticas pblicas
que vm sendo implementadas para promover e conduzir as
mudanas. Para tanto, preciso considerar um marco
conceitual e analtico para estudar, de forma rigorosa, as
implicaes das instituies sobre a eficincia e a eqidade
objetivos ltimos das reformas estruturais.
19.1.2 - Campo de estudo da Nova Economia Institucional: papel das

instituies no intercambio mercantil
A Nova Economia Institucional NEI desenvolveu-se a
partir do chamado institucionalismo clssico americano,
embora tenha recebido influncias de muitas escolas de
pensamento econmico.102 A NEI no uma escola
monoltica.103 Vrias correntes que estudam as instituies
podem ser identificadas a partir das suas diferenas
metodolgicas, premissas e hipteses de anlises particulares e
temticas diferenciadas. A NEI inclui autores contemporneos
to diferentes como R. Coase, O. Williamsom, J. Stiglitz, D.
North, M. Olson e G. Stigler, os quais no apenas tm
antecedentes tericos variados como ainda enfatizam temas ou
enfoques especficos, como custos de transao, direitos de
propriedade, problemas de informao, falhas de mercado, etc.
Todos esses autores destacam, entretanto, o papel central das
instituies no funcionamento da economia.
A NEI estuda o papel das instituies no processo
econmico. Interessa a essa escola identificar em que medida as
instituies afetam ou condicionam o comportamento e as
decises dos indivduos e grupos sociais e, por conseguinte, a
utilizao dos recursos escassos, a distribuio da riqueza e da
renda, a eficincia produtiva, a sustentabilidade econmica, a
eqidade, enfim, o desempenho econmico em geral.
O ponto de partida da NEI a busca de respostas a
quatro perguntas bsicas:
1) Por que as instituies so importantes?
102 Ver a esse respeito os Informes do Banco Mundial sobre o desenvolvimento

mundial de 1988 a 1991. As principais posies das distintas verses do
institucionalismo clssico tambm podem ser revistas em Hodgson (1988);
Williamson (1989) e em Samuels (1988).
103 Certamente no existe um modelo neo-institucionalista nico. A literatura
publicada recentemente sobre a Nova Economia Institucional reflete as distintas
verses que foram desenvolvidas. Ver, por exemplo, North (1991); Eggertsson
(1991); Bromley (1989) e Knight (1992).

2) Por que surgem as instituies?
3) Por que os indivduos necessitam e demandam as
instituies?
4) Como as instituies, uma vez estabelecidas, afetam as
trocas e as decises econmicas fundamentais, tais como
investir, consumir, poupar, procurar trabalho ou no, e
assim por diante?
Historicamente, no difcil constatar que as instituies
surgem e se consolidam sempre que os homens se juntam para
viver e trabalhar em conjunto, organizando-se em sociedades a
fim de superar obstculos fora do alcance de cada um
individualmente.
O economista E. Phelps explicitou, de forma adequada, a
relao entre as instituies, as trocas e a cooperao. Segundo
ele, uma sociedade se mantm unida devido s vantagens mtuas
obtidas por seus membros a partir do intercmbio social e da
colaborao na produo e comrcio de bens e servios. A economia de
uma sociedade o ponto de encontro desses intercmbios. a partir
dela que os membros da sociedade juntam seus esforos em troca de
um direito sobre a riqueza resultante, esperando obter melhores
resultados do que os que alcanariam caso atuassem separadamente.
Uma sociedade, na qual no fosse possvel realizar intercmbios, no
poderia funcionar e acabaria desembocando em outra sociedade nas
qual isso fosse possvel. Para que exista o intercmbio, necessitamos de
leis e incentivos que nos orientem na escolha do papel que devemos
desempenhar na economia (Phelps, 1986, p. 3).
Os indivduos que vivem em sociedade, e que
alcanaram um nvel de desenvolvimento econmico
significativo, no foram guiados por uma mo invisvel ou por
uma ordem natural ou espontnea. Pelo contrrio, foi
necessrio um conjunto de instituies que proporcionasse as
regras necessrias para guiar, quotidianamente, suas vidas
material e cultural, assim como para criar, dar segurana e
estabilidade ao intercmbio mercantil, base das economias de
mercado. Em circunstncias diferentes, essas sociedades no
poderiam prosperar e mesmo subsistir. Sem regras definidas,
seriam consideravelmente reduzidas as possibilidades dos
indivduos beneficiarem-se da cooperao social e do
intercmbio econmico.
Se os indivduos necessitam de regras, tambm carecem
de um poder que os obrigue a cumpri-las. Segundo Hobbes,
...durante os anos que os homens vivem sem um poder comum que os
aterrorize a todos, encontram-se na condio ou estado que se
denomina guerra; uma guerra de todos contra todos. Em uma situao
semelhante no existe oportunidade para a indstria, j que seu fruto
incerto; por conseguinte no se cultiva a terra, no se desenvolve a
navegao... nem instrumentos para transporte, nem as artes, nem a
sociedade; e, pior de tudo, existe um contnuo temor e perigo de morte
violenta; a vida do homem solitria, pobre, tosca, embrutecida e
breve (Hobbes 1940: 102-103).
19.2 - Necessidade de uma teoria das instituies

Aceitando-se a hiptese de que as instituies so
importantes e afetam nossa vida cotidiana e o funcionamento
da economia, indubitvel a necessidade de uma teoria das
instituies que permita responder s perguntas essenciais
sobre o papel dessas. Como as diferentes estruturas e arranjos
institucionais afetam o funcionamento, os resultados e o
desempenho dos mercados? Como os diferentes conjuntos de
instituies influenciam as decises, o comportamento e os
valores dos agentes econmicos? Quais so as razes que levam
os indivduos a demandar, criar e preservar instituies e como
essas afetam sua vida cotidiana? Por que as sociedades criaram,
e continuam criando, tantas e to diversas instituies? Quando
e por que as instituies se modificam? Por que algumas
instituies se mantm estveis por tanto tempo? Quais so as
instituies eficientes e as ineficientes? Como possvel avaliar
as instituies e separar as eficientes das ineficientes?
Distintas teorias tentaram responder a essas questes. O
resultado foi a incluso de um conjunto de temas e problemas
relevantes que no eram considerados pelo pensamento
econmico corrente, tais como o papel das normas, leis e
regulamentos no funcionamento da economia; os direitos de
propriedade e a alocao e distribuio dos recursos; os custos
de transao e suas implicaes para o clculo econmico; as
falhas de mercado e as conseqncias sobre a eficincia
econmica e eqidade social; o papel da informao e da
incerteza nas decises econmicas; as relaes entre performance
e as formas organizacionais; a importncia das escolha pblica

e social; as aes coletivas versus a racionalidade individual; e o
papel do Estado e das polticas pblicas.
O quadro XXXTUCA: INCLUIR REFERNCIA
CRUZADA PARA O QUADRO 47 ilustra como a introduo
desses novos temas e preocupaes deu origem a novas teorias
que em seu conjunto compem a NEI.
19.2.1 - A anlise econmica dominante exclui as instituies

Originalmente, a teoria econmica neoclssica no se
preocupou em incorporar ao seu corpo terico e ao seu
ferramental analtico o tema das instituies. Essa omisso vem
sendo duramente criticada por importantes economistas, alguns
at mesmo de formao neoclssica. Entre os autores da NEI
mais destacados, D. North advertiu que necessrio uma teoria
das instituies, ... [ necessrio] introduzir o mundo real com suas
frices, ...incluir os custos de transao para iluminar os ns cegos
que a miopia do modelo neoclssico os impediu de observar (North,
1984: 31,63; North, 1991: vii).
R. Coase, Prmio Nobel de economia, mesmo no se
reconhecendo como um autor institucionalista, reiterou seu
ponto de vista sobre o divrcio que a teoria neoclssica
estabelece, artificialmente, entre o mundo ideal, sem
instituies, e o mundo real, onde existem regras e normas e as
instituies desempenham um papel relevante. Para o autor, o
marco analtico neoclssico desenvolve-se em um vazio sem a
especificao de suas instituies. Assim, existem consumidores sem
humanidade, empresas sem organizao e tambm trocas sem
mercados (Coase, 1988, p. 03).

Quadro 43: Problemas introduzidos pela Nova Economia
Institucional e Teorias e Escolas que os
estudam
ESCOLAS, TEORIAS E ENFOQUES QUE FAZEM
O NE CONSIDERA COMO RELEVANTES: PARTE OU ENRIQUECERAM O NEO-
INSTITUCIONALISMO
Papel das normas, regulaes e

Teoria da regulao econmica
incentivos
Papel dos direitos de propriedade Escola dos direitos de propriedade
Custos de transao e suas

conseqncias para o intercmbio Economia dos custos de transao
(contratos, seguros, etc.)
Falhas do mercado: externalidades, bens

pblicos, relaes estratgicas, Enfoque das falhas do mercado
monoplios, etc.
Informao incompleta, mercados

incompletos e informais, etc., e papel do Economia da informao
risco e da incerteza nas decises
Estruturas de governana e
organizacionais nas organizaes Teoria da organizao industrial
econmicas
Papel das leis e regulamentos Direito e economia
Escola da escolha pblica, teoria

Escolhas e decises no mercantis econmica da constituio, teoria da ao
coletiva e teoria econmica da poltica
Papel do Estado e das polticas pblicas Teorias econmicas do Estado
A teoria neoclssica exclui as instituies com base em

trs argumentos:
1) As instituies so variveis dadas e exgenas troca e, por
isso, no afetam as decises econmicas dos indivduos. So,
portanto, irrelevantes para a anlise;
2) Os sinais realmente relevantes para as decises econmicas
so a dotao de recursos de uma dada economia e os
preos relativos;
3) Se, e quando, as instituies tm importncia, seja negativa
ou positiva, isso se reflete nos preos relativos, cujos

movimentos eliminariam os efeitos da presena das
instituies no longo prazo.
Esses argumentos no parecem suficientes para eliminar
a importncia das instituies e reduzir a complexidade do
tema apenas aos eventuais efeitos que as instituies tm sobre
os preos relativos.
A Figura 5 ilustra as diferenas entre os enfoques
neoclssico e institucionalista.
E C ON OM IA N EOC L SSIC A N EOIN STITUC ION A L ISM O E C ON M IC O
Transaes institucionais: intercmbio de direitos de

propriedade, informao, negociao etc.
Trabalho
Condies Estrutura
Econmicas Institucional
Empresas Salrio Famlias
Dinheiro
Servios Transaes de bens e servios
Variveis dadas: instituies, Estado, direitos de Variveis endgenas: direitos de propriedade,

propriedade, contratos, informao etc. contratos etc.
Custos de transao zero. O mercado coordena as
Custos de transao positivos; frices no intercmbio.
transaes econmicas.
Mecanismos de coordenao necessrios.
Figura 5: Economia Neoclssica e Nova Economia

Institucional
O lado esquerdo do diagrama ilustra o tradicional fluxo

circular da economia, que interliga os agentes por meio do
intercmbio de recursos produtivos (capital, trabalho, terra) e
de bens e servios. Nesse esquema, as trocas ocorrem em um
vazio institucional, sem direitos de propriedade, contratos e
atritos que demandam uma mediao; os custos de transao
so zero e a coordenao econmica espontnea; as
informaes so gratuitas e as aes coletivas desnecessrias;
polticas e intervenes pblicas so tidas como redundantes e
como fator que prejudica a eficincia econmica.
O lado direito reproduz o mesmo esquema, mas inclui as
instituies. No mundo real existem conflitos sociais e disputas
distributivas; os custos de transao so relevantes e os agentes

so obrigados a buscar mecanismos de coordenao econmica
e poltica para reduzir a incerteza e os atritos que elevam os
custos de transao e reduzem a eficincia alocativa e
distributiva. A coordenao permite distribuir melhor estes
custos e refora as eventuais vantagens decorrentes da ao
coletiva e da cooperao.
O mercado, tomado apenas como mecanismo abstrato
onde se formam os preos, no assegura a coordenao,
devendo ser institucionalizado, ou seja, condicionado ao
conjunto de regras sociais para facilitar seu funcionamento. No
mundo das instituies, a magnitude, a velocidade e a direo
dos fluxos so profundamente dependentes no apenas da
dotao de recursos e dos preos relativos, mas tambm dos
arranjos institucionais que condicionam a prpria organizao
da economia.
19.2.2 - Modelo neoclssico de intercmbio

O modelo neoclssico mais difundido e estilizado
assume alguns supostos bsicos que excluem, ex ante, as
instituies. Os supostos mais relevantes so:
i) Todos os mercados e a economia em seu conjunto
encontram-se em equilbrio, o que significa que todos os
bens e servios produzidos so vendidos a preos de
equilbrio. O ponto de equilbrio geral dos mercados
equivale tambm ao ponto chamado timo de Pareto,
situao que reflete a melhor alocao possvel de todos os
recursos da economia;
ii) Os mercados so perfeitamente competitivos e nenhum
agente pode influir nos preos;
iii) Os indivduos que participam das trocas conhecem
perfeitamente a situao de todos os mercados, sabem os
preos presentes e futuros e dispem, gratuitamente, de
toda a informao adicional necessria para tomar suas
decises. Alm de gratuita, as informaes circulam
livremente, ou seja, esto disponveis para qualquer
indivduo interessado nelas;
iv) O comportamento dos indivduos racional e busca
sempre a maximizao da varivel relevante, seja lucro,
utilidade, prazer, etc. Isso significa que, dadas as
possibilidade e restries econmicas, os indivduos
elegero sempre a melhor estratgia maximizadora, sem
considerarem os aspectos ticos, sociais, polticos e
institucionais. O sistema de preos prov informao
suficiente para orientar as decises dos indivduos e para
conduzir a economia ao equilbrio.
Conclui-se, a partir desses supostos, que a coordenao
econmica entre indivduos pode ser feita pelo prprio
mercado, que auto-suficiente para assegurar a reproduo
econmica. Mercados competitivos, agentes racionais e
informao livre e gratuita so suficientes para assegurar uma
alocao eficiente dos recursos sem qualquer interveno
externa. O funcionamento dos mercados sem interferncias o
bastante para conduzir a economia posio de timo de
Pareto. Nesse ponto, qualquer sociedade, rica ou pobre, estar
utilizando eficientemente todos os seus recursos.
19.2.3 - Crtica ao Modelo Neoclssico

Os supostos do modelo da economia neoclssica so
restritivos e simplificam, em demasia, a realidade, debilitando
as concluses que deles derivam. Na vida real, as trocas, as
transaes e as escolhas econmicas so afetadas por muitos
fatores que dificultam e oneram o processo de intercmbio.
Mercados no podem ser resumidos a preos e quantidades
ofertadas e demandadas de bens e servios. Os mercados so,
na verdade, instituies muito mais complexas, sujeitas a
normas, acordos e leis, cujo objetivo , precisamente, facilitar e
reduzir os custos envolvidos no intercmbio, mas que podem,
at mesmo, dificultar e onerar seu funcionamento. O ambiente
econmico real, no qual os indivduos estabelecem suas
relaes de intercmbio, muito diferente e muito mais
complexo do que o representado pela abstrao neoclssica.
Vrios fatores, listados abaixo, diferenciam os mercados
reais do modelo neoclssico estilizado:
i) A informao incompleta, imperfeita e custosa. Adquirir
informao envolve custos (considerados em tempo e em
recursos) que limitam o acesso dos indivduos
informao disponvel, bem como a quantidade e a
qualidade dessa informao. Indivduos racionais

somente continuam a adquirir informaes at o ponto
em que os custos marginais e os benefcios associados s
informaes se igualam. Seria irracional gastar por uma
informao mais do que ela render. O problema que a
quantidade de informaes adquirida racionalmente no
assegura, por si s, que o indivduo disponha de toda a
informao necessria para fazer suas melhores escolhas
econmicas;
ii) No mundo real, o risco e a incerteza de cada atividade
econmica so muito importantes. Mesmo contando com
toda a informao disponvel, no h nenhuma garantia
de que a estratgia escolhida produzir os resultados
esperados. Quando isso ocorre, os indivduos ajustam
suas opes e estratgias e adaptam suas expectativas s
novas circunstncias;
iii) As preferncias, gostos e escolhas dos indivduos
modificam-se com o tempo, seja em virtude das restries
econmicas e institucionais, seja porque os indivduos
aprendem com a experincia e procuram evitar erros do
passado. Essas novas opes no excluem a ocorrncia de
novos erros;
iv) O modelo neoclssico assume que as funes de produo
so flexveis e contnuas, facilitando a substituio e/ou
combinao de capital e trabalho em qualquer proporo;
na prtica, muitos fatores de produo so indivisveis, o
que introduz rigidez na combinao desses.
Concluindo, o modelo neoclssico restritivo, porque
no incorpora o papel das instituies, e pouco realista, porque
no leva em conta de forma apropriada as implicaes da
passagem do modelo abstrato para a realidade, inclusive os
custos sociais e privados existentes para assegurar o
funcionamento do mercado.
19.3 - Modelo de Intercmbio Econmico Neo-

institucionalista
A NEI no rejeita totalmente os supostos convencionais
da economia neoclssica, apenas os modifica para incorporar as
instituies e, dessa maneira, tornar mais realista a anlise
econmica. Ainda que alguns dos problemas levantados pela
NEI, tais como o da informao incompleta e assimtrica, a
existncia de custos de transao e os direitos de propriedade,
possam parecer pouco relevantes, na prtica esses fatores
afetam de forma decisiva o funcionamento da economia e as
escolhas econmicas, que no so insensveis ao quadro
institucional.
O Quadro 44 sintetiza as principais diferenas entre as
duas correntes do pensamento econmico.
Quadro 44: Comparao dos Supostos
SUPOSTOS DA NOVA ECONOMIA

SUPOSTOS DA ECONOMIA NEOCLSSICA
INSTITUCIONAL
O equilbrio geral a exceo e os

Equilbrio geral: os preos so de
preos esto em permanente
equilbrio, os mercados se esvaziam
transio, e no em equilbrio.
completamente e toda a oferta cria
Existem desajustes entre oferta e
sua prpria demanda.
demanda.
Falhas de mercado: monoplios,
Concorrncia perfeita
externalidades, bens pblicos, etc.
Informao completa Informao incompleta e assimtrica
Custos de transao zero Custos de transao positivos
Instituies como variveis
Instituies como variveis exgenas
endgenas
A alocao de recursos requer
A alocao de recursos tima, no
mecanismos de coordenao
sentido de Pareto
institucional
A maximizao do bem-estar social
Existe discrepncia entre as escolhas
coincide com as escolhas racionais
individuais e o bem-estar social
maximizadoras dos indivduos
Escolha pblica, teoria econmica da
As escolhas e as decises so
constituio, teoria da ao coletiva e
mercantis
teoria econmica da poltica.
A NEI incorpora vrias crticas ao modelo neoclssico e

postula que:
i) As opes econmicas dos indivduos no respondem
exclusivamente s mudanas nos preos relativos que
ocorrem nos mercado de bens e de fatores de produo.

Essas opes respondem, tambm, aos estmulos e
restries provenientes do entorno institucional;
ii) O intercmbio e a coordenao econmica no so
realizados apenas pelo mecanismo de preos; na prtica,
ambos so processos custosos que requerem a definio
de um conjunto de instituies para regul-los, inclusive o
prprio funcionamento do mecanismo de preos.
Para a NEI, as trocas e as decises econmicas no se do
no vcuo, sem atritos, custos e/ou conflitos. A presena de
conflitos sociais e de disputas distributivas j suficiente para
justificar a necessidade de instituies que regulem e
disciplinem o intercmbio em geral, evitando, assim, que as
vantagens decorrentes da vida em sociedade sejam anuladas
por conflitos inerentes a qualquer organizao social. As
instituies so necessrias para conciliar as opes individuais
egostas e maximizadoras com a reproduo social do conjunto
da sociedade. Dessa maneira, a racionalidade dos indivduos
passa a ser exercida dentro de limites definidos pelas
instituies vigentes. No entanto, as instituies no se
sustentariam se os indivduos, membros da sociedade, no
reconhecessem o funcionamento dessas como mecanismos de
coordenao social que possibilitam ganhos coletivos e
individuais derivados da cooperao e da diviso do trabalho.
Concluindo, a NEI atribui uma importncia estratgica s
instituies, pois essas moldam a conduta, o comportamento e a
escolha dos indivduos e agentes econmicos tanto ou mais que
os sinais econmicos, como so os preos relativos. As
instituies emitem sinais que, eventualmente, podem
modificar o comportamento egosta dos indivduos em direo
a uma ao cooperativa, ou, quando ocorrem falhas das
instituies, at mesmo reforar esse comportamento egosta e
oportunista. Esse novo enfoque das relaes econmicas mais
rico e complexo do que o convencional, pois, alm de incluir as
restries oramentrias, tecnolgicas e a disponibilidade
limitada de recursos, incorpora plenamente a anlise econmica
s restries institucionais.

19.3.1 - Instituies, custos de transao e desempenho econmico
A NEI postula que diferentes arranjos institucionais
referentes aos direitos de propriedade, contratos, leis em geral
etc. influiro de maneira diferente tanto nas decises como no
desempenho econmico dos indivduos e grupos sociais. Na
teoria neoclssica, o desempenho da economia funo da
disponibilidade de recursos e dos preos dos fatores de
produo terra (T), capital (C) e trabalho (W), funo essa
representada pela funo de produo clssica T , W , C .
A NEI sustenta que, alm desses fatores, o desempenho

econmico determinado pelos diferentes arranjos
institucionais.
Desempenho econmico = T , W , C , Q 1 , Q2 ,..., Qn
Onde Qi=1,2...n representa as instituies, tais como os direitos de

propriedade, os contratos, as leis, os costumes, etc.
As instituies representam um conjunto de restries,
de incentivos e desestmulos, de direitos e deveres, de
orientaes e punies que delimitam o intercmbio econmico,
as opes, o comportamento e as escolhas dos indivduos.
Para a NEI, as relaes econmicas desenvolvem-se em
contextos institucionais, e a presena das instituies acarreta
custos de transao que se somam aos custos de produo. Os
custos de transao, como o custo da informao, dos seguros,
dos contratos, etc., so uma fonte potencial de conflitos e de
atritos sociais, e tambm contribuem para moldar o
comportamento dos agentes e suas decises. O conflito pode
ocorrer porque tais custos devem ser distribudos e pagos, em
alguma proporo, pelos indivduos envolvidos no
intercmbio. Tal distribuio no automtica, pois, em funo
da racionalidade intrinsecamente egosta dos agentes, no
fcil definir critrios objetivos que satisfaam a todos e, diante
das assimetrias existentes entre os agentes e grupos sociais,
dificilmente possvel atribuir essa funo ao mercado. Ao
contrrio, requer-se um processo poltico de complexas
negociaes para definir acordos que possam ser aceitos
voluntariamente ou impostos coercitivamente aos indivduos.
Esses acordos somente so possveis a partir de arranjos

institucionais que superem o estreito horizonte de acordos
puramente econmicos e/ou de mercado.
Uma idia chave da NEI que a eficincia das
instituies, enquanto mecanismo de coordenao no
mercantil, pode ser avaliada pela magnitude dos custos de
transao envolvidos no intercmbio. As instituies podem
contribuir para reduzi-los ou aument-los, existindo, ento,
uma correlao entre custos de transao e eficincia
institucional. A eficincia das instituies depender,
fundamentalmente, de trs fatores: (a) do grau de especificao
necessria para definir o acordo e regular o intercmbio; (b) da
eficcia dos mecanismos institucionais de negociao para
resolver controvrsias e dirimir conflitos e, por ltimo, (c) da
capacidade existente, pblica e privada, para fazer respeitar as
instituies.
Uma economia que opera com custos de transao
elevados tende a ser pouco eficiente e pouco eqitativa. Custos
de transao so, portanto, uma varivelchave que contribui
para explicar os diferentes nveis de desempenho econmico
em termos de produtividade, eficincia ou eqidade.
A teoria neoclssica sustenta que se os agentes enfrentam
condies econmicas similares e aplicam as mesmas tcnicas
de produo, os resultados seriam basicamente os mesmos. No
h diferena intrnseca, portanto, entre Robinson Cruso,
isolado em sua ilha, e uma grande corporao, pois seu
comportamento e suas decises seriam iguais diante de
condies econmicas similares. A experincia, todavia, no
confirma essa viso. Mesmo aceitando que os valores ticos e
culturais sejam parecidos, os resultados podem ser
completamente diferentes, em razo, especialmente, da
influncia dos custos de transao e do quadro institucional
vigente.
O exemplo a seguir pode ilustrar a afirmao feita
anteriormente. Observou-se significativa variao na
produtividade de dois grupos (A e B) de produtores agrcolas
que produzem com tcnicas similares, empregam os mesmos
fatores de produo e atuam nos mesmos mercados. Tal
diferena pode ser explicada pela influncia das instituies, j
que os produtores do grupo A operam em um ambiente

econmico institucionalmente mais favorvel do que os
produtores do grupo B. Esse ambiente est caracterizado por:
(a) bons contratos; (b) direitos de propriedade bem definidos;
(c) proviso eficiente e a baixo custo de bens e servios pblicos;
(d) informao relevante acessvel e tambm a baixo custo.
A concluso evidente que os produtores do grupo A
so mais eficientes por que o marco institucional no qual esto
inseridos permite-lhes um melhor aproveitamento das
condies econmicas e oferece-lhes maior incentivo para
produzir eficientemente. Seria suficiente a existncia de direitos
de propriedade mal definidos para modificar os incentivos
relacionados aos investimentos de longa maturao, como
projetos de irrigao, o que, por sua vez, afetaria o nvel de
produtividade da atividade.
Pode-se concluir que os mercados funcionam de maneira
diferente porque esto sujeitos a diferentes arranjos e restries
institucionais. As instituies podem gerar incentivos positivos
para alguns agentes e negativos para outros. Em ambos os casos
as instituies influenciaro as decises de investimento, a
inovao tecnolgica e as aes coletivas dos agentes.
19.3.2 - Instituies, negociaes e processo poltico

As instituies podem contribuir para melhorar ou
piorar o desempenho de uma economia. Mas a inovao
institucional, e em particular a criao de instituies eficientes,
uma tarefa difcil porque demanda uma negociao complexa
que envolve conflitos sociais e interesses diversos,
contraditrios e muitas vezes inconciliveis. O prprio marco
institucional no qual se do essas negociaes de difcil
definio e torna-se arena de intensos conflitos sociais. Criar
instituies novas, eficientes, confiveis, estveis e que sejam
aceitas por todos os agentes , portanto, um processo demorado
que envolve aspectos tcnicos, polticos, administrativos, legais
e operacionais. As instituies emergentes no se convertem
automaticamente em regras que, ipso facto, produziriam
confiana e certeza entre os grupos sociais.
As mudanas institucionais afetam de maneira desigual
os distintos grupos sociais e quase impossvel evitar que
alguns ganhem e outros percam. Por isso, qualquer reforma

institucional requer um esforo de participao e negociao
entre os agentes e grupos sociais para garantir a legitimidade
das novas instituies e assegurar o mximo consenso em
relao s novas regras. Sem tal esforo a reforma pode
produzir instituies frgeis, sem credibilidade e ineficientes,
com seqelas econmicas e sociais negativas.
A NEI postula que o mercado, por si s, no assegura
uma alocao eficiente dos recursos e que, por isso, necessrio
considerar o processo poltico de criao e aplicao das
instituies. Mas, tampouco as instituies garantem a
eficincia e a eqidade. Trs fatores podem explicar essa
afirmao:
1) O desenho das instituies pode produzir vieses econmicos
e sociais importantes em favor de alguns grupos e setores da
sociedade e da economia;
2) Podem surgir falhas no desenho e aplicao das instituies,
por parte do setor pblico ou privado, em razo da falta ou
deficincia de informaes, aos clculos incorretos, m
qualidade das projees no processo de tomada de decises
e, acima de tudo, complexidade das instituies e da
natureza do processo de formao das mais importantes,
que envolve negociaes polticas e busca de amplo
consenso;
3) As instituies existentes e as novas no so plenamente
incorporadas, aceitas e respeitadas pela sociedade, que no
dispe de mecanismos institucionais eficientes para aplic-
las.
A NEI admite que o processo poltico que se estabelece
entre os agentes econmicos e grupos sociais para o desenho e a
criao das instituies pode ser um fator decisivo para explicar
a persistncia de instituies ineficientes, apesar dos esforos
para promover reformas institucionais. Esses temas sero
analisados mais detalhadamente na XXXprxima lio.

Lio 20
20 Estrutura Analtica nova economia institucional:

conceitos e categorias
A Nova Economia Institucional NEI desenvolveu uma
nova viso do intercmbio econmico, na qual os movimentos
dos preos relativos so importantes para as transaes e
eleies no mercado, mas no so seus determinantes
exclusivos. A NEI prope uma viso complexa e multifacetada,
que procura captar as relaes entre os mltiplos fenmenos
envolvidos no intercmbio, em particular as interaes que se
do entre as instituies, o mercado e os agentes econmicos.
As instituies fixam regras que modelam, restringem e
condicionam o intercmbio e sua evoluo. Neste sentido, o
prprio mercado uma instituio, e seu funcionamento
profundamente influenciado pelo conjunto de regras que o
regulam. O marco jurdico define duas instituies chave para a
vida econmica os direitos de propriedade e os contratos.
Sua eficcia das instituies depende, em parte, do poder
coercitivo (enforcement) do governo para fazer cumprir suas
regras.
As instituies, o poder coercitivo e as restries de
natureza econmica determinam o comportamento dos
indivduos, isso , delimitam as opes e moldam a
racionalidade maximizadora e egosta dos agentes. O
comportamento racional e egosta dos indivduos, uma vez
restrito ou limitado pelas instituies, abre possibilidades para
que os indivduos desenhem e operem organizaes
econmicas e sociais. A eficincia das mesmas depender, em
grande parte, da informao disponvel.
20.1 - Instituies
Ainda que no exista uma definio de instituies aceita
de forma unnime pelos autores da NEI, uma das mais
conhecidas a de D. North, que define as instituies como:

As instituies so as regras do jogo em uma sociedade ou, mais
formalmente, as limitaes idealizadas pelo homem que do forma a
interao humana. Por conseguinte, estruturam os incentivos no
intercmbio humano, seja poltico, social ou econmico (North, 1993,
p. 13).
No sentido mais amplo do termo, as instituies so o

conjunto de regras que articulam e organizam as interaes
econmicas, sociais e polticas entre os indivduos e os grupos
sociais. As instituies so construes histricas que, ao longo
de sua evoluo (origem, estabilizao e mudanas), guiam e
sustentam socialmente os indivduos. As instituies assumem
caractersticas peculiares, de acordo com os traos estruturais
dominantes de uma determinada economia e sociedade. Um
conjunto de regras somente se transforma, strictu sensu, em
instituio quando seu conhecimento compartilhado e seu
cumprimento aceito, voluntariamente ou no, pelos membros
de uma sociedade.
Muitos identificam as instituies com as organizaes
pblicas e privadas que administram e aplicam polticas e
programas de acordo com regras pr-existentes. A NEI
distingue as instituies das organizaes. Enquanto as
instituies so um conjunto de regras e normas, muitas das
quais no escritas, as organizaes so as instncias ou arenas
nas quais os indivduos relacionam-se e organizam-se em
grupos para executarem aes coletivas e atuarem como atores
coletivos no mercado, de acordo com as regras contidas nas
instituies existentes. Na medida em que as organizaes so
tambm sujeitas a regras, muitas das quais elas prprias se
encarregam de desenhar, aplicar e vigiar, conclui-se que as
organizaes so estruturas formalizadas e hierarquizadas.
As instituies so importantes para o desempenho da
economia porque contm restries e incentivos que
constringem as aes e as opes dos indivduos. E se as
instituies formam, nesse sentido, estruturas de incentivos (ou
desincentivos) que estimulam (ou inibem) o intercmbio
humano, isso significa que as estruturas de incentivos (ou
desincentivos) para investir, poupar, inovar, etc. no surgem
somente do mercado e da dotao de fatores. Em diversas
ocasies, boas instituies podem emitir incentivos mais
poderosos do que os prprios incentivos do mercado.
No grfico a seguir, ilustra-se como a introduo de
instituies poderia induzir mudanas na produo dentro da
fronteira de possibilidades.
Produo de B
c Nova fronteira de possibilidades com

mudana institucional
b
Nova fronteira de possibilidades
com mudana tcnica
Fronteira original de possibilidades
Produo de A
Grfico 19: Fronteira de Possibilidades com Instituies
Pode-se observar no grfico que a fronteira de

possibilidades de produo pode deslocar-se a nveis superiores
se so introduzidas mudanas tcnicas ou institucionais. Na
curva (a), a produo no reflete a incorporao da inovao
tecnolgica (curva b) e/ou da inovao institucional (curva c).
Nesse exemplo, no se discutiu se as instituies so eficientes,
apenas se ilustraram as novas possibilidades abertas pela
introduo dessas.
A NEI enfatiza a idia de que as restries que as
instituies impem conduta econmica dos indivduos
poderiam ter a mesma importncia que as restries
econmicas (oramentrias ou tecnolgicas). As restries
institucionais emitem sinais igualmente decisivos para as
escolhas econmicas dos indivduos nos mbitos do
investimento, inovao tecnolgica, poupana, conservao do
meio ambiente, etc.
A hiptese maximizadora de benefcios individuais
sustenta que os indivduos interpretam os incentivos do
mercado para alcanar esses objetivos. A NEI supe que o
objetivo dos indivduos que atuam em contextos institucionais
ganhar o jogo, maximizando seus benefcios individuais, mas
tambm os benefcios coletivos. Para consegu-lo, os indivduos
assumem as instituies porque essas permitem combinar
habilidades, estratgias e esforos de coordenao para ampliar
as fronteiras da produo e de seus benefcios. Uma parte da
estratgia dos indivduos pode at, consistir na mudana das
prprias instituies. Da decorre a crescente politizao da
vida e das decises econmicas, to bem cristalizadas em
grupos de presso, associaes de produtores, trabalhadores e
consumidores etc.
20.1.1 - Tipos de instituies

Existem tipos distintos de instituies de acordo com a
sua formulao por lei. Dessa perspectiva, as instituies
podem ser formais ou informais. As instituies formais so as
regras escritas nas leis e regulamentos e so construes
expressamente criadas pelos indivduos para fazer face aos
problemas especficos de coordenao da economia e da vida
social e poltica em geral. Seu cumprimento obrigatrio e
requer um poder coercitivo para aplic-las. Essas instituies
pertencem ao domnio pblico.
As instituies informais so as regras no escritas, que
vo se acumulando ao longo do tempo e terminam registradas
nos usos e costumes. So frutos da evoluo dos cdigos de
conduta, dos valores, das idias e tradies das sociedades.
Essas instituies so respeitadas voluntariamente e as sanes
que podem derivar de seu no cumprimento so meramente
morais e privadas. Tais instituies pertencem esfera privada.
Por sua origem, as instituies podem ser sociais ou
pblicas. As instituies sociais so as convenes estabelecidas
em uma determinada sociedade e os indivduos as criam e as
cumprem voluntariamente. As sanes que podem advir de seu
no cumprimento so informais e descentralizadas, ou seja,
apiam-se na responsabilidade de cada indivduo. As
instituies pblicas tm sua origem na iniciativa de um
terceiro partido, no sentido em que so impostas externamente
aos indivduos ou comunidade e seu cumprimento forado
coercitivamente pelo Estado. As sanes que podem surgir do
seu no cumprimento esto formalizadas em lei e tanto sua
aplicao como vigilncia esto claramente centralizadas no
poder ou autoridade estatal. Em termos concretos, as
instituies refletem uma combinao desses dois tipos, e ainda
que ambas tenham importncia no comportamento dos
indivduos, as instituies pblicas so decisivas, entre outras
razes, pelo seu carter obrigatrio e compulsrio.
20.1.2 - Origem e Demanda das Instituies

Existe uma contradio entre as decises e opes
individuais que refletem os interesses egostas e maximizadores
dos indivduos e as opes pblicas, que refletem as
necessidades coletivas e que deveriam buscar a maximizao
do bem-estar social. As opes pblicas se fazem dentro de um
contexto definido por um tipo de tica coletiva que resume o
ordenamento de valores ticos, filosficos, morais, etc. que as
diferentes sociedades elegeram como socialmente desejveis: o
bem-estar social, a justia social, a igualdade, o pleno emprego.
A tica coletiva consagrada na ordem jurdicoconstitucional.
No raramente, as escolhas individuais e as necessidades
coletivas entram em uma trajetria de conflito e eventual
coliso. Naturalmente que um contexto dominado pelo conflito
e choque terminaria afetando as atividades da comunidade, at
mesmo o funcionamento da economia. Para enfrentar esses
conflitos e tentar resolv-los, os indivduos necessitam de uma
ordem institucional que proporcione regras aceitas por todos,
que permitam desviar a trajetria de coliso dos conflitos para a
direo de solues cooperativas e viabilize a operao de
mecanismos de coordenao econmica e extra-econmica. Isso
pode ser conseguido pelas negociaes e acordos sociais que
facilitem a distribuio dos custos e benefcios envolvidos em
todo o processo de intercmbio. Os mecanismos do mercado
no podem resolver isoladamente essa tenso. A existncia
desse conflito potencial uma razo pela qual os indivduos
demandam instituies. Tambm explicam a causa da notvel
estabilidade e permanncia das instituies na sociedade ao
longo da histria.
Se, eventualmente, o mercado permitisse estabelecer
mecanismos de coordenao econmica e alcanar uma
alocao de recursos eficiente, esses mecanismos e resultados
no garantiriam, per se, que fossem alcanados os objetivos de
eqidade, justia social e desenvolvimento sustentvel. Essa
mais uma razo para os indivduos demandarem instituies
que, fora da lgica maximizadora de benefcios individuais
dirigidos pelo mercado, permitam melhorar a distribuio da
renda e as condies de vida em geral.
O grfico abaixo ilustra como a introduo de
instituies adequadas pode ampliar a fronteira de
possibilidades dos benefcios individuais e coletivos dos grupos
X e Y da sociedade.
Benefcios individuais e
coletivos de Y

Melhoria no sentido de
E Pareto
Ponto no timo de
Pareto
Benefcios individuais e coletivos de X
Grfico 20: timo de Pareto e Instituies
O ponto E no grfico representa uma situao sem

instituies, na qual a maximizao de benefcios no tima
no sentido de Pareto porque se encontra abaixo da curva de
possibilidades. Se instituies adequadas fossem introduzidas,
poder-se-ia produzir uma melhoria no sentido de Pareto, com o
deslocamento da nova curva de possibilidades do ponto E para
o A, no qual tanto os indivduos X como Y desfrutariam um
nvel mais elevado de bem-estar. Ao longo da nova curva de
possibilidades, poder-se-ia produzir uma disputa ou conflito
distributivo entre os grupos X e Y pela repartio dos custos e
benefcios. Isso provocaria um deslocamento de A para B, em
que os indivduos X veriam reduzidos seus benefcios e os
indivduos Y veriam os seus aumentados.

A NEI concebe a origem e a demanda de instituies de
uma perspectiva ampla e realista, porque inclui
simultaneamente as decises racionais egostas e as que
procuram maximizar o bem-estar coletivo. Pode-se considerar
as seguintes possibilidades:
a) As instituies poderiam ter sua origem em decises
isoladas dos indivduos, sendo, ento, desenhadas e
operadas individualmente. Essa possibilidade,
evidentemente, carece de sentido, pois as instituies
surgem justamente como uma resposta para resolver
conflitos ou controvrsias entre indivduos ou grupos;
b) As instituies podem ter sua origem em decises e
voluntrias e individuais. Trata-se de
instituies/organizaes desenhadas e operadas
coletivamente de acordo com procedimentos acordados
pelos indivduos inscritos em uma determinada
organizao, como por exemplo, as leis gerais, as
cooperativas de produo e consumo, os seguros e mtuos,
as caixas de poupana, etc. Esse tipo de instituio, porm,
s pode surgir e prevalecer em grupos sociais relativamente
pequenos e no so viveis entre grupos grandes ou para
toda a sociedade;
c) As instituies podem surgir de uma demanda voluntria
dos indivduos, mas no so desenhadas e operadas por
eles, mas pelo governo, que tambm se encarrega de sua
vigilncia e acatamento, como por exemplo, a administrao
de programas de irrigao, a assessoria tcnica, o
financiamento etc.;
d) O governo desenha e opera as instituies para imp-las aos
indivduos, ainda que contra a vontade desses, como so,
por exemplo, as restries ao uso de pesticidas, as limitaes
ao despejo de resduos das agroindstrias etc.
As instituies do tipo (b) e (c) so coerentes com a
suposio de indivduos egostas e maximizadores e timas no
sentido de Pareto. So instituies voluntrias, mas poderiam
operar somente em grupos sociais pequenos. Em contraste, as
instituies do tipo (d) no so coerentes com decises egostas
e maximizadoras porque so impostas pelo governo, ainda que
contra os desejos dos indivduos. Essas instituies so
importantes porque prevalecem e operam nos grupos sociais
grandes.
No Erro! Fonte de referncia no encontrada. ilustrada
a contradio entre a racionalidade individual maximizadora e
egosta e a busca do bem-estar social.
Utilidade e bem-estar
coletivo de Y
4 A
3
B
2
C
1
Utilidade e bem-estar
coletivo de X
1 2 3 4 5 6 7
Grfico 21: Racionalidade Individual e Bem-Estar Social
O ponto A na fronteira de possibilidades timo no

sentido de Pareto porque representa a maximizao do bem-
estar individual e coletivo de X e Y. Esse ponto possvel de ser
alcanado porque as preferncias respectivas de X e Y so
compatveis. Se as preferncias mudam e, por exemplo, o
indivduo X desejasse elevar seu bem-estar deslocando-se para
o ponto B, surgiria evidentemente um problema porque esse
movimento s seria possvel reduzindo o bem-estar de Y (como
as preferncias de Y no mudaram, assume-se que qualquer
alterao em relao situao anterior seria indesejada e
reduziria seu nvel de bem-estar).
Motivados pelo interesse egosta, os indivduos mover-
se-iam aos pontos individualmente preferidos B ou C, ainda que
isto pudesse resultar em grandes diferenas de bem-estar entre
os membros da comunidade. Indivduos egostas prefeririam
instituies socialmente ineficientes, se essas instituies lhes
proporcionassem uma utilidade individual maior. Esse
exemplo simples ilustra que no fcil explicar porque os
indivduos demandariam instituies econmica e socialmente
eficientes se fossem guiados somente pelos seus desejos
egostas maximizadores de benefcios. Sendo esse o caso, os
indivduos nunca escolheriam instituies que maximizassem
os benefcios coletivos, porque diminuiriam sua prpria
utilidade. Tal concluso consistente com o princpio da
escolha racional e egosta, mas incoerente com a realidade
porque no h dvida que os indivduos criaram e mantiveram
instituies de benefcio coletivo (Knight, 1992, p. 34).
20.1.3 - Instituies, Estabilidade e Confiana

Um incentivo importante para demandar a criao de
instituies que essas reduzem os riscos e a incerteza
econmica e social. Nesse aspecto, as instituies podem ser
importantes porque:
i) Favorecem a difuso e o barateamento da informao;
ii) Promovem a vigilncia e o cumprimento a baixo custo
dos contratos e direitos de propriedade;
iii) Facilitam a soluo de controvrsias derivadas de falhas
do mercado, direitos de propriedade, contratos, etc.
As instituies permitem, conseqentemente, diminuir
riscos e aumentar a segurana do intercmbio, criando as
condies necessrias para o desenvolvimento de processos
econmicos complexos e de longa durao.
As instituies operadas diretamente pela sociedade so
poucas. A maioria delas necessita de uma terceira parte que as
imponha e as faa cumprir. Nesse sentido, o Estado tem duas
funes: por um lado, definir e garantir a vigncia das
instituies que reduzam as incertezas e os riscos econmicos
envolvidos no funcionamento da economia e, por outro, regular
e vigiar as reas de intercambio, onde os riscos econmicos e
sociais potenciais so mais altos e recorrentes, permitindo que
os agentes tomem suas decises com base em expectativas
estveis. Os agentes sero mais coerentes em suas decises
medida em que seu comportamento ocorra de acordo com as
regras aceitas por todos os membros da sociedade.

20.1.4 - Eficincia e eficcia das instituies
A eficcia de uma instituio no depende somente de
seus objetivos e aceitao, mas tambm de sua capacidade para
estimular o comportamento cooperativo dos indivduos no
intercmbio. Mesmo sendo to importantes, os efeitos que as
instituies podem ter na cooperao no dependem somente
delas, mas tambm de outras variveis que influem nas
escolhas dos indivduos.
Uma instituio eficiente na medida em que gera
condies estveis para a vida social e as escolhas econmicas
dos indivduos e, ao mesmo tempo, propicia a coordenao de
decises coletivas. As instituies podem criar ou no um
ambiente estvel. A funo estabilizadora social e econmica
das instituies contraditria, pois a estabilidade das regras
pode restringir as possibilidades de introduo das mudanas
necessrias para ajustar-se dinamicamente s modificaes no
ambiente econmico, nos preos relativos e s prprias aes de
outros indivduos. A estabilidade institucional, quando se
traduz em rigidez, pode, eventualmente, entrar em choque com
as mudanas na vida social e econmica, e travar o processo de
desenvolvimento.
Em resumo, as instituies so restries que:
i) Moldam as relaes humanas no sentido mais amplo do
termo;
ii) Estruturam os incentivos no intercmbio poltico, social e
econmico e afetam a incerteza e os riscos;
iii) Aportam os sinais necessrios para organizar e guiar a
interao social.
No que diz respeito ao papel das instituies, pode-se
tirar trs concluses importantes. Em primeiro lugar, as
instituies so diferentes dos agentes e das organizaes que
as geram, aplicam, usam e vigiam. Em segundo lugar, no so
neutras nem exgenas em relao ao intercmbio. Por ltimo, a
mudana institucional, atravs do tempo, define as regras que
moldam a conduta econmica e o intercmbio. Por essa razo,
um fator chave na explicao das mudanas histricas e no
desempenho das sociedades e as economias.

20.2 - Restries Institucionais
As instituies geram restries porque definem os
limites aonde ocorrem o intercmbio e as escolhas dos
indivduos. As restries fixam os direitos, as retribuies, as
proibies e as sanes prescritas na lei e nas convenes. Trata-
se de um conjunto de normas confiveis cuja funo fomentar
a cooperao e melhorar a coordenao econmica.
As restries, como as instituies, podem ser informais
ou formais. As informais so as que os indivduos se auto
impem para evitar anarquia e colises custosas e para dar ao
intercmbio a maior coerncia possvel. Essas restries esto
contidas nas tradies, cultura e tica social. Trata-se, por
exemplo, de honestidade, pontualidade, confiana, reputao,
etc. Seu atributo mais importante a reduo dos custos de
transao e, com isso, o estmulo cooperao, na medida em
que reduzem a incerteza e do confiana aos agentes
econmicos.
Os traos e caractersticas das restries informais so
difceis de detectar. Na vida diria essas aparecem sob a forma
de cdigos de conduta, normas de comportamento e nas
diversas convenes sociais. Esse tipo de restrio , em parte,
uma informao transmitida e uma herana cultural que podem
ser ensinadas, imitadas ou modeladas de diversas formas.
As restries informais so, em geral, extenses,
elaboraes e modificaes das restries formais escritas, que
podem chegar a ter uma ampla aceitao e credibilidade social.
Isso diminui a necessidade de criar e manter mecanismos
pblicos compulsrios, que, de uma maneira ou de outra,
elevam os custos de transao.
As restries informais mais importantes so as normas
de comportamento socialmente sancionadas, aceitas e
incorporadas aos valores, ideologias e religies. Essas normas
reduzem os custos de mediao envolvidos em todas as
operaes de intercmbio, pois definem os parmetros aceitos
socialmente nos contratos, nos pesos e medidas, nas normas de
qualidade e nas garantias, diminuindo os custos de imposio e
vigilncia das normas e padres.
Sem a existncia das restries informais, os custos de
transao elevar-se-iam dramaticamente e, em casos extremos,
poderiam chegar a paralisar as relaes econmicas.
Contrastando com isso, sua existncia permite que muitos
contratos e operaes de intercmbio se realizem e liquidem de
forma automtica, o que reduz os custos de vigilncia e/ou de
imposio dos acordos contratados e estimula o comrcio e os
negcios em geral.
As restries formais, por sua parte, so as regras escritas
contidas nos distintos ordenamentos legais, regulamentos e
normas, quer dizer, nas regras polticas, judiciais, econmicas e
contratuais e nas estruturas hierrquicas das leis comuns e
constitucionais. Compreendem desde os mandatos
constitucionais at os regulamentos. As restries so
formalizadas por duas razes. Primeiro, porque assim o exige a
crescente complexidade do intercmbio e a diferenciao dos
grupos, originada pela diviso do trabalho. Segundo, pela
necessidade crescente de informao e de clculo presente nas
transaes econmicas e sociais.
As restries formais permitem especificar com maior
rigor os termos dos contratos associados a uma relao de
negcio mais desenvolvida e complexa. So obrigaes que
devem ser acatadas por meio da coero, pois a autoridade
pblica se encarrega de sua vigilncia e cumprimento por
intermdio de seus distintos rgos de controle.
As restries formais favorecem o intercmbio e a
cooperao quando reduzem os custos de medio,
quantificao e estandardizao de normas e/ou favorecem a
soluo das disputas e controvrsias envolvidas nas relaes
entre agentes. Tm um papel estratgico no intercmbio
porque, alm de facilitar tanto o intercmbio poltico como o
econmico, podem elevar as taxas de lucro dos investimentos e
definir as oportunidades de obteno de lucros nas transaes
institucionalizadas pelos direitos de propriedade e contratos.
As restries formais podem ser polticas e econmicas.
As primeiras definem a estrutura hierrquica da poltica, seus
modelos de deciso e mecanismos de controle e avaliao. As
restries econmicas definem os direitos de propriedade no
sentido amplo do conceito.

20.2.1 - Direitos de propriedade
Os direitos de propriedade so, provavelmente, as
instituies mais relevantes no que se refere alocao e ao uso
dos recursos disponveis, constituindo-se em importante
mecanismo de coordenao econmica entre os agentes. Por
essa razo, a definio e a especificao dos direitos de
propriedade crucial para o funcionamento das economias
mercantis. Um bom sistema de direitos de propriedade,
imposto pela sociedade e vigiado pelo Estado, contribui para
evitar e resolver conflitos de interesse que normalmente se
estabelecem entre os agentes. Por isso mesmo pode ser um
importante mecanismo de cooperao e tambm uma fonte de
conflito.
Um exemplo pode ilustrar essa afirmao. Se a terra tem
proprietrio, esse detm os direitos sobre o pasto e o cultivo nela;
assim, o usurio desse terreno dever comprar ou alugar esses direitos
para evitar a sano que levaria violao dos direitos de propriedade.
O fato do direito de propriedade ser um pr-requisito para a utilizao
da terra assegura que nem o pecuarista nem o agricultor planejaro
utilizar a mesma parcela. Aqui no importa se os dois so os donos da
terra ou se a arrendaram a um proprietrio ausente; tampouco importa
se a terra de propriedade privada ou pblica, ou ambas ao mesmo
tempo (Phelps, 1986, p. 77).
Esse simples exemplo mostra a necessidade da existncia
de algum sistema de direitos de propriedade que evite, tanto
quanto possvel, os eventuais conflitos entre usos alternativos
(pecuaristas e agricultores) que, em algum momento, poderiam
entrar em uma trajetria de coliso porque cada um deles
tentaria reter os direitos de explorao da terra. Se o conflito
chegasse a ocorrer, afetaria tambm interesses de terceiros, pois
se os agricultores e os pecuaristas deixassem de produzir, a
sociedade seria inevitavelmente atingida. Por essa razo, a
sociedade procura definir direitos de propriedade compatveis
com o interesse coletivo imposto pelo Estado.
Segundo o modelo DemsetzPosnerNorth, direitos de
propriedade que especifiquem o uso exclusivo dos ativos
permitem melhorar o desempenho econmico. O uso exclusivo
evita dvidas sobre quem tem direito sobre os resultados
obtidos a partir do uso do ativo, e nesta situao o detentor do
direito de propriedade teria o maior incentivo para explor-la
da melhor maneira possvel. Por isso, o rendimento esperado
de uma parcela de terra com direitos de propriedade
adequadamente especificados ser, por exemplo, superior ao
rendimento da mesma parcela sujeita a incerteza e ao conflito
quanto propriedade. Um produtor que s tenha a posse da
terra evitar, por exemplo, investimentos fixos cujo retorno
exige maior prazo, mesmo se esses investimentos fossem
indispensveis para uma explorao racional dos recursos. A
razo simples: como a posse precria, o produtor pode
perd-la a qualquer momento, e com isso perderia tambm os
investimentos realizados. Esse problema no existe para os
produtores que tm propriedade bem definida da terra.
Se os direitos de propriedade no existissem ou
existissem mas no fossem respeitados em razo da ausncia de
um poder para imp-los de forma coercitiva, os agentes
viveriam na incerteza. Caberia esperar que, alm de um certo
umbral marcado pelas necessidades de sobrevivncia, haveria
poucos incentivos para investir e melhorar os rendimentos da
propriedade. Ao contrrio, com direitos de propriedade bem
especificados e garantidos em seu cumprimento, os agentes
tero motivaes para adotar estratgias mais arriscadas e
empreendedoras. Assim, os agricultores teriam incentivos para
investir em melhorias em suas terras e os pecuaristas para
cuidar das pastagens. A cooperao e a especializao
econmica alavancas do progresso podem ocorrer se os
direitos de propriedade forem intercambiveis, desestimulando
uma estratgia autrquica dos agentes ou um comportamento
no cooperativo.
Os direitos de propriedade tm atributos que os
convertem em instituies estratgicas na alocao de recursos.
Primeiro, porque concentram peculiaridades que nenhuma
outra instituio, direito, obrigao ou restrio possuem e,
segundo, porque podem induzir ou bloquear a formao de
estruturas de incentivos para intercambiar, investir, poupar,
produzir ou inovar tecnologicamente.
A instituio dos direitos de propriedade serve para
coordenar as expectativas dos indivduos com o objetivo de
impedir conflitos custosos, incerteza e desincentivos aos
investimentos e inovao. Sem dvida, pouco provvel que
os indivduos encontrem solues isoladas para os conflitos
derivados dos direitos de propriedade. Esses direitos definem
os limites e alcances da propriedade em vrios campos:
i) Uso de um ativo, quer dizer, direitos legtimos do usurio
para transformar um ativo;
ii) Obteno de rendas da explorao de um ativo;
iii) Contratao de crditos sobre o valor do ativo;
iv) Transferncia permanente a um terceiro dos direitos de
propriedade sobre um ativo, ou seja, alien-lo ou vend-
lo completamente;
v) Transferncia temporria de um ativo, isso ,
possibilidade de arrend-lo, d-lo em concesso, etc.;
vi) Doao dos ativos.
As mudanas nos direitos de propriedade tm um papel
estratgico no intercmbio porque podem alterar o desempenho
da economia. Dito de outra maneira, os direitos de propriedade
podem estimular o crescimento da economia ou determinar sua
estagnao. Podem, tambm, redefinir a distribuio da riqueza
e do poder poltico entre os indivduos ou modificar a posio
relativa das estruturas do poder e da administrao pblica. Em
quaisquer dos casos, os indivduos ou agentes podem ganhar
ou perder sua posio original na distribuio da renda e do
poder poltico.
evidente, todavia, que os direitos de propriedade no
explicam por completo a dinmica do intercmbio. Trs
exemplos podem ilustrar o que se afirmou sobre os direitos de
propriedade:
i) Uma mudana de direitos de propriedade pode permitir
alcanar as economias de escala necessrias para ter
acesso a tecnologias modernas, a mercados grandes, a
informao pertinente, a crditos etc.;
ii) Uma mudana de direitos de propriedade pode beneficiar
os agentes sujeitos a regimes de propriedade ambguos ou
adversos. Uma melhor definio desses direitos permite
aos agentes desenvolver novas formas de organizao e
cooperao que produz resultados superiores aos
alcanados na situao anterior;

iii) Alteraes nos direitos de propriedade para defini-los
com maior preciso podem gerar os incentivos e a
segurana necessrios para que os agentes econmicos
que, antes percebiam riscos associados insegurana da
propriedade, efetuem inverses mais arriscadas e de
longa maturao.
20.2.2 - Contrato
O contrato uma instituio relevante, pois tambm
promove ou bloqueia a cooperao no intercmbio. Trata-se de
uma instituio substantiva por meio da qual se especifica que
tipo de direito de propriedade pode ser transferido e os termos
da transferncia. O contrato deve refletir os lucros e os custos
da cooperao mtua entre os indivduos, o que nem sempre
possvel ou fcil de se conseguir. Existem possibilidades
distintas de se estabelecer o contrato e de se compartir os custos
e benefcios. indubitvel que, em algum momento, ser
necessrio decidir por um nico acordo contratual dentre todos
os possveis (Phelps, 1986, p. 136).
No grfico abaixo, apresenta-se o leque de resultados
possveis atribuveis negociao de um contrato.
Curva de possibilidades do
contrato
Benefcios dos indivduos Y
e
r
b c Curva do contrato timo
a
r*
Sem contrato
f
Benefcios dos indivduos X
Grfico 22: Curva de Contrato tima
O ponto A representa um resultado subtimo porque

est abaixo da fronteira de possibilidades e corresponde a uma
situao aonde no existe contrato e os frutos da cooperao
contratual so nulos. O ponto B representa uma melhoria no
sentido de Pareto que no est associada assinatura de um
contrato, ainda que essa situao esteja mais prxima dos
pontos da curva do contrato, denominados ncleo do contrato
justamente porque existem maiores possibilidades de assinar
contratos timos no sentido de Pareto. O ponto E, ainda que
situado na curva do contrato, pouco provvel de ser
alcanado, porque suporia que os indivduos X e Y estivessem
dispostos a compartir os benefcios exatamente na mesma
proporo. J os pontos R, C e R* so timos no sentido de
Pareto e esto localizados no segmento que representa o ncleo
do contrato, aonde mais vivel e timo assinar um contrato.
Finalmente, o ponto F fica fora do ncleo do contrato porque
somente os indivduos X maximizam seus benefcios e os
indivduos Y no o conseguem. Esse ponto reflete uma situao
insustentvel, pois est acima da curva de possibilidades.
A economia neoclssica afirma que a viabilidade dos
contratos depende de sua eficincia no sentido de Pareto, ou
seja, os contratos devem pertencer aquele tipo de contrato em
que no se pode melhorar uma das partes sem prejudicar a
outra. Mas os contratos eficientes podem ser paralisados por
uma das partes, caso essa estime que os benefcios potenciais
sejam menores do que os que conseguiriam sem o contrato. Por
conseguinte, no fcil determinar o contrato mais eficiente e
que tem maiores possibilidades de ser implantado e cumprido
pelas partes, porque tambm no tarefa trivial chegar a um
acordo cooperativo.
Existe, certamente, uma gama de contratos que geram
incentivos para assinar convnios, mas a escolha de um
contrato depender de uma negociao voluntria entre as
partes. O processo de negociao far com que as partes se
aproximem do contrato eficiente, caso essas aceitem compartir
custos e benefcios. Essa suposio choca-se, contudo, com a
idia de indivduos racionais, egostas e maximizadores de sua
utilidade. E se tal suposio se confirma, nenhuma das partes
aceitar voluntariamente um contrato, porque uma delas
poderia perceber no somente desvantagens, mas tambm
riscos, incerteza e desconfiana imputveis assinatura desse.
Quando os contratos no so voluntrios e no so
cumpridos automaticamente, surge a necessidade de

instituies que fixem regras adequadas para promover e
garantir a assinatura e o cumprimento dos mesmos.
Como escreveu Phelps (1986, p. 142), na teoria moderna
das transaes e dos contratos, os incentivos so to importantes
quanto os recursos. Quando as duas partes de uma transao real ou
potencial so incapazes de criar incentivos para que nenhuma delas
atue destrutivamente, provvel que surja a possibilidade de
escapulir-se, enganar, no cumprir, etc.; nesse caso, tambm
provvel que as duas partes percam o interesse na transao ou que se
vejam obrigadas a tomar medidas custosas para encobrir os danos
produzidos pela conduta de outros. A vida do mercado est
impregnada de falhas do mercado desse tipo moderno.
Os contratos, assim como outras instituies, podem ser
formais ou informais Os primeiros so escritos segundo a lei e
tm cumprimento obrigatrio. Os contratos do segundo tipo
so vlidos somente pela fora da tradio, usos e costumes e
so acatados pelas partes sem a necessidade do poder pblico.
O contrato que especifica as caractersticas e os alcances
da transferncia de direitos de propriedade pode ser temporal
ou permanente. Em todos os casos, importante em trs
aspectos substantivos:
1) Na distribuio dos direitos de propriedade entre as partes,
especialmente daqueles direitos que se referem repartio
das rendas derivadas da propriedade dos ativos entre as
partes contratantes;
2) Nas condies que limitam o uso e disponibilidade dos
recursos associados aos direitos de propriedade entre
contratantes;
3) Nas situaes em que os contratos no afetam somente os
contratantes diretamente envolvidos, mas tambm a
terceiros, ou seja, aqueles sobre os quais podem recair os
custos e benefcios do tipo do contrato. Bons contratos que
melhorem a produo, por exemplo, podem favorecer a
todos os grupos sociais. E essa uma razo pela qual os
terceiros podem demandar que os contratantes cumpram
efetivamente seus contratos.
A elaborao do contrato tem duas fases igualmente
importantes: o desenho e a vigilncia. No desenho do contrato

devem ser incorporados como critrios ideais a confiana, o
cumprimento automtico e a co-responsabilidade nos custos e
benefcios. Quanto vigilncia, o critrio deve ser a
incorporao de clusulas preventivas e no punitivas, medida
importante para que o contrato no gere desincentivos ao fazer
com que as partes aceitem os termos pelo receio do castigo.
essencial considerar essas duas dimenses por conta dos custos
atribuveis ao processo de contratao, na medida em que
contratos melhor desenhados e de vigilncia menos custosa
possam elevar a eficincia econmica.
A eficincia dos contratos depende, ento, de vrios
fatores: do seu prprio desenho, em primeiro lugar; da
qualidade das instituies existentes e sua capacidade para
fomentar bons contratos, em segundo lugar; e do nvel de
custos gerado por sua aplicao e cumprimento.
Para concluir, se o meio institucional global eficiente,
menor ser a necessidade de especificar por escrito os contratos
e, em conseqncia, menores sero os custos para fix-los e
vigi-los. Os contratos, em suas distintas modalidades, so
elementos chave na proteo dos direitos de propriedade contra
terceiros, o que se traduz em certeza e confiana. Pode-se inferir
que bons contratos diminuem os custos de transao, melhoram
o intercmbio e aumentam a eficincia de uma economia.
20.3 - Poder coercitivo no cumprimento das instituies

Nos processos de transferncia dos direitos de
propriedade e de cumprimento dos contratos, necessrio
saber qual agente poderia garantir o cumprimento das
instituies vigentes e transaes pactuadas entre duas ou mais
partes. pouco provvel que uma das partes o garanta, da a
necessidade de uma terceira parte. Somente a autoridade
pblica pode desempenhar esse papel.
Vrias razes limitam a capacidade dos indivduos para
acatar, voluntariamente, muitas das instituies necessrias ao
bom funcionamento da sociedade. Em primeiro lugar, no
fcil para os agentes estabelecer mecanismos de
autocumprimento das instituies a um custo baixo, ou seja,
sem contratos formais. Na realidade, os agentes necessitam de
um poder que os obrigue a aceitar e cumprir as regras para
incentiv-los efetivamente a realizarem negcios e a
participarem de aes coletivas. Em segundo lugar, as
instituies so autocumpridas somente quando as restries
informais existentes permitem cristalizar os benefcios
derivados do intercmbio, sem vigilncia de terceiros e a baixo
custo. Mas quando o intercmbio torna-se complexo, surge a
necessidade do poder judicial para garantir o cumprimento
coercitivo das instituies e dar confiana e certeza s operaes
realizadas quotidianamente. Por ltimo, os agentes econmicos
somente participam de intercmbios complexos quando
percebem que os direitos de propriedade sero respeitados, os
contratos cumpridos e que os tribunais atuaro com
imparcialidade para resolver as controvrsias.
Certamente, a mera existncia de mecanismos coercitivos
contidos nos sistemas e poderes judiciais no suficiente, pois
se esses mecanismos forem informais e desestruturados,
dificultar-se- ainda mais o cumprimento das instituies. O
intercmbio requer um poder judicial bem especificado em
termos de leis, tribunais, cortes, juzes, advogados e mediadores
para fixar um marco confivel para a arbitragem e as
negociaes econmicas, de forma a favorecer o intercmbio e
reduzir os custos de transao. A doutrina jurdica deve ser
clara e precisa para dar certeza aos agentes de que as
instituies sero cumpridas. Essa certeza estimula um melhor
desempenho econmico porque as possibilidades de dano
moral, comportamento oportunista ou averso ao risco dos
agentes diminuem significativamente. Faz-se necessrio,
tambm, um sistema judicial eficiente que garanta o
cumprimento das instituies a um custo to baixo quanto
possvel.
20.3.1 - Comportamento
O comportamento dos indivduos no est determinado
exclusivamente pelo mercado, mas tambm pelas instituies,
normas e leis. O comportamento humano, no sentido amplo,
compreende dois momentos essenciais. No primeiro momento,
a motivao inicial ex ante um resultado das respostas a priori
dos indivduos s estruturas de incentivos dadas e s
oportunidades existentes. Nesse caso, os indivduos seguem
normas de conduta baseadas nas rotinas apreendidas. Em um
segundo caso, os indivduos empreendem aes ou estratgias
ex post motivao inicial, quando corrigem ou ajustam seu
comportamento e escolhas prvias. So atos deliberados ou
expressos que os indivduos empreendem como um resultado
de sua aprendizagem no intercmbio. O curso que as aes
podem seguir depende das alteraes dos preos relativos e da
dotao de recursos, que tambm tm um papel importante no
modo como os indivduos decifram e entendem o contexto
institucional e a informao disponvel.
No segundo momento, os indivduos estabelecem seus
planos e estratgias para alcanar os resultados econmicos
planejados. Os planos baseiam-se nas expectativas que os
indivduos querem ver confirmadas pela realidade. Os modelos
neoclssicos simplificados pelos manuais de introduo
economia no consideram o passar do tempo, assumem que as
informaes so perfeitas e no tm custo para os agentes, cujo
comportamento perfeitamente transparente e previsvel (as
funes de preferncia, as escolhas e condutas dos indivduos
no se modificam). Esses modelos supem, tambm, que exista
o equilbrio entre agentes e mercados e entre mercado e
instituies. Trata-se de uma suposio muito restritiva, pois os
preos, as quantidades e/ou as instituies mudam, gerando
situaes de desequilbrio que obrigam os indivduos a
modificarem seus planos e a revisarem e ajustarem suas
expectativas s novas circunstncias econmicas e institucionais
que surgem dessas alteraes.
A suposio de que o comportamento dos indivduos
pode mudar como resultado das alteraes nos preos, nas
quantidades e nas instituies integra os conceitos da NEI. Para
essa escola, os indivduos aprendem com suas escolhas
passadas e seu entendimento das instituies e no futuro
utilizaro seu aprendizado a fim de no cometer erros de
clculo.
O comportamento dos indivduos pode depender dos
seguintes fatores: (a) da informao disponvel, (b) da
capacidade de obter e processar a informao para tomar
decises, (c) da influncia das instituies, e (d) da capacidade
de aprendizagem de novas estratgias otimizadoras de
benefcios.

As instituies podem chegar a emitir sinais
suficientemente importantes para mudar o comportamento dos
indivduos, fazendo-lhes passar de estratgias no cooperativas
e autrquicas a um comportamento que permita desenvolver
aes coletivas.
20.3.2 - Organizaes
A NEI enfatiza os aspectos organizacionais do
intercmbio como parte das teorias modernas das organizaes.
As organizaes so estruturas econmicas, administrativas,
polticas e sociais nas quais os agentes constituem suas arenas
para realizarem seus intercmbios. So desenhadas para
conseguirem a maximizao dos benefcios e utilidades. Os
indivduos tm um incentivo para criar organizaes
justamente porque atribuem a elas uma maior capacidade
diante das restries institucionais, tecnolgicas e
oramentrias que obstruem ou limitam seus esforos
maximizadores.
De outra perspectiva, as organizaes surgem porque
necessrio dividir os custos associados gesto do intercmbio
e obteno de economias de escala organizacional. As
organizaes permitem coordenar as habilidades e os recursos
de que dispem os indivduos para desenvolverem estratgias
cooperativas no intercmbio.
Os indivduos tm incentivos para constituir
organizaes de natureza distinta porque seu objetivo
maximizar as vantagens que podem obter da cooperao no
intercmbio multilateral, ou seja, entre diferentes agentes e
mercados. Alm do mais, existem estmulos institucionais
visando esse propsito. As instituies existentes tm um papel
relevante na constituio das organizaes porque restringem
seus alcances, suas modalidades, sua operao concreta e seus
mbitos de ao. Quando os indivduos participam na
construo de organizaes porque procuram, em ltima
anlise, aproveitar as oportunidades e benefcios que definem
as regras institucionais formais e informais.
Na criao das organizaes coexistem os objetivos
egostas e altrustas dos indivduos. Os primeiros procuram
maximizar os lucros ou o poder poltico. Os segundos, o

sucesso do bem-estar social. Ambos os objetivos so moldados
e recebem influncia das estruturas de incentivos existentes.
Uma organizao econmica, poltica e/ou social tpica
contm uma estrutura interna de regras desenhadas de acordo
com a ordem institucional geral. Toda organizao tem regras
internas denominadas, usualmente, de estruturas de
governana, que servem para guiar sua operao quotidiana, as
interaes dos indivduos dentro da organizao e as relaes
com outras organizaes. Na organizao prevalecem as regras
de governana em detrimento dos interesses individuais. Essas
regras podem ser escritas ou tcitas.
Hicks (1986, p. 186) definiu bem a organizao
econmica quando diz que uma unidade de produo... pode ser
definida em funo das coisas que produz (...); mas nos aproximamos
mais de sua essncia se a consideramos como uma organizao, que
agora aparece como uma estrutura de regras e de acordos, pelos
diversos graus que se integram em uma hierarquia.
As organizaes tpicas so econmicas, sociais e
polticas. As organizaes econmicas tradicionais podem ser
exemplificadas pelas corporaes privadas, os organismos
pblicos, as cooperativas, as sociedades mercantis e as unies
de produtores ou de consumidores. As organizaes sociais e
polticas so os diferentes corpos polticos, como partidos
polticos, sindicatos, organizaes cidads, etc.
As organizaes das sociedades modernas formam teias
e patamares que unem, estruturam e relacionam os mercados e
os agentes e que, ao mesmo tempo, lhes conferem suas
peculiaridades: tipos de relaes inter e intrasetoriais e
modalidades de cooperao e concorrncia. Nesse sentido, as
organizaes so ajustes institucionais. Segundo Dosi, pode-se
definir os acordos institucionais baseado em trs critrios: (i)
formas de organizao das interaes entre agentes; (ii) regras
fundamentais do comportamento, que os agentes incorporam e
transmitem aos seus competidores, clientes, provedores, empregados,
autoridades governamentais, etc., e (iii) formas e graus de exerccio
direto de poder discricionrio por atores alheios ao mercado que
contribuem com a formao dos padres de organizao e
comportamento (Dosi et al., 1993, p. 250).

Concluindo, as organizaes so mecanismos superiores
aos esforos individuais para conseguir a coordenao e a
cooperao no intercmbio. A organizao permite aproveitar
as vantagens da cooperao, repartir os custos da gesto
administrativa, ter acesso a mercados e alcanar escalas de
produo adequadas. Nem todas as organizaes produzem
solues timas e eficientes, pois algumas delas podem chegar a
gerar deseconomias de escala, centralizao e burocratizao,
estruturas inadequadas de governana e rigidez na tomada de
decises, afetando negativamente o desempenho econmico.
20.3.3 - Custos de transao

Os custos de transao so uma categoria chave na NEI.
So custos que surgem quando se estabelece algum tipo de
contrato para intercambiar direitos de propriedade. Os custos
de transao resultam do desenho e estabelecimento dos
contratos ex ante da transao e da necessidade de vigiar seu
cumprimento ex post. Quer dizer, os custos de transao
originam-se quando os indivduos intercambiam direitos de
propriedade em quaisquer das modalidades dos ativos e
procuram instituir direitos exclusivos quanto ao seu uso.
Nesse sentido amplo, os custos associados transao
referem-se s seguintes rubricas:
a) Defesa, proteo e cumprimento dos direitos de
propriedade dos ativos;
b) Garantia do direito de usar o ativo e de obter desse uma
renda;
c) Direito de excluir outros da propriedade, ou seja, a garantia
da exclusividade;
d) Direito a intercambiar os ativos em suas distintas
modalidades.
O conceito de custos de transao diferente dos custos
de produo. Esses so os custos diretamente imputveis
transformao fsica de um bem ou servio para sua produo e
intercmbio. J os custos de transao incluem os custos
atribuveis tomada de decises, ao planejamento e projeo
de projetos, os acordos e as negociaes institucionais e o
estabelecimento de contratos. Em outras palavras, o conceito de
custos de transao inclui os termos do intercmbio quando
duas ou mais partes esto fazendo negcios e os custos de
assegurar que as partes cumpram o contrato.
No Erro! Fonte de referncia no encontrada. so
ilustrados os conceitos de custos de produo e de transao.
Os custos de transao esto representados pela rea ABCD e
podem ser resultado de direitos de propriedade
insuficientemente especificados, de contratos incompletos, de
falta de informao, etc.
D A
P*
Curva de Demanda
Preo
Custos de
Transao E
C F
B
Custos de
Produo
Q Q* Q**
Quantidade
Grfico 23: Custos de Transao
Representa-se nesse grfico a produo de um bem cujos

custos marginais de produo so C. Custa empresa C
unidades monetrias produzir cada unidade de um bem. Para
realizar a produo no mercado, incorre-se em alguns custos de
transao (por exemplo, seguros de transporte) que elevam os
preos at P*. Supondo que o Estado proporcione gratuitamente
os seguros como resultado de um acordo institucional, a
empresa pouparia os custos de transao (ABCD), e obteria um
lucro ABE, resultado do aumento da demanda de Q para Q, j
que os benefcios marginais dos consumidores seriam
superiores aos custos marginais de produo.
Existem vrias fontes possveis de incremento dos custos
de transao. Os custos de transao podem elevar-se como
resultado das mudanas institucionais, como mudanas nas
negociaes, nos contratos, nos direitos de propriedade, etc.,

que implicam uma renegociao custosa. Quando isso ocorre,
necessrio procurar solues para as controvrsias entre as
partes contratantes e identificar os pontos conflitantes
atribuveis a erros de clculo ou de previso estabelecidos no
contrato. Os erros elevam os custos de transao e decorrem da
adoo de decises inadequadas, de uma possvel rigidez para
adaptar-se s mudanas e do cumprimento imperfeito dos
acordos.104
As atividades econmicas que comumente geram custos
de transao so o estabelecimento de contratos de distintos
tipos, tais como servios bancrios e financeiros diversos,
seguros, arrendamentos, franquias e concesses, campanhas de
marketing, cobranas (factoring), contratao de servios legais e
jurdicos, servios contbeis e fiscais, assessorias e consultorias
diversas e tramitao de licenas, permisses, concesses e
franquias governamentais.
A partir do conceito de custos de transao, pode-se
desenvolver um enfoque mais rico que o de custos de
produo, que permite incorporar a avaliao de projetos em
contextos institucionais complexos. uma forma de prevenir o
XXXmau desempenho dos sistemas de decises associados
centralizao e concentrao da autoridade, prejudicial s
atividades por que incrementam os custos de transao e
conduzem a uma m alocao de recursos.
Esse enfoque possibilita, igualmente, desenhar solues
institucionais, no mercantis, para problemas de falhas do
mercado. Solues que evitem o incremento de atividades
secundrias produo que consomem muitos esforos e que
carecem de potencialidades produtivas.
104 Ao conceito de custos de transao tradicionalmente aceito, pode-se agregar

mais duas rubricas, segundo XXXMilgrom e Roberts (1990): (no consta biblio):
(i) os custos de negociao provenientes do estabelecimento dos acordos
institucionais de curto prazo entre agentes independentes e (ii) os custos de
influncia que surgem do estabelecimento de ajustes entre os agentes privados
que procuram influncia e os agentes pblicos tendo como objetivo a gerao e
captao de rendas institucionais e propinas. Esses custos se expressam,
especificamente, nas propinas e rendas envolvidas para obteno de licenas,
permisses, contratos, etc. por meio do trfico de influncias.

O enfoque permite, por ltimo, a formulao de
mecanismos de governana eficientes nas organizaes para
diminuir os poderes discricionrios dos burocratas ou dos
administradores do setor pblico e privado, suscetveis de
incorrer em atividades que elevam os custos de transao.
Os trs aspectos do enfoque podem contribuir para
diminuir os custos de transao originados em atividades
econmica e socialmente ineficientes que reduzem o bem-estar
social.
20.4 - Informao
A informao, no sentido amplo, uma varivel que
desempenha um papel crucial no intercmbio. As escolhas
econmicas dependem, em boa parte, da informao disponvel
no que se refere ao marco legal, s regulamentaes, aos
contratos, s caractersticas dos mercados, s tecnologias
disponveis, etc. Quando a informao restrita, fragmentada
ou encontra-se distribuda desigualmente, pode frear a fluidez
do intercmbio porque aumenta a incerteza e a probabilidade
de erros de clculo nas decises dos agentes econmicos. O
estabelecimento de instituies que propiciem a gerao e
difuso de informao relevante para as decises um
elemento que pode reduzir a incerteza, favorecer a ampliao
do intercmbio e melhorar o desempenho econmico.
A informao no um bem livre de custos ou com
acesso gratuito. Para muitos indivduos ou grupos, difcil
financiar a aquisio e o processamento da informao. Por essa
razo, os indivduos demandam instituies que permitam a
gerao e a difuso a um custo baixo da informao pertinente
para as decises de investir, poupar, consumir ou inovar
tecnologicamente.
Os exemplos seguintes ilustram claramente as relaes
entre a informao e as instituies:
1) Informao sobre a transferncia dos direitos de
propriedade, decisiva para o comportamento e as decises
dos agentes. necessrio contar com um bom registro
pblico da propriedade, mecanismos eficientes de
certificao da propriedade da terra e de bens imveis em

geral, registro adequado de patentes e marcas, inventrio da
propriedade intelectual etc.;
2) Pesquisa sobre o comportamento dos mercados, em especial
quando esses so informais, desestruturados e incompletos.
Inclui mbitos distintos: caractersticas e atributos dos bens
e servios, preos, mercado de futuros, taxas de juros,
facilidades e oportunidades de abastecimento;
3) Informao sobre os tipos de contratos enquanto elemento
indispensvel para entabular as negociaes contratuais
pertinentes. evidente que se requer informao adequada
para a elaborao, a fiscalizao e o cumprimento dos
contratos.
Em sntese, a existncia de instituies que proporcionem
a informao econmica a custos reduzidos favorecer o
intercmbio, gerar mais confiana e reduzir os custos de
transao.
20.4.1 - O principal e a agncia

No desenho das instituies e das organizaes
econmicas importante considerar as relaes entre as partes
envolvidas no intercmbio. Em qualquer contrato, as relaes
entre as partes so hierrquicas e assimtricas. Em geral, no
intercmbio se estabelecem relaes entre a parte que detm os
direitos de propriedade de um ativo ou a funo administrativa
mais importante, que denominada principal, a parte que
administra a propriedade dos ativos ou exerce uma funo
administrativa delegada (denominada agncia ou agente).
Um bom exemplo a relao entre proprietrios e
administradores que no necessariamente compartilham os
mesmos objetivos. O principal procura maximizar sua
utilidade, postura que o obriga a induzir o agente a atuar em
seu benefcio. O principal no tem informao suficiente sobre
as condies concretas em que atuar o agente, nem sobre si
mesmo, mas, ainda assim, cumprir com os objetivos que se
props.
O principal necessita estabelecer uma relao com o
agente que, em primeiro lugar, permita-lhe fiscalizar os termos
do acordo ou contrato que assinaram ou pactuaram; em
segundo lugar, para que o agente execute eficientemente os
acordos do contrato, deve haver incentivos adequados para
premiar seu esforo. O principal no saber, a cincia certa,
como instruir a agncia porque no tem informao suficiente
sobre o que est ocorrendo na medida em que, por definio,
est distante da operao concreta da empresa. O agente tem,
obviamente, mais informao, porque opera diretamente a
empresa e lhe relativamente menos custoso adquirir a
informao. O agente conhece os detalhes das tarefas que lhe
foram individualmente destinadas e conhece suas prprias
aes, habilidades e preferncias.
Os agentes podem ter um comportamento oportunista
porque sabem tirar vantagens dos altos custos imputveis
vigilncia do contrato e da avaliao do desempenho
econmico dos ativos. O principal deve, ento, confiar a
administrao de seus ativos agncia, mas, ao mesmo tempo,
deve preocupar-se em desenhar alguns mecanismos de
superviso e incentivos para assegurar a eficincia da agncia e
a maximizao de seus lucros.
Uma relao ineficiente entre o principal e a agncia
pode provocar comportamentos negativos:
a) Alocao inadequada de recursos e perda de eficincia;
b) Custos de transao elevados associados monitorao dos
contratos, aos programas de avaliao de desempenho e
auditoria externa;
c) Estruturas de incentivos pouco apropriados para estimular
o desempenho eficiente do agente ou, em caso contrrio,
demasiado onerosas para o principal;
d) Surgimento de rentismo e de atitudes patrimonialistas por
parte da agncia.
As transaes entre as partes contratantes, em qualquer
relao de intercmbio, podem ser enfocadas, portanto, como
uma relao entre duas partes, em que uma o principal e a
outra o agente. O caso mais tpico que gera uma relao de
agncia surge quando o principal delega alguns direitos de
propriedade a outro agente. As relaes entre o principal e a
agncia se estabelecem, formal ou informalmente, por meio de
um contrato que concede agncia a representao dos
interesses do principal e o direito de receber uma remunerao
pelos servios de representao prestados. Em economia h
muitas aplicaes da teoria do principal e da agncia, includas
as relaes entre reguladores e administradores, empregadores
e trabalhadores, credores e tomadores de emprstimo,
arrendadores e arrendatrios, seguradores e segurados e
cobradores e pagadores de impostos.
As relaes entre a agncia e o principal podem ser de
vrios tipos:
1) Relaes hierrquicas interpessoais que se estabelecem entre
a agncia e o principal. Em geral, essas relaes esto
presentes nos contratos informais. Exemplos tpicos so o
contrato de parceria ou a meao, os contratos de trabalho
familiar em pequenas unidades produtivas; as ajudas
mtuas para colheita; e as distintas formas de contratao de
aprendizes;
2) Relaes igualitrias que so estabelecidas quando os
direitos do principal e do agente se transferem
simultaneamente sob alguma modalidade contratual, ou
seja, ficam especificados os direitos e obrigaes em um
contrato formal ou legal;
3) Relaes em que o principal sub-roga, temporariamente, o
direito de propriedade ao agente, usualmente por meio de
um contrato, fideicomisso, concesso, delegao ou
franquia.
Um bom desenho de contratos para regulamentar as
relaes entre a agncia e o principal pode contribuir para
diminuir a incerteza e desconfiana nas relaes de
intercmbio, para melhorar a disponibilidade de informao
no somente para o principal e a agncia, mas tambm para
terceiros e para tornar o ambiente econmico mais favorvel
realizao de transaes de prazo mais longo de maturao e
com maiores riscos, mas que, em compensao, tm maior
potencial desenvolvimentista.
20.4.2 - Estruturas de Governana

Governana o conjunto de mecanismos que permite aos
indivduos atuarem nas organizaes sociais e econmicas para
resolverem, coletivamente, suas diferenas, conflitos etc. e,
desse modo, definir as necessidades sociais e pblicas.
O conceito de governana diferente do de instrumento
de poltica que a autoridade pblica ou o governo aplicam. O
governo tem a capacidade legal ou institucional de aplicar uma
ampla bateria de polticas pblicas para enfrentar problemas
pblicos de natureza distinta. A noo de governana
compreende os instrumentos que servem para executar as
decises tomadas em diversas organizaes privadas e
governamentais, sejam as resolues internas, sejam aquelas
orientadas a intervir em problemas pblicos e/ou solucionar
demandas de terceiros e conflitos sociais.
Os mecanismos de governana esto contidos, explcitos
ou implicitamente, nos contratos que as organizaes
estabelecem com suas contra-partes (provedores, empregados,
clientes, devedores, credores, acionistas). Ainda que seja
virtualmente impossvel que os mecanismos de governana e os
contratos cubram eficientemente toda essa ampla gama de
relaes do tipo principalagente, o ideal seria prever, por meio
de bons sistemas de governana, problemas de informao,
dano moral, seleo adversa e comportamento oportunista de
agentes, que, como bvio, podem elevar significativamente os
custos de transao.
A presena de estruturas centralizadas e rgidas de
governana eleva as margens de deciso discricionria dos
gerentes e/ou dos burocratas. Isso tem efeitos adversos
potenciais em duas reas: (a) erros de alocao de recursos e de
clculo econmico (misallocation e miscalculation) e (b) corrupo
e negligncia no uso dos recursos (misuse).
A governana , por conseguinte, uma dimenso
importante na estrutura das diversas organizaes sociais. Boas
estruturas de governana podem melhorar significativamente o
desempenho econmico e social das organizaes, pois
reduzem os custos de transao, os de negociao e os custos ou
trfico de influncias.
20.5 - Aplicao da Nova Economia Institucional

Formulao da Poltica Agrcola
A seguir, algumas ilustraes sobre como pode ser
aplicada a Nova Economia Institucional na definio da poltica
setorial. Um aspecto da reforma administrativa e do Estado a
transformao do prprio aparato governamental. Como
exemplo, considerou-se aqui instituies cuja funo
aumentar a produtividade e a eficincia, reduzir os custos de
transao e fomentar o intercmbio.
20.5.1 - Instituies para aumentar a eficincia e a produtividade

Aumentar a produtividade da agricultura no contexto da
globalizao um objetivo fundamental, assim como tambm o
a inovao institucional para elevar a competitividade e
melhorar a eficincia econmica e social. As reas de maior
interesse so aquelas que o mercado no cobre ou abarca
apenas parcialmente: promoo e fomento das reas mais
dbeis e vulnerveis; desenvolvimento da pesquisa em reas
estratgicas; melhoramento substantivo da qualidade,
oportunidade e disponibilidade da informao; e capacitao e
formao de recursos humanos na gesto empresarial e na
administrao.
Tome-se o caso da assistncia tcnica. Se a assistncia
tcnica fosse deixada somente para a iniciativa do mercado,
beneficiaria os produtores de maiores rendas e seria fonte de
novas desigualdades. No seria conveniente, todavia, repetir o
sistema de assistncia tcnica pblico do passado. Como
alternativa poder-se-ia fomentar, por meio de estmulos
adequados, a criao de novas instituies e organismos
privados de assistncia que atendessem aos pequenos
produtores. A informao tcnica e comercial muito
importante e poderia alcanar esses ltimos por intermdio de
centros mistos de informao e capacitao. As solues
institucionais devem adaptar-se, criativa e flexivelmente, s
distintas condies regionais e diferentes tipos de cultivo e tipo
de produtor.
20.5.2 - Instituies Legais para favorecer a Certeza e a Atividade

Econmica
importante fortalecer a defesa dos direitos direitos de
propriedade e de contratao, entre outros dos produtores
agrcolas, do recurso justia, assim como promover a eficcia
judicial na resoluo de controvrsias. O processo de
regularizao e certificao da propriedade da terra tem
implicaes econmicas e polticas importantes que necessitam
de ajustes institucionais. Os esforos institucionais e
organizacionais para atualizar os padres agrrios e para
aplicar a certificao e titulao e a resoluo de controvrsias
sero grandes e conclu-los tomar muito tempo.
20.5.3 - Instituies para reduzir os Custos de Transao

As solues para os problemas colocados pelos custos de
transao no so fceis de se alcanar porque esses so uma
varivel difcil de quantificar e, alm disso, mudam muito
segundo os tipos de produtores e situaes particulares. Os
pequenos produtores, por exemplo, tm a vantagem de reduzir
os custos efetivos da mo-de-obra no que se refere busca,
contratao, superviso e resoluo de conflitos. Em
compensao, as grandes unidades produtivas tm vantagens
na reduo de custos fixos, como o crdito, a comercializao, a
informao, etc.
As organizaes de produtores (tais como associaes e
unies de crdito, entre outras) so mecanismos adequados
para enfrentar problemas de custos de transao elevados e
gerar economias de escala. Na agricultura, as economias
pecunirias externas desempenham um papel importante
porque os encadeamentos produtivos so baixos e as rendas
dos produtores no dependem somente de seus prprios
insumos e produtos, mas tambm dos insumos e produtos de
outras empresas. Quando no se tem economia de escala,
aumentam os custos de transao. Os custos de transao altos
desincentivam as empresas que podem ser potenciais
geradoras de economias pecunirias a oferecer seus bens e
servios aos pequenos produtores.
Quando o mercado falha na proviso dos bens aos
pequenos agricultores, necessrio aplicar solues
institucionais, como o so as organizaes de produtores para
alcanar economias de escala e baixar os custos de transao, e
outras aes visando, por exemplo, facilitar o acesso a custos
mais baixos a informao, a servios comerciais e de transporte
e outros. Essas e outras solues institucionais aos problemas
colocados pelos custos de transao dificilmente podem ser
genricas; na realidade, devem ser cuidadosamente atendidas
por meio de propostas ad hoc, como unies de crdito,
cooperativas de servio, etc.

20.5.4 - Contratos e convnios para facilitar o intercmbio e a
associao entre produtores
As instituies encarregadas de definir as normas e
vigiar o cumprimento dos contratos, distintos aos direitos de
propriedade strictu sensu, tero uma importncia crescente na
medida em que as relaes de mercado se estenderem para a
agricultura. Algumas reformas so de concorrncia estrita do
poder judicial, em especial as que se referem ao cumprimento
ex post dos contratos. Mas para aquelas que se relacionam com o
estabelecimento e a vigilncia ex ante dos contratos, as
instituies agrrias podem desempenhar um papel
importante. Bons contratos ajudam a baixar os custos de
transao, acessar economias de escala, aproveitar economias
externas pecunirias e, por ltimo, estimulam o intercmbio e
do confiana e mais segurana aos diferentes agentes
envolvidos.
O exemplo dos contratos de mo-de-obra ilustrativo
nesse sentido. Nas atividades agrcolas intensivas no uso de
mo-de-obra fundamental aproveitar a vantagem dos baixos
custos da mo-de-obra familiar. Caso se deseje aproveitar essa
vantagem para produzir frutas e legumes, por exemplo, que so
atividades intensivas em mo-de-obra, indispensvel um
arranjo institucional que permita manter as vantagens
comparativas nessa rubrica por meio do fortalecimento da
agricultura familiar e por intermdio de instituies que
propiciem a criao de associaes de produtores que permitam
manter os custos de mo-de-obra baixos, mas que tambm
favoream o acesso a economias de escala e a economias
externas e reduzam os custos de transao. Essas instituies
so um elemento chave para elevar a produtividade e o bem-
estar dos agricultores.
Os contratos de parceria exemplificam as situaes em
que os contratos podem ajudar a manter os custos da mo-de-
obra e a preservar a competitividade, ou seja, as vantagens
comparativas de mo-de-obra. Bons contratos so um incentivo
para que os produtores participem dos riscos e lucros em
projetos produtivos. As instituies devero gerar certeza e
legitimidade nos contratos. No mesmo sentido, o desenho de
convnios padronizados, claros e fceis de entender e de

administrar pelos pequenos produtores, daria confiana e
baratearia os custos de sua realizao prtica.
Quadro 45: Instituies No Mercantis, Bem-Estar Social e

Eqidade
Instituies Instrumentos Objetivos
Clareza, transparncia e
simplificao
administrativa
Regime de direito
Fortalecimento de
Justia e Procurao de justia funes tutelares
eqidade Tribunais agrrios Eqidade entre
produtores
Modernizao judicial
Limitao do poder
discricionrio da
autoridade
Programa contra a pobreza Melhorar o bem-estar dos

mais pobres
Servios bsicos em sade,
Bem-estar
educao, abastecimento, etc. Estabilidade poltica e
social social
Subvenes e transferncias
em dinheiro e em espcie Justia social

Quadro 46: Instituies Mercantis: produtividade e
eficincia
Instituies Instrumentos Objetivos
Certeza e confiana
Eliminao dos vieses

Mudanas e especificao dos institucionais
direitos de propriedade.
Direitos Compactao de terra
de Propriedade Certificao e titulao de XXXTUCA: O QUE
terras ISSO?
Ampliao de direitos de
propriedade
Reduo dos custos de

Sociedades de Produtores, transao
Unies, Associaes, etc. Alcanar economias de
Organizao Contratos de arrendamentos, escala
de Produtores seguros, comercializao, etc. Correo das falhas do
Fideicomissos mercado: proviso de
bens e servios pblicos e
problemas de informao
Preos
Proviso de Bens e Servios Correo de falhas do
Pblicos mercado
Subvenes e Transferncias Aproveitamento de
Fomento
Informao economias externas
produo Promoo da
Pesquisa
competitividade e
Capacidade e Capital produtividade
humano
Infra-estrutura

XXXCaptulo 7: Concluso
A Nova Economia Institucional: uma nova maneira

de explicar a economia
No uma tarefa fcil introduzir as instituies na
anlise econmica. H muito por fazer para que se construa
modelos analticos que sejam capazes de responder s
perguntas que o papel das instituies colocou aos economistas.
Reconhece-se que a Nova Economia Institucional NEI ainda
no desenvolveu instrumentos que permitam medir o impacto
das instituies na economia. Mas, apesar das dificuldades
reais, a NEI oferece perspectivas promissoras de anlise e,
seguramente, contribuir com respostas plausveis a questes
relevantes que as teorias convencionais no deram conta de
responder satisfatoriamente.
A NEI, a partir de uma perspectiva ampla, prope que os
problemas institucionais devam ser estudados luz das teorias
da histria, da economia e das instituies. As relaes entre as
teorias que formularam modelos analticos em cada um desses
trs mbitos so importantes para desenvolver um enfoque
interdisciplinar. Enfoque esse que ajude a revelar o profundo
significado das instituies para que se veja mais alm do
simples intercmbio econmico, da transformao fsica dos
insumos, da produo de bens e dos custos de produo.
As concluses bsicas da NEI poderiam ser resumidas em
cinco pontos:
1) O comportamento econmico dos indivduos no pode
reduzir-se exclusivamente a simples racionalidade
instrumental maximizadora dos benefcios, como se se
tratasse de indivduos que elegem e decidem em um mundo
vazio de instituies;
2) O intercambio econmico e poltico no mercado
restringido por acordos institucionais especficos
condicionados pela histria e caractersticas dos pases
tratados;
3) Os elementos extra-econmicos, que primeira vista
aparecem como externos ao mercado, como as instituies, o

Estado e as polticas pblicas, so variveis endgenas
constitutivas do sistema econmico;
4) As instituies e o mercado encontram-se inevitavelmente
relacionados. Na realidade, coexistem numerosas e
complexas combinaes de instituies e mercados;
5) O papel das instituies no , em todo o tempo e lugar,
eficiente positivamente ou ineficiente economicamente. Isso
depende de um conjunto de fatores e no somente das
instituies.
Assim, a NEI e os novos enfoques que surjam devem
assumir as instituies como estruturas que tm sua prpria
vida, lgica e desenvolvimento. Nesse sentido, cinco linhas de
estudo parecem pertinentes e promissoras para desenvolver
uma viso mais rica e complexa do intercmbio:
a) Incorporao das frices sociais e dos conflitos
distributivos que ocorram na realidade, quando se
relacionam economia e s instituies, por meio dos
contratos, dos regulamentos, das leis, dos direitos de
propriedade, das aes coletivas, das escolhas pblicas e,
quando surgem, dos custos de transao;
b) Relao entre as alteraes nos preos relativos e a mudana
institucional para indagar sobre as implicaes dessa relao
para a tomada de decises e para as escolhas dos indivduos
e agentes;
c) Anlise das escolhas racionais dos indivduos em contextos
aonde as restries institucionais modelam essas escolhas;
d) Introduo dos aspectos ticos e culturais que intervm no
intercmbio e moldam as eleies econmicas como um
elemento necessrio anlise;
e) Incorporao do papel do Estado, do sistema poltico, da
cultura, ao comportamento e as eleies.

XXXCAPTULO 8
FUNES DO MERCADO E DO ESTADO EM UMA

NOVA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO
SETORIAL
O
s captulos precedentes desenvolveram diversos
temas fundamentais para compreender as polticas
agrcolas. Em cada uma dessas anlises, vimos a
importncia da articulao entre a interveno do Estado e o
funcionamento do mercado. Os resultados polarizadores da
recente experincia de retirada do Estado de diversos espaos,
antes pblicos, geraram uma preocupao evidente e
estimularam a elaborao de propostas alternativas de
articulao entre o mercado e o Estado. O presente captulo tem
como objetivo sugerir algumas reflexes sobre esse tema.
Inicialmente, sero examinadas as principais teorias
utilizadas para analisar o papel do mercado e do setor pblico,
assim como suas limitaes mais importantes (Lio 21). Em
seguida apresentar-se- um conjunto de critrios para a
redefinio dos papis do Estado e do mercado no processo de
desenvolvimento agrcola. Os principais pontos relevantes do
debate sobre a reforma do Estado tambm receberam destaque.
Essa anlise incluiu a discusso de alguns temas especficos,
entre os quais a privatizao, a desregulao e a modernizao
das atividades desenvolvidas pelos organismos estatais de
promoo agrcola (Lio 22).

LIO 21
21 Potencialidades e limites do mercado e a interveno

do Estado na economia
A anlise das potencialidades e limites do mercado e da
interveno do Estado na economia e no setor agrcola
fundamental para definir reas e formatos da poltica setorial,
tema abordado nessas ltimas lies. Convm ter em mente os
principais paradigmas pelos quais o papel do Estado pode ser
interpretado.
21.1 - Alguns paradigmas fundamentais sobre o Estado e o

mercado
Interessa apresentar aqui trs paradigmas principais
sobre os papis do Estado e do mercado na sociedade: a viso
keynesiana, a viso neoclssica e a viso da teoria do
desenvolvimento.
21.1.1 - A Viso Keynesiana

A viso keynesiana da economia tem como ponto de
partida a crtica e refutao da lei de Say, assim como a viso
clssica das relaes entre poupana e investimento (Keynes,
1943).
A lei de Say postula que a oferta cria sua prpria
demanda, considera os mercados como essencialmente estveis
e a economia como um sistema que tende a se equilibrar no
nvel de pleno emprego. Keynes argumentou, contrariamente,
que os mercados so organizaes relativamente rgidas, que as
respostas da produo no so automticas e nem muito menos
instantneas, e que, o ambiente econmico caracterizado pela
incerteza e instabilidade. O estado mais provvel da economia
seria, ento, aquele em que os nveis de emprego so inferiores
ao de pleno emprego.
Keynes refutou, igualmente, que a relao entre
poupana e investimento se ajusta por meio da variao das
taxas de juros. Nesse sentido, sustentou que o investimento, em
particular, est determinado por outros fatores e que, em
muitas situaes a sustentao e elevao do nvel de
investimento exige a interveno direta do governo sobre o
volume da demanda agregada ou indireta, mediante uma
poltica explcita de reduo das taxas de juros.
A concepo keynesiana surgiu em um contexto histrico
no qual a demanda agregada aparecia como deficiente e
associada a uma situao de recesso. Para os chamados
economistas clssicos, a crise e a recesso deviam-se s
intervenes extra mercado sobre os preos bsicos da
economia, especialmente do governo e dos sindicatos. A
elevao artificial dos salrios reduzia o lucro e os incentivos
ao investimento, provocando a reduo e paralisia do nvel de
atividade econmica. Para essa corrente, a reduo do salrio e
da taxa de juros seria suficiente para reativar a economia.
Keynes questionou fortemente tal viso, sustentando sua
argumentao tanto no plano emprico como terico.
No plano emprico argumentou que o nvel real dos
salrios j havia sido corrigido pela prpria recesso, e que a
situao s piorara por causa do desemprego e da reduo do
consumo. Para ele, o problema no se resumia rentabilidade,
mas estava relacionado especialmente insuficincia da
demanda agregada. Contando com significativa capacidade
ociosa, independente do nvel da taxa de juros, os empresrios
no fariam novos investimentos simplesmente porque no
teriam a quem vender a produo. Nessas circunstncias,
somente a ao do Estado poderia induzir e regular o
comportamento cclico do investimento privado de forma a
aumentar o nvel de emprego e da demanda agregada.
Em resumo, o pensamento de Keynes apoiou-se, por um
lado, no exame das falhas derivadas do funcionamento
irrestrito do mercado e, por outro, na proposta de interveno
estatal para corrigi-las. A teoria keynesiana definiu os limites
interveno do Estado e os espaos concretos que esse deveria
ocupar. Quanto aos limites, deve-se destacar a recomendao
do autor para que o Estado no assumisse a propriedade dos
meios de produo.105 Em relao aos espaos da interveno
105 Se o Estado capaz de determinar o aumento dos recursos destinados a esses

instrumentos e a taxa bsica de crdito para seus proprietrios, ter realizado todo o
necessrio, sustentava Keynes. Citado por Przeworski (1990, p. 231).

estatal, Keynes estimou que uma certa socializao do
investimento acabar sendo o nico meio que permite assegurar a
aproximao do sistema a uma situao de pleno emprego...
(Pigou, 1968, p. 180).
A viso keynesiana sobre o papel do Estado compreende
tambm os aportes que surgiram posteriormente concepo
original. Esses aportes podem ser agrupados em duas distintas
correntes. Uma corrente que, ligada aos trabalhos de Hicks e
Hansen, define um papel mnimo para a atuao do Estado.
Para esses autores, a interveno estatal deve se restringir ao
mbito exclusivo da demanda e ter um carter transitrio,
cessando quando o sistema alcanasse uma situao de
equilbrio e passasse a se auto-regular em um regime de livre
mercado (Minsky, 1987). A outra corrente concebe a
interveno estatal como um elemento estrutural do
funcionamento do sistema econmico (Przeworski, 1990 e
Hall, 1989).
Em razo do contexto histrico em que surgiu, a viso
keynesiana gerou amplos consensos sociais que deram origem a
um setor pblico com uma conduta muito ativa na sociedade. O
manejo dos grandes agregados econmicos foi colocado sob o
controle do Estado, que assumiu a regulamentao direta dos
ciclos de prosperidade e depresso que no podiam ser
regulados pelos mercados de forma socialmente desejada
(Ibarra, 1990). Dessa maneira, a conformao de sistemas
polticos e de condutas do Estado inspiradas no paradigma
keynesiano se estendeu por mais de trinta anos em boa parte do
mundo. Os progressos alcanados durante esse perodo
indicam a fora do consenso em torno das concepes sobre as
quais esse projeto poltico se apoiou.
No obstante, a viso keynesiana no pde enfrentar
com xito trs tipos de problemas. O primeiro deles refere-se ao
fato de que a regulao fiscal da demanda agregada no logrou
evitar por completo nem as desaceleraes do crescimento nem
a emergncia decorrente de presses inflacionrias. O segundo
aponta para o descuido dos problemas especificamente
microeconmicos, relacionados eficcia da alocao dos
recursos. O terceiro problema est na regulamentao da
economia mundial, pois o paradigma keynesiano no foi capaz
de conduzir superao da brecha de crescimento entre os
pases industrializados e os pases em vias de desenvolvimento,
que parece ter tendido a ampliar-se de forma significativa.
21.1.2 - A Viso Neoclssica

interessante apresentar um resumo dos principais
pontos da concepo neoclssica em relao ao papel do Estado
e do mercado.
A viso neoclssica, originada em meados do sculo XIX,
sempre sustentou a eficincia da mo invisvel do mercado
como mecanismo de regulao das economias mercantis, e, por
conseguinte a idia de um Estado que interviesse o mnimo
possvel na operao e sinais emitidos pelo mercado. Somente
assim seria possvel conseguir um sistema competitivo no qual
os indivduos, atuando sem interferncias externas e em funo
de seus prprios interesses, alcanariam mxima eficincia e
resultados timos.
Essa colocao geral admite duas grandes interpretaes.
Uma a da concorrncia perfeita, argumento surgido com o
prprio nascimento do paradigma neoclssico. A outra
interpretao supe a vigncia de condies de concorrncia
imperfeita que, enquadrada na tradio da escola austraca, foi
elaborada a partir do terceiro decnio do corrente sculo como
conseqncia da observao de situaes e processos no
contemplados pela primeira interpretao e, em alguns casos,
diretamente contraditrios com ela.
Os modelos de concorrncia perfeita so baseados em
uma anlise de equilbrio geral e operam fazendo referncia a
mercados nos quais os direitos de propriedade so claramente
definidos; os produtores maximizam seus lucros e os
consumidores suas utilidades; os bens so homogneos em
todos os casos; existem benefcios constantes de escala; e no
existe poder de mercado diferenciado, o que significa que todas
as empresas so tomadoras de preos e todos os agentes
econmicos tm acesso irrestrito e sem custos informao
disponvel. Sobre essas bases a maximizao dos lucros das
empresas alcanada quando os preos igualam-se aos custos
marginais se e o sistema econmico cumpre o timo de Pareto.
Na anlise do equilbrio geral, a existncia de problemas
de carncia, assimetria ou custos de acesso informao gera

uma dinmica que empurra o sistema econmico para uma
posio fora do referido equilbrio. Simultaneamente, afirma-se
que a concorrncia nos mercados o melhor mecanismo de
correo dos desequilbrios: por meio do jogo dos preos
relativos, os principais sinais para a coordenao geral da
operao do sistema, os agentes ajustariam sucessivamente suas
posies at que o equilbrio seja alcanado. A estrutura de
preos relativos proporciona, em ltima instncia, a informao
relevante para que os agentes adotem decises eficientes. E o
funcionamento do mercado, nas condies descritas, que
seleciona os ganhadores e elimina os ineficientes. O resultado
econmico global poder ser inferior ao que se materializaria a
partir de uma situao ideal de concorrncia perfeita, mas
tambm superior ao que seria obtido se a correo das falhas
do mercado provocadas pela imperfeio da informao fosse
confiada interveno estatal.106
21.1.2.1 - Algumas variantes importantes
As variantes do argumento geral neoclssico tm uma
caracterstica comum de fundamental importncia: sem
abandonar as categorias bsicas do paradigma neoclssico,
incorporam a anlise o papel do Estado. Entre as variantes
destacam-se a economia da oferta, as expectativas racionais, o
monetarismo e a escolha pblica.
A economia da oferta comparte a viso neoclssica sobre
as conseqncias negativas da interveno do Estado na
economia, enfatizando que essa interveno desestimula o
investimento privado. Sustenta, tambm, que os problemas da
oferta so corrigidos automaticamente, sem necessidade da
interveno estatal, j que o objetivo de maximizar as rendas
106 til assinalar que os modelos de concorrncia imperfeita consideram o

progresso tcnico como um fator desequilibrante fundamental, impossvel de
conceber em um regime de concorrncia perfeita. A inovao schumpeterana
um exemplo central e os incentivos para estimul-la encontram-se nos lucros
possveis de serem obtidos pela incorporao de novos procedimentos de
trabalho. Essa possibilidade permanente da atividade econmica converteu-se
no fundamento principal para que alguns autores dessa corrente afirmassem
que, medida que o progresso tcnico melhora os resultados econmicos
globais, as condies de concorrncia perfeita no s so impossveis, como
tambm inferiores quelas que determinam a concorrncia imperfeita (Rojas,
1991).

leva a um nvel de produo prxima do potencial, no qual a
economia operaria com mxima eficincia possvel. Segundo
esse enfoque, necessrio evitar que a ao do setor pblico
gere distores que impeam o sistema de chegar a situao de
maior eficincia. Prope, ento, a reduo da interveno do
Estado por meio de redues impositivas do gasto social, da
diminuio da regulamentao pblica e de restries
monetrias. Assim, a desonerao tributria e a
desregulamentao estimulariam o investimento e o
crescimento do emprego, da produtividade e da produo.
Simultaneamente, a reduo do gasto social obrigaria aos
proprietrios e os trabalhadores a realizarem sua prpria
poupana e proviso social. Por sua parte, a restrio monetria
teria um efeito antiinflacionrio, sem provocar recesso
(Ayala, 1992).
A corrente das expectativas racionais assenta-se em uma
postura de negao da possibilidade de que a interveno
estatal possa ter conseqncias positivas na atividade
econmica. Isso porque os agentes privados so os que
possuem, de acordo com o enfoque, a informao relevante e,
baseado nela, atuam sempre com racionalidade, at mesmo com
a capacidade de antecipar-se aos acontecimentos e neutralizar a
ao do setor pblico. Essa ao no tem, ento, condies de
alterar significativamente o funcionamento dos mercados
(Ayala, 1992 e Thurow, 1988).
O monetarismo, por sua parte, enfatiza a influncia da
oferta dos meios de pagamento sobre o nvel da atividade
econmica e suas repercusses inflacionrias. A interpretao
que faz esse enfoque se enquadra na teoria quantitativa da
moeda, assim como os desenvolvimentos tcnicos que tiveram
lugar a partir da mesma, sobretudo os que incorporam o exame
dos componentes do balano de pagamentos.107 A
recomendao central na rea da poltica baseada em um
controle estrito da oferta monetria, de modo a manter
estabilidade dos preos e um clima propcio para a realizao
de investimentos de mdio e longo prazo de maturao.
107 O chamado enfoque monetrio da balana de pagamentos uma das bases

fundamentais dos modelos monetaristas atuais (XXXver Lio 1).

Originada nos anos sessenta, a denominada corrente da
escolha pblica (public choice) baseia sua crtica da interveno
estatal no fato de que essa gera comportamentos e atividades
rentistas (rent seeking), que subtraem recursos do esforo
produtivo. Tais atividades apiam-se na solidariedade que
nasce entre a burocracia e os beneficiados pela alocao de
rendas. preciso, portanto, reduzir ao mnimo a ao do setor
pblico, permitindo que o mercado defina a alocao de
recursos. Nesse marco geral, a corrente da escolha pblica
prioriza os contratos sociais e a ordem constitucional, j que, a
partir de um enfoque racionalista e individualista, coloca a
forma de canalizar o comportamento maximizador e egosta
dos indivduos para a materializao do bem-estar coletivo.
Aceita-se, nesse sentido, que as decises individuais esto
condicionadas pelas decises dos outros atores incluindo o
Estado e, portanto, que o contexto socioeconmico
considerado em seu conjunto influi significativamente sobre as
preferncias dos sujeitos.
21.1.2.2 - A administrao dos principais instrumentos da
poltica econmica: o neoliberalismo
As coincidncias substanciais da viso global neoclssica
e de suas variantes so as que permitem identificar a chamada
postura neoliberal. Nessa perspectiva, destaca-se o uso dos
instrumentos de poltica fiscal e monetria como forma de se
manter e orientar o volume da demanda global. A poltica
monetria foca principalmente no controle da oferta de meios
de pagamento e os instrumentos fiscais devem compatibilizar o
financiamento do setor pblico com o estabelecimento de
estmulos inverso privada. Polticas fiscais e monetrias no
inflacionrias e sustentveis, junto com a liberalizao
comercial induzem um realinhamento dos preos relativos em
favor dos bens comercializveis e contribuem para levar a
economia a uma posio sustentvel do balano de
pagamentos. A eliminao das polticas de rendas, isto , do
manejo da remunerao dos agentes produtivos, tambm pode
um dos elementos das polticas neoliberais. Em conjunto, os
processos de privatizao e desregulamentao so
implementados com o intuito de elevar a intensidade da
concorrncia e o protagonismo crescente dos mercados.

Dessa maneira, sobre a base de um manejo instrumental
que privilegia notoriamente a estabilizao macroeconmica de
curto prazo e a eficcia microeconmica de longo prazo (ajuste
estrutural), os objetivos de pleno emprego e de uma melhor
distribuio de renda assumem a categoria de variveis
dependentes. Partindo dessa constatao, possvel assinalar,
assim como no paradigma keynesiano, diversos problemas e
questes que a viso neoclssica e sua expresso neoliberal
atual deixaram sem resposta.
Em primeiro lugar, pode-se demonstrar que a
coordenao dos mercados em escala macroeconmica
substancialmente diferente da que opera ao nvel
microeconmico. Quando se observa o processo econmico
como um todo, percebem-se conflitos que freqentemente
determinam certa incompatibilidade entre os resultados globais
das aes individuais e os objetivos ou intenes dessas aes.
A agregao dos objetivos ou das intenes individuais pode
no contemplar, por exemplo, as aspiraes coletivas em termos
de eqidade na repartio da riqueza. A evidncia histrica
ensina que a ao exclusiva e sem obstculos dos agentes
privados no gera, necessariamente, os melhores e mais
estveis nveis de inverso, emprego e produo, na medida em
que os mercados tm evidentes falhas (poderes concentradores,
bens pblicos e externalidades) que reduzem sua eficincia e
sustentabilidade da auto-regulao.
Adicionalmente, a prtica do neoliberalismo nos pases
de menor nvel de desenvolvimento gerou resultados que pem
em questo suas supostas vantagens, tanto do ponto de vista
econmico como, e especialmente, da perspectiva social. Entre
os resultados, destacam-se as enormes dificuldades para
incrementar as oportunidades de emprego, especialmente no
setor moderno da economia; a tendncia reduo da renda
real da maioria da populao; a compresso do gasto dirigido a
melhorar os componentes fundamentais da qualidade de vida
da sociedade; e a expanso evidente da pobreza. Esses
resultados no podem ser tomados como independentes da
evidente perda de legitimidade poltica enfrentada por muitos
governos para conduzir, tal como manda o figurino, o
receiturio de corte neoliberal.

21.1.3 - A Viso da Teoria do Desenvolvimento
O paradigma desenvolvimentista postula que a
regulao pblica no garante, necessariamente, a melhor
alocao possvel dos recursos; no entanto, a ao do Estado
pode constituir-se em um mecanismo impulsor decisivo do
desenvolvimento econmico, especialmente nos pases menos
desenvolvidos. A razo bsica dessa afirmao est no fato de
que as falhas detectveis no funcionamento dos mercados
nesses pases so substancialmente maiores e mais importantes
que as dos pases industrializados. Dessa maneira, a
denominada teoria do desenvolvimento enfatiza,
especialmente, a obteno de um ritmo mais alto possvel de
crescimento, concentrando a ateno no processo de
industrializao e na gerao de vantagens comparativas
capazes de materializar o referido processo.
Quanto anlise crtica que essa viso faz sobre as
deficincias do mercado nos pases em desenvolvimento,
preciso assinalar cinco caractersticas importantes (Ayala, 1992):
a) Uma alocao de recursos que pode provocar brechas
relevantes entre as taxas potenciais e efetivas de
crescimento;
b) Uma insero internacional caracterizada pela
deteriorao dos termos do intercmbio em prejuzo dos
pases da periferia;
c) Um julgamento da heterogeneidade estrutural
globalmente considerada, particularmente entre os
setores agrcola e industrial, assim como no interior de
cada setor;
d) Carncias na criao, proviso e absoro de bens
pblicos, assim como na regulamentao dos
monoplios;
e) Concentrao da riqueza e das rendas.
Contrastando com essas situaes, a viso da teoria do
desenvolvimento atribui ao Estado a capacidade de coordenar o
processo econmico em escala nacional, com um horizonte de
mdio e longo prazo, para promover a acumulao seletiva e
realizar materialmente o crescimento permitido pelos recursos
que dispe a sociedade. nesse marco que o setor pblico pode
garantir a produo de bens pblicos, aproveitar as
externalidades e permitir uma tendncia ao nivelamento das
taxas sociais de retorno geradas pelas inverses pblicas e
privadas. Acrescenta-se a isso o fato de o Estado ser o nico que
pode controlar os monoplios e redistribuir a renda em um
sentido progressista.
Levando em conta os traos caractersticos do Estado
como ator fundamental do desenvolvimento, suas aes
deveriam incluir dois componentes principais. De um lado, a
remoo das travas profundas e arraigadas ao
desenvolvimento; so os obstculos estruturais e gargalos que
dificultam a criao e a circulao do excedente econmico. o
caso, por exemplo, da reforma agrria, com o objetivo de
habilitar o setor agrcola incorporao do progresso
tecnolgico e, por essa via, conduzi-lo ao dinamismo produtivo.
Ou seja, o da construo de obras de infra-estrutura necessrias
para integrar entre si os diferentes ramos da economia. Ou,
finalmente, o da modernizao do sistema financeiro, de modo
a possibilitar sua adequada articulao ao esforo produtivo.
De outro lado, e sobre as bases precedentes, o Estado
deveria mobilizar os instrumentos da poltica econmica para
oferecer estmulos atrativos ao investimento. Desse ponto de
vista, as ferramentas fiscais, creditcias, cambiais, tarifrias e
comerciais so as que oferecem melhores margens de manobra.
Pelo seu prprio contedo, que tem certa filiao com o
paradigma keynesiano, a viso da teoria do desenvolvimento
foi capaz de originar espaos importantes para a formao de
um consenso poltico que permitiu sua aplicao em muitos
pases em desenvolvimento. No possvel negar seus
resultados positivos, especialmente o crescimento econmico ao
longo de vrias dcadas. No possvel ignorar, todavia, que
no se resolveram os graves problemas do desenvolvimento,
tais como a heterogeneidade estrutural intra e inter setorial ou a
brecha cada vez mais importante na distribuio da riqueza.
Por isso, continua vigente a pergunta sobre quais devem ser os
novos papis do Estado e do mercado no processo de
desenvolvimento e, em particular, na dinmica do setor
agrcola.

21.2 - Principais falhas do mercado e da interveno
estatal
21.2.1 - Principais falhas do mercado

As principais falhas historicamente vinculadas livre
ao das foras do mercado podem ser agrupadas em cinco
grandes categorias: imperfeies da informao disponvel,
externalidades, proviso de bens coletivos e pblicos, mercados
inexistentes ou incompletos e a existncia de poderes mono ou
XXXoligopolistas (estava escrito oligopolsticos).
21.2.1.1 - Imperfeies da informao disponvel

O paradigma neoclssico supe que a disponibilidade,
gratuidade e completude da informao, isso , os agentes
dispem de toda a informao necessria para tomar suas
decises sem incorrer em quaisquer custos. Significa que tanto
os produtores como os consumidores dos bens e servios
encontram-se correta e completamente informados sobre a
natureza, a qualidade e os preos desses bens e servios. No
obstante, inmeras evidncias empricas demonstram que tal
suposio no ocorre na prtica. Para comear, ter acesso
informao exige incorrer em custos, medidos em termos de
recursos e tempo, o que significa a existncia de limites de
quantidade e de qualidade da informao que cada indivduo
pode dispor. Cabe assinalar que os custos de acesso
informao sero menores nos casos em que essa obtida como
um subproduto das atividades de produo e consumo
regulares dos agentes econmicos (Binswanger & Rosenzweig,
1985). Os produtores e comerciantes de maior dimenso
econmica tero, obviamente, melhores condies de acesso
informao do que os de pequena e mdia escala. Dada a
natureza fixa dos custos de aquisio da informao, deduz-se
que essa ltima ter um custo de oportunidade mais alto para
os produtores e comerciantes de pequena e mdia escala que,
em ltima instncia, disporo de menos informao que os
maiores (Smith & Thompson, 1991).
Alm de distribuda assimetricamente entre os agentes
econmicos, para muitos protagonistas do processo de
produo e comercializao agrcola, a informao disponvel
quantitativa e ou qualitativamente incompleta. Naturalmente,
essa desigualdade afeta o poder de negociao que tm os
diferentes agentes e pode provocar situaes negativas desde a
perspectiva da eficincia dos mercados. Tomando decises em
base a informaes incompletas, alguns produtores podem
oferecer quantidades excessivas ou insuficientes de
determinados bens, os consumidores podem deixar de adquirir
alguns produtos e, em geral, os mercados considerados
globalmente operaro em condies diversas daquela que
resultaria de decises tomadas com base em outro nvel de
informao. Do ponto de vista nacional, os trs casos tendem a
elevar os denominados custos de transao (Ayala, 1992).
importante levar em conta que, quando a informao
custosa e assimetricamente distribuda, surgem problemas de
incentivos adequados, alguns associados dificuldade de
apreciar o risco envolvido na atividade produtiva. Na
agricultura essa questo ainda mais grave, sendo objeto de
polticas de seguro produo agropecuria. Com efeito, uma
determinada poltica de seguro rural pode ser especialmente
atrativa para os produtores mais expostos ao risco. Todavia, na
medida em que as companhias seguradoras no disponham de
informao adequada para definir os prmios e tarifas,
tendero a praticar tarifas elevadas, o que, por sua vez,
desestimular muitos produtores, em particular os com menor
taxa de exposio ao risco, a comprarem o seguro (Smith &
Thompson, 1991). Ocorre que essa opo no neutra em
relao s decises sobre o nvel de investimento e de produo
corrente. Na maioria dos casos, os produtores tentaro pelos
menos reduzir os efeitos negativos de uma eventual ocorrncia
de sinistro adotando posturas conservadoras e operando em
nveis de atividade abaixo do que o fariam caso contassem com
a proteo oferecida pelo contrato de seguro.
Em termos gerais, pode-se aceitar que, com a ajuda de
algumas regulamentaes mnimas, o prprio mercado poderia
resolver ou atenuar a maioria dos problemas provocados pela
chamada falha de informao. Na maioria dos casos a simples
produo pblica de informao contribuiria para superar os
problemas.
21.2.1.2 - Externalidades
A viso neoclssica sustenta que os preos de mercado
refletem com transparncia as atividades dos produtores e
usurios. A experincia revela que essa suposio no
corresponde realidade, j que a conduta dos agentes gera
freqentemente a existncia de externalidades. As
externalidades aparecem sempre que as decises de um agente
individual seja produtor ou usurio afetam,
involuntariamente, a situao dos demais, e que esse efeito no
se reflete nos preos de mercado. Isso faz significa que os
eventuais benefcios ou prejuzos de alguns se materializem
externamente ou fora do mercado em vantagens ou
desvantagens para outros, independente de suas decises e ou
vontades. Dessa maneira, as utilidades e os custos marginais
dos agentes privados tendem a diferir daqueles da sociedade
como um todo, comprometendo a obteno do timo de
Pareto (Smith & Thompson, 1991).
Na presena de custos externos, a produo de mercado
tender a exceder os nveis de eficincia e o inverso acontece
nos casos dos benefcios externos. As externalidades podem ser
especialmente importantes em pases em desenvolvimento, e,
junto com os problemas de informao, comprometem a
difuso de tecnologia e a eficincia produtiva em geral. Nem
sempre vivel contornar ou superar as disfunes provocadas
pelas externalidades por meio do mercado, sendo necessrio
que o Estado assuma os custos das externalidades e preencha os
vazios provocados pela ausncia ou debilidade do mercado de
capitais e de informaes imperfeitas (Ayala, 1992).
21.2.1.3 - Proviso de bens coletivos e pblicos

No paradigma neoclssico, e particularmente luz do
timo de Pareto, a comercializao eficiente de um ativo
qualquer supe a definio prvia e correta dos direitos de
propriedade envolvidos na operao, assim como o
cumprimento irrestrito da transferncia dos mesmos (cujos
termos so definidos contratualmente), do vendedor ao
comprador. Ao adquirir o referido ativo, o comprador e
somente ele acessa seus atributos e retm para si prprio
tanto os benefcios decorrentes como os custos que lhe
corresponde como conseqncia da posse e ou propriedade do
ativo (Starret, 1988). A realidade demonstra que,
freqentemente, parte ou todos os atributos (positivos e ou
negativos) de alguns ativos so aproveitados por outros agentes
diversos dos que detm a posse e ou propriedade, o que mostra
que, com maior ou menor intensidade, esses atributos
pertencem ao domnio pblico. Dessa maneira, o preo que os
compradores pagam pelo ativo no reflete corretamente seu
valor social marginal.
Os modelos de corte neoclssico no consideraram esse
problema que se origina da existncia de numerosos ativos cuja
substituio, exclusividade de uso e possibilidade de rechao,
so difceis ou impossveis. Quando a sua comercializao
perde eficincia por alguma ou todas essas razes, pode-se
afirmar que se tratam de bens coletivos. Assim, em um extremo
desse espectro, encontram-se aqueles bens absolutamente
insubstituveis, no exclusivos e no rechaveis, ou seja, que,
uma vez produzidos, podem ser aproveitados por qualquer
integrante da sociedade. So os chamados bens pblicos, que
constituem um caso particular dos bens coletivos. No outro
extremo do espectro, esto aqueles cuja substitutividade,
exclusividade de uso e possibilidade de rechao, so factveis,
ainda que com algumas dificuldades. o caso muito prximo
ao dos bens que poderiam ser denominados como puramente
privados (Smith & Thompson, 1991).
De acordo com as definies anteriores, poder-se-ia
apreciar que a maioria dos bens que se produzem e
comercializam em uma sociedade so do tipo coletivo e, no
marco do amplo espectro sobre essa categoria, poderiam ser
identificados como bens mistos, isso , produtos ou servios
que combinam diferentes graus de substituio, exclusividade
de uso e possibilidades de rechao. Isso cria problemas de
transparncia em matria de definio dos direitos de
propriedade de seus atributos, assim como dificuldades de
natureza distinta para assegurar o respeito aos direitos na
prtica. Nos pases de menor desenvolvimento, esses problemas
aparecem julgados pelos altos custos de transao que devero
incorrer para melhorar a determinao e o cumprimento dos
aludidos direitos.
Por outra parte, parece evidente que, no caso particular
dos bens pblicos, as empresas privadas carecem de estmulos
para sua produo, de tal maneira que a no interveno do
governo direta ou indiretamente para assegurar sua
proviso pode gerar escassez ou ausncias de enorme
relevncia para a sociedade (Ayala, 1992 e Barr, 1987). Nesse
sentido, as decises a serem tomadas podem ser analisadas das
perspectivas da oferta e da demanda. Pelo lado da oferta, o
Estado poderia produzir diretamente os bens pblicos, ou
assegurar estmulos s empresas privadas para que essas o
faam. Do ponto de vista da demanda, o principal desafio
consiste em uma avaliao socialmente correta das
necessidades dos integrantes da sociedade, de modo a poder
determinar os nveis adequados de suprimento desse tipo de
bens (Ayala, 1992).
21.2.1.4 - Mercados inexistentes ou incompletos

Os processos de produo e comercializao de produtos
agrcolas so notoriamente susceptveis a uma grande
variedade de riscos. As evidncias tambm demonstram que a
maioria dos agentes individuais se caracteriza, em diferentes
graus, pela averso a esses riscos e por assumir condutas
tendentes reduo de sua exposio aos mesmos. Essas
caractersticas provocam severos problemas produo e
comercializao de produtos agrcolas, assim como aos agentes
que participam das atividades.
Em particular, a produo agrcola est sujeita a
instabilidade por razes tais como alteraes climticas ou
efeitos das pragas e enfermidades. Alm disso, a instabilidade e
risco tendem a ser agravados pela inelasticidade da demanda
em relao aos preos, especialmente para os excedentes
comercializados em mercados domsticos fechados. Com um
conhecimento razovel da evoluo e distribuio da produo
a longo prazo e com mercados de crdito que funcionassem
corretamente, os produtores poderiam proteger-se dos efeitos
desencadeados com as variaes brutas e manter sua renda
relativamente estvel.
Os mercados de crdito e capital constituem, entretanto,
evidentes exemplos de mau funcionamento, especialmente nos
pases em desenvolvimento e para os pequenos produtores que
enfrentam dificuldades de acesso, seja por problemas de
disponibilidade de garantias reais seja por terem maior averso
ao risco ou por ambas as razes (Smith & Thompson, 1991).
Se o mercado de seguros funcionasse corretamente, os
produtores poderiam proteger-se da instabilidade por essa via.
Mas tal situao no acontece nos pases em desenvolvimento.
Pode-se sublinhar, fundamentalmente, que a disperso espacial,
assim como os riscos da produo, constituem-se nos principais
obstculos ao funcionamento correto do mercado de seguros,
problemas agravados pela existncia de informao incompleta
e assimtrica que dificulta enormemente, por exemplo, a
estimativa das quedas nos rendimentos fsicos. Nessas
circunstncias, pode ser freqente a ausncia absoluta de
mercados de seguros. A conformao de mercados regionais ou
locais no poderia evitar ou atenuar os problemas anotados em
funo da elevada variao dos riscos verificados em tais casos.
Como conseqncia dessa realidade, muitos produtores,
especialmente os pequenos e mdios produtores familiares,
buscam proteger-se por meio da adoo de determinadas
estratgias produtivas de baixo risco relativo, da formao de
reservas de produo e de ativos (rebanhos, por exemplo) e do
controle do micro ambiente baseado na incorporao de
procedimentos de trabalho que incluem tcnicas tais como o
traado de curvas de linhas e a construo de terraos. Em
muitos casos a adoo dessas condutas reduz a rentabilidade
mdia destes produtores (Smith & Thompson, 1991).
No existem somente riscos de produo para o setor
agrcola. Riscos tambm esto presentes no seu processo de
comercializao, que inclui as transformaes sofridas pelos
bens em termos de tempo, forma e espao do momento de sua
produo at o seu consumo. Os riscos que afetam essas
atividades foram classificados segundo uma natureza fsica, ou
se referem propriamente ao mercado (Khols, 1961). Os
primeiros fazem aluso deteriorao ou destruio dos
produtos, e so particularmente importantes se levamos em
conta que muitos dos bens produzidos pelo setor agrcola so
perecveis. Os riscos de mercado esto vinculados s alteraes
que sofrem os preos dos produtos no marco de sua
comercializao. Em alguns casos, essas alteraes podem
provocar acumulao de estoques seguida de perdas, mudanas
nos gastos dos consumidores e modificaes nas condutas dos
competidores, que podem significar uma reduo de clientes
para o produto em questo.
Novamente, o mau funcionamento ou a ausncia de
alguns mercados, como de crdito e de seguros, j
mencionados, impede que haja boas possibilidades de proteo
em relao aos riscos ressaltados. Freqentemente, essa situao
obriga a muitos produtores especialmente os de pequena
escala a comercializar diretamente sua produo, nica
alternativa para solucionar ou atenuar suas necessidades
agudas de dinheiro efetivo. Outros podem transformar-se em
pequenos comerciantes de excedentes gerados na regio a que
pertencem, dedicando a essa atividade uma parte de seu tempo
disponvel na poca posterior colheita. De todas as maneiras,
os custos de transao envolvidos nessas situaes sempre so
mais altos que aqueles que incorrem quando funcionam
corretamente os mercados de crdito e seguros.
21.2.1.5 - Poderes XXXmonopolsticos ou oligopolsticos

(monopolistas ou oligopolistas)
Tanto em sua verso de concorrncia perfeita, como na
imperfeita, o paradigma neoclssico no considera a existncia
de poderes de mercado de caractersticas XXXmonopolsticas
ou oligopolsticas. No setor agrcola dos pases em
desenvolvimento muitos mercados tendem a segmentar-se pela
deficincia das comunicaes e transportes, assim como pelas
carncias em matria de infra-estrutura, unidas s dificuldades
de acesso informao, averso ao risco e ao mau
funcionamento e ou ausncia do crdito ou seguros. Entre as
conseqncias da inter-relao entre todos esses fatores inclui-
se a possvel formao de monoplios ou oligoplios, que, por
sua vez, supem a vigncia de diversas barreiras que impedem
o acesso oferta nos respectivos mercados.
O caso particular dos chamados monoplios naturais
apresenta caractersticas que convm levar em conta. Seus
traos fundamentais so o alto volume necessrio de
investimentos, a existncia de lucros crescentes e a declnio dos
custos mdios e marginais em relao ao volume total da
demanda. Nessas circunstncias, a firma XXXmonopolstica
sofreria perdas se fixasse seus preos de forma a se igualarem
ao lucro marginal social e ao custo marginal. Simultaneamente,
se o monopolista levanta barreiras que impeam o acesso de
outras empresas ao mercado, estar em condies de explorar
seus clientes atravs do incremento do preo.
Resumindo, quando se verificam casos como os
comentados, a conformao de um ambiente competitivo

depende da interveno do Estado, que, com normas distintas,
controles ou regulamentaes, est em condies de impedir ou
prevenir a emergncia de poderes XXXmonopolsticos ou
oligopolsticos de mercado.
21.2.2 - Principais falhas da interveno do estado

O ponto de partida para a anlise das principais falhas
detectveis na interveno estatal pode ser o reconhecimento de
que os governos atuam no mesmo contexto econmico que os
agentes individuais e, portanto, tambm enfrentam problemas
de informao imperfeita, risco e incerteza. nesse contexto
que se devem dar respostas s dificuldades tais como as que
originam a proviso de bens pblicos e o financiamento desses
ltimos com recursos limitados.
Dessa maneira, o setor pblico enfrenta obstculos
importantes, e as mesmas falhas ou deficincias do mercado
que pretende superar ou atenuar projetam-se ou transmitem-se
a suas prprias atividades. Os modelos e as vises que
alentaram a expanso da interveno do Estado no processo
econmico no tomaram as devidas notas dos aspectos
negativos que foram possveis observar em sua atuao e que
geram conseqncias inconvenientes desde as perspectivas da
eficincia social e a eqidade. As falhas da interveno estatal
foram classificadas em duas categorias: aquelas que se
materializam por comisso e as que obedecem a uma omisso
(Khols, 1961).
Entre as primeiras, incluem-se as que so derivadas dos
altos custos com que operam algumas empresas pblicas,
especialmente as que esto envolvidas em uma variedade de
atividades manufatureiras no tradicionais; a notria
ineficincia de certos programas de investimento; a proliferao
de controles sobre as atividades privadas, sem reparar no grau
de relevncia dessas ltimas; os desequilbrios observados nas
contas pblicas, alimentados principalmente pela rea
paraestatal, e incluindo as presses inflacionrias que geram, e
os defeitos que, em geral, exibem a alocao geral dos recursos
econmicos.
Por outra parte, as falhas por omisso, segundo esse
enfoque, referem-se deteriorao da infra-estrutura bsica,
como, por exemplo, a que vinculada aos transportes e s
comunicaes, assim como a incapacidade de assegurar a
manuteno dos chamados equilbrios macroeconmicos.
A tendncia observada de aumento dos gastos e dficit
pblicos estreitamente ligada s dificuldades polticas para
implementar uma poltica fiscal sustentvel e compatvel com
as exigncias do desenvolvimento. Em conseqncia, na
maioria dos pases da Amrica Latina, os custos globais da
crescente interveno do Estado redundaram em presses
tributrias excessivas para alguns setores, em financiamento
inflacionrio e em instabilidade macroeconmica. Alm disso, a
anlise das falhas do Estado no pode desprezar a importncia
de processos de corrupo, prticas corporativistas, clientelismo
e rent seeking.
Pode-se ressaltar a existncia de um processo de clara
deteriorao da relao entre os recursos alocados para
determinados fins e ao alcance quantitativo e qualitativo desses
ltimos. Nesse sentido, percebe-se, ento, uma tendncia
queda da produtividade global do setor pblico, que,
simultaneamente, objeto de novas presses sociais vinculadas
tanto com as mudanas no contexto internacional como com os
efeitos dos problemas que sobrevm em escala nacional.
Como parte desse novo cenrio, reforou-se a percepo
da necessidade de que as aes do Estado devem levar em
conta, alm da demanda por bens e servios providos pelo setor
pblico (como ocorria particularmente com o modelo de Estado
do bem-estar social), a oferta privada. Ou seja, a anlise deve
considerar os problemas da oferta e, em especial, os que se
referem produtividade, composio da produo,
renovao tecnolgica e criao de vantagens comparativas.
Comprovou-se que a interveno estatal, por si s, perdia
progressivamente sua fora como alavanca de crescimento.
Constatou-se, adicionalmente, que, por meio da interveno do
Estado, no foi possvel remover a presena de grandes
obstculos estruturais como os que dificultavam o
desenvolvimento produtivo dos pases atrasados.
Por outro lado, a concepo relativamente totalizadora
da interveno estatal havia progressivamente obscurecida a
importncia de um conhecimento preciso sobre a origem e o
destino dos recursos alocados como conseqncia da conduta

do setor pblico. Dito de outra maneira foi-se perdendo a noo
de que o mercado pode contribuir de forma relevante ao
esclarecimento das relaes socialmente mais convenientes
entre a eficincia e a rentabilidade. A interveno estatal
contribuiu sobremaneira com a distoro dos preos e
mecanismos do mercado.
A viso crtica sobre os modelos de interveno alcanou
inclusive a esfera distributiva. Desse ngulo, cresceu a
convico que a presena do setor pblico perdia relevncia
para assegurar eqidade social e deixava de constituir uma
garantia para alcan-la. As polticas redistributivas
mostraram-se insustentveis, comprometeram e
desestimularam os investimentos privados, gerando problemas
de crescimento e comprometendo as possibilidades futuras de
melhoramento das condies gerais de vida da sociedade como
um todo.108
108 Do conflito distributivo surgiu a noo de ciclo poltico elaborada por Kalecki
(Kalecki, 1973). Assim mesmo, o problema est vinculado tese da
compreenso dos lucros desenvolvida por Glyn & Stucliffe, 1972. Tambm se
pode ver Bhaduri, 1990.

LIO 22
22 Critrios para a definio do papel do estado no

desenvolvimento agrcola
A experincia acumulada sobre o papel do Estado e do
mercado no processo de desenvolvimento permite concluir que
existe um falso dilema entre intervencionismo e liberalizao.
Nem o setor pblico capaz, por si s, de superar os problemas
colocados pelo processo de desenvolvimento, nem a atividade
privada, atuando sem conduo, controle ou limites, teria
competncia para tanto. Dessa maneira, o tema no pode ser
abordado a partir de uma falsa dicotomia, mas deve
fundamentar-se em uma reflexo sobre as possibilidades de
renovao das funes dos setores pblico e privado, com
objetivo de alcanar uma articulao mais conveniente entre
ambos e, dessa forma, assegurar o crescimento econmico com
maior eqidade.
A evidncia mostra que tal objetivo no pode ser
alcanado por meio de uma liberalizao absoluta dos
mercados, j que por esse caminho emergem notrias falhas
que impedem seu funcionamento eficaz. No se pode negar que
a vigncia desses mercados imprescindvel como mecanismo
de coordenao e descentralizao das decises econmicas, e
tambm como fator de impulso concorrncia e elevao da
produtividade. Entretanto, tambm verdade que seu
funcionamento livre exacerba a tendncia aos desequilbrios
do sistema como um todo, tal como a concentrao da riqueza e
o agravamento da desigualdade social (Ibarra, 1990). No se
trata de persistir em intervenes governamentais do tipo
tradicional, que criaram situaes inconvenientes em relao s
finalidades do crescimento produtivo com eqidade social. O
desafio consiste em excluir da anlise a carga e os preconceitos
puramente ideolgicos. A partir de uma leitura objetiva da
experincia disponvel, possvel dar o primeiro passo nessa
direo, que selecionar os campos em que a ao do Estado
revela-se indispensvel. O segundo passo consiste em encontrar
os espaos e vias necessrias para encarar novos tipos de
integrao e coordenao de esforos com o setor privado.
Encontrar formas viveis para modernizar o aparato estatal
parte dessa tarefa.
22.1 - reas prioritrias da ao pblica na agricultura:

acordos e discordncias
O tema vai alm da discusso sobre o tamanho do
Estado e do debate sobre a necessidade de um Estado forte,
mnimo, grande ou pequeno. Trata-se de modificar
qualitativamente o seu papel, enfocando a superao dos
obstculos que impedem ou bloqueiam o desenvolvimento e
que, longe de serem removidos, so agravados pela ao
irrestrita dos mercados. Na agricultura, muitos desses
obstculos tm uma natureza estrutural e h muito se
incorporaram ao funcionamento permanente do setor. Por
exemplo, a concentrao da propriedade e da posse da terra, a
produo familiar mais pobre, os processos de criao e difuso
de tecnologia e a distribuio da renda so algumas das
caractersticas estruturais que justificam e requerem uma
conduta diferente do Estado, pois o mercado, por si s, no
capaz de oferecer solues adequadas.
Convm dividir as intervenes do Estado em categorias,
segundo o grau de consenso que renem. Um primeiro
conjunto de intervenes, de carter mais consensual, o que
inclui aes relativas produo de bens pblicos e criao de
infra-estrutura, assim como promoo de servios bsicos.
Um segundo conjunto consiste de intervenes que geram
polmica, pois esto mais diretamente relacionadas com a posse
da terra, as organizaes de produtores, os organismos de
comercializao e a fixao de preos (Timmer, 1991).
22.1.1 - Estado Produtor de Bens Pblicos

A interveno do Estado como produtor direto na
agricultura abre um espectro muito variado de possibilidades,
que oscila desde a produo de bens ou servios de carter
pblico no propriamente agrcola, mas que afeta esse setor
da economia at gerao de bens similares aos que so
produzidos pela atividade privada.

Existe amplo acordo sobre a primeira das possibilidades.
Trata-se de produzir bens e servios pblicos, ou bens com
fortes dificuldades de substitutibilidade, exclusividade e
rechao, de acordo com as definies analisadas previamente.
Nessas circunstncias, a ausncia de estmulos e de interesse
por parte do setor privado obriga o Estado a intervir como
produtor e fornecedor direto. Para assegurar um correto
desenvolvimento dessa iniciativa, torna-se de fundamental
importncia: determinar, o mais rigorosamente possvel, o nvel
de demanda potencial desses bens ou servios; definir
precisamente os objetivos que dever cumprir a instituio que
assumir a responsabilidade de produzi-los e administr-los; e
colocar em funcionamento uma estrutura oramentria e
financeira que permita realizar avaliaes objetivas das tarefas
cumpridas (Smith & Thompson, 1991). Uma estimativa
adequada da demanda potencial fundamental para estimar os
benefcios e os custos sociais da atividade, correndo-se o risco
de sobre ou subestimao.
A falta de clareza na definio dos objetivos,
especialmente naqueles casos em que so mltiplos, aumenta o
risco de erros de direo e de definio de estmulos para
melhorar a eficincia dos trabalhos; alm de dificultar a
avaliao da eficincia dos programas e o controle dos espaos
de atuao dos funcionrios de carreira em busca de rendas.
Esses riscos tornam-se mais graves quando no existe
absolutamente nenhuma concorrncia na produo desses bens.
Finalmente, imprescindvel uma organizao
oramentria e financeira adequada para alocar
responsabilidades e responder por elas, sem relaxar na certeza
de que as perdas sero sempre cobertas pelo Estado (Vining e
Weimer, 1990).
No s a produo de bens e servios pblicos que
justifica a interveno do Estado como produtor. No espectro
de situaes que geram amplo acordo deve-se incluir, tambm,
os casos de monoplios naturais e de mercados ausentes ou
incompletos. Nessas circunstncias, a estimativa da demanda
potencial apresenta dificuldades menores do que as que surgem
quando se trata de produzir bens e servios pblicos. No
obstante, podem ser aplicadas as mesmas reflexes j expostas
para a definio de objetivos e de organizao oramentria e
financeira. Importa destacar, em especial, que se o Estado
assume a responsabilidade do servio de crdito, exemplo
tpico de mercado ausente ou incompleto, deve atentar para
temas centrais, como o exame srio dos beneficirios, o controle
da utilizao de fundos e a capacidade de pagamento dos
beneficirios.
A produo estatal de produtos e insumos agropecurios
tambm integra a variedade de possibilidades a cobrir. Trata-se
de uma alternativa que, ao longo do tempo, gerou desacordos
mais profundos. Pode-se encontrar farta evidncia, baseando-se
nesses desacordos, de que muitas experincias do tipo
conduziram ao fracasso econmico (Nove, 1988).
22.1.2 - Infra-estrutura bsica e servios fundamentais

A construo de obras de infra-estrutura bsica, como as
estradas ou as grandes instalaes de irrigao, constitui talvez
o mais claro exemplo de interveno governamental
amplamente aceita, devido s suas caractersticas de bens
pblicos com relevantes externalidades potenciais. No
significa que cada metro de estrada ou que qualquer obra de
irrigao deva ser construda pelo Estado. Significa que,
quando necessrio que as estradas abram a fronteira agrcola
ou quando as estradas so imprescindveis para acessar
determinados mercados, o setor pblico deve assumir a
responsabilidade, especialmente quando a mesma no oferece
atrativos para o setor privado. Assim, enquanto o Estado
deveria encarregar-se de tais construes, como as represas de
grande escala, o setor privado pode responsabilizar-se pelas
obras de conexo entre aquelas e as unidades produtivas,
incluindo uma parte da rede de canais e as bombas que forem
necessrias. Em resumo, trata-se de definir fronteiras de
participao dos setores pblico e privado, procurando integrar
as melhores caractersticas de ambos e considerando as
externalidades que essas obras sempre geram.
A pesquisa agrcola tambm tem conotaes de bem
pblico. Em muitos casos, o setor privado pode absorver

apenas uma pequena proporo das rendas geradas pelas
inovaes tecnolgicas (Nove, 1988). Por outro lado, as
economias de escala tm uma crescente incidncia nos
procedimentos modernos de criao de conhecimento, e muitos
avanos cientficos tm reduzido notavelmente o espao de
possibilidades para o agricultor individual inovador. Essas
caractersticas, mais evidentes nos pases em desenvolvimento,
concedem ao Estado um papel central na realizao de
atividades vinculadas pesquisa agrcola.
A gerao de conhecimento obtida por meio da pesquisa
tornar-se-ia estril sem adequados servios de extenso, que
assegurem a incorporao efetiva do progresso tecnolgico
produo. A existncia desses servios complementa, ento, o
sistema integrado de gerao e difuso de tecnologia e
comparte os traos fundamentais j comentados a propsito das
atividades de pesquisa.
As atividades de extenso constituem, todavia, um
objeto de polmica muito maior do que as de pesquisa. A
controvrsia no pe em questo a responsabilidade do setor
pblico, mas sim se refere essencialmente aos mtodos
especficos adotados na prtica para transmitir conhecimento
aos produtores. Desse ponto de vista, so dois os elementos a
serem considerados.
O primeiro elemento aponta a importncia de se
entender a atividade de extenso como uma via de duas mos,
onde uma permite levar a renovao dos procedimentos de
trabalho dos centros de pesquisa s unidades produtivas e, a
outra, possibilita incluir os problemas concretos enfrentados
pelos produtores nos planos de trabalho dos pesquisadores
(Timmer, 1991). O segundo elemento est vinculado
impossibilidade de atender a muitos produtores em certos
contextos, onde seu nmero elevado constitui um importante
obstculo. Nessas situaes, convm incluir a instalao de
unidades demonstrativas de alcance zonal como parte dos
mtodos escolhidos pelo setor pblico para operar em tais reas
(Faaland & Parkinson, 1991).

22.1.3 - Regulamentao dos mercados
Entre os possveis mecanismos de ao do setor pblico
para regulamentar o funcionamento dos mercados, a
interveno na fixao dos preos um dos que tem gerado
grande controvrsia. Dois principais argumentos apiam essa
interveno, sobretudo no caso dos produtos bsicos. Um
relaciona-se com o possvel estmulo ao crescimento produtivo
e, o outro, vincula-se redistribuio da renda orientada a
melhorar a qualidade de vida dos mais pobres. Sem dvida, a
corrente que julga inconveniente a interveno do Estado na
fixao de preos conseguiu um consenso quase generalizado.
Argumenta-se que os preos oficiais distorcem os mercados,
provocam ineficincia na alocao de recursos e implicam em
elevados gastos na operao e administrao dos organismos
estatais necessrios aplicao dos controles de preos e
realizao das operaes de compravenda.
Independentemente da posio que se adote em relao
fixao dos preos, no existe nenhuma razo que possa
fundamentar a manuteno, no longo prazo, de preos internos
afastados dos custos de oportunidade vigentes nos mercados
mundiais. A manuteno desses preos levaria a perdas
enormes de eficincia, assim como a necessidade de destinar
grandes volumes de recursos financeiros subveno
permanente dos produtos cujos preos desviam-se de suas
referncias internacionais.
Esses fundamentos no so, entretanto, argumentos para
sua liberalizao absoluta. Com efeito, no longo prazo, as
polticas de estabilizao e liberalizao tiveram impactos
positivos no crescimento da produo e na distribuio da
renda (Timmer, 1991). Assim, sob a tica da produo, a
instabilidade dos preos incrementa notavelmente o risco,
prejudica a inverso e provoca distores relevantes na
alocao dos recursos. Por outra parte, se o problema
observado do ngulo da distribuio de renda, preciso
considerar as conseqncias negativas que a instabilidade
desencadeia, tendo-se em conta a inelasticidade da demanda de
alimentos e a participao fundamental dos alimentos na

formao do salrio real dos trabalhadores nos pases em
desenvolvimento.
A comercializao direta por parte do Estado somente
seria justificvel nos casos de mercados inexistentes ou
gravemente incompletos. Alm das j mencionadas
dificuldades em matria de custos e disponibilidade de
informao, os aspectos crticos mais destacveis vinculados a
esse mecanismo de ao esto relacionados com a distoro nos
preos e na alocao de recursos, assim como a gerao de
espaos para o comportamento patrimonialista ou rent seeking
em favor de alguns dos agentes envolvidos nas atividades dos
organismos responsveis (Timmer, 1991).
O setor pblico tambm pode intervir na
regulamentao do processo de comercializao como
comprador de alimentos, especialmente nas situaes em que,
por diversas razes, deve adquirir volumes relativamente
importantes desses produtos com o propsito de assegurar o
abastecimento interno e a segurana alimentar (Smith &
Thompson, 1991). O governo pode atuar de forma centralizada
ou descentralizada. Nessa ltima alternativa, seria mais fcil ter
acesso a informaes sobre o mercado, enquanto que na
primeira pode-se gerar, em troca, dificuldades do tipo
burocrtico que comprometem a oportunidade e a eficincia
das decises. Quando o Estado necessita formar estoques
alimentares, preciso prestar uma cuidadosa ateno sua
administrao e atuao do Governo como comprador (no
momento de formar o estoque) e como vendedor. Em alguns
poucos casos poder-se-ia justificar a opo de estabelecer uma
agncia estatal para cuidar dessas atividades, mas a experincia
indica que a alternativa mais apropriada uma articulao com
o setor privado e a criao de fundos financeiros gerenciados
por organizaes sociais dos produtores. O Estado deveria
manter apenas os eventuais estoques estratgicos de segurana
alimentar, que tendem a ser baixos em perodos de paz e
normalidade econmica.
O Estado igualmente pode regular os mercados por meio
de contratos de produo com o setor privado, particularmente
quando a situao desaconselha que essa produo seja feita
diretamente pelo setor pblico (Smith & Thomson, 1991). Em
termos gerais, foi ressaltado, baseado na evidncia disponvel,
que quando no esto em jogo bens com caractersticas
pblicas, os agentes privados possuem melhor informao que
o governo, e esto em condies de produzir com menores
custos, salvo quando tm uma elevada averso ao risco, que
deve ser compensada com um prmio igualmente alto
(Sappington & Stiglitz, 1987). De qualquer forma, quando se
escolhe esse caminho, os principais problemas a superar
relacionam-se ao contedo dos contratos a celebrar com os
produtores privados e capacidade do setor pblico para
alterar os termos de referncia dos mesmos quando as
circunstncias o exigem.
Finalmente, a interveno estatal por meio de medidas
de fomento produtivo e defesa da renda dos produtores rurais
pode desempenhar um papel muito importante na etapa de
transio em que a economia se abre concorrncia externa, ao
mesmo tempo em que o gasto governamental na agricultura
diminui e so suprimidas ou cortadas as tradicionais
subvenes ao setor. A heterogeneidade dos produtores, em
particular a dos produtores familiares com nvel tcnico
relativamente baixo, com recursos produtivos insuficientes e
conhecimento precrio dos mercados, exige aes pblicas
orientadas para reforar a capacidade competitiva desse grupo
e para minimizar os efeitos sociais negativos da fase de
transio mencionada.
22.2 - Papel das organizaes sociais rurais e das ONGs

Para complementar a anlise, deve-se examinar o papel
das organizaes de agentes privados, como as organizaes
sociais rurais de diversos tipos. O principal exemplo so as
cooperativas formadas para enfrentar coletivamente
determinados processos, tais como a aquisio de insumos e
bens de capital e a produo e comercializao nos mercados
interno e externo. O prprio Estado assume, freqentemente, a
tarefa de promover a formao e o desenvolvimento de
organizaes desse tipo, no somente por meio da elaborao
de um marco legal especial como tambm lhes outorgando
estmulos econmicos, sobretudo nos campos tributrio e
creditcio (Faaland & Parkinson, 1991). Apesar dos esforos
para tanto, a experincia mostra que so muitas as dificuldades
a serem superadas.
Uma das dificuldades a administrao coletiva do risco
que a organizao supe. Por um lado, quase todas as
cooperativas tm membros integrantes localizados em uma
mesma zona agroecolgica, o que significa um alto risco, e, por
outro lado, na medida em que as rendas so compartidas, os
incentivos para melhorar o esforo produtivo global tendem a
ser reduzidos. Em muitas situaes ser necessria a ao do
Estado para remover os obstculos enfrentados por essas
associaes e para assegurar a presena de lideranas
adequadas e a formao de recursos humanos capacitados para
desenvolver uma gerncia eficiente da instituio (Timmer,
1991).
As organizaes coletivas de agentes privados tambm
devem complementar a ao do Estado diante das falhas dos
mercados. Podem contribuir positivamente no s para o
abastecimento de bens coletivos como tambm para dar
respostas aos problemas gerados pela informao imperfeita e
em aes para enfrentar as dificuldades criadas pelo risco dos
chamados mercados incompletos.
Quanto possibilidade das cooperativas produzirem
bens coletivos, prefervel a formao de grupos relativamente
pequenos constituio de organizaes de grande
envergadura. Esses grupos tm vantagens na seleo de seus
integrantes, dado que cada membro dispe de melhor
informao sobre os demais, assim como devido aos fortes laos
culturais e sociais que os unem. O resultado uma slida
possibilidade de controlar as condutas individuais e autnomas
em relao s decises coletivas.
Quando a informao relevante para as decises de
comercializao gerada, principalmente como subproduto da
prpria participao nas atividades do mercado, os agentes
vinculados intensa e continuamente a essas atividades so os
que esto em melhores condies de acessar a referida
informao. Ao contrrio, os pequenos produtores e
comerciantes so os que se encontram em pior posio para
gerar e utilizar informao importante. Justamente por essa
razo, a formao de associaes de pequenos produtores ou
comerciantes pode criar economias de escala e at materializar
condies para ampliar as atividades comerciais, promover
uma especializao regional que aproveite os benefcios de
determinadas vantagens comparativas e reduzir os custos
globais do processo de comercializao.
Finalmente, a formao de organizaes de agentes
privados tambm pode contribuir para enfrentar problemas de
risco ou de mercados incompletos. As suas contribuies
incluem a possibilidade de atacar as verdadeiras causas desses
obstculos por intermdio, por exemplo, de programas
coletivos de drenagem, programas que envolvam elevado risco
e ou de segurana alimentar (Rosenzweig & Binswanger &
McIntyre, 1984).
preciso considerar, tambm, o papel que podem
desempenhar as organizaes no-governamentais (ONGs). A
experincia mostra que podem ter uma importncia
fundamental para elevar a participao popular e a eqidade
no processo de desenvolvimento agrcola e rural.
A Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a
Alimentao FAO observou uma expanso considervel das
ONGs, particularmente na Amrica Latina. Em geral, tratam-se
de pequenas instituies com custos reduzidos, grande
flexibilidade de funcionamento e com destacvel capacidade
para atrair recursos nacionais e internacionais. Ainda que em
diferentes graus, possuem autonomia e atitudes significativas
para promover a mobilizao social. Dessa forma, podem
realizar importantes aportes ao crescimento e distribuio da
renda.
As ONGs podem assumir, de forma eficiente e a um baixo
custo, a prestao de alguns servios pblicos fundamentais em
favor dos pequenos e mdios agricultores familiares. Isso supe
uma melhor coordenao entre elas e as instituies pblicas
para assegurar uma participao concertada na formulao e
aplicao das polticas, tanto em escala nacional como regional
e local.

22.3 - Principais critrios para a reforma do Estado
So trs os espaos privilegiados da reforma do Estado: a
privatizao, a desregulamentao e a modernizao da gesto
pblica. necessrio ter claro os alcances e os riscos implcitos
nos trs mecanismos.
22.3.1 - Privatizao
Em termos gerais, pode-se afirmar que a privatizao de
ativos pblicos constitui um mecanismo preferencial nas
estratgias de reforma estatal. Pode apoiar-se em diferentes
tipos de aes, adotadas conjunta ou separadamente. So
exemplos: a venda de ativos de entidades ou empresas que o
Estado o nico proprietrio ou o scio majoritrio; a extino
ou dissoluo de organismos, ou mesmo a liquidao de
empresas; e a transferncia de algumas organizaes ao setor
privado sem a intermediao de operaes de compravenda.
Quando essas operaes ocorrem, os compradores podem ser
empresrios nacionais, estrangeiros, trabalhadores da empresa
alienada, ou uma combinao dos trs grupos (Ayala, 1992)
Nos ltimos anos, a privatizao enquanto mecanismo
de reforma do Estado integrou os programas de ajuste
estrutural e os acordos feitos pelos pases em desenvolvimento
com os organismos internacionais. Sustentou-se que a
privatizao persegue objetivos tanto econmicos como
polticos. Entre os primeiros, incluem-se os que se referem
diminuio do gasto pblico, obteno de recursos pela venda
de ativos e o alcance de uma maior eficincia por intermdio do
fomento da concorrncia e da reduo da burocracia e do
clientelismo. Os objetivos de natureza poltica referem-se
renovao do aparato pblico e de suas instituies, de modo a
ampliar, por meio da descentralizao e democratizao do
processo econmico, a participao da sociedade na tomada de
decises, assim como concentrao das funes do setor
pblico em torno dos objetivos de justia social.
A presena de empresas do Estado justifica-se pela
necessidade de produzir bens e servios pblicos considerados
estratgicos, assim como pela existncia de importantes falhas,
como mercados inexistentes ou incompletos, externalidades,
informao imperfeita e assimtrica e poderes monoplicos ou
oligoplicos. No obstante, o grande consenso que havia, no
marco de modelos intervencionistas, em torno das empresas
pblicas como fatores de impulso ao desenvolvimento tendeu,
progressivamente, a declinar. Atualmente, prevalece a opinio
de que esse mecanismo de interveno estatal deve reduzir-se a
um mnimo necessrio, dados os seus custos fiscais elevados e
os problemas inerentes excessiva burocratizao e baixa
eficincia.
O debate sobre a privatizao foi freqentemente
impregnado por uma grande carga ideolgica. Foram
atribudas tanto virtudes como defeitos, seja ao setor pblico
seja ao privado, confundindo, muitas vezes, a propriedade com
a natureza da gesto. Com isso, perdeu-se de vista que, mais do
que o tamanho do Estado, o que importa a eficincia do
processo econmico concebido como um todo.
certo que os modelos tradicionais de interveno
levaram o Estado a estabelecer empresas em reas irrelevantes.
Tambm certo que a realidade atual revela a necessidade de
prestar ateno a novos problemas que antes foram ignorados.
A evidncia ensina que os benefcios das operaes de
privatizao tm sido exagerados e seus riscos e problemas
desconsiderados.
Entre tais riscos, importante mencionar, em primeiro
lugar, a inconvenincia de vender ou alienar ativos pblicos
para solucionar desequilbrios financeiros de curto prazo,
sobretudo quando se trata de empresas pblicas que
demonstraram ser rentveis. O Estado tem, nesses casos,
importantes perdas patrimoniais sem necessariamente resolver
o desequilbrio de fluxo das finanas pblicas. Em alguns casos
o dficit fiscal agregado at agravado pela perda de
instituies geradoras de lucro. Associado a esse risco est o de
vender empresas estatais abaixo do seu valor real, fato que
exacerbaria os efeitos anteriormente referidos.
Em segundo lugar, a retirada do setor pblico de reas
estratgicas de alta potencialidade, como as que esto
associadas ao progresso tecnolgico da economia como um
todo, tambm pode gerar conseqncias negativas.
Em terceiro lugar, perdeu-se de vista, em certas ocasies,
que a venda de um monoplio pblico ao setor privado
significa a transferncia desse monoplio para um novo dono,
sem que tenham sido criadas as condies de concorrncia que
justificavam a cesso da atividade ao setor privado.
Adicionalmente, quando se configura uma operao desse tipo,
o Estado se v obrigado a instalar sistemas de controle dos
monoplios privados, que elevaram o custo social em relao a
situao preexistente.
22.3.2 - Desregulamentao
A desregulamentao um mecanismo instrumental de
reforma do Estado que pode ser utilizado no marco de vrias
estratgias de desenvolvimento. Sua aplicao ao longo dos
anos noventa motivou um debate em que se reproduziram as
posturas ideolgicas que freqentemente impregnam a
controvrsia sobre a privatizao. Assim, por um lado,
sustentou-se que toda regulao estatal prejudica o
funcionamento normal dos mercados e, por outro, que essa
regulao imprescindvel para impedir ou atenuar os efeitos
negativos decorrentes de uma atividade privada sem controles
sociais.
Naturalmente, tambm nesse caso, preciso
salvaguardar a reflexo de contedos ideolgicos do gnero. De
fato, imprescindvel partir de uma definio dos conceitos em
jogo.
A regulao constitui um conjunto de disposies e aes
que o Estado pe em prtica para limitar e supervisionar a
atividade privada, tomando como referncia fundamental o
interesse pblico (Ayala, 1992 e Crozier, 1989). Os instrumentos
da regulao pblica podem ser do tipo direto ou indireto. Os
primeiros so os que incluem desde a presena de instituies
pblicas, que assumem a responsabilidade de desenvolver
determinadas atividades; at mesmo a estrutura normativa, que
estabelece condies para a conduta do setor privado. Os do
tipo indireto relacionam-se, basicamente, aos estmulos ou
desestmulos de natureza econmica, como as subvenes, os
tributos e as transferncias.

A desregulamentao pode ser definida, dessa forma,
como o processo de desmantelamento ou simplificao dos
instrumentos referidos anteriormente, processo que pressupe
uma ampliao dos espaos reservados atividade privada. Em
termos gerais, sustenta-se que o objetivo central das polticas de
desregulamentao do setor pblico promover uma elevao
da eficincia produtiva com o fomento da concorrncia.
Alcanar com sucesso esse objetivo exige: a eliminao ou a
atenuao das barreiras de entrada nos mercados; a
simplificao de processos administrativos que, por sua
complexidade, so custosos para a sociedade ou inibidores da
iniciativa privada; e o impulso formao de organizaes no
seio da sociedade civil, com ampla participao dos cidados,
que assumam a responsabilidade de estabelecer controles
diretos sobre determinadas atividades, como, por exemplo,
associaes de consumidores e usurios de servios coletivos.
Deve-se considerar que a desregulamentao diferencia-
se da privatizao no fato fundamental de que no implica
nenhuma transferncia de propriedade. Quem se ope ao
processo baseia sua argumentao na necessidade de manter
uma estrutura reguladora que responda s falhas do mercado.
De outro lado, quem demanda a eliminao progressiva dessa
estrutura acentua seus efeitos distorcidos sobre o processo
econmico como um todo, argumentando que os objetivos
originais que levaram ao seu estabelecimento foram
subvertidos. Nessas condies, afirmam que se abrem amplos
espaos para o jogo polticocorporativo, o clientelismo e a
captao de rendas (Ibarra, 1990; Stigler, 1971 e Olson, 1971).
Sem prejuzo da anlise particular que cada situao
especfica requer, no se pode confundir desregulamentao
com um retorno ao laissez-faire, ou a uma situao de anarquia
econmica, sem lei e ordem. Trata-se, pelo contrrio, de
encontrar novos marcos regulatrios, que sejam coerentes com
uma nova concepo sobre o Estado e seu papel no processo de
desenvolvimento. Aceito esse ponto de partida, o procedimento
geral para a anlise de um processo de desregulamentao
pode compreender duas grandes etapas. A primeira a
identificao dos campos de interveno governamental que

foram bem sucedidos luz dos objetivos do desenvolvimento
econmico, e daqueles cuja referida interveno falhou. A
segunda supe a seleo das atividades a desregular, tendo
como base uma anlise conclusiva consistente (e no a pura
convico) de que os mercados funcionariam melhor sem a
carga de restries, controles, estmulos e desestmulos de
natureza econmica estabelecidos pelo setor pblico (Ayala,
1992).
22.3.3 - Modernizao da Gesto(XXXNO SEI PORQUE

VERMELHO)
O terceiro componente da reforma do Estado refere-se
modernizao do aparato pblico e s transformaes da
estrutura organizacional do Estado e dos procedimentos
praticados quotidianamente no exerccio de suas funes.
Pode-se assinalar a existncia de pelo menos cinco
categorias de problemas a superar em um processo de
modernizao da gesto estatal: a legislao vigente; a estrutura
institucional e o alcance das responsabilidades de determinados
organismos; o grau de descentralizao dessa gesto; os
mtodos e os procedimentos operacionais; e um trabalho de
capacitao de pessoal (FAO, 1988).
As leis, os decretos e os regulamentos vigentes podem
necessitar de ajustes para melhorar no somente a gesto do
setor pblico e o cumprimento dos objetivos designados, como
tambm as oportunidades de progresso para a atividade
privada. No caso do setor agrcola, esses ajustes podem referir-
se aos temas relativos posse da terra e seus limites mximos;
aos ttulos de propriedade; inscrio e ao funcionamento das
organizaes de produtores de pequena e mdia escala; ao
acesso dessas organizaes ao crdito; estrutura tributria;
comercializao de insumos e de produtos; e conservao dos
recursos naturais e proteo do meio ambiente.
Quanto estrutura institucional, a modernizao da
gesto estatal pode exigir o fortalecimento da posio de alguns
organismos, mas tambm a ao inversa no caso de outros,
alm de mudanas relevantes nos mecanismos gerais de
coordenao. Isso porque quando se avalia o crescimento do
setor pblico agrcola de muitos pases em desenvolvimento,
percebe-se, freqentemente, que esse crescimento se deu de
forma desordenada e agregou, com o passar do tempo, uma
variedade de agncias especializadas concebidas para atender a
determinadas clientelas. Essa situao debilitou o organismo
reitor da poltica setorial, ao mesmo tempo em que gerou
grandes dificuldades para o funcionamento global coerente de
todas as instituies vinculadas ao planejamento e servios
agropecurios. necessrio, todavia, definir claramente o
Ministrio competente como condutor da poltica de
desenvolvimento agrcola e rural; identificar com preciso as
funes necessrias para o cumprimento do seu mandato e,
tendo como base o princpio de centralizao normativa e
descentralizao operacional, reformular os vnculos verticais e
horizontais que articulam todos os organismos envolvidos na
poltica agrcola e rural (FAO, 1988).
A descentralizao da gesto estatal supe o
estabelecimento e o fortalecimento de organismos regionais e
locais, sobretudo no caso da agricultura, que apresenta o trao
caracterstico de uma grande desconcentrao geogrfica em
suas estruturas de produo e de comercializao. As definies
sobre essa matria tm que se apoiar em critrios tcnicos,
polticos e institucionais, que dependero das caractersticas de
cada contexto. A condio geral que a descentralizao no
deve ser concebida como mero traslado de pessoal e de equipes
ou alteraes de procedimentos de rotina. Deve significar, antes
de qualquer coisa, uma autntica delegao de faculdades e
responsabilidades, de forma a possibilitar uma autonomia
mnima de decises que imprima agilidade e eficincia a gesto
como um todo. Nesse processo de mudanas, a gesto pblica
deve redefinir suas prioridades. A importncia at ento
atribuda execuo deve ser substituda pela crescente
valorizao dos mecanismos de coordenao institucional, bem
como pelo desenvolvimento de canais de ligao com a
atividade privada e com as organizaes sociais. Canais esses
que possibilitem uma crescente participao da populao rural
na formulao das polticas e no controle das aes do setor
pblico e do prprio setor privado.

A modernizao dos mtodos e dos procedimentos
operacionais do Estado um ingrediente relevante do seu
processo transformador, tendo como base para tanto o
progresso tecnolgico disponvel nos campos da administrao,
informtica e da engenharia de sistemas. A incorporao desse
progresso at o momento tem sido mais rpida no setor
privado. preciso acelerar o ritmo de incorporao
administrao pblica, aproveitando a vantagem adicional de
que se tratam de mtodos e procedimentos j provados.
Finalmente, a modernizao da gesto do Estado exige
maior capacidade profissional, tcnica e administrativa na
dotao de recursos humanos. Para se ter xito, deve-se
comear por identificar as principais necessidades e carncias
nesse campo e, em seguida, desenhar programas de capacitao
formal e em servios capazes de satisfaz-las. Ser preciso
revisar, de forma complementar, a estrutura de retribuies ao
pessoal, de modo que essa opere como um autntico estmulo
tanto para o melhoramento permanente dos recursos humanos,
como para a reteno dos funcionrios qualificados (FAO, 1988).

XXXQUARTA PARTE
PAUTAS PARA ELABORAR UM ESTUDO

SETORIAL AGRCOLA

XXXCAPTULO 9
Guia para Elaborao de Estudo Setorial da

Agricultura
O
esforo dirigido a analisar e recomendar medidas e
estratgias de desenvolvimento rural e agropecurio
em um pas requer um marco conceitual dentro do
qual seja possvel examinar os diferentes aspectos do setor e
analisar e avaliar as diversas polticas vigentes e os possveis
efeitos das novas polticas. Esse marco conceitual deve
compreender pelos menos dois componentes: um diagnstico
do setor agropecurio e pautas para desenhar uma estratgia de
desenvolvimento setorial. Esses temas so tratados nas
prximas lies.

LIO 23
23 Anlise da estratgia e das polticas agrcolas

O diagnstico da agricultura compreende cinco aspectos
principais: o contexto geral do pas, a poltica macroeconmica,
a estrutura do setor agropecurio, o comportamento e
desempenho do setor e a anlise das polticas agrcolas
vigentes.
Com o propsito de facilitar o desenho de uma estratgia
setorial, convm levar em conta os objetivos e, sobretudo, os
aspectos dos resultados produzidos pelo setor que necessrio
desenvolver, as restries que condicionam seu
comportamento, e os instrumentos necessrios para alcanar os
objetivos mencionados.
23.1 - Diagnstico Setorial
23.1.1 - Contexto Geral

Para a reviso da poltica agrcola necessrio fornecer
alguma informao sobre o contexto no qual se realiza o
exerccio dessa poltica para o pblico envolvido nesse trabalho.
A profundidade e o alcance de tal informao depende dos
objetivos do estudo, do seu pblico (a quem est dirigido o
estudo setorial) e de sua pertinncia para a anlise que se
decidiu empreender. Em geral, a informao fornecida deve ser
curta e pontual, escrita em linguagem corrente e de fcil
compreenso por um pblico mais heterogneo, no qual podem
estar tcnicos, polticos, jornalistas e estudantes. Quando for
pertinente, sugere-se incluir os seguintes pontos:
a) Breve descrio geogrfica do pas. Apresentar os fatores
gerais de localizao e a indicao das principais cidades,
dos portos e das caractersticas geogrficas (cadeias
montanhosas, lagos, rios, bosques, principais zonas agro-
ecolgicas etc.) que digam respeito produo
agropecuria.

b) Breve resenha histrica do pas. Destacar os principais
acontecimentos que marcaram a estrutura poltica e
social do pas analisado. Incluir igualmente os
acontecimentos que tenham tido importncia para a
adoo de estratgias e polticas agrcolas especficas.
Assim, deve-se mencionar brevemente, por exemplo, se
uma grande seca levou o governo a mudar
completamente sua estratgia e o centro de sua poltica
de desenvolvimento agrcola.
c) Breve perfil da populao e da estrutura social.
Descrever a estrutura tnica e religiosa do pas, os
conflitos tnicos anteriores, as tradies e tudo o que, no
sentido geral, afeta a agricultura (indicar, por exemplo,
quando as mulheres so proibidas de cultivarem a terra),
e qualquer outro problema social que parea importante
na perspectiva dessa reviso.
d) Breve perfil poltico. Passar em revista a evoluo do
sistema poltico e administrativo atual e a estrutura
poltica do pas, assim como a estrutura geral legal e do
aparato estatal.
23.1.2 - Contexto e polticas macroeconmicas

Uma lio importante que resulta da anlise do
desenvolvimento da agricultura ressalta a importncia do
contexto macroeconmico e de seus efeitos sobre o desempenho
e a dinmica do setor. A conduo macroeconmica de uma
economia concentra-se sobre seus equilbrios interno e externo,
o que inclui o manejo do balano de pagamentos, a
contabilidade monetria interna e o oramento fiscal. preciso,
portanto, caracterizar historicamente o contexto
macroeconmico e indicar, ainda que de maneira superficial,
como esse contexto pode ter afetado o desempenho do setor
agropecurio.
Outra lio, essa apreendida nos anos oitenta do sculo
passado, que as persistentes distores macroeconmicas,
especialmente a sobrevalorizao da taxa de cmbio e os
diversos tipos de controles cambiais, afetam gravemente todos
os setores da economia e estimulam a adoo, pelos agentes
econmicos e pela sociedade em geral, de medidas para evadir-
se dos controles governamentais sobre a economia e evitar seus
efeitos. Nesse processo, o governo tende a perder o controle da
economia e criam-se grandes rendas, que fazem que a riqueza
seja distribuda, muito provavelmente, contra aqueles que
aderiram s normas e aos objetivos mais gerais. sempre til
apresentar a evoluo dos principais preos macroeconmicos,
comparando-os, se possvel, aos valores tericos que
resultariam do funcionamento dos mercados sem a interveno
governamental.
comum considerar que as polticas macroeconmicas
no so afetadas pelo comportamento da agricultura e pelas
polticas agrcolas. como se o resto da economia afetasse a
agricultura, mas o inverso no acontecesse. Essa suposio
correta quando a agricultura constitui somente uma pequena
parte de uma economia, mas em pases como o Brasil, em que o
setor agrcola contribui com uma proporo importante do
Produto Interno Bruto (PIB) ou emprega uma parcela grande da
mo-de-obra, tal suposio deixa de ser correta. Em tais casos,
necessrio considerar explicitamente a interao existente entre
as polticas agrcolas e os resultados macroeconmicos como se
fosse uma via de mo dupla.
Uma vez formuladas tais consideraes gerais, deve-se
analisar os componentes da economia e da poltica
macroeconmica que mais tm influncia sobre a agricultura.
a) Estrutura e Evoluo do Produto Interno Bruto (PIB).
importante analisar as tendncias da evoluo do PIB da
economia e do setor agrcola, indicando brevemente as
principais causas do comportamento observado, com
maior nfase sobre sua evoluo recente. Tambm se
deve apresentar a tendncia e a composio dos
diferentes tipos de gastos que compem o Produto
Nacional Bruto (PNB), tais como o consumo pblico e
privado, os investimentos, as exportaes e importaes
de bens e servios, as transaes com o resto do mundo e
as transferncias entre o pas e todas as demais naes.
Os servios estatsticos nacionais ou as sees contbeis
nacionais do Ministrio da Fazenda normalmente
compilam essas informaes, avaliando a importncia
relativa da agricultura na economia. No Brasil podem ser
facilmente encontradas nas pginas web de rgos do
Governo Federal, tais como Banco Central
(www.bacen.gov.br), IPEA (www.ipea.gov.br) e IBGE
(www.ibge.gov.br).
Deve-se atentar, todavia, para a consistncia entre as
informaes provenientes de fontes diversas,
especialmente quando a construo das informaes
passa por procedimentos metodolgicos que podem
variar de instituio para instituio. Em muitos pases
em desenvolvimento a capacidade tcnica dos servios
estatsticos reduzida e a informao sobre os agregados
econmicos nacionais muito inadequada. No so raros
os casos de subestimao do PIB em 40-60%. A carncia
de informao geralmente est relacionada com a
existncia de uma vasta economia subterrnea ou
informal, sobre a qual pouca ou nenhuma informao se
tem reunida. fundamental, ento, avaliar o tamanho
relativo do setor formal, ou seja, daquelas atividades
que funcionam dentro de um marco legal e institucional
bem definido, em relao ao setor informal que opera,
em grande medida, sem nenhum controle.
b) Estrutura e tendncias populacionais e da mo-de-obra.
A distribuio da populao e da mo-de-obra por setor
da economia (agricultura, indstria e servio; pblico e
privado; formal e informal; agrcola e no-agrcola)
uma informao muito til, assim como relevante
reunir informaes sobre o nvel de escolaridade e de
capacitao da populao, especialmente da mo-de-
obra agrcola. Os dados sobre o nvel de desemprego e
subemprego so igualmente pertinentes.
c) Estrutura do Comrcio Exterior e do Balano de
Pagamentos. Trata-se aqui de desenhar o quadro geral
do setor externo, sendo importante reunir informaes
sobre exportaes e importaes; tendncias dos
volumes e dos preos dos produtos-chave
comercializados com o exterior; conjuntura internacional;
e mudanas gerais nos termos de intercmbio. No setor
agrcola, o peso dos produtos que um pas comercializa
nos mercados internacionais serve para determinar se o
mesmo fazedor de preos ou tomador de preos em
alguns produtos particulares. A situao do balano de
pagamentos igualmente precisa ser passada em revista,
em particular a entrada e sada de recursos externos e a
dvida externa.
Deve-se tambm considerar os efeitos e condicionantes
advindos dos acordos internacionais de comrcio, como
os da Organizao Mundial de Comrcio (OMC), e os de
integrao regional e sub-regional, como o Acordo do
Mercosul.
d) Evoluo do comrcio exterior e da taxa de cmbio.
crucial considerar a evoluo do comrcio exterior e da
taxa de cambio e seus possveis efeitos sobre o setor
agrcola. Deve-se caracterizar o contexto institucional do
comrcio exterior do pas analisado (o grau de abertura
da economia em geral e do setor agrcola em particular) e
dos mercados internacionais e descrever as polticas
comerciais, em particular as que tm efeitos sobre a
agricultura como os nveis de proteo tarifria e no-
tarifria dos produtos industriais em oposio aos dos
produtos agrcolas e os controles comerciais e impostos
sobre exportaes. Para medir o nvel de apoio
governamental aos agricultores pode ser til usar, se
disponveis, o subsdio-equivalente ao produtor e ao
consumidor (ESP e ESC), como os estimados pela OCDE e
USDA para vrios pases.
As modificaes no regime da taxa de cmbio afetam

significativamente a agricultura e, normalmente, a
passagem de um regime de cmbio fixo para um regime
de cmbio livre ou de flutuao suja , ao mesmo tempo,
conseqncia e causa de transformaes
macroeconmicas mais abrangentes.
Um bom indicador dos preos relativos entre produtos
comercializveis e no-comercializveis (importante para
a alocao de recursos na economia) a taxa de cmbio
real efetiva. Normalmente, medida pela relao entre a
taxa oficial de cmbio (geralmente relativa a uma cesta
de divisas dos principais scios comerciais do pas) e a
relao entre os preos internos (medidos por algum
ndice, como o de preos ao consumidor, o de preos por
atacado etc.) e os preos de pases com os quais se
comercializa. Se esse ndice decresce, isso implica
aumento do valor da taxa de cmbio real e perda de
competitividade internacional, enquanto que um
crescimento do ndice indica o contrrio.
O estudo dos problemas relacionados com a existncia
de mercados de cmbio paralelos, inclusive de mercados
paralelos de exportao e de importao, tambm pode
ser relevante. Normalmente, quando as taxas de cmbio
esto sobrevalorizadas desenvolvem-se, margem da
legalidade, fluxos paralelos importantes de mercadorias
e de divisas estrangeiras. Em tais casos, necessrio um
esforo para montar uma srie da evoluo das taxas de
cmbio paralelas, pois o prmio (a diferena percentual
entre a taxa de cmbio paralela e oficial) indica a escassez
relativa de divisas e o grau das distores existentes no
setor exterior.
e) Estrutura e Gesto das Finanas Pblicas. Uma
informao bsica relativa a esse tema a estrutura das
receitas e gastos fiscais e particularmente a parcela dos
mesmos que afeta a agricultura. A alocao do gasto
pblico entre os diversos setores da economia ilustra as
prioridades efetivas do governo. A alocao de recursos
pblicos agricultura dever, como se afirmou, ser
escrutinada mais a fundo, mas esse assunto ser
detalhado mais adiante. De acordo com a prtica atual
do Banco Mundial, prefervel avaliar, se existe
disponibilidade de dados, os gastos reais (e no os
oramentrios), j que entre ambos pode haver uma
diferena significativa.
Outra informao relevante diz respeito ao
financiamento do dficit do setor pblico e seus efeitos
sobre a estabilidade da moeda.
f) Poltica Monetria, Salarial e de Controle da Inflao. As
polticas monetria e fiscal afetam o nvel geral de
preos, a disponibilidade de capital de giro e os
investimentos. Os controles gerais de crdito e o nvel
das taxas de juros normalmente influem sobre as taxas
de investimento dos agentes privados, especialmente
daqueles que operam no setor formal. A extenso dos
efeitos do nvel da taxa de juros e dos eventuais controles
do crdito sobre a agricultura deve ser pelo menos
especulada nesse ponto da anlise, deixando seu
detalhamento para outra parte do estudo.
A poltica salarial geralmente afeta mais os setores
sindicalizados, em particular os empregados pblicos e
os assalariados das grandes empresas. Em muitos pases,
as polticas salariais no so muito eficazes no que diz
respeito determinao do nvel geral dos salrios,
porque a poro da fora de trabalho afetada por elas
muito pequena. As mudanas gerais nos salrios so
muito importantes para determinar os fluxos de mo-de-
obra entre a agricultura e o setor no-agrcola.
As medidas antiinflacionrias incluem o manejo dos
instrumentos normais das polticas monetria e fiscal, o
controle dos preos, medidas comerciais etc. Os controles
dos preos dos alimentos devem ser detalhadamente
revisados. Muitos governos controlam tambm os preos
dos aluguis, dos servios de sade e educao e as
tarifas de energia eltrica, telefonia e gua. Esses preos
afetam o custo de vida e, por conseguinte, so
importantes para determinar o bem-estar das famlias
urbanas e rurais. A experincia demonstra, todavia, a
ineficcia de medidas de controles de preos; evidencia,
tambm, que a manuteno de controles distorce a
produo, os investimentos e o consumo, criando rendas
que podem levar corrupo.
g) Termos Internos de Intercmbio para a Agricultura.
Podem ser estimados, em uma primeira aproximao,
por intermdio da relao entre os deflatores do PIB da
agricultura e do resto da economia. Ainda que esse seja
um indicador muito imperfeito dos preos relativos entre
os setores, pois existem muitos incentivos e
desincentivos que no dependem dos preos, suas
tendncias no tempo revelam os principais incentivos
para a alocao dos recursos dentro da economia. Assim,
se os preos relativos agrcolas tendem, por exemplo, a
cair de modo significativo em um perodo de tempo, isso
alerta sobre uma possvel tendncia de sada de recursos
da agricultura para outros setores. As causas dessa
tendncia de queda podem ser examinadas mais
cuidadosamente no contexto de uma estratgia global de
desenvolvimento agrcola.
Para se fazer as mesmas comparaes em nvel
internacional dispem-se de conceitos de termos de
intercmbio similares (por exemplo, troca bruta e
lquida, renda, fator nico, fator duplo, custo real,
utilidade), cada um dos quais com uma validade
particular para a anlise.
h) Os Programas de Estabilizao e Ajuste Estrutural
(PEAE). Nos anos oitenta, muitos governos tiveram que
adotar programas de estabilizao e ajuste estrutural das
economias de seus pases para poder enfrentar a crise
financeira internacional e os desequilbrios e deficincias
econmicas internas. Esses programas incluem uma
reorientao significativa das polticas macroeconmicas,
tais como a reduo dos gastos pblicos, a liberalizao
da taxa de cmbio e a eliminao dos diversos tipos de
controles de preos.
Por sua prpria natureza, os programas de estabilizao
e ajuste estrutural abarcam toda a economia de um pas.
Dado que a agricultura assume papel proeminente nas
economias da maior parte dos pases em
desenvolvimento, esses programas tm inter-relaes
diretas com os resultados apresentados pelo setor,
exercendo grande influncia sobre o desenvolvimento
agrcola. Por outro lado, o prprio sucesso do ajuste
estrutural depende, em grande parte, da produo e da
produtividade agrcola. Por conseguinte, ainda que um
diagnstico setorial no tenha por que analisar em
detalhe todas as polticas macroeconmicas vigentes no
pas, a anlise das inter-relaes existentes entre os PEAE
e as polticas agrcolas de fundamental importncia.
possvel obter uma boa primeira aproximao dessas
inter-relaes comparando as tendncias de diversos
agregados macroeconmicos antes e depois do
estabelecimento dos PEAE.

Quadro 47: Inter-relaes entre o ajuste estrutural e o
desenvolvimento agrcola: lies da experincia
A experincia da FAO mostra que o ajuste estrutural

um pr-requisito, mas no o suficiente para impulsionar o
desenvolvimento agrcola, a segurana alimentar e a criao de
postos de trabalho no meio rural. Para se obter todos os
benefcios do ajuste estrutural so necessrias aes e polticas
complementares, que incluem: medidas de mobilizao dos
investimentos para desenvolver a produo e a produtividade
agrcola e melhorar as infra-estruturas rurais; salvaguardas dos
direitos de propriedade; criao de redes de segurana social
para mitigar o custo social do ajuste; e estmulo cooperao
econmica regional e sub-regional.
A experincia tambm indica que outras medidas podem
permitir aos pases maximizar o efeito lquido positivo do ajuste
estrutural na agricultura: criao de um marco
macroeconmico adequado para a agricultura; adoo de
sistemas de incentivos para que os agricultores aumentem a
produo e adotem tecnologias produtivas mais eficientes;
prtica de taxas de juros realistas para estimular a poupana
rural; oferta de um ambiente normativo e legal favorvel
atividade econmica privada; e garantia de que o pblico receba
os benefcios do processo competitivo; Em conjunto, medidas
com uma abrangncia diferenciada tambm tm importncia e
devem aparecer de forma combinada s medidas j
mencionadas, como o estabelecimento de uma gesto racional
para a conservao da base de recursos naturais e para a
proteo do meio ambiente, especialmente no diz respeito
gua e aos recursos fundamentais; a salvaguarda dos direitos
de propriedade e dos interesses dos agricultores familiares e de
amplos setores da populao rural; e a formulao e aplicao
de uma rede adequada de programas de investimentos pblicos
e de segurana social para superar os efeitos negativos de curto
prazo das medidas de ajuste estrutural.
23.1.3 - Estrutura do setor agropecurio

Analisar a estrutura da agricultura, que pode ser muito
diferente de pas para pas ou dentro de um mesmo pas,
tarefa muito importante. No Brasil, por exemplo, a agricultura
da Regio Nordeste completamente diferente da agricultura
da Regio Sul no que diz respeito a processos histricos,
condies naturais, e estruturas produtiva, social e econmica.

A estrutura do setor agrcola no deve ser considerada
estaticamente, como se fosse uma fotografia ou um quadro do
setor em um dado momento. Pelo contrrio, deve-se conceb-la
com um amplo sentido dinmico que inclua tanto os fatores
histricos como aqueles externos que possam ter condicionado
a situao dominante na agricultura. Dado que um estudo
setorial da agricultura deve fixar alguns limites, a anlise da
sua estrutura deve incluir os aspectos no-agrcolas, que
tambm condicionam a evoluo desse setor.
23.1.4 - Desempenho da agricultura

O desempenho do setor agropecurio pode ser analisado
por quatro indicadores mensurveis: crescimento, eqidade,
eficincia e sustentabilidade. Os problemas metodolgicos
enfrentados para medi-los no so pequenos, mas hoje
possvel encontrar informaes de boa qualidade, j prontas e
apropriadas para um estudo geral. Dependendo da
disponibilidade de dados, possvel comparar
cronologicamente os indicadores de desempenho do setor
agrcola de um dado pas, destacando seus principais
subsetores e relacionando o comportamento registrado a
determinados fatos marcantes. Resulta dessa anlise, por
exemplo, a comparao do crescimento, entre dcadas, de
algumas culturas antes e depois de um importante choque
interno ou externo, e assim por diante.
Outra possibilidade avaliar o comportamento do setor
agrcola mediante comparaes entre diversos pases ou grupos
de pases. Tais comparaes devem levar em conta,
naturalmente, as diferenas quanto ao potencial estrutural da
agricultura dos pases selecionados. Esse procedimento s
vivel, portanto, quando os pases tomados como referncia
pertencem a regies similares e possuem aspectos estruturais
setoriais semelhantes.
23.1.5 - Anlise das polticas passadas e vigentes

A anlise da poltica agrcola inclui, em primeiro lugar, o
estudo de trs aspectos essenciais: os objetivos, as limitaes e
os instrumentos utilizados. Em segundo lugar, abrange uma

anlise dos resultados alcanados e da eficcia dessa poltica
para atingir as metas fixadas.
23.1.5.1 - Objetivos da poltica agrcola

A poltica agrcola deve ser julgada, evidentemente, em
funo dos seus objetivos declarados. Os governos dos
diferentes pases tm objetivos gerais e especficos ao formular
e aplicar suas polticas agrcolas. Os objetivos gerais abarcam
aspectos como a segurana alimentar, crescimento do setor, a
promoo das exportaes, a reduo da pobreza rural e urbana
etc. Os objetivos especficos cobrem somente alguns aspectos ou
variveis do setor agrcola, como a safra de um determinado
produto; a erradicao da febre aftosa; a manuteno da renda
agrcola em uma determinada regio etc.
O anncio dos objetivos gerais da poltica agrcola
feito, geralmente, nos planos nacionais de desenvolvimento, em
declaraes pblicas de altos funcionrios governamentais ou
em importantes documentos estatais, como os relativos ao
oramento ou outros documentos oficiais. comum o anncio
dos objetivos estar acompanhado de uma srie geral de
instrumentos que sero aplicados e mesmo por objetivos
parciais para certas variveis especficas, como por exemplo, os
ndices de crescimento da produo agrcola ou especificamente
de alimentos bsicos, de metas de exportao etc. Essas
informaes so teis e podem ser usadas como pontos de
referncias ou como padres para a avaliao dos resultados do
setor.
23.1.5.2 - Limitaes
Convm ter em conta as limitaes para a elaborao e
aplicao de uma poltica, ainda que, normalmente, os
governos no procedam dessa maneira. Essas limitaes podem
ser fsicas, tecnolgicas, institucionais, financeiras ou polticas e
todas so crticas para a elaborao de uma poltica
determinada. Alguns exemplos ilustrativos de tais limitaes:
a disponibilidade hdrica de uma determinada regio,
por exemplo, no superar os nveis determinados
pelas condies geogrficas dessa regio, constituindo

uma limitao fsica em outras palavras, um limite
advindo dos recursos naturais existentes para a
realizao dos objetivos de poltica;
a disponibilidade tecnolgica para ser aplicada em
determinadas regies do pas tambm pode ser
limitada, no s pelo baixo nvel de desenvolvimento
tecnolgico ali existente, mas tambm, entre outros
elementos, pelas caractersticas do meio fsico que
demandam adaptaes tecnolgicas de custo elevado
para sua devida explorao;
os velhos e arraigados acordos no que diz respeito
distribuio do crdito, posse da terra ou aos meios
de comercializao da produo constituem limitaes
institucionais, difceis de mudar ou que o governo no
deseja modificar;
as restries financeiras podem resultar dos limites
impostos capacidade dos governos em obter
emprstimos no exterior.
23.1.5.3 - Instituies e Instrumentos

Identificar os instrumentos de uma poltica especfica ou
de carter mais geral no tarefa difcil de empreender. Podem
ser leis, decretos ministeriais, acordos institucionais especficos,
estratgias para enfrentar problemas particulares, variveis
especficas etc. preciso, todavia, diferenciar as instituies
criadas para aplicar essas polticas e as variveis polticas das
mesmas. Afirma-se a necessidade de tal diferenciao porque se
o objetivo da poltica de preos tentar controlar os preos, sua
implementao pode assumir vrias formas, desde uma
empresa paraestatal at operaes em bolsas de mercadorias.
No primeiro caso, o instrumento um preo de sustentao e a
instituio executora a empresa mencionada. Em outro caso,
os instrumentos podem ser indiretos, como a taxa de cmbio ou
os impostos s exportaes. Essa distino importante para
avaliar a eficcia das polticas ao permitir separar as
responsabilidades, mritos e demritos, evitando o erro de
atribuir ao instrumento um problema que de fato de
execuo, ou vice versa.
23.1.5.4 - Avaliao da eficcia
No fcil avaliar a eficcia de uma poltica qualquer.
Partindo da especificao dos objetivos, das limitaes e dos
instrumentos das polticas (o que tampouco trivial), a
avaliao da eficcia deve acompanhar uma srie de variveis
de execuo e outra srie de variveis de resultados da poltica.
As variveis de execuo podem ser, por exemplo, o nmero de
beneficirios do programa alimentos por trabalho; a
quantidade de mercadorias comercializada por uma empresa
paraestatal encarregada do programa de comercializao; os
gastos e as quantidades de fertilizantes distribudos e vendidos
aos agricultores familiares; o nmero de famlias assentadas
pelos projetos oficiais de reforma agrria etc. As variveis de
resultados podem ser os nveis dos preos de mercado e o
ndice da variabilidade dos preos (para a poltica de
estabilizao de preos); a quantidade produzida ou exportada
de uma dada mercadoria (para polticas de fomento
produo); o nvel de renda dos produtores familiares
(programa de apoio agricultura familiar); e assim por diante.
A escolha e a construo das variveis com base nas
quais ser feita a avaliao da eficcia de uma poltica
constituem-se, porm, elas prprias, um problema. E no h,
naturalmente, resposta pronta para a resoluo desse problema.
A deciso de como solucion-lo depender do tempo
disponvel para realizar o estudo, da disponibilidade de
informaes, do oramento, dos objetivos do estudo e do grau
de preciso desejvel. Deve-se evitar, no entanto, confundir os
meios com os fins. Se o instrumento estabelecido pela poltica
consiste em desembolsar certa quantidade anual de pequenos
emprstimos aos produtores, por exemplo, o nmero de
emprstimos realmente concedidos, comparado com o que era
estimado conceder, uma medida adequada da eficcia do
instrumento de execuo. No entanto, se os emprstimos forem
apenas um instrumento para apoiar o fortalecimento dos
agricultores familiares, no se pode avaliar a eficcia desse
programa apenas pelo nmero de emprstimos concedidos.
preciso examinar em que medida tais emprstimos
contriburam para o fortalecimento da agricultura familiar,
objetivo do programa.
Outro obstculo enfrentado para avaliar a eficcia das
polticas que nem sempre fcil e ou possvel mensurar seus
objetivos. Dessa forma, enquanto uma poltica de fomento que
tenha como objetivo a produo de uma quantidade definida
de certos produtos facilmente mensurvel, no to fcil
traduzir os objetivos de uma poltica de segurana alimentar,
que incluem dimenses polticas, estratgicas e at mesmo
militares, em alguns indicadores passveis de acompanhamento
sem dificuldades. Busca-se, ento, variveis auxiliares, como o
nvel de estoque de alimentos no perodo da entressafra.
Tudo isto se coloca frente ao fato de que a avaliao da
eficcia de uma poltica, pelo menos do ponto de vista dos seus
resultados, deve ser ideal e utilizar seus contrrios. Na maioria
dos casos, a comparao dos valores correntes das variveis
com aqueles de antes da fixao da poltica, ou de outro fato
marcante, no suficiente para legitimar ou condenar a poltica.
A comparao legtima deve ser com os valores hipotticos que
teriam sido registrados caso a poltica em questo no tivesse
sido aplicada, ou ainda com os valores desejados. Essa no
uma tarefa fcil. Com freqncia preciso construir uma
espcie de modelo para simular o comportamento das
variveis em diferentes cenrios, o que nem sempre possvel
fazer nos limites de um estudo setorial. O melhor que o analista
pode fazer, ento, monitorar simplesmente as variveis e
formular algumas hipteses sobre as relaes entre elas e o
desempenho da agricultura.
Uma maneira alternativa para avaliar a eficcia de uma
poltica consiste em saber quem so seus beneficirios e se esses
esto satisfeitos com os resultados da mesma. Tambm
possvel analisar a consistncia dos instrumentos utilizados
para a aplicao da poltica em relao aos objetivos declarados
dessa. Considerando que os agricultores so, geralmente, os
beneficirios das polticas agrcolas, pode-se avaliar o nvel da
sua participao na formulao das mesmas e o grau de sua
satisfao com os resultados alcanados.

23.2 - Pautas para desenhar uma estratgia de
desenvolvimento agropecurio
Com o propsito de facilitar o desenho de estratgias de
desenvolvimento agropecurio recomenda-se abordar as
seguintes questes:
a) Verificar a coerncia dos objetivos. J foi comentado o
problema da inconsistncia entre diversos objetivos
explcitos e/ou implcitos nos programas
governamentais. Um exerccio importante avaliar a
coerncia entre os objetivos da poltica econmica e os da
poltica setorial.
b) Identificar os componentes da estratgia. Uma estratgia
pode estar integrada por diversas partes interativas. Para
aumentar a produo agrcola em uma determinada
rea, por exemplo, pode ser necessrio melhorar a gesto
da gua, melhorar a proviso de insumos e reduzir os
custos de comercializao. importante avaliar a
coerncia entre as partes em seus diferentes nveis.
c) Selecionar as reas e os instrumentos de interveno.
Nos exemplos citados, para melhorar a gesto da gua
em uma determinada rea pode ser necessrio construir
uma infra-estrutura de risco; enquanto uma melhor
distribuio dos insumos pode exigir um programa
especfico de crdito.
d) Determinar as estratgias de investimento. Deve
considerar a estratgia geral (manuteno da
estabilidade monetria e dos incentivos para
investimentos estrangeiros, por exemplo) e a particular,
vlida para alguns setores (proviso de infra-estrutura
em reas de fronteira; concesso de incentivos fiscais
etc.).
e) Identificar as intervenes/reformas pblicas.
necessria coerncia entre as recomendaes e a
estratgia geral. A poltica de estabilizao de preos por
meio do controle de mercados pode estar, por exemplo,
em contradio com o objetivo de fomento da produo.

LIO 24
24 Guia para a anlise da estrutura econmica e das

instituies da agricultura
24.1 - Aspectos essenciais da estrutura econmica da
agricultura
Esta parte tem como objetivo apresentar um guia para a
anlise detalhada das caractersticas estruturais do setor
agropecurio. A estrutura agropecuria varia de pas para pas,
condiciona a formulao das polticas e afeta diretamente a
dinmica e o desempenho da agricultura. Comumente, os
estudos setoriais cobrem os seguintes tpicos: a base fsica de
recursos; a estrutura da produo; a tecnologia empregada e os
sistemas de cultivo; a infra-estrutura existente; a estrutura
agrria; a utilizao da oferta agrcola e o balano alimentar; os
recursos humanos disponveis; a estrutura de rendas na
agricultura e a pobreza rural; os nveis de nutrio da
populao; os riscos e as incertezas existentes no setor e a
segurana alimentar; as vantagens comparativas.
24.1.1 - Base dos recursos fsicos

O objetivo identificar a base recursos naturais do pas,
avaliar seu potencial produtivo (sem levar em conta os
condicionantes de mercado, infra-estrutura etc.) e destacar as
restries colocadas pelos recursos fsicos, como reas semi-
ridas, florestas tropicais, topografia etc, e os problemas
decorrentes da utilizao desses recursos e que devem ser
objeto de ateno (eroso, contaminao das guas, salinizao
do solo etc.) Inclui-se na investigao, geralmente, os seguintes
temas:
a) Zonas Agroecolgicas
Anlise das variveis climticas, como temperatura,
umidade e chuvas, e dos solos, que condicionam a
produo nas diferentes regies. O regime de
precipitaes pluviais e, sendo possvel, convm

apresentar um mapa pluviomtrico do pas, desagregado
para as macrorregies e, pelo menos, para as regies
homogneas. Muitos pases j produziram esses mapas e
fizeram um zoneamento agroecolgico.
b) Recurso Terra
Avaliao dos diversos tipos de solo e de seu potencial
produtivo e indicao da proporo de terras dedicada a
diferentes tipos de utilizao no pas, ou seja, indicar o
quanto da rea destinada s lavouras temporrias, s
lavouras permanentes, pecuria em pastagem natural,
ao pasto plantado, s matas, s reservas florestais, aos
parques nacionais etc.). Deve-se avaliar a disponibilidade
de novas terras para produo, tomando como base o
estado atual da tecnologia, e identificar os problemas
relacionados ao solo, desde sua compactao, eroso,
salinizao e desertificao. Em geral, essa ltima
informao no est disponvel de forma agregada e para
todo o pas, sendo necessrio o pesquisador usar fontes
secundrias, estudos parciais etc. Caso seja possvel,
sintetizar em cifras as propores de XXXterra utilizadas
afetadas por diferentes tipos de degradao do recurso.
c) Recursos hdricos
Reviso das principais informaes sobre a hidrologia do
pas, com o propsito de avaliar a capacidade potencial
dos diversos tipos de sistemas de produo, do ponto de
vista do uso da gua. evidente, por exemplo, que o
cultivo de bananas nas zonas semi-ridas no possvel
sem irrigao. As estatsticas sobre a pluviosidade
(mensais e por regio) so muito teis, assim como a
avaliao dos principais recursos hdricos internos. As
informaes sobre os recursos hdricos subterrneos
tambm devem ser reunidas, pois esses podem ser
relevantes e em geral continuam em grande parte
inexplorados.
d) Florestas e Matas
A avaliao desse recurso natural poderia ser feita na
seo agrcola geral, ou em separado, como parte da
avaliao do subsetor florestal. Deve incluir uma
indicao dos tipos de zonas florestais, possibilidades de
explorao sustentvel do potencial dos diversos tipos de
matas, problemas ambientais etc.
e) Recursos Pesqueiros Marinhos e de gua Doce
Identificao dos diversos tipos de recursos pesqueiros
disponveis, das tendncias de explorao e dos
problemas associados ao uso no sustentvel desses
recursos.
24.1.2 - Estrutura da produo

Essa parte da anlise deve apresentar a composio da
produo do setor (agrcola, pecuria, pesca e extrativismo), a
composio da produo (principais produtos) e as tendncias
recentes da mesma. preciso incluir a rea ocupada com cada
produto, o rendimento, o tamanho dos diferentes rebanhos de
animais, o volume das capturas por tipo de pesca e as
quantidades extradas no caso dos produtos florestais.
desejvel que se apresente a estrutura de produo
desagregada por subsetor e regio.
24.1.3 - Tecnologia e sistemas de produo

Objetiva-se reunir aqui informaes sobre os diferentes
sistemas de produo (combinao de culturas e tecnologias
utilizadas). Um sistema de produo inclui as prticas
agrcolas, como a carpa manual, o cultivo com trao animal ou
mecanizada, o sistema de rotao do solo, os insumos e as
tecnologias utilizadas (fertilizantes qumicos, irrigao etc.), as
relaes de trabalho e as formas de utilizao da mo-de-obra, e
assim por diante. Tendo disponibilidade de informao,
interessante analisar os custos de produo e a rentabilidade
dos diversos sistemas produtivos.
Tambm relevante ter uma viso da infra-estrutura
existente e dos problemas de armazenamento e de tratamento
da produo aps a colheita, destacando as eventuais perdas
fsicas decorrentes do manejo dessa produo.
necessrio destacar que a noo de tecnologia mais
estreita que a de sistema de produo. Sistema de produo
inclui a inter-relao existente entre o estabelecimento rural e
seu ambiente, entre os aspectos tecnolgicos, sociais e culturais.
Nesse sentido, o estabelecimento rural caracterizado como
uma unidade socioeconmica por envolver um conjunto de
relaes sociais, como, por exemplo, as que diferenciam os
produtores familiares dos patronais.
24.1.4 - Infra-estrutura
Procura-se avaliar nessa seo a disponibilidade e o
estado da infra-estrutura relevante para o desenvolvimento do
setor agrcola, como rodovias, sistemas de irrigao,
eletrificao e comunicao etc, pois o desempenho da
agricultura claramente afetado por essa infra-estrutura e suas
condies. importante avaliar as relaes entre infra-estrutura
e prestao de servios de apoio agricultura, j que a
eficincia desses tambm pode ser afetada pela qualidade da
infra-estrutura.
24.1.5 - Estrutura agrria

O foco da anlise deve ser a distribuio das unidades de
produo109 pela propriedade da terra e pelo seu tamanho
sejam essas unidades agrcolas, pecurias, pesqueiras etc. Essa
anlise deve ser feita por regio e, se possvel, para um perodo
histrico mais longo, sendo suficiente apresentar as
informaes para cada dcada ou qinqnio de maneira a
caracterizar a evoluo da distribuio (de um modo geral, a
evoluo da distribuio por tamanho e tambm da tecnologia
utilizada, dos rendimentos produtivos e da mo-de-obra
empregada so, em conjunto, bons indicadores do sentido geral
da evoluo do setor agrcola).
Deve-se explorar a diversidade das situaes tpicas da
agricultura, at mesmo a dualidade que ainda se faz presente
em muitos pases, onde grandes unidades de produo
modernas convivem com latifndios atrasados, assim como
com unidades de explorao familiar que utilizam tecnologias
109 Estabelecimentos, segundo o conceito do IBGE, e Imvel Rural, segundo o

conceito do Incra.

marcadamente diferentes. Essas questes tm implicaes para
as polticas e para o potencial produtivo do pas.
A distribuio das unidades produtivas por tamanho
til, sobretudo para avaliar a diversidade tecnolgica do setor
agrcola e a distribuio de renda. menos til para avaliar o
potencial produtivo, pois vrios estudos indicam que no
possvel associar de forma direta tamanho da propriedade com
volume da produo e ndices de produtividade.
24.1.6 - Oferta de produtos agrcolas e balano alimentar

A anlise deve focar a evoluo das fontes de
abastecimento alimentar interno e a utilizao/destino da
produo domstica (mercado interno, exportao, consumo,
indstria, sementes, estoques, perdas). particularmente
importante a anlise das fontes da oferta interna de calorias e
protenas, o chamado balano alimentar.
A oferta interna de produtos agrcolas inclui a soma da
produo corrente, dos estoques e das importaes. A
utilizao/destino inclui as exportaes, o consumo domstico
(final e produtivo), as reservas estratgicas e as perdas. A FAO
dispe de sries histricas dessas informaes da maioria dos
seus pases membros; dispe tambm de informaes sobre as
fontes do consumo interno de calorias e protenas, e sobre o
nvel de consumo aparente desses nutrientes, total e per capita, o
que facilita a anlise da situao nutricional e dos problemas
relacionados com a segurana alimentar.
24.1.7 - Recursos humanos

Alm dos recursos naturais e do capital, a capacidade
produtiva das pessoas, ou seja, o chamado capital humano,
um fator de produo ao qual vem sendo atribudo cada vez
mais importncia. Muitos estudos sobre a agricultura mostram
que a educao e a capacitao tcnica dos agricultores so
elementos relevantes para explicar as diferenas de
desempenho entre regies ou grupos de produtores. O papel
produtivo do capital humano cresce na medida em que a
aplicao de tecnologias sofisticadas torna mais complexo o
processo produtivo. Alm disso, a insero da agricultura em
circuitos comerciais e financeiros complexos, ao mesmo tempo
em que redefine os conhecimentos que o agricultor necessita ter
para ser bem sucedido, revaloriza seu papel e sua condio de
sujeito no contexto em que atua. A criao e a divulgao das
novas tecnologias agrcolas, assim como a gesto dos negcios
agropecurios, requer uma populao rural capacitada. Por isso
importante analisar o perfil da populao rural, seu nvel
educacional e sua experincia profissional.
reconhecido o fato de que a educao bsica pode
melhorar a eficcia dos sistemas de assistncia tcnica e
extenso rural, os quais, por sua vez, influem na produo
agrcola. Alm disso, a educao, junto com estratgias
adequadas de comunicao, pode melhorar a utilizao dos
recursos da sociedade, promover a adoo de dietas adequadas
e de estilos de vida saudveis. Evidentemente, a educao rural
um aspecto importante do desenvolvimento e merece ateno
de qualquer estudo setorial. A poltica pblica a principal
ferramenta para atuar na rea da educao rural e, por isso, os
eventuais problemas nesse campo devem ser destacados no
estudo. Em geral as informaes disponveis so pobres e a
anlise exige criatividade na utilizao dos dados gerais da
educao para a populao como um todo e no cruzamento
com informaes pontuais, muitas vezes extradas de estudos
de caso.
24.1.8 - Estrutura da renda e anlise da pobreza rural

Esse aspecto fundamental porque o objetivo de
qualquer poltica pblica melhorar o bem-estar da populao.
Na maior parte dos pases em desenvolvimento a pobreza rural
um problema grave, e alivi-la quase sempre (ou deveria
ser) uma prioridade. Para implementar programas de pobreza
rural XXXnecessrio informao sobre o nvel e a estrutura de
distribuio de rendas e sobre o consumo da populao rural.
As ferramentas mais teis para analisar a renda rural so
as pesquisas de oramentos familiares, que incluem,
geralmente, informaes especficas sobre o consumo de
alimentos e outros bens por famlia e as fontes de renda. Deve-
se observar que, ao contrrio do que afirma o senso comum, a

populao rural, especialmente a mais pobre, consome uma
grande quantidade de produtos bsicos que eles no produzem.
Outra constatao, essa quase universal, que os
estabelecimentos rurais tm diversas fontes de rendas. Ainda
que a renda agrcola preserve, de modo geral, sua importncia,
as rendas no-agrcolas podem tambm contribuir muito para a
renda total das famlias rurais. As fontes de rendas no-
agrcolas so: salrios e outras remuneraes de trabalho
assalariado na cidade ou no campo (dirias, por exemplo);
receitas provenientes de atividades empresariais ou de
pequenos negcios, como a transformao artesanal de
produtos oriundos da propriedade rural, ou de trabalho
autnomo; e as rendas derivadas de vrios tipos de
transferncias (previdncia, doaes, programas
governamentais etc.).
Tomando em conta o nvel e a estrutura das rendas e do
consumo da populao rural, especialmente a dos pobres,
necessrio analisar as possveis conseqncias das polticas
vigentes e das propostas sobre o bem-estar dessa populao. Se
os habitantes pobres das zonas rurais so compradores lquidos
de alimentos bsicos, por exemplo, polticas que reduzam os
preos dos alimentos tero efeito positivo, mas afetaro
negativamente os agricultores que vendem os alimentos,
especialmente se a reduo for lograda de forma artificial. Ou,
se a maior parte da renda dos pobres das zonas rurais
remunerao de trabalho assalariado, as polticas de fomento
mecanizao sero prejudiciais aos pobres, ainda que possam
beneficiar outros agricultores com as condies oferecidas para
mecanizarem sua produo. Um dos objetivos da anlise das
polticas ilustrar esse tipo de contradio e a conseqncia das
polticas, oferecendo informaes slidas para a tomada de
decises.
As principais fontes de informao sobre o nvel e a
estrutura das rendas rurais, so os censos agropecurios,
algumas pesquisas amostrais e os estudos de sistemas de
produo.
O papel das mulheres na economia e nas comunidades
rurais tem importncia especial, pois desempenham diferentes
papis na unidade de produo so mes, donas de casa,
produtoras, artess e comerciantes e possibilitam, por isso,
fontes de renda familiar igualmente diversas. Todavia, a
condio da mulher no desempenho desses diferentes papis
no , com freqncia, das mais favorecidas, pois essa atuao
mltipla resulta em uma jornada de trabalho mais longa, que
extrapola as horas de trabalho na atividade produtiva
propriamente dita. E quando no lhes so dadas as condies
econmicas e materiais para sua atuao como produtora, a
qualidade da nutrio e o cuidado que podem dar a seus filhos
tambm so afetados. Uma anlise que capte eventuais
diferenas de gnero no acesso terra e ao emprego, no nvel
de renda e consumo pode contribuir para melhorar o desenho
das polticas pblicas.
Outra importante questo que nos ltimos anos tem
recebido ateno crescente a relao entre pobreza e
desenvolvimento sustentvel. Muitos estudos tm evidenciado
que a pobreza pode obrigar as pessoas a explorar os recursos
naturais (solos, florestas etc.) muito acima da capacidade
desses. No so raros os casos em que matas protegidas so
derrubadas para obter lenha para cozinhar. Ainda que a relao
complexa e os laos de causa-efeito que existem entre a pobreza
e a deteriorao dos recursos naturais no sejam o principal
objeto de um estudo setorial como o aqui detalhado, o
problema no pode ser ignorado, devendo receber ateno dos
pesquisadores responsveis.
24.1.9 - Nutrio
Apesar da maior disponibilidade de alimentos e dos
melhoramentos observados nas condies sanitrias e nos
servios sociais da maioria dos pases em desenvolvimento, em
muitos a fome e a desnutrio continuam sendo problemas
muito graves. As conseqncias da desnutrio no bem-estar
dos seres humanos e no desenvolvimento socioeconmico so
variadas e de grande alcance. Nos bebs e nas crianas
pequenas, a desnutrio e o crescimento retardado esto
associados reduo da atividade fsica, baixa resistncia a
infeces, ao comprometimento do desenvolvimento intelectual
e da capacidade cognoscitiva e ao aumento das enfermidades e
da mortalidade. Nos adultos, a desnutrio pode provocar
sade precria e reduzir a produtividade e a renda, reforando
a desigualdade social existente e limitando o desenvolvimento
nacional.
Os fatores que afetam diretamente a nutrio e a sade
so a disponibilidade e o acesso aos alimentos, as condies
sanitrias e o atendimento mdico, mas a raiz fundamental da
desnutrio a pobreza. A desnutrio aguda e crnica e, mais
freqentemente, as deficincias nos micro nutrientes, afetam,
sobretudo as pessoas pobres e desamparadas que no tm
acesso a alimentos adequados, que vivem em ambientes
insalubres, sem gua potvel e com servios bsicos deficientes,
e que carecem de acesso a uma educao e informao
adequada (FAO e OMS, 1992).
O provimento de servios sanitrios eficazes contribui
para melhorar o bem-estar nutricional da populao e para
retardar a espiral desnutrio-infeco. As vacinaes
preventivas detm as enfermidades, os servios curativos
encurtam os perodos de enfermidade, e a terapia oral contra a
desidratao reduz a gravidade e as conseqncias das
enfermidades diarricas. A melhoria da infra-estrutura sanitria
e dos servios de sade contribui para melhorar o status
nutricional da populao, especialmente por meio de
programas especiais como o do aleitamento materno, o
desmame em condies adequadas e os cuidados com a
alimentao das crianas enfermas no prprio domiclio.
Atualmente, reconhece-se que a falta de cuidados sanitrios
primrios contribui para a desnutrio, sobretudo no caso das
crianas pequenas.
A discusso anterior indica o tipo de informao e
anlise que deve ser feita ao tratar o tema da nutrio. As
pesquisas nutricionais, as estatsticas sobre as enfermidades e as
diversas pesquisas sobre a disponibilidade de servios de sade
so algumas das muitas fontes possveis de informao a que se
pode recorrer. O XXX(confirmar se est certo) Quadro 48 lista
os problemas relacionados com a nutrio que podem ser
pertinentes analisar no contexto de um estudo setorial.

24.1.10 - Segurana alimentar
Do ponto de vista micro, a segurana alimentar refere-se
capacidade das famlias para assegurar uma dieta permanente
e adequada para que todos os membros possam ter uma vida
saudvel e ativa. Do ponto de vista macro, diz respeito
capacidade do pas de produzir alimentos suficientes para
atender s necessidades nutricionais da sua populao, de
manter reservas estratgicas de alimentos e de dispor de divisas
para import-los em situaes de emergncia. Ainda assim,
possvel que parte da populao viva em situao de
insegurana alimentar por no ter acesso dieta recomendada.
A insegurana alimentar crnica, sinnimo de
desnutrio igualmente crnica, est associada a uma situao
de inadequao alimentar permanente dos domiclios. A
insegurana alimentar transitria a incapacidade temporal de
assegurar alimentos suficientes para atender s necessidades da
famlia. A segurana alimentar somente existe quando todos os
domiclios tm acesso fsico e econmico aos alimentos, em
quantidade e qualidade adequadas para a reproduo da vida e
preservao da sade.
A insegurana alimentar e a desnutrio crnica tm
muitas facetas. A pobreza o indiscutvel denominador comum
de todas elas e, nesse sentido, todas as polticas que aliviem a
pobreza tambm ajudam a aliviar a insegurana alimentar e a
melhorar o status nutricional das populaes vulnerveis. O
crescimento econmico um dos mais importantes
condicionantes da situao nutricional. De um lado, determina
o nvel e a distribuio da renda, gera empregos para a
populao e facilita a proteo dos grupos vulnerveis; de outro
lado, porm, no assegura, por si s, segurana alimentar, posto
que a pobreza no decorre apenas da incapacidade do sistema
de criar riqueza, mas tambm, e especialmente (em muitos
pases), de como a riqueza distribuda.
A experincia sugere que a disponibilidade de alimentos
no suficiente para assegurar uma alimentao adequada no
nvel dos domiclios. Por isso, a anlise dos fatores responsveis
pelo acesso aos alimentos, em particular da distribuio da

renda, tem uma importncia fundamental para a questo da
segurana alimentar.
Como j foi comentada anteriormente, a produo
agropecuria est sujeita s incertezas associadas aos fatores da
natureza e aos riscos inerentes vinculados ao funcionamento do
mercado. Esses riscos so potencializados pela prpria natureza
da atividade agrcola, cuja produo menos flexvel, mais
concentrada em certas estaes, perecvel etc. Os mercados
agropecurios ficam sujeitos, ento, a flutuaes da oferta e dos
preos, com conseqncias sobre o nvel de renda dos
produtores. Nos pases desenvolvidos, os produtores podem
reduzir esses riscos por meio de operaes de seguros privados,
mercados futuros, programas de estabilizao da renda agrcola
etc. Nos pases em desenvolvimento, tais instituies no
existem ou, se existem, funcionam mal e no cobrem a maioria
dos produtores. Em conseqncia, a segurana alimentar dos
agricultores familiares depende de outros mtodos de reduo
de riscos, como a diversificao de seus produtos e fontes de
renda e a existncia de redes sociais informais ou no de
crdito e seguro.
Diante da vulnerabilidade e instabilidade das rendas, os
agricultores (especialmente os de menor porte) desenvolvem
uma averso ao risco e reagem s mudanas nos mtodos de
produo, ainda que provados e experimentados em outras
partes, preferindo assumir posturas mais conservadoras que
ofeream maior segurana aparente para sobreviver em
momentos de dificuldades.
Como na atividade agrcola o risco depende de fatores
climticos, deve ser considerado um fator estrutural. Mensurar
o grau de risco de uma famlia produtora no uma tarefa fcil,
j que implica uma anlise tanto das fontes de renda como do
risco inerente a cada uma delas. Embora exijam um intervalo de
tempo maior, existem vrios estudos e ndices indiretos que
ajudam a analisar a estrutura de rendas dos agricultores
familiares, os riscos econmicos dos principais sistemas
produtivos adotados e os problemas de segurana alimentar
que afetam a populao rural.

Quadro 48: XXXQuestes referentes poltica agrcola que
afetam a nutrio
1. Fatores que afetam a disponibilidade de alimentos
demanda do consumidor
produo nacional (cultivos, pecuria,
pesqueira)
armazenamento
preservao e elaborao
comrcio internacional
ajuda alimentar
comercializao
utilizao no alimentcia dos produtos
pesquisa agrcola
seu valor nutritivo (energias, protenas,

gorduras, vitaminas e minerais)
Obs.: A oferta alimentar variedade/diversidade
deve ser avaliada segundo:
estabilidade (estacional e ano a ano)
qualidade e segurana dos alimentos
2. Fatores que afetam o acesso aos alimentos nos lares
produo prpria
preservao e armazenamento
Obs.: O peso desses fatores compra de alimentos
varia segundo a situao disponibilidade e preos dos alimentos
socioeconmica dos emprego e rendas
grupos/lares, sua gastos no alimentcios e poupanas
localizao e a estao do conscincia e preferncias do consumidor
ano
controle dos recursos
assistncia pblica e privada (segurana
social)
3. Fatores que afetam a distribuio dos alimentos e a situao nutricional no

seio do lar
nvel dos recursos disposio dos

estabelecimentos
nveis gerais de educao, especialmente das
mulheres
fatores socioculturais relacionados, por
exemplo, com: o ritmo (particularmente das
mulheres) e as necessidades dietticas
individuais (idade, sexo, atividade fsica,
estado de sade)
Obs.: Existem vnculos com sade

problemas de outros setores: educao e capacitao
desenvolvimento econmico e comrcio
24.1.11 - Vantagens comparativas

A anlise das vantagens comparativas til para avaliar
a estrutura de produo e comrcio exterior agrcola do pas.
Considerando o curto e o mdio prazo, a estrutura de
vantagens comparativas determinada pela tecnologia
utilizada, custos internos de produo, custos do sistema e
estrutura internacional dos preos.
Um mtodo amplamente utilizado para avaliar as
vantagens comparativas dos produtos e dos setores individuais
de um pas o do Custo Interno do Recurso (CIR). O mtodo
avalia se, com os preos internacionais atuais e a tecnologia
nacional, mais barato utilizar os recursos internos para
produzir um bem em um pas ao invs de import-lo. O
principal problema que o analista enfrenta no caso do clculo
dos CIR dos produtos agrcolas a flutuao dos preos
mundiais de muitos produtos, o que poderia alterar a
hierarquizao relativa das vantagens comparativas desses.
Ainda que os analistas possam obter mdias de um
determinado perodo, as concluses baseadas nesse tipo de
clculo no devem ser consideradas definitivas, mas apenas
sugestes para anlise e reflexo.
24.2 - Instituies agrcolas

importante analisar as instituies pblicas e privadas
que mais influem nos resultados da agricultura. Essa anlise
pode abarcar: (i) direitos de propriedades agrcolas; (ii)
instituies rurais sociais e culturais; (iii) instituies
relacionadas ao mercado; (iv) instituies financeiras rurais; (v)
instituies relacionadas tecnologia; (vi) instituies do setor
administrativo e de regulao.
24.2.1 - Direitos de propriedades rurais

O sistema de posse e de propriedade da terra um fator
determinante do desempenho da produo do setor
agropecurio. A anlise desse sistema deve identificar as terras
exploradas e no exploradas sob os diferentes arranjos de posse
(por exemplo, propriedade privada, propriedade comunitria,
fazendas, meeiros etc.). interessante, alm disso, conhecer o
sistema legal que sustenta os diferentes sistemas de posse, que
governa a cesso de uso e/ou vendas de terras. O diagnstico
deve concentrar-se nos direitos de propriedade, no somente
porque esses afetam a estrutura de produo e o acesso ao
crdito das unidades agrcolas, mas tambm porque, e isso
ainda mais importante, influem sobre a sustentabilidade da
utilizao de recursos no-renovveis. Os direitos de
propriedade sobre a gua e as reservas florestais so
igualmente importantes e devem ser considerados.
24.2.2 - Instituies sociais rurais

Neste ponto espera-se uma reviso das diversas prticas
sociais, como as tradies relativas aos dotes e/ou herana,
pois essas prticas podem ter um efeito dinmico sobre a
fragmentao da terra. De modo similar, as relaes
interpessoais ou no seio das famlias e dos cls podem afetar a
segurana alimentar, a disponibilidade e utilizao da mo-de-
obra agrcola etc.
Nesse contexto as instituies de base, ou seja, as
organizaes locais ou as associaes agrupadas em torno dos
objetivos especficos de seus membros, tm uma importncia
particular. As cooperativas organizadas pelos agricultores, os
programas de co-participao da mo-de-obra, as organizaes
religiosas, os programas de ajuda mtua, as associaes de
crdito, as associaes de locatrios etc. tambm so essenciais.
A anlise deve levar em conta alguns aspectos dessas
organizaes. Primeiramente, a averiguao do modo como
funcionam, ou seja, verificar em que medida as cooperativas e
outras organizaes similares so realmente de base ou
funcionam apenas como agentes do governo. Em segundo
lugar, a observao cuidadosa dos objetivos e modos de
operao dessas organizaes, pois se podem influir
positivamente no alcance da poltica pblica e facilitar o
funcionamento dos mercados, tambm podem ser fontes de
rigidez e contribuir ineficincia da atribuio dos recursos.

24.2.3 - Instituies que tm relao com o mercado
Tais instituies incluem os sistemas de comercializao
dos insumos e da produo. preciso considerar que uma
mescla de instituies privadas e pblicas afeta os mercados na
maior parte dos pases. So possveis diferentes arranjos:
comerciantes privados operando junto a empresas paraestatais
de comercializao; firmas privadas vendendo fertilizantes,
coexistindo com cooperativas de produo e bancos agrcolas
estatais; comerciantes privados no controle da comercializao
de alguns cultivos alimentares e uma mescla de agentes
pblicos e privados no controle da comercializao de outros,
enquanto que uma paraestatal monopolista passa a controlar os
cultivos de exportao.
Em muitos pases em desenvolvimento, e tambm nos
que pertenciam ao bloco socialista, foram criadas empresas
estatais para cumprir funes de comercializao que
funcionaram como monopolistas e ou XXXmonopsonistas. Em
anos recentes, essas empresas foram privatizadas e a orientao
geral fortalecer as instituies do setor privado e os canais e
servios de comercializao privados. A experincia, em geral,
respalda tal tendncia, mas convm fazer duas advertncias. A
primeira que no existe nenhuma prova ou, se existe, no
suficiente, de que um monoplio privado seja prefervel a outro
similar estatal. Portanto, ao privatizar os monoplios pblicos
importante assegurar a concorrncia ou impor uma
regulamentao que controle o poder das empresas
privatizadas. A segunda trata do fato de que as empresas
estatais oferecem servios sociais e bens pblicos como
privados. As firmas privadas geralmente no oferecem esses
bens pblicos, e por isso necessrio considerar a permanncia
desses servios e oferecer fontes alternativas como parte do
processo de privatizao e de reestruturao da economia.
24.2.4 - Instituies financeiras rurais

Este um aspecto crucial do sistema agrcola a ser
analisado. O procedimento normal nesse tipo de anlise o
exame dos tipos formais de instituies financeiras, como os
bancos rurais, as cooperativas rurais de financiamento e

diversos outros programas de crdito formal privados e
pblicos. Nos pases em desenvolvimento, contudo, uma
grande proporo do crdito rural est organizada em
instituies informais. conhecido, por exemplo, o papel
importante dos prestamistas rurais da sia meridional no
crdito rural. As associaes de poupana e crdito rotativo
(AACR), de um modo similar, so muito populares em diversas
partes da frica Subsahariana.
A anlise das instituies financeiras formais atuantes no
meio rural deve abarcar as funes de emprstimo e crdito e a
mobilizao das poupanas. A experincia mostra que a
associao dessas duas funes essencial para o xito dos
programas de crdito. A mobilizao dos depsitos locais de
poupanas vital tanto para aportar fundos para os
emprstimos como para fomentar a participao da
comunidade nas instituies financeiras locais. Devem ser
analisados os fluxos de crdito, os termos dos emprstimos, os
tipos de beneficirios, as taxas de vencimento das carteiras
bancrias, a solvncia e os resultados gerais obtidos pelas
instituies formais de intermediao financeira. Entre as
questes importantes nesse contexto figuram saber se as taxas
reais de juros so positivas ou negativas, se so exigidas
reservas excessivamente grandes, se existem grandes diferenas
entre as taxas de depsito e as de emprstimos, se existe
intromisso poltica na concesso de crditos por parte dos
bancos e a competncia entre as instituies formais de crdito.
No se pode perder de vista a importncia dos
programas informais de crdito na busca da superao da
pobreza, pois so fontes de financiamento para a maior parte
dos pequenos produtores rurais. A anlise das instituies
financeiras informais , todavia, muito mais difcil porque
normalmente no existem pesquisas adequadas. Apesar disso,
o diagnstico setorial deve fazer um esforo para identificar
instituies alternativas de intermediao financeira locais com
o propsito de obter, pelo menos, uma idia aproximada de sua
amplitude e importncia para as famlias rurais.

24.2.5 - Instituies tecnolgicas
Este ponto envolve normalmente a descrio das
instituies de pesquisa mais importantes e a anlise de seus
resultados no que se refere ao desenvolvimento tecnolgico
e/ou s transferncias de tecnologia. Para a transformao
tecnolgica da agricultura importante conhecer, por exemplo,
os resultados dos diversos centros nacionais de pesquisa
agrcola que, na maior parte dos pases, so estatais e esto
vinculados ao Ministrio da Agricultura. Essas instituies de
pesquisa so complementadas, geralmente, por servios de
extenso rural, que difundem as novas tecnologias. Para avaliar
se as novas tecnologias podem ser divulgadas de forma
adequada aos agricultores interessados muito importante
analisar o grau em que esses servios de extenso chegam aos
usurios, assim como a sua estrutura.
A anlise deve avaliar os seguintes pontos: se os recursos
financeiros, fsicos e humanos comprometidos so suficientes
ou no; se os programas so coerentes com as necessidades do
setor e com um adequado equilbrio entre os produtos, regies
e grupos de agricultores (por exemplo, agricultura de
subsistncia versus a comercial, ou homens versus mulheres);
qual o grau de integrao entre a pesquisa e a divulgao, a
participao dos camponeses em ambos, e as relaes dos
sistemas nacionais com os regionais e internacionais. A
assessoria da FAO para a elaborao e aplicao das polticas
pblicas recomenda freqentemente a criao de um organismo
de alto nvel para orientar a poltica de pesquisa no contexto
dos planos e estratgias de desenvolvimento agrcola ou
nacional. Esse tipo de organismo mais eficaz no somente
quando orienta, mas tambm quando dirige a atribuio dos
recursos humanos e financeiros.
24.2.6 - Instituies administrativas e reguladoras

So as instituies mais importantes na perspectiva da
aplicao das polticas e da gesto dos projetos de investimento
no setor agrcola. Alm da estrutura e da organizao do
Ministrio da Agricultura e dos outros ministrios relacionados
com o setor (por exemplo, os ministrios para a tecnologia que

em alguns pases administram as instituies para a pesquisa
agrcola), absolutamente necessrio avaliar a organizao dos
servios de apoio, de divulgao e das diferentes instituies
que administram o risco da atividade, assim como outras
autoridades regionais encarregadas de problemas setoriais
especficos.

Lio 25
25 Agricultura e desenvolvimento sustentvel

O XXXconjunto de lies a seguir tem como objetivo
tratar das questes que relacionam agricultura, meio ambiente e
desenvolvimento econmico-social. Inicia-se com uma
discusso sobre desenvolvimento sustentvel, sustentabilidade
na agricultura e tecnologias agrcolas sustentveis. As relaes
entre o meio ambiente e a dinmica das inovaes na
agricultura so revistas. A adoo de tecnologias agrcolas
sustentveis aqui tratada com uma nfase raramente
encontrada na maioria dos textos sobre agricultura sustentvel.
Apresenta-se uma reviso dos principais determinantes e
barreiras para a adoo dessas tecnologias e prticas agrcolas,
esperando que isso contribua para reduzir esta deficincia da
literatura. Apresenta-se ainda uma breve reviso dos principais
instrumentos de poltica agrcola e ambiental que podem ser
usados para alcanar sustentabilidade na agricultura. O texto
contm tambm uma reviso dos principais impactos
ambientais da agricultura no Brasil. Examina-se as aes
conduzidas por organizaes governamentais e no
governamentais com objetivo de minimizar os efeitos negativos
da agricultura e alcanar desenvolvimento sustentvel. Ao final
dessas lies, o leitor ser capaz de: identificar os principais
impactos da agricultura sobre o meio ambiente; compreender o
conceito de desenvolvimento sustentvel e desenvolvimento
agrcola sustentvel; conhecer o que a literatura define como
prticas e tcnicas agrcolas sustentveis; identificar os
determinantes da adoo de prticas e tcnicas agrcolas
sustentveis, bem como as possveis barreiras sua difuso
mais ampla entre os produtores rurais; e conhecer os principais
instrumentos de poltica, os esforos governamentais e no
governamentais, que visam reduzir os impactos negativos da
agricultura sobre o meio ambiente.

25.1 - XXX(no temos esse item no trabalho) Introduo
Os efeitos da agricultura sobre o meio ambiente
tornaram-se objeto de grande discusso e preocupao. Em
muitos pases, apesar da introduo de tecnologias mecnicas e
qumicas terem permitido ampliar a produo, esta conquista
tem sido manchada por srios efeitos colaterais. Problemas tais
como perda de terras cultivveis, reduo na quantidade e
qualidade da gua, desmatamento, desertificao e perda de
recursos genticos, esto obrigando governos a reverem
polticas que durante muitos anos promoveram a agricultura
por meio de fortes incentivos. Em alguns pases em
desenvolvimento, o impacto social e econmico do modelo de
crescimento da agricultura tem sido desastroso. Apesar da
renda no campo ter crescido a taxas positivas, a pobreza tem
sido exacerbada pela crescente desigualdade na distribuio de
terra e da prpria renda. A Revoluo Verde no Brasil um
exemplo desses desequilbrios. A poltica de crdito rural
subsidiado, largamente utilizada, induziu a adoo de um
padro tecnolgico que veio acompanhado de degradao
ambiental e ruptura social.
Contra este tipo de cenrio emergiu o conceito de
desenvolvimento sustentvel, no qual sustentabilidade implica
em obter, simultaneamente, melhores condies de vida para a
populao e conservao do meio ambiente. As discusses em
torno do conceito envolvem um conjunto de questes, tais
como crescimento econmico, explorao dos recursos naturais,
conservao, qualidade de vida, pobreza e distribuio de
renda.
A tecnologia agrcola tem um importante papel a
desempenhar na transformao de sistemas produtivos em
direo a uma maior sustentabilidade. Tecnologias limpas,
classificadas na literatura como sustentveis, podem
simultaneamente proporcionar conservao ambiental e
sistemas econmicos mais justos. Contudo, sua adoo depende
de um conjunto de variveis que, muitas vezes, esto
completamente fora do controle dos produtores rurais. Existem
motivaes econmicas e no econmicas para adoo destas
prticas e tcnicas, bem como fortes barreiras, muitas
institucionais, que impedem uma difuso mais ampla. Apesar
de grandes avanos, os esforos governamentais e no-
governamentais ainda so tmidos no sentido de proporcionar
uma soluo de longo prazo para os problemas ambientais e
sociais causados pelas atividades agrcolas, especialmente no
Brasil. Nas XXXprximas sees procuraremos tratar destas
questes com objetivo de proporcionar ao leitor a base terica e
de informaes necessrias para introduzi-lo na discusso
desses temas.
25.2 - XXX(concorda com esse ttulo?) O que

desenvolvimento sustentvel?
A noo de desenvolvimento econmico tem mudado
nas ltimas duas dcadas em direo a uma viso mais
consensual de que conservao ambiental e melhores padres
de vida devem ser perseguidos simultaneamente. Existem
diversas vises tericas tentando estabelecer relaes entre
crescimento econmico, explorao dos recursos naturais, a
herana das futuras geraes, qualidade de vida, distribuio
de renda e pobreza. Entretanto, muitos destes temas continuam
ainda sendo negligenciados, ou insuficientemente
considerados.
Esta seo tem como objetivo resgatar a discusso em
torno de vrias questes relacionadas com o conceito de
desenvolvimento sustentvel. No se trata de uma tentativa de
elaborar novos conceitos ou definies, extremamente
abundantes nesta rea (Pearce et al., 1994). Contudo, a reviso
de alguns temas pode ser de grande utilidade para profissionais
que trabalham com desenvolvimento rural, gesto agrcola e
agroindustrial.
25.3 - O conceito e a medida de desenvolvimento

econmico
No incio dos anos 60, Okun e Richardson definiram
desenvolvimento econmico como uma melhora sustentvel,
secular no bem-estar material, que ns poderamos considerar estar
refletida no aumento do fluxo de bens e servios (Okun &
Richardson, 1965). Trata-se de uma definio que est
fortemente determinada pelo plano material do
desenvolvimento, apesar dos prprios autores considerarem
tambm outros aspectos do termo. Reconhece-se que bem-estar
material e bem-estar social, num sentido mais amplo, podem
no caminhar necessariamente a mesma direo. Progresso
(crescimento) econmico pode no resultar em
desenvolvimento em sentido mais amplo do termo. Existe um
longo caminho a ser percorrido entre progresso material e
melhoria no bem-estar social. A elevao nos padres de vida,
no sentido social e econmico, nem sempre coincide com o
progresso econmico. Este progresso pode mesmo ocorrer s
custas da deteriorao de outros aspectos, altamente
valorizados pela sociedade, como segurana pblica ou belezas
naturais.
A impreciso do conceito de desenvolvimento
econmico termina por gerar dificuldades para sua medio.
Um candidato natural o Produto Nacional Bruto (PNB).
Contudo, muitos autores j apontaram diversos problemas para
o seu uso com finalidade de medir desenvolvimento
econmico. O principal deles o fato de o PNB ser uma medida
agregada, que no revela a disponibilidade de recursos
disponveis para cada indivduo ou famlia. Neste caso, a renda
per capita seria prefervel, mas esta tambm apresenta
problemas: uma mdia que no considera a distribuio da
renda, essencial para avaliar o bem-estar social.110
Um outro problema na medio de desenvolvimento
econmico refere-se exausto de recursos naturais e no
renovveis. Muitos podem argumentar que o esgotamento de
tais recursos no relevante para medir o bem-estar presente
da populao. Entretanto, se a populao presente valoriza a
110 Os problemas e crticas na medio de desenvolvimento econmico levaram o

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento a criar e divulgar dois
indicadores para medir o Desenvolvimento Humano: o ndice de Condies de
Vida (ICV) e o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). O IDH utiliza quatro
indicadores bsicos agregados em trs dimenses: longevidade, educao e
renda. O ICV uma extenso do IDH; baseia-se em metodologia similar, mas
incorpora um conjunto maior de dimenses e de indicadores de desempenho
socioeconmico. Resulta da combinao de vinte indicadores bsicos agregados
em cinco dimenses: renda, educao, infncia, habitao e longevidade.

conservao dos recursos, pensando nas geraes futuras, a
exausto dos recursos naturais deveria ser considerada como
um fator negativo na avaliao do bem-estar e na performance
da economia. Para alguns autores, a necessidade de estabelecer
valores para os servios prestados pelo meio ambiente tornou-
se uma questo central (Pearce et al., 1994). Muitos destes
servios, como a proteo oferecida pela camada de oznio ou a
gua livremente disponvel para irrigao em vrios pases,
apresentam um preo de mercado zero. Tais servios no so
comprados e vendidos no mercado. A teoria da oferta e da
demanda nos diz que quando um bem ou servio apresenta
preo zero, a quantidade demandada ser maior do que aquela
que se observaria se o preo fosse positivo. O perigo, no caso
dos recursos ambientais, que a ausncia de um preo positivo
pode levar a uma demanda que ultrapasse a capacidade de
oferta do meio ambiente; levando a um esgotamento mais
rpido dos estoques. Neste sentido, tornou-se fundamental
estabelecer valores monetrios, seja para descontar do Produto
Nacional a perda destes estoques (florestas, guas limpas, ar
puro) seja para cobrar de seus usurios (polluter pay) um
pagamento que induza a uma melhor alocao dos recursos.
25.4 - Limites do crescimento

Na dcada de 60, um grupo de pesquisadores, conhecido
como Clube de Roma, procurou modelar os principais
problemas de longo prazo do planeta, resultando na publicao
de um livro, chamado Limits of Growth (Limites do
Crescimento) (Meadows et al., 1972). Foram investigadas cinco
principais tendncias globais: acelerao da industrializao,
rpido crescimento populacional, desnutrio, exausto de
recursos no renovveis e deteriorao do meio ambiente.
Ficou claro que a tendncia de crescimento exponencial das
atividades humanas resultaria em um caminho autodestrutivo
to logo se alcanasse o limite da capacidade de sustentao do
planeta. A populao, por exemplo, no poderia crescer
indefinidamente, porque o crescimento, alm de certo estgio,
seria coibido pelo meio ambiente.
A viso otimista de que sempre ser possvel aplicar
tecnologia para aliviar as presses sobre o meio ambiente
desafiada em Limites do Crescimento. Apesar do
desenvolvimento tecnolgico ser considerado vital para o
futuro da humanidade, o uso de tecnologias para resolver
problemas, tais como exausto de recursos, poluio e
segurana alimentar, no equaciona adequadamente a questo
fundamental, que o crescimento exponencial em um sistema
considerado finito. O progresso tecnolgico pode atrasar o
colapso do sistema, mas no capaz, por si s, de restringir o
crescimento seja da populao seja do estoque de capital. Alm
disso, mudanas tecnolgicas podem trazer indesejveis efeitos
sociais. A Revoluo Verde, por exemplo, alcanou resultados
expressivos em termos de aumento da produo alimentos;
entretanto, em muitos lugares onde ela ocorreu, agravaram-se
problemas relacionados com distribuio de renda, migrao
para reas urbanas, desemprego agrcola e desnutrio.
A concluso do Clube de Roma era a de que deveriam
ser estabelecidas restries ao crescimento. Um equilbrio com
populao e estoque de capital constante deveria ser alcanado.
Nesse sistema estvel, os nveis de populao e capital
deveriam ser estabelecidos de acordo com os valores da
sociedade, permitindo que revises e ajustamentos,
determinados pelo progresso tecnolgico, fossem realizados.
Tecnologia considerada importante no sentido de que pode
contribuir para evitar escassez de recursos no renovveis,
reduzir poluio e transformar as atividades agrcolas e
industriais em sistemas que contemplem a conservao. Alm
disso, a sociedade deveria orientar suas preferncias para
servios, como educao e sade, e reduzir a importncia dos
bens materiais. Para aliviar problemas relacionados com
distribuio desigual de XXXrenda, capitais deveriam ser
redirecionados para agricultura com objetivo de garantir para
cada indivduo, no mnimo, o nvel de subsistncia. Os recursos
continuariam a ser gradualmente exauridos, mas a uma
velocidade baixa o suficiente para que tecnologia e indstria se
ajustassem.

25.5 - O conceito de desenvolvimento sustentvel da
comisso mundial para o meio ambiente e
desenvolvimento
Existe um nmero muito grande de definies
alternativas para o termo desenvolvimento sustentvel.111 A
grande maioria dessas definies considera que o crescimento
econmico deve ocorrer em harmonia com o meio ambiente; e
quase todas demonstram preocupaes, no curto e longo prazo,
com o crescimento populacional e econmico, e com o bem-
estar da atual e futura gerao.
Em 1982, as Naes Unidas criaram a Comisso Mundial
para o Meio Ambiente e Desenvolvimento. O trabalho da
Comisso resultou no conhecido Relatrio Bruntland de 1987, o
qual expressou o mais conhecido e disseminado conceito de
desenvolvimento sustentvel. O processo histrico que
antecedeu o Relatrio Bruntland remonta a Conferncia sobre
Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972.
Essa Conferncia teve como motivao inicial a preocupao
com o meio ambiente por parte dos pases desenvolvidos. Os
pases em desenvolvimento estiveram representados no evento
e marcaram sua participao ao tentarem de mudar a nfase
para outras questes do desenvolvimento. Para esses pases, a
reduo da pobreza era mais importante do que melhoria ou
preservao do meio ambiente, uma luxuria pretendida pelos
pases desenvolvidos que eles no poderiam arcar. Esse conflito
de interesses durante a Conferncia resultou no
reconhecimento geral de que havia forte interao entre meio
ambiente e desenvolvimento.
Aps a Conferncia de 1972, foram realizados vrios
acordos e convenes internacionais envolvendo o meio
ambiente do planeta.112 Os problemas ambientais, entretanto,
111 XXXO Anexo de Pearce et al. (1994) identifica pelo menos 24.
112 Law of the Sea, London Dumping Convention, Basel Convention, Vienna Convention
on the Protection of the Ozone Layer (e o seu Protocolo de Montreal), programas
regionais sobre os mares e acordos regionais sobre poluio do ar. Ver Grubb et
al. (1993)

continuaram a crescer como conseqncia dos padres de
desenvolvimento adotados. No incio dos anos 80, o progresso
alcanado desde Estocolmo no era auspicioso, levando as
Naes Unidas a criarem uma Comisso, a qual iria cunhar o
termo desenvolvimento sustentvel:
Desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que permite

satisfazer as necessidades presentes sem comprometer a
capacidade das geraes futuras de satisfazer suas prprias
necessidades (WCED, 1987).
Compreende dois outros conceitos chave:
conceito de necessidades, em particular as

necessidades essenciais dos pobres do planeta, para
os quais deve-se dar suprema prioridade; e
a idia de limites impostos pelos estado da tecnologia
e organizao social sobre a capacidade do meio
ambiente de satisfazer as necessidades presentes e
futuras (WCED, 1987).
O conceito procura equilibrar os dois lados do

problema. Para alcanar desenvolvimento sustentvel, os pases
desenvolvidos deveriam priorizar polticas que considerassem,
por exemplo, o uso eficiente de energia, conservao,
recuperao de reas degradadas, enquanto pases em
desenvolvimento deveriam perseguir maior equidade, justia,
respeito s leis, redistribuio e criao de riqueza (Sandbrook,
1992).
Durante os anos 70 e 80, vrias questes, tais como a
crise do petrleo, o buraco na camada de oznio, a extino de
espcies e o aumento da preocupao do pblico com o meio
ambiente, mostraram que problemas relacionados com a
exausto de recursos naturais e no renovveis no deveriam
ser marginalizados nos estudos sobre desenvolvimento. No
conceito de desenvolvimento sustentvel, estabelecido no
Relatrio Brundtland, a idia de que os recursos naturais so
limitados ocupa uma posio central. O conceito tambm
incorpora o problema da distribuio de renda no apenas

recuperando a noo de justia entre indivduos da mesma
gerao, mas tambm a idia de igualdade entre geraes.
Neste sentido, conservao ambiental transformou-se em uma
questo de distribuio do bem-estar no tempo.
25.6 - Meio ambiente e crescimento econmico: trade-off

ou relaes complementares
Crescimento econmico, no sentido material, um
elemento chave na discusso sobre desenvolvimento. Mesmo
antes de a questo ambiental alcanar os fruns econmicos,
alguns economistas sabiam que existia um longo caminho a ser
percorrido entre progresso material e melhorias no bem-estar
social. Aps a publicao de Limits to Growth, a viso de que o
crescimento econmico sempre conduz a melhoria no bem estar
social passou a ser firmemente contestada. Sugeriu-se que
haveria tradeoff entre crescimento econmico medido pela
renda real per capita e qualidade ambiental. Ou seja, a
continuidade do crescimento econmico somente seria possvel
com reduo do estoque de capital ambiental do planeta. Esta
seria uma mudana radical da viso at ento prevalecente. A
idia de crescimento econmico zero como uma condio
necessria para a manuteno da qualidade ambiental no seria
facilmente aceitvel, particularmente nos pases em
desenvolvimento. Na Conferncia das Naes Unidas Sobre o
Meio Ambiente, em 1972, estes pases deixaram clara sua
posio de que crescimento econmico seria condio
necessria para reduo da pobreza. Considerando a
necessidade de conciliar as duas vises, o conceito de
desenvolvimento sustentvel elaborado no Relatrio
Brundtland, em 1987, admitiu que, em reas onde as
necessidades essenciais ainda no haviam sido atendidas,
crescimento econmico e melhoria na qualidade do meio
ambiente seriam complementares.
A pobreza reduz a capacidade dos povos de utilizar os

recursos de forma sustentvel; intensifica a presso sobre o
meio ambiente... A condio necessria, mas no suficiente,
para eliminar a pobreza absoluta encontra-se na rpida
elevao nas rendas per capita no Terceiro Mundo...

Crescimento deve ser revivido nos pases em desenvolvimento
porque ali onde as relaes entre crescimento econmico,
reduo da pobreza, e condies ambientais ocorrem mais
diretamente (WCED, 1987).
A Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe
(CEPAL), assumiu esta viso:
Os pobres vivem em reas onde os recursos naturais so

escassos e meio ambiente deteriorou-se fortemente... essa
deteriorao resultado do deslocamento de suas atividades
para reas onde o capital natural no altamente valorizado
(tendo o mnimo rendimento disponvel e obtenvel) ou onde
outras formas de capital simplesmente no existem. Este
deslocamento conduz a um crculo vicioso de pobreza (destruir
e sobreviver). Quanto mais baixas forem as rendas, mais as
escolhas de consumo orientar-se-o por uma viso de curto
prazo devido s necessidades imediatas ... a pobreza no ser
erradicada a no ser que sejam dadas aos pobres melhores
condies de acumular capital (ECLAD, 1991).
Dentro dessa perspectiva conciliatria, poder-se-ia
afirmar que, nos estgios iniciais do processo de
desenvolvimento econmico, melhoria nos padres de vida e
crescimento do estoque de capital ambiental seriam
complementares (Pearce & Turner, 1990). Entretanto, a partir de
determinado limite (ou nvel de bem-estar, possivelmente j
alcanado pelos pases desenvolvidos), a continuidade na
melhoria do padro de vida (obtida atravs do crescimento
econmico) somente seria possvel com redues no estoque de
capital ambiental. Ou seja, a partir deste limite, ou nvel de
bem-estar, haveria um trade-off entre crescimento econmico e
capital ambiental. No obstante, este limite poderia ser
estendido pelo progresso tecnolgico.
25.7 - Desenvolvimento agrcola sustentvel

XXXNesta seo so tratados alguns conceitos e
discusses tericas presentes no debate sobre agricultura
sustentvel. Inicia-se com apresentao de duas verses
tericas, no necessariamente conflitantes, sobre
sustentabilidade na agricultura. Esta pequena reviso fornece
elementos para o entendimento de uma discusso mais ampla e
polmica, que a determinao da sustentabilidade de
tecnologias e prticas agrcolas. Diferentes definies para o
termo tecnologias agrcolas sustentveis so apresentadas.
25.8 - A Teoria da coevoluo

A teoria coevolucionria estabelece uma relao estreita
entre ecologia e economia (Norgaard, 1984). Coevoluo em
biologia refere-se a um processo evolucionrio baseado em
reaes recprocas de duas espcies em interao. O conceito
pode ser estendido para incorporar qualquer processo
interativo (feedback) existente entre dois sistemas. Assim, o
desenvolvimento agrcola pode ser visto como um processo de
coevoluo existente entre um XXXsociossistema e um
ecossistema que, fortuita ou premeditadamente, beneficia os
homens. Quando o efeito dessa coevoluo positivo tem-se
desenvolvimento coevolucionrio. A Revoluo Verde na
Europa Ocidental e na Amrica do Norte um exemplo de
coevoluo que no pode ser visto como um desenvolvimento
coevolucionrio. Partiu-se de um sistema de produo agrcola
baseado na pequena propriedade, intensivo em trabalho e
prximo da subsistncia, para um sistema baseado na produo
comercial, na monocultura de grande escala, mecanizado e
intensivo em energia. Sua estabilidade financeira e ecolgica
foi garantida pelo uso de agroqumicos e criao de instituies
(em geral governamentais) voltadas para reduo do risco
econmico. Ou seja, avanos tecnolgicos e arranjos
institucionais criaram condies para tornar a monocultura
uma opo atrativa para os produtores agrcolas. Contudo,
como em qualquer sistema coevolucionrio, o ecossistema
reagiu criando resistncia aos pesticidas. O problema foi
enfrentado pelo desenvolvimento de novos pesticidas. Como o
nvel de contaminao aumentou, agncias reguladoras foram
criadas, expandindo ainda mais o conjunto de instituies que
mantm exeqvel o sistema. Nesse processo, uma grande
quantidade de energia e capital humano foi empregada, com
enormes custos e nenhuma mudana benfica. Essa interao
dinmica entre as respostas do ecossistema e as respostas do

XXXsociossistema ofereceria uma perspectiva de coevoluo
catastrfica no longo prazo.
O desenvolvimento agrcola coevolucionrio pode ser
visto como um processo seqencial, no qual um excedente de
energia e capital humano, alm do necessrio para manter o
ecossistema e o XXXsociossistema em seus estados presentes,
direcionado para estabelecer uma nova interao entre estes
sistemas. Tem-se desenvolvimento coevolucionrio se esta nova
interao favorvel ao homem e um novo excedente pode ser
direcionado para ampliar as transformaes favorveis
(Norgaard, 1984). A coevoluo da agricultura ocidental
reduziu o estoque de recursos naturais de tal forma que no
houve desenvolvimento coevolucionrio. Os recursos no
foram usados para mudar a interao dos sistemas (social e
ecolgico) em direo a uma maior sustentabilidade no longo
prazo. Pouco se investiu, por exemplo, no desenvolvimento de
plantas fixadoras de nitrognio, preferindo-se usar fontes no
renovveis de recursos. Pode ser equivocado esperar que o
estoque de recursos no renovveis aproxime-se da completa
exausto para se tomar uma atitude nessa direo. Esse um
caminho que se deve evitar sob pena de limitar as chances de
uma coevoluo benfica no futuro (Young & Burton, 1992).
25.9 - Sustentabilidade agrcola e resilincia

A idia de resilincia tem sido usada para definir
sustentabilidade em agrossistemas (Conway, 1987; Conway &
Barbier, 1990). A sustentabilidade de um agrossistema
determinada pela sua habilidade em manter produtividade
quando submetido a foras perturbadoras. Dois tipos de foras
podem afetar um sistema: stress e choque. O efeito de um stress
pequeno no curto prazo, mas sua ao cumulativa pode ser
grande no longo prazo. Eroso, salinizao e preos declinantes
dos produtos so exemplos de stress. O choque uma mudana
imprevisvel, mas transitria; por exemplo, uma nova peste,
seca, inundao, ou forte elevao nos preos dos insumos em
razo da, digamos, crise no abastecimento de petrleo.
O desenvolvimento agrcola pode ser julgado a partir de
quatro critrios: sutentabilidade (como definida acima),
produtividade, estabilidade e equidade. Produtividade
definida como a produo de algum produto por unidade de
insumo, enquanto estabilidade a constncia desta
produtividade diante de pequenos distrbios, tal como uma
alterao climtica. Equidade refere-se justa distribuio da
produtividade entre os indivduos envolvidos no sistema
agrcola. Existem complexos tradeoffs entre estes critrios. Por
exemplo, o uso excessivo de qumicos e maquinaria podem
aumentar a produtividade, mas comprometer a
sustentabilidade. Assim, funo da pesquisa agrcola
desenvolver sistemas que mantenham ou aumentem a
produtividade sem comprometer a sustentabilidade. Da mesma
forma, particularmente importante identificar novos sistemas
de produo nos quais equidade e sustentabilidade possam ser
ampliadas sem comprometer a produtividade. Os pacotes
tecnolgicos da Revoluo Verde reconhecidamente elevaram
produtividade, mas foram acompanhados por reduo na
equidade em muitos pases.
25.10 - Tecnologias agrcolas sustentveis

O debate sobre como alcanar sustentabilidade na
agricultura problematizado por disputas e discordncias no
que diz respeito a quais elementos da produo so aceitveis e
quais no so. Existe um grande nmero de tecnologias
agrcolas que so classificadas na literatura como sustentveis,
apesar da sustentabilidade das propriedades onde elas so
empregadas poder ser questionada pelos defensores de uma ou
outra linha de pensamento. Por exemplo, o uso de esterco de
animais em substituio aos fertilizantes qumicos tem sido
propalado como sustentvel, mas seu uso excessivo pode levar
contaminao do lenol fretico, como j ocorreu em vrios
pases. O nvel sustentvel de aplicao desses materiais algo
que deve ser investigado. A agricultura orgnica amplamente
chamada de sustentvel, mas pode no ser sustentvel a prtica
de monocultura orgnica. Conforme ressaltou Ikerd:
Alguns afirmam que sustentabilidade deve ser alcanada

atravs de uma sintonia fina dos sistemas de produo
convencionais. Estas pessoas no acreditam que sistemas de

baixo uso de insumos ou sistemas orgnicos sero capazes de
alimentar a crescente populao do mundo. Outros
argumentam que sustentabilidade necessitar de um modelo ou
paradigma de produo diferente, o qual dependa menos de
insumo comercial e mais dos recursos gerenciais da
propriedade. Estas pessoas vm o modelo industrial de
agricultura, dependente de insumos, como sendo
fundamentalmente incompatvel com a manuteno de um
ambiente social e ecologicamente saudvel. Defensores da
agricultura orgnica acreditam que sustentabilidade requerer
a total eliminao de insumos qumicos manufaturados.
Outros propem ainda diferentes modelos de produo como
um meio para alcanar sustentabilidade agrcola no longo
prazo (Ikerd, 1993).
Pode-se classificar como sustentveis, as tecnologias que
simultaneamente proporcionam conservao ambiental e
sistemas scio-econmicos mais justos. Existem vrios termos
nesse campo. Alguns se referem a prticas especficas ou
sistemas (por exemplo, agricultura orgnica, plantio direto,
manejo integrado de pragas, compostagem, adubao verde,
rotao de culturas, controle biolgico, pesticidas naturais,
policultura, etc.), enquanto outros tm um significado mais
amplo (e.g. agricultura alternativa, agricultura ecolgica,
agricultura sustentvel de baixo uso de insumos externos etc.).
Dada enorme variedade de contextos sociais,
econmicos e ambientais que caracterizam os pases e mesmo
regies dentro de um mesmo pas, a OECD ressaltou as
dificuldades de se impor uma definio rgida para agricultura
sustentvel (OECD, 1994). No entanto, considerou ser possvel
obter o consenso de que formas sustentveis de agricultura so
caracterizadas pela adoo de prticas e tecnologias que:
usam tcnicas integradas de manejo, as quais

mantm a integridade ecolgica dentro e fora da
propriedade;
so necessariamente flexveis e adaptadas para locais
especficos;

preservam a biodiversidade, os atrativos da paisagem
natural e outros bens pblicos no avaliados pelos
mercados existentes;
so lucrativas para os produtores no longo prazo;
e so economicamente eficientes sob o ponto de vista
social (OECD, 1994).
O termo Agricultura Alternativa possui grande
generalidade. Foi utilizado pela primeira vez em um relatrio
sobre modelos no convencionais de agricultura, elaborado em
1977 pelo Ministrio da Agricultura e da Pesca da Holanda. O
Conselho Nacional de Pesquisa, dos EUA, apresenta uma
definio abrangente:
Em contraste com a agricultura convencional... sistemas

alternativos mais deliberadamente integram e tiram vantagem
das interaes benficas que ocorrem na natureza. Sistemas
alternativos enfatizam gesto; relaes biolgicas, tais como as
que ocorrem entre praga e predador; e processos naturais, tais
como fixao de nitrognio, ao invs de mtodos quimicamente
intensivos. O objetivo sustentar e melhorar, ao invs de
reduzir e simplificar, as interaes biolgicas das quais a
agricultura dependente, reduzindo assim os efeitos externos
prejudiciais das prticas de produo (National Research
Council, 1989).
Geralmente, sistemas alternativos buscam a
diversificao e tendem a elevar a estabilidade e resilincia, e
reduzir os riscos financeiros. So chamados de sistemas
alternativos aqueles conhecidos como biolgico, de baixo uso
de insumos externos propriedade (LEISA, low external input
and sustainable agriculture), orgnico, regenerativo etc. As
prticas e princpios enfatizados so:
rotaes de culturas para minimizar os problemas

com as plantas invasoras, doenas e insetos;
aumentar a disponibilidade de nitrognio no solo e
reduzir a necessidade de fertilizantes externos; e, em
conjunto com prticas de conservacionistas de
manejo do solo, reduzir a eroso;
manejo integrado de pragas e doenas, o qual reduz a
necessidade de pesticidas por meio de rotao de
culturas, monitoramento do clima, uso de cultivares
resistentes, adequao do perodo de plantio,
monitoramento das pragas e doenas e de seus
inimigos naturais, e controle biolgico de pragas ou
doenas;
sistemas de manejo para controlar o mato e melhorar
a sade da planta e a habilidade das culturas para
resistir aos ataques dos insetos e doenas;
sistemas de arao que permitam conservar solo e
gua;
sistemas de produo animal que enfatizem a
preveno de doenas por meio da manuteno da
sade animal, reduzindo assim a necessidade de
antibiticos;
melhoramento gentico de culturas a fim de elevar a
resistncia a pragas e doenas e uso mais efetivo dos
nutrientes.
Outro termo bastante presente na literatura sobre
tecnologias sustentveis refere-se ao conjunto de prticas
conhecidas como LEISA, low external input and sustainable
agriculture (Agricultura Sustentvel de Baixo Uso de Insumos
Externos), referido acima. Segundo Reijntjes et al.:
LEISA uma agricultura que faz uso timo dos recursos

naturais e humanos disponveis (tais como solo, gua,
vegetao, plantas e animais locais, e trabalha com o
conhecimento e habilidades humanas) e economicamente
factvel, ecologicamente segura, culturalmente adaptada e
socialmente justa. O uso de insumos externos no excludo,
mas visto como complementar ao uso dos recursos locais e deve
considerar os critrios acima mencionados (Reijntjes et al.,
1992).
Defensores deste enfoque argumentam que LEISA
capaz de suprir, no mnimo, as necessidades humanas bsicas
enquanto mantm ou melhora a qualidade do ambiente e dos
recursos naturais. O uso eficiente dos recursos locais pode
resolver problemas financeiros e ambientais dos produtores que
no possuem condies econmicas para usar insumos
artificiais, ou apenas podem faz-lo em pequenas quantidades.
importante considerar tambm que muitos produtores
podem estar praticando formas erosivas de agricultura de baixo
uso de insumos externos, tais como a explorao da terra alm
de sua capacidade natural, prticas de desmatamento e
queimadas. No faltam razes para se adotar estas prticas
nocivas: os insumos tornam-se mais caros (e.g. devido a uma
desvalorizao cambial), os preos dos produtos agrcolas caem
abruptamente, tecnologias sustentveis no so conhecidas, os
produtores podem estar migrando em direo a terras
marginais, a infra-estrutura (transporte, distribuio de
insumos, instituies financeiras e intermedirios) no
adequada, ausncia de direitos de propriedade, etc. Exemplos
de prticas agrcolas sustentveis e de baixo uso de insumos
externos so: compostagem, adubao verde, fertilizao
mineral, cultivo mnimo, intercalao de culturas, armadilhas e
plantas atrativas, controle biolgico, pesticidas derivados de
plantas, agricultura integrada com a criao de animais, cultivo
mnimo, plantio direto e outras.
Argumenta-se que os praticantes da agricultura
sustentvel e de baixo uso de insumos externos podem
simultaneamente reduzir custos e a contaminao do ambiente,
aumentando a eficincia dos insumos externos. Apesar do uso
de insumos externos estar associado com poluio e exausto
de recursos no renovveis, no existe razo para excluir, por
exemplo, hbridos ou fertilizantes minerais, se estes puderem
ser integrados de forma sustentvel (Young & Burton, 1992).
Em sentido prtico, no se deve considerar como
necessariamente sustentveis, produtores agrcolas que
adotaram um conjunto rgido de prticas reguladas por
determinada organizao. prefervel correr o risco de ser
genrico e considerar como sustentveis aqueles que
intencionalmente esto adotando prticas que possuam grande
potencial de, simultaneamente, proporcionar conservao
ambiental e melhores padres de vida. Num sentido prtico,

produtores sustentveis no so aqueles que adotam um
conjunto rgido de prticas reguladas por determinada
organizao, mas aqueles que caminham em direo ao
consenso de que conservao e melhores padres de vida
devem ser simultaneamente perseguidos sob uma perspectiva
de longo prazo.113
113 Existem poucas tentativas de sistematizao e anlise das propostas tecnolgicas

sustentveis na agricultura brasileira. Almeida (1989) apresenta uma
sistematizao baseada contedo poltico-ideolgico de diferentes tecnologias
consideradas alternativas.

Quadro 49: Definies de alguns sistemas agrcolas com
grande potencial de sustentabilidade
Agricultura Biodinmica. Sistema agrcola holstico desenvolvido por
Rudolph Steiner que procura conectar a natureza com foras
csmicas. Procura-se criar uma produo integrada em harmonia
com o seu habitat. Compostos e preparados especiais (exemplo,
sprays derivados de plantas) so utilizados. Fertilizantes sintticos e
pesticidas so evitados.
Agricultura Ecolgica. Prticas agrcolas que procuram melhorar ou, no
mnimo, no danificar o meio ambiente. Tm como objetivo
minimizar o uso de insumos qumicos, ao invs de elimin-los
completamente como na agricultura orgnica.
Agricultura Natural. Sistema agrcola desenvolvido por Masanobu
Fukuoka que procura seguir a natureza minimizando a interferncia
humana: sem cultivo mecnico, sem fertilizantes sintticos ou
compostos preparados, sem capina ou herbicidas, sem dependncia
de qumicos.
Agricultura Orgnica. Um sistema de agricultura que procura melhorar a
sade do solo e das plantas atravs de prticas como a reciclagem
dos nutrientes da matria orgnica (tais como compostos ou resduos
das plantas), rotao de culturas, manejo apropriado do solo e
ausncia de fertilizantes sintticos e herbicidas.
Permacultura. Um sistema integrado, autopermanente, conscientemente
concebido, de culturas perenes, rvores e animais.
Fonte: Reijntjes et al. (1992).

Quadro 50: Exemplos de tecnologias agrcolas sustentveis de
baixo uso de insumos externos
Compostagem. Quebra do material orgnico por microorganismos e a fauna do solo com
objetivo de produzir um produto final com caractersticas de hmus chamado composto.
uma tcnica de reciclagem da matria orgnica deixada no ps-colheita, esterco, urina, etc., e
para melhorar a qualidade e aumentar a quantidade de fertilizante orgnico.
Adubao Verde. rvores, arbustos, culturas de cobertura, leguminosas, gramneas, e o prprio
mato provm adubao verde, uma fonte barata de matria orgnica e fertilidade.
Fertilizao Mineral. Normalmente aumentam a disponibilidade de biomassa para fertilizantes
orgnicos e pode melhorar a vida do solo quando aplicado moderadamente.
Cobertura Morta. Definida como uma camada rasa sobre o solo, cuja composio pode incluir
grama seca, resduos de culturas (palha, folhas, etc.), matria orgnica nova de rvores, mato
etc.. Trata-se de uma tcnica importante para melhorar o microclima do solo, bem como
enriquecer sua vida, estrutura e fertilidade. Permite conservar a umidade do solo, reduzir o
crescimento do mato, prevenir danos causados pela radiao solar e chuvas fortes (controle de
eroso), e diminuir a necessidade de arao.
Rotao de Culturas. Reduzem o risco de infestao de pragas e de certas doenas, contribuem
para manter a estrutura fsica do solo, ajudam a reduzir a eroso e, em conseqncia,
melhoram a fertilidade. Os recursos disponveis gua, nutrientes, luz, entre outros so
utilizados de modo mais eficiente, resultando elevaes da produtividade das lavouras.
Combinao de rotaes de culturas com produo animal. Sistemas diversificados e
consorciados que reduzem a necessidade de raes, agrotxicos e fertilizantes. Contribuem
para conservao da natureza, pois criam um habitat estvel e diversificado para a vida animal
nas propriedades e adjacncias. Procuram otimizar o uso de recursos da propriedade e reas
prximas, favorecendo a conservao do habitat ao invs de destru-lo. O uso de resduos de
uma atividade como insumo para outra, dentro da propriedade, permite que estes sistemas
sejam produtivos e lucrativos.
Armadilhas e Plantas Atrativas. Vrios tipos de armadilhas podem ser construdas para capturar
insetos, roedores e outras criaturas que ameaam as culturas e animais de criao. A mais
conhecida a armadilha luminosa, criada para capturar insetos voadores noturnos. Algumas
pestes podem ser atradas por certas plantas. Quando estas so disseminadas na plantao ou
nas suas proximidades, os insetos concentram-se nelas, sendo melhor controlados.
Controle Biolgico. As pestes so combatidas por seus predadores naturais, tais como pssaros,
aranhas, caros, fungos, bactrias, vrus ou plantas (plantas de cobertura para controlar o
mato).
Pesticidas Derivados de Plantas. Numerosas plantas possuem defensivos ou provocam efeito
letal sobre os vertebrados, insetos, caros, nematides, fungos ou bactrias. Componentes
ativos podem ser extrados de vrias partes de plantas e aplicados sobre a cultura. Esta uma
prtica antiga cujo conhecimento est infelizmente sendo perdido, particularmente onde os
pesticidas qumicos tm sido introduzidos.
Cultivo Mnimo e Plantio Direto. Prticas de manejo do solo que evitam o revolver
demasiadamente o solo com objetivo de manter a umidade, reduzir exposio aos raios solares
e distrbios sua fauna. O caso extremo o plantio direto, no qual a cobertura morta
mantida sobre o solo e as sementes so plantadas em sulcos rasos.
Fonte: Reijntjes et al. (1992); National Research Council (1989).

Lio 26
26 Meio ambiente e dinmica de inovaes na agricultura

26.1 - XXX(comentrio anterior) Introduo
Os impactos ambientais provocados pelas prticas agrcolas
modernas, especialmente a mecanizao pesada e o uso intensivo
de agroqumicos, transcendem o setor agrcola e afetam o conjunto
da sociedade. Entretanto, difcil avaliar a extenso real e o
impacto da degradao dos solos sobre a prpria produo
agrcola. Os agricultores tendem a mascarar os efeitos da
degradao, seja utilizando mais fertilizante, seja convertendo a
terra a usos menos intensivos. Alm disso, um bom solo, profundo,
pode suportar durante anos a eroso sem que seus efeitos faam-se
sentir nos rendimentos das culturas.
Nas regies tropicais os problemas so mais graves do que
nas regies temperadas em razo das chuvas torrenciais e do sol
forte que as caracterizam, o que requer o emprego de tcnicas
distintas, algumas vezes diametralmente opostas quelas
recomendadas para as regies frias. Este o caso, por exemplo, da
tcnica de preparo do solo. Nas regies frias a exposio do solo
arado e desnudo ao sol na primavera necessria para acelerar o
processo de descongelamento, ativando sua micro vida interna. O
risco de eroso praticamente no existe, pois as chuvas so amenas
e bem distribudas ao longo do calendrio agrcola. Nos trpicos,
ao contrrio, a exposio do solo desnudo alm de desnecessria
extremamente prejudicial. O sol forte capaz de elevar a
temperatura do solo superficial at 75 graus centgrados,
queimando toda a micro vida existente na camada superficial frtil
(ver Primavesi, 1980). Alm disso, a chuva forte tem um impacto
devastador em termos de eroso.
Na dcada de 80, a baixa eficincia no uso de agroqumicos
e a reduo dos subsdios levaram a certas mudanas na atitude
dos agricultores em relao conservao dos recursos fundirios.
A elevao do preo dos insumos qumicos despertou o interesse
dos agricultores em adotar tecnologias alternativas menos
exigentes em insumos. A conservao do solo passou a ter um
significado econmico claro, pois sua eroso traduzia-se em
prejuzos. Entretanto, as possibilidades de uma mudana radical
do padro de modernizao no sentido da adoo de prticas
efetivamente equilibradas do ponto de vista ecolgico, dependem
dos condicionantes socioeconmicos que determinam a dinmica
das inovaes na agricultura.
26.2 - Modernizao agrcola: abordagens neoclssica e

marxista
Na literatura sobre o tema, as explicaes para o processo de
modernizao agrcola em geral enquadram-se em duas
abordagens dominantes: neoclssica e marxista.114 Para a primeira,
o elemento indutor fundamental a modificao dos preos
relativos dos fatores de produo. As tecnologias que caracterizam
a agricultura moderna teriam respondido crescente escassez de
terra e trabalho. Para a segunda, os elementos indutores seriam as
exigncias do processo de acumulao de capital, que tm no setor
agrcola uma fonte de extrao de mais-valia e um mercado
importante para os setores de bens de capital e bens
intermedirios. XXXEm ambas, a trajetria percorrida vista como
a mais eficiente, a melhor resposta escassez relativa dos fatores
de produo para a primeira; e a que melhor atendia aos interesses
do processo de acumulao de capital para a segunda.
A primeira abordagem no d conta do fato de que este
processo representou no apenas um esforo cientfico e
tecnolgico para aumentar a produtividade da terra e do trabalho
agrcola, mas tambm para faz-lo de uma determinada maneira.
A segunda, por sua vez, considera o agricultor um agente passivo,
que mais ou menos obrigado a adotar um pacote tecnolgico
quando, na verdade, este pacote foi desenvolvido para atender os
114
Os autores mais representativos da primeira corrente so Hayami,Y. and
Ruttan,V.W.(1971 e 1985); quanto segunda cabe mencionar Carvaills (198.),
....Lacroix et Mollard (1995), entre outros XXXNO CONSTA BIBLIO

interesses dos agricultores melhor posicionados. Esses interesses,
que se configuraram nos principais condicionantes
socioeconmicos do processo de modernizao agrcola
contemporneo, so dois: a busca da maximizao do ganho por
meio do cultivo apenas do produto, com maiores perspectivas de
lucro; e a busca da simplificao do sistema produtivo de modo a
facilitar a organizao e o controle do processo de trabalho.
26.3 - Gnese da modernizao na agricultura

At o final do sculo XIX, na Europa, a monocultura s podia
ser praticada em solos excepcionais ou prximos a fontes
abundantes de fertilizantes orgnicos (material orgnico das
cidades com sistema de coleta de esgoto). Na maioria dos casos, os
agricultores eram obrigados a criar animais para a obteno de
esterco, cuja alimentao era obtida por meio da rotao de
culturas de gros com culturas forrageiras (sistema de rotao
Norfolk).
Embora apresentasse certa flexibilidade na combinao de
culturas, este sistema de rotaes contrariava a lgica que induz os
agricultores em direo monocultura: produzir apenas o produto
mais rentvel, especialmente os cereais. Esse passo exigia a
eliminao da criao animal e do plantio de forrageiras, o que
comprometia seriamente a manuteno da fertilidade do solo.
Alm da escassez de fontes naturais de fertilizantes minerais
(como o salitre), a prpria idia de que se poderia dispensar o uso
dos orgnicos e utilizar apenas os fertilizantes artificiais chocava-
se com a concepo predominante sobre nutrio vegetal a
teoria do hmus. Essa concepo, ancorada sobre uma tradio
multissecular, permanece inclusive nos trabalhos dos primeiros
qumicos modernos, como Theodore De Saussure (1767-1845),
responsvel pela sistematizao dos princpios de qumica
formulados por Lavoisier. Do mesmo modo, Jean-Baptiste
Boussingault (1802-1887), outro dos gigantes do comeo da
qumica moderna, assumiu uma posio intermediria no
conflito que opunha partidrios e adversrios da teoria do
hmus. Caber a Justus von Liebig (1803-1873) dar o golpe final

nesta teoria, aps vigorosa polmica com o principal defensor
desta na poca, Gerardus J. Mulder (1802-1880).115
Apesar das restries, desde muito cedo se multiplicaram os
casos de agricultores que abandonaram a criao animal para se
dedicar apenas ao cultivo das culturas mais rentveis, utilizando
somente o fertilizante artificial. Na Inglaterra, as experincias
pioneiras sobre o cultivo contnuo de cereais (continuous corn
growing), levadas a cabo desde 1843 por Lawes e Gilbert na
Estao Experimental de Rothamsted, tinham mostrado que era
possvel praticar a monocultura de cereais durante anos sobre a
mesma terra, empregando apenas fertilizantes qumicos. Restava o
problema da degradao da estrutura fsica do solo. Examinando
os resultado destas experincias, XXXRothamsted, Prout and
Volcker (1905) concluem que para tornar a monocultura vivel
seria necessrio quebrar, de tempos em tempos, as seqncias de
cereais com uma cultura de leguminosas. No entanto, segundo
XXXWatson (1953), os solos de Rothamsted eram excepcionais.
McConnell (1908) lamenta o abandono das rotaes de culturas,
prevendo que os solos iriam, como aconteceu, se degradar, apesar
dos meios mecnicos de reestruturao que poderiam ser
utilizados.
As Estaes Experimentais, uma inovao institucional que
surge na Alemanha em meados do sculo XIX, XXXvo se
encarregar de testar a qualidade das diferentes frmulas de
fertilizantes, que comeavam a ser fabricados em larga escala.116
115 Na realidade, Liebig XXXfoi antes aquele que unificou num conjunto coerente as
idias e descobertas de outros, que se encontravam dispersas. Liebig reconhecia
isto e aplicava sem modstia a ele prprio o que Macaulay havia dito a propsito de
Francis Bacon: "He was not the maker of that road; he was not the discoverer of that road; he
was not the person who first surveyed and mapped that road. But he was the person who first
called the public attention to an inexhaustible mine of wealth, which had been utterly
neglected, and which was accessible by that road alone. By doing so he caused that road,
which had previously been trodden only by peasants and higgless, to be frequented by a
higher order of travellers (Liebig, 1856, p. 326).
116 Eram freqentes os problemas de qualidade provocados por fraudes perpetradas por
fabricantes, mas tambm decorrentes da insuficincia de conhecimentos.

Uma vez resolvidos os problemas, bastaram apenas vinte anos,
como observa Malden (1896), para por fim ao secular sistema de
rotao de culturas de tipo Norfolk na Inglaterra. Uma nova lei (the
Agricultural Holding Act, Jan. 1909), ao tornar sem efeito as antigas
normas sobre o mtodo de cultura contidas nos contratos de
arrendamento, removeu os ltimos empecilhos legais prtica da
monocultura.
A formidvel acolhida dada s idias de Liebig, decorreu
no somente de sua notvel capacidade de convencer, com base
em demonstraes cientificas irrefutveis, mas tambm do seu erro
em negar completamente qualquer papel matria orgnica. Ele
afirmava que os fertilizantes orgnicos eram inteis e que os
rendimentos das culturas aumentavam ou diminuam na
proporo exata da quantidade de nutrientes minerais
adicionados, sendo possvel calcular a fertilidade dos solos por
meio da anlise das cinzas, de modo a manter indefinidamente os
nveis timos de fertilidade. Estes propsitos, embora contestados
vigorosamente por Lawes e Gilbert em Rothamsted,117 soavam
como um canto de liberdade para todos aqueles agricultores,
sobretudo na Amrica do Norte, para os quais os mtodos
tradicionais de fertilizao orgnica se constituam no obstculo
maior pratica da monocultura.
Nos EUA, onde o peso da tradio camponesa era bem
menor, as idias de Liebig se popularizaram rapidamente. Tendo
em conta as praticas agrcolas predatrias que adotavam, a
qumica agrcola surgia como a nica alternativa para resolver o
problema do esgotamento dos solos de maneira simples e eficaz
sem for-los a abandonar a monocultura. Como assinala
Rosenberg (1971), eles tinham a iluso de que mediante simples
testes de laboratrio seria possvel manter indefinidamente a
fertilidade da terra; uma vez identificados no tubo de ensaio os
117 Eles criticavam Liebig no somente pelo fato de que a anlise das cinzas no
revelava o nitrognio, mas tambm pelo fato de que ele no considerava a ao de
mltiplos fatores no solo, os quais tornavam impossvel a preciso pretendida do
clculo dos elementos minerais necessrios. Ver Lawes, 1847; Lawes e Gilbert, 1851.

nutrientes a serem repostos, o fazendeiro tinha apenas que aplicar
as dosagens prescritas e a terra esgotada se tornaria novamente uma
fonte de lucro.
Para os imigrantes, a agricultura na Amrica era menos um
modo de vida do que um meio de fazer dinheiro. Eles vinham
dispostos a abandonar, como o fizeram, as relaes entre homem e
terra, marcadas por um profundo respeito, tpicas da tradio
camponesa europia.118 A caracterstica maior da agricultura
americana, que a diferenciava fortemente da agricultura
camponesa europia, era seu carter altamente comercial e
especulativo. Isso incompatvel com prticas agrcolas que
impliquem qualquer tipo de rigidez do sistema de produo face
as flutuaes do mercado, tal como o sistema de rotao de tipo
Norfolk. Eu no sei o que uma rotao; eu trabalho minha terra para
fazer dinheiro, protestava M. Hall, um fazendeiro americano
entrevistado por Dumond (1949, p. 36) num momento em que os
preos do milho estavam em alta.
A monocultura apresenta tambm outra vantagem
importante, sobretudo para os grandes agricultores que dependem
de trabalhadores assalariados: facilita a organizao e o controle do
processo de trabalho. Na agricultura, em virtude das suas
especificidades naturais, no possvel dividir e parcializar o
processo de trabalho de modo a simplificar as tarefas executadas
por cada trabalhador e com isto facilitar seu controle pela gerncia.
A disperso do campo de trabalho, o carter seqencial das
operaes agrcolas, a dependncia da natureza, tudo isto impede
um controle adequado do processo de trabalho, ficando com o
trabalhador a responsabilidade maior pela qualidade do trabalho
executado. Assim, para o grande produtor que depende de
trabalhadores assalariados, quanto mais simplificado o processo de
trabalho, melhor. A monocultura colocava-se como praticamente a
118
Daubeny (1841) comenta as notcias que chegavam sobre a enorme fertilidade das
terras na Amrica e a capacidade destas em suportar a monocultura durante longos
perodos, para advertir que, apesar disto, esta fertilidade no era inesgotvel, sendo
perigoso abandonar a prtica de rotao de culturas.

nica alternativa para ter o processo de trabalho organizado e
controlado com custos de superviso suportveis.
Uma outra vantagem da monocultura a maior renda
diferencial que ela propicia para os agricultores com terras
melhores. Isto se deve ao fato de que, por ser ecologicamente
agressiva, a monocultura exacerba as diferenas naturais entre os
solos. O sistema de rotaes, ao contrrio, diminui estas diferenas.
Na Europa, muitas regies com terras consideradas fracas antes da
difuso do sistema de rotaes de culturas (na Frana, chamada
tambm de cultura melhoradora), acabaram por se tornar
importantes produtoras agrcolas. Com a difuso da monocultura,
as rendas diferenciais voltaram a aumentar beneficiando os
grandes agricultores situados nas boas terras de gros. Essa
anlise histrica mostra que os agricultores melhor situados (as
elites agrcolas) ou mais dinmicos foram ativos agentes de
modernizao direcionando os esforos da indstria nascente de
mquinas e insumos agrcolas para resolver os problemas
ecolgicos que enfrentavam com a monocultura. Alm disso, a
mecanizao mais do que responder ao aumento do custo do fator
trabalho, respondeu necessidade de melhor organizar e controlar
o processo de trabalho. XXXNa seo seguinte sero examinadas as
conseqncias da generalizao da monocultura sobre as
caractersticas tecnolgicas do processo de modernizao agrcola.
26.4 - Meio ambiente e dinmica de inovaes na

agricultura119
Inicialmente, a disponibilidade de fertilizantes qumicos era
condio necessria e suficiente para a difuso da monocultura. No
entanto, os desequilbrios ecolgicos que decorreram dessa prtica
exigiram o desenvolvimento de novas tcnicas e insumos
destinados a contornar os impactos negativos sobre a
produtividade. preciso ter claro que a monocultura contraria
119 XXXEste ttulo de livro que se encontra em fase de edio e no qual todas as
questes levantadas neste texto so tratadas com maior detalhe e profundidade. Ver
Romeiro, 1998. (biblio?)

uma regra bsica na natureza, segundo a qual diversidade
sinnimo de estabilidade.
Quanto mais simplificado for um determinado ecossistema,
maior a necessidade de fontes exgenas de energia para manter o
equilbrio.120 Um ecossistema agrcola implica forosamente a
simplificao do ecossistema original. Por esta razo, necessrio
que o agricultor intervenha permanentemente para mant-lo
estvel. Contudo, essa interveno deve ser feita de acordo com as
prprias leis da natureza. preciso evitar simplificaes extremas
como no caso das monoculturas. A monocultura provoca um
profundo desequilbrio, tanto do ponto de vista da cobertura
vegetal (infestaes de pragas) como daquele da atividade fsica,
qumica e biolgica do solo. Essa simplificao extrema pode ser
evitada por meio da rotao de culturas, considerada como um
notvel meio de manuteno da estabilidade do ecossistema
agrcola. Alm de reduzir drasticamente o risco de infestao de
pragas na cobertura vegetal, as rotaes contribuem eficazmente
para a manuteno de uma boa estrutura fsica do solo. O estado
do solo em determinado momento resulta de sua histria cultural.
E as rotaes de cultura tm por objetivo primordial modelar essa
historia num sentido favorvel, isto , no sentido de favorecer as
condies de abastecimento de gua e nutrientes para as plantas,
bem como no de manter a fertilidade do solo a longo prazo (ver
Sebillotte, M. e Bourgeois, A. 1978).
Nos sistemas agrcolas simplificados, sobretudo a
monocultura de cereais, os fatores desestabilizadores ganham fora
e obrigam o agricultor a recorrer a tcnicas intensivas em energia
para manter as condies favorveis ao desenvolvimento dos
vegetais. Entretanto, estas solues tcnicas no buscam eliminar
as causas do desequilbrio, mas apenas contornar seus efeitos sobre
os rendimentos. Pode-se dizer que as prticas agrcolas ditas
modernas repousam cada vez mais na capacidade de moldar uma
120 Gabel (1979, p.94) tem razo quando afirma que o trabalho realizado pela diversidade
ou complexidade do ecossistema substitudo pelo combustvel fssil no moderno sistema
alimentar.

determinada parcela do solo, para em seguida refaz-la por meio
de uma diversificada panplia de possantes meios mecnicos e
qumicos, e implantar uma outra monocultura sem se importar se
o efeito da cultura precedente desfavorvel ou no (ver
Sebillotte, M. 1982). A eficcia inicial destes meios qumicos e
mecnicos tornou a grande maioria dos especialistas
extremamente otimistas, levando a supor que os agricultores
modernos no mais teriam que se submeter aos princpios bsicos
da agricultura tradicional, especialmente a rotao de culturas.
Muitos chegavam mesmo a recomendar a eliminao das culturas
forrageiras de razes da rotao sob o argumento de que os efeitos
nefastos disto sobre o solo poderiam ser compensados sem
problemas com os novos meios mecnicos e qumicos disposio
dos agricultores como tratores mais possantes, novos
equipamentos de trabalho de solo e herbicidas (Ver Mitchell 1960,
p. 50).
A experincia mostrou, entretanto, que no correto falar
propriamente em compensao dos efeitos nefastos por meio de
tcnicas e equipamentos. Ao contrrio, em 1976, Remy e
MarinLafleche observavam que na Frana, devido baixa geral da
taxa de matria orgnica, a estrutura fsica dos solos tornara-se
cada vez mais suscetvel ao de fatores climticos, bem como a
passagem de mquinas e equipamentos pesados. Por outro lado,
devido a este desequilbrio estrutural dos solos, uma srie de
procedimentos de reestruturao mecnica haviam sido
introduzidos, os quais exigiam a passagem cada vez mais
freqente de engenhos possantes e pesados. Por exemplo, a baixa
do teor de matria orgnica torna necessrio um esforo maior de
trao (mquinas mais possantes e pesadas) para trabalhos
profundos de descompactao que, por sua vez, tm forte impacto
negativo sobre o solo.121
121 De acordo com Pimentel (1981), a baixa do teor de matria orgnica no solo pode at
dobrar a quantidade de energia necessria para arar em profundidade.

Em outras palavras, a degradao da estrutura fsica do solo
provoca uma contradio permanente ao nvel das intervenes
que visam modificar favoravelmente as condies de
abastecimento de gua e nutrientes para as plantas: quanto mais o
solo se degrada menos se pode contar com fatores naturais para se
obter as condies necessrias para o cultivo, as quais tm que ser
obtidas por meio de intervenes qumicomecnica que tambm
contribuem para a degradao. Toda uma srie de inovaes foi
introduzida com o intuito de aumentar o nmero de dias de
trabalho disponveis, permitindo ao agricultor enfrentar melhor a
distribuio menos equilibrada do trabalho ao longo do calendrio
agrcola e diminuindo os riscos de trabalhar solos cujo estado
estrutural cada vez pior (Ver Remy, F. e MarinLafleche 1976,
Trypin, F. 1977 e Reboul, C. 1978). No entanto, preciso ter claro
que estas inovaes no resolvem esta contradio, na medida em
que se destinam a contornar os efeitos da degradao do meio
sobre os rendimentos, sem tocar nas causas dos problemas. Papy
(1982, p. 379), ilustra esta contradio. XXX:
As possibilidades de trabalho XXX(tempo de verbo) se
ampliaram. Foi possvel adaptar melhor os itinerrios tcnicos s
aptides dos solos: assim, o aumento da rapidez do trabalho
permitiu acabar mais cedo as atraes de inverno na argila e
aumentar as reas trabalhadas na primavera em solos mais
arenosos. As enxadas rotativas, as grades alternadas ou rotativas
que permitem iniciar logo o trabalho em solos argilosos midos; o
XXXrotovator e o croskill leve esboroam os torres secos.
Consegue-se mais rapidamente afinar os horizontes superficiais
graas diminuio da distncia entre os dentes dos cultivadores,
as possibilidades de utilizao do efeito de racionamento
provocado pela velocidade sem diminuir a profundidade do
trabalho, enfim aos instrumentos animados e combinados...
No entanto, estas novas possibilidades no so sem perigo.
Elas podem estimular a afinar o solo mais do que seria desejvel.
Mas, sobretudo, ao permitir trabalhar os horizontes superficiais
desde que o trator possa passar, elas aumentam o risco de
compactao provocada pela passagem de mquinas cada vez mais
pesadas. Antigamente a dupla EquipamentoTrao de baixa
potncia continha sua prpria regulao face s condies de uso.
Hoje em dia no existem estes limites, e os riscos so grandes. As
exigncias de controle de qualidade so maiores devido a estes
antagonismos mais marcados do que antes entre as possibilidades de
transformar o horizonte superficial e os riscos de degradar o
horizonte mais profundo.XXXautor?
No que concerne aos meios qumicos introduzidos para
contornar os efeitos nefastos da degradao do ecossistema
agrcola, o problema da aquisio de resistncia aos tratamentos
pelos diversos agentes patognicos e pragas levou, at
recentemente, a uma trajetria de busca contnua por novos
produtos122. Na medida em que este caminho vem sendo
inviabilizado, seja pelos custos crescentes da pesquisa vis--vis os
resultados obtidos, seja pela crescente conscincia ambiental da
populao, tem-se buscado novas solues: a substituio de
pesticidas qumicos por biolgicos; o desenvolvimento de espcies
vegetais resistentes maior parte das pragas e doenas,
possibilitado pelo avano da engenharia gentica; ou ainda, a
evoluo do conhecimento sobre a fisiologia e gentica dos
insetospraga e dos microrganismos fitopatognicos, que pode
permitir manter o mtodo qumico de controle como a principal
ferramenta de combate s pragas, por meio da pesquisa de novas
drogas qumicas desenhadas ex ante (a exemplo do que se prope
para a gerao de frmacos) e que apresentem maior eficincia e
menor risco.
So trajetrias tecnolgicas concorrentes, mas no
necessariamente excludentes, podendo, na prtica, chegar-se a
uma situao na qual elas coexistam. Presentemente, as duas
122 Levou tambm a uma intensificao no uso por parte dos agricultores. Lappe e
Collins (1979) estimam que h trinta anos atrs os agricultores americanos
empregavam 26.000 toneladas de pesticidas e sofriam uma perda de 7% em mdia
antes da colheita. No final da dcada de 70, o consumo de pesticidas havia se
multiplicado por 12 e as perdas quase dobradas. Baseado em estudos realizados por
pesquisadores da Universidade de Cornell em 1978/79, Krummel e Hough (1980)
afirmam que o fim repentino do uso de pesticidas provocaria um aumento de apenas
9% nas perdas por pragas, tal o nvel de ineficcia dos tratamentos qumicos.

primeiras opes tm sido privilegiadas, com uma tendncia mais
favorvel para o desenvolvimento de variedades resistentes. Este
favoritismo apia-se no maior potencial tecnolgico que tal via
apresenta (crescente, com a evoluo das tcnicas de manipulao
gentica de plantas) e pelo fato de muitas das firmas lderes da
indstria de pesticidas estarem inseridas na P&D destas novas
variedades resistentes, o que no coloca uma contradio de
interesses no longo prazo. Todas estas alternativas, entretanto, so
desenvolvidas de modo a atender os interesses dos agricultores em
termos de eficincia (e de reduo da poluio), mas sem exigir-
lhes uma mudana radical nas prticas culturais.
Alm de poluir e contaminar, as matrias ativas dos
agrotxicos perturbam enormemente a atividade biolgica no
interior dos solos, em geral j afetada pela baixa da taxa de matria
orgnica e o excesso de trabalho mecnico o que provoca, entre
outros problemas, dificuldades para a realizao de uma
fertilizao equilibrada, particularmente no que se refere ao
nitrognio.
Este elemento mineral, por ser um nion, no retido pelo
poder absorvente do solo, de modo que seu emprego excessivo
provoca vrios problemas, entre os quais a poluio das guas.
Sebillotte XXXconfirmar (1975a) estima que o agricultor, mesmo o
mais cuidadoso, coloca mais nitrognio do que seria necessrio
porque ele no tem como controlar as sobras de nitrognio em
fim de inverno. Se este agricultor fizesse rotaes de culturas,
incorporasse os restos de cultura, cultivasse adubo verde e outras
prticas ecologicamente equilibradas, no haveria problemas, pois
o nitrognio sobrante seria capturado pela microvida. O paliativo
qumico consiste em adicionar inibidores da desnitrificao e,
especialmente, o emprego de compostos nitrogenados protegidos,
de modo a que sua liberao seja lenta (fertilizantes a
retardamento).
Alm destes paliativos a indstria de fertilizantes
desenvolveu novas frmulas e formulaes (amononitratos, fosfato
de amnia, polifosfatos etc.), novas formas fsicas (granulados,
lquidos, gaseificados, em suspenso etc.), bem como novas
tcnicas de fertilizao (fracionamento das dosagens,
profundidade, etc.). Estas inovaes, como observa XXXBomastre
ou Bonastre (1968), fazem parte das estratgias de diferenciao de
produtos desta indstria. Mais recentemente, os progressos nas
reas da informtica e de sistemas de sensoriamento remoto por
meio de satlites permitiram o desenvolvimento do que se
convencionou chamar de agricultura de preciso: os tipos e
dosagens de nutrientes podem ser calculados para cada parcela de
terra por um computador instalado no trator, que processa os
dados sobre o solo enviados pelo satlite. Desse modo, o
desperdcio reduzido e com ele a poluio.
Em resumo, pode-se dizer que a evoluo do padro
tecnolgico que caracteriza as prticas agrcolas modernas foi
condicionada, em grande medida, pela necessidade de contornar
os impactos ecolgicos negativos da monocultura. Neste sentido,
as prticas agrcolas modernas no foram, como tem sido afirmado
por seus defensores, a resposta mais eficiente para aumentar a
produtividade da terra e do trabalho agrcola. Foram sim, a
resposta mais eficiente para aumentar a produtividade em
determinado contexto socioeconmico e institucional. Do ponto de
vista estritamente tecnolgico teria sido possvel modernizar a
agricultura com base em outro padro, mais equilibrado do ponto
de vista ecolgico.
o que tem sido recomendado por cientistas agrcolas
trabalhando no interior das principais instituies de pesquisa
agronmica no mundo inteiro. A idia bsica a de recuperar a
racionalidade das prticas agrcolas camponesas tradicionais a
partir de outra base de conhecimento cientfico e tecnolgico. A
aplicao da informtica e da biotecnologia permite organizar e
gerir sistemas de produo mais complexos sem reduo
significativa da produtividade do trabalho. O que geraes de
camponeses praticaram de modo intuitivo e emprico revela-se
luz da cincia um formidvel conjunto de tcnicas ecologicamente
balanceadas, desenhadas para fazer a natureza trabalhar em
benefcio dos agricultores a partir do manejo inteligente das
complementaridades e simbioses a presentes.

Lio 27
27 Os determinantes da adoo de tecnologias agrcolas

sustentveis
Fatores econmicos e no econmicos tm levado muitos
produtores a adotar tecnologias consideradas sustentveis. Muitos
destes fatores, como as polticas agrcola e ambiental, que fogem ao
controle dos produtores tm mudado em favor de um enfoque
mais sustentvel. Apesar de barreiras tcnicas e econmicas ainda
estarem presentes, existe uma mudana em direo a maior
integrao entre estas polticas. Mais informao encontra-se
disponvel e nichos de mercado para produtos alternativos (e.g.
orgnicos) tm sido desenvolvidos. Muitas prticas esto se
tornando economicamente viveis. Na medida em que barreiras
econmicas e sociais esto sendo reduzidas, os produtores esto
encontrando melhores condies para adotar estas tecnologias,
resultando em um processo de difuso mais rpida. O objetivo
desta lio apresentar os principais determinantes da deciso de
adotar, ou no adotar, tecnologias de carter sustentvel.123
27.1 - Razes econmicas e no-econmicas para a adoo de

tecnologias agrcolas sustentveis
Estudos realizados nos EUA nos 1970s procuraram testar a
hiptese de que a populao urbana preocupava-se mais com o
meio ambiente do que a populao rural. Sugeria-se que tal
comportamento estaria relacionado com o fato de que moradores
de reas urbanas expunham-se a um nvel mais elevado de
degradao ambiental. Alm disso, havia a hiptese de que a
populao rural preocupava-se menos com o meio ambiente
devido ao carter de suas atividades, predominantemente
extrativas e mais dependentes do uso de recursos naturais.
123 Sobre determinantes da adoo de tecnologias sustentveis na agricultura ver Souza

Filho (1998), Souza Filho et al. (1998), Burton et al. (1998).

Estudos empricos revelaram dois diferentes resultados. Quando
os problemas em foco eram locais, ou ao nvel da comunidade,
comprova-se que a populao rural era menos preocupada com o
meio ambiente do que os habitantes das cidades. Entretanto,
quando os problemas ambientais tinham um carter nacional, ou
mesmo regional, havia fracos indcios em favor da referida
hiptese (Tremblay & Dunlap, 1978; van Liere & Dunlap, 1980).
Apesar das evidncias dos XXX1970s sugerirem que
produtores rurais seriam menos preocupados com o meio-
ambiente, generalizaes so desaconselhveis. Atualmente,
muitos produtores esto adotando tecnologias ambientalmente
mais favorveis, o que levanta um conjunto de questes. Que
motivos levariam estes indivduos a tomar tal atitude? Quais
mudanas ou caractersticas especiais estariam influenciando suas
decises? Estariam eles realmente preocupados com o meio
ambiente ou simplesmente estariam adotando medidas de carter
ambiental com objetivo de elevar suas rendas?
Os primeiros estudos tratando da adoo de tecnologias
sustentveis na agricultura datam dos XXX1970s. A maioria deles
procurou identificar quais eram as razes que levavam
determinados produtores a escolher certas prticas ou tecnologias.
Uma das constataes era a de que muitos agricultores
convencionais, depois de mudarem para o sistema orgnico,
continuaram a produzir em escala comercial. Ao contrrio da
hiptese subjacente, consideraes filosficas ou ideolgicas
assumiam um papel secundrio na sua tomada de deciso
(Wernick & Lockeretz, 1977). As principais razes para a adoo de
mtodos orgnicos eram problemas relacionados com prticas
convencionais, tais como sade humana e animal, solos pobres,
alto custo e pouca efetividade dos qumicos. Tais produtores no
eram fundamentalmente diferentes dos convencionais. Esta
constatao desafiava a imagem popular de que produtores
orgnicos usavam fora animal, cultivavam frutas, legumes e
culturas pouco comuns para um mercado de alimentos naturais, e
operavam atividades de subsistncia. Uma importante
contribuio foi dada no sentido de mudar a viso prevalecente.

Se agricultura orgnica oferece vantagens econmicas, por
que ento no ocorre uma difuso mais rpida da sua adoo? Ou
seja, por que muitos produtores insistem em continuar produzindo
atravs de mtodos convencionais? Tentando responder a questo,
Daberkow and Reichelderfer procuraram identificar quais eram as
chances de uma difuso mais ampla da agricultura de baixo uso
de insumos externos nos EUA (Daberkow & Reichelderfer, 1988). A
resposta encontrada era simples. Dados cobrindo o perodo do
ps-guerra at a crise de energia dos 1970s mostravam que os
preos de fertilizantes e pesticidas caram relativamente aos preos
dos demais insumos bsicos (taxa de salrios, preos da
maquinaria agrcola e custo da terra). Como resultado, fertilizantes
e pesticidas tornaram-se importantes substitutos para trabalho,
capital e terra. Adicionalmente, programas agrcolas induziram
produtores a intensificar o uso de insumos externos. Dentro deste
ambiente econmico, a demanda por agroqumicos expandiu-se.
Os sistemas de baixo uso de insumos externos, os quais implicam
substituio de agroqumicos por terra, trabalho, gesto e
informao, somente seriam adotados em larga escala se os preos
relativos e/ou os programas agrcolas fossem alterados. A razo
pela qual uma minoria de produtores insistia em adotar prticas
de baixo uso de insumos externos devia-se exclusivamente s suas
condies especficas; ou seja, s micro condies, tais como escala,
nvel de produo, restries de crdito, capacidade de gesto,
educao, informao, etc. Considerando que o mercado oferecia
poucos incentivos para adoo destes sistemas de produo,
alguns produtores o faziam simplesmente porque, sob suas
condies particulares, havia benefcio econmico para a mudana.
A viso de que a adoo de tecnologias sustentveis deve-se
s suas vantagens econmicas encontra discordncias. Para alguns
autores, as condies econmicas para produzir alimentos
orgnicos nos EUA durante os 1970s eram favorveis, mas para a
maioria dos produtores orgnicos o incentivo comercial
desempenhava um papel secundrio (Oelhaf, 1978). A adoo de
tais prticas estaria vinculada a estilos alternativos de vida, em
que, conscientemente, os mtodos modernos so rejeitados em
favor de prticas naturais. O caso extremo o dos back-to-the-
landers. Estes imigrantes urbanos, geralmente pessoas aposentadas,
trabalhadores temporrios, ou profissionais de tempo integral,
praticam agricultura intensiva e de semi-subsistncia em pequenas
propriedades (Jacob & Brinkerhoff, 1986). Seu estilo de vida inclui
uma rejeio explcita da cultura moderna baseada em altos
padres de consumo e tecnologia; ideologia uma varivel chave
na determinao da adoo. O desejo de aumentar a renda agrcola
no o fator mais importante, pois a maioria dos back-to-the-landers
obtm renda de atividades fora da propriedade.
Outro grupo relacionado com mtodos
tradicionais/naturais de cultivo a Sociedade Amish. Apesar de
seus mtodos serem regulados por consideraes sociorreligiosas,
as novas geraes aceitaram a fuso de velhas e novas tecnologias,
assemelhando-se proposta acadmica da agricultura sustentvel
de baixo uso de insumos externos (Stinner et al., 1989. Casos como
os dos back-to-the-landers e o da Sociedade Amish ilustram a forma
pela qual variveis no-econmicas ideologia e religio
explicam a adoo de tecnologias sustentveis. A literatura
apresenta outros fatores no-econmicos, tais como simpatia pelos
mtodos ecolgicos e preocupao com a sade (dos
consumidores, dos animais e da famlia do produtor), afetando a
escolha tecnolgica do produtor.
Existem casos em que os produtores adotam prticas
ambientais exclusivamente por causa das suas vantagens
econmicas. Por exemplo, existem evidncias de que o plantio
direto, que uma prtica relativamente disseminada, tem sido
adotado por razes econmicas e no exclusivamente pelo
benefcio que traz ao meio ambiente (Vanclay & Lawrence, 1994).
Ainda assim, a difuso destas prticas costuma ser lenta devido a
um conjunto de barreiras, tais como custos elevados no curto prazo
e insuficincia de capital/crdito. Um produtor poder estar
preocupado com o meio-ambiente e/ou desejar aumentar seus
ganhos econmicos atravs da adoo de prticas ambientais,
porm estas barreiras podem impedir ou atrasar uma difuso mais
ampla (Heffernan & Green, 1986).

27.2 - Barreiras adoo
A relutncia dos produtores agrcolas em adotar qualquer
inovao possui uma base racional. Caractersticas especficas dos
produtos, do meio ambiente, e das prprias inovaes podem
explicar a no adoo, mas no caso de prticas de conservao
ambiental, obstculos adicionais podem ser encontrados (Vanclay
& Lawrence, 1994):
existe resistncia a muitas prticas de gesto ambiental

porque elas so complexas e requerem detalhado
entendimento de processos fsicos;
dado o seu enfoque holstico, inovaes ambientais so
geralmente no divisveis; adoo parcial, que vista como
uma forma de teste, muitas vezes no apresenta bons
resultados no curto prazo;
estratgias ambientais requerem grandes mudanas nas
prticas agrcolas, as quais podem ser incompatveis com
objetivos pessoais;
apesar de prticas ambientais proporcionarem benefcios
econmicos para a sociedade como um todo, elas podem
no ser economicamente vantajosas para o produtor
individual;
inovaes convencionais geram benefcios econmicos em
relativo curto prazo, tomando precedncia sobre as
ambientais, as quais, mais provavelmente, possuem prazo
mais longo de maturao;
inovaes ambientais so particularmente arriscadas; os
gastos com recursos de capital envolvidos, bem como toda a
safra podem ser facilmente perdidos nos primeiros anos da
converso;
novas tecnologias, especialmente aquelas relacionadas com
sustentabilidade, no esto livres de debates; se as
informaes disponveis so demasiadamente conflitantes, o
que comum para inovaes ambientais, a melhor
estratgia pode ser a no adoo;
algumas inovaes ambientais possuem elevados custos sob
a forma de maquinaria, sementes, e preparao da terra;
alm disso, comum existir um perodo de transio, no
qual se espera uma queda na renda at que o novo sistema
se estabelea;
a base de conhecimentos do produtor pode no ser
adequada para as novas prticas; muitas estratgias
requerem conhecimento tcnico de sistemas de produo,
processos fsicos e qumicos; o produtor deve estar
altamente motivado para adquirir as habilidades
necessrias;
muitas prticas ambientais reduzem a flexibilidade dos
produtores no sentido de que eles estariam restritos a um
conjunto de culturas e rotaes; em condies de preos
flutuantes, pode ser prefervel manter flexibilidade a fim de
responder aos sinais de mercado;
falta de infra-estrutura fsica e social na regio pode tambm
criar barreiras adoo; muitos produtos dependem de
canais especficos de comercializao que podem no existir
na regio; alm disso, a comunidade pode estar resistente
aceitao de novas idias que rompem com conhecimento
tradicional.
a mdia tem apresentado a degradao ambiental utilizando
casos extremos como exemplo; a forma dramtica de
apresentao pode ser prejudicial porque muitos produtores
no se consideram em tais situaes e, conseqentemente,
no acreditam ter problemas de to grande magnitude;
aqueles que identificam sua condio com aquela mostrada
pela mdia, adotam atitudes fatalistas e, raramente, tomam
aes remediadoras.
Estes fatores explicam a lentido observada na difuso de
muitas prticas e tcnicas agrcolas de carter mais sustentvel. Na
Europa, a agricultura orgnica difundiu-se mais aceleradamente a
partir da segunda metade dos anos 80. Entretanto, ainda em 1993,
mtodos orgnicos eram aplicados em menos de 1% das terras
agrcolas da maioria dos pases da Europa Ocidental. Estes
primeiros de produtores orgnicos europeus da era da Revoluo
Verde tinham caractersticas semelhantes dos inovadores na
agricultura, pois apresentavam elevado nvel educacional, relativa
juventude e problemas relacionados com sua aceitao social.124
Suas propriedades eram pequenas e possuam orientao
comercial menos proeminente (Padel, 1994). Entretanto, na
Alemanha e Gr-Bretanha, o tamanho mdio das propriedades
orgnicas tem se elevado nos ltimos anos, sugerindo que o
motivo financeiro tem se tornado mais importante e algumas
barreiras poderiam estar sendo quebradas. Por exemplo, os
problemas de superproduo agrcola na Europa, os danos
ambientais causados pela agricultura e uma maior preocupao
com os efeitos dos qumicos, permitiram agricultura orgnica
alcanar um status mais elevado; os novos produtores esto sendo
mais bem aceitos pelas comunidades locais (Padel, 1994; Padel &
Lampkin, 1994).
27.3 - A lucratividade das tecnologias sustentveis

Os produtores agrcolas podem considerar a lucratividade
como um fator importante na deciso de adotar tecnologias
sustentveis. Condies ambientais particulares, tais como clima e
qualidade do solo, os quais podem variar de uma propriedade
para outra, determinam a adaptabilidade da tecnologia e,
possivelmente, os lucros. Preos relativos de commodities e
insumos, bem como a taxa de juros e a disponibilidade de crdito,
no devem ser desprezados nesta determinao. Polticas
agrcolas, tais como programas para culturas especficas,
influenciam a deciso dos produtores, e, no raro, podem ser
prejudiciais adoo de tecnologias sustentveis, pois reduzem a
lucratividade relativa das mesmas. Por outro lado, polticas
124 Rogers & Shoemaker (1971) dividiram os produtores agrcolas em cinco categorias,
segundo o momento em que eles adotam determinada tecnologia: innovators, early
adopters, early majority, late majority e laggards. Os produtores pertencentes a cada
categoria diferem dos demais de acordo com caractersticas pessoais e da
propriedade.

ambientais, tais como proibio do uso de pesticidas, podem ser
plenamente favorveis.
Quando uma nova tecnologia substitui uma velha, o tempo
necessrio para criar novas condies, ou adaptar o meio ambiente
e as rotinas de produo (especificamente, aprendizado e aquisio
de habilidades necessrias), pode resultar em considervel custo.
Para tecnologias agrcolas sustentveis, o meio fsico assume um
papel adicional na transio. Recursos naturais - solo e biota -
podem estar degradados aps anos de constante uso de qumicos.
A restaurao da qualidade do solo pode levar tempo e,
conseqentemente, os rendimentos podero ser baixos nos
primeiros anos do perodo de converso. Neste caso, uma
reduo inicial na renda poderia ser interpretada como um
investimento a ser amortizado no futuro, quando a produtividade
dever estar mais elevada. A renda pode tambm cair inicialmente
devido s mudanas na composio da produo. A necessidade
de rotao com leguminosas, por exemplo, pode significar o
abandono de certas culturas comerciais. Estes custos iniciais e a
incerteza a respeito da efetividade das alteraes, tendem a induzir
uma adoo gradual e cautelosa. Assim, uma hbil gesto um
importante componente destes tipos de tecnologias e possui um
papel fundamental durante os primeiros anos da adoo.
possvel que no longo prazo, produtores que tm averso ao risco e
procuram uma renda estvel, fiquem em melhor posio adotando
prticas consideradas sustentveis.
Dois mtodos bsicos tm sido usados para avaliar a
lucratividade relativa destas prticas: a anlise parcial
(custo/benefcio por produto) e a anlise econmica da
propriedade como um todo (Madden & Dobbs, 1990). A anlise
parcial limita-se apurao de custos e receitas de determinada
cultura ou atividade pecuria. Esse tipo de anlise simples,
permite obter uma boa viso da composio dos gastos e avaliar a
lucratividade. Pode ser completa incluindo custos fixos, custos
variveis, e retorno ou menos abrangente, compreendendo
apenas os custos variveis e o retorno associado atividade e
tecnologia empregada. Apesar de ser prtica e de fcil

entendimento, este tipo de avaliao, por limitar-se a um certo
nmero de produtos ou atividades, ignora os efeitos cruzados.
Muitos sistemas de cultivo ditos sustentveis dependem de uma
estratgia holstica, o que implica em uma anlise integral da
propriedade. Neste caso, a avaliao torna-se mais complexa em
razo da dificuldade de se obter informaes. A ausncia de
registros adequados nas propriedades implica em maior
dependncia de outras fontes de informao, tais como estaes
experimentais, levantamentos de campo e colaborao de
produtores em estudos de caso.
Existem muitos estudos empricos comparando sistemas
alternativos de produo com sistemas convencionais. Mtodos e
resultados so variados. Tanto a anlise parcial quanto a anlise
integral da propriedade tm sido utilizadas. Por exemplo, pode-se
avaliar a lucratividade mdia da agricultura orgnica comparando-
se um grupo de produtores orgnicos com um grupo de
produtores convencionais na mesma regio (Lockeretz et al., 1981).
Nesse caso, a anlise deve atentar para as seguintes questes:
Poder haver diferenas significativas na estrutura de custos

dos dois grupos. Por exemplo, o custo com mo-de-obra na
produo orgnica em geral mais elevado, mas pode ser
compensado com reduo na aquisio de agroqumicos.
Diferenas entre custos operacionais, ou custos fixos, so
resultados da necessidade de investimento em capital, da
possibilidade de melhor aproveitamento da mo-de-obra
familiar, etc. O uso de insumos internos, ou rejeitos, pode
resultar em reduo nos gastos com insumos externos, bem
como nos gastos relativos preservao do meio ambiente
(exemplo, tratamento de dejetos animais).
Poder haver diferenas significativas na composio da
produo dos dois grupos. Essa diferena ocorre devido
diversificao, ou s mudanas necessrias na cesta de
produtos. As prticas convencionais oferecem a
possibilidade de ganhos com economias de escala,
resultando, no raro, na opo pela monocultura. As
prticas de carter sustentvel, ao contrrio, envolvem
maior diversificao da produo (necessidade de rotao
de culturas, aproveitamento de subprodutos, estratgia de
reduo de risco) e/ou abandono de certas culturas (por
exemplo, mais difcil produzir tomate livre de pesticidas).
Em muitos estudos, a lucratividade avaliada a preos
convencionais. Entretanto, o mercado pode favorecer
produtos gerados com baixo uso de insumos externos, dado
que alimentos livres de agroqumicos podem obter preos
mais elevados. Isso especialmente verdadeiro quando a
demanda excede a oferta para tais produtos, existe um
sistema de certificao que possui credibilidade e os
consumidores so bem informados a respeito das
caractersticas dos produtos. Deve-se atentar para o fato de
que esse diferencial de preo pode no durar muito, pois
um aumento na oferta pode deprimir o mercado de
alimentos produzidos com baixo uso de agroqumicos.
As condies de cultivo e os resultados fsicos da produo
so, em geral, afetados por alteraes climticas. Algumas
tecnologias podem ser altamente suscetveis a essas
mudanas, enquanto outras podem se mostrar maior
resistncia. A disponibilidade de dados para um prazo mais
longo (vrias safras), onde se possa ter tanto perodos bons
quanto ruins, permite inferir sobre a estabilidade da
atividade sob diferentes tecnologias. Por exemplo, o retorno
lquido das propriedades convencionais pode ser superior
nos anos em que as condies de cultivo so favorveis,
sugerindo que a vantagem econmica da agricultura
qumica depende de boas condies climticas. Sob
condies climticas desfavorveis, a produtividade de
prticas orgnicas pode se igualar, ou mesmo superar, a
produtividade da agricultura convencional.
Os custos de transio, ou converso, so desprezados pela
maioria dos estudos, uma vez que raramente existe
suficiente informao. Uma srie temporal, cobrindo o
perodo da transio biolgica, deveria conter informaes
sobre custos relacionados com o tempo de espera necessrio
para recuperao da qualidade do solo e outros
requerimentos especiais, tais como compra de
equipamentos especializados. Deve-se considerar a perda
de receitas resultante do abandono de certas
atividades/culturas que no so compatveis com o novo
sistema. Durante os primeiros anos da transio, espera-se
que os lucros mdios anuais calculados para fazendas de
baixo uso de insumos externos sejam mais baixos do que
aqueles calculados para as fazendas convencionais; mas, nos
anos seguintes, esta posio pode ser invertida. Em uma
anlise de longo prazo, os custos mais elevados do perodo
de converso poderiam ser amortizados nos anos seguintes
transio biolgica, quando os lucros poderiam igualar-se
ou exceder aqueles obtidos atravs de sistemas
convencionais.
A disponibilidade de uma srie temporal mais longa pode
permitir avaliar os riscos financeiros associados a cada
sistema. Os lucros anuais dos sistemas de baixo uso de
insumos externos podem variar menos do que os dos
sistemas convencionais, seja por causa da diversificao seja
em razo da maior estabilidade da produtividade. Nesse
caso, produtores que tm averso ao risco estariam mais
bem posicionados adotando sistemas no convencionais.
Deve-se considerar o apoio dado por programas
governamentais. Tanto produtores convencionais quanto
produtores no convencionais podem estar habilitados a
receber subsdios e outros benefcios extra mercado. A
agricultura convencional tem sido beneficiada por subsdios
diretos e indiretos, seja na compra de insumos seja na
comercializao da produo. A adoo de tecnologias
convencionais e a compra de insumos externos so, muitas
vezes, condies indispensveis para se obter tais
benefcios. Como resultado, produtos e produtores no
convencionais, por no receberem estes subsdios, podem
apresentar lucratividade inferior. Por outro lado, em muitos
pases, tem aumentado o nvel de suporte concedido a

produtores orgnicos ou praticantes de mtodos extensivos
de produo.
A disponibilidade de um conjunto grande de informaes
permite realizar simulaes e obter boas inferncias a
respeito do potencial econmico das diferentes prticas
e/ou tecnologias. Pode-se construir diferentes cenrios
atravs da alterao, incluso e excluso de variveis. Por
exemplo, interessante avaliar um sistema agrcola de
produo segundo vrios cenrios: produo convencional
de gros sem apoio governamental, produo convencional
de gros com apoio de programas governamentais,
produo comercial de gros com baixo uso de insumos
externos, e produo comercial de gros com baixo uso de
insumos externos e apoio governamental (Hanson et al.,
1990).
27.4 - Fontes de informao

Em muitos pases, informao a respeito de inovaes
agrcolas tem sido fornecida por agncias governamentais de
extenso rural. Para muitas tecnologias sustentveis, contudo,
fontes alternativas, tais como vizinhos, reunies de grupo,
consultores, organizaes no governamentais, contatos pessoais,
televiso, livros, revistas e outros materiais impressos tm sido
mais importantes (Anderson, 1994; Thomas et al., 1990). Os
servios de extenso oficial apresentam alguma importncia onde
existem programas governamentais de conservao, tais como
Controle Integrado de Pestes e algumas prticas mais difundidas
de conservao de solo (plantio direto). Isto no comum,
contudo, em casos de mudanas mais radicais que conduzam
total eliminao dos qumicos. Certas agncias oficiais podem estar
contribuindo para difundir concepes equivocadas a respeito das
prticas orgnicas, tais como expectativas de baixo rendimento,
baixa performance financeira e alto risco, o que contribui para criar
barreiras converso (Lampkin & Padel, 1994).
Uma fonte importante de informao tem sido o servio de
extenso oferecido por organizaes no-governamentais ONGs.
Tais organizaes tornaram-se particularmente importantes em
pases do Terceiro Mundo, onde pobreza e degradao ambiental
coexistem, com ou sem a introduo de tecnologias da Revoluo
Verde. Em muitas reas, a introduo de sistemas convencionais
no foi capaz de eliminar pobreza, as agncias oficiais perderam
legitimidade e as ONGs ocuparam o seu espao. Excees podem
ser encontradas em alguns pases Guatemala, Bangladesh e
Bolvia onde ONGs tm operado em conjunto com agncias
governamentais (Biggs, 1990). Onde tecnologias convencionais no
alcanaram determinados grupos de produtores, particularmente
os pequenos, e as prticas tradicionais no so sustentveis, certas
ONGs tm difundido informao sobre sistemas de baixo uso de
insumos como um caminho para reduzir pobreza e evitar a
degradao ambiental (Reijntjes, 1992). Muitas ONGs orientadas
para o desenvolvimento sustentvel, particularmente aquelas com
origem no Terceiro Mundo, conscientemente fazem reivindicaes
ambientais como um meio calculado de obter justia social (Buttel,
1992).
27.5 - Caractersticas das propriedades e dos produtores

Estudos empricos demonstram que algumas caractersticas
das propriedades e dos produtores rurais facilitam a adoo de
tecnologias sustentveis. A seguir, analisa-se o efeito de
caractersticas relativas ao tamanho da propriedade e seus aspectos
fsicos, a disponibilidade de mo-de-obra, a condio fundiria do
produtor, sua escolaridade e experincia.
27.5.1 - Tamanho da propriedade

A discusso a respeito do tamanho da propriedade e
sustentabilidade na agricultura insere-se no debate agrrio-
ambientalista. A crescente escala da agricultura moderna tem sido
criticada devido ao seu impacto ambiental e socioeconmico. A
viabilidade econmica de muitas pequenas propriedades foi
minada pela falta de capital e crdito, ao passo que grandes
propriedades receberam proporcionalmente maior apoio
governamental. Com condies de crdito e comercializao mais

favorveis, grandes propriedades adotaram tecnologias caras e,
com freqncia, ecologicamente inadequadas.
Argumenta-se que o elevado montante de investimentos
requerido pela maioria das tecnologias da Revoluo Verde inibiu
a adoo de mtodos de conservao. Se por um lado, grandes
propriedades tornaram-se altamente capitalizadas, por outro,
passaram a suportar dvidas mais elevadas, reduziram o nmero
de culturas comerciais com que operam e assumiram posies
mais arriscadas. Adotaram um comportamento de maximizao de
lucro no curto prazo, deixando poucas oportunidades para
prticas ambientais (Buttel, 1992).
Argumentao inversa proporcionada por aqueles que
acreditam que as grandes propriedades possuem maior potencial
de conservao ambiental. Por exemplo, propriedades grandes e
capitalizadas podem possuir relativamente baixo potencial de
eroso dos solos, dado que esto localizadas em terra mais aptas
para agricultura. Pequenas propriedades tendem a se localizar em
reas marginais e de terras mais baratas, com mais alto potencial
de eroso. Como resultado, problemas ambientais so mais
comuns nas pequenas propriedades do que nas grandes, uma
concluso que sustenta uma correlao negativa entre escala e
degradao ambiental (Heffernan & Green, 1986). Grandes
propriedades podem tambm alavancar recursos financeiros com
maior facilidade, podendo assim ter flexibilidade na alocao de
fundos para conservao. Nesse contexto, restries econmicas
limitariam a adoo de tecnologias ambientalmente favorveis nas
pequenas propriedades, e no nas grandes. Pela mesma razo, os
grandes proprietrios poderiam ter acesso a mais e melhor
informao. Resumindo, nas grandes propriedades pode existir
maior flexibilidade nas decises de produo, maior acesso a
recursos discricionrios, maiores oportunidades para testar novas
prticas, e maior habilidade para lidar com o risco e a incerteza
associada s inovaes (Nowak, 19867).
O papel desempenhado pelo tamanho da propriedade na
adoo de tecnologias sustentveis depende de aspectos tcnicos,
econmicos e institucionais. Pode existir elevado grau de
correlao entre tamanho e outras variveis explicativas, tais como
condies de acesso ao crdito, grau de capitalizao, participao
em programas governamentais, endividamento, informao e
qualidade do solo, o que dificulta a anlise do efeito isolado da
escala de produo. Neste sentido, torna-se difcil obter uma
concluso definitiva a respeito do tema.
27.5.2 - Disponibilidade de mo-de-obra

A introduo de tecnologias de base qumica e mecnica na
agricultura resultou em substancial alijamento da fora de
trabalho. Em muitos pases, a estrutura do emprego agrcola foi
alterada a favor do uso mais intensivo de trabalho temporrio, com
concomitante reduo do trabalho familiar. Prticas agrcolas
sustentveis so geralmente mais intensivas em trabalho do que
tecnologias convencionais, dado que so mais dependentes de
rotao de culturas, diversificao, gesto, pesquisa na
propriedade e reduo de agroqumicos. Alm disso, o uso da
mo-de-obra pode ser mais bem distribudo no tempo, resultando
em maiores oportunidades para a mo-de-obra familiar ao longo
do ano.
Em pases desenvolvidos, restries na oferta de mo-de-
obra podem impedir a adoo de prticas que reduzem o uso de
agroqumicos. Muitos produtores no diminuem o uso destes
insumos por causa da dificuldade de encontrar mo-de-obra
adicional, ou de dedicar mais do seu prprio tempo de trabalho
propriedade (Pfeffer, 1992). Generalizaes, contudo, no so
aconselhveis, o nvel de desemprego em determinada regio pode
estar elevado, ou um processo de migrao poder estar em curso,
ambos afetando a disponibilidade local de trabalho (Diebel et al.,
1993).
No norte da Europa, o uso de trabalho nas propriedades
orgnicas mais intensivo do que em propriedades convencionais
comparveis (Lampkin & Padel, 1994). Isso se deve no apenas s
especificidades tcnicas, mas tambm ao conjunto de atividades
deste sistema de produo. A converso pode ser realizada atravs
da adoo de atividades mais intensivas em trabalho, como a

olericultura. Fora do processo produtivo, a necessidade de se obter
preos mais elevados tambm contribui para aumentar a demanda
por trabalho, pois mais horas so dedicadas s atividades de
processamento, embalagem e desenvolvimento de mercados.
Renda extra gerada fora da propriedade pode ser til no
sentido de prover recursos necessrios converso para sistemas
agrcolas sustentveis. No entanto, se esses fundos resultarem de
trabalho exercido fora da propriedade, a disponibilidade de mo-
de-obra poder ser comprometida. Neste caso, o desenvolvimento
de mltiplas atividades restringe o nmero de horas deixado
disponvel para a propriedade, prejudicando a adoo de
determinadas prticas sustentveis (Anosike & Coughenour, 1990).
27.5.3 - Educao e experincia na agricultura

O nvel educacional pode ser um fator importante na
adoo de prticas sustentveis. Educao est relacionada no
somente com a habilidade de obter e processar informao, mas
tambm com o uso de tcnicas de gerenciamento mais sofisticadas.
Mtodos ecolgicos geralmente requerem grau de percia mais
elevado do que prticas convencionais (Lockeretz, 1989). Poder-se-
ia (XXXesse verbo no existe) hipotetizar que o nvel educacional e
a experincia dos produtores so importantes caractersticas
pessoais na adoo de prticas sustentveis.
Vrios estudos demonstraram que produtores orgnicos e
de baixo uso de insumos externos possuem escolaridade superior
dos convencionais. No entanto, so mais jovens e menos
experientes na agricultura (Anderson, 1994; XXXDSouza et al.,
1993; Lampkin & Padel, 1994; Henning, 1994; Thomas et al., 1990).
Na verdade, se por um lado maior experincia medida pela
idade ou por anos de trabalho na agricultura um fator positivo
na adoo de prticas sustentveis, pois pode indicar maior
capacidade gerencial, por outro apresenta alguns aspectos
negativos. Produtores mais velhos podem ser menos energticos
e/ou ter um horizonte de planejamento mais curto, enquanto
produtores mais jovens so mais facilmente atrados por
novidades e, mais provavelmente, sero os primeiros a adotar

(Anosike & Coughenour, 1990; Rahm & Huffman, 1984;
XXXD'Souza, G. et al., 1993).
27.5.4 - Caractersticas fsico-ambientais da propriedade

A probabilidade de sucesso de uma tecnologia agrcola
depende da sua adequao e compatibilidade com as condies
ecolgicas da propriedade. Muitas variedades altamente
produtivas so dependentes de um bom sistema de irrigao, e
algumas inovaes mecnicas no podem ser usadas em terrenos
acidentados. Tipo de solo, topografia, disponibilidade de gua e
clima so caractersticas que variam de uma regio para outra, e
algumas vezes entre propriedades dentro de uma mesma regio. A
deciso de adotar afetada pelas especificidades do meio ambiente
fsico. razovel supor que a adoo de tecnologias sustentveis
seja tambm influenciada pela adequao da inovao s
condies fsicas especficas. Por exemplo, em reas de
mecanizao difcil e solos pobres, adoo de tcnicas
conservacionistas pode encontrar um maior nmero de adeptos.
27.5.5 - Condio fundiria do produtor

Supe-se que arrendatrios e parceiros tenham um
horizonte de planejamento mais curto do que proprietrios. As
condies do acordo de arrendamento/parceria podem no criar
incentivos para adoo de prticas conservacionistas.
Arrendatrios/parceiros podem esperar no receber os benefcios
de um solo melhorado. Assim, quando a gesto da propriedade
encontra-se em mos do proprietrio, existe maior probabilidade
de se investir em tecnologias de conservao (Nowak, 1987).
Estudos empricos, contudo, tm apresentado evidncias
conflitantes (Nowak, 1987; Anosike & Coughenour, 1990; Rahm &
Huffman, 1984; Anderson, 1994). Na verdade, a condio fundiria
do produtor est geralmente correlacionada com outras variveis,
tais como acesso ao crdito, aos canais de distribuio de insumos
e produtos, e informao. Alm disso, os termos do acordo de
arrendamento/parceria, os quais raramente so especificados em
estudos empricos, podem, ou no, persuadir tanto os

proprietrios quanto os arrendatrios/parceiros a adotar prticas
de conservao.
27.6 - As mudanas nas polticas agrcolas

Existe um reconhecimento internacional de que algumas
polticas agrcolas so incompatveis com metas ambientais
(National Research Council, 1989; OECD, 1989, 1993). Nos EUA e
Europa Ocidental, programas de apoio s commodities encorajaram
produtores a usar quantidades excessivas de insumos externos a
fim elevar os rendimentos e maximizar ganhos com subvenes
governamentais. A produo agrcola subsidiada expandiu-se para
reas marginais, ou de solos pobres, por meio do uso intensivo de
agroqumicos. Diversos programas agrcolas, orientados para as
principais commodities, induziram produtores a operar com um
nmero reduzido de atividades. Algumas culturas, tais como o
milho nos EUA e a beterraba de acar na Unio Europia, tiveram
grande apoio, enquanto outras foram marginalizadas. A adoo de
prticas de rotao que implicassem em aumento da rea de
determinadas culturas poderia tornar a propriedade inelegvel
para programas governamentais e, conseqente, incorrer em
perdas financeira. Tais polticas criaram barreiras econmicas para
a adoo em escala mais ampla de prticas conservacionistas.
Apenas produtores que estivessem fora dos programas
governamentais, ou aqueles j diversificados, no seriam
penalizados pela adoo de sistemas agrcolas no convencionais.
Conseqentemente, a monocultura tornou-se economicamente
mais vantajosa do que a diversificao, causando severo stress
ambiental.
Este padro de interveno tem sido alterado nos ltimos
anos. Constata-se um crescente esforo em direo a melhor
integrao das polticas agrcolas e ambientais. Tal tarefa foi
facilitada pelos fatores econmicos que levaram, por exemplo,
reforma da Poltica Agrcola Comum (PAC) da Unio Europia. Os
programas de apoio agricultura e a superproduo tornaram-se
objetos de grande preocupao. Dadas as presses oriundas de
oramentos apertados, alguns autores argumentam que a principal

razo para a reforma da PAC seria o custo fiscal associado s
polticas agrcolas (Bonanno, 1991).
A reforma da PAC da Unio Europia teve implicaes para
a conservao do meio ambiente, pois foram introduzidas medidas
visando encorajar a adoo de mtodos agrcolas compatveis com
a proteo ambiental (EC, 1992). Estados membros da Unio
Europia comearam a implementar, de acordo com suas prprias
necessidades, programas de ajuda financeira, cursos, treinamento e
demonstraes para produtores que reduzissem o uso de
fertilizantes e/ou defensivos, adotassem agricultura orgnica e
mtodos extensivos de produo, e colocassem terras agrcolas em
descanso com propsitos relacionados ao meio ambiente. Em
vrios pases, produtores convertendo para agricultura orgnica e
mtodos extensivos de produo passaram a receber ajuda
financeira por meio de esquemas especiais, inclusive o
desenvolvimento de extenso, informao e servios
mercadolgicos (Lampkin & Padel, 1994). Frana, Reino Unido e
Sua tambm passaram a oferecer suporte financeiro, desenvolver
pesquisa e prestar servios consultivos em agricultura orgnica
(OECD, 1993). A introduo ou manuteno de prticas sustentveis
foi tambm encorajada sob o Esquema Europeu de reas
Ambientalmente Sensveis (Colman et al., 1992).
A poltica de incentivo colocao de terras em descanso
(set aside), adotada em muitos pases, foi inicialmente concebida
para reduzir excedentes de produo. Entretanto, no Canad e nos
EUA, foi conectada conservao ambiental, principalmente em
reas de solos altamente suscetveis eroso. Produtores que
adotam prticas extensivas de produo esto recebendo
subvenes.
O efeito de tais polticas em termos de conservao
ambiental depende tambm da efetiva penalidade sofrida pela
agricultura convencional. Em muitos pases, o aumento da
produtividade por meio de maior intensificao tem se tornado
economicamente invivel, porque taxas extras sobre o consumo de
fertilizantes e defensivos tm sido introduzidas. Seria razovel,
portanto, esperar que em pases onde restries ao uso de
agroqumicos so mais duras houvesse maior difuso prticas
sustentveis.
Nos EUA, os programas de apoio s commodities tm sido
alterados a fim de torn-los compatveis com metas ambientais.
Existe maior flexibilidade para produtores que adotam rotao de
culturas e medidas de proteo ambiental so exigidas como
condio para obteno de subsdios (OECD, 1994; Russell & Fraser,
1993). Um nmero crescente de pases tem caminhado nessa
direo. Assistncia financeira tem sido tambm concedida com
objetivo de encorajar a adoo de mtodos que possam integrar as
diversas atividades agrcolas dentro de um sistema nico de
manejo.
O setor de P&D para agricultura (instituies pblicas e
privadas) tende a seguir os sinais de mercado e, por isso,
fortemente influenciado pelas polticas governamentais de apoio
agricultura convencional. Entretanto, as mudanas em direo a
maior conservao tem inserido a questo ambiental em suas
atividades. A presena de sistemas de produo sustentveis em
programas governamentais de P&D crescente. Os seguintes temas
passaram a ser includos em programas de pesquisa: sistemas de
manejo de culturas (rotao de culturas, plantio direto, manejo de
fertilizantes e defensivos), parmetros ecolgicos (qumica e
estrutura de solos, ciclos hidrolgicos e de nutrientes), tcnicas de
produo e processamento, sistemas de produo integrados,
manejo de dejetos animais, estudos econmicos comparativos para
a produo convencional e alternativa, recursos genticos e
biodiversidade (OECD, 1994). Maior ateno tem sido dispensada
extenso rural. Projetos demonstrativos tm sido estimulados ou
criados. Em muitos pases, o servio de extenso desenvolve
programas com objetivo de associar pesquisa com demonstraes
nas propriedades.
Em favor da adoo de tecnologias sustentveis na
agroindstria, e na prpria agricultura, esto os instrumentos de
gesto ambiental nas empresas (Giordano, 2000). Dentre estes
instrumentos encontra-se a ISO-14000, da International Organization
for Standardization, que apresenta um conjunto de normas e
padres que as empresas devem obedecer com objetivo de
gerenciar o impacto sobre o meio ambiente.125 A busca pela
certificao com objetivos mercadolgicos termina por favorecer a
conservao ambiental tanto no mbito da agroindstria como na
produo agrcola.
27.7 - Liberalizao do comrcio internacional

Apesar do acordo do GATT de 1993 ter sido tmido no
sentido de remover as barreiras que limitam o comrcio
internacional de produtos agrcolas, alguns pases exercem grande
presso para que barreiras e subsdios sejam removidos. A
liberalizao do comrcio internacional tem sido apontada como
uma fora a favor da maior difuso de prticas conservacionistas.
Teoricamente, o corte de subsdios e a remoo de barreiras
resultariam em preos mais prximos de um regime de livre
concorrncia e, portanto, refletiriam mais claramente os custos e
benefcios privados. O uso abusivo de insumos, especialmente
agroqumicos, seria reduzido, com conseqentes ganhos em
termos de qualidade ambiental.
Na verdade, no so muito claros os efeitos do comrcio
internacional sobre a conservao dos recursos. Preos obtidos a
partir do regime de livre concorrncia, apesar de refletirem os
custos e benefcios privados, no refletem necessariamente
externalidades, como eroso do solo (Young & Burton, 1992). Para
alcanar um nvel timo (social e ambientalmente equilibrado) de
produo e comrcio, as externalidades devem ser internalizadas,
algo que depende de mecanismos institucionais extramercado.
Nos pases desenvolvidos, onde a agricultura objeto de
forte interveno governamental, a liberalizao reduziria os
preos recebidos pelos produtores e, conseqentemente, a
produo e o uso dos recursos (aumento da rea em descanso,
extensificao). Nos pases em desenvolvimento, ao contrrio,
espera-se que os preos recebidos pelos produtores sejam
125 Ver http://www.iso.ch

elevados. Apesar de no ser muito bvia a relao entre o estmulo
econmico e a qualidade do meio ambiente, possvel indicar que
esse aumento de preos induziria os produtores a expandir a
produo, aumentando a presso sobre os recursos disponveis
(expanso da fronteira agrcola e/ou intensificao no uso de
agroqumicos).
A liberalizao comercial no pode ser tomada como uma
poltica que garanta melhorias na qualidade ambiental. Em termos
de eficincia econmica, o livre comrcio pode ser adequado
quando os custos privados no diferem dos custos sociais.
Entretanto, quando as externalidades esto presentes e no so
internalizadas nos custos privados, haver grande divergncia
entre vantagens comparativas privadas e sociais, resultando em
um padro de comrcio que no pode ser considerado timo ou
eficiente.
27.8 - Barreiras no tarifrias ao comrcio internacional

Muitos governos tm estabelecido proibies na
comercializao de determinados produtos ou espcies. Este tipo
de barreira no tarifria tem sido levantado em funo no apenas
do valor intrnseco desses produtos ou espcies (exemplo, marfim,
determinadas madeiras de florestas tropicais, pssaros silvestres,
animais sob risco de extino como as baleias) como tambm por
causa da insustentabilidade do sistema de produo no qual eles
so gerados. importante notar que este tipo de barreira no est
relacionado com a qualidade do consumo (sade humana e
segurana dos alimentos), mas com o consumo propriamente. Ao
estabelecer proibies ao comrcio destes produtos ou espcies, o
pas consumidor (geralmente pases desenvolvidos) expressa sua
avaliao a respeito do recurso. Ao impor estas barreiras, esses
pases esto utilizando o instrumento que mais facilmente podem
dispor para interferir na explorao de recursos, cujas fontes se
encontram em outros pases.
No o comrcio per se que coloca em risco as espcies ou
os recursos naturais, mas a ausncia de apropriado sistema de
gesto domstica. Assim, as proibies devem ser vistas como um
instrumento a ser utilizado quando no existem alternativas no
curto prazo para prevenir o declnio irreversvel de alguma espcie
ou estoque de recurso. Uma alternativa proibio total limitar o
comrcio a apenas aqueles produtos que so produzidos de forma
sustentvel. Nesse caso, seria necessrio um sistema de
certificao. Quando bem sucedido, este sistema resulta na
explorao sustentvel dos recursos. Em razo acesso privilegiado
a um mercado que pode pagar preos superiores, os produtores
sentem-se estimulados a adotar tcnicas que garantam a
sustentabilidade ecolgica. Entretanto, em muitos casos, aes
dessa natureza so difceis de serem aceitas pelos pases
exportadores. Por exemplo, a proposta de certificao de produtos
obtidos a partir da madeira das florestas tropicais foi
sistematicamente rejeitada por pases produtores, que entendem
ser esta uma forma disfarada de protecionismo da indstria
madeireira dos pases desenvolvidos.

Lio 28
28 Polticas para o desenvolvimento agrcola sustentvel

Apesar dos esforos e avanos j alcanados, as alteraes
nas polticas agrcolas em favor do meio ambiente e sua integrao
com as polticas ambientais encontram-se ainda em estgio inicial
ou mesmo ausentes em muitos pases. Nessa lio, procura-se
apontar alguns instrumentos que podem ser utilizados pelos
formuladores de polticas visando alcanar desenvolvimento
agrcola sustentvel. O que se segue no um receiturio ou
indicao de aes a serem implementadas. De fato, as polticas
devem ser determinadas de acordo com as circunstncias
especficas de cada pas ou regio.126
A existncia de externalidades (exemplo, eroso do solo,
exausto/poluio dos mananciais de gua) que no so
incorporadas nos custos privados impede que os preos de
mercado reflitam o verdadeiro valor econmico (ou social) dos
recursos ambientais. Uma forma amplamente aceita de considerar
estes custos internaliz-los nas decises privadas. Para alcanar
esse objetivo, trs mecanismos podem ser acionados:
conscientizao/educao ambiental, incentivos econmicos e
regulao, e fortalecimento institucional.
28.1 - Conscientizao e educao ambiental

A percepo dos produtores e da populao rural a respeito
do meio ambiente pode ser mudada pelo uso do sistema
educacional e dos servios de extenso rural. O primeiro passo
para alterar seu comportamento torn-los conscientes das
conseqncias de suas aes sobre o meio ambiente,
particularmente o uso de insumos e a adoo de certas prticas
agrcolas.
126 Para uma reviso sobre polticas para o desenvolvimento agrcola sustentvel ver
Young & Burton (1992).

A pesquisa agrcola tem um papel fundamental a cumprir,
pois necessrio oferecer alternativas tecnolgicas sustentveis.
aconselhvel a mudana no enfoque que privilegia culturas
isoladas e partir para uma abordagem holstica da propriedade.
Isso significa desenvolver novas tecnologias e produtos que
atendam as necessidades dos produtores, particularmente os
pobres, e sejam tambm ecologicamente sustentveis. Os servios
de extenso devem ser reorientados, em linha com as alteraes de
enfoque da pesquisa agrcola.
Os servios de assistncia tcnica devem contribuir no
apenas para definir tecnologias apropriadas como tambm propor
o desenvolvimento de atividades agrcolas viveis
economicamente. Este um grande desafio, especialmente porque
as margens de lucro na agricultura so constantemente
estranguladas. Muitos extensionistas possuem formao e cultura
que no permitem cumprir de forma satisfatria estas duas
funes. Em primeiro lugar, muitos tcnicos no esto
familiarizados com prticas alternativas e mais adaptados
condio de baixa capitalizao que caracteriza os produtores de
baixa renda. Em geral, adota-se o receiturio da Revoluo Verde,
que, dada a insuficincia de recursos dos produtores, aplicado de
forma incompleta e no sistemtica, resultando em elevados riscos
de perda da produo, baixa produtividade e forte
comprometimento da eficincia e da prpria base de recursos
naturais. Em, segundo lugar, deve-se reconhecer que a funo de
aconselhamento sobre o que produzir, diante de conjunturas
econmicas desfavorveis, exige do extensionista um
conhecimento de mercado e empreendedorismo que, na maioria
dos casos, ele no possui. Neste sentido, os governos poderiam
estimular desenvolvimento de mercados para culturas alternativas,
provendo informaes, infra-estrutura de estocagem, sistemas de
classificao, controle de qualidade, etc.
A maioria dos servios oficiais de extenso enfrenta srias
dificuldades na implementao de tais mudanas. No
surpreendente que os servios oferecidos por organizaes no
governamentais tenha sido mais bem sucedidos nessa tarefa. A

experincia adquirida por estas organizaes no deve ser
desconsiderada e uma ao conjunta pode apresentar resultados
mais efetivos.
No demais alertar que em sistemas onde opera o livre
mercado e onde as condies de pobreza determinam fortemente o
comportamento dos indivduos, persuadir e encorajar mudanas
nas prticas agrcolas pode ser insuficiente para alcanar os
objetivos do desenvolvimento agrcola sustentvel. Outras aes
devem tambm ser colocadas em prtica.
28.2 - Incentivos econmicos e regulao

Os incentivos econmicos e a regulao alteram os sinais de
mercado, visando tornar os agentes econmicos conscientes dos
custos sociais de suas aes. Os principais instrumentos so os
subsdios, impostos sobre insumos, regulao direta sob a forma
de padres de conduta, proibies e licenas. A escolha da melhor
combinao de instrumentos (regulamentaes e incentivos
econmicos) depende de um conjunto grande de fatores: a
natureza da questo ambiental que se deseja atacar, o contexto
institucional e poltico do pas, o padro de qualidade ambiental
que se deseja alcanar, o volume de informaes requeridas, os
custos administrativos e de gesto, e o grau de eficincia
econmica (considerando que as metas devem ser alcanadas ao
menor custo). Teoricamente, devem ser escolhidos os instrumentos
de poltica que maximizam os benefcios lquidos da interveno,
dados o contexto institucional, poltico e ecolgico. Na prtica,
dada a complexidade dos problemas e os possveis tradeoffs
existentes entre os vrios critrios, a escolha das medidas
apropriadas no uma tarefa fcil.
28.2.1 - Subsdios
Em reas consideradas importantes sob o ponto de vista da
preservao, seja devido a grande beleza natural ou presena de
espcies animais e vegetais, a assistncia financeira, na forma de
pagamentos diretos, com objetivo de encorajar prticas
sustentveis de agricultura pode ser necessria. Entretanto, o uso
de pagamentos diretos pela conservao como instrumento de
poltica ambiental deve ser realizado com cautela, pois o resultado
final pode ser inverso ao esperado. Os candidatos aos recursos
financeiros podem ser estimulados a criar ameaas ao meio
ambiente com objetivo de serem eleitos para receber os benefcios.
A reduo de subsdios aos insumos (por exemplo,
fertilizantes e pesticidas) pode resultar em melhor alocao dos
recursos, reduo dos riscos ambientais e sade humana, e
desestmulo ao desperdcio. Por exemplo, um aumento nas taxas
cobradas pelo uso da gua pode resultar na adoo de mtodos
poupadores deste recurso no longo prazo (exemplo, irrigao por
gotejamento). Entretanto, se a remoo dos subsdios afetar
produtores que se encontram prximos ao nvel de subsistncia,
provavelmente uma piora nas condies de sobrevivncia pode
estabelecer mais presso, no menos, sobre o meio ambiente. Para
tais situaes, a assistncia direta, na forma de renda
complementar, distribuio gratuita de alimentos etc. poderia ser
utilizada como forma de compensar a perda do subsdio.
28.2.2 - Regulao
A regulao pode ser usada para proibir o uso de insumos
prejudiciais ao meio ambiente (exemplo DDT), proibir prticas
agrcolas (queimadas, restries ao desmatamento, explorao
madeireira, proteo de matas ciliares etc.). Essa forma de
interveno tem a vantagem de poder ser estabelecida para
resolver problemas ecolgicos especficos e atingir determinado
pblico-meta; por exemplo, um conjunto de produtores localizados
em reas ecologicamente frgeis ou de grande diversidade
biolgica. Para tanto, recomendvel o mapeamento prvio destas
reas, bem como definir claramente as metas de proteo. A
legislao deve ser respeitada e, para isso, deve existir um eficiente
sistema de monitoramento e fiscalizao.
As principais desvantagens da regulao so:
relativa ineficincia econmica, dado que os custos

com conservao de um produtor individual no
considerado;

elevados custos administrativos de implementao,
monitoramento e fiscalizao; e
a natureza esttica da legislao, pois muitas
regulamentaes so estabelecidas com objetivo de
impor certas prticas ou tecnologias, cuja adoo e
difuso dependem das mudanas tecnolgicas no
mdio e longo prazos.
Em que pese estas desvantagens, a regulao tem sido

largamente utilizada para controlar e impedir o uso
indiscriminado de agroqumicos, manter reservas florestais,
proteger nascentes e mtas ciliares, bem como manter a qualidade
da gua e do ar.
28.2.3 - Impostos, taxas sobre o usurio ou sobre efluentes

A imposio de impostos sobre o uso de determinados
insumos (exemplo, sobre o uso de nitratos) visa incorporar o valor
das externalidades nos preos de mercado. O sobre preo pode
encorajar a substituio por insumos menos danosos ao meio
ambiente, uma mudana na composio da produo em direo a
produtos que utilizam menos os insumos taxados, ou a adoo de
tecnologias alternativas.
Teoricamente, impostos e taxas sobre o uso tm sido
considerados como instrumentos de interveno mais eficientes do
que a regulao direta. Entretanto, sua implementao na
agricultura apresenta um conjunto de problemas.
particularmente difcil calcular o nvel timo da taxa ou imposto
sobre poluentes agrcolas, pois a fonte de poluio no facilmente
identificvel (non-point source pollution), a produo agrcola
apresenta grande variedade, etc. Um meio de superar essas
dificuldades seria obrigar os produtores a produzir relatrios
peridicos, que deveriam ser ocasionalmente monitorados e
confrontados com medies da qualidade ambiental. O nvel
timo do imposto ou taxa poderia ento ser estabelecido por
ajustamento. Esse procedimento pode tambm ser utilizado em
situaes onde a regulao direta, e no taxas ou impostos,
aplicada. Entretanto, sofre da mesma desvantagem associada ao
elevado custo administrativo de implementao e monitoramento.
Um mecanismo mais prtico e de custo menos elevado a
imposio de um sobre preo que induza o conjunto dos
produtores a atingir um nvel de uso dos recursos previamente
definido.
28.2.4 - Direito de emisso ou licena para poluir

Direitos de emisso ou licenas para poluir podem ser
estabelecidas para casos em que exista uma meta estabelecida para
a qualidade ambiental. Deve-se determinar uma quantidade
tolervel de emisses, compatvel com uma meta de qualidade
ambiental previamente definida. Adicionalmente, o preo a ser
cobrado para usar o meio ambiente como receptor de dejetos deve
refletir o seu valor, ou o valor da sua escassez. Essa forma de
interveno demanda um conjunto grande de informaes para
que as metas sejam estabelecidas e as emisses monitoradas.
Considerando as caractersticas da poluio agrcola, tais como
difcil identificao do ponto de poluio e variedade da produo,
o uso deste tipo de regulao apresenta muitos problemas para ser
implementado, particularmente em pases menos desenvolvidos.
28.3 - Fortalecimento institucional
28.3.1 - Direitos de propriedade

A ausncia de direitos de propriedade e arranjos ambguos
ou inseguros relativos ao direito de posse/uso so comuns para
muitos recursos no renovveis (guas superficiais ou do subsolo,
espcies selvagens, florestas, pastagens). Isso impede que se criem
incentivos privados para melhorar ou preservar os recursos para
uso futuro. No se trata aqui de discutir o cunho ideolgico seja da
propriedade individual/privada seja da propriedade comunal. A
propriedade comunal, por exemplo, pode proporcionar uma
gesto efetiva dos recursos, mas pode tambm ser ineficaz em
condies de rpido crescimento populacional, aumento da
produo mercantil e presses polticas dentro ou fora do grupo. A
pobreza generalizada, seja em funo da baixa disponibilidade de
recursos seja em funo da distribuio extremamente desigual da

renda e/ou do controle dos recursos existentes, cria presses
idnticas sobre o meio ambiente, pois as estratgias de
sobrevivncia tomam precedncia sobre planos de conservao.
Uma melhora significativa da qualidade ambiental pode ser
alcanada se os direitos de propriedade e gesto forem claramente
definidos. A criao de direitos individuais de propriedade,
seguros, acompanhados de outras polticas (exemplo,
conscientizao e educao ambiental), pode estimular esforos de
conservao e a adoo de prticas agrcolas sustentveis.
Obviamente, no se deve menosprezar os casos em que a
privatizao exacerba as desigualdades sem que hajam ganhos
para o meio ambiente. Alm disso, no suficiente distribuir
direitos de propriedade se os beneficirios no tiverem condies
de superar a linha de pobreza, pois os recursos continuariam a ser
degradados. Os recursos a serem distribudos devem ser utilizados
de forma sustentvel, ou seja, devem permitir que se alcance um
padro de vida socialmente aceitvel.
A reforma agrria em alguns pases latino-americanos tem
distribudo direitos sobre a terra em reas de grande valor natural.
Neste caso, trata-se de distribuir ativos com objetivo de superar
condies de pobreza, o que diferente de distribuir direitos de
propriedade com objetivo de incentivar sustantabilidade no uso
dos recursos. Os efeitos da reforma agrria sobre a
sustentabilidade ambiental um tema que at pouco tempo no
havia despertado o interesse dos estudiosos e formuladores da
poltica agrria. Porm, tornou-se notrio que a sustentabilidade
ecolgica tem sido perturbada por diversos projetos de
assentamento, revelando a necessidade de unir polticas agrrias e
ambientais. Todos parecem ter conscincia de que as aes devem
criar as condies necessrias para que o desenvolvimento rural
seja realizado de forma ambientalmente sustentvel. Entretanto, os
recursos disponveis, os problemas relativos difuso de
tecnologias no apropriadas e a premncia em atender as
necessidades bsicas a qualquer custo so fatores que impedem a
adoo de polticas cujos resultados podem revelar-se mais
efetivos no mdio e longo prazo. Uma proposta de interveno

seria estimular e fortalecer as associaes, as quais estabeleceriam
metas ambientais ou implementariam metas estabelecidas por
instrumentos de regulao. O governo teria o papel de prover
informao, assistncia tcnica e reconhecimento legal.
28.3.2 - Articulao das agncias pblicas

Em muitos pases existe uma proliferao de agncias
responsveis pelas atividades agrcolas e gesto dos recursos
naturais. A integrao efetiva das polticas agrcolas e ambientais
requer maior colaborao entre estas agncias e maior
reconhecimento de suas respectivas independncias. Esse um
problema institucional cuja soluo depende do arranjo poltico.
Os dirigentes destas agncias podem pertencer a faces
divergentes ou possuir avaliaes distintas sobre as questes
ambientais. Alm disso, como os rgos so portadores de pontos
de vista e prioridades fortemente associadas sua especfica rea
de atuao, compartir decises pode significar a necessidade de
incorporar pontos de vista e prioridades de outros, sendo
necessrio, em muitos casos, sacrificar sua prpria posio. No
raro haver interesses divergentes, por exemplo, entre um
Ministrio da Agricultura, preocupado em expandir a produo,
um Ministrio de Poltica Fundiria, preocupado em distribuir
terras ociosas aos produtores sem terra, e um Ministrio do Meio
Ambiente, preocupado com os impactos ambientais da expanso
da fronteira agrcola e da intensificao da agricultura.
A integrao de interesses particulares s possvel em
sistemas com forte coeso poltica e elevado nvel de
desenvolvimento institucional. Ambos so condies bsicas para
que o Estado opere, politicamente, o processo de arbitragem entre
os interesses dspares e dispersos dos vrios segmentos da
sociedade e tenha poder para submeter os interesses particulares
aos interesses coletivos. A eficcia das aes do Estado depende,
fundamentalmente, da sua capacidade de planejamento. Nesse
sentido, o fortalecimento de um sistema de planejamento
condio bsica para viabilizar, com a mxima eficincia, as
decises polticas tomadas pelas instncias competentes. O
desempenho dessa funo inclui no apenas as tarefas de execuo
e implementao das decises, mas tambm a proviso de
informaes e a elaborao de anlises necessrias para o processo
decisrio. Ao sistema de planejamento caberia, de fato, a funo
tcnica de viabilizar estas decises em todos os nveis.

Lio 29
29 Impactos ambientais da agricultura e esforos em

direo sustentabilidade agrcola no Brasil
29.1 - Os impactos ambientais da agricultura brasileira
A grande diversidade de ambientes naturais e diferenas
regionais em termos de intensificao tecnolgica, fazem que a
agricultura brasileira apresente um conjunto complexo de
preocupaes ambientais.127 Por exemplo, as Regies Sul e Sudeste
possuem problemas similares queles dos pases desenvolvidos,
tais como poluio das guas por pesticidas, eroso, compactao
do solo, perda de fertilidade e problemas com doenas crnicas de
plantas. Na Regio Norte, por outro lado, os problemas esto
relacionados a uma catica expanso sobre um meio ambiente
frgil. Com objetivo de sumarizar os principais impactos da
agricultura brasileira sobre o meio ambiente, adotamos uma
diviso do territrio nacional segundo seis regies ecolgicas: a
Floresta Amaznica, os Cerrados, o Nordeste Semi-rido, a
Floresta Atlntica, as Florestas Subtropicais os Pampas, e o
Pantanal Mato-grossense (Embrapa, 1993). Seus principais
problemas ambientais so apresentados a seguir:
29.1.1 - Floresta Amaznica

Os sistemas agrcolas nessa regio, apesar de fazer pouco
uso de agroqumicos, caracterizam-se pela sua insustentabilidade.
Insetos e doenas exercem forte presso biolgica sobre a
produo, e o nvel educacional e de informao tecnolgica dos
produtores baixo. As tcnicas e culturas trazidas por imigrantes
das demais Regies do pas nem sempre so apropriadas para as
condies locais, contribuindo para agravar os problemas
ambientais. O processo de colonizao tem sido desordenado e
127 Ver Flores et al. (1991) e Ministrio do Meio Ambiente (2000).

predatrio: desmatamento, queimadas indiscriminadas, eroso de
solos, perda de recursos genticos, conflitos fundirios, falta de
infra-estrutura e servios bsicos. A prtica da agricultura
itinerante a mais comum na Amaznia Equatorial. Esse sistema
caracteriza-se pelo corte e queima das rvores em pequenas reas
isoladas, onde o cultivo limita-se, algumas vezes, a um perodo
mximo de dois anos, quando as cinzas ainda operam como
fertilizante e corretivo do solo. Segue-se um perodo de descanso,
ao redor de oito anos, que tem sido reduzido devido ao aumento
da densidade populacional. A substituio de florestas ciliares e
vrzeas por pastos tm tambm trazido srios problemas
ambientais. O desmatamento nas regies de minerao e nos lagos
formados por grandes hidroeltricas tem sido tambm objeto de
preocupao. A maior parte das reas desmatadas tem sido
destinada pecuria bovina. Por causa da baixa fertilidade dos
solos e manejo inadequado, as pastagens so produtivas por um
curto perodo de cinco a oito anos; sendo abandonadas quando o
nvel de degradao assume grandes propores.
29.1.2 - Cerrados
Apesar da predominncia de solos quimicamente pobres, a
topografia plana e ondulada da regio, associada com outras
excelentes caractersticas fsicas e disponibilidade de gua, torna
grande parte dos seus 204 milhes de hectares parecidos com as
terras arveis dos EUA, e altamente favorvel agricultura. Em
reas onde foram estabelecidos projetos agrcolas, inadequado uso
de tecnologias (mecanizao, irrigao, insumos qumicos) e
manejo do solo tem causado compactao de solo, eroso,
salinizao e perda de fertilidade. Cerca de 80% das pastagens
plantadas nos Cerrados apresentam algum tipo de degradao
ambiental, com sinais de desertificao em vrias reas. Outro
problema srio a elevao nas dosagens de agrotxicos devido ao
aumento da resistncia das pragas e doenas. A expanso
descontrolada da agricultura na regio deve necessariamente ser
contida e o uso da terra submetido a um planejamento que
considere a delimitao de zonas agroecolgicas.

29.1.3 - Semi-rido Nordestino
Durante perodos mais severos de estiagem, muitos
produtores da regio semi-rida utilizam a vegetao
remanescente como forma de sobrevivncia; vendem lenha e
carvo, ou migram para regies mais favorveis. Nas reas
irrigadas, o principal problema ambiental a salinizao do solo
devido ao inadequado manejo da gua. Alta salinidade na regio
afeta fortemente as guas superficiais e o lenol fretico, tornando
a irrigao complexa. Durante a estao das chuvas, ocorre eroso
dos solos, especialmente devido a falta de cobertura vegetal. A
ocorrncia alternada de longos perodos de seca e inundaes
catastrficas comum.
29.1.4 - Mata Atlntica

Existem inmeros problemas ecolgicos ao longo da costa
Atlntica. No passado, a Mata Atlntica formava uma faixa
ininterrupta de floresta do Rio Grande do Sul ao Rio Grande do
Norte. Trata-se de um dos mais ameaados ecossistemas no
planeta. Somente 9% da sua rea original ainda permanece
inexplorada; grande parte em reservas oficiais de preservao est
em nas reas mais elevadas das montanhas. Ainda assim, existe
constante ameaa por parte de comerciantes de carvo e madeira.
Os solos so em geral de mdia fertilidade. As reas mais baixas,
que possuem solos mais frteis e propcios para agricultura, j se
encontram desmatadas. No Sudeste, a expanso da agricultura
cafeeira do sculo XIX e incio do XX foi extremamente
depredatria, destruindo a cobertura vegetal, a fauna e os solos
frgeis das reas montanhosas. No Nordeste, onde a Floresta
Atlntica foi tambm praticamente toda destruda, a monocultura
de cana-de-acar causou no apenas impactos ambientais, mas
tambm teve conseqncias sociais; alm de localizar-se em rea
especialmente frtil e adequada para a produo de alimentos.
29.1.5 - Florestas Subtropicais e Pampas

Em geral, os solos dessa regio so naturalmente frteis e o
clima ameno, o que permitiu uma rpida colonizao em fins do
sculo XIX e incio do XX. Sistemas inadequados de preparo do solo
tm caracterizado a agricultura da regio. Mecanizao intensiva e
expanso do cultivo de gros contriburam para elevar a perda de
matria orgnica e compactao/pulverizao de solos, criando
condies para ocorrncia de eroso hdrica e elica. Alm disso, a
falta de cobertura vegetal tem interferido na acumulao natural
de gua no lenol fretico. Dejetos da produo intensiva de sunos
tm sido descarregados em importantes rios da regio, resultando
em srios problemas de poluio de guas superficiais. A rea de
pastagens da Campanha apropriada para criao de gado
bovino; entretanto, manejo inadequado tem causado problemas.
Os pastos tm sido utilizados contnua e intensivamente, no
havendo preocupao com a recuperao e manuteno da
vegetao. O problema agravado por pisoteamento excessivo.
29.1.6 - Pantanal Mato-grossense

O Pantanal formado por reas sedimentares dentro da
bacia do Rio Paraguai. O complexo sistema hidrolgico e sua
dinmica exercem forte influncia na biodiversidade e atividades
produtivas da regio. A maioria dos solos do Pantanal formada
pela sedimentao de materiais erodidos do planalto adjacente,
possuindo textura arenosa e baixa fertilidade natural. A fauna
rica e diversificada, mas caa e pesca ilegais so ameaas
constantes ao sistema. reas de florestas tm sido desmatadas para
produo de subsistncia, formao de pastagens, represas e
rodovias. A principal atividade econmica a criao de gado
bovino. No planalto adjacente ao Pantanal, o cultivo intensivo e de
grande escala de gros, normalmente praticado em solos arenosos,
tem provocado desequilbrio ecolgico e acelerado o processo de
sedimentao, afetando seriamente o sistema hidrolgico nas reas
planas mais baixas.
Os problemas ambientais causados por pesticidas e
fertilizantes no Brasil tm sido objeto de estudo de vrias
organizaes governamentais e no-governamentais. A maioria
dos estudos identifica efeitos de algum produto qumico na sade
dos produtores rurais, nos alimentos e nos recursos hdricos. Casos
de envenenamento e/ou intoxicao de trabalhadores, bem como
contaminao de recursos naturais, apresentam freqncias que
causam preocupao. Em geral, ocorre uso inadequado de
equipamentos de proteo, estocagem de produtos em condies
precrias, lavagem de equipamentos em rios, crregos e lagos. Um
grande nmero de produtores faz uso produtos txicos sem seguir
corretamente as prescries agronmicas. Essa uma situao
muito comum em quase todo o territrio nacional, que tem como
uma das suas principais causas o baixo nvel de treinamento e
educao dos trabalhadores e/ou condies inadequadas de
trabalho (Margulis, 1988).
A questo da contaminao de alimentos por pesticidas no
Brasil outro grave problema. Essa questo comeou a receber
maior ateno no incio dos anos 70, quando alguns produtos
destinados exportao foram analisados por pases importadores
e embargados por causa da presena de resduos de pesticidas
acima do nvel considerado tolervel. O perigo de ficar de fora do
comrcio internacional de determinados produtos obrigou o setor
pblico a modernizar laboratrios de controle toxicolgico, bem
como criar novos. Alm disso, foram fixados limites mximos
tolerveis para a presena de resduos de pesticidas em produtos
agrcolas. Em 1985, o uso de organoclorados foi proibido,
contribuindo para reduzir problemas de contaminao.
Evidncias dos impactos da agricultura brasileira sobre o
meio ambiente e a sade humana so abundantes. Apesar de um
grande nmero de casos no se tornar pblico, vrios acidentes
encontram-se documentados, alm de relatrios mdicos, estudos
de casos sobre reas especficas e embargos exportao de
produtos alimentares contaminados (Heno et al., 1991). Resduos
de pesticidas foram descobertos em vrios produtos agrcolas:
frutas, hortalias, batata, trigo, leite, carne bovina fresca e enlatada.
Resduos de BHC foram detectados em peixes, camares e ostras no
litoral paulista. Vrios casos de intoxicao de trabalhadores rurais
por pesticidas foram constatados (algodo no Paran, cacau na
Bahia e cana-de-acar no Estado do Rio de Janeiro). Existem
tambm casos de aplicao de herbicidas destruindo plantaes
vizinhas em razo da ao dos ventos. Resduos de produtos

qumicos altamente txicos j foram detectados por anlise de solo
em vrias reas do Estado de So Paulo.
Quadro 51: Alguns problemas ambientais causados pela

Revoluo Verde no Brasil
Desmatamento
A devastao da cobertura florestal e o manejo inadequado levam
degradao da estrutura fsica dos solos e, em conseqncia, facilitam
os processos de eroso.
A depredao do patrimnio gentico tem implicaes para as
atividades econmicas. Alm dos impactos relacionados com a
reduo da biodiversidade, compromete-se a identificao de espcies,
seja para fins comestveis, medicinais ou industriais.
Exausto de solos
Em reas de planalto, o uso intensivo do solo com prticas
convencionais, como a excessiva mecanizao, tm reduzido a matria
orgnica e causado compactao.
A drenagem de vrzeas expe a camada argilosa, gerando tambm
problemas de compactao.
Ainda comum, aps o desmatamento, a implantao de lavouras sem
adoo de prticas de conservao do solo. Em reas declivosas, os
problemas resultantes so ainda mais srios: empobrecimento do solo,
voorocas, sedimentao nos cursos de gua, destruio de estradas
vicinais, enchentes e contaminao das guas. A excessiva
sedimentao no leito dos rios causa enchentes, com srios prejuzos
para a populao ribeirinha e a prpria agricultura. A pesca em
importantes esturios tambm tem sido prejudicada pela excessiva
sedimentao.
Em reas planas prximas Costa Atlntica, a retirada da vegetao
nativa com fins agrcolas expe um solo arenoso extremamente
vulnervel. O uso do fogo e mecanizao reduz ainda mais a escassa
disponibilidade de matria orgnica.
Segundo o Instituto Agronmico de Campinas a cada hectare
cultivado no pas perde-se, em mdia, 25t de solo por ano. Isto
significa uma perda anual de cerca de 1 bilho de toneladas de terra ou
aproximadamente 1cm da camada superficial do solo.

Poluio das guas
Resduos de fertilizantes qumicos e pesticidas tm sido encontrados
em cursos de gua. Isso contribui para reduzir a disponibilidade de
peixes, alm de criar problemas para as comunidades rurais que se
abastecem dessas fontes de gua.
Em vrias reas de agricultura intensiva j se detectou a presena de
nitratos em guas subterrneas.
Em regies ridas ou mais secas, a irrigao tem contribudo para
reduzir a disponibilidade de gua para uso domstico. Em reas do
semi-rido nordestino, por exemplo, verifica-se um processo de
salinizao do solo.
O desmatamento e a falta de cobertura vegetal resultam no aumento
da velocidade de escorrimento das guas superficiais.
Conseqentemente, reduz a disponibilidade de gua durante as
estaes secas e compromete o recarregamento do lenol fretico.
Sade dos trabalhadores rurais
O uso indiscriminado de doses excessivas de agroqumicos,
inadequado armazenamento e descarte das embalagens e ausncia de
cuidados (manuseio e vestimenta inadequada) tm causado srios
problemas de sade, com vrios casos registrados de intoxicao.
29.2 - Esforos governamentais e no-governamentais em

direo agricultura sustentvel
Seguindo a tendncia mundial, verifica-se no Brasil
mudana nas aes governamentais em direo agricultura
sustentvel. Observa-se tambm a forte presena de organizaes
no governamentais perseguindo esse objetivo. Tem sido
particularmente importante o redirecionamento da pesquisa
agropecuria e dos mecanismos de difuso tecnolgica. A
legislao ambiental tem tambm sido alterada a fim de coibir o
uso de prticas e tcnicas agrcolas nocivas ao meio ambiente e a
sade humana.
29.2.1 - Pesquisa e difuso de tecnologias

As iniciativas governamentais nas reas de pesquisa e
difuso de tecnologias agrcolas sustentveis tm sido realizadas
por algumas instituies federais e estaduais. Alm de empresas
estaduais de pesquisa agropecuria, destaca-se tambm o esforo
realizado pela Embrapa. Criada em 1972, essa organizao
contribuiu para promover as transformaes tecnolgicas da
Revoluo Verde no Brasil. Sua atuao tem sido considerada um
sucesso em termos de gerao tecnolgica, apesar do aumento da
produo e produtividade obtidos com a difuso dessas
tecnologias nem sempre ter contribudo para solucionar os
problemas sociais. Objetivos de carter social e ambiental tm sido
incorporados nas estratgias de desenvolvimento da Embrapa
(Almeida, 1989). Procurou-se priorizar os produtos alimentares
bsicos, conservao, qualidade ambiental, tecnologias
poupadoras de combustveis fsseis e o desenvolvimento de
tecnologias apropriadas s condies especficas. A Embrapa e
outras instituies governamentais tm direcionado esforos para
o desenvolvimento de tcnicas de controle biolgico e integrado de
pragas. Deve-se ainda destacar que graas a estas aes, o Brasil
tem hoje uma das maiores reas de plantio direto do mundo.
Apesar de muitos programas governamentais estarem
mostrando preocupao com a questo ambiental na agricultura,
seu sucesso em termos de solucionar as questes sociais ainda
duvidoso. Muitas das instituies encarregadas de executar tais
programas apresentam a mesma estrutura, burocratizada e
centralizada, que no passado contriburam para implementar as
polticas que resultaram na Revoluo Verde e todos os seus
efeitos sociais negativos. Se estes programas no forem capazes de
estender seus benefcios para os pequenos produtores familiares
dificilmente ser possvel reverter o quadro de pobreza e
degradao ambiental que vigora em grandes extenses da zona
rural brasileira.
Uma viso mais ampla de desenvolvimento sustentvel tem
sido adotada por algumas organizaes no governamentais, as
quais tm difundido prticas agrcolas que privilegiam o uso de
recursos internos da propriedade em detrimento dos externos. Tais
prticas tm sido desenvolvidas e difundidas por meio de mtodos
participativos, uma alternativa pesquisa direcionada para um
produto em particular (uma commodity) realizada em estaes
experimentais. Tais organizaes tm sua origem em sindicados,
associaes de pequenos produtores, cooperativas, instituies
religiosas, pesquisadores, ativistas polticos e ambientalistas.

Algumas possuem objetivos claramente ambientais, enquanto
outras tm forte e explcita orientao poltica. Na maioria,
predomina a preocupao com a sobrevivncia dos pequenos
produtores familiares e no raro encontrar forte antagonismo em
relao Revoluo Verde.128
O processo de democratizao do pas permitiu que muitas
organizaes no governamentais fossem utilizadas como canais
para as demandas sociais. A difuso de tecnologias alternativas
algumas vezes utilizada como estratgia de ao (Von Der Weid &
Almeida, 1988). Algumas organizaes com orientao poltica
reconhecem a necessidade de associar a campanha a favor da
reforma agrria com solues para os problemas de produo e
comercializao enfrentados pelos produtores rurais. Tecnologias
alternativas so vistas como uma ferramenta para fortalecer o
poder econmico dos produtores em sua luta para permanecer na
terra. Para algumas organizaes com orientao poltica, solues
para os problemas imediatos dos pequenos produtores so, muitas
vezes, mais importantes do que seguir rgidas prescries tcnicas
de grupos com orientao estritamente ecolgica.
128 Almeida (1989) apresenta uma classificao para o amplo conjunto de orientaes
tcnicas e filosficas apresentadas por muitas organizaes governamentais e no
governamentais atuantes no Brasil.

Quadro 52: Algumas organizaes que lidam com tecnologias
alternativas no Brasil
ASSESOAR - Associao de Estudos, Orientao e Assistncia Rural,

Francisco Beltro, Paran.
CAPA - Centro de Aconselhamento do Pequeno Agricultor, Rio Grande do

Sul. O Centro foi fundado em 1978 pela Igreja Luterana.
AS-PTA - Assessoria e Servios a Projetos em Tecnologia Alternativa, Rio de

Janeiro. AS-PTA e vrias outras organizaes formam a Rede PTA (Rede
de Projetos em Tecnologia Alternativa) com presena em vrios estados
da federao.
Instituto Biodinmico - Fundado em 1990, Botucatu, SP, o Instituto promove

o desenvolvimento da agricultura ecolgica. tambm uma instituio
certificadora com reconhecimento internacional.
CETAP - Centro de Tecnologias Alternativas Populares, Passo Fundo, Rio

Grande do Sul.
MEPS - Movimento Educacional Promocional do Esprito Santo, Esprito

Santo.
PATAC - Programa de Aplicao de Tecnologias Adaptadas s

Comunidades, Campina Grande, Paraba.
AAO - Associao de Agricultura Orgnica, certifica produtos orgnicos,

promove a agroecologia, possui publicaes e presta consultorias.
TAPS - Associao Brasileira de Tecnologia Alternativa na Promoo Sade,

So Paulo.
Fontes: Heno et al. (1991); Instituto Biodinmico (www.laser.com.br/ibd); AS-PTA
(www.elogica.com.br/pj/asptane); Associao Brasileira de Agricultura Biodinmica,
(www.abd.com.br); AAO (www.aao.org.br ).
29.2.2 - Legislao ambiental

Desde o incio dos anos 70, vrias organizaes no
governamentais vm denunciando os problemas ambientais
causados pelo uso indiscriminado de agrotxicos. Em resposta s
presses populares, agncias governamentais (secretarias estaduais
e municipais de meio ambiente, Secretaria de Defesa Agropecuria
do Ministrio da Agricultura e Abastecimento, Ministrio do Meio
Ambiente) foram criadas ou fortalecidas com objetivo de tratar os
problemas ambientais.
A Constituio de 1988 introduziu um tratamento especial
para os problemas ambientais. Atravs do artigo 225, passaram a
ser a exigidos, at mesmo de empresas agropecurias, os Estudos
de Impacto Ambiental (EIAs), que devem contemplar: diagnstico
da rea de influncia, anlise de impactos, definio de medidas
mitigadoras, e elaborao de programa de monitoramento e
acompanhamento. As concluses do EIA devem estar contidas no
Relatrio de Impactos ao Meio Ambiente (RIMA), um documento
imprescindvel para se obter aprovao pblica de grandes
projetos de investimento.
Em 1990, foi sancionada ampla legislao sobre pesquisa,
experimentao, produo, embalagem, rotulagem, transporte,
estocagem, comercializao, propaganda, uso, importao,
exportao, resduos e disposio de embalagens, registro,
classificao, controle e inspeo de pesticidas e seus componentes.
A lei que disps sobre a poltica agrcola em 1991, referiu-se
claramente a questes ligadas proteo do ambiente na atividade
agrcola. H um captulo especfico para tratar da proteo ao meio
ambiente e da conservao dos recursos naturais, estabelecendo
responsabilidades pela fiscalizao e o uso racional dos recursos
naturais. Alm disso, vinculou-se a aprovao do crdito ao
zoneamento agroecolgico (Ministrio do Meio Ambiente, 2000).
A Lei n 8.974, de 5 de janeiro de 1995, dispe sobre normas
de segurana e mecanismos de fiscalizao no uso de tcnicas da
engenharia gentica. A exemplo do que ocorre com os agrotxicos,
essa norma prescreve sobre atividades relativas aos organismos
geneticamente modificados (OGM) e cria comisses de
biossegurana, como a CTNBio (Ministrio do Meio Ambiente,
2000).
Apesar do pas ter uma legislao bastante restritiva quanto
ao uso de agrotxicos, sua capacitao tcnica e administrativa
insuficiente para torn-la plenamente atendida (Silveira, 1994). A
maioria dos laboratrios inadequada para desenvolver testes de
eco-toxidade e avaliar as qualidades qumicas dos produtos. As
funes de controle e legislao seguem um longo processo
burocrtico disperso por trs Ministrios governamentais: o
Ministrio da Agricultura e Abastecimento, o Ministrio da Sade
e o Ibama (subordinado ao Ministrio do Meio Ambiente). O
processo de registro de um produto caro e pode se arrastar por
trs a quatro anos. Dados esses problemas, lobbies e grupos de
interesses exercem forte presso para relaxar as restries ou
enfraquecer a efetividade da legislao.
Em funo da legislao restritiva, a indstria de pesticidas
tem lanado novos e, supostamente, menos nocivos produtos no
mercado, juntamente com campanhas para racionalizar o seu uso
(Paulino, 1993). Deve-se destacar que muitas companhias so
multinacionais que enfrentam eficientes sistemas de controle nos
pases desenvolvidos. A presena dessas empresas no mercado
brasileiro tem dupla conseqncia. Por um lado, a presso da
legislao europia e norte-americana as leva a desenvolver
produtos que causam menor impacto ambiental, o que positivo
para o Brasil quando esses produtos so lanados no mercado
domstico. Por outro lado, a existncia de um controle ineficiente
no pas cria condies para que se tente vender aqui produtos
invendveis (porque proibidos) nos mercados dos pases
desenvolvidos.
O uso da legislao para solucionar problemas ambientais
no Brasil no est livre de polmicas. Por exemplo, a queimada da
cana-de-acar para a realizao da colheita manual tem inmeras
implicaes para o desenvolvimento sustentvel. A mais visvel a
emisso de poluentes na atmosfera, que provoca problemas para a
sade humana e contribui para deteriorar a camada de oznio.
Como soluo para o problema tem sido apontada a aplicao de
medidas legais, cuja legislao j existe no Estado de So Paulo.
Entretanto, existe o temor de que isso induziria a difuso mais
ampla da mecanizao da colheita, provocando grande
desemprego entre os trabalhadores do setor e, conseqentemente,
problemas sociais. No curto e mdio prazo, haveria um srio

tradeoff entre melhoria nas condies sociais e reduo dos
impactos ambientais. Essa viso, entretanto, no est livre de
contestao. Argumenta-se que, no curto e mdio prazos, no
haveria capital necessrio para rapidamente implementar a
mecanizao. Alm disso, o uso dos equipamentos disponveis no
seria vivel em todas as reas, dadas as diferenas na topografia, as
restries tecnolgicas e os custos elevados. Nas reas em que a
mecanizao mostra-se invivel poderia haver, inclusive, um
aumento na demanda por fora de trabalho.129
129 Para uma discusso ver Zancul (1998), Alves (1995) e Pinho & Neves (2000).

Quadro 53: Cronologia da regulao sobre o uso de pesticidas
no Brasil
1934: criada a primeira lei brasileira sobre uso de pesticidas. Restries sobre
o uso de organoclorados no foram includas.
1972: estabelecido informalmente o Receiturio Agronmico como pr-
requisito para a compra de pesticida no municpio de Santa Rosa, Rio
Grande do Sul.
1978: as agncias do Banco do Brasil no Rio Grande do Sul estabeleceram o
Receiturio Agronmico como pr-requisito para a compra de
pesticidas.
1980: o Banco do Brasil estendeu a exigncia do Receiturio Agronmico
para todas as suas agncias no pas.
1981: o Receiturio Agronmico foi oficialmente institudo pelo Ministrio
da Agricultura e tornado obrigatrio para compras de pesticidas em
todo o pas.
1982: o Governo do Estado do Rio Grande do Sul proibiu o uso de
organoclorados e estabeleceu legislao para o comrcio de pesticidas.
Posteriormente, essas medidas foram adotadas nos demais estados.
1985: o uso de organoclorados foi proibido em todo territrio nacional.
1988: a nova Constituio Brasileira instituiu leis sobre conservao
ambiental. A agresso ao meio ambiente passou a ser legalmente
punida e o setor pblico incumbido de regular a produo, comrcio e
uso de tcnicas, mtodos e materiais que XXXtragam risco vida, sua
qualidade e o meio ambiente.
1990: sancionada lei estabelecendo regras sobre pesquisa, experimentao,
embalagem, rotulao, transporte, estocagem comrcio, propaganda,
uso, importao, exportao, disposio de resduos e embalagens,
registro, classificao, controle, e inspeo de pesticidas e seus
componentes.
Fonte: Paulino (1993).
29.3 - Consideraes finais sobre agricultura e

desenvolvimento sustentvel
Argumentou-se que existem relaes complexas entre
crescimento econmico, meio ambiente, qualidade de vida,
preocupao com as geraes futuras, distribuio de renda e
pobreza. Essa complexidade torna difcil obter uma definio

precisa para desenvolvimento sustentvel. A definio mais
amplamente aceita, da Comisso Mundial para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, tenta equilibrar a questo da conservao do
meio ambiente com as aspiraes por criao de riqueza. Procura-
se conciliar interesses dos pases desenvolvidos com os dos pases
em desenvolvimento. Como existe uma grande diversidade de
contextos sociais, econmicos e ambientais, uma definio to
abrangente abre espao para diferentes interpretaes. Na
agricultura, por exemplo, existem desacordos sobre quais
tecnologias so verdadeiramente sustentveis e quais no so. Na
verdade, no poderia ser diferente, dado que a prpria definio
de desenvolvimento depende do conjunto de valores sociais.
Assim, desenvolvimento sustentvel deve ser entendido como um
processo no qual as sociedades devem constantemente reavaliar
seus objetivos, tendo sempre presente o consenso de que
preservao do meio ambiente e melhor padro de vida devem ser
perseguidos simultaneamente no longo prazo.
Foi visto que muitos produtores tm decidido a favor da
adoo de mtodos sustentveis de produo agrcola. Vrios
fatores tm influenciado essa deciso. A literatura revela tanto
razes de cunho no econmico como consideraes de carter
financeiro. Apesar de barreiras tcnicas e econmicas ainda
estarem presentes, a integrao das polticas agrcolas e ambientais
tm criado incentivos para acelerar a difuso dessas prticas. Mais
informao encontra-se disponvel e mercados tm sido
desenvolvidos.
A Revoluo Verde no Brasil falhou ao no atentar para
importantes critrios de desenvolvimento sustentvel. Apesar da
produo e renda agrcola terem se elevado, o meio ambiente foi
visivelmente agredido, sem que os problemas relacionados
perversa distribuio da renda fossem resolvidos. As condies em
que se difundiram as tecnologias de alto uso de insumos externos e
a persistncia de tecnologias insustentveis de baixo uso de
insumos exacerbaram a situao de pobreza, caracterstica do meio
rural do pas.

No Brasil, tanto organizaes governamentais quanto
organizaes no governamentais tm adotado medidas positivas
para remediar problemas ambientais criados pela agricultura.
Entretanto, consenso que estas aes ainda no so suficientes
para prover uma soluo definitiva e que um longo caminho ainda
deve ser percorrido. Deve-se atentar que o processo de mudana
tecnolgica pode resultar em conseqncias imprevisveis e
indesejveis do ponto de vista econmico, social e ambiental. A
difuso de tecnologias, convencionais e no-convencionais, deve
ser constantemente reavaliada. Essa uma condio fundamental
para que seus impactos sejam conhecidos com antecedncia e
correes de rumo possam ser executadas com objetivo de alcanar
desenvolvimento sustentvel.

Lio 30
30 Poltica cientfica e tecnolgica para a agricultura

Esta lio procura articular e analisar os temas do novo
contexto marcado pela integrao e liberalizao econmica e
comercial com a necessidade de reestruturao produtiva e as
demandas tecnolgicas na agricultura; posteriormente, faz-se uma
discusso prospectiva sobre as implicaes da reestruturao
produtiva na produo alimentar, na reduo dos nveis de
pobreza rural e na preservao ambiental. Todos esses temas so
relacionados e levados a um maior nvel de detalhe no que diz
respeito ao papel das novas tecnologias, a situao institucional, a
reorganizao da pesquisa agrcola e as novas relaes pblico-
privado. A lio finaliza com alguns pontos para discusso.
30.1 - Reestruturao Produtiva e Demandas Tecnolgicas
30.1.1 - Reestruturao produtiva, integrao econmica e liberalizao do

comrcio
O tratado de Assuno que criou o Mercosul evoluiu como
nenhuma outra tentativa de integrao na Amrica Latina, mas
devido a uma srie de excees, h hoje o que se pode chamar de
uma unio aduaneira imperfeita (XXXPereira, 1996). Apesar disso,
no so pequenos os resultados j alcanados em termos de
volume de comrcio, particularmente do comrcio intrabloco,
como veremos adiante.
Nos anos 80, boa parte dos pases menos desenvolvidos
empreendeu um drive exportador para fazer face aos novos ventos
do sistema financeiro internacional. Pressionados a buscar divisas
para honrar compromissos da dvida externa, a quase totalidade
dos pases da regio passou a priorizar os segmentos com maior
potencial exportador. Nessa direo, os segmentos ligados s
cadeias agroindustriais foram instados a colocar seus produtos no
mercado externo. Como resultado, os pases devedores
construram, com maior ou menor sucesso, vantagens competitivas
que se apoiavam fortemente nos segmentos agrcola e agro-
industrial.
A formao de blocos comerciais e a liberalizao das
economias nacionais mudam, entretanto, os padres de
competitividade no cenrio internacional. Abertura comercial,
reduo de tarifas, desregulamentao econmica e financeira,
aumento do poder das grandes corporaes multinacionais em
instituir seus padres competitivos, crescimento extraordinrio do
fluxo de capitais financeiros especulativos pelo mundo, entre
outras mudanas, so indicadores dessa nova fase de liberalizaes
concedidas ao capital. Reduz-se a capacidade de regulao das
economias nacionais, subordinando-as, ainda que parcialmente, a
regras supranacionais. De outro lado, transfere-se parte daquela
capacidade regulatria para as instncias coordenadoras dos
blocos econmicos (ou comerciais). Assim, regras globais somam-
se a outras fundadas nos interesses de unies econmicas dando
uma nova face economia mundial nesse final de sculo.
Nas negociaes da Rodada Uruguai do GATT palco da
institucionalizao do processo de liberalizao do comrcio a
agricultura, pela primeira vez, foi alvo efetivo de harmonizao de
polticas, sofrendo imposies de alcance at ento indito. Com as
novas regras do comrcio internacional sendo gradativamente
implementadas, alteram as condies de competitividade para os
produtos agropecurios. Apesar da maioria das polticas nacionais
(ou de blocos) ainda persistirem com subsdios e mecanismos
protecionistas, o fato que a produo agrcola em boa parte dos
pases inclusive nos pases latino-americanos defronta-se com
um quadro institucional bastante diferenciado. A peachave
dessas transformaes estaria, segundo vrios autores, na reduo
do protecionismo tarifrio e no-tarifrio nos pases centrais.
Para os pases latino-americanos, para os quais os setores agrcola e
agroindustrial tm peso expressivo na economia, a questo que se
vem colocando a de como ficaro as vantagens concorrenciais
conquistadas durante o drive exportador dos anos 80. A grande
maioria das anlises enfatiza oportunidades de crescimento das
produes agrcola e agro-industrial dos pases latino-americanos.

O raciocnio, muitas vezes simplista,130 sustenta que as polticas
protecionistas dos pases desenvolvidos eram obstculo
expanso das exportaes dos pases da regio. A liberalizao do
comrcio teria, ipso facto, efeitos benficos sobre o comrcio de
produtos agrcolas da regio, dado que a competitividade da
agricultura dos pases centrais seria seriamente abalada pela
reduo forada das polticas de sustentao da renda dos
produtores agrcolas. Sem entrar aqui na discusso sobre os efeitos
da liberalizao sobre o comrcio externo de pases menos
desenvolvidos, importante ter claro que as regras do jogo so
ainda, de fato, aquelas que balizaram o desenvolvimento da
agricultura na maioria dos pases nos ltimos 30 anos.
As reformas na Amrica Latina avanaram num ritmo
acelerado, tanto pelas presses externas, como tambm (e, em
alguns casos, basicamente) em resposta a mudanas internas
anteriores s negociaes multilaterais da Rodada do Uruguai
(XXXJosling, 1995),131 desencadeando um processo mais ou menos
130 Dizemos simplista porque baseado numa perspectiva esttica. Em primeiro lugar,
no h porque ignorar a capacidade de ajuste da produo agrcola nos pases
desenvolvidos, seja pela introduo de inovaes redutoras de custos, seja pela
segmentao dos mercados pela via da qualidade e da diversificao de produtos (o
que, alis, j uma tendncia observvel em vrias regies europias). Em segundo
lugar, amplia-se, com a nova regulamentao, a participao de novos competidores
no comrcio internacional, que pretendem no apenas ocupar possveis espaos
abertos pela liberalizao, mas tambm tomar mercados de pases tradicionalmente
importantes no comrcio internacional, dentre esses os latino-americanos.
131 No caso brasileiro, as reformas na poltica agrcola comearam no incio da dcada
de 80, primeiro com drstica reduo dos subsdios diretos produo, depois com o
desmantelamento dos mecanismos de apoio comercializao e de garantia de
preos. Como aponta XXXLopes (1996, p. 205) no bojo das reformas na rea de comrcio
exterior, foram extintos (...) o Instituto do Acar e do lcool, o Instituto Brasileiro do Caf e
a agncia governamental de fomento do trigo nacional (CITRIN). Entre 1988 e 1991 os
gastos pblicos com a agricultura caram de 4,22% do PIB para 1,74%. Os gastos
oramentrios no setor passaram de US$ 12,3 bilhes em 1986 para US$ 3,2 bilhes
em 1991 (XXXBarros, 1993, citado por Lopes, 1996). A Poltica Geral de Preos
Mnimos foi desativada como mecanismo de sustentao da renda, tendo as compras
governamentais de produtos agrcolas cado de US$ 3,1 bilhes em 1986 para US$ 13
milhes em 1991. Recentemente, devido fragilidade da poltica de abastecimento, o
governo voltou a exercer um certo nvel de controle sobre formao de estoques e a
sustentao de preos.

acelerado de reestruturao produtiva da agricultura (como
tambm da indstria e dos servios). Essa reestruturao caminha
na direo do incremento da demanda por produtos ligados
cadeias produtivas da agricultura e tudo indica que h espao a ser
ocupado pelos pases latino-americanos no mercado mundial.
Como aponta XXXTrigo (1995), no longo prazo vrios fatores
devem incrementar a demanda por intensificao da agricultura: a)
como boa parte dos produtos so benssalrios de impacto
inflacionrio, pouco provvel o abandono puro e simples da
agricultura sorte do mercado; b) a balana comercial tem nas
cadeias agroindustriais uma base importante de sustentao (a
agricultura representa algo entre 40 e 50 % das exportaes da
regio); c) investimentos nas cadeias agroalimentares apresentam
fortes efeitos multiplicadores na renda e no emprego,
possivelmente um dos maiores entre os diversos setores nos pases
da regio.
A seguir, apresenta-se uma discusso sobre as possveis
implicaes da liberalizao do comrcio internacional e da
integrao econmica no Mercosul na reestruturao produtiva da
agricultura, particularmente no que respeita s demandas
tecnolgicas decorrentes dos novos requisitos de competitividade,
mas levando em conta a necessidade e o desafio de incorporar
populaes excludas com a reduo dos nveis de pobreza da
regio , de incrementar a produo de alimentos e reduzir os
impactos ambientais negativos.
30.1.2 - Reestruturao produtiva, alimentao, pobreza rural e preservao

dos recursos naturais
Produzir mais alimentos, distribuir melhor a riqueza por
meio da incorporao de populaes rurais marginalizadas ao
mercado e instituir tcnicas menos predatrias do meio ambiente,
num momento de intensas transformaes das sociedades
modernas, um desafio de muitas faces e de complexa formulao.
A questo tecnolgica uma entre outras, mas certamente um
elemento-chave nas mudanas que esto por vir. Produzir mais
degradando menos e a custos competitivos; gerar capacidade de
diferenciao de produtos e de mercados; abrir oportunidades
para produtores marginalizados e dar condies de expanso
queles j inseridos, mas sob risco de excluso; enfrentar os novos
requisitos competitivos; e estar atualizado para fazer face aos
novos padres de consumo so desafios que passam,
necessariamente, pela implementao de uma poltica tecnolgica
para a agricultura.
O aumento da demanda por produtos agrcolas,
especialmente alimentares, coloca os seguintes cenrios possveis:
a) Cenrio de inrcia institucional. Intensificao da produo
de culturas tradicionais e de commodities com o emprego das
tecnologias atuais, buscando-se fundamentalmente reduo
de custos pelos ganhos de produtividade. Nesse caso,
muito provvel que venha a ocorrer concentrao da terra e
gerao de emprego agrcola (este possivelmente de baixa
qualificao e temporrio) com intensificao da degradao
dos recursos naturais e aumento dos nveis de poluio.
b) Cenrio de correo de rumos. Intensificao de culturas
tradicionais com tecnologias convencionais, mas com baixo
uso de insumos pela racionalizao dos critrios para seu
emprego. Produo de bens diferenciados pela quase
ausncia de resduos de pesticidas qumicos. Ainda a
concentrao da terra, mas em menor escala, e gerao de
emprego com maior nvel de qualificao para se lograr um
manejo mais fino das operaes produtivas. Reduo do
impacto ambiental decorrente dessas caractersticas.
c) Cenrio de transio de paradigma. Intensificao de
culturas tradicionais e introduo de novas culturas e
criaes, especialmente daquelas que valorizem padres
particulares de consumo e aspectos qualitativos que
determinam diferenciao de mercados. Uso de tecnologias
tradicionais e modernas (biotecnologia e informtica), sendo
aquelas com menor emprego de insumos. Nesse caso, os
objetivos de diferenciao pela qualidade seriam to
importantes quanto os de ganhos de produtividade. Os
efeitos sobre a concentrao da terra poderiam ser positivos
(ou no mnimo nulos), a fim de provocar desconcentrao
em virtude dos menores requisitos de escala associados a
aspectos qualitativos. Maior insero de pequenos
produtores e gerao de emprego qualificado. Muito menor
degradao ambiental.
Claro est que esses cenrios so construes simplistas do
que est por vir. Tampouco representam situaes excludentes,
mas servem para dar incio discusso que se pretende conduzir
adiante. Servem tambm para evidenciar um momento de
mudanas cujos resultados so ainda difceis de predizer.
comum encontrar na literatura analistas que crem que o aumento
da demanda por produtos agropecurios atrair capital
agricultura, gerando renda que poder ser apropriada por
produtores marginalizados e investimentos em preservao
ambiental. De outro lado, possvel argumentar exatamente o
contrrio, invocando as presses competitivas internacionais para
visualizar retrocessos na estrutura fundiria, maior excluso social
e piora das condies ambientais (ao menos num primeiro
momento). O fato que as opes esto em aberto, e o momento de
interferir no futuro (ou de pelo menos de no se furtar a tentar
faz-lo) agora, exatamente em razo da fase de transio por que
passamos.
A situao da pobreza rural na virada do sculo apresenta
um quadro bastante distinto daquele que se conheceu durante os
anos 50 e 70 do sculo XX. O mundo hoje , por excelncia, urbano
e na maioria dos pases a pobreza tambm urbana. Estima-se que
a populao urbana na Amrica Latina j seja mais de 70% do total
e que este percentual deva se elevar a mais de 80% em 25 anos.
Como aponta Trigo (1995), apesar de mais de 60% daqueles que
vivem no meio rural serem pobres, o problema da pobreza voltou-
se claramente para reas urbanas. A principal estratgia de
combate pobreza rural tentar inserir os excludos em atividades
econmicas no-agrcolas, ainda que ligadas ou derivadas da
agricultura.
Um possvel aumento nas demandas por produtos da
agricultura no necessariamente coloca esperana para se aliviar a
pobreza no campo. Passou-se, na Amrica Latina, por vrios
perodos de euforia de investimentos na agricultura (certamente
mais empolgantes que os atuais) e em nenhum momento o
problema esteve perto de ser resolvido. A m distribuio de
terras, o baixo grau de instruo e educao, a falta de apoio para
maior integrao aos mercados, entre outros fatores, pioraram a
distribuio de renda e a marginalizao de produtores. O
crescimento do investimento puro e simples pode levar a qualquer
resultado sobre a estrutura socioeconmica do campo, para pior ou
para melhor.
preciso abandonar a perspectiva schultziana de que a raiz
dos problemas dos produtores marginalizados reside, sobretudo,
na indisponibilidade de fatores mais produtivos. No se questiona
que a disponibilidade de fatores modernos condio importante,
mas ingnuo reduzir problemas socioeconmicos de natureza
complexa a clculos de eficincia alocativa. Contar com fatores
produtivos apenas condio necessria, mas no suficiente para
reduzir a pobreza; mais do que isso, preciso construir os pilares
bsicos da sustentabilidade econmica tarefa que pode ser
muito mais difcil do que aes tradicionais de redistribuio e
distribuio de fatores produtivos como terra, ferramentas e
insumos modernos.
Outro ponto que preciso considerar na anlise das
implicaes da reestruturao produtiva o da preservao do
meio ambiente, j discutido na XXXlio 25. A ampliao de uma
certa conscincia ambiental, as restries legais que comeam a ser
introduzidas para reduzir nveis de poluio e de degradao dos
recursos naturais pela agricultura e as exigncias dos
consumidores por produtos alimentcios mais saudveis (e os
rebatimentos disso na agroindstria processadora), bem como a
prpria presso por reduo de custos na produo (leia-se low
input systems), so elementos marcantes na estruturao do novo
paradigma produtivo da agricultura.132
132 XXXMay (1995) sustenta que a proteo das agriculturas dos pases desenvolvidos
imps custos ambientais aos pases em desenvolvimento, e que as polticas agrcolas
em geral levaram os produtores, inclusive os de subsistncia, superexplorao da

Como j se mencionou anteriormente, a tese de que a
liberalizao e a desregulamentao de polticas agrcolas levam a
uma descompresso das condies competitivas no cenrio
internacional em favor dos pases menos desenvolvidos , no
mnimo, to plausvel quanto a tese oposta, a qual sustenta que
esse processo acirra a concorrncia tanto nos mercados domsticos
como nos externos em detrimento dos pases em desenvolvimento.
Internamente, porque a reduo dos nveis de proteo, quando as
economias continuam enfrentando graves desequilbrios
macroeconmicos, setoriais e de infra-estrutura, dificulta o ajuste
dos agentes ao novo contexto institucional e desestimula
investimentos em preservao ambiental. No plano externo,
porque se deve levar em conta a capacidade de ajuste das
agriculturas dos pases desenvolvidos (especialmente pela
acelerao da implantao de um novo paradigma tecnolgico) e a
concorrncia das assim chamadas economias emergentes. Ambos
os fatores, j bastante visveis, podem pr por terra as
expectativas de descompresso competitiva e de reduo das
externalidades ambientais da atividade agrcola.
Para concluir, o resultado das transformaes que marcaram
o mundo no final do sculo XX e comeo deste depende de um jogo
complexo entre fatores de natureza diversa poltica, econmica,
financeira etc. certo, no entanto, que pelo menos em parte as
terra. Com a liberalizao do comrcio espera-se lograr no apenas um incremento no fluxo

de bens e servios entre naes, mas tambm uma reduo nos custos ambientais externos.
Especificamente, uma remoo total ou parcial de subsdios para a agricultura e das restries
importao em pases do Norte deve aumentar significativamente os mercados para bens
produzidos em pases menos desenvolvidos. Ao mesmo tempo, como a dotao de terras desses
pases lhes permitiriam produzir aqueles bens com menores requerimentos de inputs, as
externalidades da produo agrcola tenderiam tambm a diminuir (May, 1995, p. 3).
Destarte, haveria conservao dos recursos naturais, ou pelo menos reduo de sua
degradao. Deve-se registrar que o prprio autor alerta que cada cultura
(commodity) e cada pas ou mesmo regio, reagem de forma diferenciada ao processo
de liberalizao, no tendo como, a priori, saber se haver ou no impacto positivo
sobre as externalidades da agricultura, mormente em relao aos custos da
degradao ambiental. De qualquer forma, May (1995) assinala que liberalizao do
comrcio e integrao econmica so medidas que tm claramente uma dimenso
ambiental, sendo, portanto necessrio reconciliar essas polticas.

trajetrias futuras esto estreitamente amarradas evoluo
tecnolgica. A agricultura passa hoje por uma transio de
paradigmas produtivo e tecnolgico e os contornos do que est
sendo estruturado so ainda pouco definidos, embora muitos de
seus aspectos j sejam bastante visveis. Esse tema da formao de
novos paradigmas produtivo e tecnolgico ser estudado na
prxima seo.
30.2 - Situao atual e oportunidades futuras

Para discutir prospectivamente as demandas tecnolgicas
que hoje se colocam para a agricultura dos pases latino-
americanos preciso acrescentar outros elementos ao quadro das
transformaes descritas anteriormente. Especificamente, vale
apresentar aqui, ainda que brevemente, as perspectivas de
transio global de paradigmas na agricultura.
30.2.1 - Situao e principais tendncias do progresso tecnolgico na

agricultura
Como vem sendo assinalado por vrios autores XXX(Petit &
Barghouti, 1992; INRA, 1994; OTA, 1992; Bonny, 1995; Possas et al.,
1996; Allaire, 1996), a agricultura, em mbito global e com alcance
integral, vem passando por um perodo de mudanas profundas
em suas bases institucionais cientficas e tecnolgicas, fazendo crer
que o paradigma produtivista que se consolidou a partir da II
Grande Guerra est em franco esgotamento e que em seu lugar
algo de novo, mas ainda incerto, comea a ser estruturado. Salles-
Filho et al. (1995) e Possas et al. (1996) enfatizam que os trs pilares
fundamentais de sustentao do padro produtivista esto se
tornando, simultnea e irreversivelmente, incapazes de garantir a
reproduo do padro. Os mecanismos regulatrios, as demandas
para a agricultura e as bases do conhecimento vm passando por
mudanas bastante profundas.
Sobre os mecanismos regulatrios, j foram pontuadas
anteriormente as principais modificaes em curso: liberalizao
do comrcio, desregulamentao da agricultura e integrao
econmica, fenmenos que vm alterando, de forma drstica mas
ainda incompleta, algumas das referncias institucionais bsicas da
tomada de decises pelos agentes econmicos. Subsdios, polticas
de preos mnimos, regulao de estoques, barreiras tarifrias e
no-tarifrias, estmulo exportao, entre outros, foram, e tm
sido, mecanismos amplamente utilizados em, virtualmente, todos
os pases. Desde os anos 80, entretanto, esse quadro vem sofrendo
reveses, provocando o rompimento das polticas agrcolas que
tradicionalmente foram implementadas nos ltimos 50 anos e que
deram sustentao imprescindvel ao crescimento do padro
produtivista.
A diretriz de dar suporte institucional regulatrio para o
crescimento da produo agrcola, a partir de ganhos de
produtividade alcanados pela aplicao macia e indiferenciada
das tecnologias tpicas do perodo da Revoluo Verde, est hoje
em xeque. O drive tecnolgico chave desse aparato regulatrio foi,
sem dvida, o dos ganhos de rendimento das culturas por rea
cultivada. Seu instrumento tcnicocientfico foi e continua
sendo o melhoramento gentico. Mas, ao se promover
mudanas profundas no ambiente institucional, rompeu-se esse
que um dos vnculos bsicos do padro produtivista, pois:
a) alteram-se as referncias bsicas de estruturao dos preos
da produo e comercializao agrcolas;
b) igualmente alteram-se as condies concorrenciais nos
diversos mercados agrcolas;
c) e abre-se espao para a reduo de custos e, especialmente,
para a diversificao de produtos, o que est traduzido na
incorporao de inovaes tecnolgicas que desequilibram
os parmetros tcnicos da produo por todo o tecido
produtivo da agricultura.
O segundo pilar de sustentao refere-se s mudanas nas
demandas para a agricultura, que tambm vm sofrendo visveis
transformaes. As atribuies que tradicionalmente pesam sobre
a agricultura produo barata de alimentos e matrias-primas,
reserva de mo-de-obra para a indstria e gerao de excedentes
para a exportao so complementadas por outras no menos
importantes, mas certamente mais dinmicas do ponto de vista
econmico. Nos ltimos vinte e cinco anos no Brasil (e h mais tempo
nos pases desenvolvidos) as demandas evoluram de uma natureza
centralmente funcional para outra de ordem valorativa, ou seja, a
agricultura como um locus de valorizao dos capitais, um locus como
outro qualquer, no qual interferem estratgias diferenciadas, que atentam
para a quantidade tanto quanto para a qualidade. Tal fenmeno torna
menos ntidas as diferenas entre a chamada economia agrcola e a
economia industrial (Salles-Filho et al., 1995).
Vrios aspectos conformam a ampliao e a diversificao
das demandas para a agricultura:
a) Mudanas nos padres de consumo alimentar. H pelo
menos dois determinantes maiores: i) o processo de
urbanizao e as implicaes para os hbitos alimentares
(alimentao fora de casa, maior consumo de alimentos
industrializados e/ou preparados, alimentao rpida etc.);
ii) a valorizao de aspectos qualitativos, como alimentos
considerados mais saudveis (com menor contedo de
cidos graxos saturados e menor teor de gordura, presena
de vitaminas, fibras, minerais e protenas, desprovidos de
resduos de agrotxicos etc.), alimentos para pblicos
especficos (esportistas, bebs, idosos etc.), apenas para citar
alguns exemplos.133
b) Integrao s cadeias produtivas. Em parte como elemento
que decorre do ponto anterior, coloca-se cada vez mais
agricultura a necessidade de integrao s cadeias
produtivas, seja com a agroindstria processadora, seja com
os grandes distribuidores, particularmente com as mega
empresas de distribuio no varejo.
c) Reduo da degradao ambiental. Trata-se de outra
demanda em pleno processo de institucionalizao.
Legislaes restritivas quanto ao uso de fertilizantes
minerais e de pesticidas qumicos, para a preservao de
133 Trigo (1995) chama a ateno para a tendncia de valorizao do quality and timely
delivery.

matas nativas, para evitar a deteriorao de solos, entre
outros aspectos relacionados preservao do ambiente, so
hoje parte do referencial institucional que baliza decises de
vrias naturezas, desde econmicas at cientficas e
tecnolgicas.134
Com a reconfigurao desse segundo pilar de sustentao
do padro produtivista, muda o perfil desse padro. Alm da
necessidade de produzir em grandes quantidades para assegurar a
oferta, exige-se atualmente que isso seja feito com cuidados
conservacionistas e que os produtos da agricultura tenham
atributos qualitativos para os quais o padro produtivista dava
pouca ateno. Quebra-se, assim, mais um elo nas condies de
sua reproduo.
O terceiro pilar de sustentao do padro produtivista, as
bases cientficas do conhecimento, passa por transformaes no
menos expressivas. No centro dessas transformaes encontra-se a
biologia molecular que, junto com a microeletrnica (o que se
chama de bioinformtica), vem permitindo mtodos totalmente
novos de formular e solucionar problemas ligados ao
melhoramento de plantas e animais. Paralelamente, o uso da
informtica na gesto da produo agropecuria surge como
ferramenta de estmulo introduo de inovaes organizacionais;
da mesma forma, a associao das telecomunicaes informtica
alarga enormemente os horizontes de comunicao no meio rural,
o que, entre outras coisas, otimiza o controle da comercializao de
produtos na prpria fazenda.
Novas tecnologias significam, ao mesmo tempo, novas
oportunidades de valorizao dos capitais direta e indiretamente
aplicados agricultura e viabilizao de ajustes para atender a
presses institucionais mais prementes (conservao ambiental,
134 As demandas de carter ambiental, ou aquelas relacionadas diversificao dos padres de

consumo alimentar; a ampliao das possibilidades de inovao em produtos, o papel cada vez
maior da inovao como elemento diferenciador dos capitais investidos na agricultura, aliado
s transformaes dos padres de interveno (...), aproximam o processo decisrio da firma
agrcola do processo decisrio da firma industrial. (XXXSalles Filho et al., 1995)

por exemplo). Rompe-se a inrcia tecnolgica que se implantou
junto com o padro produtivista. No h mais porque restringir o
melhoramento aos ganhos de produtividade, nem porque persistir
na oferta de pacotes tecnolgicos homogneos para condies
agroecolgicas to distintas, nem tampouco limitar o espao
econmico da agricultura s commodities. A terceira revoluo
tecnolgica que se assiste a nova libertao do Prometheus,
seguidamente acorrentado nos regimes de final de paradigma.
Com isso, rompe-se o outro elo fundamental de reproduo do
paradigma produtivista.
H, portanto, um conjunto de fenmenos que reorientam as
bases produtivas da agricultura. O padro produtivista cede lugar,
paulatinamente, para um padro diversificado, qualitativista e de
dinmica evolucionista concorrencial, no sentido schumpeteriano
do termo.135
Na verdade, passa-se por um momento de redefinio das
solues tecnolgicas para as principais reasproblema da
agricultura (Salles Filho, 1993; Possas et al., 1994).136 Essas solues
esto em novas concepes tecnolgicas para lidar com o controle
de pragas e doenas, para reorientar a fertilizao de plantas e a
nutrio animal, para alterar a matriz energtica da agricultura,
para viabilizar a diversificao de espcies de interesse comercial e
para encontrar novas formas de ocupao do espao rural. Todo
esse conjunto deve levar em conta tecnologias menos agressivas ao
meio ambiente e fundadas num conhecimento radicalmente novo,
135 O mecanismo concorrencial schumpeteriano baseia-se na permanente gerao de

assimetrias entre os agentes econmicos na busca do sobrelucro por meio da
introduo de inovaes (XXXSchumpeter, 1942).
136 A noo de reas-problema aproxima-se da de focusing devices de XXXRosenberg
(1969). Trata-se de encarar o desenvolvimento de trajetrias tecnolgicas na
agricultura a partir dos gargalos tcnicos do processo produtivo. Assim, as
principais reas-problema da agricultura seriam a nutrio de plantas e animais, o
controle das condies edafo-climticas, o controle de pragas e doenas, a
sistematizao dos solos, o melhoramento gentico das espcies, a organizao das
prticas agrcolas (preparo do solo, plantio, colheita, manejo animal), a reproduo
de plantas e animais e a conservao dos produtos.

como a biologia molecular e as aplicaes da microeletrnica. Tem-
se, portanto, pela frente, um formidvel esforo de planejamento e
de reorganizao da pesquisa agrcola.
Em mbito internacional (na Frana, p.e.) a adoo de
sistemas low input de produo so cada vez mais comuns. Como
aponta XXXBonny (ano?), as caractersticas tcnicas da agricultura
francesa caminham para:
a) o uso mais racional e customizado dos insumos qumicos
em geral, numa adaptao fina dos aportes s necessidades,
viabilizada pelo desenvolvimento de tcnicas de diagnstico
mais precisas, tanto na rea vegetal como na animal (para
esse objetivo concorrem tanto tcnicas da biotecnologia
como da informtica).137
b) um melhor monitoramento das condies de operao e
controle da produo agrcola, envolvendo o
acompanhamento preciso do crescimento e
desenvolvimento de plantas e animais; o desgaste de
recursos naturais (que oferece informaes teis para sua
conservao); a gesto do territrio mediante sistemas de
informao geogrfica e de teledeteco.
c) a crescente adoo de tcnicas de manejo de menor impacto
ambiental, tanto em decorrncia de presses sociais, quanto
de estatutos regulatrios.
Em sntese, para a autora, o modelo tcnico em gestao
dever se basear, prioritariamente, nos processos biotecnolgicos e
na informao, em lugar de se basear, sobretudo, em processos
mecnicos e qumicos e no consumo intensivo de energia. O
Quadro 54 resume as caractersticas da transio para o novo
padro tecnolgico.
137 Um estudo da FAO para a Amrica Latina (FAO, 1994) aponta como uma das
condies da poltica tecnolgica para a agricultura a necessidade de reduzir a
homogeneidade dos pacotes tecnolgicos, quer dizer, criar inovaes que respondam
de forma imaginativa s distintas condies e s mltiplas possibilidades de
incorporao dos produtores ao mercado.

Quadro 54: Caractersticas gerais e tcnicas do padro
tecnolgico em transio
Gerais
Bases cientficas Processos de base biolgica e de informao.
Novas tecnologias de informao e biotecnologias aplicadas
Bases tecnolgicas maior parte das reas (seleo, reproduo, nutrio,
preveno, gesto, mecanizao etc.).
Qualidade e quantidade, com produo mais diversificada,

Objetivos da produo
regulao da oferta e respeito crescente ao ambiente.
Substituio do trabalho Mquina substitui, em parte, o homem no tratamento da

por capital informao.
Modo de utilizao de Possibilidade de aes mais especficas, menos aleatrias e de
insumos adaptao mais fina e vinculada s necessidades.
Tcnicas
Dominante Biologia molecular e informacional.
Ainda com base em produtos qumicos, mas:
adaptao fina s necessidades de cada parcela
Fertilizao tcnicas biolgicas (uso de bactrias e fungos)
busca de plantas fixadoras de N2 por transferncia de
genes.
Controle biolgico e integrado;
Controle de pragas e
Criao de variedades resistentes;
doenas Novos mtodos de diagnstico.
Controle de geadas Biolgica (bactrias anticristais de gelo)
Ajuste fino dos aportes s necessidades;
Nutrio animal Uso de probiticos;
(complementao) Criao de vegetais com menor carncia de aminocidos;
Adjuvantes de crescimento (somatotropina e beta-agonistas).
Controle do perodo frtil e ovulao;
Reproduo animal Transferncia e sexagem de embries;
Clonagem.
Vacinas sintticas e recombinantes;
Profilaxia e diagnstico Animais resistentes a doenas;
Kits de diagnstico na propriedade.
Estabilizado graas a: mecanismos de regulao; uso crescente
Consumo de energia
de mecanismos biolgicos ao invs de qumicos.
Fonte: Bonny & Dauc (1989) e Bonny (1995), modificado por simplificao e por alterao dos
conceitos de classificao das inovaes. XXX(NO ENTENDI ESSA COLOCAO
SOBRE A MODIFICAO FEITA EM RELAO AO ORIGINAL!!!)
As transformaes dos padres produtivo e tecnolgico,

ainda que em fase de transio, apontam para tendncias bastante
plausveis. Ou seja, so projees com grande probabilidade de se
realizarem, mesmo porque muitas delas j esto em curso. Como

prospectiva de curto prazo, oferece tambm pistas sobre quais
devem ser as novas bases do padro agrcola no futuro prximo.
Duas perguntas cabem nesse momento: qual a capacidade de
extrapolao desse cenrio tpico do caso europeu para a
maioria das agriculturas?; com que grau, timimg e particularidades
esse cenrio pode ser assumido para os pases da Amrica Latina,
Brasil em particular?
Salvo pela ocorrncia de fatores imponderveis (como um
novo breakthrough tecnolgico; uma ruptura da ordem poltica
internacional; ou outro fato dessa magnitude), as condies de
transio paradigmtica devem se verificar, com maior ou menor
intensidade, na grande maioria dos pases de economia capitalista
signatrios dos acordos da Rodada do Uruguai do GATT. O grau e
a velocidade com que isso pode se dar deve variar em funo dos
seguintes vetores: a) o nvel das presses competitivas que levem
adoo de inovaes tecnolgicas para reduzir custos e diversificar
mercados; b) o interesse e, conseqentemente, o apoio que os
governos de diferentes pases dariam reconverso de suas
agriculturas para mant-las competitivas no cenrio internacional e
no abastecimento interno so complementos do vetor anterior; c) a
forma e o grau da regulamentao ambiental nos pases e/ou
blocos, assim como o timing e a efetividade de sua implantao, e
d) a intensidade e a velocidade com que os principais agentes de
gerao de inovaes para a agricultura atuem na direo
prevista.138
Sobre a segunda questo acima proposta, das condies de
aceitao daquele cenrio para os pases da Amrica Latina,
possvel dizer que, em termos gerais, as diferenas fundamentais
138 Entendemos por principais agentes geradores de tecnologia para a agricultura pelo
menos trs das seis categorias normalmente descritas (ver Possas et al., 1996): i)
fontes privadas de base industrial, cujo principal negcio a produo e a venda de
insumos e mquinas para os mercados agrcolas compreendem indstrias de
pesticidas, fertilizantes, produtos veterinrios, mquinas, implementos e
equipamentos agrcolas, e sementes; ii) instituies pblicas de pesquisa
universidades, institutos e centros de pesquisa, e empresas pblicas; iii) fontes
privadas relacionadas agroindstria processadora.

seriam, sobretudo, de timing. Alm dos quatro vetores
anteriormente sugeridos os quais parecem igualmente vlidos
para a Amrica Latina preciso acrescentar ainda mais dois
outros vetores ou determinantes: o primeiro refere-se ao grau de
heterogeneidade das agriculturas locais, tanto intra como
interpases; o segundo, decorrente em parte do anterior, diz
respeito ao grau de esgotamento do padro produtivista vis--vis
os pases desenvolvidos.
Nos pases onde a agricultura apresenta maior
homogeneidade, a difuso de novas tcnicas e a conseqente
mudana de patamar produtivo (pouco importa se mais ou menos
radical) tm maior previsibilidade. O esgotamento do padro
produtivista um processo ainda em marcha muito mais
visvel na agricultura dos principais pases europeus que em
qualquer outro lugar. Pases que apresentam uma agricultura com
forte heterogeneidade, onde convivem situaes que vo da
marginalizao e do despojamento de meios de produo at a
completa integrao aos mercados com uso sistemtico de alta
tecnologia, passando por uma mirade de situaes intermedirias,
colocam um duplo desafio analtico e prospectivo: como se valer
do no esgotamento tecnolgico tendo que se integrar a um novo
paradigma? Ou, de outra forma: qual a melhor estratgia para
enfrentar o novo paradigma sem desperdiar oportunidades
ligadas ao paradigma que se esgota?139
Como apontam XXXFreeman & Perez (1988) justamente
nas fases de maturidade de um ciclo inovativo ou de investimentos
e de incio de outro desses ciclos que h maiores oportunidades
para pases menos desenvolvidos. Na maturidade porque os
investimentos esto em geral amortizados, a tecnologia
razoavelmente difundida e as bases do conhecimento
desvendadas. No incio do ciclo pela oportunidade de salto
tecnolgico e produtivo em situao de baixa concorrncia e pelo
139 Apenas para exemplificar: nos quatro pases do Mercosul ainda h ganhos
substantivos de produtividade a se alcanar na maioria das culturas.

incio da formao das bases do conhecimento e da
estandardizao tecnolgica. Sem entrar no mrito da noo de
ciclos econmicos que est por trs dessa concepo, a idia de
janelas de oportunidade defendidas pelos autores nessas situaes
histricas aplica-se bem disjuntiva atual.
De toda forma, preciso considerar que o paradigma
qualitativista vir e se instalar nos pases da Amrica Latina, o
que no h como evitar. Pelo menos dois motivos consubstanciam
essa afirmao: a maior abertura econmica, especialmente
comercial, e, portanto a necessidade de acompanhar os requisitos
de qualidade impostos pelo cenrio competitivo internacional; e a
presena nesses pases dos principais agentes geradores de
tecnologia para a agricultura, mormente das indstrias a montante
e a jusante, representadas por grandes companhias multinacionais.
Como se sabe, essas empresas so responsveis pela definio de
trajetrias tecnolgicas de reasproblema da agricultura, como
controle de pragas e doenas (para plantas e animais), fertilizao
do solo, melhoramento de plantas (traduzido na produo
industrial de sementes) e de animais (pela introduo de matrizes
genticas), organizao da produo agrcola (formas
organizacionais impostas pelas indstrias processadoras de
alimentos e matrias-primas agrcolas), entre outras.
A questo : como continuar a intensificao da produo
na mesma trajetria tecnolgica; quais alternativas deveriam ser
consideradas e quais deveriam ser excludas. Utilizar-se do novo
conhecimento, alcanar e generalizar melhores nveis de
produtividade em condies de menor excluso social e de menor
impacto ambiental exige um esforo de planejamento bastante
avanado. Trigo (1995) argumenta que, no curto prazo, a transio
de paradigma deveria basear-se nos elementos tecnolgicos do
paradigma vigente, associando-se a essas prticas de manejo para
ganhar produtividade sem degradar o ambiente. o que o autor
chama de tecnologias win-win. Ou seja, tratam-se de tecnologias
desenvolvidas para proporcionar aumento de produtividade e ter
como subproduto um melhor manejo dos recursos naturais; ou,
dito de outra forma, tecnologias conservacionistas que contribuam

para ganhos de produtividade. Nessa perspectiva, as prioridades
da pesquisa agrcola devem dirigir-se para as inovaes em
prticas agrcolas pode-se dizer de manejo mais que para o
melhoramento de plantas.140
O problema dessa viso no levar devidamente em conta a
fora com que as novas tecnologias devem entrar, especialmente
pela mo das grandes corporaes multinacionais. Essas
corporaes voltam hoje ao centro do debate em cincias sociais
devido sua ao protagonista no processo de globalizao da
economia. No h discordncia a respeito da prioridade que deve
ser dada s inovaes organizacionais e de manejo na agricultura,
as quais so, sem dvida, importantes no atual cenrio. No se
pode correr o risco, entretanto, de ficar margem da revoluo
tecnolgica em curso. Os impactos da biologia molecular e da
informtica sobre toda a base de conhecimento das tcnicas
agronmicas so inditas e, como veremos a seguir, inadiveis
para aqueles que pretendem ter uma agricultura com insero
relevante no cenrio internacional do prximo milnio.
30.2.2 - O papel das novas tecnologias

Entre os novos conhecimentos, como foi dito, aquele que
atinge pela base os principais fundamentos cientficos e prticos do
padro produtivista o da biologia molecular. Do ponto de vista
tecnolgico, a biotecnologia ser, sem dvida, o vrtice das novas
tecnologias para a agricultura.
O desenvolvimento da moderna biotecnologia nos anos 90
est conformando uma nova fase. Decises precipitadas do
passado resultaram no aprendizado por parte dos atores
envolvidos no negcio da biotecnologia e, conseqentemente,
definiram melhores condies para o investimento. Ainda que o
crescimento dos mercados de produtos biotecnolgicos venha se
140 Os obstculos para a viabilizao tecnologias seriam, segundo o autor, a

precariedade das informaes agro-ecolgicas existentes, o pequeno nmero de
grupos de pesquisa trabalhando nessa temtica e a inadequao dos atuais enfoques
disciplinares.

dando de forma lenta em todo o mundo, nota-se um
comportamento mais ritmado, permitindo esperar para o futuro
prximo (algo entre 5 e 10 anos) o incio de uma acelerao
exponencial dos investimentos e dos retornos.141
Assim, embora os resultados de mercado tenham, at hoje,
sido modestos, comparados com as expectativas e mesmo com o
nvel de investimento que pautou a moderna biotecnologia desde
meados dos anos 70, h inegavelmente uma revoluo em curso.
Na verdade, est em andamento uma profunda transformao nos
alicerces de boa parte das indstrias baseadas na cincia. No se
deve ter dvidas que a biologia molecular uma nova fronteira do
conhecimento que definir os padres tecnolgicos de um grande
conjunto de atividades econmicas. Atividades j conhecidas ou
ainda por desenvolver.
O amadurecimento do negcio biotecnolgico revela-se
ainda mais forte quando se observa a participao cada vez maior
das empresas estabelecidas de setores da qumica, farmacutica,
sementes, entre outros. No setor farmacutico, por exemplo, as
grandes corporaes esto dedicando, em mdia, um tero de seus
projetos de pesquisa para biotecnologia, sendo que em algumas
delas essa participao atinge quase dois teros
XXX(Bio/Technology, July 1994). Calcula-se que o mercado
potencial de medicamentos para doenas no tratveis seja hoje de
US$ 400 bilhes e que os avanos da biologia molecular
representam um caminho verdadeiramente prdigo para o
desenvolvimento de novas molculas e terapias XXX(Ghodsian,
1995). Guardadas as devidas propores de grau e timing, pode-se
dizer que ocorre o mesmo com outros setores, particularmente os
ligados s cadeias agroindustriais e ao controle e preservao
ambiental.
141 A persistncia do crescimento dos investimentos, apesar de muitos resultados

negativos, e a sobrevivncia da maioria das novas empresas de biotecnologia (cerca
de 60% das NEBs XXXO QUE SO NEBs???? que existem hoje nos EUA foram
criadas entre 1980 e 1984), so indicadores eloqentes dessa expectativa.

A biotecnologia aplicada agricultura, embora sem os
mesmos resultados que na rea de sade humana, revela
caractersticas de novo paradigma cientfico em todas as
formulaes relativas manipulao de microorganismos, plantas
e animais. Os ainda pequenos impactos sobre os mercados de
produtos agrcolas no devem ocultar esse fato. Hoje em dia
impensvel concorrer e ganhar espao no mercado de sementes
sem contar com tcnicas de apoio ao melhoramento. O
melhoramento assistido por marcadores genticos e tcnicas de
haploidizao so exemplos claros da afirmao anterior.
No que diz respeito introduo de plantas transgnicas,
vive-se hoje uma fase de primeiras experincias. A introduo do
tomate transgnico da Calgene, o Flavr Savr, embora envolvida
numa srie de polmicas, serviu de teste para uma possvel
enxurrada de novos produtos que esto em vias de receber
aprovao final para comercializao. Tudo indica que o avano
nas experincias de introduo comercial desses produtos levar
superao da maioria das barreiras que hoje se colocam, entre as
quais as mais importantes so aquelas relativas s exigncias de
testes de biossegurana e resistncia do consumidor, que tendem
a desaparecer (ou a perder importncia) na medida em que os
riscos sejam conhecidos e controlados.142
Os avanos das tcnicas de melhoramento passam hoje
necessariamente pelo mapeamento gentico com emprego de
marcadores moleculares que auxiliam na identificao de
caractersticas qualitativas e quantitativas da planta. No caso do
milho, por exemplo, resistncia a doenas e a herbicidas, nmero de gros
142 H hoje no mundo um nmero crescente de testes de campo de plantas transgnicas.

Na verdade, entre os pases recenseados pela OCDE e pela GIBIP (Green Industry
Biotechnology Plataform), em 1993, no h um do Terceiro Mundo. Os testes
comearam em 1986 na Blgica, com um experimento de campo; j em 1989 esse
nmero em mbito mundial era de 69. Chegaram a 147 em 1990 e a 393 em 1992
(XXXRajnchar-Messa, 1994). Na Europa, mais de 300 testes esto se realizando
atualmente, a grande maioria deles de plantas resistentes a herbicidas e a pragas e doenas, e
os pases mais atuantes so majoritariamente a Frana e a Blgica, posicionados entre os EUA
e o Canad em mbito mundial (XXXSalles Filho & Mello, 1996).

por espiga, altura da planta, volume do sistema radicular, entre outros.
Estes parmetros permitem que o melhorista tenha uma descrio
bastante completa do seu material, otimizando enormemente o potencial
de gerao de novas variedades. Desde logo, isto s possvel com o
emprego de softwares especficos (XXXMachado & Salles Filho,
1996).
Assim, o enfoque molecular altera radicalmente as tcnicas
de melhoramento gentico de plantas, indo alm do processo de
cruzamento e seleo (estocstico) para instaurar novos mtodos
(deterministas) de construo de um novo organismo (no caso,
uma planta). XXXJoly & Ducos (1993) mostram que se trata de uma
diferena de enfoque disciplinar entre o agrnomo e o qumico
ou o bioqumico: um acostumado com uma viso macro da planta
e outro com uma viso molecular. Ambos precisam um do outro,
pois so conhecimentos complementares. Mais que isso, como
veremos a seguir, esta complementaridade impe que um adentre
parcialmente no campo de conhecimento do outro.
Machado & Salles Filho (1996) destacam que o nmero de
projetos de mapeamento genmico de plantas no mundo vm
crescendo diaadia. Nos EUA, por exemplo, h o programa de
informao genmica de plantas do USDA (Plant Genome Research
Program), o qual, entre 1991 e 1994, vem cobrindo 51 espcies
agrcolas, com investimentos de cerca de US$ 60 milhes
(XXXGEN, Oct.1, 1995). A comercializao de enzimas de restrio
(outro indicador da adoo das novas tcnicas) atinge cifras que
comeam a impressionar. Por exemplo, estima-se que em 1994 esse
mercado tenha atingido US$ 50 milhes. Estima-se, ainda, que dos
cerca de 60.000 cientistas seniores que trabalham com life-sciences
nos EUA, 70% faam uso de enzimas de restrio e aqueles que no
o fazem porque no precisam (GEN, Sep.1, 1995). Pergunta-se: nos
pases do Mercosul, somadas todas as reas de life-sciences, como
seria essa porcentagem? Segundo especialistas, no ultrapassaria
5%. Outra pergunta: ser preciso aguardar os impactos de mercado
para acordarmos a essa realidade? Acreditamos que essa estratgia
seria suicida.

No s o novo conhecimento da biologia molecular que
revoluciona as cincias da vida. O desenvolvimento desse
conhecimento se d pari passu com o uso cada vez maior de
tcnicas computacionais. Um dos principais desafios que a
biotecnologia vai enfrentar no futuro prximo o de desenvolver
mecanismos para manipular e interpretar vrios tipos de informao
gentica e estes mecanismos dependero enormemente de
desenvolvimentos na qumica, na engenharia e na cincia da computao
(...). Para lidar com uma quantidade cada vez maior de informaes,
preciso a integrao permanente entre biologia molecular e computao,
de outra forma estas informaes no tero utilidade. Computao
paralela e matemtica avanada sero imprescindveis no
desenvolvimento de produtos a partir da biologia molecular. No
melhoramento gentico, softwares especializados j fazem parte da rotina
de um laboratrio, seja em plantas, seja em animais (Machado & Salles
Filho, XXXFALTA A DATA DA PUBLICAO!!!).
O melhorista tradicional, por mais capacitado que seja em
sua rea, est fadado a perder lugar no cenrio cientfico caso no
se municie de tcnicas de apoio oriundas da biologia molecular e
da bioinformtica. Se nos anos 80 e incio dos 90 subestimou-se a
importncia de tcnicas para marcao molecular, agora no h
mais porque faz-lo. Com o avano das tcnicas e sua associao
com mtodos estatsticos e com a informtica, o trabalho de
melhoramento gentico vem sofrendo mudanas impressionantes
(e irreversveis). Hoje ningum duvida que o uso de marcadores
torna muito mais eficiente um programa de melhoramento. Ao
invs de trabalhar com 300 prognies oriundas de 10 diferentes
fontes, nas quais o melhorista aplicaria apenas sua capacidade de
seleo fenotpica, pode-se trabalhar com 30 prognies oriundas de
100 diferentes fontes j submetidas anlise genmica. Tal mtodo
pode ser at oito vezes mais eficiente que a seleo fenotpica
(Machado & Salles Filho, 1996). No caso do milho, por exemplo, se
associa isso com tcnicas de haploidizao, estima-se que o tempo
de gerao de uma nova linhagem a ser usada para obteno de
hbridos caia de 6 anos para algo entre 6 e 8 meses.
No se concebe mais que uma empresa sementeira trabalhe
hoje sem contar com as novas tcnicas em seus programas de
melhoramento. Tampouco se admite que instituies de pesquisa
no o faam. Assim, apenas nesse particular impacto da
biotecnologia, mudam-se estruturalmente as condies de
concorrncia e sobrevivncia de firmas de sementes e de
instituies de pesquisa.
Como apontam Machado & Salles Filho (1996), XXXaonde
fecha os parnteses o novo melhorista necessita adquirir amplos
conhecimentos sobre biodiversidade, etnobotnica ou
etnozoologia, ecologia, coleta e preservao de recursos genticos,
biologia molecular aplicada ao screening de gentipos, gentica
estatstica, informtica, legislao patentria e de biossegurana.
Deve ter um perfil que combina a busca dos recursos genticos
com a tecnologia mais recente. Nesse particular, parece que os
pases latino-americanos e entre eles os do Mercosul no tm
dado a necessria ateno, colocando em risco (se que j no se
perdeu) a capacitao existente em melhoramento de plantas e em
outras tecnologias de base biolgica.
30.3 - Situao institucional: novos rumos da organizao da

pesquisa e necessidades de inverso pblica e privada
A reorganizao institucional da pesquisa agrcola um
fenmeno de abrangncia global e representa o esgotamento do
paradigma institucional difundido a partir do final dos anos 50 do
sculo XX nos pases desenvolvidos e durante os 60 e os 70 nos
pases latino-americanos e asiticos em desenvolvimento. Esse
padro de organizao, baseado no assim chamado modelo
centralizado de pesquisa, deu origem a instituies de grande peso
cientfico e tecnolgico, tendo considervel influncia sobre as
economias dos pases que adotaram o processo de modernizao
agrcola fundado nos preceitos da Revoluo Verde.
No decorrer dos anos 70 e 80 muitas anlises, envolvendo o
comportamento e o papel das instituies de pesquisa agrcola,
foram desenvolvidas. Esquematicamente, a literatura produzida
sobre o tema justificava o comportamento (e predizia o
funcionamento) das instituies com base em dois enfoques gerais.
O primeiro apoiava seus argumentos sobre os preceitos

econmicos de bens pblicos e de falhas de mercado. J o
segundo apoiava-se em anlises funcionalistas de
instrumentalizao do setor pblico para viabilizao de interesses
privados (tanto particulares como relativos a grupos de interesse).
Um terceiro tipo de abordagem procurava, ainda, agregar lgica
econmica neoclssica argumentos de ordem sciopoltica .143
Tais enfoques iluminaram vrios aspectos da lgica de
funcionamento e da organizao interna das instituies pblicas
de pesquisa agrcola, considerando-as sempre dentro de um marco
mais ou menos definido, representado pelo padro tecnolgico
produtivista. Questionou-se, at de forma exaustiva, o papel
dessas instituies na gerao e na difuso de um conhecimento
pblico, assim como sua maior ou menor aderncia s diferentes
realidades socioeconmicas em que se inseriam. Enfim, trabalhou-
se criticamente durante muito tempo sobre um arranjo
institucional consolidado, um paradigma institucional que era
parte do prprio padro tecnolgico da agricultura moderna.
Desde a segunda metade dos anos 80, e particularmente a
partir dos 90, a morfologia dos padres institucional e tecnolgico
vem mudando sensivelmente, a ponto de ser necessrio mover o
eixo da discusso para a problemtica da formao de um novo
paradigma institucional, referido a um tambm novo padro
tecnolgico. O grau das transformaes em curso to devastador
que no se pode mais manter o debate somente, ou basicamente,
sobre os temas do retorno social do investimento em pesquisa ou
sobre a apropriao dos resultados das atividades de P&D. Embora
esses temas sejam desde logo importantes (e por que no dizer,
permanentes), eles devem estar XXXadscritos reflexo mais geral
da formao de uma nova ordem cientfica e tecnolgica na
agricultura.
Os problemas atuais que emergem de mudanas polticas,
sociais, institucionais, econmicas, cientficas e tecnolgicas no
143 Exemplos desses conjuntos de autores so, para o primeiro grupo, Hayami & Ruttan
(1985); para o segundo, Bush (1981); e para o ltimo tipo, Pieiro & Trigo (1985).

so mais solucionados por meros ajustes de percurso nas
trajetrias vigentes. Assim, como dissemos, trata-se de um
fenmeno de alcance global e de abrangncia integral. global
porque no apenas um fenmeno regional ou espacialmente localizado.
Tem abrangncia integral no sentido de que o conjunto dos componentes
tcnicos e econmicos do padro tecnolgico est se transformando. As
instituies de pesquisa, mesmo que quisessem, no ficariam imunes a
isso (Salles Filho, 1995).144
No perodo recente observa-se que tanto as instituies
nacionais latino-americanas (como a Embrapa e o INTA/Argentina,
por exemplo), como as internacionais (os centros internacionais de
pesquisa agrcola IARCs) ou mesmo os centros de pesquisa dos
pases desenvolvidos, voltados ou no pesquisa agropecuria,
vm sofrendo um conjunto de transformaes em seus arranjos
internos e nas formas de relacionamento com o setor produtivo e
com a sociedade em geral.
Os novos arranjos necessrios j esto, ento, sendo
implementados. E se, por um lado, ainda incerto o novo perfil de
cada uma dessas instituies, por outro lado, as modificaes j
ocorridas apontam claramente a inviabilidade de se prosseguir no
velho padro de anlise. Hoje possvel encontrar situaes que
vo desde a privatizao completa ou parcial de institutos de
pesquisa (caso do Plant Breeding Institute, da Inglaterra) at
programas de redirecionamento visando a uma maior autonomia
financeira (caso do INTA, na Argentina), passando por reorientaes
que buscam uma participao ativa (seno central) dos produtores
no planejamento das instituies (exemplo do INIA, do Uruguai).
Por qualquer lado que se observe, um dos principais
objetivos da reorganizao institucional o da criao de
mecanismos de articulao com o setor produtivo e com outras
organizaes de pesquisa. Na busca de maior autonomia financeira
144 Salles Filho, S. L. M. Integrao de mercados e privatizao da pesquisa: impactos

sobre a estrutura e dinmica organizacional dos INIAS. In: Schneider, J.; Gomes, J. &
Nunes e Nunes. A integrao de mercados e desafios para a pesquisa agropecuria
Mercosul e Unio Europia. Pelotas, EMBRAPA/ PROCISUR, 1995.

e de ganhos de escala nas atividades de P&D, as instituies de
pesquisa tm inovado, introduzindo mecanismos diretos e
indiretos de abertura institucional que alteram, em maior ou
menor grau, o perfil do setor pblico de pesquisa. Mudanas nas
carreiras de pesquisadores; alteraes nos critrios de promoo;
implantao de incentivos pecunirios captao de recursos;
estabelecimento de canais de comercializao de tecnologia,
servios e produtos, como franquias, vendas diretas, contratos de
P&D; entre outros, so medidas que impactam de maneira decisiva
a trajetria dessas instituies.
Tais mudanas integram uma exigncia que visa no apenas
implantar uma tica de mercado nessas instituies (embora
algumas delas caminhem nessa direo), mas tambm, e
basicamente, um novo conceito de eficincia institucional. Uma
pesquisa cientfica bsica e aplicada de bom nvel empreendida
pelas instituies pblicas de pesquisa agrcola no mais
requisito suficiente para que essas tenham respaldo e legitimidade
social. Nem tanto de um lado, nem tampouco de outro. Torres de
marfim, pouco relacionadas com as demandas sociais por cincia e
tecnologia, so to ilegtimas quanto outras orientadas por uma
tica estritamente comercial.
A questo do financiamento da pesquisa agropecuria um
ponto chave na reconfigurao institucional. A sobrevivncia das
instituies pblicas de pesquisa agrcola da Amrica Latina, que
respondem por cerca de 90% da pesquisa da regio, depende hoje
de uma mudana no seu padro de financiamento. A dependncia
de recursos pblicos oramentrios no s vem impedindo a
expanso dessas instituies, como tambm pe em risco sua
continuidade. Estima-se que, no decorrer dos anos 80 e incio dos
90, os recursos oramentrios para a pesquisa tenham cado algo
em torno a 13%, enquanto o nmero de pesquisadores elevou-se
em cerca de 27% (XXXEcheverria et al., 1996). Com isso, a mdia
do gasto por pesquisador de dez INIAs da Amrica Latina

decresceu de US$ 79.000 entre 1981 e 1985 para US$ 69.000 entre
1992 e 1993 (XXXLindarte, 1995).145
O movimento aqui descrito um claro reflexo da transio
de paradigma j discutida anteriormente, ou seja, da
reconfigurao dos pilares que sustentaram a agricultura
produtivista nos ltimos 35 anos. Procurar fontes alternativas de
financiamento em conjunto com o aumento da gerao prpria de
recursos assume um papel decisivo nas estratgias de
reorganizao institucional.
Embora o decrscimo dos recursos pblicos no esteja sendo
compensado pelo aumento do investimento feito pelo setor
privado, este tem sido chamado a participar de forma mais ativa
no financiamento da pesquisa agrcola, at pelo momento de
reconfigurao competitiva por que passam as empresas. Outro
fenmeno que mesmo no sendo novo, vem ganhando uma
dimenso cada vez mais importante o da participao conjunta
dos setores pblico e privado no financiamento e na execuo da
pesquisa.
Ao se observar as fontes mais comuns de financiamento
(organismos e programas nacionais; fundaes de pesquisa;
empresas privadas com ou sem atividades de pesquisa in-house;
empresas pblicas; associaes e cooperativas de produtores
agropecurios; organismos internacionais de financiamento e
cooperao) constata-se que todas operam, seno regularmente, ao
menos eventualmente, com recursos pblicos e privados. Ainda
que o mais comum seja encontrar organizaes privadas
utilizando-se de recursos pblicos, o inverso tambm acontece,
especialmente por meio da contratao de servios e de projetos
cooperativos de pesquisa. Assim, inadequado separar as fontes
apenas segundo a origem dos fundos. Echeverria et al. (1996)
propem que se analise a questo considerando-se trs dimenses:
a fonte de fundos; o tipo de instituio que executa a pesquisa; e o
145 A ttulo de comparao, no INRA da Frana esses gastos subiram de US$ 270.000 em
1988 para US$ 350.000 em 1993 (INRA, 1994).

nvel em que essa realizada (se nacional, subnacional, regional ou
internacional).
Na verdade, as unidades mais apropriadas para a anlise da
estrutura e da evoluo do financiamento so os programas, os
consrcios, os projetos e as redes de pesquisa, visto que nessas
unidades se verifica a confluncia das trs dimenses acima
apontadas. Em outras palavras, a fonte dos recursos, a instituio
executora e o nvel de realizao encontram-se naquelas unidades.
O esforo de ampliar o espectro de fontes de financiamento,
assim como o volume de recursos extraoramentrios nas
instituies de pesquisa (o que fato no apenas naquelas que
operam na rea agrcola, mas em toda e qualquer rea do
conhecimento) hoje uma questo de sobrevivncia institucional.
O sucesso desse esforo depende, entretanto, de um processo de
reorganizao institucional que vai alm da busca por recursos.
Depende, por exemplo:
a) Da reviso das misses institucionais, no sentido de adequar
as atividades de pesquisa e servios s transformaes
socioeconmicas e polticas do ambiente externo (local,
nacional e internacional);
b) Da implantao de sistemas de planejamento e programao
da pesquisa que captem, realmente, as demandas dos
usurios;
c) Da adoo de sistemas de avaliao institucional baseados
na proposio de metas e no controle dos resultados;
d) Da implantao de controle de custos e da avaliao da
efetividade dos resultados alcanados em relao aos gastos
efetuados;
e) Da instituio de unidades especializadas em
comercializao, marketing e anlise de mercado; e
f) Da prtica sistemtica de anlise de impactos
socioeconmicos (retorno social e econmico dos
investimentos e dos resultados da pesquisa) e ambientais.

Em sntese, vive-se um momento de transio no qual se
reconfigura a relao pblico-privado, hoje muito mais complexa
que aquela que predominou nos ltimos 35 anos porque no mais
baseada em definies ad hoc do tipo: s instituies pblicas cabe
desenvolver bens pblicos e s instituies privadas bens privados.
Tal disjuntiva, outrora central para a definio do investimento
pblico em pesquisa agrcola, hoje se desfaz frente a uma realidade
muito mais complexa e dinmica, na qual se manifesta uma
demanda crescente e extremamente diversificada por habilidades
especficas para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico.
Essa demanda diversificada no pode, via de regra, ser
satisfeita por uma nica instituio, seja ela pblica ou privada. O
fundamental no ter todas as atividades de P&D internalizadas (...), mas
saber onde buscar o conhecimento e como utiliz-lo. nessa direo que
as formas mais recentes de organizao da pesquisa vm caminhando. A
formao de redes de pesquisa hoje o meio mais eficaz para lidar com
projetos tecnolgicos complexos em ambientes de rpida mudana e um
fenmeno que ganhou importncia exatamente nesse momento de forte
transformao tecnolgica (XXXSalles Filho et al., 1995).
Com as redes cria-se uma teia de relaes, cujo principal
objetivo o de buscar a competncia onde ela estiver, abrindo
espao para a participao de empresas menores, instituies de
P&D, fundaes de pesquisa e outras entidades. As concepes de
networks e de consrcios so, cada vez mais, a forma organizacional
predominante no desenvolvimento da moderna biotecnologia. A
complexidade do conhecimento envolvido, e conseqentemente a
heterogeneidade das capacitaes requeridas, associada ao elevado
grau de incerteza sobre o comportamento do mercado e das
instituies reguladoras, faz que seja virtualmente impossvel (ou,
se possvel, indesejvel) a verticalizao completa das etapas
necessrias viabilizao dos projetos. Embora os custos de
transao ou os custos de operacionalizao da economia
(XXXWilliamson, 1985) indiquem um ambiente pleno de motivos
para a verticalizao, j que as instituies econmicas ainda esto
sendo construdas, a especificidade dos ativos indefinida e
poucas so as condies de racionalidade, a complexidade dos
projetos exige que se adote a via da cooperao.
Na mesma direo, XXXCallon (1992) mostra integrao e
sincronia entre C&T na sociedade contempornea, propondo que se
entenda o processo de gerao de conhecimento na atualidade
atravs da lgica de networks, ou de Redes Tecnoeconmicas,
definidas como um conjunto coordenado de atores heterogneos
laboratrios pblicos, centros para pesquisa tecnolgica, empresas,
organizaes financeiras, usurios e governo que participam
coletivamente da concepo, desenvolvimento, produo e distribuio ou
difuso de procedimentos para a produo de bens e servios, alguns dos
quais dando origem a transaes de mercado (Callon, 1992, p. 73). Essa
noo, que se aplica muito bem a vrias reas, como informtica e
telecomunicaes, tambm exprime com rara felicidade o modus
operandi da moderna biotecnologia. Ademais, quando nos
referimos necessidade de ampliar pesquisa em manejo e em
desenvolver tcnicas de produo que sejam menos deletrias ao
ambiente, a concepo de redes passa a ser obrigatria.
30.4 - Prioridades de pesquisa para a poltica tecnolgica

Neste item apresentado um elenco de questes relevantes
sobre os temas da inovao e da poltica tecnolgica. O leitor
interessado encontrar, ainda, referncias bibliogrficas que
podem orientar o estudo desses temas.
O primeiro ponto diz respeito necessidade de reviso
conceitual e terica de vrios supostos presentes nos textos de
desenvolvimento agrcola. Entre eles, dois aspectos que parecem
centrais:
a) A definio de bens pblicos e bens privados como argumento
para estabelecer a diviso de tarefas entre pesquisa pblica e
privada. A simples constatao de que firmas privadas
investem em pesquisa bsica, no apropriada, e que instituies
pblicas financiam o desenvolvimento de bens apropriveis,
sem que haja nesse arranjo qualquer indcio de que no se
esteja atingindo nveis alocativos timos, serve para pr em
xeque o conceito mais comum de bem pblico.
O argumento da no apropriabilidade e no exclusividade,
embora possa fazer sentido em alguns poucos casos, no mais

guia para identificar os agentes das atividades de cincia e
tecnologia. Considerar que o conhecimento pode ser totalmente
transferido, ignorar seu carter tcito e especfico (XXXClark,
1987; Rosenberg, 1982; Dosi, 1984) e, dessa forma, a condio de
apropriabilidade e exclusividade sempre presentes no
conhecimento (muitas vezes no redutveis noo de
informao).
Com base nas idias de Callon (1994), Salles Filho et al. (1995)
argumentam que a cincia, por mais bsica que seja, sempre
apresenta um grau de apropriabilidade devido sua natureza
tcita, no codificvel. Considerar cincia como um bem com
caracterstica de no-exclusividade consider-la apenas em
sua forma codificvel, ignorar o carter no-transfervel,
tcitoespecfico, inerente ao aprendizado. Mesmo nas formas
mais codificveis, o conhecimento isolado do seu contexto
perde sentido prtico, introduzindo elementos de rivalidade,
isto , permitindo formas de apropriao distinta do mesmo
cdigo, dadas as habilidades especficas anteriores dos atores
envolvidos (Callon, 1994).146 Por outro lado, se recordarmos
que, ao contrrio do que indica o senso comum, a maior parte
do conhecimento no codificvel, tendo um forte componente
tcito especfico, refora-se a idia de que mesmo o
conhecimento cientfico bsico tem distintos graus de
apropriabilidade. Assim, a natureza privada ou pblica do
conhecimento no seria uma propriedade intrnseca. Ou seja,
foi o esforo de fazer da cincia um bem pblico que a tornou
assim, no sua caracterstica intrnseca.147 O conhecimento
torna-se pblico por ser genrico, no o contrrio.
146 o que Callon (1994, p. 403) chama de inutilidade intrnseca dos statements .
147 Como aponta XXXRosenberg (1990), mesmo considerando-se mecanismos eficientes

de apropriabilidade, haver sempre spillovers e resultados imprevistos que no
podero ser integralmente apropriados. Porm, na viso do autor, o que importa no
o executor da pesquisa apropriar-se de tudo, mas do suficiente para lhe garantir
uma vantagem estratgica em um futuro que ele julga poder prever.

Assim, em muitos casos, pesquisa pblica fonte para pesquisa
privada e vice-versa. A complexidade das relaes pblico-
privado atingiu um patamar que virtualmente impede pensar
uma diviso de tarefas com base na clssica definio de bens
pblicos e bens privados. A pesquisa pblica segue sendo a
principal fonte de gerao de variedade do conhecimento,
justamente porque provida de menos amarras e menor efeito
de lock-in nas linhas de P&D.
b) As barreiras tericas que muitos insistem em manter entre
economia rural e economia industrial. No h porque tratar a
economia rural com aportes tericos diferentes da cincia
econmica daqueles utilizados para se analisar a economia
capitalista e sua dinmica. Enfoques microeconmicos para
firmas na indstria ou em servios so perfeitamente aplicveis
firma agrcola. Apenas para exemplificar, o estudo das
cadeias agro-industriais pode perfeitamente basear-se no
enquadramento terico dos Custos de Transao e da Teoria
dos Contratos (XXXWilliamson, 1985; Zylbersztajn, 1996), e o
estudo da dinmica de inovaes na agricultura em nada difere
do que se faz na Economia da Tecnologia para a indstria
(Nelson & Winter, 1982; Pavitt, 1984; Possas et al., 1986). Ao
nosso ver, todo aporte terico que procure tratar as
especificidades da agricultura como qualquer outra
especificidade que ocorra em qualquer setor da economia tem
muito mais a contribuir que os enfoques discriminadores da
economia agrcola.
O segundo ponto a ser tratado como relevante na discusso
sobre inovao e poltica tecnolgica est relacionado reciclagem
da capacitao existente em plant & animal sciences nos pases da
Amrica Latina. Ainda que de forma desigual, alguns desses
pases desenvolveram uma expressiva base de conhecimento em
melhoramento vegetal e animal, assim como em reas correlatas,
como controle de pragas e doenas, manejo do solo, fisiologia
vegetal, entre outras no menos importantes. O emprego de
tcnicas de biologia molecular, como apontamos, est alterando
substantivamente o modo de se formular e de se resolver
problemas em todas essas reas, j sendo possvel considerar que
se estrutura um novo paradigma cientfico. Mais do que isso, esse
novo arcabouo cientfico engendra, pari passu, um novo
paradigma tecnolgico. urgente uma estratgia para a
reconverso de cientistas, laboratrios e instituies, a fim de que
se possa acompanhar o avano das tcnicas e, principalmente, de
sua aplicao produtiva.
Capacitao em biologia molecular tambm fundamental
para empreender qualquer programa de sistematizao,
monitoramento e intercmbio (comercial e no-comercial) da
biodiversidade. Da forma como esto os programas nessa matria
nos pases da Amrica Latina, a biodiversidade uma riqueza
cada vez mais valorizada em todo o mundo sequer pode ser
hoje considerada uma vantagem comparativa. Com muito boa
vontade, diramos tratar-se de uma vantagem esttica em franco
processo de deteriorao.
O terceiro ponto na discusso aqui formulada remete ao
carter potencialmente excludente da transio de paradigma. Por
ser muito mais intensivo em informao e em conhecimento, mais
competitivo e mais diversificado, o novo paradigma que se
anuncia torna ainda mais complicada a insero das populaes
excludas. Mesmo que se aceite o argumento de que o melhor
caminho para a reduo da pobreza rural o da busca de renda off-
farm, ainda assim no se pode desprezar que em alguns pases (e o
Brasil um exemplo) a insero na produo agrcola um
caminho que pode e deve ser empreendido para milhares de
famlias despossudas de meios de produo. Nesse sentido, a
tarefa da reforma agrria permanece um desafio importante, s
que agora dentro de uma concepo que leve em conta exatamente
a mudana de padres tecnolgicos, de regras e de instituies,
procurando antecipar-se aos seus efeitos e buscando explorar
algumas oportunidades que o novo paradigma oferece em termos
de nichos de mercado, menor escala de produo etc.
Junta-se a esse ponto aos outros dois acima discutidos. Em
outras palavras, preciso abandonar conceitos e teorias
anacrnicas que pouco tm a dizer sobre as transformaes em
curso e procurar argumentos mais adequados realidade. Trata-se
de buscar a integrao dos produtores aos mercados e s cadeias
produtivas municiando-os com ferramental mnimo para enfrentar
os desafios de conduzir sua propriedade como se conduz uma
firma na indstria ou nos servios.
O quarto ponto refere-se s expectativas dos impactos
ambientais decorrentes da liberalizao do comrcio e da
integrao econmica. Dado que os impactos agroecolgicos
transcendem fronteiras nacionais, a integrao econmica tem,
potencialmente, vantagens no que diz respeito ao estabelecimento
de normas de regulao ambiental. Nada faz crer que a
liberalizao comercial trar descompresso dos impactos
ambientais nos pases latino-americanos em geral. Como foi
argumentado acima, essa uma viso esttica que no considera a
capacidade de ajuste das economias mais atingidas pela
desregulamentao, nem tampouco o acirramento da concorrncia
internacional devido a novos entrantes. A priorizao de tcnicas
de manejo, acoplada ao emprego de novas tecnologias, mormente
da biologia molecular, informtica e telecomunicaes, buscando
tanto ganhos de produtividade quanto qualidade e com
preservao ambiental, parece mais adequada para a
competitividade futura do que o foco na resoluo dos problemas
de degradao ambiental tpicos do paradigma em extino.
possvel acrescentar um terceiro win estratgia win-win defendida
por Trigo (1995).
O quinto ponto remete questo da difuso de tecnologia.
Embora os velhos mtodos de implantar sistemas especficos para
dar assistncia tcnica ainda possam ter espao em regies mais
pobres e distantes dos centros produtivos e urbanos, a
implementao do trabalho em redes pressupe, por definio, a
transferncia do conhecimento. Polticas de financiamento de
projetos integrados, que considerem desde o desenvolvimento
tcnicocientfico necessrio at o mercado ou o usurio, passando
pelo desenvolvimento tecnolgico adaptativo ou original, devem
ser prioritrias frente quelas que desagregam gerao e difuso
de conhecimento em segmentos separados. A rede, se implantada
corretamente, envolve a difuso e transferncia de tecnologia.

O sexto ponto refere-se necessidade de aprofundar e
ampliar a questo do financiamento das instituies pblicas de
pesquisa, especialmente no que toca reorganizao das
instituies para melhor gerenciar a comercializao de seus
produtos e o marketing institucional. Acrescente-se ainda a
necessidade de se criar uma cultura de avaliao de custos e de
impactos das atividades de pesquisa.
O stimo ponto diz respeito ao levantamento sistemtico do
estado atual da produo de bens agropecurios diferenciados pela
qualidade, aqueles voltados especificamente para os chamados
nichos de mercado. Ou seja, preciso quantificar a importncia
desses nichos de mercado nos pases da regio, seja internamente
ao bloco, seja no comrcio internacional.

LIO 31
31 Novos instrumentos da poltica agrcola brasileira

A FAO (1992, 1994) realizou avaliao detalhada da poltica
agrcola brasileira durante os anos 80. O modelo de interveno
planejada que caracterizou a poltica agrcola brasileira a partir dos
anos 60 do sculo passado entrou em crise na dcada de 80 e desde
meados dessa dcada a poltica agrcola vem se caracterizando por
um conjunto de intervenes ad hoc, no necessariamente
consistentes, em resposta a crises e presses segmentadas dos
agentes sociais. Esta lio apresentar os principais instrumentos
da poltica agrcola brasileira, seus problemas e contradies, e
concluir com recomendaes para o desenho de uma poltica
adequada para o contexto atual.
31.1 - Modelos de interveno e objetivos da poltica agrcola

O modelo de interveno planejada (planning mode)148 dos
anos 70 caracterizou-se por intervenes cujo principal objetivo era
a promoo de mudanas estruturais quer seja na base tcnica,
econmica e/ou social, responsveis pelos problemas identificados
nos diagnsticos e planos de governo. Em funo de objetivos
como esse, as intervenes planejadas, de um modo geral,
mobilizam e tentam utilizar, de forma consistente, um conjunto de
instrumentos de regulao dos fluxos de produo corrente
(instrumentos de curto prazo) e de ao de longo prazo, buscando
dar ainda consistncia s reivindicaes e presses dos agentes
sociais, que so quase sempre particulares e no necessariamente
conducentes aos objetivos propostos. O principal instrumento da
poltica agrcola do perodo assinalado foi o crdito rural
subsidiado, especialmente o de investimento, mas tambm foram
relevantes os investimentos em pesquisa agronmica, a extenso
148 Ver De Janvry (1983), Ayalla (1991) e FAO (1994).

rural, o apoio comercializao e os programas de
desenvolvimento rural integrado nas regies mais atrasadas.
Os objetivos do modelo de interveno planejada eram o de
assegurar a continuidade e a expanso sustentvel do fluxo de
produo e regularizar o processo de comercializao a fim de
assegurar o abastecimento de alimentos e matrias-primas e evitar
grandes flutuaes de preos agrcolas, cujos efeitos
macroeconmicos diretos (no ndice de preos) e indiretos (por
meio dos salrios) eram considerados um dos principais obstculos
ao processo de acumulao de capitais.149 Ao lado dos objetivos
diretamente relacionados ao o qu, quanto e para quem produzir,
a poltica agropecuria procurou modificar as estruturas
produtivas e modernizar os mtodos de produo mediante a
gerao de novas tecnologias e a induo adoo de pacotes
tecnolgicos.
A poltica agrcola durante os anos 70 pretendeu uma
neutralidade em relao alocao de recursos entre os diferentes
cultivos o que de fato nunca ocorreu, posto que o conjunto de
instrumentos utilizados tinha impactos diferenciados sobre a
rentabilidade dos diferentes produtos. O mercado deveria orientar
os produtores em relao a qu e quanto produzir. Por meio de um
conjunto de estmulos creditcios e fiscais, do apoio s atividades de
pesquisa e de investimentos em infra-estrutura, o governo buscou intervir
na equao como produzir, favorecendo a modernizao da base tcnica e
a integrao agro-industrial (FAO, 1992, p. 92). Por isto, o perodo
que vai de meados da dcada de 60 at o final dos anos 70 foi
chamado de modernizao compulsria (Kageyama et al., 1990,
p. 162).
Tal modelo de interveno planejada entrou em crise nos
anos 80, de um lado devido crise macroeconmica e de outro
149 O efeito dos preos agrcolas sobre a taxa de inflao e bem-estar continua sendo
uma varivel relevante para o crescimento econmico. No entanto, a tradio
cepalina e estruturalista, ainda muito presente nas dcadas de 60 e 70, atribua
inelasticidade da oferta agrcola um dos principais obstculos ao crescimento
econmico.

devido s mudanas nas condies estruturais e na conjuntura
econmica que exigiam um novo tipo de interveno. Os
principais fatores responsveis pela reorientao da poltica
agrcola foram: a necessidade de intervir na composio da
produo para evitar o crescente desequilbrio entre a evoluo
dos produtos voltados para a exportao e os cultivos tpicos do
mercado domstico; a constatao de que a instabilidade
econmica, principal problema que os produtores rurais
enfrentavam no incio dos anos oitenta era, e os instrumentos de
poltica, at ento utilizados, no contriburem para amenizar os
riscos e a incerteza; o fato de ser desnecessrio, considerando que a
base tcnica moderna j estava implantada, forar os produtores a
adotarem os novos padres tecnolgicos mediante incentivos
creditcios e fiscais; por ltimo, a necessidade de conter os gastos
pblicos (a conta agricultura era um dos principais ralos dos
recursos do Tesouro Nacional). Por isso, na dcada de oitenta, o
crdito rural foi fortemente contrado a Poltica de Garantia de
Preos Mnimos ganhou maior importncia. Essa, por ser, pelo
menos teoricamente, menos onerosa para os cofres pblicos,
deveria contribuir positivamente para reduzir os riscos e incertezas
dos produtores e, alm disso, permitiria ao governo orientar
recursos para alguns produtos considerados prioritrios.

Principais Resultados Esperados
1 - PRODUO
Assegurar a continuidade
Estimular o crescimento (ou reduo)
2 - COMERCIALIZAO
Regularizar a oferta (na safra e na entressafra)
Disciplinar a variao dos preos ( para cima e para baixo)

nos perodos de safra e entressafra.
3 - TRANSFORMAES ESTRUTURA IS
Figura 6: Modelo de Poltica Agrcola

Fonte: CONAB
O modelo de interveno conjuntural (crisis response mode),

que pouco a pouco substituiu o padro de interveno dos anos 70,
caracteriza-se por intervenes em resposta a problemas de
conjuntura; ecloso de crises localizadas ou mais gerais; e a
presses econmicas, polticas e sociais provocadas pela poltica
econmica do governo, por problemas exgenos ou ainda pela no
ao do governo. Tratam-se, em geral, de aes de curto prazo, no
necessariamente consistentes entre si e raramente consistentes com
qualquer cenrio de longo prazo. A questo sobreviver hoje e o
futuro amanh. Como essas intervenes dificilmente logram
compatibilizar as presses particulares dos agentes e, em geral,
sucumbem quelas presses oriundas dos setores mais fortes
politicamente, adquirem um carter de interveno desarticulada e
com elevado grau de ineficincia e desperdcio no uso dos
recursos. Apesar de ineficiente, esse modelo de poltica tambm
tem sua eficcia e funcionalidade, ainda que muitas vezes seja mais
funcional para outros agentes do que para o prprio pblico alvo
da interveno.
Desde meados dos anos 80, a poltica agrcola brasileira teve
seu horizonte temporal encurtado e caracterizou-se por um vis
fortemente produtivista, abandonando praticamente os objetivos
de promoo de mudanas estruturais e/ou objetivos de longo
prazo. A poltica agrcola brasileira assumiu um carter
essencialmente de curto prazo, e seus principais objetivos eram:
1) Assegurar, do lado da produo, um fluxo contnuo de
produo que atendesse s necessidades de abastecimento do
mercado interno, dentro de uma estratgia de segurana
alimentar que visava a auto-suficincia alimentar, e de gerao
de divisas;
2) Estimular o crescimento do Produto Agrcola;
3) Regular a oferta agropecuria, estimulando o crescimento de
alguns produtos e a reduo da oferta de outros, segundo as
necessidades do mercado interno e a conjuntura da economia
nacional;
4) Evitar variaes sazonais dos preos que provocam presso
sobre a taxa de inflao, especialmente em economia indexada;
5) Regularizar a oferta de produtos agrcolas ao longo do ano.
No contexto desse modelo de poltica, at mesmo alguns
instrumentos utilizados em funo de objetivos de longo prazo,
como o crdito de investimentos, passaram a ser manejados com
uma viso de curto prazo, de forma completamente desvinculada
de qualquer estratgia de desenvolvimento do setor.
A partir do final dos anos 80 e principalmente na dcada de
90 o modelo de poltica crisis response mode igualmente entrou em
crise e deixou de atender, ainda que minimamente, as exigncias
do setor e da poltica macroeconmica. As razes da crise do
modelo so mltiplas, desde inconsistncias internas da prpria
poltica at as inconsistncias entre as polticas setoriais e os
programas de ajuste estrutural e estabilizao monetria adotados
nos anos 90, e sero consideradas com mais detalhe nas prximas
sees.
Interessa aqui indicar que o momento atual de transio,
no qual est se gestando um novo modelo de interveno
planejada cuja natureza, modo de funcionamento e configurao
so bastante distintos do modelo anterior cristalizado no Sistema
Nacional de Planejamento Agrcola dos anos 60, que teve como
faces mais conhecidas o Sistema Nacional de Crdito Agrcola, o
Programa de Preos Mnimos, o PROAGRO e os sistemas de
abastecimento (Cibrazem, Cobal etc.).
31.2 - Instrumentos da poltica agrcola brasileira

Embora bastante conhecidos, convm indicar rapidamente
os principais instrumentos de poltica agrcola que vm sendo
utilizados no Brasil. O objetivo da reviso avaliar, em carter
preliminar, a utilidade desses instrumentos para apoiar a
agricultura familiar.
O principal instrumento de planejamento era, e continua
sendo, o Plano-Safra Anual, que consolida em um nico
documento as principais medidas de poltica aprovadas pelo
governo para o prximo ano agrcola. Esse instrumento, de escopo
anual, publicado em geral vspera do incio do calendrio
agrcola, define a natureza produtivista e imediatista da poltica
agrcola. Tal carter fica ainda mais evidente quando se leva em
conta que as medidas includas no Plano-Safra podem ser
modificadas automaticamente pelo governo, no se constituindo,
portanto, em compromissos seguros que possam orientar as
decises dos produtores.
Os principais componentes da poltica agrcola so a poltica
de crdito e de preos mnimos e secundariamente a poltica de
seguro agrcola, que funciona como subsidiria poltica de
crdito. O financiamento constitui-se, entretanto, o piv do
modelo. E um conjunto de outros instrumentos importantes, desde
a poltica cientfica e tecnolgica para o setor, extenso e educao
rural, irrigao, infra-estrutura, informaes de mercado,
promoo institucional etc. acabaram sendo manejados de forma
bastante autnoma do que convencionalmente se chama de
poltica agrcola no Brasil. Desde j se deve destacar, mesmo no
sendo nosso objetivo desenvolver tal discusso neste ponto, que
fundamental a incorporao desses instrumentos a qualquer
esforo para promover o desenvolvimento e fortalecimento do
setor familiar. O que exigir, como conseqncia, uma redefinio
de papis entre as instituies do setor pblico, assim como um
grande esforo de articulao interinstitucional seja entre
organismos de setor pblico em todos os nveis, seja entre o setor
pblico e o setor privado.
Uma das caractersticas marcantes da atividade
agropecuria sua marcada sazonalidade, decorrente da forte
dependncia de fatores climticos e ambientais e dos ciclos
biolgicos das plantas e animais. O progresso tecnolgico tem
modificado a sazonalidade natural, encurtando os tempos de
crescimento e maturao das espcies, desenvolvendo espcies
adaptadas a ambientes diferentes daqueles originrios, alm de
tecnologias que reproduzem as condies climticas e ambientais
originais, como a plasticultura e a iluminao artificial. Apesar dos
enormes progressos nesses campos, em maior ou menor grau a
atividade agropecuria continua sazonal e, em grande medida,
fortemente dependente de fatores da natureza.
A sazonalidade da agricultura reflete-se em uma acentuada
rigidez da produo agropecuria, seja para responder s
mudanas nas condies do mercado seja para organizar seus
fluxos financeiros de forma a reduzir a necessidade de capital de
giro. Enquanto na indstria possvel, em geral, utilizar as receitas
correntes para cobrir pelo menos parte dos gastos correntes, na
agricultura despesas e receitas se realizam em perodos diferentes:
ao longo de vrios meses o agricultor deve cobrir os gastos com
preparao do solo, plantio, mo-de-obra, servios etc. e s depois
da colheita que realizar a receita decorrente da venda de sua
produo. O mesmo acontece com os criadores de animais,
particularmente de animais de grande porte criados em pastos e
no em estbulo. Resulta que a necessidade de capital de giro na
agricultura proporcionalmente mais elevada que na indstria.
Da a importncia de polticas de crdito rural, que coloquem a
disposio dos produtores rurais recursos em condies
compatveis com as especificidades do setor.
Alm disso, a sazonalidade, a forte dependncia de fatores
climticos e a rigidez produtiva fazem com que a atividade
agropecuria enfrente maiores riscos e incertezas do que o
conjunto da economia. A concentrao da oferta agrcola em
poucos meses do ano, por exemplo, provoca uma presso baixista
sobre os preos agrcolas precisamente quando os produtores esto
vendendo suas colheitas e necessitam de recursos para cobrir os
gastos realizados durante a fase anterior. Enquanto a indstria
pode ajustar-se com certa agilidade s mudanas nas conjunturas
de mercado, ampliando sua produo caso tenha capacidade
ociosa ou reduzindo a produo corrente, a agricultura s poder
ajustar-se na prxima safra. O que justificou, desde o incio do
sculo passado, a adoo de polticas de preos agrcolas que
reduzissem o impacto negativo dos fatores mencionados sobre o
nvel de renda da agricultura. Em praticamente todos os pases
essa proteo deu-se por intermdio de polticas de garantia de
preos, garantia de renda mnima ou intervenes similares.
O principal objetivo da poltica de crdito prover,
portanto, capital aos produtores, seja capital de giro necessrio
para o custeio (crdito de custeio), recursos para a comercializao
da safra (crdito de comercializao) e, finalmente, financiamento
para realizar os investimentos. O principal objetivo da poltica de
preos mnimos, por sua vez, , como diz seu nome, garantir ao
produtor um preo mnimo, protegendo-o dos elevados nveis de
incerteza e risco que caracterizam a atividade agropecuria.
Apesar da concepo liberal de economia insistir que a melhor
poltica pblica simplesmente deixar que o mercado funcione
livremente, praticamente em todos os pases do mundo as polticas
agrcolas continuam fortes; na verdade, pode-se e deve-se discutir
os instrumentos de interveno, mas dificilmente se pode colocar
em dvida a necessidade de polticas agrcolas que levem em conta
as especificidades da produo e dos mercados agropecurios.150
XXXver se o quadro anterior no est trocado por este. Ateno
aos ttulos dos quadros.
150 Ver sobre este ponto, FAO (1995). Macroeconomia y polticas agrcolas: una gua
metodolgica. Roma, Materiales de Capacitacin para la Planificacin Agrcola n.
39, em particular o captulo 4.

MODELO DE POLTICA AGRCOLA
Custeio de Giro
Custeio VBC - Custeio
- Comercializao
EGF/COV
Comercializao Garantia de Preo
(AGF)
AGF
Liquidao - Direta Garantia Bancria
- Indireta
Figura 7: Financiamento da Produo e Comercializao

Fonte: CONAB
No Brasil, os instrumentos da poltica de crdito e preos

mnimos so:
Valor Bsico de Custeio (VBC). Define, para cada produto, o
parmetro para a concesso do crdito de custeio. O VBC, que
inicialmente refletia basicamente o custo de produo para
diferentes categorias de produo em funo do grau de
tecnificao e do nvel de produtividade, foi bastante
descaracterizado e crescentemente politizado, passando a ser
definido mais em funo da disponibilidade de recursos e das
exigncias da poltica monetria do que dos objetivos da poltica
agrcola e das exigncias da produo setorial.
Limite de Financiamento. Define um teto para o financiamento em
termos de um percentual do VBC (por exemplo, o limite de
financiamento da soja de 60% do VBC para grandes e mdios
produtores e 80% para os pequenos produtores). Trata-se de um
instrumento til que permite uma discriminao por tipo de
produtos, de produo e de produtores. No passado, mesmo
quando o objetivo era favorecer diretamente os pequenos e/ou
mini produtores (em sua grande maioria agricultores familiares)
ao definir um limite de 100% do VBC para financiamento do
custeio ou, da favorecendo indiretamente, um limite de 100%
de financiamento para alguns produtos tpicos desses
produtores, na prtica a poltica terminou favorecendo apenas
parcela dos produtores inseridos no esquema das polticas, que
se beneficiavam dos limites de financiamento mais elevados
para alguns produtos selecionados e para maiores nveis de
tecnificao. Apenas includo em um esquema apropriado de
poltica, esse instrumento pode efetivamente favorecer os
produtores familiares.
Condies de financiamento. So as taxas de juros e os prazos e a
forma de pagamento do financiamento rural. A taxa de juros o
instrumento mais importante de racionamento e distribuio
dos recursos entre produtores; os prazos e a forma de
pagamento, ainda que secundrios, no so irrelevantes, j que
devem ser adequados s especificidades do processo de
produo agropecurio. Embora taxas de juros elevadas
excluam um grupo importante de produtores do sistema de
crdito rural, taxas de juros reduzidas no garantem, por si s, o
acesso aos eventuais benefcios do crdito. Na verdade, taxas de
juros favorecidas tm beneficiado muito mais os produtores
patronais que os agricultores familiares de pequeno e mdio
porte, seja devido a um conjunto de caractersticas da produo
familiar (pulverizao, averso ao risco, dificuldade de
garantias etc.), seja devido s restries institucionais (falta de
interesse do sistema bancrio em operar com esse pblico,
custos de transao elevados, exigncias de ordem burocrtica e
patrimonial incompatveis com a situao dos produtores
etc.)151.
151 A literatura tem associado de forma mecnica a necessidade de taxas de juros

diferenciadas a taxas de inflao elevadas, concluindo que em regimes de
estabilidade monetria e inflao baixa no se justifica a utilizao de uma poltica de
financiamento especfica para grupos de produtores ou setores especficos. preciso
cautela para se fazer tal anlise, j que a estabilizao monetria no Brasil tem nas
taxas de juros reais elevadas um de seus pilares bsicos. Embora a taxa de juros
nominal esteja caindo, isto no se refletiu em reduo proporcional das taxas reais, j
que a inflao tambm baixou. Mesmo os cenrios mais otimistas para a evoluo da
economia brasileira nos prximos anos no prevem uma reduo dos juros
domsticos ao nvel praticado no mercado internacional.

Volume de recursos disponveis. Dadas as demais condies, a
quantidade de recursos para o financiamento agropecurio
determina o alcance da poltica de financiamento. preciso
considerar que em muitas ocasies o racionamento feito pelas
prprias condies de financiamento, e no pelo lado da oferta
de recursos. O Finame rural um exemplo claro desse
paradoxo: o setor necessita de crditos para realizar
investimentos e os recursos existem, mas no so utilizados
devido s condies de financiamento.
Instituies ou canais de distribuio. Em geral, os canais de
distribuio do crdito no so considerados como instrumentos
da poltica; no entanto, dada a evidncia inquestionvel de que
mesmo polticas desenhadas para favorecer os produtores
familiares fracassaram devido a uma institucionalidade
inadequada, fundamental considerar esse aspecto em qualquer
esquema de incentivos produo familiar no Brasil. No
passado, ainda que a atuao do Banco do Brasil no escapasse
aos vcios gerais da poltica de crdito (vis em favor da
agricultura patronal, em particular dos grandes produtores; uso
ineficiente dos recursos, at mesmo por causa da grande
inadimplncia de grandes credores; interferncia poltica na
utilizao dos recursos etc.), no se pode desconsiderar que,
ainda assim, o BB desempenhou um papel positivo na
distribuio do crdito rural, em particular para os pequenos e
mdios produtores. Na verdade, com todas as distores, o BB
foi praticamente a nica instituio financeira que operava em
larga escala com produtores de menor porte. De toda maneira,
sua atuao ficou aqum das necessidades, e o volume de
recursos disponvel parece no ter sido o principal problema
enfrentado pelos produtores familiares no acesso ao crdito
rural oficial (para uma avaliao ver XXXRocha, 1995; Oliveira,
1995). citar Por isso, definir um set up institucional adequado ao
financiamento da produo familiar uma das principais
chaves para o sucesso de qualquer programa de incentivos a
esse setor da agricultura brasileira.

Preos mnimos. O preo para cada produto coberto pelo
Programa Garantia de Preos Mnimos (PGPM) anunciado
antes do incio do plantio e teoricamente representaria um piso
para os preos recebidos pelos produtores. A poltica de preos
mnimos operacionalizada por meio dos instrumentos
Emprstimo do Governo Federal com opo de venda (EGF-cov)
e das Aquisies do Governo Federal (AGF), detalhados com
mais informaes a seguir. O nvel dos preos mnimos tem
variado bastante dependendo dos objetivos da poltica e da
situao conjuntural dos mercados especficos. A fora,
utilidade e problemas desse instrumento foram amplamente
demonstrados pelo desempenho da agricultura nos anos 80:
apesar de toda a instabilidade monetria a PGPM funcionou
como estabilizador e farol para os produtores. Entretanto, a
poltica de preos mnimos perdeu sua credibilidade e hoje,
embora ainda vigente, muito mais um jogo de faz-de-conta
entre governo e produtores, pois ambos sabem muito bem que o
governo no tem condies de garantir os preos.152
Emprstimo do Governo Federal (EGF-cov). O EGF um crdito
para a comercializao da safra cuja finalidade permitir que os
produtores retenham parte de sua produo colhida em
estoques durante o perodo da safra para vender nos meses de
entressafra, quando os preos j se recuperaram da queda
normal que ocorre durante a colheita. De toda maneira, a
reduo da oferta sazonal significa, em alguma medida, uma
menor presso baixista sobre os preos de mercado. A rationale
do EGF , ento, que o conjunto dos agricultores ser
beneficiado, e no apenas aqueles que diretamente utilizam o
emprstimo de comercializao. O EGF tem como parmetro o
preo mnimo e como garantia a parte da produo estocada em
armazns credenciados pelo governo. Caso os preos no se
recuperem os produtores tm a opo de transformar o EGF-cov
152 Para uma anlise detalhada da PGPM ver Goldin e Resende (1993); FAO (1992 e
1994), XXXDelgado (1978, 1995) citar; Carvalho (1994); Fagundes (1988) e Mollo
(1983).

em AGF, entregando ao governo definitivamente a parte mantida
em estoque de sua produo e liquidando o emprstimo de
comercializao.
Aquisies do Governo Federal (AGF). O AGF o instrumento de
garantia do preo mnimo propriamente dito, pois ao realizar
essa operao, o que ocorre quando os preos de mercado so
inferiores ao preo mnimo estipulado, o governo federal
adquire a produo a esse preo mnimo. Ou seja, se os preos
de mercado ficarem abaixo do mnimo, o governo deve pagar
aos agricultores o preo mnimo, adquirindo a produo e
mantendo-a em estoques estratgicos. Assumindo que o preo
mnimo reflita o preo de equilbrio de longo prazo do mercado,
o preo de mercado no ficaria abaixo do mnimo devido a
desequilbrios sazonais entre oferta e demanda, mas sim em
razo de um excesso estratgico, que pode ser uma produo
excedente em relao demanda anual e s necessidades de
manuteno de um nvel normal dos estoques. Nesse caso, o
excedente retirado de circulao mediante aquisies
governamentais (AGF) e transformado em estoque estratgico
que s volta ao mercado quando o oposto ocorrer, ou seja,
quando a oferta ficar abaixo da demanda por causa da quebra
de safras, choque de consumo etc. A aquisio pode ser direta
(quando o produtor decide entregar a produo diretamente ao
governo, em geral no perodo da colheita) ou indireta, quando o
EGF-cov liquidado por meio da entrega ao governo da
produo estocada.
Preo de Liberao dos Estoques (PLE). Para sustentar os preos
mnimos o governo federal adquire estoques estratgicos por
intermdio do AGF e do EGF-cov liquidado com a entrega da
mercadoria ao governo. No passado o governo vendia seus
estoques sem nenhuma regra preestabelecida, em geral em
resposta presso inflacionria causada pela elevao dos
preos agropecurios, mesmo quando se tratassem de ajustes
sazonais em condies de normalidade de abastecimento. Tais
intervenes criaram o chamado risco institucional,
prejudicando o funcionamento do mercado de estoques pea

fundamental na formao dos preos agrcolas. O resultado foi o
afastamento do setor privado da atividade de formao de
estoques, deixando o governo como grande comprador e
formador de estoques. A fim de evitar essa distoro, foi criado
o PLE, que define um nvel de preo a partir do qual o governo
pode liberar seus estoques. O PLE definido como a mdia
mvel dos ltimos 60 meses do preo de atacado acrescida de
um mark up de 12 a 17%. Quando os preos de mercado
atingirem o PLE, o governo pode intervir vendendo seus
estoques. Trata-se, portanto, de um preo de interveno.153
Banda de Preos. O PLE e o preo mnimo, teoricamente, definem
uma banda para a flutuao dos preos de mercado. Se o preo
fica abaixo do mnimo, o governo deve comprar a produo
pelo preo mnimo, garantindo aos agricultores uma renda
mnima equivalente pelo menos aos gastos de custeio incorridos
para produzir; se o preo sobe alm do PLE, o governo libera
seus estoques estratgicos, evitando assim maiores elevaes
dos preos e assegurando a normalidade do abastecimento
domstico. Mais adiante ser visto que, desde o final dos anos
80 do sculo passado, a poltica de preos mnimos vem
perdendo sua eficcia e deixando de desempenhar seu papel de
estabilizador de preos, seja para os produtores, seja para os
consumidores.
Seguro agrcola. A atividade agropecuria sujeita a um elevado
grau de risco e incerteza, j que, devido as suas caractersticas
intrnsecas, tem maior dificuldade para ajustar-se rapidamente
s flutuaes conjunturais dos mercados e sofre diretamente os
efeitos de fatores aleatrios associados s variaes climticas e
ambientais. Da a necessidade de um mecanismo especial de
proteo que reduza o elevado risco e incerteza. Enquanto os
programas de preos mnimos esto orientados para reduzir os
riscos econmicos, os programas de seguro tm como principal
objetivo a reduo de alguns dos efeitos negativos decorrentes
153 De fato, o PLE foi inicialmente introduzido em 1988 como preo de interveno.

de condies climticas e ambientais desfavorveis. Assim, o
seguro no reduz a incerteza, mas sim seus efeitos negativos,
dando aos produtores tranqilidade para tomarem suas
decises de produo e investimento. No Brasil, o seguro
agropecurio proporcionado mediante o Programa de
Garantia Atividade Agrcola (PROAGRO). Trata-se de um
seguro especfico para a cobertura das operaes de crdito
rural e que, em caso de perda total ou parcial da produo
decorrente de problemas climticos, cobre apenas o
financiamento tomado pelo produtor para o custeio da safra.
Aqueles que no tomaram crdito no contam, portanto, com
nenhum seguro. Embora limitado, o PROAGRO desempenhou
um papel importante ao longo dos anos oitenta, pois, em
conjunto com a PGPM, evitou que as intensas flutuaes nos
nveis de produo e renda agrcola se traduzissem em
acmulos sucessivos de dvidas atrasadas. A partir do final da
dcada de oitenta, em um contexto de crescente instabilidade
econmica e monetria, a perda de eficcia da PGPM e a virtual
falncia do PROAGRO sem dvida nenhuma contriburam para a
crise financeira que culminou em 1995, obrigando o governo a
renegociar a dvida dos agricultores.
A reduo da inflao e a estabilidade monetria no
suprimem a necessidade de polticas agrcolas ativas e bem
definidas. Se assim fosse, desde h muito essas polticas teriam
sido suprimidas nos EUA e Europa, onde ainda hoje desempenham
um papel central. O que pode ser discutido so os mecanismos,
instrumentos e formas de assegurar aos produtores rurais, em
particular aos produtores familiares, os recursos necessrios para o
desenvolvimento da atividade e um mnimo de proteo contra
movimentos sazonais nos mercados e efeito dos fatores aleatrios.
O novo contexto de uma economia mais aberta
comercialmente e as reas de livre comrcio do MERCOSUL,
especialmente, implicam redefinir profundamente o modelo de
poltica de garantia de preos mnimos vigente, j que seu modus
operandi adequado para uma economia fechada e com forte
controle administrativo sobre os fluxos de comrcio exterior. Tal

redefinio tambm necessria para adequar o programa s
novas prioridades do atual governo, aos novos objetivos e pblico-
meta das polticas agrcolas, assim como disponibilidade de
recursos financeiros.
O PROAGRO outro instrumento de poltica agrcola que
precisa ser redefinido, pois, tal como foi tradicionalmente aplicado
no se adequava muito bem s exigncias da grande maioria dos
produtores familiares, uma vez que estava vinculada s operaes
de crdito que muitos desses no tiveram acesso. Em muitos casos,
sabe-se que os bancos condicionaram a prpria liberao do
crdito contratao do seguro, de forma a reduzir seus riscos
financeiros. Alm disso, nos ltimos anos a taxa de adeso ao
PROAGRO chegou a alcanar nveis superiores a 10%, considerados
elevados pelos padres internacionais, especialmente quando se
considera que se trata de um adicional sobre um custo financeiro j
elevado. Assim como a poltica de preos mnimos, o PROAGRO
tambm perdeu sua credibilidade nos ltimos anos, uma vez que o
governo deixou de pagar as indenizaes que, correta ou
incorretamente, os produtores faziam jus. Atualmente, as dvidas
agrcolas esto em processo de securitizao.
O PROAGRO uma das caixas pretas a serem abertas pelo
governo e que necessita ser avaliado em profundidade, no apenas
nos seus aspectos financeiros, mas tambm operacionais. Somados
o risco e incerteza mais elevados na atividade agropecuria e a
reconhecida averso ao risco, ou maior cautela, que manifesta o
produtor familiar, indispensvel a definio de um programa de
seguro agrcola adequado s especificidades desses produtores de
forma a garantir o sucesso de uma estratgia de promoo da
agricultura familiar. Apenas se sentindo protegidos seja por
meio de programas de renda mnima, de seguro de crdito, de
garantia de venda e/ou renegociao automtica de dvidas
que a maioria dos produtores familiares ter condies de tomar
decises de investimento e de produo necessrias para aumentar
sua competitividade e permitir a explorao de todo seu potencial.

31.3 - Contradies da poltica agrcola nos anos 90154
Desde os anos sessenta do sculo passado, a poltica agrcola
desempenha um papel central no desenvolvimento da agricultura
brasileira. No entanto, como j se mencionou, desde os anos 80
essa poltica vem perdendo sua efetividade e demonstrando sinais
crescentes de exausto. De um lado, a perda de efetividade
conseqncia da crise econmica e da forma adotada para
enfrent-la (crisis response mode). Com efeito, as mudanas nas
polticas foram, em geral, introduzidas como uma resposta a
presses de curto prazo, sem qualquer considerao com a
consistncia intertemporal ou entre os vrios instrumentos
utilizados pelos agentes pblicos. Avolumaram-se, ento,
contradies e efeitos indesejveis que comprometeram a
viabilidade das polticas tal como vinham sendo implementadas.
De outro lado, a falta de cuidado e de viso estratgica com que
vem sendo implementado o programa de ajuste estrutural no
Brasil tambm contribuiu decisivamente para a reduo, e at
mesmo total eliminao, da capacidade das polticas pblicas
contriburem positivamente para o desenvolvimento setorial e
nacional. A questo que, em muitos casos, introduziram-se
mudanas institucionais, polticas e econmicas sem levar em
conta seus efeitos cruzados e sem ajustar as polticas existentes e os
programas de desenvolvimento ao novo contexto. Produziu-se, em
alguns casos, situaes paradoxais e at mesmo esquizofrnicas,
nas quais as polticas e a legislao continuam vigentes, mas o
Estado no as aplica e respeita, posicionando-se fora da lei.
Das polticas setoriais, a poltica agrcola em particular
uma das mais atingidas pelas contradies que resultam do
processo mais recente. Seus principais gargalos e inconsistncias
sero revistos na prxima seo.
154 Esta seo est baseada fortemente em Buainain e Resende (1995); Gasques e Villa
Verde (1995); Delgado (1995); Gonalves (1995) e Buainain (1997). XXXcitar

31.3.1 - Exausto do Crdito Rural
Como j se mencionou, o crdito rural foi o principal
instrumento da poltica agrcola desde meados dos anos 60 at o
incio dos anos 80. Durante a dcada de setenta a agricultura
beneficiou-se de recursos aparentemente ilimitados (FAO,
1994: 168), que cobriam virtualmente todas as operaes e
despesas, desde capital de giro at os investimentos em mquinas
e infra-estrutura. A partir do incio dos anos oitenta, no entanto, as
trs principais fontes tradicionais do crdito rural exigibilidades
sobre depsitos vista, recursos do Tesouro Nacional e emisso de
moeda se esgotaram e os recursos minguaram de forma decisiva,
colocando a questo do financiamento da agricultura na lista de
prioridades do governo. A elevao da inflao fez reduzir
drasticamente a participao dos depsitos vista no total de
recursos destinados ao financiamento rural oficial, j que o pblico
passou a preferir alternativas oferecidas pelo sistema financeiro,
tais como ttulos da dvida pblica (over night) e depsitos
remunerados. Os recursos do Tesouro tambm foram
consideravelmente reduzidos medida que a poltica monetria j
no podia absorver indefinidamente os gastos do Tesouro.
Por isso, desde meados dos anos oitenta, o governo federal
passou a buscar e a regulamentar fontes alternativas e
suplementares para o financiamento da agricultura, tratadas com
maiores detalhes mais a frente. Em 1986, por exemplo, o governo
lanou a Poupana Verde, e, em 1988, a Assemblia Constituinte
aprovou a criao dos Fundos Constitucionais de
Desenvolvimento Regional. Embora importantes, pois
porcentagem importante dos recursos destinados ao crdito rural
vem das novas fontes de recursos, essas iniciativas no lograram
conter a contnua reduo dos recursos disponveis para o crdito
rural, como pode-se observar na Tabela 1. Alm disso, a
disparidade entre as condies de remunerao dos
financiamentos rurais, que devem ser mais favorecidas, e dos
recursos que passaram a sustentar o crdito rural medida que se
esgotaram as fontes tradicionais como so recursos captados no
mercado, como a poupana verde, oferecem recursos aos

agricultores a taxas comuns de operaes bancrias acaba por
agravar a crise do financiamento rural.
Tabela 1: Fontes Tradicionais do Crdito Rural

Em US$ mil 1994
Rec ur s o s
Rec ur s o s d o C r d it o Rur al
C o mpul s r io s (1 )/ (3 ) (2 )/ (3 )
An o Tes o ur o To t al
(exig ibil id ad es ) % %
(1 ) (2 ) (3 )
1990 1.382.078 6.715.184 15.651.926 8,8 42,9

1991 1.609.000 1.887.724 8.451.910 19,0 22,3
1992 936.432 1.044.292 8.499.453 11,0 12,3
1993 812.474 830.470 8.605.443 9,4 9,7
1994 1.313.695 710.388 11.535.556 11,4 6,2
1995 1.650.740 1.288.189 8.394.110 19,7 15,3
Fonte: Banco Central do Brasil - Crdito Rural e Agroindustrial, Maio, 1995.
Apud Gasques e Villa Verde (1985). Novas Fontes de Recursos, Propostas e Experincias de Financiamento Rural.
o
Braslia, IPEA, Texto para Discusso n. 392, 1995. Conab, Indicadores da Agropecuria.
A reduo do crdito rural no foi incua, mas tampouco

provocou os efeitos desastrosos que se preconizava no incio dos
anos 80, quando os cortes foram mais acentuados. Vrios autores
tm sustentado que pelo menos parte dos agricultores logrou
superar as restries de crdito oficial lanando mo de vrios
mecanismos, desde o autofinanciamento at crditos extra
bancrios, como o da soja verde, o fornecimento antecipado de
insumos casado com compromisso de venda, a articulao com a
agroindstria e at mesmo o crdito bancrio comercial (ver, por
exemplo, XXXGoldin e Resende, 1993; FAO, 1994; Buainain, 1987).
CITAR
Ainda assim, preciso atentar que o efeito das restries do
crdito oficial deve ter sido acentuadamente desigual entre os
produtores (FAO, 1994). Embora faltem estudos empricos que
permitam comprovar cabalmente essa afirmativa, tudo indica que
a reduo do crdito rural aumentou a debilidade dos produtores
comerciais com maior grau de endividamento e menor liquidez,
assim como da grande maioria dos produtores familiares.155 Esses
155 Esta hiptese seria comprovada ou negada pelas informaes do Censo

Agropecurio de 1990, o qual no foi realizado. Apenas os dados do novo censo
agropecurio contribuiro para uma avaliao mais precisa do impacto das
mudanas na economia sobre os produtores agropecurios. (XXXO NOVO CENSO

ltimos, mesmo utilizando menos crdito que os grandes
empresrios agropecurios e tendo maior flexibilidade para
adaptar-se a algumas mudanas conjunturais, tem em
contrapartida uma insero menos favorvel para contornar a
restrio do crdito oficial e so, portanto, mais frgeis para
enfrentar situaes de crise de liquidez. possvel que a reduo
do crdito subsidiado, pelo menos durante os anos 80, tenha
contribudo inclusive para aumentar o movimento de concentrao
da propriedade rural, uma vez que muitos produtores familiares e
agricultores de tamanho mdio e at mesmo grande, recm
estabelecidos nas reas de fronteira do Centro-Oeste, foram
obrigados a vender suas terras para saldar dvidas ou,
simplesmente, perderam sua propriedades para as instituies
financeiras.
O crescimento da participao das fontes no tradicionais de
recursos para o crdito rural pode ser examinado no Quadro 55. O
problema, percebe-se, no de disponibilidade de recursos; ao
contrrio, as fontes atuais dispem de recursos suficientes para
atender a demanda potencial de crdito por parte do setor
produtivo. Nos ltimos anos, o governo tem sido bastante criativo
em identificar fontes alternativas de recursos e o principal
problema, na avaliao de muitos especialistas, no parece ser a
escassez de recursos, mas sim a definio de esquemas adequados
que permitam, de um lado, a mobilizao de recursos existentes e,
de outro, sua canalizao para o setor. Os principais problemas so
a compatibilizao da mobilizao dos recursos com as exigncias
da poltica monetria e das condies de oferta dos recursos com
as possibilidades de pagamento do setor, ou seja, entre a exigncia
de remunerar os recursos disponveis taxa de mercado e as
condies de pagamento suportveis pelo setor agropecurio. Para
a soluo dessa ltima equao, pode ser inevitvel que o Tesouro
J EST PRONTO, MAS FOI FEITO ALGUM ESTUDO COM ESSE ENFOQUE NO
CRDITO RURAL, OU PELO MENOS COM O OBJETIVO DE ANALISAR AS
VARIVEIS COM ESSA PREOCUPAO? ACHO QUE NO. ENTO, NO
CABE ESSA NOTA DE RODAP!!)

Nacional tenha que participar com aportes diretos para equalizar
as taxas de juros, cobrindo a diferena entre a taxa de juros de
mercado e a taxa preferencial concedida aos grupos metas.
Todavia, como j se analisou, a capacidade financeira do Tesouro
bastante limitada, restringindo assim a disponibilidade de recursos
para a agricultura.
Quadro 55: Crdito Rural segundo a Fonte

(CADE O QUADRO???????? ESTOU LHE ENVIANDO UM
ARQUIVO DO EXCEL COM ESSES ATUALIZADOS AT 1999)
Atualmente, as principais fontes de recursos do crdito rural
so as seguintes:
a) Emprstimo compulsrio ao setor agropecurio, em
condies especiais definidas pela poltica de crdito rural, a
partir de um percentual dos depsitos vista. Aps a
estabilizao monetria essa fonte voltou a crescer. A
exigibilidade hoje de 25% dos depsitos vista e os bancos
comerciais que no estejam interessados em operar essa
linha podem colocar os recursos das exigibilidades
disposio do Banco do Brasil;
b) Emprstimo compulsrio sobre um percentual dos
depsitos a prazo. Atualmente, pelo menos 25% dos
depsitos a prazo devem ser emprestados ao setor
agropecurio. O governo cobre a diferena entre as taxas de
juros de mercado e as taxas de juros do crdito rural
(equalizao dos juros);
c) Poupana verde. At 1998, 65% recursos oriundos da
poupana verde deveriam ser destinados s operaes de
crdito rural, sendo que o Banco da Amaznia S.A. e o
Banco do Nordeste do Brasil S.A. deveriam aplicar tambm
em irrigao pelo menos 10% desse percentual. A poupana
verde operada especialmente pelo Banco do Brasil, mesmo
porque apenas os bancos oficiais esto autorizados a operar
esse instrumento. Essa fonte vem perdendo sua importncia
por causa da baixa remunerao oferecida pela poupana
em geral;
d) Fundos Constitucionais. Criados em 1988, com a finalidade
de assegurar recursos fiscais para o financiamento de
atividades produtivas nas regies mais atrasadas do pas, a
partir da apropriao de 3% de toda a arrecadao do
governo federal. Esses recursos devem ser aplicados em
atividades produtivas nas regies Norte, Nordeste e Centro-
Oeste pelos bancos de desenvolvimento regional nas duas
primeiras e pelo Banco do Brasil na ltima. Os emprstimos
para agricultores, cooperativas, pequenos produtores e
irrigao so considerados prioritrios. Desde 1995, 20% do
total deve ser aplicado no Programa Especial de Crdito
para a Reforma Agrria. Os Fundos Constitucionais tm
hoje grande importncia no financiamento agropecurio, em
particular para os pequenos agricultores. Os Fundos
oferecem recursos de longo prazo e em condies
extremamente favorveis;
e) Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Essa fonte tem
repassado recursos ao setor por intermdio do FINAME
Rural, programa de crdito operado pelo BNDES para
financiamento de aquisio de mquinas e equipamentos
nacionais. As condies financeiras tm reduzido muito a
demanda de crdito oferecida por essa linha, apesar da
reconhecida necessidade do setor modernizar seus
equipamentos, cuja idade mdia hoje superior a dez anos;
f) Fundos de commodities. Foram desenhados para mobilizar
recursos por meio de operaes nos mercados spot e futuro,
notas de produtores, certificados de depsitos e outros
papis securitizados por produtos e produo agropecuria.
Sua participao at o momento no tem sido expressiva.
g) Recursos externos. Desde 1995, exportadores e
agroindstrias foram autorizados a tomar crdito externo. A
restrio maior imposta pela poltica monetria que, em
alguns momentos, tem procurado restringir o fluxo de
capitais para o pas por causa do crescimento excessivo das
reservas e da dvida interna. Parte dos recursos tem sido

repassada aos produtores por meio da venda antecipada e
do financiamento de insumos.
At 1995 as taxas de juros do crdito rural variavam entre
6% e 12,5%, segundo o tamanho do produtor, mais a variao da
Taxa de Referncia (TR) formada a partir da mdia mvel das taxas
de juros dos certificados de depsitos bancrios emitidos pelos
principais bancos comerciais. A partir do Plano Real, os reajustes
dos preos mnimos foram totalmente desvinculados da variao
da TR, que subiu consideravelmente devido poltica monetria
restritiva adotada nos ltimos anos e aos juros reais elevados. O
custo financeiro chegou a atingir 34% e um nmero grande de
produtores ficou sem condies de pagar suas dvidas. Embora a
cobrana da TR tenha inicialmente reduzido os gastos do Tesouro,
foi provocada uma crise financeira cuja superao acabou exigindo
pesados aportes de recursos do Tesouro, anulando assim as
vantagens iniciais.
Em 1996, a TR foi abolida e substituda por taxas de juros
pr-fixadas, variando segundo o tamanho do produtor e com
equalizao do Tesouro (ver XXXErro! Fonte de referncia no
encontrada.). Enquanto as taxas de juros domsticas forem muito
mais altas que as taxas internacionais, esta contradio entre as
condies de financiamento rural e do mercado somente podero
ser superadas mediante aportes do Tesouro. O problema que o
Tesouro, como se viu anteriormente, j se encontra sob
considervel presso da dvida pblica e dificilmente estar em
condies de assumir o nus do financiamento da agricultura.

Quadro 56: Crdito Rural Taxas de Juros
C o n di es
F un do de Rec ur so s
F in a n c eir a s
REC URS O S C O M PULS RIO S 1 /

. Exigibilid ad e (MCR 6.2) 12% anual
. FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador 12% anual
. Poupana Rural (MCR 6.4)
. Operaes de Crdito Oficiais 12% anual
. PRONAF2/
OPERAO 9% anual
INVESTIMENTO TJLP + 6% anual
F UN D O S C O N S TITUC IO N AIS
3/(*)
TJLP + 6%
F UN D O S D E IN VES TIM EN TO (F IN O R, F IN AM E F UN RES ) TJLP + 4%
4/
F IN AM E AG RC O LA
. Regio I TJLP + 5% anual
. Regio II TJLP + 6% anual
Fonte: Conab, Indicadores da Agropecuria

1/
Resoluo BACEN no. 2.295, 28/06/96
2/
Pronaf - Resoluo no. 2.296, 28/06/96
3/
Lei no. 9.126, 10/11/95
4/
Financiamento para a compra de novas mquinas e equipamentos nacionais.
Regio I: N, NE, C-W, DF, ES, MG (rea da Sudene)
Regio II: Sul, SP, RJ e outras regies de MG
(*)
Fundos Constitucionais
FNO (Norte)
FNE (Nordeste)
FCO (Centro-Oeste)
31.3.2 - Crdito Rural e Pequeno Produtor156

A despeito de vrias tentativas de assegurar a participao
dos pequenos produtores no programa de crdito rural, a
distribuio do crdito foi enviesada em favor dos mdios e
grandes agricultores.
Ao longo dos anos 80, os pequenos produtores contaram
com condies especiais de financiamento. Enquanto os grandes
156 At a criao do PRONAF a categoria de produtor familiar no havia sido utilizada

pelas polticas de crdito e de preos mnimos. Os produtores eram classificados por
tamanho, com base em uma estratificao feita ora a partir do nvel de renda, ora a
partir do tamanho da unidade e extenso da lavoura.

tinham como limite de financiamento 50% do VBC e pagavam taxas
de juros com correo monetria plena, os pequenos podiam
financiar 100% do VBC e, em muitos casos, a correo monetria
era parcial. Apesar dessas condies diferenciadas, contudo, a
distribuio do crdito continuoue continuadesigual, como
pode-se observar na Tabela 2. Em 1990, os pequenos produtores
receberam aproximadamente 28% do total do crdito rural e os
grandes cerca de 34%. Em 1994, a situao no havia se alterado
em favor dos pequenos; ao contrrio, sua participao havia cado
para 18%.
Tabela 2: Distribuio do Crdito Rural por Tamanho do

Produtor
Cu st o s Cu st o s d e
To t a l M er c a d o
Op er a c io n a is In v es t imen t o
To ma d o r
1990 1994 1990 1994 1990 1994 1990 1994
Peq uen o 27,9 18,1 84,2 82,4 13,3 15,8 2,5 1,8
Md io 19,8 21,3 84,6 79,7 12,5 16,8 2,9 3,5
Gr an d e 34,7 41,2 79,8 77,1 13,9 17,0 6,3 5,9
C o o per at iv a 17,6 19,4 56,8 54,2 1,2 2,0 42,0 43,8
To t al 100,0 100,0 74,9 71,0 11,0 13,5 14,1 15,5
Fonte: Anurio Estatstico do Brasil, Bacen.
A queda da participao dos pequenos agricultores

corresponde ao declnio da participao do Banco do Brasil nas
operaes de crdito. Vrias tentativas para incentivar, e at
mesmo obrigar, os bancos comerciais privados a aumentar suas
operaes com os pequenos produtores no produziram os
resultados esperados. Na prtica, as condies financeiras e
operacionais do SNCR no parecem ser adequadas nem para os
pequenos produtores nem para os bancos comerciais privados. Do
lado dos pequenos produtores nem sempre as condies especiais
oferecidas so adequadas s suas necessidades e condies de
pagamento. So os custos de transao elevados, a alta averso ao
risco dos pequenos produtores, suas dificuldades com a tramitao
burocrtica, a ausncia de colaterais os fatores que tm impedido o
acesso desses agricultores ao crdito.
Do lado das instituies financeiras, as principais restries
so os custos de transao elevados, as garantias insatisfatrias
oferecidas pelos pequenos produtores e, acima de tudo, a baixa
rentabilidade por eles proporcionada, j que, em geral, no
realizam outras operaes bancrias como seguros, emprstimos
de mercado, aplicaes financeiras etc. Por vrias dcadas, o Banco
do Brasil funcionou como um banco de desenvolvimento rural. No
entanto, nos ltimos anos o BB vem orientando suas operaes
pelos mesmos critrios dos bancos comerciais privados, o que tem
afetado o apoio financeiro aos agricultores familiares. Atingir esse
pblico um dos grandes desafios da poltica atual, inclusive do
prprio PRONAF, criado com o objetivo exclusivo de atend-lo.
31.3.3 - Falncia do PROAGRO

Em 1991, o Programa de Garantia da Atividade
Agropecuria (PROAGRO) foi reformulado com dois objetivos. De
um lado, ampliar a cobertura dada aos produtores, exonerando os
produtores de obrigaes financeiras contradas para custear
operaes e investimentos agropecurios cujos resultados tenham
sido negativamente afetados pela ocorrncia de pragas, fenmenos
naturais e doenas, e indenizando inclusive os recursos prprios
aplicados na produo quando da ocorrncia de perdas em funo
desses fenmenos. De outro lado, reduzir o dficit do Programa
por meio da cobrana de prmios mais realistas, de regras mais
estritas e de melhor controle sobre os gastos para evitar conhecidas
fraudes contra o Programa.
As reformulaes foram introduzidas em uma conjuntura
de grandes dificuldades do setor pblico, e no produziram os
efeitos esperados; ao contrrio, houve aumento da presso sobre o
Programa, que no teve como honrar os compromissos assumidos
com os produtores. Sendo legalmente obrigado a pagar as
indenizaes, o governo passou a utilizar artifcios administrativos
e operacionais para adiar o pagamento, o que acabou contribuindo
para agravar a situao financeira dos produtores. Atualmente, a
recuperao do PROAGRO uma das prioridades da poltica
agrcola.
31.3.4 - Perda de Credibilidade dos Preos Mnimos

O papel positivo desempenhado pela poltica de preos
mnimos durante os anos 80 reconhecido por vrios autores
(FAO, 1992; Goldin e Resende, 1993; Gasques e Villa Verde, 1990;
Buainain e Souza Filho, 1986). No entanto, como apontam
Buainain e Resende (1995: 163) XXXCITAR, o grande sucesso do
programa de preos mnimos causou uma srie de contradies financeira
e operacionais que, de um lado, erodiu sua credibilidade e, de outro,
documentou os limites de programas de preos mnimos de grande
cobertura .
Vrios fatores determinaram a perda de credibilidade da
PGPM. O problema fundamental foi a incompatibilidade entre a
disponibilidade de recursos e os custos potenciais do Programa. A
legislao que regula os preos mnimos assegura que os
produtores recebero pelo menos esse preo pela produo coberta
pelo Programa. No entanto, os recursos disponveis so
insuficientes para atender a demanda especialmente nos anos em
que os preos de mercado esto muito baixos. Em vez de ajustar o
Programa disponibilidade de recursos, definindo cultivos e
grupos de produtores prioritrios, o governo optou por reduzir,
em alguns anos, os preos mnimos a ponto de retirar sua
efetividade, e em outros por simplesmente no cumprir a lei que o
obriga a pagar aos produtores o preo mnimo.
A dificuldade do governo em cumprir seu compromisso
contribuiu para provocar a crise financeira que eclodiu em 1995.
Ocorre que muitos produtores assumiram compromissos em
funo de uma renda esperada calculada com base no preo
mnimo; na medida em que a renda lquida foi inferior esperada,
e os custos financeiros superiores ao estimado, muitos produtores
acumularam dvidas que nos ltimos anos praticamente
inviabilizavam a manuteno de suas atividades. Essa crise foi
superada, pelo menos no momento, com a securitizao da dvida
concluda em 1995.
Alm da insuficincia de recursos, a PGPM enfrentou
tambm problemas decorrentes das inconsistncias criadas pelas
mudanas nas regras do programa e no marco institucional da
economia brasileira.
Como se mencionou nestas sees, a partir de 1988 o
governo introduziu regras para disciplinar e reduzir as
intervenes pblicas nos mercados agropecurios. Inicialmente,
as importaes estavam vinculadas ao preo de interveno ou de
liberao dos estoques; com a liberalizao comercial as
importaes foram desregulamentadas e em muitos casos os
preos de importao ficaram abaixo dos PLE. Isso produziu uma
situao bizarra: o governo possua grandes quantidades de
estoques que no podia vender por que os preos de mercado no
haviam alcanado os PLE precisamente devido s importaes.
Alm disso, era obrigado a adquirir parte da produo domstica
que no encontrava bom mercado tambm devido s importaes
artificialmente barateadas pela valorizao cambial e por subsdios
na origem.
Tradicionalmente, os recursos da PGPM eram provenientes
da exigibilidade sobre depsitos bancrios e, de forma crescente,
dos recursos do Tesouro Nacional, oriundos principalmente do
retorno do conjunto de operaes de crdito rural contabilizadas
no antigo oramento monetrio e que foram consolidadas em um
fundo nico includo no Oramento Geral da Unio, na conta
denominada Operaes Oficiais de Crdito (OOC). Esse fundo, que
deveria inicialmente fornecer recursos para novos emprstimos, foi
utilizado para vrios fins, entre os quais as despesas de
carregamento de estoques, incluindo aquelas com perdas fsicas, e
da equalizao de juros e de preos de EGF. O fundo foi perdendo
seu valor inicial e, apesar de novos aportes de recursos obtidos por
meio do remanejamento de outras rubricas das OOC e de recursos
fiscais, tornou-se claramente insuficiente para cobrir os gastos
necessrios para o funcionamento do modelo de poltica vigente.
A introduo em 1992 do EGF especial tambm contribuiu
para reduzir a efetividade da PGPM. A racionalidade da PGPM,
como j foi dito anteriormente, fornecer crdito de
comercializao para permitir que os produtores aguardem o
perodo da entressafra para vender parte de sua produo. No
momento do vencimento da operao, se os preos de mercado
esto abaixo do preo mnimo, o produtor liquida o EGF
entregando ao governo a produo estocada. Para reduzir essas
aquisies o governo permitiu a extenso do prazo do EGF, o que

aumentou as distores da poltica. De um lado, reduziu a
disponibilidade de recursos para aplicaes imediatas; de outro
lado, muitos produtores estenderam o prazo e venderam a
produo estocada na safra seguinte, contribuindo assim para a
reduo dos preos.
Mais recentemente o governo introduziu a equalizao para
reduzir as perdas de estoques e os custos do programa. A idia
simples e engenhosa. No lugar de comprar a produo, o governo
autoriza o produtor a vend-la e equaliza o preo de venda ao
preo mnimo. Atualmente, as equalizaes esto absorvendo
grandes somas de recursos, a maioria referente a safras passadas,
portanto sem qualquer impacto sobre a produo corrente. Alm
disso, enquanto a poltica tradicional de formao de estoques
pblicos e privados, ao reduzir a variao sazonal dos preos,
favorecia o conjunto de produtores, a equalizao no afeta o preo
de mercado e beneficia apenas o produtor que recebe a diferena
entre os preos mnimos e de mercado inferior ao mnimo.
A despeito de vrias tentativas de reduzir o custo do
programa e de restabelecer sua credibilidade, os resultados no se
mostraram promissores devido s inconsistncias no desenho da
poltica e ao elevadssimo custo financeiro de manter estoques
diante de juros reais to elevados. Da a deciso da atual
administrao de introduzir lentamente novos instrumentos que
possam substituir, pelo menos parcialmente, a PGPM.
31.4 - Polticas Atuais: momento de transio

A fase atual de transio entre o velho modelo de poltica,
cujo funcionamento deixa muito a desejar, e um novo, ainda em
gestao, mas com orientao estratgica j bem definida. Tudo
indica que o governo quer mudar fortemente os objetivos da
poltica agrcola e basicamente o carter de sua ao. Essa ao
deixaria de ser intervencionista e regulatria, e concentrar-se-ia na
criao de um ambiente macro favorvel ao desenvolvimento do
setor e em garantir, direta ou indiretamente, as condies mais
gerais e bsicas para o desenvolvimento do setor, tais como infra-
estrutura de transportes, informao de mercado, regulamentao
e controle fito-sanitrios, qualidade e padronizao,
desenvolvimento e difuso tecnolgica, treinamento; alm disso, as
iniciativas do setor pblico concentrar-se-iam na promoo do
desenvolvimento econmico dos setores mais frgeis e a superao
do grave problema da pobreza rural. O desenvolvimento do
mundo rural mobilizaria solidariamente todas as reas do
governo, desde infra-estrutura, sade at educao. A nova
concepo ilustrada na XXXErro! Fonte de referncia no
encontrada..
As Tr ansf or maes par a o Fut ur o Imediat o
Mudana no Car t er da Ao Gover nament al

1
( e maior envolvimento dos agricultores)
Combinao de Vel hos e Novos Inst r ument os de

2
Pol t ica Agr col a
Redef inio das Pr ior idades da Pol t ica

3
Agr col a
Novos Agent es Econmicos e novos Canais de

4
Comunicao na Comer cial izao Agr col a
5 Nova Rel ao Banco-Pr odut or
6 Mais At eno Quest o da Qual idade
Figura 8: Transformaes da Poltica Agrcola
A regulao dos fluxos de oferta e demanda, que vinha

sendo o piv das polticas agrcolas, passaria de forma crescente
para os mercados, cujos sinais devem substituir os sinais da
poltica nas decises de consumidores e produtores. De fato, isso j
vem ocorrendo com maior ou menor intensidade desde o incio
dos anos 90. As novas tarefas do governo so, nesse sentido, a
promoo do desenvolvimento dos mercados, em particular de
instituies e operaes mercantis inexistentes ou cujo
funcionamento ainda muito restrito, e a atuao como supervisor
geral para evitar a ocorrncia de problemas que possam
comprometer no apenas os objetivos da poltica, como tambm o
funcionamento normal da economia.
O desenvolvimento dos mercados exige complexas
regulamentaes de ordem operacional e legal, incentivos,
demonstraes da relevncia e, especialmente, coerncia e
consistncia entre o conjunto de aes do governo e o
funcionamento desses mercados, baseados em grande medida na
confiana entre agentes e na estabilidade de regras. No papel de
supervisor geral, esto includas as tarefas de superviso do
abastecimento, da evoluo dos preos, dos impactos da poltica
sobre grupos relevantes de produtores etc.
Entre as novas prioridades da poltica pblica para a
agricultura tambm esto arroladas a promoo dos produtores
familiares, que no passado foram discriminados pela poltica
oficial, e a realizao da reforma agrria, quer seja por meio de um
reforo ao processo de assentamentos, quer por meio da utilizao
de outros instrumentos, como o Imposto Territorial Rural (ITR), e
outras medidas. Medidas que visem dinamizar o mercado de
terras, facilitar o redimensionamento fsico das unidades ruraisa
grande maioria tem tamanho subtimoe facilitar o acesso terra,
seja aos produtores e trabalhadores rurais, seja a outros agentes
com potencial de dinamizar a produo e o emprego rural.
31.4.1 - Novos Instrumentos de Poltica Agrcola

Muito embora o governo federal j tenha dado evidentes
sinais no sentido de uma reorientao da poltica agrcola, basta
abrir o Plano-Safra anual para perceber que existe uma
discrepncia entre o discurso dessa nova poltica e a poltica
vigente, que continua em grande medida apoiada nos mesmos
instrumentos e arranjos institucionais do modelo anterior. Novos
instrumentos, todavia, foram efetivamente desenhados e colocados
em operao, particularmente a CPR (Cdula do Produtor Rural), o
Contrato de Opo e as Aquisies Programadas (AGF-CPR-Opo).
Ainda que a utilizao desses novos instrumentos ainda seja
relativamente reduzida, considera-se que a CPR dever substituir o

VBC e o crdito de custeio oficial, enquanto o contrato de opo
substituiria o EGF-cov (e o AGF indireto) e as aquisies
programadas por intermdio das CPR e dos contratos de opes
substituiriam o AGF. Da a importncia de avaliar at que ponto
esses instrumentos so adequados realidade da maioria dos
produtores familiares brasileiros. A Erro! Fonte de referncia no
encontrada. resume as modificaes em curso. XXX(COMO VOC
PODE NOTAR, A NUMERAO DAS FIGURAS E TABELAS
EST UM POUCO ESTRANHA. SE VOC FOR NA OPO
INSERIR REFERNCIA CRUZADA, PERCEBER QUE
ALGUNS NMEROS ESTO FALTANDO)
Po l t ic N ova
A n t ig Po l t ic
a
a a
VB C
C PR
C u s t ei C r d it o
o Ru r a l
eg f / C O
A GF
V
Cont r at
C o mer c ia l iz a de
o Op
o
o
A GF
A s s o c ia e
L iq u id a Pr o g r a ma d
(AsGF -C PR-
o as
OP O
Figura 9: Novos Instrumentos da Poltica Agrcola
31.4.2 - Cdula do Produtor Rural (CPR)

Trata-se de um ttulo de promessa de entrega futura de
produtos emitido pelo produtor rural, associao ou cooperativa
de produtores, e que pode ser negociado em mercados de bolsas
ou balco. Trata-se da regulamentao e padronizao de
operaes de venda antecipada, conhecidas no Centro-Oeste como
venda de soja verde e no Nordeste como venda na folha.
Vendendo antecipadamente o produtor elimina o risco de preo e
obtm recursos para financiar o custeio de sua produo. A
operao de venda antecipada praticada diretamente entre
produtores e agroindstria e/ou comerciantes, mesmo envolvendo
garantias, uma relao direta e pessoal, o que naturalmente
dificulta sua difuso e ampliao. Requer no apenas uma
regulamentao, como tambm a interveno de uma instituio
financeira que funciona como avalista do ttulo, intermediao pela
qual cobra uma comisso. O ttulo avalizado pode ser mais
facilmente vendido. No final, o produtor recebe o preo esperado
para a data de entrega do produto, em geral o preo a futuro do
produto negociado em bolsa, descontado de um desgio e da
comisso paga ao avalista.
Embora o desgio seja influenciado por vrios fatores, entre
os quais a oferta e demanda de ttulos, as expectativas em relao
ao comportamento da produo e dos preos, a necessidade das
agroindstrias de assegurarem matria prima etc., seu piso o
custo de oportunidade do dinheiro aplicado na compra da cdula,
determinado pela taxa de juros lquida que o comprador poderia
obter caso decidisse aplicar essa soma no mercado financeiro (taxa
SELIC Sistema Especial de Liquidao e Custdia). At o
momento, o custo financeiro da CPR tem ficado muito elevado, e
claramente tem restringido sua utilidade. A captao de recursos
externos, a custos mais baixos, para alavancar a CPR no reduziu o
custo da operao, pois o spread elevado para cobrir o risco cambial
e o risco Brasil anulou em grande medida as diferenas entre os
juros domsticos e internacionais.
Alm do custo financeiro direto da operao, a CPR pode ter
um custo muito mais elevado caso os preos de mercado no
momento da liquidao sejam superiores aos preos utilizados
como base para a venda da cdula. Nesse sentido, a CPR reduz a
possibilidade de que o produtor venha a se beneficiar de elevaes
de preos durante o perodo de produo e/ou aps a colheita, na
entressafra. Na prtica, funciona como um redutor do preo
recebido pelo produtor que pode ser mais elevado que o custo
financeiro do crdito rural, e dificilmente servir como uma
alternativa em larga escala para o crdito de custeio. mais

provvel que continue sendo utilizada por grupos reduzidos de
produtores de commodities, com mercados j fortemente
estruturados e presena marcante de agroindstrias e traders.
Considerando o produtor individual, nota-se que a CPR
claramente um instrumento que s pode ser til para grandes
produtores. A utilizao de tal instrumento por produtores
familiares fica na dependncia de uma substancial reduo de seu
custo financeiro e especialmente da ao das cooperativas e
associaes de produtores. Com a atual configurao e forma de
operao no parece, contudo, que a CPR possa vir a desempenhar
um papel relevante no financiamento do produtor familiar;
possvel que mesmo os produtores familiares em condies de
realizar operaes de CPR prefiram manter o esquema de venda
antecipada informal.
Ocorre que, se em algumas regies a concorrncia entre as
agroindstrias tem levado ao pagamento de preos mais
compensadores e a cobrana de taxas de juros mais reduzidas, em
muitas reas tal concorrncia no existe e as condies da venda
antecipada so extremamente desvantajosas para os produtores,
em particular os de menor porte, cujo excedente de produo e
poder de barganha junto s agroindstrias so pequenos. No
entanto, a operao de venda antecipada pode servir de embrio
para novos instrumentos assemelhados, que sirvam para lastrear
operaes de captao de recursos realizadas diretamente por
pequenas cooperativas de crdito, recursos esses que seriam
repassados aos produtores a taxas inferiores s praticadas no
mercado. Esse tipo de operao possvel porque os custos de
operao e de transao de cooperativas de pequeno porte muito
menor do que os dos bancos comerciais; tal possibilidade depende,
entretanto, da regulamentao de um regime especial que lhes
preserve essa vantagem, permitindo-lhes pagar mais ao poupador
do que o sistema financeiro e cobrar menos do tomador.
31.4.3 - Contrato de Opo de Venda (COV)

Trata-se de uma operao amplamente realizada nas bolsas
estrangeiras, por meio da qual o comprador da opo faz um hedge

para assegurar a compra ou a venda de determinada mercadoria
(ou algum derivativo) a um preo preestabelecido. Essa opo
funciona como um seguro de preo e o comprador paga um
prmio por ela. A diferena entre um contrato de opo e a venda
a futuro que, no primeiro caso, o comprador pode exercer a
opo se considerar a operao vantajosa ou simplesmente desistir
dela quando assim o desejar. Nos dois casos, seu custo conhecido
e corresponde ao prmio pago pela opo. J a operao a futuro
um contrato de compra ou venda a um preo preestabelecido nas
bolsas a futuro; os riscos so anulados uma vez que o
produtor/comprador fica sabendo no presente que preos
receber/pagar por uma operao contratada no presente, mas
que s ser efetivada no futuro. Se essa operao anula o risco, no
elimina a possibilidade de prejuzos, j que no momento de
liquidar a operao os preos de mercado podem divergir para
cima ou para baixo do preo contratado. Caso sejam maiores, os
vendedores vo deixar de ganhar, pois tero que liquidar seus
contratos recebendo preos mais baixos; caso sejam menores, os
vendedores ganharo, pois recebero mais do que receberiam caso
tivessem que vender sua produo aos preos de mercado
correntes no momento da liquidao.
Para promover o desenvolvimento do mercado de opes o
governo, por intermdio da CONAB, est assumindo o papel do
especulador, ou seja, do vendedor de opes que assume o risco da
operao em troca do prmio pago pelo comprador. A venda de
contratos de opes ser feita mediante leiles realizado pelo
sistema integrado de bolsa de mercadorias; o preo em exerccio
ter como base o preo mnimo acrescido de uma estimativa de
custos financeiros e de estocagem durante o perodo de vigncia
do contrato de opo, alm de custos de frete, se for o caso. A
liquidao do contrato se dar por meio da aquisio do produto
estipulado pela CONAB ou por intermdio da renncia por parte do
comprador da opo.
As vantagens para a CONAB so evidentes, j que no ato da
venda do contrato de opo em vez de desembolsar recursos para
a reteno da safra, a instituio passar a receber os prmios. O

produtor adquire um seguro de preo, mas no resolve, todavia,
seu problema de financiamento da comercializao e para tanto
continuar a depender do EGF-cov ou da utilizao do contrato de
opo para alavancar recursos na rede bancria ou para adiar o
pagamento do custeio. Nos dois casos, provvel que incorra em
elevao dos custos financeiros, pois os prmios e taxas de
redesconto de ttulos so elevados. Os contratos de opo so, em
geral, rgidos em relao quantidade de produto contratada (nas
principais bolsas existem duas ou trs opes em relao
quantidade e duas ou trs opes de data); no caso brasileiro foram
definidas 27 toneladas para contratos de arroz, milho e trigo, e
12,75 toneladas de algodo. Embora no sejam quantidades to
grandes, suficientemente grande para excluir a maioria dos
produtores de eventuais benefcios decorrentes da utilizao desse
instrumento. Outra vez, sua utilizao depender da ao das
cooperativas e associaes de produtores.
A verdade que h um certo exagero por parte das
autoridades brasileiras na apreciao de instrumentos como o COV.
So instrumentos importantes, mas em nenhum lugar foram
utilizados em substituio aos canais de fornecimento de crdito
de custeio ou aos programas de garantia de preos. Alm disso,
so instrumentos que, nos pases desenvolvidos, vm evoluindo h
vrias dcadas (alguns h mais de 100 anos), sendo utilizados por
grandes produtores, agroindstrias e cooperativas altamente
capitalizadas e experientes. Imaginar que nas condies brasileiras
instrumentos similares possam vir a substituir os mecanismos
tradicionais em um prazo curto , no mnimo, precipitado. No que
se refere produo familiar, a utilidade de instrumentos com tais
caractersticas ser limitada; uma poltica de incentivos a esse setor
continuar dependendo do desenho e da implementao de
mecanismos adequados de polticas de preos e de financiamento.
31.4.4 - Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (PROAGRO)

O PROAGRO foi aperfeioado recentemente em vrios
aspectos. A vinculao do PROAGRO, por exemplo, ao zoneamento
agrcola para trigo, arroz, feijo e milho, em seis estados, permitir
uma reduo do risco que, por sua vez, implicar na reduo
significativa do prmio de adeso. Como o zoneamento no se
limita a identificar zonas mais aptas para a produo das vrias
culturas, mas indica tambm os principais requerimentos e
procedimentos tcnicos para racionalizar a produo, aumentar a
produtividade, reduzir custos e riscos e proteger o meio ambiente,
provvel que a vinculao do PROAGRO ao zoneamento produza
efeitos positivos muito maiores do que a eventual reduo do
custo do programa. Por ltimo, a definio de alquota
diferenciada e mais favorvel para as operaes vinculadas ao
PRONAF, PROCERA e ao Programa da Terra, todos orientados para a
promoo da agricultura familiar, facilita o acesso dessa categoria
de produtores aos benefcios do seguro, embora a restrio de
acesso ao crdito no tenha sido superada.
31.4.5 - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

(PRONAF)
Como se mencionou anteriormente, o atual governo definiu
uma estratgia baseada, de um lado, no fortalecimento da
competitividade da agricultura empresarial, e, de outro, no
fortalecimento da agricultura familiar. Enquanto a primeira linha
de ao est centrada na melhoria da infra-estrutura e em apoio
mediante introduo de novos instrumentos de poltica agrcola, o
fortalecimento da agricultura familiar tem dois focos bsicos: o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF) e o Programa Nacional de Reforma Agrria.
O lanamento do PRONAF e o upgrading da reforma agrria,
alada ao status de programa prioritrio do governo federal,
significam uma guinada de 180 na tradicional orientao da
poltica agrcola brasileira. A importncia econmica e social,
presente e potencial, da agricultura familiar no apenas passou a
ser reconhecida, como esse reconhecimento vem se traduzindo em
polticas pblicas orientadas a apoiar seu desenvolvimento.
O objetivo geral do PRONAF fortalecer a capacidade
produtiva da agricultura familiar, contribuir para a gerao de
emprego e renda nas reas rurais e urbanas, assim como para a
melhoria da qualidade de vida dos produtores familiares. Enfim,
trata-se de resgatar para a cidadania brasileira um amplo segmento
da populao que tem sido marginalizado do processo de
desenvolvimento e tratado, quando muito, como cidado de 2
categoria.
Como objetivos especficos o PRONAF est orientado para:
1) Definir polticas diferenciadas em favor da agricultura familiar
e ajustar as polticas pblicas realidade desse segmento;
2) Melhorar a infra-estrutura rural para reduzir os desnveis entre
campo e cidade e propiciar condies de desenvolvimento
produtivo e humano ao setor envolvido na agricultura familiar;
3) Fortalecer os servios de apoio agricultura familiar e garantir
que esses agricultores tenham acesso privilegiado aos servios
pblicos de extenso e assistncia tcnica;
4) Capacitar os produtores familiares para enfrentar a necessidade
de uma gesto tecnolgica e econmica das unidades de
produo adequada ao contexto atual;
5) Facilitar o acesso dos produtores familiares aos mercados de
produtos e insumos necessrios a uma produo competitiva.
Os beneficirios do PRONAF so os agricultores familiares e
suas organizaes. Como o PRONAF foi criado por presso dos
movimentos sindicais de trabalhadores e pequenos produtores
rurais, buscou-se evitar que seus benefcios fossem cair, como
comum ocorrer, em mos erradas. Em uma palavra, procurou-se
formas de evitar que mais uma vez os pequenos agricultores
fossem utilizados como instrumento para obter polticas
diferenciadas cujos benefcios terminavam apropriados pelos
grandes, transformando-se em injustificveis privilgios. Assim, o
Decreto Presidencial n 1946, de 28 de julho de 1996, que criou o
PRONAF, foi bastante explcito e cuidadoso ao definir os produtores
familiares e suas organizaes como seus beneficirios , desde que
atendam, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
1) Utilizar trabalho familiar na propriedade, com o apoio de
empregados temporrios e de, no mximo, dois empregados
permanentes;
2) Possuir ou explorar rea que no supere 4 mdulos fiscais;
3) Residir no imvel rural ou em vila urbana ou rural prxima ao
imvel;
4) Ter 80% de sua renda corrente proveniente da explorao
agropecuria, pesqueira e/ou extrativa.
As organizaes de agricultores somente so consideradas
beneficirias do PRONAF se, pelo menos, 60% de seus membros
ativos forem classificados como produtores familiares.
So os sindicatos de trabalhadores rurais, em colaborao
com os organismos de extenso, que certificam a condio de
familiar dos produtores rurais.
A estratgia geral adotada pelo PRONAF leva em conta as
avaliaes sobre os problemas enfrentados por programas de
desenvolvimento rural e de apoio a pequenos produtores,
especialmente no contexto dos programas de desenvolvimento
regional no Brasil. As diferentes avaliaes indicaram que a
centralizao das decises, a concepo verticalizada e rgida, com
pouco espao para o atendimento de demandas da populao-
meta, contriburam de maneira decisiva para reduzir a eficcia dos
programas.157 Dessa maneira, o PRONAF adotou como orientao
estratgica os seguintes pontos (PRONAF, 11) XXX(ENTRE
PARNTESES INDICAO DE BIBLIOGRAFIA????):
a) As aes do programa devem responder s demandas
efetivas e respeitar as prioridades definidas pela prpria
comunidade beneficiria;
b) As decises e a execuo do programa sero
descentralizadas, cabendo aos produtores, as suas
organizaes e aos governos estaduais e municipais, por
intermdio dos conselhos criados para tal fim, definir as
prioridades e supervisionar sua implementao;
157 Para uma avaliao mais detalhada ver Gonalves e Fonseca (1995): Crdito Rural e
o Investimento na Produo Agropecuria: anlise do Programa Nacional de
Desenvolvimento Rural (PNDR), mimeo. XXXCITAR NA BIBLIO

c) A tradicional rigidez dos programas pblicos dever ser
substituda por flexibilidade e agilidade, seja nas decises
seja nas respostas operacionais do setor pblico;
d) O programa uma instncia catalizadora dos esforos
descentralizados de instituies pblicas e no
governamentais em benefcio dos agricultores familiares,
por isso, trata-se apenas de um parceiro no esforo
empreendido por um conjunto de instituies e atores.
O PRONAF constitui-se em um ncleo estratgico de agregao
de polticas e aes, em curso ou planejadas, de diferentes agentes,
governamentais ou no, coerentes com seus princpios, diretrizes e
objetivos. Nesse sentido, buscar integrar-se com outros programas e
projetos que venham a contribuir para o fortalecimento da agricultura
familiar (PRONAF, 14).
Para alcanar os objetivos propostos, o programa definiu
quatro linhas de ao:
1) Renegociar e articular o conjunto das polticas pblicas a cargo
dos diferentes ministrios, secretarias, agncias etc. com o
objetivo de reforar a agricultura familiar;
2) Financiar diretamente, e articular outras fontes de
financiamento, a infra-estrutura no nvel local, de forma a
potencializar a capacidade produtiva da agricultura familiar e
reduzir as "deseconomias sistmicas" que hoje dificultam o bom
desempenho desse segmento produtivo;
3) Disponibilizar financiamento direto agricultura familiar,
disponibilizando linhas de crdito de investimento e de custeio;
4) Possibilitar capacitao profissional e empresarial dos
produtores e das suas associaes.
O programa est integrado por um conjunto de organismos
governamentais e no governamentais. A adeso ao programa
voluntria, e inclui as prefeituras municipais, os conselhos
municipais de desenvolvimento rural, os agricultores familiares, os
governos estaduais e outros rgos de desenvolvimento estadual,
regional e federal.
Sem entrar em uma avaliao detalhada do PRONAF,
preciso admitir que o programa indica o reconhecimento, por parte
do governo, da inadequao dos instrumentos de poltica
existentes para atender o pblico da agricultura familiar, afinal
introduziu algumas modificaes positivas para a utilizao desses
instrumentos por parte dos produtores familiares. A diferenciao
dos encargos financeiros em favor do produtor familiar (juros de
9% a.a. para custeio e taxa de juros de longo prazo acrescida de 6%
a.a. e rebate de 50% para investimento) constitui-se em medida
positiva que, pelo menos no que se refere aos encargos, facilita o
acesso do produtor familiar ao financiamento. O volume de
recursos significativo, especialmente aquele disponvel para
investimentos; se a demanda por crdito, que vem se situando
sistematicamente abaixo das necessidades do setor, seja finalmente
liberada, o montante previsto seria, contudo, claramente
insuficiente. No curto prazo, como j se afirmou, o problema no
parece ser o da disponibilidade de recursos e sim o de
instrumentos para canalizar a oferta disponvel aos produtores
familiares. O Banco do Brasil vem perdendo sua vocao de banco
varejista de desenvolvimento e o espao que ocupava assim como
suas funes no foram plenamente substitudas por outros
arranjos institucionais. As cooperativas de crdito rural,
organizadas em sistemas descentralizados, como pode ser visto na
Lio ...XXX(ESCREVI UM CAPTULO PARA O LIVRO SOBRE
ESSAS COOPERATIVAS, MAS NO SEI O NMERO DA
LIO), ainda esto restritas especialmente a regio Sul do pas e
no se generalizaram como um arranjo institucional alternativo
capilaridade do Banco do Brasil.
Embora o decreto de criao do PRONAF atribusse, na poca
da sua divulgao, ao Ministrio da Agricultura e Abastecimento a
funo de propor mecanismos mais adequados concesso do
crdito aos agricultores familiares e de promover a reorganizao
institucional necessria para adequar as polticas pblicas aos
objetivos do programa, o que se observa que os canais
tradicionais de distribuio de crdito continuam sendo
privilegiados e as propostas de reformas institucionais e de
mecanismos de coordenao interinstitucional que assegurem a
boa execuo das propostas do PRONAF no apresentam avanos
significativos.
Muito embora o PRONAF contenha um framework para a
definio de um programa mais amplo de apoio e
desenvolvimento da produo familiar, at o momento sua
atuao est restrita na prtica concesso de condies
diferenciadas para a utilizao dos mecanismos tradicionais de
poltica de crdito, preo mnimo e seguro. O mesmo tipo de
poltica j foi tentado sem xito no passado, ainda que sem o
guarda-chuva de um programa especial de apoio ao produtor
familiar. Na poltica de crdito e preos mnimos, por exemplo,
foram previstas, em muitos anos, condies especiais para os micro
e pequeno produtores (tomados como sendo em sua maioria
produtores familiares) e nem por isso esses garantiram um acesso
privilegiado aos benefcios das polticas. A verdade que,
conquanto muito importantes, as condies particularizadas de
taxas de juros, alquotas etc. no derrubam definitivamente o
entrave para a ampla adeso dos produtores familiares aos
programas de crdito, preo e seguro. Devem ser considerados os
demais aspectos j mencionados, como a disponibilidade de
recursos produtivos; a insero nos mercados; a disponibilidade de
tecnologia e informao; os entraves institucionais, com especial
ateno para os canais de repasse dos recursos de crdito; as
especificidades dos sistemas de produo adotados pelos
produtores familiares e de suas estratgias de reproduo e
manuteno produtivas etc.
31.5 - Indicaes para a Formulao de uma Estratgia para o

Desenvolvimento e Fortalecimento da Agricultura
Familiar
No se trata aqui de propor, de forma detalhada, polticas
especficas de apoio produo familiar,158 mas to somente de,
158 O desenho de polticas especficas requer a elaborao de um diagnstico sobre a

agricultura familiar no Brasil, suas diferenciaes internas e no nvel regional,
articulaes produtivas com os demais setores, principais pontos de
estrangulamento etc. Alm disso, o desenho de polticas deve, necessariamente,

com base na anlise das polticas adotadas no passado,
recomendar as linhas gerais que podero orientar a definio de
uma estratgia e a formulao de polticas com o objetivo de
fortalecer e estimular o desenvolvimento da agricultura familiar no
Brasil.
Sem entrar na intensa polmica sobre a natureza da
produo familiar vis-a-vis a produo patronal, parte-se do
pressuposto de que a unidade de produo familiar no se
diferencia da unidade patronal exclusivamente em funo de
objetivos subjetivos a familiar no busca maximizar o lucro e a
patronal sim, mas sim particularmente em funo da maneira
especfica como a unidade familiar pode responder aos chamados
sinais do mercado. Sua capacidade de resposta reflete um conjunto
amplo de condicionantes, como a disponibilidade de recursos, a
insero socioeconmica, a localizao geogrfica, as
oportunidades e a conjuntura econmica, as instituies e valores
culturais da famlia, do grupo social e at mesmo do pas.
Apesar da importncia de todos os fatores relacionados no
contexto especfico da agricultura familiar, pode-se considerar,
baseado em um certo grau de simplificao, que os quatro
principais condicionantes do desenvolvimento rural em geral so
os incentivos que os produtores tm para investir e produzir; a
disponibilidade de recursos, particularmente terras, gua, mo-de-
obra, capital e tecnologia, que determina o potencial de produo;
o acesso aos mercados, insumos, informaes e servios, que influi
de forma decisiva na capacidade efetiva de produo; e,
finalmente, as instituies, que influenciam as decises dos agentes
e, inclusive, sua capacidade, possibilidade e disposio para
produzir.
Qualquer poltica de desenvolvimento e promoo da
agricultura familiar deve, ento, necessariamente levar em conta a
partir do conjunto de experincias de promoo do desenvolvimento que vm sendo

implementadas, com apoio do setor pblico ou no, de forma descentralizada. Da
avaliao dessas experincias pode surgir o desenho concreto de polticas.

situao dos quatro fatores sublinhados e sua influncia sobre a
dinmica da produo familiar. Pode ser intil, por isso, desenhar,
por exemplo, uma poltica que melhore os incentivos advindos dos
preos reais sem resolver os pontos de estrangulamento na dotao
de recursos (terra insuficiente e falta de gua nas regies semi-
ridas so limitantes concretos), os problemas de acesso a insumos
bsicos ou a mercados eficientes ou, ainda, os problemas
institucionais, como a falta de titulao da terra ou de informaes
deficientes.
Tais consideraes iniciais tm o objetivo de mostrar que a
promoo da agricultura familiar no pode ser concebida e
enfrentada a partir de polticas e instrumentos isolados, como
ocorre no Brasil. Com efeito, na tradio da poltica agrcola
brasileira, pequenos produtores, minifundirios ou produtores
familiares foram, com maior ou menor intensidade, contemplados
com tratamento diferenciado pelas polticas de crdito, preos
mnimos etc. e os resultados sempre foram muito pouco
significativos.
preciso, portanto, ter uma viso global do problema e
reconhecer que, dada sua dimenso, no se trata apenas de
integrar organicamente as polticas especficas de apoio
agricultura familiar poltica macroeconmica e s polticas
setoriais; ao contrrio, trata-se de definir uma estratgia de
desenvolvimento nacional e polticas macroeconmicas e setoriais
compatveis com a proposta de estimular um padro de
crescimento econmico com eqidade social, de fortalecer as
iniciativas individuais da pequena e mdia empresas urbanas e da
agricultura familiar, de gerar empregos urbanos e rurais, de
reduzir a pobreza etc.
necessrio tambm que as polticas sociais deixem de ser
apenas compensatrias como no passado, quando eram concebidas
para reduzir os efeitos negativos de estratgias e polticas
macroeconmicas e setoriais que no conduziam aos objetivos de
desenvolvimento com eqidade.
Independente dos erros de desenho e implementao de
polticas especficas e localizadas que com freqncia
privilegiaram os efeitos e sintomas e no as causas reais dos
problemas, polticas com tais objetivos no so eficazes para
combater problemas abrangentes. Se fracassaram no passado,
quando a disponibilidade de recursos e a capacidade de
interveno do setor pblico era muito maior do que atualmente,
no h porque considerar que possam ter xito no presente,
quando o Estado dispe de menos recursos e enfrenta talvez
maiores presses e desafios. necessrio, portanto, que as polticas
de desenvolvimento nacional e setorial sejam apropriadas e
conducentes aos objetivos de desenvolvimento da agricultura
familiar, de criao de emprego, de reduo da pobreza etc. Sem
estar vinculada a esses objetivos mais amplos, qualquer poltica
especfica estar fadada ao fracasso.
O fortalecimento e o desenvolvimento da agricultura
familiar requer, portanto, a integrao das polticas
macroeconmica, agrcola e de desenvolvimento rural de forma tal
a reduzir os atritos e aumentar a convergncia e sinergia entre os
diversos nveis de interveno do setor pblico.
A seguir, faz-se, de maneira breve, algumas consideraes
gerais que devem orientar a estratgia de desenvolvimento e
fortalecimento da agricultura familiar, assim como o desenho das
polticas especficas.
31.5.1 - Poltica Macroeconmica

Os incentivos s decises e aes dos agentes econmicos
so determinados, em grande medida, pelas polticas
macroeconmicas. As polticas setoriais podem, no mximo,
amortecer, corrigir ou reforar, de forma localizada, os efeitos da
poltica macroeconmica. A experincia brasileira e latino-
americana demonstra, ainda, que polticas de natureza
compensatria tm alcance limitado e dificilmente beneficiam os
grupos que mais necessitam dessa compensao e proteo. Se os
segmentos mais fortes economicamente tm dificuldades para
enfrentar polticas macro distorcidas, que se pode dizer do impacto
sobre os grupos mais dbeis, como os produtores familiares, as
pequenas empresas urbanas etc?

Um argumento vez por outra utilizado, neste texto
inclusive, o de que os produtores familiares apresentam maiores
vantagens para enfrentar situaes adversas que os produtores
patronais. certo que em muitos casos as unidades familiares
podem ser mais resistentes e ter maior flexibilidade para ajustar-se
a certas situaes que as os estabelecimentos patronais. Tal
constatao no autoriza, entretanto, a concluso de que os
produtores familiares podem se beneficiar de conjunturas de crise
ou de contextos macroeconmicos adversos, pois se assim fosse os
perodos de crise no seriam caracterizados por fortes movimentos
de concentrao e centralizao da produo e da riqueza na
economia, de um modo geral, e na agricultura, especificamente. De
toda maneira, no se trata atualmente apenas de resistir, mas sim
de expandir-se e fortalecer-se, o que requer, mais do que polticas
especficas, um contexto apropriado que facilite e incentive o
desenvolvimento e o fortalecimento da produo familiar. Esse
contexto ser, em grande medida, o resultado das polticas
macroeconmicas, embora, tem que se reconhecer, outros
elementos importantes, como as polticas setoriais, o marco legal,
as instituies etc., tambm desempenhem papel relevante.
Voltando a discusso inicial, a poltica macroeconmica
que incide diretamente sobre os incentivos e na economia. Os
preos reais, o grau de proteo efetiva, a disponibilidade de
recursos e o custo de oportunidade para sua utilizao so
fortemente influenciados pelas polticas e preos
macroeconmicos. Alm disso, as polticas macroeconmicas
afetam tambm as variveis estruturais, como a dinmica da oferta
e demanda, a distribuio de renda e a disponibilidade e qualidade
da infra-estrutura.
Como exemplo, pode-se mencionar as relaes entre a taxa
de cmbio e a poltica monetria com os incentivos e a
disponibilidade de recursos. Uma taxa de cmbio sobrevalorizada
comprime a renda agrcola, pois os produtores recebem menos
moeda nacional por suas exportaes; os preos internos tambm
so negativamente afetados devido concorrncia das importaes
artificialmente barateadas pelo cmbio. Dessa maneira, os

incentivos para a expanso da produo sero menores do que
seriam com uma taxa de cmbio mais competitiva.
Polticas monetrias fortemente restritivas reduzem a oferta
de crdito e elevam o custo do dinheiro, comprometendo a
capacidade e a eficincia produtiva dos agentes, particularmente
daqueles como o so possivelmente os familiares mais
dependentes de recursos de terceiros. Em um contexto de restrio
monetria, qualquer poltica de financiamento setorial enfrentar
problemas: se as condies de financiamento do crdito
agropecurio seguirem as condies do mercado, podero no
atender as necessidades dos produtores; se, por outro lado, a opo
for a de oferecer condies preferenciais, provvel que o governo
enfrente restries pelo lado fiscal, j que dever cobrir a diferena
entre a taxa preferencial e a de mercado, alm de problemas de
eficincia e distores tpicas de polticas setoriais de crdito
subsidiado.
O primeiro elemento de qualquer poltica de promoo do
fortalecimento da agricultura familiar , por isso, uma poltica
macroeconmica que incentive os agentes a produzirem o mximo
com o mximo de eficincia. A estabilidade monetria condio
necessria, mas no suficiente, para criar tal contexto favorvel ao
desenvolvimento econmico; necessrio, alm disso, que as
demais variveis macroeconmicas sinalizem favoravelmente aos
agentes e criem as condies para a mobilizao dos recursos
necessrios para sustentar o crescimento econmico.
31.5.2 - Poltica Setorial

Apesar da importncia estratgica da agricultura dentro do
paradigma desenvolvimentista do ps-guerra, o fato que seu
papel foi sempre subsidirio aos objetivos e necessidades de
expanso do setor urbano-industrial. O desenho da poltica
agrcola refletia precisamente essa posio secundria da
agricultura e sua orientao buscava o aumento da produo
agropecuria de forma a assegurar o abastecimento do mercado
interno e a gerao de divisas e da produtividade por meio da
modernizao tcnica da agricultura e da maior integrao

intersetorial. Os demais objetivos, tal como gerao de emprego,
distribuio de renda, reduo da pobreza rural, proteo dos
recursos naturais etc., mesmo quando considerados nos planos de
governo e na exposio dos objetivos das polticas, foram na
prtica relegados para um segundo plano.
A poltica agrcola, de natureza claramente compensatria
dos resultados das polticas macroeconmicas enviesadas a favor
do setor urbano-industrial, seguiu dois eixos bsicos: de um lado,
por meio de um conjunto de instrumentos tratou de promover os
objetivos setoriais de modernizao tcnica e integrao
intersetorial; de outro lado, sempre de maneira ad hoc, buscou
arbitrar os conflitos intersetoriais, especialmente entre os
produtores agropecurios e a agroindstria (preos e
disponibilidade de matrias-primas para a agroindstria; preos
dos insumos, especialmente fertilizantes e leo combustvel), e
conciliar a evoluo das variveis setoriais (produo domstica,
preos agrcolas, condies de abastecimento do mercado interno,
exportaes etc.) com os objetivos e necessidades da poltica
macroeconmica. Em ambos os casos a arbitragem deu-se, na
maioria dos casos, s custas da agricultura (FAO, 1992: 83).
Grupos de produtores, mesmo nesse contexto desfavorvel
para o conjunto do setor agropecurio, foram compensados pelas
transferncias financeiras e outros benefcios, explcitos e
implcitos, embutidos nos vrios instrumentos da poltica agrcola.
O resultado bastante conhecido: um processo de modernizao
excludente, profundamente desigual entre produtores, produtos e
regies do pas; intensos movimentos populacionais entre as
regies e basicamente entre o campo e a cidade; enfim, o
agravamento da estrutura bipolar que sempre caracterizou o agro
brasileiro, j que aumentou a distncia entre a grande unidade
tecnificada e os segmentos que foram marginalizados do processo
de modernizao, particularmente proprietrios de pequenas
reas, posseiros e arrendatrios. Cresceu tambm o nmero de
famlias sem terra, ou com terra insuficiente para assegurar, a
partir da atividade agropecuria, sua subsistncia.

Grupos de produtores marginalizados tambm foram, ao
longo das ltimas trs dcadas do sculo passado, atendidos em
alguma medida pela poltica agrcola e de desenvolvimento rural,
pois, conforme se mencionou anteriormente, pequenos e mini
produtores contaram, em vrias ocasies, com condies de
financiamento especial, programas de extenso rural e de
desenvolvimento de cooperativas e dezenas de outros programas
de apoio a esses produtores, particularmente no Nordeste, Norte e
Centro-Oeste. No total, bilhes de dlares foram utilizados nesses
programas, mas os resultados, no atacado, foram pouco relevantes,
pelo menos quando se leva em conta os objetivos neles explcitos
de reduo da pobreza rural e de promoo de melhores condies
de vida e produo dos pequenos produtores.
Sem desconsiderar os erros de concepo e os problemas de
implementao, o fato que o fracasso da poltica agrcola e dos
programas especiais no que diz respeito promoo do
desenvolvimento dos milhes de produtores marginalizados do
processo de modernizao no pode ser atribudo apenas falta de
recursos e aos problemas de m gesto, mas, especialmente, ao
carter compensatrio e secundrio dessa poltica e programas.
Mesmo que contem com recursos relativamente generosos, muito
difcil que intervenes pontuais possam anular os efeitos
negativos e os impulsos e orientaes decorrentes do main stream
das polticas econmica e setorial. Os produtores familiares no
podem permanecer objeto apenas de programas especiais,
enquanto o conjunto da poltica agrcola continua favorecendo
preferencialmente os produtores no familiares. preciso
assegurar condies favorveis e adequadas para o
desenvolvimento do conjunto dos produtores, superando a
dicotomia no nvel da poltica pblica e reorientando a poltica
agrcola e seus objetivos redefinidos para priorizar o
desenvolvimento e o fortalecimento da agricultura familiar.
Mesmo correndo o risco de simplificar demasiadamente o
problema, pode-se indicar que os principais objetivos da poltica
agrcola devem ser dois:

1) Assegurar condies gerais favorveis para o desenvolvimento
do setor, removendo os pontos de estrangulamento especficos,
as falhas de mercado e a precariedade institucional e
contribuindo para equacionar os problemas decorrentes das
particularidades da atividade agropecuria, tais como o risco
mais elevado, a necessidade de tecnologias apropriadas, o
desenvolvimento de mercados, o acesso a informaes etc. A
vantagem de uma orientao assim no ser excludente, pois
ao deslocar seu foco de interveno do nvel micro e de cultivos
especficos para os condicionantes gerais particularmente os
quatro fatores bsicos mencionados acima, o conjunto dos
produtores pode beneficiar-se, ainda que de forma
diferenciada. Fundamentalmente, a poltica agrcola deve
melhorar, para o conjunto dos produtores, e no apenas para
alguns, os incentivos, o acesso, a disponibilidade e as
instituies;
2) Promover o fortalecimento e o desenvolvimento da agricultura
familiar a condio de eixo central de uma estratgia de
reduo da pobreza urbana e rural, de gerao de empregos
rurais e urbanos, de distribuio de renda e de fortalecimento
das economias regionais e do mercado interno. A eleio de
uma tal prioridade requer a mobilizao de um conjunto de
instrumentos que contribua para criar condies bsicas e um
contexto favorvel ao desenvolvimento da agricultura familiar,
assim como para remover obstculos particulares que vm
dificultando esse processo.
Os principais instrumentos da poltica agrcola so as
polticas de comercializao e os preos agrcolas, a poltica de
financiamento agropecurio, a poltica de desenvolvimento
tecnolgico e de extenso rural, a poltica de reduo de risco e o
marco legal. Outros instrumentos relevantes, mas em geral
operados fora do mbito da poltica agrcola, so a poltica de meio
ambiente e recursos naturais, a poltica de educao rural, a
poltica agroindustrial, a poltica de defesa agropecuria (sanidade
agropecuria), a poltica de irrigao, a poltica de reforma agrria
e os programas de desenvolvimento rural.

No passado esses instrumentos de poltica foram manejados
em funo de objetivos s vezes muito particulares, tal como o
apoio a um produto ou a um grupo de produtos. Dentro do marco
conceitual que estamos propondo, a poltica agrcola e seus
diferentes instrumentos afetam todo o setor, direta ou
indiretamente, e devem ser manejados para criar condies gerais
favorveis para o setor agropecurio, e no para um ou outro
produto, um ou outro produtor. No contexto de uma poltica
agropecuria consistente e conducente ao desenvolvimento
setorial, o apoio particular a determinados produtos ou grupos de
produtores deve plasmar-se em programas especficos, e no no
manejo dos instrumentos gerais da poltica agrcola. A utilizao
de instrumentos em benefcio de um ou outro produto, ou grupo
de produtor, mesmo quando bem-sucedido, termina por
introduzir distores que, em geral, afetam negativamente a
grande maioria dos demais produtores que ficaram fora do
esquema. A prpria experincia brasileira est cheia de exemplos
de como os interesses da grande maioria dos produtores so
afetados negativamente pela opo de defender a renda ou a
situao de um grupo pequeno de agricultores.
As atuais propostas de poltica agrcola j esto
incorporando tal concepo, que representa uma mudana
considervel em relao ao padro de interveno implantado nos
anos 60 do sculo passado com o Sistema Nacional de
Planejamento Agropecurio. As intervenes localizadas em favor
de produtos devero ser substitudas por polticas que beneficiam
o conjunto do setor e por polticas especficas em favor dos setores
mais debilitados, como os agricultores familiares e assentados.
Nesse sentido, as polticas de financiamento com juros ou
condies especiais para produtos selecionados devero dar lugar
a um esquema de financiamento mais neutro entre produtos e com
possibilidade de alcanar um maior nmero de produtores. Dentro
dessa concepo, no lugar de subsidiar as taxas de juros e tentar
assegurar, por meio de regulamentaes e medidas
administrativas, o acesso dos produtores familiares e pequenos
agricultores aos recursos do crdito oficial, pode ser mais eficaz

atuar no sentido de anular as conhecidas desvantagens que esses
produtores enfrentam para obter financiamento.159 Vrias aes
podem ser tomadas nessa direo, como cobrir os custos de
transao mais elevados dos produtores familiares, desenvolver
fundos de aXXXpara reduzir o risco e resolver o problema das
garantias, desburocratizar as regulamentaes para o
funcionamento de caixas de poupana, das cooperativas de crdito
e do crdito coletivo.
As polticas de sustentao dos preos de alguns produtos
devero ser substitudas, ou complementadas, por polticas de
preos para desenvolver os mercados mediante gerao e difuso
de informaes e facilitar o acesso a eles, para o desenvolvimento
de infra-estrutura de comercializao, a renovao da legislao
sobre comercializao, a democratizao do sistema de transportes
por meio do incentivo aos transportadores autnomos e a
promoo da descentralizao das agroindstrias.
Em relao s polticas de desenvolvimento agroindustrial,
de um modo geral, cabe notar que o Brasil no conta com uma
institucionalidade adequada para tal fim, j que o corte tradicional
por setores retalha o atendimento agroindstria entre muitos
159 Um grande nmero de estudos documenta a dificuldade de assegurar uma

distribuio eqitativa do financiamento entre grupos de produtores por meio de
regulamentaes e medidas de natureza administrativa. Interessante mencionar dois
desses estudos: o primeiro, de XXXJulie Anderson (1990) CITAR, refere-se
diretamente ao caso brasileiro. Respondendo pergunta feita no prprio titulo, Does
regulation improve small farmers' access to Brazilian rural credit?, a autora, depois de
examinar detalhadamente a regulamentao do crdito rural e os dados de sua
distribuio, responde negativamente; o segundo, The Political Economy of Specialized
Farm Credit Institutions in Low-Income Countries, de Von Pischke, Heffernan and
Adams (1981), revisa a experincia internacional e formula o paradigma ou
economia poltica das instituies de crdito. O paradigma a desenhado sustenta
que os resultados dos programas de crditos especiais para os agricultores, foram,
paradoxalmente, opostos aos esperados; ao contrrio de apoiar o desenvolvimento
dos produtores, os programas de crdito rural subsidiado apoiaram a concentrao
da produo e das terras e foram parar nos bolsos dos grandes produtores. Ambos
artigos sustentam, com Norton (1993), que, mesmo melhorando a superviso e
regulamentao dos programas especiais de crdito, seria muito difcil evitar
distores relevantes.

ministrios e instituies. Mas preciso considerar que o
fortalecimento da agroindstria e o incentivo a sua
descentralizao so fundamentais para o desenvolvimento da
agricultura e do chamado mundo rural, assim como para a gerao
de empregos rurais no-agrcolas, que podem oferecer outras
fontes de renda para as famlias rurais e possibilidades diversas
para sua manuteno e reproduo.
Uma nfase especial dever ser dada ao desenvolvimento
de infra-estrutura, ao refinamento do zoneamento agropecurio
como instrumento para orientar a alocao mais eficiente e
sustentvel dos recursos, ao desenvolvimento de tecnologias
agropecurias e modernizao do marco legal que condiciona o
desenvolvimento do setor, alm de polticas de fomento de
estruturas para educao rural.
31.5.3 - Poltica Agrria

No possvel pensar no fortalecimento da agricultura
familiar e no desenvolvimento rural como ilhas sociais, em meio a
um mar de grandes unidades monocultoras, geradoras de poucos
postos de trabalho, concentradoras de renda e riqueza etc. A
experincia dos pases avanados nos quais a agricultura familiar
forte demonstra que seu desenvolvimento requer uma certa
concentrao em espaos geogrficos bem definidos. Aqui mesmo
no Brasil a agricultura familiar forte onde dominante, ou pelo
menos expressiva. Poder-se-ia inverter e afirmar que ela
dominante por que forte, e acabaramos na discusso do ovo e da
galinha.
Fugindo da polmica, mas no da questo, sabe-se que a
agricultura familiar possui algumas vantagens econmicas em
relao s grandes unidades capitalistas, em particular em reas
nas quais as economias de escala ou no se manifestam ou so
relativamente fracas. Suas vantagens esto na possibilidade de
uma gesto mais eficiente dos recursos naturais e da unidade de
produo como um todo; na reduo dos custos de mo-de-obra e
na maior racionalizao do uso de insumos, com reduo global de
custos sem comprometer a produtividade; na reduo dos riscos

por meio da definio de sistemas de produo baseados em
policultivos e em maior integrao agricultura-pecuria; e na
maior verticalizao interna, permitindo ganhos gerais em
eficincia e reduo de custos.
A maior debilidade das unidades de produo familiar est
no seu fracionamento. As restries de acesso aos recursos e a
disponibilidade desses acaba determinando uma escala de
produo que, na maioria dos casos, no chega a atingir um nvel
adequado para que o produtor possa enfrentar individualmente o
mercado (latu sensu) sem sofrer as conhecidas desvantagens
associadas ao fracionamento e escala menor. Essa debilidade foi
relativamente superada nos pases avanados por meio da
associao de produtores familiares, seja em cooperativas,
sindicatos, associaes, grupos de venda etc. As associaes de
produtores s so possveis e/ou somente funcionam eficazmente
quando existe uma massa crtica mnima de agricultores familiares
convivendo, prximos uns dos outros, com os mesmos problemas
e dificuldades. Sem essa massa crtica muito difcil o
desenvolvimento das formas associativas indispensveis para o
fortalecimento da agricultura familiar.
A concentrao geogrfica de agricultores familiares no
importante apenas para o desenvolvimento das associaes e dos
elementos culturaissolidariedade comunitria, troca de favores,
relaes familiares etc. , que so caractersticos das comunidades
onde a presena dos produtores familiares numericamente
relevante. O desenvolvimento da agricultura familiar moderna
requer o apoio de um conjunto de servios tcnicos especializados,
alm de equipamentos apropriados a sua escala e sistemas de
produo. Dificilmente esses servios desenvolvem-se de forma
eficiente para atender apenas um nmero reduzido de clientes,
espalhados pelo municpio ou microrregio. Alm disso, a
experincia recente dos assentamentos rurais no Brasil demonstra
que os projetos maiores vm provocando impactos positivos na
comunidade local, desencadeando um conjunto de iniciativas que
se reforam e se alimentam, de tal maneira que o saldo final tem
sido muito maior e mais abrangente do que o emprego e a renda

gerados no interior dos assentamentos. Em resumo, a concentrao
geogrfica e a existncia de uma massa crtica mnima de
agricultores familiares colocam-se como condio fundamental
para o desenvolvimento das formas associativas, dos servios de
apoio necessrios ao fortalecimento desse grupo e para produzir
sinergia com outras iniciativas e funcionar como um estopim para
o desenvolvimento local, sem o que dificilmente o prprio
crescimento da agricultura familiar tornar-se- sustentvel.
A necessidade de uma massa crtica consistente entre os
agricultores familiares no elimina a possibilidade desse grupo
conviver com outras formas de organizao da produo. Ao
contrrio, a experincia dos pases avanados indica que os
agricultores familiares so excelentes vizinhos, e que sua presena
contribui tambm para o desenvolvimento eficiente das unidades
de produo patronal.160 O que se quer dizer apenas que o
desenvolvimento e o fortalecimento da agricultura familiar deve
ter como ponto de partida uma massa crtica de unidades
familiares concentradas geograficamente.
A lentido na atualizao dos dados estatsticos dificulta um
diagnstico mais efetivo sobre a situao atual da agricultura
familiar no Brasil. Com base nos dados do Censo Agropecurio de
1985, estudo realizado pela FAO/INCRA indica a existncia de
mais de 4 milhes de unidades familiares, representando quase
75% do total de estabelecimentos. Nas regies Nordeste, Norte e
Sul os estabelecimentos classificados como familiares representam,
respectivamente, 82,1% e 76,7% do total XXX(EST FALTANDO
UMA PORCENTAGEM, DEVERIAM SER TRS); a participao
cai para 54,9% na regio Sudeste e 43,1% no Centro-Oeste. As
informaes parecem indicar que a agricultura familiar no Brasil
suficientemente numerosa em praticamente todas as regies do
pas, sugerindo que, no lugar de formarem ilhas isoladas, as
160 Sem entrar em detalhes, pode-se apontar algumas vantagens da sua convivncia: o
desenvolvimento mais eqitativo da prpria comunidade e a disponibilidade de
mo-de-obra mais qualificada e de servios especializados.

unidades familiares formariam o mar que cerca outras formas de
organizao produtiva.
Outra viso emerge a partir dos dados do Atlas Fundirio
Brasileiro de 1996, com informaes referentes ao cadastro de 1992.
O Atlas, ao indicar que as grandes e mdias propriedades,
representando pouco mais de 10% do total de imveis rurais,
ocupam quase 80% da rea total, confirma que as unidades
familiares, mesmo representando a maioria dos imveis,
encontram-se inseridas em uma estrutura fundiria fortemente
desequilibrada, caracterizada pela forte concentrao da
propriedade da terra e, em conseqncia, do poder poltico e
econmico.
evidente que o contexto caracterizado pela acentuada
concentrao da propriedade da terra e por uma estrutura
fundiria extremamente desigual no propriamente favorvel ao
desenvolvimento e fortalecimento da agricultura familiar. O acesso
terra e aos demais recursos naturais fica bloqueado, restringindo
fortemente as possibilidades de crescimento das unidades de
produo familiar. Uma poltica agrria com o objetivo estratgico
de promover uma ampla redefinio da estrutura fundiria
brasileira e com o objetivo especfico de facilitar o acesso terra
para os agricultores familiares, trabalhadores sem terra,
minifundirios, arrendatrios e posseiros legtimos deve ser,
portanto, um componente fundamental da estratgia de promoo
do desenvolvimento e fortalecimento da agricultura familiar.
No se trata, por conseguinte, de conceber um programa de
apoio agricultura familiar, um programa de reforma agrria e
aes de polticas agrcolas, como se cada uma dessas intervenes
tratasse de universos estanques,161 mas de compreender que o
161 interessante notar que nas entrevistas realizadas com autoridades do Governo
Federal envolvidas nos programas mencionados, foi essa a imagem que ficou: a
poltica agrcola trata dos produtores comerciais, o PRONAF dos agricultores
familiares e o Programa de Reforma Agrria dos sem terra. Tal separao, que
poderia se justificar em termos operacionais ou em funo dos pblicos-metas,
parece refletir uma concepo de que as aes de cada programa no tinham nada
que ver com as dos demais.

desenvolvimento da agricultura familiar requer a associao de
vrias aes em diferentes mbitos. Iniciativas de reforma agrria,
por exemplo, alm da transformao da estrutura fundiria,
tambm requerem em conjunto aes que visem o
desenvolvimento e o fortalecimento da agricultura familiar, assim
como polticas agrcolas condizentes com o objetivo de
manuteno dos assentados e de ampliao de suas iniciativas. Em
um passado recente, enquanto o governo federal buscava, por
meio da reforma agrria e da colonizao da fronteira agrcola,
difundir a agricultura familiar em diferentes reas do pas, milhes
de famlias eram expulsas do campo em virtude da poltica de
modernizao conservadora na regio Sudeste, por exemplo, e
milhares de hectares eram concentrados em poucas unidades como
resultado das distores da poltica de financiamento agrcola e
dos programas de incentivos fiscais para a ocupao da fronteira
agrcola. Ainda que o esforo distributivista tivesse sido muito
maior de que seus resultados na prtica, teria sido insuficiente
para contrabalanar os efeitos das demais polticas pblicas.
mais um exemplo da dificuldade de remar contra a corrente!
Sobre a poltica agrria, propriamente, a mesma precisa
incorporar a transformao da estrutura fundiria como um
objetivo estratgico para o qual deve convergir um conjunto amplo
de aes e intervenes do setor pblico, atravs de um conjunto
de instrumentos de alcance e maturao varivel. necessrio
reforar a poltica tradicional de reforma agrria, traduzida na
desapropriao de terras improdutivas e no assentamento de
famlias sob a coordenao do INCRA. Essas aes de reforma
agrria tm, no entanto, um alcance limitado por conta do custo de
aquisio das terras e da necessidade de mobilizao de recursos
humanos, organizacionais etc., muito acima do que o setor pblico
dispe e/ou pode vir a dispor.
Em um contexto de normalidade democrtica e vigncia das
instituies, o programa de reforma agrria, mesmo que as metas
de assentamento rurais sejam ampliadas, ficar sempre aqum das
necessidades e continuar se caracterizando apenas como uma
interveno tpica e localizada. No se trata, necessariamente, de

uma falha, de falta de inteno e vontade poltica etc., mas sim da
prpria natureza do instrumento e das instituies vigentes no
pas. A mudana desse quadro exige uma ruptura institucional
que, alm de no aparecer em nenhum cenrio sobre o futuro da
economia e sociedade brasileira, tampouco parece desejvel ou
recomendvel.162
Caracterizar a reforma agrria tradicional como uma
interveno tpica no tem a inteno, no entanto, de reduzir sua
importncia, mas apenas de chamar a ateno para a necessidade
de mobilizar outros instrumentos complementares e que
contribuam para promover a mudana da estrutura fundiria
brasileira. Essas aes complementares podem incluir:
i) Ativao do mercado de terras por meio da criao de um
imposto sobre a terra que eleve o custo de manuteno de
terras sem utilizao produtiva e reduza seu papel de
reserva de valor;163
ii) Definio de mdulos mximos para a propriedade rural.
Ainda que uma medida como essa possa parecer uma
grande violao do direito da propriedade, na verdade a
mesma est amparada em aes similares em vrios pases
de tradio liberal;
iii) Programas pblicos e principalmente privados de
colonizao e recolonizao. A experincia dos programas
pblicos de colonizao dos anos 70 do sculo passado
parece ter sido negativa; no entanto, o mesmo no se pode
dizer das vrias experincia nos anos 50 e 60, assim como da
162 A reforma agrria atravs da desapropriao e assentamento s foi abrangente em

contextos de grandes rupturas institucionais, como a Revoluo Mexicana, a
ocupao militar do Japo e da Coria pelos Estados Unidos, o Bonapartismo na
Frana e a derrota do fascismo na Itlia. Uma das poucas excees foi a reforma
agrria promovida no Chile pela Administrao Frei, nos anos 60. Embora no tenha
sido radical, tampouco foi localizada.
163 Nos prximos dias ser votada pelo Congresso uma proposta neste sentido, a qual
vem enfrentando grandes resistncias por parte dos representantes dos proprietrios
rurais. XXX(QUAL FOI O RESULTADO DA VOTAO????)

colonizao privada. preciso definir uma legislao que
facilite e incentive a colonizao privada, tendo como base
at mesmo os empreendimentos urbanos. Uma legislao
fundiria apropriada pode reduzir o vis em favor de
condomnios de luxo para loteamentos populares;
iv) Criao de fundos de crdito fundirio tal qual os de crdito
imobilirio no setor urbano. Esses fundos poderiam ser
pblicos e privados, vinculados ou no a programas de
colonizao e/ou recolonizao. O importante definir uma
legislao adequada para orientar a utilizao dos fundos
pblicos em programas de financiamento de grupos
previamente identificados como prioritrios. Tal iniciativa
evitaria as distores ocorridas nos programas de habitao,
que financiaram as classes mdias e altas com recursos dos
trabalhadores em perodo recente. A experincia nessa rea
do Banco Mundial, do Fundo Internacional de
Desenvolvimento Agropecurio (FIDA) e da FAO podem ser
teis;164
v) Criao de bancos de terras, que funcionam como agncias
imobilirias e como intermedirios entre a oferta e a
demanda de terra. Operam no apenas transaes de compra
e venda, mas tambm arrendamentos, contratos cooperativos
etc. Contribuem, portanto, para agilizar o funcionamento do
mercado de terras e para melhorar o acesso e ocupao de
terras no utilizadas;
vi) Programas de irrigao com base na agricultura familiar;
vii) Regulamentao da posse da terra e regularizao da
titulao;
viii) Programas de reestruturao de reas dominadas pelo
minifndio e imposio de restries fragmentao
excessiva da propriedade;
164 O Programa Cdula da Terra, que consiste em arrecadao de terra pela via de
mercado, resultado da negociao do Governo Federal com o Banco Mundial.

ix) Polticas de apoio efetivo aos assentamentos e aos
beneficirios dos programas de reestruturao fundiria,
particularmente financiamento, assistncia tcnica,
comercializao, educao integral e sade.
31.5.4 - Poltica Diferenciada

O ltimo componente da estratgia de fortalecimento e
desenvolvimento da agricultura familiar so as polticas
diferenciadas em favor desses agricultores. Essas polticas devem
ser desenhadas a partir de diagnsticos precisos sobre a situao
da agricultura familiar, identificando o meio fsico; os principais
sistemas de produo; a potencialidade da regio que ocupam e
dos sistemas de produo dominantes; a disponibilidade de infra-
estrutura; as instituies locais relevantes para o apoio
agricultura familiar, para a superao dos pontos de
estrangulamentos econmicos, polticos e institucionais; alm de
uma tipologia dos produtores familiares, de forma a identificar as
diferenciaes internas ao grupo.
Tendo como base tais diagnsticos, que podem ser
preparados com o auxlio de mtodos de elaborao rpida de
diagnsticos, as polticas diferenciadas devem ter como objetivo a
superao dos pontos de estrangulamento identificados e a criao
de condies que possibilitem aos agricultores familiares
superarem suas eventuais debilidades, qualificando-os para
ganhar competitividade e participar do mercado sem restries.
Polticas diferenciadas esto, portanto, orientadas para a
emancipao dos seus beneficirios e no devem, por isso, ser
desenhadas como uma poltica compensatria, que, em geral, no
remove as deficincias estruturais e tende a ser necessria
indefinidamente.
Os principais instrumentos da poltica diferenciada so o
financiamento rural, as polticas de comercializao e de acesso a
informaes pertinentes, de reduo do risco agrcola, de incentivo
organizao dos produtores, de gerao de tecnologia e extenso
rural e de desenvolvimento rural e os investimentos sociais.

A poltica de financiamento sempre esteve atrelada a
produtos e aquisio de insumos industriais e mquinas
agrcolas. Linhas de financiamento com essas caractersticas so,
em geral, inadequadas s exigncias da produo familiar, no
apenas pelo baixo grau de capitalizao relativamente desses
produtoreso que implica muitas vezes a necessidade de recursos
que possibilitem aos produtores atravessar com tranqilidade os
perodos de escassez de entradas na sua propriedade, como
tambm por conta das estratgias particulares de reproduo
dessas unidades produtivas, particularmente a adoo de sistemas
de produo no monocultores. Apesar de muitos avanos no
financiamento da agricultura familiar como a criao do
PRONAF, no existem atualmente linhas de financiamento livre,
que capitalizem o produtor sem vincul-lo s aes previstas no
Manual de crdito rural do Banco Central ou na regulamentao
da poltica de crdito rural. O desenho das polticas de
financiamento rural deve, ento, contemplar as especificidades dos
agricultores familiares, respeitando suas estratgias de produo e
de reduo de riscos por meio de sistemas no monocultores e
contribuindo para o fortalecimento de tais sistemas e no para
forar uma modernizao que nem sempre verdadeira,
sustentvel e benfica para os produtores e suas famlias.
Para o desenho de polticas de financiamento para a
agricultura familiar preciso considerar, igualmente, que o
problema de acesso ao crdito por parte desses grupos no est,
como j foi dito, relacionado necessariamente escassez de
recursos, mas, em geral, decorre da pouca flexibilidade das
condies de financiamento, que se tornam inadequadas s
necessidades dos agricultores a liberao do crdito de custeio
atrelada a um produto especfico, por exemplo, ou de condies
de pagamento que extrapolam suas possibilidades ou ainda de
dificuldades de natureza operacional, legal e cultural. Diferenciar a
poltica de financiamento mediante a concesso de crdito com
taxas de juros 1 ou 2 pontos percentuais abaixo da taxa comercial
no resolve o problema do acesso dos agricultores familiares, como
muito bem demonstra a experincia brasileira dos anos 70 e 80. E
dificilmente os problemas aqui mencionados podero ser
superados apenas por intermdio de mudanas no marco legal
institucional vigente. De antemo se afirmou que so muitas as
dificuldades mtuas enfrentadas pelos bancos e pelos produtores
familiares para estabelecer relaes profcuas para ambas as partes.
Tambm j se comentou que a tentativa de superar essas
dificuldades atravs de regulamentaes apresentou resultados
pouco animadores, no apenas no Brasil como tambm em outros
pases165. Mesmo considerando a possibilidade de reduzir tais
dificuldades por intermdio da desburocratizao, da equalizao
dos custos do crdito rural pelo Tesouro Nacional e de outros
mecanismos j mencionados, como o fundo de aval, pouco
provvel que se logre grandes avanos sem mudanas
institucionais mais profundas.
A soluo parece estar no incentivo ao desenvolvimento de
instrumentos e canais alternativos de mobilizao e distribuio de
recursos para o segmento familiar da produo agropecuria, que
operem de forma extremamente simplificada e descentralizada e
controlada e supervisionada pela prpria comunidade em que se
localizam e por seus credores e devedores. Organizaes com tais
caractersticas funcionariam no intervalo entre as taxas de captao
(pagas ao aplicador pelos bancos comerciais) e as taxas cobradas
dos tomadores de emprstimos. A diferena entre as duas taxas de
juros permitiria captar e emprestar com vantagens para
poupadores e devedores, desde que as organizaes funcionassem
com custos e riscos abaixo do sistema financeiro convencional.
A experincia de caixas de crdito de empresas do meio
urbano; das organizaes internacionais na rea de microfinanas
rurais; das cooperativas de crdito rural nos Estados da Regio Sul,
operadas com ou sem o apoio governamental XXX(ver Lio
...)(DE NOVO: ESCREVI UM CAPTULO PARA O LIVRO SOBRE
ESSAS COOPERATIVAS, MAS NO SEI O NMERO DA
LIO); e de muitas municpios indica que a alternativa aqui
165 Ver FAO, 1992 e XXXWeeks (1995), CITAR para a experincia de vrios pases da
Amrica Latina e Caribe.

apresentada vivel e poderia contribuir de forma significativa
para o desenvolvimento e o fortalecimento da agricultura familiar
no Brasil. Para tanto necessrio rever a legislao para facilitar a
operacionalizao dessas organizaes, orientar sua constituio e
com o intuito de criar mecanismos de proteo contra m gerncia
e desvio de funes.
A poltica de comercializao, por sua vez, deve concentrar
esforos na promoo do acesso dos produtores familiares aos
mercados de produtos e insumos, superando as eventuais
desvantagens decorrentes da sua produo em escala menor
quando comparada a dos grandes produtores. As dificuldades de
acesso e de articulao dos agricultores familiares com o mercado
so conhecidas. Entre as causas mais freqentes encontra-se o
pequeno volume de produo que podem comercializar; a sua
disperso no espao territorial; a inexistncia de infra-estrutura de
armazenagem e a falta de capacidade financeira para estocar e
vender fora da safra; as deficincias de qualidade e padronizao
dos seus produtos, o que implica a reduo do preo de venda; e a
falta de acesso informaes.
A informao, em sentido amplo, desempenha um papel
central nas decises dos produtores, pois so baseadas em grande
medida justamente naquelas informaes disponveis sobre as
alternativas de produo, as tecnologias produtivas, a situao dos
mercados etc. Informaes tm um custo relativamente elevado e
so, sem dvida, uma das principais fontes da assimetria
observada entre produtores. Por tal grau de importncia,
desenvolver instituies que facilitem a gerao e a difuso de
informaes relevantes para a agricultura familiar, desde
informaes de mercados at recomendaes de natureza
tecnolgica, fundamental no contexto de uma estratgia de
fortalecimento das unidades de produo familiar.
Alm do acesso a informaes diversas, a poltica de
comercializao deve estimular o desenvolvimento dos mercados
locais e a abertura de novos mercados para os agricultores
familiares, dois elementos igualmente importantes. Em relao ao
desenvolvimento de mercados locais, especificamente, aes dessa
natureza requerem mudanas institucionais importantes,
especialmente a descentralizao efetiva do poder e da gesto das
polticas sociais do governo federal para as instncias locais, o que
significa descentralizar recursos e um maior envolvimento das
comunidades na tomada de decises. Uma tal orientao fortalece
a insero da agricultura familiar na economia local, pois
possibilita reforar efeitos de sinergia e de solidariedade e o apoio
da comunidade aos seus agricultores. As possibilidades que se
abrem com base em uma articulao mais estreita entre a
agricultura familiar e a economia local so imensas, como a
experincia recente de descentralizao de alguns programas como
o da merenda escolar vem demonstrando. Em alguns municpios
do pas so os produtores familiares, por intermdio de processos
de licitao, que fornecem s prefeituras os produtos que
compem a merenda escolar, constituindo os chamados mercados
institucionais que so fonte de renda garantida a esses produtores.
Por fim, a poltica de comercializao e de desenvolvimento
de mercado para os agricultores familiares deve incentivar o
desenvolvimento da agroindstria para absorver a produo de
matria-prima local. A agroindstria tem importncia estratgica
para o desenvolvimento e fortalecimento da agricultura familiar e,
em alguns casos, a implantao de uma agroindstria pode ser a
varivel mais importante da poltica de apoio agricultura
familiar. O renascimento da agroindstria, particularmente a de
pequeno porte, assim com da velha indstria rural, de carter
artesanal, no significa uma volta ao passado; muito pelo
contrrio, representa a ocupao de nichos de mercado criados
pelo prprio desenvolvimento rural e que, seja em funo do
tamanho da escala, seja devido s exigncias de mo-de-obra e
superviso, dificilmente podem ser ocupados pela grande
agroindstria. Em muitos casos, as indstrias artesanais articulam-
se com grandes marcas que produzem algumas linhas de produtos
comercializadas com as marcas das grandes agroindstrias. As
possibilidades que se abrem aqui so quase ilimitadas, envolvendo
desde a elaborao de doces artesanais at a produo de linhas de
produtos industrializados a partir de matria-prima orgnica.

A poltica de reduo do risco deve ser outro componente
fundamental da poltica diferenciada. Os agricultores familiares
tm, em geral, j foi dito, elevada averso ao risco, o que pode
dificultar a adoo de inovaes necessrias e adequadas para seu
fortalecimento. A sua averso ao risco no nada irracional, nem
tampouco significa apego ao atraso; na verdade, reflete
conhecimentos profundamente enraizados a partir de slidas
experincias e da luta pela sobrevivncia. No passado, a averso ao
risco dos agricultores familiares foi recebeu ateno por meio do
seguro de crdito concedido pelo PROAGRO. Os resultados, como se
sabe, no foram nada animadores. Atualmente, o PROAGRO est em
fase de recuperao, como se comentou anteriormente, e deve
melhorar a cobertura dada aos agricultores familiares.
O seguro agrcola reduz a intensidade das conseqncias
econmicas resultantes de eventuais problemas provocados pelo
clima, por pragas etc., no cobrindo, no entanto, outros riscos que
afetam a agricultura, particularmente os de natureza econmica.
Assim, necessrio ampliar essa forma de interveno para
reduzir efetivamente o risco e no apenas compensar parcialmente
eventuais conseqncias negativas de fatores naturais aleatrios.
As linhas de interveno so variadas, dependendo da situao
especfica dos agricultores e das principais fontes de risco. Pode
envolver poltica de uso da gua; introduo de novas tecnologias
mais apropriadas s condies locais; mudana nos sistemas de
produo; desobstruo e modernizao dos canais de
comercializao; construo de capacidade de armazenamento etc.
O ltimo componente da poltica diferenciada que requer
um destaque a promoo da organizao dos produtores,
instrumento fundamental para o xito daquela poltica em funo
de, pelo menos, duas razes. De um lado, o desenho e execuo de
polticas diferenciadas so atividades complexas, cujo sucesso
depende fundamentalmente da participao dos prprios
beneficirios. impossvel que a tcnico-burocracia possa decidir,
de maneira minimamente eficiente, qual a melhor alocao de
recursos no nvel local, acompanhar a implantao de projetos, a
construo da infra-estrutura, o desempenho dos funcionrios etc.

Essas tarefas s podem ser levadas a cabo com a ativa participao
dos prprios beneficirios, e sua participao s pode ser eficaz se
for organizada. Por outro lado, como j se comentou antes, por
intermdio da organizao que os agricultores familiares podem
superar a debilidade decorrente da sua atomizao, da sua
disperso e menor escala de produo. Se no se apresentar de
forma organizada nos mercados, esses agricultores dificilmente
obtero condies satisfatrias que viabilizem sua
sustentabilidade.

LIO 32
32 O cooperativismo de crdito rural e o financiamento da

agricultura familiar
As cooperativas de crdito, em conjunto com os bancos
pblicos e comerciais, os bancos de investimento e
desenvolvimento, as caixas econmicas, entre outros, integram o
conjunto de instituies que executam os servios de
intermediao financeira nas sociedades, como a mobilizao de
poupana e a oferta de crdito. Para o propsito desta lio, qual
seja a anlise de um arranjo institucional alternativo para o
financiamento da agricultura familiar, interessa destacar as
cooperativas de crdito, em particular, as cooperativas de crdito
rural por conta das possibilidades que apresentam enquanto
consolidao desse arranjo alternativo.
Pode-se admitir, ao observar a experincia de alocao do
crdito rural em dcadas anteriores, que a existncia de taxas de
juros controladas ou subvencionadas e a suficincia de recursos
no garantem, por si s, um financiamento condizente com a
realidade dos produtores familiares e seu acesso aos eventuais
benefcios desse crdito. O crdito para um segmento produtivo
que apresenta escala reduzida, no possui garantias patrimoniais,
desenvolve estratgias de reproduo muito diversas, e tem nas
atividades no-agrcolas um elemento importante para sua
manuteno no pode ser fornecido nos moldes tradicionais. So
necessrias organizaes que consolidem um arranjo institucional
e organizacional mais adequado para a mobilizao e a
distribuio de recursos financeiros para esse pblico. So
organizaes que podem levar superao das dificuldades
existentes no sistema financeiro convencional na concesso de
financiamentos para os agricultores familiares porque apresentam
custos operacionais de menor impacto e tramitao burocrtica
simplificada; porque estabelecem instrumentos, como o cadastro
socioeconmico dos agricultores associados, para identificar as
caractersticas e as demandas financeiras do seu pblico-alvo;
porque se utilizam mecanismos de garantia no patrimonial para
os financiamentos; porque esto aptas para mobilizar a poupana
financeira local; porque contam com uma estrutura operacional
simples, descentralizada e prxima dos agricultores que facilita,
inclusive, a utilizao de critrios de seleo qualitativa dos grupos
financiados; e porque estimulam a participao dos agricultores no
planejamento das suas aes e da sua gesto.
Como esses elementos esto pouco presentes nas
instituies financeiras pblicas e privadas que atuam com crdito
rural, so necessrias inovaes institucionais para a superao dos
problemas inerentes ao financiamento dos agricultores familiares.
Tais inovaes esto traduzidas, e este o pressuposto
desenvolvido nesta lio, em organizaes de crdito como as
cooperativas de crdito rural, mais especificamente as cooperativas
de crdito rural constitudas da mobilizao das comunidades
rurais e dos movimentos sociais e de representao dos
agricultores familiares.
32.1 - O que uma cooperativa de crdito?

As cooperativas de crdito so organizaes financeiras que,
em seus Estatutos, definem como objeto do seu funcionamento
propiciar, sem fins lucrativos e por intermdio da mutualidade,
assistncia financeira aos associados, como tambm formao
educacional para fomentar o cooperativismo e o associativismo.
Dependendo de prvia autorizao do Banco Central do Brasil
Bacen para funcionarem, so regulamentadas pela Lei 4.595/64
que dispe sobre as polticas e as instituies monetrias, bancrias
e creditcias , pela Lei 5.764/71, responsvel pela regulamentao
do funcionamento do sistema cooperativista no Brasil, pela
Resoluo n 2.771, do Bacen, que aprova o regulamento que
disciplina a constituio e o funcionamento das cooperativas de
crdito, e por outras Circulares e Resolues divulgadas pelas
autoridades monetrias.
As cooperativas de crdito oferecem os mesmos servios
que os bancos disponibilizam, como pagamento de contas (gua e
luz, telefone e impostos) e ttulos diversos, abertura de conta
corrente e aplicaes financeiras (depsitos a prazo e poupana),
seguros, fornecimento de emprstimos pessoais e de crdito para
capital de giro e investimento e repasse de recursos de programas
oficiais, podendo estender, ainda, seus servios assistncia
tcnica na elaborao e no acompanhamento de projetos de
crdito. As cooperativas prestam os diversos servios financeiros
de forma gratuita ou cobrando tarifas de valor baixo, enquanto os
bancos cobram tarifas altas. As tarifas por servios, assim como as
taxas de juros cobradas nas operaes de crdito, so determinadas
de maneira a cobrir, somente, as despesas operacionais das
cooperativas e seus custos com a captao e a aplicao dos
recursos e garantir sua sustentabilidade financeira.
Duas razes explicam as vantagens das cooperativas de
crdito vantagens essas quando se pretende a ampliao do
acesso a servios financeiros a populaes locais e a pequenos
empreendimentos econmicos em relao rede bancria:
primeiro, porque as cooperativas apresentam menores custos
operacionais por funcionarem em escala menor do que os bancos,
com menor nmero de funcionrios e estrutura fsica mais enxuta,
e, segundo, porque operam, de acordo com a legislao
cooperativista, sem fins lucrativos. Essa ltima caracterstica
permite que, medida que as cooperativas de crdito aumentem
sua captao dos recursos prprios e tenham garantido sua
sustentabilidade econmico-financeira, as taxas de juros cobradas
possam ser negociadas no nvel local, em patamares mais
condizentes com a realidade dos associados e da comunidade em
que esto sediadas. Todavia, mesmo que as cooperativas cobrem
juros prximos queles do mercado financeiro, ... os juros
excedentes, cobrados alm dos custos operacionais da cooperativa,
retornam ao... [associado ao final do exerccio contbil ou]...
remuneram o prprio capital dos produtores, que so, em ltima anlise,
os donos do dinheiro e autofinanciadores (Franco, 1989: 53).
Ademais, as cooperativas de crdito diferenciam-se dos
bancos porque so sociedades dirigidas pelos prprios associados
no caso de uma cooperativa de crdito rural, so os prprios
agricultores quem decidem os rumos da mesma e porque
aplicam os recursos que captam na comunidade em que operam,
diferentemente do que ocorre com as aplicaes feitas na rede
bancria. As cooperativas de crdito rural devem,
obrigatoriamente, de acordo com o que dispe a legislao
pertinente, aplicar na agricultura 60% dos recursos que captam no
meio rural do prprio municpio e podem financiar apenas os
agricultores que residem em comunidades da sua rea de
abrangncia. Os bancos, por outro lado, alm de transferirem
grande parcela dos recursos captados para as atividades urbano-
industriais, so obrigados, por lei, a aplicar em crdito rural apenas
25% dos seus depsitos vista. ... A maioria dos bancos privados
prefere depositar no Banco Central o valor referente aos depsitos vista
do que financiar a agricultura (CUT & Integrao, 2000: 27).
De acordo com a legislao brasileira, existem trs tipos de
cooperativas de crdito: de crdito mtuo, de crdito rural e
Luzzatti. A constituio de cooperativas de crdito do tipo Luzzatti
no mais autorizada pelo Bacen, sendo que as j existentes
podem continuar em funcionamento.
As cooperativas de crdito mtuo e de crdito rural devem
fazer constar em seus estatutos, alm das disposies legais
pertinentes, a importncia de existir afinidades entre os associados.
De um modo geral, podem admitir a associao de aposentados
que, quando em atividade, atendiam aos critrios estatutrios de
associao, e de pais e de cnjuge ou companheiro vivo,
dependentes legais ou pensionista de associado falecido. Nas
cooperativas de crdito mtuo podem se associar empregados ou
servidores e prestadores de servio em carter no eventual de
empresas pblicas e privadas, de conglomerados econmicos, de
conjunto de rgos pblicos e ou de conjunto de empresas que
desenvolvam atividades idnticas ou estreitamente relacionadas
entre si, e trabalhadores que desenvolvam a mesma atividade ou
profisso, desde que regulamentada, ou que integrem um conjunto
de profisses cujo objeto seja idntico ou estreitamente
correlacionado. Nas cooperativas de crdito rural podem se
associar indivduos que desenvolvam, na rea de atuao da

cooperativa,166 atividades agropecurias ou extrativas ou de
pescado. Tais atividades devem ser predominantes na unidade de
produo.
As cooperativas de crdito rural, em particular, podem
facilitar, entre outras funes j mencionadas, a organizao dos
produtores familiares para que possam coletar suas poupanas e
formar um bolo maior para seu autofinanciamento. dessa
forma que a cooperativa faz com que um vizinho empreste para
outro, disponibilizando um instrumento jurdico que oferece
garantias seguras a esse vizinho que, provavelmente, no
emprestaria seu dinheiro diretamente a um outro agricultor. Essas
cooperativas criam, tambm, uma relao de maior proximidade
entre os agricultores e a operacionalizao do crdito rural,
eliminando boa parte dos entraves burocrticos colocados pelos
bancos e oferecendo informaes recentes e mais adequadas para
seus associados. De acordo com Brigo (1999), o atendimento
pessoal e igual para todos os associados, enquanto nos bancos
impessoal e determinado pela reciprocidade oferecida pelo cliente
em potencial.
As fontes dos recursos administrados pelas cooperativas de
crdito rural so os depsitos em conta corrente (depsitos a vista
e a prazo sem emisso de certificado) e em poupana; o capital de
terceiros, como repasses de recursos do crdito rural oficial e
emprstimos feitos por instituies financeiras, nacionais ou
estrangeiras, e doaes, emprstimos ou repasses, em carter
eventual, isentos de remunerao ou a taxas favorecidas feitas por
qualquer entidade, e seu capital social.
O capital social das cooperativas de crdito composto pela
soma das cotas-parte integralizadas pelos associados no ato da sua
associao e pelas reservas legais e sobras resultantes das
operaes realizadas com os associados ao longo do ano, apuradas
166 A rea de atuao das cooperativas de crdito aprovada pelo Bacen e deve ser
limitada as suas possibilidades de reunio, controle, operaes e prestao de
servios.

ao final de cada exerccio contbil. O valor total integralizado
pelos associados tem por objetivo ...formar um capital mnimo para
dar suporte financeiro e garantias para o funcionamento das
cooperativas (CUT & Integrao, 2000: 60). Quanto maior o
montante de capital social, maior ser o volume de recursos
disponvel para os financiamentos operados pelas cooperativas.
Uma das formas de incorporar maior volume de recursos ao
capital social das cooperativas de crdito a transformao das
sobras do exerccio contbil em novas cotas-parte. As sobras
devem ser distribudas, como rege o Estatuto, entre o Fundo de
reserva, o Fundo de Assistncia Tcnica, Educacional e Social e o
pagamento de juros ao capital integralizado. O saldo restante fica
disposio da Assemblia Geral para ser rateado entre os
agricultores associados. Esse rateio deve ser feito
proporcionalmente aos encargos financeiros pagos nas operaes
de crdito e movimentao financeira promovida pelo associado
na cooperativa. So essas sobras rateadas que podem ser
incorporadas s cotas de capital que o associado possui na
cooperativa. Trata-se de uma situao vantajosa para os
associados, pois, ao investir no patrimnio da cooperativa, fazem
crescer o volume de recursos disponvel para os financiamentos.
Alm disso, as cotas-parte funcionam como uma espcie de
poupana, j que ao se desligar da cooperativa, o associado tem o
direito de receb-las com correo monetria e as devidas
incorporaes de sobras (UFSC, 1996).
Para finalizar, preciso ter em conta que as cooperativas de
crdito, mesmo representando considerveis avanos em relao
lgica de atuao dos bancos, no formam um grupo com
caractersticas homogneas. Se algumas cooperativas,
especialmente as que sero tratadas mais detalhadamente neste
captulo, definem sua atuao combinando elementos referentes a
sua manuteno como instituio financeira e outros vinculados
preocupao em garantir reproduo socioeconmica do seus
associados, no se pode partir do pressuposto que todas revertam
por completo a lgica que faz com que imperem apenas
parmetros tcnicos no relacionamento com os associados. A

grande parcela das cooperativas de crdito rural preserva, assim
como os bancos, critrios de deciso vinculados unicamente as
suas estratgias de sustentao econmica e herdados da forma
como a atividade agrcola se desenvolveu nas ltimas dcadas
(pacotes tecnolgicos, crdito por produto, insumos industriais,
viabilidade tcnica da cultura etc).
32.2 - Breve histrico do cooperativismo de crdito

As primeiras cooperativas de crdito foram constitudas na
Europa, na segunda metade do sculo XIX, especialmente na
Alemanha e na Itlia. No Brasil, o cooperativismo de crdito
surgiu no princpio do sculo XX, trazido por imigrantes alemes e
italianos que, na tentativa de resolver seus problemas de crdito,
produo e consumo, implantaram o sistema de crdito
cooperativo nos moldes daquelas organizaes comunitrias que
existiam em suas cidades e vilas de origem. O jesuta europeu
Theodor Amstadt, percorrendo o interior da serra gacha, foi
quem primeiro estimulou os colonos de origem europia a
organizarem uma cooperativa de crdito rural para financiarem
suas atividades agropecurias. A cooperativa fundada foi do tipo
raiffeisiano167 e a iniciativa alcanou grande sucesso, mesmo
porque os colonos daquela regio mostraram-se bastante sensveis
prtica da poupana e da cooperao e s idias associativas
(XXXPinho, 1984: 53). Dessa iniciativa, outras organizaes do
mesmo tipo foram criadas no Estado do Rio Grande do Sul e, mais
tarde, com a colonizao do Oeste catarinense, o cooperativismo
de crdito ultrapassou as fronteiras gachas e foi implantado em
Santa Catarina.
167 Raiffeisen organizou na Alemanha, em meados do sculo XIX, cooperativas de

crdito para atender as necessidades dos agricultores alemes. Os princpios desse
tipo de organizao so a prtica da entre-ajuda cooperativista, o princpio cristo de
amor ao prximo e a formao moral dos associados, sendo que esses devem
responder de forma solidria e ilimitada pelas obrigaes contradas pela
cooperativa. Defendeu a implantao de um sistema integrado de crdito,
organizado atravs de uma cooperativa central, para atender as demandas das
cooperativas singulares (Pinho, 1984: 34).

Desde a sua origem at meados da dcada de 60, as
cooperativas de crdito demonstraram grande capacidade de
desenvolvimento, tornando-se, at a principal sustentao
financeira da agricultura de muitos municpios brasileiros em que
esse tipo de cooperativismo esteve mais fortalecido. A maior
concentrao de cooperativas de crdito, especialmente do tipo
Luzzatti,168 foi nos Estados do Sul e Sudeste, com relativa
importncia tambm na regio Nordeste, onde as cooperativas
comeavam a se expandir. Os problemas administrativos
enfrentados por diversas cooperativas, muitos ocasionados pela
falta de fiscalizao combinada com a boa f dos associados,
contriburam, todavia, para criar, ainda nos anos cinqenta, uma
situao de desconfiana e de desvirtuamento dos propsitos
iniciais do movimento cooperativista.
Foram estabelecidas, ento, diversas exigncias para o
funcionamento das cooperativas de crdito, especialmente com a
reforma do sistema financeiro brasileiro, iniciativa dos governos
militares na primeira metade dos anos 60. Essas exigncias
dificultaram a continuidade das cooperativas de crdito e
liquidaram, conseqentemente, um grande nmero delas.169 As
restries impostas s cooperativas de crdito, particularmente do
ponto de vista operacional,170 obrigaram-nas a se reestruturarem e
168 Na Itlia, em 1865, Luigi Luzzatti organizou um banco cooperativo que se

diferenciava dos modelos j implantados na Europa porque foi constitudo sob o
princpio da responsabilidade limitada dos scios. Em outros formatos de
cooperativismo de crdito, praticava-se o princpio da responsabilidade ilimitada
dos scios. As cooperativas de crdito Luzzatti exigiam pequena soma de capital
para a adeso do agricultor, alm de aceitar a filiao de um pblico diversificado
que extrapolava o conjunto de agricultores e de trabalhar com uma base social que
inclua mais de uma cidade (XXXBrigo, 1999; CUT & Integrao, 2000).
169 Especialmente as cooperativas de crdito do tipo Luzzatti.
170 Entre essas restries, estava a impossibilidade de abertura de filiais; a autorizao

para operar somente com associados; a excluso da cmara de compensao de
cheques, que criou maior dependncia dos bancos etc.

limitaram sua atuao.171 Assim, o cooperativismo de crdito no
Brasil ficou restrito praticamente a dois campos apenas: s
cooperativas de crdito mtuo, fechadas aos empregados de
grandes empresas dos centros urbanos, e aos setores de crdito
rural das cooperativas agropecurias (Pinho, 1984).
A despeito de terem permanecido financeiramente
subordinadas as operaes de crdito rural que realizavam
estavam, em grande parte, dependente dos repasses de recursos
oficiais feitos pelo Banco do Brasil e pelos bancos particulares , as
cooperativas agropecurias receberam diversos incentivos oficiais
paralelamente s condicionantes que dificultaram o funcionamento
das cooperativas de crdito. O Estado brasileiro encarou o
cooperativismo de produo como ...parte da estratgia de
modernizao e aumento da produtividade fsica da agricultura
brasileira (XXXCoradini, 1982: 54). A demonstrao da eficcia
dessas cooperativas enquanto um instrumento de modernizao e
de desenvolvimento do setor agropecurio fez com que as
autoridades brasileiras procurassem transform-las em executoras
dos seus programas e possibilitassem-lhes melhores condies de
competitividade no mercado.
As condies favorveis para a expanso do cooperativismo
agropecurio foram facultadas em 1971, quando o governo
promulgou a lei 5.764, que definiu a Poltica Nacional do
Cooperativismo. 172 Essa legislao instituiu o regime jurdico das
171 Fica evidente que se, por um lado, a reforma bancria significou inmeras restries
para o cooperativismo de crdito, por outro, favoreceu os grandes bancos,
concentrando e centralizando em demasia a intermediao financeira no Brasil.
Atualmente, o que se observa um elevado grau de monopolizao do acesso aos
recursos financeiros e, tambm, um controle limitado por parte dos municpios dos
recursos levantados e depositados nos bancos (Dowbor, 1994).
172 Loureiro (1981: 136) destacou que, ...ao atender as reivindicaes do chamado movimento
cooperativista brasileiro para sua reformulao jurdica, a lei [5.764]... eliminou os obstculos
que impediam as cooperativas de funcionarem como qualquer outra empresa capitalista.
Com a mesma abordagem, Brigo (1999: 05), ao citar Pinho & Pinho (1980),
comentou que a lei 5.764 atendeu as aspiraes de setores do cooperativismo agropecurio,
principalmente em relao aos aspectos comerciais, pois seus preceitos estavam em
consonncia com o processo de modernizao empresarial da agricultura em curso no pas.

sociedades cooperativas e regulamentou a interveno estatal no
seu funcionamento, com a criao de rgos para a coordenao e
a tutela do sistema cooperativo no pas, objetivando manter certo
controle poltico sobre as mesmas.
A forma de gesto das cooperativas, que possibilitava maior
interferncia do Estado, vigorou at a promulgao da
Constituio de 1988, quando os associados e dirigentes
adquiriram condies legais para assumir a total responsabilidade
pela gesto da organizao cooperativa (princpio da autogesto).
Sobre o cooperativismo de crdito rural, especificamente, a nova
Constituio possibilitou a participao dessas cooperativas no
Sistema Financeiro Nacional.
A retomada do cooperativismo de crdito rural se deu, no
Brasil, no comeo dos anos oitenta, especialmente nos Estados do
Sul e Sudeste. As mudanas na poltica de financiamento da
agricultura brasileira, resultantes da orientao recessiva imputada
s polticas pblicas a grave crise macroeconmica e o processo
de ajustamento da economia que se seguiu determinaram o carter
recessivo das polticas macro e setoriais , foram o principal
estmulo ao movimento de constituio de novas cooperativas de
crdito rural. At porque, se at ento as condies que regiam o
crdito rural privilegiavam o setor agrcola, as alteraes na
instrumentao da poltica agrcola e sua dependncia da poltica
monetria e do controle inflacionrio tornaram esse crdito mais
um componente do mercado financeiro. As relaes da agricultura
com o sistema financeiro foram profundamente modificadas,
afinal, eliminaram-se os subsdios via taxa de juros e reduziram-se,
de forma drstica, os volumes de recursos destinados ao crdito
rural frente s dificuldades em se manter as duas principais fontes
do financiamento agrcola o Tesouro Nacional e os depsitos
vista captados pelos bancos.173
173 Em 1983, um ano crtico para a economia brasileira, o volume de recursos liberado
para o crdito rural foi cerca de 39% inferior ao concedido em 1979, ano em que o
crdito rural atingiu o pico do perodo de 1969 a 1999. Na safra seguinte, o volume

A Organizao das Cooperativas Brasileiras, por intermdio
das organizaes estaduais (as OCEs), coordenou o movimento de
constituio das cooperativas de crdito rural174 tendo por base as
cooperativas agropecurias, fortemente enraizadas no meio rural,
particularmente nas regies Sul e Sudeste. As primeiras credis
com tal vnculo surgiram no Rio Grande do Sul; logo depois,
Paran e Santa Catarina deram incio ao mesmo processo, seguidos
por So Paulo, Minas Gerais e outros. O atrelamento informal das
credis s cooperativas agropecurias levou a uma seleo e/ou
excluso dos agricultores de pequeno porte do quadro de
associados (Cazella & Turnes, 1993). As cooperativas
agropecurias, incentivadas pelo Estado, haviam adotado um
padro de desenvolvimento rural baseado em um nvel
tecnolgico no compatvel com as condies vividas por parcela
das unidades de produo familiar. Assim, de instrumento para o
desenvolvimento rural e local, as credis transformaram-se em algo
desvinculado da realidade de um grande nmero de agricultores
familiares nas diferentes regies do pas.
Na dcada de 90, entretanto, o cooperativismo de crdito
rural passou a ser encarado como uma alternativa vivel para o
financiamento da agricultura familiar. Pequenas cooperativas de
crdito constitudas em diferentes regies do pas, desde meados
dos anos 90, deram mostras que o crdito rural repassado por
organizaes com um desenho institucional diferenciado pode
constituir-se um instrumento mais eficiente para a capitalizao e a
manuteno das unidades familiares de produo agrcola. A
constituio dessas credis foi um movimento diferente da
retomada ocorrida na dcada de oitenta, pois, tendo como
premissa o carter seletivo da distribuio do crdito rural no
Brasil e a importncia da mobilizao dos agricultores e de suas
entidades representativas e de assessoria em torno dessas
de recursos negociado nas diversas modalidades do crdito rural atingiu sua maior
reduo, correspondendo a pouco mais da tera parte do total de recursos de 1979.
174 Deste ponto em diante as cooperativas de crdito rural sero denominadas por
credis.

iniciativas, buscou democratizar o acesso ao crdito rural para os
agricultores familiares.
A constituio das credis que, na origem, definiram como
seu foco explcito o apoio financeiro aos agricultores familiares se
deu com a discusso fomentada pelos limites que a falta de crdito
colocava para a permanncia da agricultura familiar e pela
experincia das organizaes no-governamentais ONGs no
repasse de recursos de fundos de crdito rotativo e necessidade de
profissionalizar a gesto desses fundos e de outros mecanismos
que, igualmente, serviam de lastro financeiro para viabilizar as
atividades dos agricultores assessorados pelas entidades.
Quadro 57: Os fundos de crdito rotativo

Os Fundos de Crdito Rotativo consistem em recursos oriundos de
entidades financiadoras ou beneficentes, nacionais ou estrangeiras,
administrados por organizaes no-governamentais ou diretamente pelos
agricultores (Cepagro, 1992). Utilizam-se, geralmente, da sistemtica da
equivalncia-produto para o reembolso dos recursos liberados. Na Regio Sul
do Pas, a ASSESOAR, no Sudoeste do Paran, a Fundao RURECO, em
Guarapuava, tambm no Paran, e o Centro Vianei de Educao Popular, no
Planalto Central de Santa Catarina, so exemplos de ONGs que gerenciaram
recursos de Fundos Rotativos. Na regio Nordeste, o Movimento de
Organizao Comunitria MOC igualmente responsvel pela gesto de um
fundo rotativo formado com aporte de organizaes internacionais.
Apesar da importncia dos fundos rotativos como suporte para
experincias nas regies onde foram aplicados, ressalta-se que no
representaram uma soluo definitiva para as inmeras dificuldades
enfrentadas pelos agricultores familiares no acesso ao crdito rural (Cepagro,
1992). Alm da demanda por recursos ser muito grande, constatou-se
problemas, na avaliao das prprias organizaes que administravam os
Fundos, especialmente no sul do pas, relacionados ao gerenciamento dos
recursos. Entre esses problemas, estavam elevados ndices de inadimplncia,
ocasionados, basicamente, pela liberao de financiamentos sem a elaborao de
projetos tcnicos mais consistentes e a assistncia tcnica correspondente. A
falta de um mecanismo mais formal de cobrana tambm pode explicar o no
reembolso dos recursos dos Fundos, j que o agricultor, para no perder a terra,
priorizava primeiro o pagamento no banco e, depois, com o restante do que
havia recebido pela venda da safra, reembolsava o fundo.
A preocupao em democratizar o acesso dos agricultores

familiares ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar PRONAF tambm estimulou a discusso sobre
alternativas de financiamento aos pequenos agricultores. Mesmo
sendo uma importante conquista dos agricultores, o acesso aos
benefcios do programa, assim como aos dos programas oficiais
anteriores, dificultado, em grande parte, pela lgica de
funcionamento dos bancos responsveis pelo repasse dos recursos
governamentais,175 tornando fundamental a criao de uma
estrutura para alterar a orientao dada ao sistema de crdito
rural. Desde a criao do PRONAF se avanou pouco nas reformas
dos canais que repassam o crdito, de modo a substitu-los por
novos arranjos institucionais que favoream o atendimento dos
produtores familiares.
A opo pela cooperativa de crdito como a estrutura mais
adequada para tais propsitos explica-se pelo fato de que a
cooperao agrcola vista, nesse caso, como uma forma de
organizar a poupana financeira dos produtores familiares e de
obter recursos a um custo mais baixo para o financiamento de suas
atividades, alm de constituir canais mais democrticos para o
repasse dos recursos do crdito oficial. ...Todo esforo desse
segmento social para coletar suas poupanas e captar linhas de crdito
oficiais condio importante para sua reproduo e desenvolvimento
socioeconmico (XXXCazella & Turnes, 1993: 454). As vantagens das
175 Os bancos responsveis pela gesto dos recursos oficiais destinados ao setor
agropecurio brasileiro demonstram ter pouco preparo e quase nenhum interesse na
execuo de contratos de crdito rural de pequeno porte. As restries de ordem
institucional que da resultam so um limite considervel para o atendimento dos
agricultores familiares. So muitos os trmites burocrticos e as garantias exigidas e
elevados os custos de operao nos financiamentos, restringindo a oferta de linhas
de crdito condizentes com a realidade da agricultura familiar. As condutas
operacionais das instituies financeiras, relacionadas aos programas de crdito
rural oficial, do mesmo modo devem ser mencionadas. Apesar da excessiva
burocratizao e regulamentao determinadas pelo governo federal, essas condutas
so, na maioria das vezes, ...formuladas pelos agentes financeiros de acordo com seus
prprios interesses comerciais, o que acaba direcionando a aplicao dos recursos pblicos
para determinados setores e para determinadas atividades (Brigo, 1997: 05). Em funo
disso, os bancos acabam por liberar ...os recursos do crdito rural somente para os
agricultores que optarem pelo plantio de determinadas culturas e pelo emprego de
procedimentos tcnicos (idem: 05).

cooperativas de crdito rural esto, sobretudo, no fato de fazerem parte da
estrutura oficial, portanto capacitadas a pleitear todas as formas de
crdito de direito junto ao Estado. Afora isso, na possibilidade de captar
a poupana existente na prpria sociedade, transformando-a em fonte
financiadora das atividades agropecurias (XXXCepagro, 1992: 22).
Alm da experincia prvia com a gesto dos fundos
rotativos e da percepo de que a falta de crdito, ou a dificuldade
de acesso a ele, um limite para as atividades da agricultura
familiar, as iniciativas de constituio de cooperativas de crdito
aqui tratadas tm como elementos comuns a participao e a
mobilizao dos agricultores familiares e de suas entidades no
decorrer do processo e a autonomia que essas credis possuem em
relao s cooperativas agropecurias previamente existentes nas
regies em que se constituram. Os elementos que determinam
suas potencialidades enquanto uma alternativa para o
financiamento dos agricultores familiares, bem como os limites que
restringem a ampliao de tais potencialidades, foram detalhados
nos prximos itens.
Para fins didticos, pretende-se, deste ponto em diante,
referir-se s duas formas do cooperativismo de crdito aquela
traduzida em cooperativas de crdito constitudas com o apoio
direto das cooperativas agropecurias e a relacionada s credis
surgidas da mobilizao dos agricultores e suas organizaes
como tradicional e alternativa, respectivamente. Tais termos foram
definidos baseados na percepo que os prprios agricultores
tiveram dos processos de constituio e gesto dessas cooperativas
e na forma como diferenciaram as cooperativas que da resultaram.
32.3 - O cooperativismo de crdito rural entre os agricultores

familiares
32.3.1 - A atuao das Cooperativas de Crdito Tradicionais entre os

Agricultores Familiares
A constituio das credis alternativas pode ser justificada
pelo fato do pblico-alvo dessas novas credis se encontrar
marginalizado do sistema cooperativista tradicional.

Os agricultores consideram as cooperativas de crdito
tradicionais organizaes de difcil acesso e que privilegiam
apenas os agricultores mais capitalizados e modernizados. Para
eles, cooperativa tem se apresentado sempre como algo externo,
at porque as relaes que estabelece com os associados esto, por
vezes, baseadas na seletividade e em um grande distanciamento
do meio em que os mesmos vivem, e no em uma ao solidria.
As cooperativas tradicionais no mantm uma relao
cooperativista com o agricultor familiar, e sim uma relao
econmica, condicionada pela acumulao de capital. Como os
requisitos bsicos para o produtor rural garantir o acesso aos
servios oferecidos pelas cooperativas so a propriedade dos meios
de produo e o volume da sua movimentao junto dessas, o
sistema cooperativista tradicional atua apenas sobre alguns
aspectos especficos da realidade rural e apresenta, por isso, um
alcance social limitado.
preciso destacar o vnculo informal existente entre o
cooperativismo de crdito e o de produo, caracterstica
predominante do sistema cooperativista no Brasil at o incio dos
anos noventa, como um elemento importante para se entender a
atuao das credis tradicionais entre os agricultores familiares. Tal
vnculo traduzido no apoio da cooperativa agropecuria
constituio da credi e no fato de que as duas cooperativas,
freqentemente, trabalham em conjunto nas decises para a
liberao do crdito resulta na adeso intensa ao padro
tecnolgico de produo agrcola advindo da Revoluo Verde e,
conseqentemente, na excluso das atividades que no se
encaixam nesse modelo e dos produtores pouco estruturados
tcnica e economicamente.
Alm disso, a lgica de funcionamento das credis
tradicionais no favorece o financiamento de atividades que
rompam a dependncia do agricultor das indstrias de
componentes agrcolas, mesmo porque foram a aquisio de
insumos industriais nas cooperativas agropecurias as quais esto
vinculadas e no proporcionam outras possibilidades de compra
aos seus associados. A crescente utilizao de insumos industriais

visando o aumento da produo e da produtividade e como forma
de modernizar as unidades produtivas era entendida, na
concepo das polticas de desenvolvimento rural adotadas,
especialmente, nos anos 60 e 70, como a nica alternativa possvel
para o desenvolvimento da pequena produo (XXXSilva, 1994).
No bojo do PRONAF, tal concepo no foi completamente
modificada, pois, ainda que a idia de desenvolvimento contida no
PRONAF associe o aumento da capacidade produtiva melhoria da
qualidade de vida e ampliao da cidadania no meio rural, a noo de
sustentabilidade que o acompanha no implica, ao menos explicitamente,
a opo por tecnologias alternativas ao padro que vem sendo adotado at
ento (XXXCarneiro, 1997: 71). A essa concepo, [contudo,]
contrape-se a idia de que tambm possvel encontrar os meios de
produo necessrios ao progresso tcnico na prpria agricultura ou na
prpria unidade de produo e que possvel melhorar a pequena
produo e promover maior eficincia em seu interior, a partir da
organizao dos fatores produtivos de que ela dispe (Silva, 1994: 08).
Essa idia est na base do que se entende por agricultura
alternativa, ou seja, uma agricultura sustentvel que utiliza
insumos industriais em escala reduzida e permite o uso mais
intensificado dos recursos internos da propriedade
(XXXBrandenburg, 1999). A opo por uma tecnologia alternativa
convencional tem feito parte, nos ltimos anos, vale dizer, da
atuao das ONGs e movimentos populares na luta por um projeto
alternativo de permanncia da agricultura familiar no meio rural
(idem, 1999).
As cooperativas de crdito tradicionais igualmente no
financiam novas atividades e preferem investir em atividades que,
apesar de no criarem possibilidades para a entrada de maior
nmero de produtores, estejam consolidadas e garantam maior
rentabilidade na regio em que operam. As novas atividades que,
por ventura, venham a ser financiadas so definidas em um
processo condicionado de cima para baixo, sem a efetiva
participao dos agricultores na identificao das atividades a
serem estimuladas. Os agricultores so vistos apenas como
indivduos que precisam ser treinados e instrudos.

Outro ponto a destacar est no fato de que os processos
organizacionais e participativos existentes nas credis tradicionais
no permitem um maior envolvimento dos agricultores nas suas
estruturas de deciso e no possibilitam o surgimento de novas
lideranas cooperativas, determinando uma intensa delegao de
poder aos dirigentes e fazendo com que muitos agricultores se
ausentem da cooperativa por iniciativa prpria. A participao
dos agricultores condicionada por sua posio na estratificao
social, determinada, por sua vez, por seus nveis de renda e pela
propriedade da terra; por seus volumes de produo agropecuria;
e por sua movimentao na cooperativa de produo e na de
crdito. Ou seja, a diferenciao social afeta a ascenso aos cargos
eletivos nas cooperativas tradicionais.
Percebe-se, ainda, a efetivao contnua de alguns dirigentes
em seus cargos. Esses, por intermdio de argumentos tcnicos,
como o aumento da eficincia da cooperativa, criam a imagem de
insubstituveis e so eleitos sucessivamente, por conta da sua
maior experincia, aos cargos de direo da cooperativa de crdito.
A Lei 5.764 determina que apenas um tero do Conselho de
Administrao seja renovado a cada trs anos e no especifica um
limite de tempo para a permanncia dos dirigentes que ficam em
seus cargos. Como os nomes para a renovao do quadro de
dirigentes so definidos entre aqueles que j o compem, essa
definio ocorre em espaos restritos para a grande maioria dos
associados. Com freqncia, os novos diretores so escolhidos por
aqueles que ocupam os cargos no perodo da eleio e a chapa
formada, geralmente nica, apresentada na Assemblia Geral da
credi para ser votada pelos associados que comparecem.
32.3.2 - As Credis Alternativas e suas Possibilidades para o Financiamento

da Agricultura Familiar
As cooperativas de crdito rural alternativas tm importante
papel a desempenhar tanto em um quadro de reformulao da
poltica agrcola e de redemocratizao da interveno estatal,
quanto em um contexto como o atual. Em relao reorientao a
ser dada ao estatal, representam a descentralizao da
operacionalizao da poltica agrcola e o reconhecimento do
potencial e da importncia das instncias locais do
desenvolvimento. No que se refere realidade vivida hoje pelos
agricultores excludos dos benefcios da poltica pblica,
possibilitam a organizao financeira dos mesmos e a oferta de
linhas de crdito diversificadas e adequadas a sua realidade,
liberando financiamentos de acordo com as demandas e a
capacidade de pagamento dos seus associados.
As credis alternativas demonstram possuir condies para
desempenhar semelhante papel por conta de dois elementos,
caractersticos apenas dessas cooperativas. O primeiro elemento
a prpria mobilizao da sociedade local em torno da sua
constituio. O segundo est associado aos processos decisrios
internos sob a responsabilidade efetiva dos agricultores e
operacionalizao do crdito rural. Considerados em conjunto,
esses elementos demonstram que, muito mais do que se
contraporem lgica de atuao dos bancos e das credis
tradicionais, as credis alternativas representam importantes
avanos na consolidao de experincias que tenham fortes laos
com o espao local e com os agentes que nele atuam. Constituem
pois, com freqncia, a nica instituio financeira em muitos dos
pequenos municpios brasileiros.
O processo de mobilizao da sociedade local em torno da
constituio das cooperativas, principalmente das entidades de
representao dos agricultores e das organizaes no-
governamentais, lhes confere legitimidade para representar os
interesses e atender as demandas dos seus associados.176 Os
176 O papel das ONGs foi fundamental no estmulo participao contnua dos
agricultores e das suas entidades na discusso e na constituio das credis
alternativas. As ONGs funcionaram como uma fora propulsora dos agricultores
familiares na busca de um projeto alternativo para garantir sua permanncia e
manuteno no espao rural. Entretanto, se o incentivo e o apoio das ONGs
alavancou o processo de constituio das credis alternativas, foram as necessidades
efetivas dos agricultores o elemento decisivo no sucesso das iniciativas, pois tais
necessidades fizeram com que os agricultores levassem o projeto frente. As
mudanas na forma de atuao das atividades de representao tambm ajudam a
explicar a mobilizao em torno das credis alternativas. Se antes essas entidades
atuavam, basicamente, na esfera poltico-reivindicativa, mais recentemente tm

objetivos para o funcionamento das credis, discutidos com os
associados no decorrer do seu processo de constituio,
estabelecem articulaes com pressupostos que no somente
aqueles associados a uma lgica economicista. Isso cria parte das
condies necessrias para que essas cooperativas privilegiem a
agricultura familiar na concesso dos recursos para o
financiamento de suas atividades. Alm disso, o fato da gesto dos
recursos e do processo decisrio sobre os rumos da cooperativa
estar sob a responsabilidade dos prprios agricultores faz crescer
seu potencial enquanto agente financiador da agricultura familiar.
As instncias decisrias das cooperativas de crdito,
definidas em lei e presentes no Estatuto Social, so a Assemblia
Geral e os Conselhos de Administrao e Fiscal. Nas credis
alternativas, alm dos canais de participao definidos
formalmente, existem outros que visam garantir maior controle e
transparncia aos associados. Nesse contexto, a representatividade
dos dirigentes junto base social e a presena frente ao
gerenciamento da cooperativa, alm dos dirigentes, de
profissionais sensveis problemtica e s especificidades da
agricultura familiar so elementos importantes para a
democratizao da gesto cooperativa.
A representatividade poltica dos dirigentes das credis
alternativas uma caracterstica fundamental para o exerccio do
cargo. Essa representatividade resulta das atividades de liderana
exercidas na regio e da atuao polivalente no sindicato, nos
grupos coletivos e associaes de agricultores, em movimentos
sociais e em atividades comunitrias e religiosas. Por isso, quando
os agricultores se associam s credis alternativas, passam a ser
atendidos por algum de sua confiana, que freqenta os mesmos
lugares ou que at mesmo j foi na sua casa. So lideranas
plenamente comprometidas com os agricultores familiares, o que
os torna mais suscetveis ao controle dos associados. Alm disso,
apoiado outras formas associativas entre os agricultores, consideradas

complementares s do tipo reivindicativas, como as associaes de produtores e as
cooperativas de crdito.

por viverem a mesma realidade que os associados das credis, os
dirigentes possuem maior compreenso das suas demandas e da
sua maneira de organizar a unidade produtiva.
A presena no dia-a-dia das credis alternativas de
funcionrios e, particularmente, de gerentes mais preparados para
o atendimento dos agricultores familiares outro elemento
favorvel para facilitar o envolvimento e o controle dos associados
na atuao da cooperativa. O Conselho de Administrao, em
concordncia com o que determina o Estatuto, pode contratar
administradores que no faam parte do quadro social da
cooperativa. A contratao de um tcnico capacitado para
gerenciar as atividades financeiras da cooperativa no garante,
contudo, a atuao de um profissional conhecedor da realidade
socioeconmica dos agricultores associados. Conjuntamente,
observa-se uma valorizao demasiada da competncia desse
profissional. Isso pode ocorrer porque, entre os administradores
contratados e os dirigentes agricultores, existe, geralmente, um
desnvel no conhecimento sobre o aparato administrativo das
credis. Os gerentes, por conta desse desnvel, assumem uma
posio com grande poder de deciso sobre os rumos da
cooperativa.
Algumas das credis alternativas j em funcionamento so
gerenciadas por um associado agricultor, geralmente um membro
liberado da direo das cooperativas que, diferentemente do
tcnico contratado, tem uma concepo social e poltica da atuao
da credi. Essas cooperativas, hoje gerenciadas pelos prprios
agricultores, foram gerenciadas, desde o incio, por tcnicos
vinculados ao meio urbano normalmente oriundos do sistema
bancrio. Os problemas de relacionamento com seu quadro social
foram inmeros, pois os gerentes contratados no eram atenciosos
com os associados e no lhes ofereciam condies de dilogo. Um
gerente agricultor [por sua vez] algum igual aos associados... uma
forma de manter os princpios e objetivos definidos durante o processo de
constituio da cooperativa (XXXCREDIQUILOMBO, ata da reunio
do Conselho de Administrao, jul. 1997).

A operacionalizao do crdito nas credis alternativas,
ainda que obedecendo as normas do Banco Central, apresenta
caractersticas que a diferenciam dos procedimentos que imperam
no sistema financeiro em geral. Essa diferena percebida na
desburocratizao do crdito rural e no financiamento de
atividades econmicas alternativas.
A burocratizao e a seletividade encontradas nos bancos
so superadas, em grande parte, por conta da relao de confiana
existente entre as credis e os agricultores. Essa confiana, por sua
vez, resulta da credi ser uma estrutura local, constituda na prpria
comunidade, e do conhecimento que dirigentes e funcionrios
possuem da trajetria e da capacidade produtiva dos associados.
Nesse contexto, o Comit de Crdito desempenha um papel
fundamental, pois se pode assegurar, por ele, a participao de
representantes das diversas comunidades ou regies que as
cooperativas abrangem. Os representantes, ao fornecerem
informaes adequadas sobre o tomador do crdito que mora na
sua regio, contribuem imensamente no processo decisrio.
A constituio do Comit de Crdito nas cooperativas de
crdito rural obedece a uma recomendao do Bacen, e tambm do
Sistema de Cooperativas de Crdito Integrantes do Banco
Cooperativo do Brasil S.A., para garantir maior fiscalizao e a
diviso de responsabilidades na concesso dos financiamentos.
Centralizar a liberao dos recursos numa nica pessoa, como o
gerente ou o presidente das cooperativas, aumenta, e muito, a
probalidade de erro nessa deciso. O Comit formado,
geralmente, pelo presidente e secretrio das cooperativas, por um
membro do Conselho Fiscal e pelo gerente sem direito a voto em
algumas cooperativas. Os membros do corpo tcnico da
cooperativa, como o tcnico agrcola ou o agrnomo responsvel
pelo acompanhamento dos projetos, e os associados tambm
podem integrar o Comit.
As credis alternativas, alm de financiar as atividades que
so tradicionais na regio em que esto sediadas como a
suinocultura, a avicultura e a lavoura de gros no Oeste do Estado
de Santa Catarina , tm buscado financiar projetos alternativos
com recursos externos ao sistema financeiro tradicional. O intuito
possibilitar a permanncia dos agricultores no meio rural e a
gerao de renda para sua manuteno e da sua famlia. Os
bancos e as cooperativas de crdito tradicionais normalmente no
financiam, como j se afirmou, esse tipo de projeto, liberando
financiamentos unicamente para as atividades consolidadas na
regio em que operam. Nas credis alternativas, a preocupao
mais proeminente garantir a manuteno do agricultor no meio
rural com alternativas viveis tcnica e economicamente, mas
respeitando suas origens e vocao. A idia central, que norteia a
atuao das cooperativas alternativas, a de que se o agricultor
est bem, a credi tambm est, ou seja, a prioridade o agricultor
e suas necessidades. As credis tradicionais e as instituies oficiais
que atuam no meio rural, quando buscam atividades alternativas
para o desenvolvimento regional ou local, tomam como premissa
elementos tcnicos para defini-las.

QUADRO RESUMO DO COOPERATIVISMO DE CRDITO RURAL(*)
ELEMENTO SISTEMA COOPERATIVISTA SISTEMA COOPERATIVISTA
S CENTRAIS TRADICIONAL ALTERNATIVO
CONSTITUI Vnculos slidos com as cooperativas agropecurias, que apoiam de Vnculos inexistentes com o cooperativismo agropecurio;
O forma direta a constituio da credi; Apoio e animao de ONGs;
Pblico-alvo definido, preferencialmente, entre os agricultores familiares Participao dos movimentos sociais na constituio da credi como
mais modernizados e capitalizados, especialmente aqueles vinculados s motivador do envolvimento dos agricultores;
agroindstrias; parcela deles no se beneficiava do crdito rural nos bancos Pblico-alvo definido entre os agricultores familiares, especialmen
oficiais; aqueles que estavam marginalizados dos sistemas financeiro e coope
Interesses polticos, sociais e econmicos que estimularam sua tradicionais;
constituio foram determinados pela retomada do cooperativismo de Interesses polticos e sociais similares entre os associados, determin
crdito, articulado pelas lideranas ligadas s cooperativas agropecurias; os reconhecimento da importncia de uma ao solidria entre eles e pe
agricultores no participaram do processo de constituio, apenas se estabelecidos com sua organizao em grupos coletivos e movimento
associaram.
GESTO E Participao dos agricultores na administrao da credi restrita, mesmo Canais, mesmo que no formalizados, e eventos diversos para o es
PROCESSOS porque determinada pelo montante que movimentam nas cooperativas de capacitao dos agricultores para sua participao na credi, como as
DECISRIOS crdito e agropecuria e pelo volume de produo que geram em suas nas comunidades e as visitas s propriedades dos associados, as pr-
propriedades; assemblias e o planejamento participativo da credi;
Delegao de poder intensa aos dirigentes da cooperativa e efetivao Representatividade poltica dos dirigentes junto dos agricultores to
contnua de alguns deles em seus cargos; mais suscetveis ao controle dos associados e mais comprometidos co
Definio dos nomes para a eleio da nova direo feita, geralmente, objetivos da credi;
em espaos restritos e pelos dirigentes que ocupam o cargo no perodo da Definio dos nomes para compor a nova direo d-se baseada em
eleio; os associados apenas votam sim ou no na Assemblia Geral. com os associados e suas lideranas em espaos diversos, geralmente
Assemblia Geral.
CONCESS No financia novas atividades ou atividades que no se enquadrem no Financia, alm das atividades consolidadas na regio em que est s
O modelo produtivo convencional; projetos alternativos, de forma a estabelecer outras possibilidades de
DO Financiamentos so concedidos, preferencialmente, a atividades reproduo e permanncia para os agricultores associados e suas fam
CRDITO consolidadas e com rentabilidade garantida; Proximidade local e social entre os agricultores e os dirigentes da c
RURAL Concesso de crdito de custeio freqentemente aparece vinculada conta do tamanho reduzido que tem a cooperativa, estabelece laos d
aquisio dos insumos agropecurios na cooperativa de produo; confiana entre eles, derrubando entraves seletivos e burocrticos na

Dirigentes tm dificuldades para acompanhar de perto os associados da do crdito.
credi, basicamente em funo do tamanho que tem a cooperativa e sua base
social.
Os diversos elementos apontados aqui foram extrados da pesquisa realizada pela autora na regio Oeste do Estado de Santa Catarina e apresentada em sua
(*)
dissertao de mestrado (Schrder, 1998).

32.3.3 - Os Limites Encontrados para as Credis Alternativas
Para que as cooperativas aqui analisadas possam
assegurar o avano de suas possibilidades enquanto alternativa
para o financiamento da agricultura familiar preciso amenizar
as situaes restritivas ao seu bom funcionamento. O problema
maior que as cooperativas encontram para a ampliao da sua
atuao est nos obstculos para preservar um equilbrio entre
o atendimento das demandas dos associados e a manuteno da
sua estabilidade financeira. Sua dificuldade fazer uma gesto
que, ao mesmo tempo, gere recursos para sua auto-sustentao
e possibilite a concesso de financiamentos em condies mais
apropriadas para as unidades de produo familiar.
As credis alternativas encontram na captao de recursos
o principal limitante para um atendimento condizente com os
objetivos da sua constituio e com sua sustentao financeira.
A maior captao de recursos sem nus ou com custos baixos
possibilitaria a oferta de linhas de financiamento adequadas
realidade dos agricultores familiares e a definio de taxas de
juros menores.177 As principais dificuldades para o aumento da
captao e, conseqentemente, de uma maior movimentao de
recursos por dentro das cooperativas so a falta de polticas
pblicas que favoream as credis na gesto dos recursos oficiais
do crdito rural como no existe legislao que possibilite o
envolvimento ativo e direto das credis no repasse do crdito,
essas dependem dos bancos pblicos e privados para repass-lo
aos seus associados , a ausncia de uma regulamentao que
autorize a movimentao dos recursos das administraes
municipais nas cooperativas de crdito e a intensa
descapitalizao dos agricultores.
Os entraves para formalizar canais de participao para
os associados tambm estabelecem limites para uma atuao
das credis alternativas mais condizente com a realidade em que
esto inseridos os agricultores familiares. Afinal, a mobilizao
177 Para efeito de anlise, os recursos administrados pelas credis alternativas so

agrupados em recursos prprios somatrio dos recursos prprios sem nus
(capital social) e da captao em poupana e aplicaes , recursos oficiais e
outras fontes de recursos.

dos agricultores em torno das organizaes que defendem seus
interesses e a efetiva participao nas decises sobre os rumos
dessas organizaes depende da introduo de mudanas
institucionais, principalmente no que se refere s relaes de
poder. preciso que se rompa com as formas centralizadas de
gesto, caracterizadas por padres tecnoburocrticos e
autoritrios de deciso. As credis alternativas, entretanto,
avanam lentamente nesse processo e muitas delas continuam
restritas, do ponto de vista formal, s instncias decisrias
previstas na legislao cooperativista. Essa estrutura decisria
insuficiente para coibir a atuao de um presidente
centralizador at porque grande parte dos dirigentes no est
presente no dia-a-dia da cooperativa, diferentemente do
presidente e permite que as decises relativas atuao das
credis possam vir a ser tomadas sempre por poucas pessoas.
A participao dos agricultores nos processos decisrios
das cooperativas encontra, de maneira geral, obstculos na
rigidez da legislao que determina a estrutura administrativa
cooperativista. A restrio para a criao de canais de
participao no previstos no Estatuto Social das cooperativas
um dos elementos associados a essa rigidez que merece
destaque.
Apesar da Assemblia Geral ser o rgo soberano para
decidir os rumos das cooperativas, percebe-se que a legislao
facilita que grande parcela das decises fique restrita somente
s reunies dos Conselhos principalmente do Conselho de
Administrao , sem consulta direta aos associados. A
concentrao do poder decisrio nas mos dos dirigentes,
dependendo do perfil poltico dos que esto na direo da
cooperativa, pode dificultar o acesso dos associados aos
mecanismos de controle, especialmente enquanto esses
mecanismos preservarem seu status informal e no figurarem
nem no Estatuto, nem em um Regimento Interno da credi. Nas
credis alternativas, o que tem garantido certa descentralizao e
a participao dos cooperados nas decises, apesar do pequeno
avano na formalizao de canais participativos, o
comprometimento poltico dos dirigentes com os objetivos das
cooperativas. esse comprometimento que estimula nos
dirigentes uma postura mais democrtica e que faz com que
esses procurem manter um contato mais estreito com os
agricultores em espaos diversos, como as reunies nas
comunidades e as conversas no dia-a-dia da cooperativa.
O comprometimento dos dirigentes, contudo, no
suficiente, pois preciso garantir uma participao mais ampla
e contnua de todos os beneficirios das credis. Para tanto, a
direo dessas cooperativas deve estar constantemente voltada
para a implantao e a formalizao de espaos de participao
que permitam um efetivo envolvimento de todos os associados
e o fortalecimento de instrumentos adequados para o uso e a
distribuio dos recursos. A participao dos associados, alm
de consultiva em que sua interveno somente orienta o
processo de tomada de decises , deve ser deliberativa, dando
condies aos agricultores de definir ativa e diretamente as
polticas e aes da organizao. Apesar de executadas pelos
dirigentes eleitos e gerentes, resguardando-se a necessria
autonomia administrativa desses, as polticas e prioridades da
cooperativa devem ser definidas pelos associados.
32.3.4 - Cooperativas de crdito rural alternativas: relato de algumas

experincias
A constituio das credis alternativas no Estado de Santa
Catarina, do Sistema de Cooperativas de Crdito Rural com
Interao Solidria o Sistema Cresol, no Paran, e da
Cooperativa Valentense de Crdito Rural Coopere, no
municpio de Valente, na regio sisaleira da Bahia, so
exemplos de experincias que devem ser relatadas para ilustrar
a discusso aqui apresentada acerca das possibilidades de
estruturas diferenciadas para o financiamento da agricultura
familiar.
Em Santa Catarina, com a discusso fomentada pelo
Programa de promoo do cooperativismo de crdito rural entre as
unidades familiares de produo agrcola, coordenado pelo Centro
de Estudos e Promoo da Agricultura em Grupo CEPAGRO,
iniciou-se um processo de constituio de cooperativas de
crdito rural entre os produtores familiares daquele Estado no
incio dos anos 90. ...As aes do Programa so desenvolvidas
em parceria com entidades de pequenos agricultores, com forte
participao da Associao dos Pequenos Agricultores do Oeste
Catarinense (APACO), do Centro de Assessoria e Apoio aos
Trabalhadores Rurais (CEPAGRI) e do XXXVIANEI, nas suas
respectivas reas de atuao, do CCA UFSC, e envolvimento de
diversos atores da sociedade local...", como os sindicatos de
trabalhadores rurais, as Parquias dos municpios que sediam
as credis e o Movimento de Mulheres Agricultoras (CEPAGRO,
1997: 04).
A resoluo de constituir cooperativas de crdito rural e
a criao do Programa ocorreu em seminrios regionais, em que
se discutiu a cooperao agrcola. Nesses seminrios,
organizados pelo CEPAGRO com o apoio de outras ONGS,
examinou-se as possibilidades do cooperativismo de crdito
com o envolvimento de diversas entidades de representao
dos agricultores familiares com abrangncia regional ou
estadual. O envolvimento dessas entidades foi fundamental
porque se esperava que a deciso sobre a implementao de um
sistema cooperativo de crdito partisse dos prprios
agricultores. Mesmo estimulada pelas ONGS, a iniciativa
deveria se dar como conseqncia das necessidades dos
produtores familiares, j que a inteno dessas organizaes era
a de construir um processo em que os agricultores fossem
sujeitos.
A primeira cooperativa organizada no mbito do
Programa, sendo, por isso, a pioneira, foi a Crediquilombo,
constituda em 1993 no municpio de Quilombo, na regio
Oeste de Santa Catarina.
At o final de 1998, a Crediquilombo integrou o Sistema
de Cooperativas de Crdito Integrantes do Banco Cooperativo
do Brasil S.A. (SICOOB-SC/BANCOOB), que rene todas as
cooperativas de crdito de Santa Catarina. Nesse sistema,
contudo, cooperativas como a Crediquilombo, que possuem
estrutura pequena e privilegiam os agricultores de baixa renda,
encontram pouco espao para preservar seus princpios e suas
estratgias diferenciadas de ao. O SICOOB-SC e o BANCOOB tm
pressionado para ...a fuso de pequenas cooperativas de crdito,
principalmente as no vinculadas s cooperativas de produo, ou a
incorporao das pequenas pelas grandes, posio essa contrria a
concepo dessas credis (CONTAG & CUT, 1999: 34). Por conta
disso, a Crediquilombo e mais trs credis catarinenses a
Crediseara, em Seara; a Crediluz, em Abelardo Luz; e a
Credineve, em So Joaquim se desvincularam do SICOOB-SC e

se filiaram ao Sistema Cresol, inicialmente constitudo a partir
das cooperativas das regies sudoeste e centro-oeste do Estado
do Paran, em 1995.
Os objetivos do Sistema Cresol so, basicamente, o
fortalecimento e o estmulo das atividades desenvolvidas pelos
agricultores familiares para al-los ao patamar de atores
fundamentais do desenvolvimento local sustentvel, atravs da
concesso de crdito. Mas, se, por um lado, o acesso ao crdito
considerado fundamental pelo Sistema para o avano da
organizao socioeconmica dos agricultores familiares, no
visto, por outro, como a soluo nica para a problemtica que
vivem esses agentes. A estratgia do Cresol , ento, articular e
se vincular a diversas organizaes que atuam na promoo da
agricultura familiar, como associaes de produtores, pequenas
agroindstrias, casas familiares rurais, escolas comunitrias
agrcolas, cooperativas, organizaes profissionais, ONGS e
sindicatos de trabalhadores rurais (CONTAG & CUT, 1999).
Os princpios de ao do Sistema Cresol esto baseados
na democratizao e descentralizao do controle do crdito
rural e da gesto das cooperativas, na articulao com
movimentos sociais e entidades representativas e na auto-
regulao comunitria. Percebendo o crdito como um
importante instrumento para o desenvolvimento sustentvel
das comunidades rurais, o Sistema Cresol direciona,
diferentemente das instituies financeiras convencionais, todo
o volume de recursos que capta para a promoo do
desenvolvimento local.
O Sistema Cresol, com mais de dez mil associados em
cerca de cem municpios na sua rea de ao, possui 30
cooperativas filiadas e quatro conveniadas (dados do primeiro
semestre de 2000). As cooperativas de crdito que integram o
Sistema oferecem aos agricultores familiares os mais diversos
servios financeiros, alm do prprio crdito rural que
concedido com recursos prprios e de repasse (PRONAF, por
exemplo), como conta corrente e talo de cheques, poupana,
depsitos a prazo e pagamentos de contas.
As cooperativas do Sistema Cresol mantm sua
autonomia e no esto filiadas ao SICREDI, mas integram-se
entre si pela Cooperativa Central Base de Servios Ltda do
Sistema Cresol a Cresol-Baser e de Bases de Servios
Microrregionais, como as que esto sediadas em Guarapuava,
no Paran, e na regio do Alto Uruguai, no Estado do Rio
Grande do Sul. A Cresol-Baser o rgo de representao
poltica e de servios das cooperativas de crdito do Sistema
Cresol. Tem uma diretoria eleita pelos delegados que
representa as cooperativas de crdito e oferece servios a todas
as cooperativas filiadas ao sistema, at mesmo s conveniadas.
Os servios prestados pela Cresol-Baser so: i) assessoria e
capacitao do pessoal envolvido no funcionamento das
cooperativas; ii) coordenao do Sistema Cresol, com o
propsito de preservar a padronizao do atendimento e dos
procedimentos em todas as cooperativas; iii) normatizao dos
procedimentos, para que as cooperativas funcionem de acordo
com as normas do Bacen; iv) contabilidade e auditoria;
v) assessoria tcnica da carteira de crdito rural e,
vi) mobilizao e internalizao de recursos para a oferta de
crdito (CRESOL, 1997).
Na Bahia, a experincia com o cooperativismo de crdito
rural voltado para o atendimento de agricultores familiares
iniciou-se em 1994, com a constituio da Coopere, em Valente,
ligada ao trabalho da Associao dos Pequenos Agricultores do
Estado da Bahia APAEB/Valente. Embora possua estatuto
social, diretoria e personalidade jurdica prprios, a Coopere
mantm vnculos estreitos com a APAEB/Valente, pois o crdito
concedido pela cooperativa integra-se diretamente s
atividades da Associao na viabilizao das unidades de
produo familiar no contexto do semi-rido baiano.
A APAEB foi fundada em 1980 tendo por base o trabalho
de organizao, formao e articulao conduzido pelo
Movimento de Organizao Comunitria MOC.178
Preocupados, particularmente, com os inmeros problemas que
os pequenos produtores enfrentavam para comercializar seus
produtos, os tcnicos do MOC e as lideranas dos agricultores
pensaram em uma organizao que, mesmo tendo formalmente
o carter de associao civil de pequenos agricultores,
178 O MOC atua em 12 municpios das microrregies de Feira de Santana e Serrinha,

no interior do Estado da Bahia.

funcionasse, informalmente, como uma cooperativa. A idia
era que a APAEB fosse uma opo alternativa ao cooperativismo oficial
e defendesse os interesses econmicos, sociais e polticos dos pequenos
agricultores de todo o Estado da Bahia (Nascimento, 2000: 54). A
APAEB ramificou suas atividades para cinco municpios:
Serrinha, Feira de Santana, Ichu, Araci e Valente. At o incio
da dcada de 90, a APAEB constituiu uma entidade nica,
mesmo mantendo estruturas especficas nos cinco municpios
que formavam sua base de atuao. Em 1993, contudo, efetuou-
se ...o desmembramento formal e jurdico da Associao, de modo que
em cada um dos cinco municpios se constituiu uma entidade
autnoma, com registro e estatuto prprios (XXXSilveira &
Amaral, 1997: 76). A APAEB com sede no municpio de Valente
atua em 14 municpios da regio sisaleira do Estado da Bahia.
A constituio da Coopere esteve fundamentada,
especialmente, na experincia da APAEB na gesto da Poupana-
APAEB e na necessidade de regularizar a existncia desse
mecanismo de poupana financeira, at ento operado de
maneira informal, e tambm no apoio do MOC e na prtica dessa
organizao na gesto de fundos de crdito rotativo. A
Poupana-APAEB foi criada, em 1990, para superar os problemas
referentes falta de capital de giro e, conseqentemente, para
garantir a solvncia da atividade sisaleira, intensificada pelas
possibilidades advindas da exportao da fibra. Tratava-se de
...um mecanismo de captao de recursos que garantia a correo
monetria dos depsitos vista baseada no ndice oficial de caderneta
de poupana, tornando acessvel a um nmero maior de pessoas de
baixa renda um servio tpico e de grande popularidade nas
instituies bancrias convencionais (XXXNascimento, 2000: 80).
No h exigncia de valores mnimos para o depsito,
permitindo-se aplicaes com valores muito baixos.
A Coopere repassa aos agricultores recursos do Fundo
Constitucional do Nordeste FNE e do PRONAF e possui, ainda,
duas linhas especiais de crdito, que so o Fundo Rotativo-
Energia Solar (para a implantao de placas de energia solar nas
pequenas propriedades rurais) e o Fundo Rotativo-Criatrio
(para a criao de ovinos e caprinos). A fonte de recursos do
Programa Energia Solar foi a entidade belga SOS-PG e as fontes
para o Programa Fundo Rotativo-Criatrio foram a organizao
alem Po para o Mundo, a Fundao Kellogg e a Fundao
Doen, da Holanda. Essas linhas especiais de crdito so baseadas
na equivalncia produto, ou seja, os emprstimos concedidos so
convertidos... em quilos de carne caprina/ovina e reconvertidos em
dinheiro na poca do pagamento, de acordo com o preo da carne
caprina/ovina no mercado (Nascimento, 2000: 100).
A criao de caprinos e ovinos recebe parcela
considervel dos recursos creditcios da Coopere porque essa
atividade integra uma estratgia maior em que, de forma
alternativa s atividades tradicionais como feijo, milho e
mandioca, por exemplo que no se adaptam bem aos baixos
ndices de pluviosidade da regio, procura-se estabelecer para
os agricultores familiares atividades socioeconmicas com
maior capacidade de convivncia com a seca, como a
caprinocultura.
Os acertos da experincia com o cooperativismo de
crdito rural em Valente e os resultados do trabalho de
assessoria e formao realizado pelo MOC fizeram que as
cooperativas se difundissem pela regio. Atualmente, seis
outros municpios tm cooperativas de crdito rural (Serrinha,
Araci, Pintadas, Inhambupe, Feira de Santana e Rio Real) e trs
possuem postos de atendimento da Coopere (Conceio do
Coit, Nova Ftima e Quixambeira). Todas as cooperativas
esto integradas ao SICOOB.
32.4 - Algumas consideraes finais

O fornecimento de crdito e, em conjunto, a criao e o
fortalecimento de organizaes para o repasse dos recursos so
de fundamental importncia para garantir a insero econmica
e a reproduo dos agricultores familiares, dada a importncia
desse segmento na sustentao das economias agrcolas locais.
A concesso de crdito para agentes de porte econmico
reduzido, como os agricultores familiares, no pode se dar,
entretanto, no formato tradicional, em que vigoram as
exigncias de garantias patrimoniais, a burocratizao e os altos
custos dos processos. O atendimento das demandas dos
agricultores familiares pressupe a consolidao de um sistema
de crdito adaptado realidade desses produtores e
direcionado para a preservao dos seus interesses.

Instituies como as cooperativas de crdito rural
alternativas possuem caractersticas que do mostras do seu
grande potencial para atuarem junto a micro e pequeno
empreendedores. Esse potencial resulta, justamente, dos
elementos que, ao diferenciarem as instituies analisadas das
que tradicionalmente repassam os recursos do crdito rural
oficial ou financiam as atividades agropecurias com recursos
prprios, se aproximam, em maior ou menor grau, de um
arranjo institucional mais adequado para garantir o
financiamento das atividades de agentes como os agricultores
familiares.
Pode-se destacar como principais caractersticas das
cooperativas de crdito alternativas a maior flexibilidade dos
critrios de liberao dos financiamentos; a insero
comunitria que possuem, conquistada por intermdio da
atuao polivalente dos dirigentes das credis nas mais
diferentes esferas da vida poltica e social da comunidade em
que se inserem; a participao dos agricultores na gesto do
processo decisrio; e a preocupao em financiar outras
atividades econmicas, que no aquelas tradicionais na regio
em que atuam, como forma de buscar diferentes possibilidades
de manuteno para os agricultores. Tais caractersticas
garantem que as organizaes analisadas representem
importantes solues institucionais para antigos problemas,,
aqueles resultantes da difcil relao estabelecida entre
instituies financeiras tradicionais e agricultores familiares.
XXXAvaliar o potencial da atuao das cooperativas de
crdito junto aos agricultores familiares e, em que medida essas
resolvem os problemas inerentes ao sistema de crdito
tradicional implica, tambm, a anlise das limitaes existentes
para a ampliao de tal atuao. Os fatores que podem
restringir as possibilidades giram em duas diferentes rbitas:
primeiramente, esto relacionados ao ambiente externo, ou seja,
s polticas pblicas e ao marco institucional existente esses
estabelecero, ou no, incentivos para a constituio e o
funcionamento dos canais no convencionais de distribuio do
crdito e condies favorveis para a captao de recursos a
custos compatveis s caractersticas do pblico atendido pelas
organizaes; e, em segundo lugar, vale mencionar as
dificuldades associadas gesto desses canais, que podem
inviabilizar o equilbrio entre a estabilidade financeira das
organizaes e o atendimento das demandas do seu pblico-
alvo ou, ainda, dificultar a participao dos agricultores no seu
processo decisrio.

LIO 33
33 Mercado de futuros e de opes: mecanismos de

proteo ao risco de preos
33.1 - Agropecuria e o risco de preos
O risco e a incerteza esto na essncia dos negcios
agropecurios e de seus derivados. Entre os diversos riscos a
que esses negcios esto sujeitos, certamente a volatilidade de
preos tem lugar de destaque, afetando estratgias e decises de
produo dos atores que participam desses mercados. Este
captulo dedica-se apresentao de um importante mecanismo
de proteo s oscilaes de preos, o mercado de futuros e de
opes, crescentemente utilizado, sobretudo por aqueles que
participam dos mercados de commodities.
Os produtos agroindustriais so essencialmente bens de
primeira necessidade e de baixo valor unitrio. Essas
caractersticas ficam evidentes quando comparamos alimentos
em geral, papel e tecidos com automveis ou uma mquina
ferramenta com comando numrico computadorizado. Esse
fato faz com que uma variao do preo dos produtos
agroindustriais no afete intensamente a sua quantidade
consumida, ou seja, so produtos cuja demanda inelstica em
relao a preos. Isso significa que, no caso de uma escassez do
produto agroindustrial, os preos tem de subir muito a fim de
limitar o consumo. O inverso tambm verdadeiro. Se os
produtos agroindustriais so muito abundantes, o preo tende a
cair relativamente bastante a fim de induzir o seu consumo. Em
suma, como a quantidade demandada pelos produtos
agroindustriais no varia significativamente em relao ao
preo em comparao com a variao da demanda dos demais
produtos este preo varia consideravelmente diante de
pequenas variaes na quantidade ofertada.
No haveria problemas em uma demanda inelstica em
relao a preos se a oferta fosse estvel ou respondesse
rapidamente aos sinais de escassez ou superabundncia. No
entanto, a necessria vinculao da produo agroindustrial
oferta de produtos agropecurios subordina essa atividade s
restries produo agrcola ditadas pela natureza. Esta
dependncia em relao natureza apresenta dois elementos
relevantes oferta agrcola: a) condies climticas e b) perodo
de maturao dos investimentos.
No primeiro caso, o resultado da atividade agrcola,
tanto em termos quantitativos quanto qualitativos,
particularmente dependente das condies do tempo, fazendo
com que um elemento aleatrio condicione a produo agrcola.
Os avanos tecnolgicos e a intensificao do uso de capital na
atividade agrcola tm permitido a reduo desse efeito
aleatrio dado pelas condies climticas. Por exemplo, tcnicas
de irrigao amenizam o efeito de variaes pluviomtricas
sobre a produo agrcola. No entanto, a atividade agrcola
ainda depende profundamente das condies climticas.
No segundo caso, a natureza impe um espao de tempo
entre a deciso de se investir e a efetiva produo agrcola. De
um lado, o investimento no pode ser realizado em qualquer
perodo do ano. Deve-se, portanto, esperar o momento propcio
para se implementar os investimentos. De outro lado, a
maturao do investimento depende da maturao biolgica de
seus componentes, sejam plantas ou animais. Aqui tambm a
inovao tecnolgica tem reduzido a dependncia da produo
agrcola com relao natureza, atravs do desenvolvimento de
novas variedades de plantas e animais. No entanto, a atividade
agrcola ainda est longe da linha de produo industrial, onde
o empresrio pode controlar com maior acuidade o tempo, a
quantidade e a qualidade da produo.
A volatilidade de preos nos negcios agropecurios
decorre do confronto de uma demanda relativamente estvel
(inelstica em relao a preos) com uma oferta agrcola que
flutua sazonal e aleatoriamente. Preos volteis, por sua vez,
minam a capacidade de planejamento ao longo da cadeia
produtiva e, mais grave, podem conduzir uma empresa
eficiente falncia. Em setores em que as margens so
pequenas, como o caso do segmento de commodities, uma
oscilao de preos desfavorvel pode inviabilizar a operao
de uma empresa agrcola ou industrial, mesmo sendo esta
dotada de grande competncia interna, eventualmente
adquirida em anos de experincia e consolidao. Trata-se,

portanto, de um risco grave, o que justifica o desenvolvimento
de diversos mecanismos, pblicos e privados, para atenu-lo.
A poltica agrcola est carregada de exemplos de aes
voltadas a reduzir o risco de preos associados aos produtos
agropecurios. Na histria brasileira, pode-se citar os casos da
regulamentao de algumas cadeias produtivas, como leite e
trigo, em que os preos eram determinados pelo poder pblico
(XXXFarina et alii, 1997). Mais genericamente, a Poltica de
Garantia de Preos Mnimos foi o principal instrumento voltado
reduo do risco de preos, sendo progressivamente
substituda por polticas alternativas com a mesma finalidade,
com destaque para as Opes de Venda do Governo Federal e a
Cdula do Produto Rural.
Tambm os atores privados desenham mecanismos179
para atenuar os problemas transacionais derivados do risco de
preos. H, pelo menos, trs meios de comprador e vendedor,
ao estabelecerem uma relao contratual bilateral, evitarem os
eventuais riscos associados a uma oscilao de preos.
Uma primeira opo a elaborao de um contrato a
termo, a preo fixo, em que as partes abdicam de eventuais
ganhos decorrentes da volatilidade de preos em troca da
eliminao do risco. Ao contrrio do mercado spot, onde as
transaes se consumam em um instante do tempo, o mercado
a termo tem como referncia dois ou mais instantes no tempo.
So contratos em que as partes acordam que alguns ou todos os
elementos da transao podem ocorrer no futuro. Comprador e
vendedor podem detalhar um contrato especificando a
mercadoria, a data de entrega, o local, o meio de transporte,
meio de pagamento e qualquer outro elemento que ambas as
partes desejem incorporar ao contrato. No entanto, para que
essa soluo seja adequada, necessrio que as partes desejem
a estabilidade do preo, o que nem sempre verdadeiro. Por
exemplo, uma esmagadora de soja no deseja a estabilidade do
preo do gro se estiver comprometida com preos volteis de
farelo e leo.
179 Ou, no jargo da Nova Economia Institucional, estruturas de governana

(XXXWilliamson, 1985).

Alternativamente, as partes podem estabelecer um
contrato de longo prazo que, ao invs de definir um preo de
transferncia, especifica um processo de diviso do excedente
gerado pelas atividades do comprador e do vendedor. Em
outras palavras, as partes passam a compartilhar o risco do
negcio de que ambas participam. Finalmente, um meio de se
evitar a volatilidade de preos suprimir o mercado,
estabelecendo uma integrao vertical entre vendedor e
comprador. Tambm nesse caso, permanecem os riscos
associados aos preos das etapas que fazem fronteira com a
firma integrada verticalmente. Como exemplo, um moinho que
integra verticalmente a etapa de produo de massas elimina o
risco associado volatilidade dos preos da farinha, mas
permanece com os riscos de variao dos preos do trigo e da
prpria massa junto ao consumidor final. Em todas as trs
alternativas privadas listadas, o mecanismo utilizado atende
no somente a funo de reduzir o risco de preos, mas tambm
de transferncia fsica do produto.
H, entretanto, um tipo de mecanismo privado que se
presta exclusivamente funo de atenuar os riscos derivados
da volatilidade dos preos: o mercado de futuros e de opes.
Embora seja um arranjo privado, a exemplo de um contrato a
termo, o mercado de futuros essencialmente uma construo
coletiva, em que um conjunto de corretoras forma uma bolsa de
mercadorias, dedicada a comercializar contratos padronizados.
Essa caracterstica confere ao mercado de futuros um sistema de
garantias que reduzem no somente o risco de preos, mas
tambm os custos de transao para o desempenho desta
funo.
33.2 - Mercado de futuros e de opes: caractersticas

gerais
XXXExistem mercados que no subsistem por si
prprios, mas tm como referncia algum outro mercado. Em
outras palavras, so mercados derivados de algum mercado
primrio e, por isso, recebem o nome de derivativos. Entre
esses mercados, dois so de especial importncia aos produtos

agropecurios: os mercados de futuros e de opes.180 Ambos se
distinguem do mercado spot tambm denominado mercado
fsico ou disponvel por terem o tempo como uma varivel-
chave. Via de regra, os contratos futuros negociam uma
expectativa de valor de alguma mercadoria negociada no
mercado spot, para uma data previamente determinada. Por
isso, trata-se de um mercado derivado deste ltimo. H
tambm, com menor freqncia, contratos futuros cujo
elemento de negociao o valor de um contrato a termo, como
uma Cdula de Produto Rural de um produto agropecurio
qualquer. O mercado de opes, por sua vez, derivado do
prprio mercado de futuros, referindo negociao de direitos
mas no de obrigaes de um determinado contrato futuro.
O que objeto de troca, portanto, so direitos de compra ou
venda de um papel negociado no mercado de futuros. H
tambm mercados de opes sobre contratos no mercado spot,
como o caso das Opes de Venda do Governo Federal, e no
mercado a termo. No entanto, o desenvolvimento mais
acentuado do mercado de opes deu-se como um derivativo
do mercado de futuros.
Nos mercados de futuros e de opes, as transaes so
padronizadas e simplificadas, no permitindo a incluso de
idiossincrasias, mesmo que comprador e vendedor assim
desejem. Os contratos de futuros especificam apenas o perodo
para entrega, o lugar e objeto transacionado. Alm disso, esses
trs elementos so especificados de modo limitado. O perodo
de entrega obedece ao cronograma padro das instituies
responsveis pela comercializao, no podendo as partes
escolher um dia qualquer de seu interesse. Do mesmo modo, o
local de entrega deve ser escolhido dentro das poucas opes
oferecidas pelo mercado. Em outras palavras, uma firma de
leos vegetais no pode especificar a entrega de sua matria-
prima s portas de sua fbrica, nem, freqentemente, sua
cidade ou Estado. Tambm o objeto transacionado restrito. A
180 O mercado de futuros - futures market, em ingls - tem sido muitas vezes tambm
denominado por mercado futuro. No entanto, o termo futures no tem o papel
de adjetivo, sendo a traduo correta mercado de futuros. Do mesmo modo, o
termo options market corretamente traduzido para mercado de opes.

quantidade comercializada necessariamente um mltiplo
inteiro de um lote padro, em volume e qualidade. Desse modo,
mesmo que comprador e vendedor queiram comercializar
exatamente um carro de milho, o contrato de futuros entre
ambos deve adequar-se a uma quantidade diferente dada pelo
lote padro. A padronizao da qualidade da mercadoria, por
sua vez, faz com que os mercados de futuros sejam
predominantemente utilizados nos segmentos de commodities,
em que padres so mundialmente difundidos. Embora no
haja restries formais ao estabelecimento de contratos futuros
de mercadorias diferenciadas, a ausncia de um padro
difundido dificulta a liquidez nesses mercados.
Mesmo diante de tantas restries, o contrato de futuros
amplamente utilizado. Como exemplo, a Chicago Mercantile
Exchange recebe diariamente 2.500 investidores e comercializa
mais de 500 mil contratos por dia. A razo para o sucesso do
mercado de futuros est exatamente na sua simplicidade e,
indiretamente, nas suas restries. O custo de se transacionar
esse tipo de contrato muito inferior ao custo de se
transacionar um outro contrato qualquer porque a
padronizao reduz problemas informacionais e elimina as
especificidades da relao contratual. Ao se comprar um lote de
milho, no necessria a inspeo do produto ou a avaliao da
possibilidade de cumprimento do contrato, uma vez que este
assegurado pela instituio responsvel pela transao.
Outra caracterstica importante do mercado de futuros
o fato de menos de 3% dos contratos resultarem em entrega
efetiva da mercadoria. A maior parte dos contratos cancelada
antes da data de entrega por meio da operao inversa (compra
ou venda) a que havia sido feita por ocasio da entrada no
mercado.
Com a finalidade de esclarecer esse mecanismo de
cancelamento de contratos, tome-se, por exemplo, o caso de um
investidor que havia vendido um contrato para a entrega de 10
mil bushels de milho, em Chicago, em agosto prximo,181
181 Notar que necessrio estar atento s diferentes unidades de pesos e medidas
quando se opera em mercados internacionais.

Quando a data da entrega se aproxima, esse investidor compra
um contrato de um terceiro com as mesmas especificaes do
contrato original. Por esse expediente, ele cancela o seu
primeiro contrato, transferindo o dever de entrega da
quantidade especificada de milho constante no primeiro
contrato para o vendedor do segundo contrato. Isso possvel
dada a grande padronizao dos contratos, que so os mesmos,
independentes de seus titulares. Quando a bolsa registra que
um determinado investidor est como comprador e vendedor
de um mesmo contrato, sua posio automaticamente
cancelada.
Se a grande maioria dos contratos cancelada antes da
data de entrega da mercadoria, ento por que recorrer ao
mercado de futuros? O objetivo fundamental de um contrato de
futuros apenas a reduo do risco caracterstico das transaes
no mercado spot e no a transferncia fsica do produto. O
mercado de futuros permite essa reduo do risco em operaes
de mercado spot atravs do mecanismo conhecido como
hedging, exposto na prxima seo. Utilizando-se do hedging, os
atores de uma cadeia agroindustrial podem se proteger da
flutuao de preos, que uma marca dos mercados de
produtos agroindustriais e seus insumos.
Para maiores detalhes sobre as caractersticas dos
mercados futuros, o leitor pode recorrer a XXXPirrong et alii
(1993), Hull (1996) e Marques e Mello (1999), que constituem
publicaes dedicadas exclusivamente a este tema.
33.3 - Commodities: uma definio

XXXA palavra commodity mercadoria, em ingls
adquiriu um sentido mais especfico no jargo do comrcio.
Nem todas as mercadorias so commodities. Para que uma
mercadoria possa receber essa qualificao necessrio que ela
atenda a pelo menos trs requisitos mnimos: a) padronizao
em um contexto de comrcio internacional, b) possibilidade de
entrega nas datas acordadas entre comprador e vendedor e c)
possibilidade de armazenagem ou de venda em unidades
padronizadas. Frutas, por exemplo, no so commodities porque
so perecveis, no atendendo ao terceiro requisito. No entanto,
o suco de laranja concentrado e congelado, por permitir
armazenamento, transacionado como uma commodity. Alguns
outros produtos, mesmo que no perecveis, como cigarros ou
roupas, no so commodities porque no so padronizados. Isto
no quer dizer que eles no atendam a padres de qualidade,
mas que sua principal caracterstica a diferenciao.
33.4 - Hedging: mecanismo contra o risco

Como visto na seo anterior, a maior parte dos que
atuam no mercado de futuros, sejam compradores ou
vendedores, no deseja a entrega fsica do produto. Em outras
palavras, entram no mercado apenas para sair aps um
determinado perodo. Em ltima anlise, os participantes do
mercado de futuros esto fazendo uma aposta em um dado
comportamento do preo de um produto comercializado no
mercado spot. Se compram um contrato ou, no jargo do
mercado, entram na posio comprada esto apostando que
o preo ir subir. Seu ganho justamente a diferena entre o
valor de sada (venda) e o de entrada (compra). De modo
inverso, aquele que vende um contrato ou seja, entra na
posio vendida est apostando em uma queda de preos.
Seu ganho ser dado pela diferena entre o valor de entrada
(venda) e o de sada (compra), de tal modo que, se houver
reduo de preos, o valor de compra ser menor que o valor
de venda. Portanto, o mercado de futuros pode, sem dvida,
ser comparado a um balco de apostas. A questo ainda a ser
respondida : Por que um produtor rural, agroindstria ou
exportador tm interesse em participar de um balco de
apostas?
A resposta a esta questo relativamente simples. Os
negcios ditos reais daqueles que atuam em um sistema
agroindustrial j carregam intrinsecamente o elevado risco de
preos caracterstico dos produtos agropecurios. Um
cafeicultor enfrenta o risco de os preos carem antes da
colheita, depois de ter arcado os custos de adubao e tratos
culturais. Um frigorfico, que fecha um contrato de exportao a
preo fixo, est sujeito ao risco de uma elevao do preo da
arroba de boi gordo antes de vir a adquirir os animais
necessrios para atender o contrato de exportao. Um
importador de acar est sujeito ao risco de uma elevao do
preo do acar no mercado brasileiro, sobretudo se no puder
repassar esse aumento para seus clientes. Em outras palavras,
esses atores j vivem, de modo no deliberado, as apostas de
seus prprios negcios. Um meio de atenuar esse risco
intrnseco aos negcios fazer uma aposta contrria no
mercado de futuros. Por exemplo, se o risco do cafeicultor
uma queda de preos do caf antes da colheita (seu ganho est
na elevao do preo), ele pode apostar exatamente na queda
desse preo, entrando na posio vendida no mercado de
futuros. Essa estratgia recebe o nome de hedging.
Hedging mais uma palavra de origem inglesa que
adquiriu um sentido especfico no mundo dos negcios. Trata-
se de uma estratgia de reduo do risco, por meio dos
mercados de futuros ou de opes, que consiste na realizao
da operao que exatamente neutraliza a especulao implcita
a um negcio qualquer. Essa operao normalmente se resume
compra ou venda de um contrato de futuros de valor
semelhante ao valor desse dado negcio, de tal modo que uma
eventual perda devida a flutuaes nos preos seja compensada
por um ganho no mercado de futuros devido a essas mesmas
flutuaes de preos. Por outro lado, no caso de a variao de
preos implicar um ganho no negcio do investidor, o mercado
de futuros resultar em uma perda que anule esses ganhos. O
benefcio dessa operao, portanto, apenas a reduo do risco
e no a elevao do lucro esperado.
Por exemplo, um exportador de farelo de soja que se
compromete a entregar 500 toneladas do produto em dois
meses. Para cumprir esse contrato, a empresa ter de comprar o
produto e providenciar o seu embarque. Como esse processo
toma tempo, existe o risco de o preo do farelo subir antes de o
exportador adquirir o produto internamente. Se isso acontecer,
o lucro esperado com a venda do farelo pode se reduzir ou
mesmo se tornar prejuzo ao exportador. Para evitar esse risco,
o exportador pode fazer o hedging de sua operao. Sua ao no
mercado de futuros a de apostar no risco oposto ao de seu
negcio. Consistiria, portanto, na compra de um contrato para
recebimento do farelo em aproximadamente dois meses a um
preo fixo. Se uma notcia de escassez do produto provoca uma
elevao de seu preo, o que o exportador perderia em seu
negcio real seria ganho no contrato de futuros adquirido.
Fazendo assim, o exportador evita a atividade especulativa,
concentrando-se apenas em sua atividade de exportao.
Evidentemente, o risco de flutuao dos preos ainda
existe, mas no mais arcado pelo exportador do exemplo
acima. O mecanismo de hedging transfere o risco daqueles que
procuram fugir do risco, como o exportador, para aqueles que
procuram o risco como uma fonte de lucro, como os
especuladores. O risco custa muito ao exportador porque sua
empresa, construda ao longo dos anos, pode falir por causa de
uma flutuao inesperada dos preos. O especulador, por sua
vez, aplica simultaneamente em diversas operaes de risco, de
tal modo que, se algumas de suas apostas so perdidas, outras
provavelmente so ganhas. Conseqentemente, o especulador
pode arcar com o risco da flutuao dos preos e, com isso, se
apropriar do chamado prmio de risco, ou seja, o montante
que o exportador aceita pagar para se ver livre do risco da
flutuao de preos.
Alm dessa funo principal de transferncia de risco, o
hedging mostra-se til s empresas que se utilizam dele por
facilitar o acesso ao crdito. Bancos e financiadoras preocupam-
se justificadamente com o recebimento de suas dvidas. Para
isso, um esforo considervel despendido no sentido de se
avaliar a probabilidade de pagamento das dvidas por parte de
possveis clientes. Uma vez identificado um cliente duvidoso,
o banco evita o emprstimo ou, em casos menos agudos, eleva a
taxa de juros a ser paga pelo cliente. Em contraposio, grupos
de clientes mais propensos a honrarem as suas dvidas tm
acesso mais fcil e barato aos emprstimos. So esses os casos
de grandes clientes, de empresas com alta liquidez e, entre
outros, clientes que estejam protegidos pelo hedging.
Do ponto de vista social, o mercado de futuros ainda
apresenta a funo de fornecer informaes sobre preos de
insumos importantes, que servem como base para a elaborao
de decises variadas. Por serem preos de domnio pblico e
definidos nos maiores centros de comercializao, os preos
ditados pelo mercado de futuros balizam contratos de longo
prazo. Este o caso, por exemplo, dos contratos entre
citricultores e a indstria de sucos, onde a cotao do suco de
laranja congelado e concentrado na Bolsa de Nova York
utilizada como referncia para a determinao da remunerao
de ambas as partes.

H duas espcies de hedging: o curto ou hedging de
venda e o longo ou hedging de compra. No primeiro caso, o
produtor ou proprietrio de uma commodity protege-se de
possveis flutuaes no preo de venda de sua mercadoria. o
caso de um exportador que pretende vender a sua soja em
junho e vende contratos de futuros em maro, por meio dos
quais ele se compromete a entregar a soja em junho a um preo
fixo. No segundo caso, um potencial comprador da commodity
faz um hedging para assegurar o seu preo de compra. Esse o
caso de uma esmagadora de soja que necessita da matria-
prima para agosto e compra contratos de futuros em abril que
garantam tal recebimento a um preo fixo nas proximidades de
agosto. Exemplos de ambos hedgings so apresentados em uma
seo subseqente.
33.5 - Modo de funcionamento

Com a finalidade de desempenhar adequadamente suas
funes de hedging, os mercados de futuros apresentam um
modo de operao bastante particular. O primeiro passo para
descrever o seu funcionamento apresentar quais so os
agentes participantes. Estes se dividem em quatro grupos: a)
aqueles que buscam o mercado de futuros como um
instrumento de proteo s oscilaes de preos (hedgers), como,
por exemplo, agricultores, agroindstria, importadores,
exportadores e corretores de produtos no mercado spot; b) os
especuladores, que buscam esse tipo de mercado dada a sua
grande volatilidade e, portanto, possibilidade de ganhos
especulativos; c) corretoras, que fazem a intermediao entre
compradores e vendedores de contratos futuros com o prego
da bolsa; e d) operadores de prego, que so empregados de
corretoras ou operadores autnomos que participam dos
preges onde se definem as operaes de compra e venda de
contratos futuros. Hedgers e especuladores, uma vez
interessados em fazer uma operao do mercado de futuros,
acionam uma corretora que, por sua vez, transmite as
informaes da operao desejada compra ou venda de um
determinado contrato a um dado preo aos operadores de
prego. No prego, a negociao procura seguir trs princpios
bsicos: rapidez, transparncia e preciso. O tipo mais utilizado
de prego ainda o convencional de viva voz, em que os

operadores renem-se em um mesmo espao fsico, na prpria
bolsa. As tecnologias de informao, no entanto, comeam
tambm a afetar os mercados de futuros e de opes, com a
introduo do prego eletrnico. A principal vantagem desse
modelo de prego a possibilidade de expanso quase
indefinida do nmero de participantes, enquanto o prego
convencional constrangido pelos limites fsicos.
Para assegurar transparncia, rapidez e preciso s
negociaes, os operadores de prego dividem-se em rodas de
negociao de cada tipo de contrato, em que todos os
operadores so visveis. As ofertas so deliberadamente
anunciadas em alto volume, acompanhadas de linguagem
gestual previamente estabelecida. Essas idiossincrasias do
prego so elementos importantes para garantir a transparncia
das transaes. Uma vez fechado um acordo, com comprador e
vendedor de comum acordo quanto ao preo do contrato, h
um registro formal da operao e subseqente transmisso para
os sistemas de informao em tempo real, o que inclui um telo
de ampla visibilidade no prprio prego.
33.5.1 - Margem de garantia e ajuste dirio

XXXcomum leigos imaginarem que compradores
pagam integralmente o valor dos contratos negociados para os
vendedores. Aqui recai talvez a caracterstica mais peculiar
deste mercado. Como o interesse da maior parte dos
participantes no a entrega fsica do produto, mas uma
operao casada com operaes no mercado spot, no h
necessidade de fazer uma transferncia dos valores. Em outras
palavras, na medida em que hedgers e especuladores esto
apostando em uma queda ou elevao dos preos, compradores
e vendedores, devem apenas depositar um montante de
dinheiro, denominado margem de garantia, com a finalidade
de garantir sua aposta, no havendo, portanto, uma
transferncia do valor integral do contrato.
O valor da margem de garantia normalmente
correspondente a uma variao esperada para trs dias de
operao. Por exemplo, um contrato de caf, relativo a 100 sacas
a um preo de US$ 110,00/saca, corresponde a um valor de
US$ 11.000,00. Supondo que a variao esperada para trs dias
de operao seja de 5% para cima ou para baixo, comprador e
vendedor devem depositar US$ 550,00 como margem de
garantia de sua operao. Se a variao de preos for superior
margem de garantia, os participantes so chamados a recompor
a margem com novos depsitos.182 A margem de garantia,
embora seja uma imobilizao do capital daqueles que operam
nas bolsas de futuros, no pode ser considerada um custo. O
montante retido normalmente remunerado pela taxa de juros
no caso brasileiro, utiliza-se a taxa do Certificado de Depsito
Interbancrio (CDI) de tal modo que o titular do recurso recebe
o correspondente ao que obteria em uma aplicao financeira.
A cada dia de operaes, a posio de cada investidor
hedger ou especulador consolidada por meio de um ajuste
dirio. No caso de uma eventual elevao de preos, a variao
do valor do contrato creditada para aqueles que compraram
contratos (posio comprada) e, em contrapartida, debitada
da margem de garantia daqueles que venderam contratos
(posio vendida). No caso de queda de preos, o inverso
ocorre, de tal modo que as apostas so liquidadas a cada dia.
A maior vantagem desse sistema ampliar a confiana por
parte dos investidores, uma vez que o descumprimento de
algum contrato corresponder a apenas a variao de um dia,
sendo facilmente coberta pela cmara de compensaes da
Bolsa e seus sistemas de garantias.
33.5.2 - Custos Operacionais

Adicionalmente, h taxas que incidem sobre a operao
no mercado de futuros. Compradores e vendedores devem
pagar 0,3% do valor total do contrato como corretagem, 6,32%
do valor da corretagem como emolumentos pagos Bolsa e
R$ 0,15 pelo registro de cada contrato. A Tabela 3 apresenta um
exemplo de clculo de custos operacionais para uma operao
de hedging por parte de uma torrefadora de caf. Para efetuar o
hedging de compra (long), a torrefadora compra 3 contratos,
cada um correspondendo a 100 sacas, pelo valor de
182 Uma vez que est relacionada volatilidade do mercado, a margem de garantia
pode ser revista se um mercado tornar-se mais voltil. Para a obteno dos
valores correntes das margens de garantias, o leitor pode consultar a homepage
da BM&F (www.bmf.com.br), que mantm essas informaes sempre
atualizadas.

US$ 110,00/saca. O valor total de um contrato , portanto,
US$11.000,00, o que define os custos por contrato expressos na
Tabela 3. Ao encerrar sua operao de hedging, a torrefadora
deve fechar a sua posio no mercado de futuros, vendendo
trs contratos de caf para vencimento na mesma data. Ao fazer
isto, automaticamente sua posio comprada de trs contratos
de caf cancelada. Mesmo no caso de fechamento de posio
h custos operacionais, conforme expresso na XXXconfirmar
Tabela 1. Consolidada a operao de hedging, a torrefadora
arcou com custos operacionais de US$ 220,58. No exemplo,
aconteceu, de fato, o que a torrefadora temia: a elevao do
preo do caf. Seu ganho bruto no mercado de futuros, para
compensar as perdas ocorridas na operao no mercado fsico,
foram de US$ 3.000,00 [(120-110)*100sacas*3contratos].
Considerando os custos operacionais, o resultado lquido da
torrefadora no mercado de futuros foi de US$ 2.779,42.
Tabela 3: Custos para operao com futuros: um exemplo

Valor em US$
Operao Taxas
Por contrato Total
Corretagem
(Taxa Operacional Bsica) 33,00 99,00
(0,3% do valor do contrato)
Compra de 3 contratos de caf
(100 sacas/contrato)
Taxa de registro
por US$ 110,00/saca 0,08 0,25
(R$ 0,15/contrato) (US$=1,8 R$)
Emolumentos
2,09 6,26
(6,32% da corretagem)
Corretagem (Taxa Operacional

36,00 108,00
Bsica) (0,3% do valor do contrato)
Venda de 3 contratos de caf
(100 sacas/contrato)
Taxa de registro
por US$ 120,00/saca 0,08 0,25
(R$ 0,15/contrato) (US$=1,8 R$)
Emolumentos
2,28 6,83
(6,32% da corretagem)
Total 73,53 220,58
33.5.3 - Formas de Liquidao dos Contratos

Os contratos que continuam em aberto at o seu
vencimento podem ser liquidados de dois modos: por entrega
fsica ou, o que mais comum, por liquidao financeira. Na
origem dos mercados de futuros, havia o interesse das partes
em atenuar o risco de preos, mas, adicionalmente, proceder a
transferncia fsica do produto. Com o tempo, sua funo de
proteo ao risco tornou-se preponderante, sendo raros os
contratos que terminam em entrega fsica. No entanto, este
um modo de encerrar um contrato que ainda pode ocorrer. Para
isso, as bolsas mantm armazns cadastrados para a entrega,
assim como possuem tcnicos responsveis pela classificao
dos produtos. Efetivamente, a entrega fsica implica riscos
como problemas sanitrios ou de perdas diversas que so
estranhos funo principal do mercado de futuros em lidar
com o risco de preos. Assim, comum as bolsas fazerem
exigncias diversas para a entrega fsica, o que inibe esta
prtica.
Uma alternativa bastante difundida de encerramento de
contratos futuros conhecida como liquidao financeira. Ao
invs de haver uma entrega fsica do produto, calcula-se o
correspondente em valor do contrato no dia de sua liquidao.
No h, como conseqncia, a troca de uma mercadoria por
ativos financeiros, mas apenas o repasse da diferena entre o
valor de entrada e de sada do mercado de futuros. Por
exemplo, um cafeicultor entra, em maro, na posio vendida
em um contrato de caf (100 sacas), ao valor de US$ 85,00/saca.
No dia de vencimento do contrato, o preo da saca encontra-se
em US$ 92,00, o que define o valor do contrato em US$ 9.200,00.
O cafeicultor, que havia apostado em uma queda dos preos
(posio vendida), ter de pagar o valor correspondente
diferena do valor do contrato nos momentos de entrada e
vencimento do contrato, ou seja, US$ 700,00 (9.200 8.500).
Dada a prtica do ajuste dirio, efetivamente a liquidao
financeira faz apenas o ltimo ajuste de um dia.
A liquidao financeira reduz diversos custos de
transao, especialmente aqueles relacionados entrega fsica.
Entretanto, h um problema latente que pode inviabilizar a sua
utilizao generalizada. Para o clculo do valor do contrato no
dia do vencimento, necessrio um indicador de preos que
goze de reputao junto aos hedgers e que represente fielmente
os movimentos do mercado fsico. Por esse motivo, os ndices
so calculados por instituies pblicas, de grande
credibilidade, que procuram desenvolver um indicador
baseado em coleta diria de preos no mercado fsico em
importantes praas de comercializao.183 Mesmo assim, h
problemas tpicos da coleta de preos que so de difcil soluo,
como o uso estratgico que o informante pode fazer das
informaes de preo. Quanto mais o indicador de preos
refletir o que acontece no mercado fsico, mais efetivo ser o
hedging e, portanto, maior a demanda pelos contratos de
futuros.
33.6 - Complementaridade entre Mercados Spot e de

Futuros
Os mercados spot e de futuros, ao invs de serem
substitutos, so essencialmente complementares. O hedging o
mecanismo que os liga, funcionando como uma proteo
volatilidade de preos que caracteriza o mercado spot. A
perfeita complementaridade entre ambos e,
conseqentemente, a eliminao completa do risco de flutuao
de preos no mercado spot depende da perfeita correlao
entre os preos projetados pelo mercado de futuros e o preo
efetivamente praticado pelo mercado spot. Como os fatores que
explicam o movimento de ambos so os mesmos (condies
climticas, nvel de renda, disponibilidade de bens
complementares e substitutos etc), de fato a correlao entre
ambos tende a ser alta. No entanto, ela no perfeita, o que
implica a manuteno de um risco residual nas operaes de
hedging.
Como a correlao entre os preos dos dois mercados
no perfeita, interessante analisar o que acontece com a
diferena entre ambos. Essa diferena conhecida como base,
sendo determinada por diversos fatores. Entre outros, so
importantes para a determinao da base: 1) estrutura de
transporte e logstica, 2) qualidade da mercadoria, 3) escassez
localizada de produtos, 4) condies gerais de oferta e demanda
da mercadoria em questo e dos bens e servios substitutos e
complementares a ela, 5) prazo para entrega e 6) expectativas
dos investidores. Como decorrncia dos efeitos dos
183 No caso dos indicadores utilizados pela BM&F, a instituio responsvel pela
coleta de dados a ESALQ, que tem, com os anos, construdo competncia e
reputao na rea de coleta de preos agropecurios.

determinantes 1 e 3 descritos acima, a base varia
geograficamente. Se uma regio de mais difcil acesso, o custo
de transporte pode levar a uma base mais alta do que nas
demais regies. Do mesmo modo, se h falta de uma
mercadoria em alguma regio, a base se eleva, atraindo o fluxo
de mercadorias para a regio, reduzindo, por fim, a escassez.
Como decorrncia do determinante 5, a base varia tambm em
funo do tempo. medida que se aproxima o vencimento do
contrato de futuros, os preos dos mercados spot e de futuros
tendem a se aproximar, isto , o valor absoluto da base se
reduz. Isso ocorre pela possibilidade de arbitragem entre o
mercado spot e o de futuros. Se o preo no mercado de futuros
est inferior (superior) ao do mercado spot, h a possibilidade
de compra (venda) no mercado de futuros, casando com a
operao inversa no mercado spot. Normalmente a diferena
entre ambos pode persistir como decorrncia dos custos de
transportes e de transao, que impedem a perfeita arbitragem
entre os dois mercados.
Base = Preomercado spot Preomercado de futuros
A Tabela 4 traz alguns valores da base de soja no Brasil,

calculados pela BM&F e ESALQ. Tomando-se a definio de base,
os dados indicam que, na mdia, uma saca de soja em
Paranagu, por exemplo, custava 74 centavos acima do preo
de vencimento dos contratos futuros na BM&F. Um rpido
exame dos dados constantes na Tabela 4 indica que o frete um
importante determinante da base de soja no Brasil. Uma vez
que a soja tipicamente um produto exportvel, seu preo
determinado no mercado internacional, sendo o preo obtido
no Brasil equivalente ao preo do mercado internacional
descontado das despesas de frete, taxas e seguros necessrias
para a colocao do produto no exterior.184 Essa caracterstica
transparece no fato de a base ser a mesma e a mais alta em dois
importantes portos para escoamento das exportaes: Rio
Grande e Paranagu. Pode-se notar, adicionalmente, que,
medida que se caminha em direo fronteira agrcola, a base
184 Esse comportamento do preo da soja no mercado interno verdadeiro apenas

durante o perodo de safra, em que as exportaes do a tnica do mercado.

decresce, por conta dos maiores custos de frete. Sorriso-MT,
rea de grande produo e carente de infra-estrutura de
escoamento, a regio que mais evidencia esse padro de
comportamento da base, que, em mdia, de R$ 3,03.
Tabela 4: Alguns valores da base de soja no Brasil (1998)
Regio Base (R$/saca) Desvio Padro

Rio Grande-RS 0,74 0,61
Paranagu-PR 0,74 0,22
Ponta Grossa-PR 0,31 0,24
Maring-PR -0,05 0,34
Rondonpolis-MT -1,93 0,38
Sorriso-MT -3,03 0,41
Dourados-MS -0,95 0,48
Mogiana-SP -0,05 0,49
Rio Verde-GO -1,32 0,59
Barreiras-BA -2,21 0,87
Fonte: BM&F
A Tabela 4 fornece tambm uma medida da variao da

base, dada pelo desvio padro da base em cada regio. A
primeira constatao de relevo que, nesse mercado especfico
(soja), a base varia consideravelmente, ou seja, a correlao
entre o preo no mercado fsico e o verificado no mercado de
futuros no perfeita. Alm disso, a intensidade de variao da
base bastante distinta entre as diversas regies. Como regra
geral, regies que apresentam maior disponibilidade de gros e,
portanto, maior liquidez, esto menos sujeitas s variaes da
base, como o caso do Paran. Por outro lado, uma regio
como Barreiras-BA, isolada do restante do mercado brasileiro,
apresenta o maior desvio padro da base. Uma escassez ou
abundncia de gros de carter regional afeta mais fortemente
os mercados isolados, como Barreiras, do que mercados mais
lquidos e com fortes comunicaes com as demais regies,
como o caso do Paran. A existncia de risco de base afeta
diretamente as estratgias de hedging. Por esse motivo, essa
relao aprofundada ao final deste captulo.
Para se obter estimativas mais precisas das bases, deve-
se estimar bases para cada poca do ano por exemplo, meses
e para cada tipo de contrato, seja em tipo de produto, seja em
data de vencimento. Os dados necessrios s estimativas so
bastante simples, sendo suficientes uma srie dos preos
praticados no mercado de futuros (ou apenas dos preos
utilizados para a liquidao financeira dos contratos) e uma
correspondente aos preos no mercado fsico em uma dada
regio.
33.6.1.1 - O uso da base na estimativa de preos no

mercado fsico
A grande utilidade de se trabalhar com a base o fato de
esta tender a flutuar menos do que os preos, servindo como
um parmetro ao processo decisrio. Por esse motivo, a base
freqentemente usada na estimativa de preos esperados para o
mercado spot. Suponhamos que um produtor de soja deseje
vender a sua produo no final de maio a um preo mnimo de
R$ 6,00. Em outubro, poca em que se decide o plantio da safra,
o agricultor deseja ter uma estimativa dos preos para decidir
pelo investimento ou no. Para isso, ele analisa o
comportamento histrico da base da ltima semana de maio em
sua regio, concluindo que ela tem sido em mdia R$ -1,20
sobre o preo no mercado de futuros. Se o preo de futuros para
maio estiver cotado em R$ 7,60, a estimativa de preo da soja no
mercado fsico, para maio, ser R$ 6,40 (7,60-1,20). Diante desse
resultado, o agricultor decide pela produo. Como o preo
obtido apenas uma estimativa, o agricultor far um hedging
para evitar o risco da flutuao de preos. No entanto, ainda h
o risco de a base flutuar e impor perdas ao agricultor. Se
futuramente verifica-se que a base para a ltima semana de
maio em sua regio foi de R$ (-) 1,80, o agricultor tem prejuzo,
mesmo protegido pela estratgia de hedging.
Figura 10: Estimativa de Preo Futuro pela base
Preo desejado (maio): R$ 6,00 base histrica (junho): R$(-) 1,20

Preo de futuros (junho): R$ 7,60 Preo estimado: R$ 6,40
Outubro Maio

33.7 - Exemplos de Hedging de Compra e de Venda
33.7.1 - Hedging de compra (long) no setor de carnes.

Em novembro, um frigorfico tem a oportunidade de
fechar um contrato a termo de exportao de carne bovina
congelada e desossada a ser entregue em abril do ano seguinte.
Para cumprir esse contrato, o frigorfico necessitar comprar o
equivalente a 12.500 arrobas em boi gordo. O frigorfico se
dispe a fechar o contrato se o custo do boi gordo no exceder
R$ 40,00/arroba, caso contrrio ele ter prejuzo. Por isso,
fundamental que o frigorfico no seja surpreendido por um
aumento inesperado do preo da carne no intervalo entre o
comprometimento com o contrato de exportao e a efetiva
compra da carne para processamento. O frigorfico observa que
a cotao do boi gordo para maro est em R$ 40,50/arroba,
sendo a base histrica, nesse perodo e para a sua regio, de
R$ (-)1,00/arroba. Sua expectativa , portanto, de um preo de
R$ 39,50/arroba, o que justifica a produo. Para evitar
prejuzos com uma eventual elevao do preo da carne, o
frigorfico decide fazer um hedging para a sua operao,
consistindo na compra de contratos no mercado de futuros
equivalentes a 12.500 arrobas para recebimento em maro.
No final de fevereiro, pouco antes do vencimento dos
contratos de futuros, o frigorfico efetivamente compra as
12.500 arrobas necessrias ao cumprimento do contrato de
exportao e vende os contratos de futuros que funcionaram
como hedging quela operao. Devido a um aquecimento da
demanda, o preo de aquisio da carne no mercado spot
elevou-se para R$ 42,00/arroba, sendo que a base relativa
regio do frigorfico manteve-se em R$ (-)1,00/arroba. Essa
elevao no prejudica o frigorfico porque, se de um lado ele
perde na aquisio da carne no mercado spot, de outro ele
ganha com a operao no mercado de futuros.
Esquematicamente, a operao do frigorfico pode ser
representada pela Erro! Fonte de referncia no encontrada.:

Spot Futuros Base
Compromissado a comprar Compra de contratos para Base histrica na ltima

12.500 arrobas. Preo (custo) maro por R$40,50/ar, semana de fevereiro sobre
Novembro
mximo pretendido: correspondentes a 12.500 maro para a regio do
R$ 40,00/arroba arrobas. frigorfico:R$ -1,00/arroba
Venda dos contratos

Compra de 12.500 arrobas a
4 Sem Fevereiro adquiridos em novembro A mesma
R$ 42,00/arroba
por R$ 43,00/ar.
Resultado Prejuzo de R$ 25.000,00. Ganho de R$ 31.250,00. Estvel
Figura 11: Exemplo de Hedging de compra
Dado que a base manteve-se estvel, ao utilizar-se do

hedging, o frigorfico pde assegurar o seu lucro esperado de
R$ 6.250,00, uma vez que estimava um lucro de R$ 0,50/ar
(R$23,00 R$22,50). Caso o hedging no tivesse sido utilizado, a
sbita elevao dos preos da carne provocariam um prejuzo
de R$ 25.000,00 ao frigorfico.
33.7.2 - Hedging de venda (short) no setor de caf

Um cafeicultor tem a expectativa de colheita de 10.000
sacas de caf na prxima colheita, a se realizar em julho do
corrente ano. Para que possa cobrir todos os custos envolvidos
da produo, necessrio que a saca de caf seja vendida pelo
preo mnimo de R$ 110,00. Em janeiro, o cafeicultor observa
que os contratos para vencimento em junho esto sendo
negociados na BM&F a R$ 105,00. Como a base histrica para
junho em sua regio corresponde a R$ 20,00, o cafeicultor
estima um preo de R$ 125,00 para o mercado spot em sua
regio, o que lhe proporcionaria um lucro de R$ 15,00/saca, ou
seja, R$ 150.000,00. Diante disso, o cafeicultor faz hedging de sua
produo no mercado de futuros, vendendo contratos
correspondentes a 10.000 sacas.
Em junho, por ocasio da colheita do caf, o mercado
est em baixa. Ao vender o caf em sua regio, o produtor
consegue apenas R$ 95,00/saca, o que, dado o preo mnimo de
R$ 110,00, significa um prejuzo de R$ 150.000,00. Por outro
lado, ao fazer o hedging, o cafeicultor apostou contra a sua sorte,
ou seja, ganharia em caso de queda dos preos. Ao encerrar a
sua posio, o cafeicultor compra contratos de caf pelo preo
de R$ 78,00/saca. Seu ganho, portanto, foi de R$ 27,00/saca, o
que lhe d um lucro de R$ 270.000,00 na operao.185 Na
consolidao das operaes no mercado spot e de futuros, o
cafeicultor realiza um lucro de R$ 120.000,00. Esse valor ,
entretanto, inferior ao lucro esperado em janeiro, calculado em
R$ 150.000,00. Conseqentemente, algo inesperado aconteceu.
O problema est na variao da base, que era historicamente
R$ 20,00 e caiu para R$ 17,00. Em sntese, cada real de queda na
base custou ao cafeicultor R$ 10.000,00.
Figura 12: Exemplo de Hedging de Venda
XXXInserir Figura 1 de arquivo em anexo.
33.8 - Risco de Base: efeitos sobre as estratgias de

hedging
A Tabela 4, contendo o valor das bases de soja no Brasil,
no deixa dvidas: a base varia entre regies e, no tempo,
dentro da regio. Como a base tambm varia, a estratgia de
hedging no elimina o risco de modo completo. De fato, o
hedging substitui o risco associado flutuao dos preos por
aquele associado flutuao da base. Dado que a base tende a
flutuar relativamente menos, o hedging significa uma efetiva
proteo contra o risco. Entretanto, a existncia de um risco de
base afeta as estratgias de hedging. Entre as duas opes
extremas de: a) deixar as operaes no mercado spot sem
qualquer hedging (100% de risco de preos e 0% de risco de
base) e b) fazer hedging da totalidade da produo (0% de risco
de preos e 100% de risco de base), h estratgias de hedging
parcial (fazer hedging de apenas parte da produo) que so
menos custosas que o hedging total e proporcionam menor risco
ao hedger. Neste ponto, o velho ditado popular no colocar
todos os ovos na mesma cesta perfeitamente aplicvel. A
proporo da produo que deve ser protegida pelo mecanismo
de hedging depende do risco de base: quanto maior for esse
risco, menor deve ser o nvel de hedging. Desse modo, os dados
da Tabela 4 indicam que uma empresa que opera no mercado
fsico em Paranagu-PR deve fazer hedging de uma poro
185 Desconsiderados os custos operacionais.

maior de sua produo do que uma empresa que opera em
Barreiras-BA, onde o risco de base superior.
Essa relao pode ser expressa graficamente no Erro!
Fonte de referncia no encontrada., que apresenta
combinaes de rentabilidade e risco de um negcio sujeito a
operaes de hedging. Normalmente, comum a analogia entre
a operao de hedging e um seguro contra risco de preos. Nessa
linha, o hedging expressaria o trade-off tradicional entre risco e
rentabilidade: devido aos custos operacionais, quanto maior o
nvel de proteo (menor o risco), maior o custo da operao e,
portanto, menor a rentabilidade. Essa relao seria expressa
graficamente por uma curva estritamente crescente, em que a
rentabilidade cresce s custas do maior risco (menor nvel de
hedging).
Entretanto, a existncia de um risco de base altera essa
relao estritamente positiva entre risco e rentabilidade. Em
outras palavras, pode haver situaes em que aumentar o nvel
de hedging implica aumento de risco! Essa situao est
expressa no Erro! Fonte de referncia no encontrada., cuja
curva representa os possveis nveis de hedging (h =
porcentagem da produo que objeto de hedging), variando de
h = 0 at h = 1. A partir de determinado ponto (h = h*), o trade-
off entre risco e rentabilidade deixa de existir. Em outras
palavras, ao ampliar o nvel de hedging para alm de h*, aquele
que busca a proteo ao risco de preos (um agricultor, por
exemplo) estaria pagando para ampliar o seu risco.

$
h =0
h*
h=1
Risco
Grfico 24: Hedging de Maior Proteo
Se no h trade-off entre h* e h = 1, essas so estratgias

de hedging que devem ser descartadas, uma vez que qualquer
hedging superior a h* proporcionaria maior risco e menor
rentabilidade. Portanto, o ramo relevante da curva expressa no
Grfico 24 aquele entre h = 0 e h*. Este ltimo valor pode ser
entendido como um hedging mximo (maior proteo possvel),
sendo tambm denominado na literatura por hedging timo.
fundamental, portanto, haver uma estimativa do valor de h*,
para balizar as estratgias de hedging daqueles que operam nos
negcios agropecurios.
33.8.1 - Derivao do hedging timo

Para se encontrar o nvel de hedging que proporciona o
menor risco, o primeiro passo definir o nvel de hedging (h),
como a proporo entre a operao no mercado de futuros e sua
contrapartida no mercado spot. Assim,
Qf
h
Qs
onde Qf = quantidade negociada no mercado de futuros e
Qs = quantidade negociada no mercado spot.
No caso de um agricultor, o lucro de uma operao
dado pelo ganho no fsico, somado ao valor de sua aposta no
mercado de futuros. Como o agricultor entre em uma posio
vendida, o seu lucro pode ser representado pela seguinte
equao:
ST 1Qs FT 1 FT Qf
onde = lucro da operao;

ST+1 = preo no mercado spot ao final da operao;
FT+1 = preo no mercado de futuros ao final da operao
FT = preo no mercado de futuros no incio da operao
Essa equao pode ser rescrita do seguinte modo:
ST Qs QsS hF
Nesse caso, como o primeiro termo da equao

conhecido, a varincia dada pelo segundo termo (S hF).
Esta, por sua vez, corresponde a:
VarS hF S2 h 2 F2 2h S F
onde S = desvio padro de S;

F = desvio padro de F e
= coeficiente de correlao entre S e F.
Portanto, menor varincia possvel ser dado por: XXXA

FRMULA EST ERRADA.
VarS hF
2 h F2 2 S 0
h
Assim, pode-se determinar o hedging timo (h*) a partir

da seguinte relao:
S
h*
F
Conforme havia sido argumentado intuitivamente no

incio desta seo, o hedging timo ou de menor varincia

tanto maior quanto maior for a correlao entre os movimentos
de preo nos mercados spot e de futuros, ou seja, quanto menor
for a base.
O problema, no entanto, no termina por aqui. Como o
hedging timo depende de estimativas do desvio padro e da
correlao entre os preos no mercado de futuros e no mercado
spot, pode haver resultados distintos conforme as estimativas
utilizadas. Para o clculo tradicional desses valores, utiliza-se
um nmero arbitrrio de observaes em uma srie de preos
dirios. Sendo esse nmero arbitrrio, os resultados podem ser
diferentes. Adicionalmente, esse procedimento de clculo d a
mesma importncia para os preos observados no incio e no
final da srie, quando seria desejvel uma maior relevncia
para os ltimos. Diante disso, foram desenvolvidos mtodos
diversos para a estimativa da volatilidade dos preos, sendo um
dos mais utilizados o GARCH.
Diante dessa complexidade, comum professores e
representantes da BM&F utilizarem regras de bolso na
recomendao do nvel de hedging. Por exemplo, o produtor
deve fazer hedging no montante correspondente aos seus custos
de produo. importante notar, contudo, que o relevante
dessas recomendaes apenas: no faa hedging da totalidade
de sua produo. Para avanar em uma recomendao
intuitiva, deve-se dizer que, quanto maior o risco de base,
menor deve ser o nvel de hedging.
33.8.2 - Cross-Hedging
A anlise de risco de base e de hedging timo revela que
uma caracterstica fundamental para a efetividade da proteo
ao risco de preos a correlao entre os preos do mercado
spot e do mercado de futuros. Se for este o ponto-chave, no
necessrio fazer hedging com contratos sobre os mesmos
produtos transacionados no mercado spot. Basta que exista
correlao entre os preos do mercado fsico e algum contrato
qualquer operado no mercado de futuros. Como exemplo, se
for identificada uma correlao entre os preos do frango vivo e
os do contrato futuro de milho, negociado na BM&F, possvel a
uma avcola fazer hedging de compra, utilizando o mercado de
futuros. Essa estratgia denominada cross-hedging, referindo-

se ao estabelecimento de posies em produtos diferentes,
porm correlacionados.
Na maior parte das vezes, no entanto, o cross-hedging
apresenta limites, uma vez que os motivos que levariam a uma
correlao entre os preos dos mercados spot e de futuros so
mais fortes quando se trata de um mesmo produto. Sua
utilizao pode ser recomendada para as situaes em que no
h alternativas de contratos de futuros do mesmo produto para
a realizao do hedging. Um exemplo interessante de possvel
utilizao de cross-hedging a utilizao de contratos futuros de
suco de laranja concentrado e congelado, negociados em Nova
Iorque, por parte de citricultores brasileiros. Entre 1986 e 1994,
o sistema de negociao entre citricultores e indstria de sucos,
denominado contrato de participao transferia integralmente
o risco de preos ao citricultor (Azevedo, 1996). Segundo
Margarido (1995), a elasticidade de transferncia do preo do
suco concentrado na bolsa de Nova Iorque para o valor
recebido por uma caixa de laranja era prximo a 1, o que
garantia a efetividade do cross-hedging. Com o fim do contrato
de participao, na safra 1994/95, a correlao entre os dois
preos caiu a ponto de inviabilizar essa estratgia.
33.9 - Mercado de Futuros no Brasil

A primeira experincia brasileira de um comrcio
organizado na forma de uma bolsa de mercadorias ocorreu em
1917, com a implantao da Bolsa de Mercadorias de So Paulo
(BMSP). Suas principais atividades eram a negociao de
contratos a termo ou spot e a classificao de produtos, havendo
a introduo de negociaes com contratos futuros em 1918.
Essa primeira tentativa de implantao de um mercado de
futuros no foi bem sucedida, com a interrupo das
negociaes de todos os contratos ofertados pela BMSP. O
mercado exportador de caf, em especial, ressentia de um
mecanismo de proteo s variaes de preo, o que levou ao
surgimento da Bolsa Brasileira de Futuros (BBF), em 1983, no
Rio de Janeiro.
Em 1985, foi fundada, tambm em So Paulo, a Bolsa de
Mercadorias & Futuros (BM&F). Seu crescimento foi intenso, o
que a credenciou fuso com a BMSP, em 1991, mantendo o
nome de BM&F. Em 1997, a BBF incorporada BM&F, o que
consolida um mercado de futuros brasileiro capaz de uma
insero internacional. Aps esse perodo de crescimento, a
BM&F colocou-se entre as mais importantes bolsas do mundo
em volume negociado.
Apesar da consolidao de uma bolsa de padro
internacional e da vocao agroindustrial brasileira, a
participao das commodities agropecurias no volume
negociado pela bolsa pequeno. Enquanto na Chicago Board of
Trade (CBOT), as commodities agrcolas correspondem a 30% do
total negociado, na BM&F esse volume inferior a 1%. Essa
diferena indica que h um grande potencial de
desenvolvimento do mercado de futuros brasileiro, mas que
tambm h obstculos que impedem um crescimento mais
acelerado. H diversas empresas brasileiras que, ao defrontar-se
com a deciso de fazer o hedging de sua produo, optam por
faz-lo em bolsas americanas, escolhendo aquela de maior
relevncia para o produto que operam. Evidentemente que h
um considervel risco de base nessas operaes, uma vez que o
preo do mercado de futuros americano est menos
correlacionado ao preo no mercado spot no Brasil, rea de
atuao dessas empresas.
O principal motivo para esse hedging a distncia a
falta de liquidez das commodities agropecurias negociadas na
BM&F, o que acarreta tambm um elevado risco de base. O
aumento da liquidez levaria reduo de risco e maior
atratividade da BM&F frente a diferentes alternativas de hedging.
H, portanto, um crculo vicioso, uma vez que a menor liquidez
acarreta menor demanda pelas operaes de hedging e,
conseqentemente, menor liquidez. Para romper este crculo
vicioso, a BM&F vem realizando esforos de divulgao e
promoo de suas atividades, por meio de cursos, palestras e
convnios com universidades e institutos de pesquisa.
Os contratos agropecurios em negociao na BM&F so
a) acar, b) lcool anidro, c) algodo, d) boi gordo, e) caf, f)
milho e g) soja. Entretanto, as agroindstrias no se utilizam
apenas desses contratos para protegerem-se do risco de seus
negcios. Empresas exportadoras ou que tenham emprstimos
atrelados moeda estrangeira esto fortemente sujeitas ao risco
de variao da taxa de cmbio. Para isso, podem fazer uso de

contratos futuros de dlar, neutralizando esse risco. De modo
similar, empresas que com elevado nvel de endividamento
esto sujeitas ao risco de uma elevao da taxa de juros, o que
pode ser evitado entrando em uma posio comprada no
mercado de futuros de taxa de juros na BM&F.
33.10 - Mercado de Opes

O mercado de futuros apresenta um inconveniente
queles que se utilizam desse mecanismo para estratgias de
hedging. Ao comprar ou vender um contrato futuro, as partes
estabelecem direitos e obrigaes entre si. O comprador, por
exemplo, tem o direito e a obrigao de recebimento da
mercadoria especificada no contrato, mesmo que seja por
liquidao financeira. O vendedor, por sua vez, tem o direito e
a obrigao de entrega da mesma mercadoria. No entanto, pode
haver o interesse das partes em negociar apenas o direito de
compra ou o direito de venda, sem necessariamente
comprometer-se com o recebimento ou entrega da mercadoria.
Para responder a esse tipo de interesse, foi desenvolvido o
mercado de opes, tendo ganhado importncia entre hedgers e
especuladores.
Opes so contratos que asseguram o direito de
exerccio de uma compra ou venda de algum ativo. Este pode
ser um ativo fsico como, por exemplo, mil toneladas de milho
ou um outro contrato. No caso das principais bolsas, as
opes negociadas so direitos de compra ou venda de
contratos futuros.
Na medida em que h a separao de direito e obrigao
de compra e venda, h dois tipos de opes: as opes de
compra, denominadas Calls, e as opes de venda,
denominadas Puts. No primeiro caso, o comprador da opo
tem o direito de compra de um determinado contrato futuro a
um preo pr-estabelecido, enquanto o vendedor tem a
obrigao de venda, se este for o desejo do comprador. O
inverso ocorre no caso de uma opo de venda, em que o
comprador tem o direito de venda e o vendedor a obrigao de
compra.
A ligao entre o mercado de opes e uma estratgia de
hedging bastante evidente. Por exemplo, um agricultor, que
est sujeito ao risco de queda do preo de seu produto, pode
comprar uma Put (direito de venda) daquela mercadoria a um
preo de exerccio que remunere seus custos. Assim, se houver
uma queda dos preos, o agricultor pode exercer o direito de
vender seu produto quele preo pr-determinado, garantindo
a cobertura de seus custos de produo. Do mesmo modo, uma
agroindstria, sujeita ao risco de uma elevao do preo de seus
insumos, pode comprar uma Call (direito de compra) a um
preo de exerccio limite.
33.10.1 - Preo de Exerccio e Prmio

O direito a compra de um determinado contrato futuro
feito a um preo previamente estabelecido pela bolsa,
denominado preo de exerccio, ou seja, o preo ao qual a opo
pode ser exercida. Diferentemente do mercado de futuros, em
que a varivel resultante do mercado o preo, no mercado de
opes ele fixo. Os preos de exerccio para um mesmo ativo
podem ser variados, abrindo as possibilidades de arbitragem
dentro do prprio mercado de opes.
Por se tratar de um contrato assimtrico, em que uma
parte tem o direito e a outra a obrigao, os parmetros de
negociao so tambm assimtricos. O comprador da opo
paga um prmio ao vendedor pelo direito de exerccio da
opo. A varivel sujeita s negociaes no prego no ,
portanto, o preo, mas o prmio.
O primeiro elemento para definir a atratividade de uma
opo a comparao entre o preo de exerccio e o preo do
ativo objeto do contrato de opo. Por exemplo, o direito de
comprar um contrato futuro de caf, a um preo de exerccio de
US$ 90,00, tanto maior quanto maior for o preo corrente
desse contrato. Supondo que a saca de caf esteja sendo
negociada a US$ 100,00, ao comprar uma Call de caf, um
especulador pode exercer o seu direito de compra e realizar a
diferena entre os dois valores, que corresponde a US$ 10,00.
Como a diferena entre os preos de exerccio e do mercado de
futuros fundamental na determinao da atratividade de uma
opo, convencionou-se cham-la de valor intrnseco de uma
opo. No caso de uma opo de compra, o valor intrnseco (VI)
positivo se o preo de exerccio (PEX) for menor que o preo no
mercado de futuros (PF), ou seja, a opo atraente se for
possvel exercer a compra a um preo inferior ao vigente no
mercado. Assim,
VICall PF PEX
No caso das opes de venda (Put), a relao inversa.

Uma opo tanto mais atraente quanto maior for o preo de
exerccio em relao ao preo vigente no mercado de futuros.
Desse modo,
VIPut PEX PF
Uma vez que o valor intrnseco um elemento-chave na

determinao da atratividade de uma opo, o prmio a ser
pago por essa opo depende da magnitude do valor intrnseco.
H, no entanto, outros fatores que interferem nas negociaes
do prmio, como a volatilidade do preo do produto no
mercado de futuros e o tempo restante para o vencimento da
opo. Por isso, o prmio dividido em dois componentes:
valor intrnseco e o chamado valor do tempo, uma varivel
que capta os demais elementos que afetam a atratividade de
uma opo.
Prmio = Valor intrnseco + Valor do Tempo
O valor do tempo calculado como um resduo,

condensando, portanto, todas as variveis no contempladas no
valor intrnseco. Por exemplo, uma opo de compra de caf,
com preo de exerccio de US$ 90,00/saca, est sendo
comercializada pelo prmio de US$ 14,00/saca. Enquanto isso,
no mercado de futuros, o contrato referente a essa opo est
sendo negociado a US$ 96,00. De posse dessas trs informaes
possvel calcular os valores intrnsecos e do tempo,
correspondendo respectivamente a US$ 6,00 (9690) e a
US$ 8,00 (146).
O valor do tempo esconde importantes caractersticas
dos mercados de derivativos. Um prmio pode variar
consideravelmente por conta dessas caractersticas embutidas
no valor do tempo. Entre os principais elementos que
determinam o valor do tempo, pode-se destacar: a) o tempo
para o vencimento da opo, b) a volatilidade do preo da
commodity agropecuria no mercado de futuros, c) a taxa de
juros e d) as expectativas do mercado. No primeiro caso, quanto
maior o tempo de vencimento da opo, maior a possibilidade
de variao do preo no mercado de futuros e, portanto, maior
a possibilidade de exerccio de um alto valor intrnseco futuro.
Do mesmo modo, quanto maior a volatilidade de preos da
mercadoria negociada no mercado de futuros, maior o valor
do tempo. Isso ocorre porque o titular de uma opo de compra
(venda) ganha na elevao (queda) do preo e indiferente a
um movimento de queda (elevao) do mesmo preo, uma vez
que a opo simplesmente no exercida. Portanto, quanto
maior a volatilidade, maior o prmio. A taxa de juros
relevante porque o comprador de uma opo Call ou Put
efetua um gasto presente (o desembolso do prmio) com
expectativas de um ganho futuro (exerccio da opo). Como a
taxa de juros que permite fazer a comparao entre o gasto
presente com o benefcio futuro, ela tambm relevante na
determinao do valor do tempo. Finalmente, se houver uma
expectativa de alterao do preo de uma mercadoria no
mercado de futuros, ainda no estabelecida no mercado, pode
haver uma alterao do valor do tempo.
As opes podem tambm se distinguir a depender do
perodo para seu exerccio. H, grosso modo, dois tipos: a)
opes europias e b) opes americanas. No primeiro caso, a
opo somente poder ser exercida no seu dia de vencimento.
Em contraposio, as opes americanas que correspondem a
maior parte dos casos permitem o exerccio da opo a
qualquer momento. O prmio pago pela segunda deve, a
princpio, ser superior ao da primeira, uma vez que implica o
direito de compra ou venda a um determinado preo e a
qualquer tempo. Assim, uma elevao inesperada do preo de
uma commodity pode levar ao exerccio de Calls, mesmo que
ainda distantes da data de vencimento da opo.
33.11 - Estratgias no Mercado de Opes

O mercado de opes permite um conjunto rico de
estratgias, tanto de hedging, quanto especulativas, para aqueles
que atuam nos negcios de commodities agropecurias. Esta
seo mostra algumas dessas estratgias por meio de uma
soluo grfica, que se pretende intuitiva. Extenses, assim
como um tratamento algbrico, podem ser encontrados em Hull
(1996).
O ponto de partida para a exposio de algumas
estratgias construir a representao grfica de uma operao
no mercado de opes. O Erro! Fonte de referncia no
encontrada. construdo para representar uma relao entre os
preos de uma determinada mercadoria no mercado de futuros
(eixo das abscissas) e o lucro obtido na operao (eixo das
ordenadas). O preo de exerccio define duas regies no grfico,
com caractersticas distintas. Na regio esquerda, o preo
vigente inferior ao preo de exerccio, de tal modo que o
titular de uma Put deve exerc-la por ocasio do vencimento
ou seja, far uso de seu direito de vender mais caro o contrato
futuro objeto da opo. Por outro lado, o titular de uma Call no
tem interesse em exercer seu direito de compra ao preo de
exerccio, uma vez que este superior ao preo vigente. Na
regio direita, dado que o preo no mercado de futuros
superior ao preo de exerccio, ocorre exatamente o inverso.
Exerce Put exerce Put

exerce Call Exerce Call
0 Pmf
Pexerccio
Grfico 25: Representao Grfica de Opes
A estratgia de comprar uma Put pode ser ento

representada no Grfico 25. Em qualquer ponto em que o preo
do mercado de futuros maior que o preo de exerccio, no h
interesse por parte do titular da Put em exercer seu direito de
venda. Seu resultado financeiro , portanto, apenas a perda do
prmio, correspondente distncia vertical entre o eixo das
abscissas e a reta paralela abaixo. No entanto, a Put ser
exercida para valores inferiores ao preo de exerccio. Nesse
caso, cada centavo que separa os dois preos acrescido conta
do titular da Put. importante notar que o investidor apenas
realizar lucro se a diferena entre o preo de exerccio e o
preo no mercado de futuros for superior ao prmio pago.
Adicionalmente, esse investidor pode vender uma Call,
alterando o seu resultado esperado. Nesse caso, ele recebe um
prmio pela obrigao de venda ao preo de exerccio. Na
regio direita do Grfico 26, o resultado dessa operao
resume-se ao ganho do prmio, uma vez que o comprador da
Call no ter interesse em fazer uso de seu direito. No entanto,
para preos superiores ao de exerccio, o vendedor da Call ser
exercido, o que significa uma perda para cada centavo que o
preo vigente superar o preo de exerccio.
A resultante das duas operaes pode ser obtida
graficamente pela soma das duas curvas, uma referente
compra de Put e a outra relativa venda da Call. Essa
resultante, no surpreendentemente, uma reta negativamente
inclinada, que equivale representao grfica de uma posio
vendida no mercado de futuros. Isso ocorre porque a compra
da Put (um direito de venda) e a venda da Call (uma obrigao
de venda) correspondem ao direito de venda e obrigao de
venda da posio vendida no mercado de futuros. H,
portanto, a possibilidade de arbitragem entre mercado de
opes e de futuros. A mesma relao pode ser observada na
compra de uma Call e venda de uma Put, resultando em uma
situao equivalente posio comprada no mercado de
futuros.

$

0 Pmf
Pexerccio
Vender Call
Grfico 26: Arbitragem com Mercado de Futuros
O mercado de opes tambm pode ser utilizado para

situaes em que h expectativas sobre a varincia do preo,
mas no sobre o seu movimento ascendente ou descendente.
Por exemplo, um investidor, que observa que uma determinada
configurao produtiva deve implicar o aumento da
volatilidade dos preos, pode fazer uso do mercado de opes
para transformar suas expectativas, se corretas, em ganhos.
Conforme apresentado no Grfico 27, essa estratgia,
denominada comprar volatilidade consiste na compra de um
Call e de uma Put, ao mesmo preo de exerccio. Pode-se notar
pela resultante que existem ganhos apenas quando os preos
variam muito, para mais e ou para menos.

$
Comprar Call
Resultante
0 Pmf
Pexerccio
Grfico 27: Comprar volatilidade
Finalmente, possvel desenhar uma estratgia

exatamente oposta anterior utilizando o mercado de opes.
Por exemplo, um investidor observa que a introduo de uma
nova variedade de soja, menos sujeita s intempries climticas,
deve tornar os preos menos volteis. Diante disso, o investidor
pode vender uma Call e uma Put, para o mesmo preo de
exerccio, em uma estratgia denominada comprar
estabilidade. Pode-se notar no Grfico 28 que os ganhos deste
investidor somente ocorrero para pequenas variaes do
preo, ao redor do preo de exerccio. No caso de grandes
variaes ou seja, de um mercado voltil a estratgia
implicaria perdas.

$

Vender Put
0 Pmf
Pexerccio
Resultante
Vender Call
Grfico 28: Comprar Estabilidade
33.12 - Consideraes Finais: mercados de futuros e a

poltica agrcola
Os mercados de futuros e de opes constituem um
importante mecanismo para lidar com o problema de risco de
preos, to comum nos mercados de produtos agropecurios e
de seus derivados. No so, no entanto, os nicos mecanismos.
A poltica agrcola brasileira repleta de exemplos, bem ou mal
sucedidos, construdos com a mesma finalidade, sendo mais
importante deles a Poltica de Garantia de Preos Mnimos
(PGPM), tendo o final da dcada de 70 como seu apogeu
(XXXTUCA: ENTREI NA SUA REA SEM PESQUISAR,
FAVOR CORRIGIR SE FOR O CASO). Sendo instrumentos
alternativos, relevante indagar se h um espao de interao
entre a poltica agrcola o mecanismo privado do mercado de
futuros.
Um dos requisitos para o desenvolvimento de mercados
de futuros a volatilidade de preos. Se a varincia dos preos
no mercado fsico for baixa, no h necessidade dos membros
da cadeia produtiva utilizarem um instrumento de proteo.
Do mesmo modo, especuladores demandam contratos futuros
se os preos forem volteis o suficiente para proporcionar
ganhos especulativos. Como conseqncia, uma poltica pblica
de estabilizao de preos pode, se bem sucedida em seu
propsito, eliminar um dos requisitos ao desenvolvimento do
mercado de futuros. Um dos motivos para a maior utilizao
deste mecanismo nos EUA em comparao com a Unio
Europia o menor risco de preos agropecurios nesta ltima.
Em outras palavras, o poder pblico faz o hedging do agricultor
francs.
Entretanto, a poltica agrcola, ao invs de ser um
riXXXdo mercado de futuros, freqentemente o utiliza modo
articulado ao seu conjunto de aes, tanto para reduo do risco
de preos, quanto para apoio a polticas de financiamento. As
recentes modalidades de poltica pblica voltada
comercializao de produtos agropecurios, como as Opes de
Venda do Governo Federal e a Cdula do Produto Rural,
podem ser alavancadas pelo desenvolvimento do mercado de
futuros. No caso das Opes de Venda, seu princpio o
mesmo que orienta o hedging no mercado de futuros e de
opes. Do mesmo modo, a proteo no estendida a todos os
produtores, mas apenas aqueles que se dispem a pagar um
prmio pelo hedging. A maior vantagem desse modelo
proteger apenas aqueles que so relativamente mais avessos ao
risco, deixando os produtores neutros em relao ao risco, seja
por qual motivo, sem proteo. Existem ganhos, no entanto, de
uma utilizao mais profunda do mercado de futuros e de
opes na promoo das Opes de Venda do Governo Federal.
Os preges dirios nas bolsas, assim como a possibilidade de
incorporao de especuladores ao mercado, conferindo maior
liquidez aos papis, so elementos que podem tornar as opes
de venda mais atrativas e, portanto, mais eficazes em seu papel
de oferecer hedging aos produtores.
Do mesmo modo, as operaes com CPR devem crescer
com a evoluo dos mercados de futuros agropecurios. A
possibilidade de operaes casadas no mercado a termo (CPR)
com operaes no mercado de futuros amplia a demanda por
CPRs, permitindo melhores condies de comercializao por
parte dos produtores agrcolas. Uma medida salutar nesse
sentido foi a introduo da CPR com liquidao financeira, o que
possibilitou a entrada do capital especulativo nesse mercado e,
conseqentemente, maior liquidez.
Na medida em que a efetividade de importantes
instrumentos de poltica agrcola depende de um mercado de
futuros saudvel, razovel a formulao de polticas voltadas
ao desenvolvimento deste mercado. De um modo geral, pode-
se dizer que aes voltadas reduo dos custos de transao
nos mercados de futuros podem, indiretamente, promover
instrumentos de poltica agrcola. Assim, medidas como
permisso participao de investidores externos nas bolsas de
futuros e reduo de taxas sobre operaes financeiras (IOF e
CPMF) nesses mercados tem impacto indireto sobre a demanda
por CPR e Opes de Venda e, portanto, sobre as condies de
comercializao dos produtos agropecurios.
Adicionalmente, as polticas de financiamento agrcola
podem se servir e serem teis aos mercados de futuros. Um dos
problemas clssicos do financiamento a assimetria de
informaes sobre a probabilidade de pagamento de um
emprstimo. Em sntese, o emprestador tem poucas condies
de averiguar as condies de risco que aquele que toma o
emprstimo est sujeito. Uma alternativa para os agentes
financeiros sejam eles pblicos ou privados, exigir o hedging
das operaes ligadas ao emprstimo. Desse modo, o risco de
preos, assim como o de inadimplncia, atenuado. Esse tipo
de medida, em contrapartida, impulsiona a utilizao do
mercado de futuros, constituindo um crculo virtuoso.
Finalmente, cabe dizer que os mercados de futuros e de
opes so profundamente afetados pelo contexto
macroeconmico, independentemente de condicionantes
especficos da poltica agrcola. Entre os riscos que afetam os
negcios agropecurios esto os elementos diretamente ligados
s variveis macroeconmicas, em especial inflao, taxa de
juros e taxa de cmbio. H custos que so correlacionados aos
ndices de inflao, como tarifas pblicas e, em menor grau,
salrios. H empresas com elevado nvel de endividamento e,
portanto, sensveis a um choque de juros. E, finalmente, h
mercados em que a variao cambial afeta de modo diferente as
receitas e despesas, tendo, por conseqncia, efeitos sobre o
lucro. Todo esses riscos so passveis de hedging no mercado de
futuros, havendo contratos sobre inflao, taxa de juros e dlar.
A grande incerteza a respeito dessas variveis
macroeconmicas explica a grande utilizao, na BM&F, desses
contratos em comparao s commodities agropecurias. A
estabilizao definitiva da economia deve ter como efeito um
aumento da proporo de contratos de produtos agropecurios.
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Políticas Agrícolas e Políticas Macroeconômicas

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PO L TIC AS AGR C OLA S E

PO LTIC AS MAC ROECO N MICA S:

Antnio Mrcio Buainain

Este documento uma traduo livre, revisada e

Campinas, dezembro de 1998

1 Conceitos Bsicos da Macroeconomia: as identidades

Quadro 1: Setores da Economia

Para facilitar a agregao de informaes e o trabalho analtico, as

Fonte: Castro e Lessa (1985).

Pode-se afirmar que a macroeconomia analisa as

Quadro 2: O que Macroeconomia?

A resposta e soluo aos problemas econmicos esto intimamente

Fonte: Sachs e Larrain (1997).

Embora dificilmente seja possvel alcanar os objetivos

1 O corte temporal extrado da microeconomia. No curto prazo, a capacidade de

Quadro 3: Polticas Macroeconmicas

Poltica Objetivo Restrio Prazo

As polticas macroeconmicas jogam um papel central

Varivel fluxo uma quantidade medida por unidade de tempo. Por

Fonte: Sachs e Larrain (1997).

1.2.1 - Produto Interno Bruto e Renda Nacional

Produto Interno Bruto (PIB) o valor total do fluxo de produo atual de

No se confunde o PIB com o valor bruto da produo, o qual inclui o

Fonte: Sachs e Larrain (1997).

Como se mencionou no Quadro 5, o PIB pode ser medido

Demanda Final (DF) = Consumo Privado (C) + Consumo do

Sendo o PIB o conjunto de bens e servios finais

Consumo (C) est associado idia de destruio. Do ponto de vista

Investimento (I) ou formao de capital, corresponde ao fluxo de

Exportaes (X) e Importaes (M) de mercadorias. As exportaes e

Existe uma distino relevante entre o PIB e o Produto

Produto Nacional Bruto (PNB) o valor total da renda que os residentes

O Produto Nacional Bruto representado pela seguinte

Eq. 2: PNB PIB PLF C I X M PLF

Alm dos pagamentos e das receitas vinculadas

Eq. 3: Y PIB PLF TUN

Eq. 4: Y C G I X M TUN PLF

1.2.2 - Conta do Balano de Pagamentos

As economias nacionais no podem subsistir sem manter

Eq. 5: BP X M PLF TUN Ck RInt

5. Entradas de Rendas de Capitais 6. Pagamento de Rendas de Capitais

8. Transferncias Unilaterais para o

9. Entrada de Capitais 10. Sada de Capitais

Balana Comercial = ................................................................................................. (1 - 2)

Balano Global = conta corrente + conta de capital = variao de reservas

11. Aumentos dos passivos ou reduo 12. Reduo dos passivos ou

Conta Corrente + Conta de Capital Variao de Reservas Internacionais = 0

Para melhor analisar estas contas, pode-se tambm

MOVIMENTO DE CAPITAIS (V)

(I) Balana Comercial

Figura 1: Balano de Pagamentos

1.2.3 - A conta do Setor Pblico (Oramento do Governo)

1.2.3.1 - As receitas correntes do Governo

Os governos desempenham muitas funes econmicas,

Os Tributos Diretos englobam a parcela da arrecadao

Os Tributos Indiretos so valores que se adicionam ao

As Outras Receitas Correntes do Governo incluem as

1.2.3.2 - As despesas correntes do Governo

No exerccio de suas mltiplas funes, os governos geram