5 Organizao administrativa: administrao direta e indireta; centralizada e descentralizada; autarquias, fundaes, empresas pblicas e

sociedades de economia mista

4. ORGANIZAO DA ADMINISTRAO
4.1 Entidades polticas e entidades administrativas
Entidades polticas, pessoas polticas, entes federados
integrantes da Federao brasileira autonomia poltica =
capacidade de auto-organizao (elaborao das prprias
Constituies e leis orgnicas) + possibilidade de legislar
(competncias atribudas pela Constituio da Repblica).
Entidades administrativas pessoas jurdicas que integram a
Administrao Pblica formal brasileira, sem dispor de autonomia
poltica. Compem a Administrao Indireta. Execuo de leis
editadas pelas pessoas polticas. Autonomia administrativa no
hierarquicamente subordinadas pessoa poltica instituidora +
capacidade para editar regimentos internos (organizao,
funcionamento, gesto de pessoas, gesto financeira etc.) nos
limites da lei que criou ou autorizou a criao da entidade.
Vnculo com a instituidora tutela ou superviso = verificao do
atingimento de resultados finalidades da entidade.

4.2 Noes de centralizao,

desconcentrao

descentralizao

a) outorga - criao de entidade (PJ) transfere

determinado servio pblico edio de lei instituidora/
autorizadora prazo indeterminado Administrao Indireta
b) delegao Estado transfere, por contrato (concesso
ou permisso de servios pblicos) ou ato unilateral
(autorizao) somente a execuo por sua conta e risco,
sob fiscalizao do Estado por contrato: prazo determinado
/ por ato administrativo (autorizao): em regra no h
prazo certo precariedade. Controle mais amplo (alterao
unilateral das condies de prestao, interveno,
decretao de caducidade, encampao)
Em nenhuma hiptese de descentralizao h hierarquia.
Descentralizao territorial ou geogrfica Territrio Federal
personalidade jurdica de direito pblico autarquias territoriais
ou geogrficas entretanto, detm capacidade administrativa
genrica, atuao em diversas reas.

Centralizao administrativa Estado exerce suas tarefas

diretamente rgos e agentes integrantes da Administrao
Direta rgos despersonalizados, integrantes de uma mesma
pessoa poltica

Desconcentrao dentro da estrutura de uma mesma pessoa

jurdica. Tcnica administrativa de distribuio interna de
competncias de uma PJ. Ocorre na Administrao Direta e na
Indireta. D origem a rgos pblicos = conjunto de
competncias. H hierarquia, subordinao controle hierrquico.

Descentralizao administrativa Estado desempenha

funes por meio de outras pessoas pessoas distintas:

Ex.: Universidade pblica departamentos.

a) Em razo da matria (Ministrio da Sade, p. ex.);

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b) Em razo
secretarias);

do

grau

ou

da

hierarquia

(ministrios,

c) Pelo critrio territorial (Superintendncia Regional da

Receita Federal do Brasil em So Paulo).
Concentrao administrativa: fenmeno inverso

4.3 Conceito de Administrao Direta, Administrao

Indireta e entidades paraestatais
Administrao Direta: conjunto de rgos integram pessoas
polticas do Estado competncia para o exerccio centralizado
atividades administrativas

b) demais entidades: mera autorizao para criao, lei especfica

Poder Executivo elabora os atos constitutivos e providencia sua
inscrio no registro pblico competente. Neste caso, as
fundaes tero personalidade de direito privado, mas se criadas
diretamente por lei especfica, com PJ de direito pblico, sero
uma espcie de autarquia.
Extino deve ser efetuada seguindo a mesma sistemtica de sua
criao princpio da simetria das formas jurdicas. Criao e
extino de entidade vinculada ao PE, somente por lei do Chefe
do Poder Executivo.

4.5 Criao de subsidirias e participao no capital

de empresas privadas
Art. 37, XX

Administrao Indireta: pessoas jurdicas desprovida de

autonomia poltica vinculadas AD competncia exerccio
descentralizado atividades administrativas
H EP e SEM que no prestam servio pblico explorar
atividades econmicas em sentido estrito
Entidades paraestatais no integram AD ou AI colaboram com
o Estado no desempenho de atividades de interesse pblico, no
lucrativas: Servios sociais autnomos (SESI, SESC), organizaes
sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIP) e entidades de apoio.

Subsidiria = controlada pessoa jurdica distinta da

controladora, no um rgo, mero estabelecimento, filial
controlada indiretamente pelo Poder Pblico (ente federado)
STF: no fazem parte, formalmente, da Administrao Pblica, so
empresas privadas CF e algumas leis administrativas estendem
a elas regras de direito pblico.
Autorizao legislativa para sua criao lei ordinria do ente
federado ao qual esteja vinculada a entidade da Administrao
Indireta.

4.4 Criao de entidades da Administrao Indireta

4.6 Entidades em espcies

Art. 37, XIX, XF:

4.6.1 Autarquias

a) autarquias: criao por lei especfica, diretamente;

4.6.1.1 Conceito

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Entidades administrativas autnomas, criadas por lei especfica,
PJ direito pblico interno, patrimnio prprio e atribuies estatais
determinadas.

4.6.1.6 Atos e Contratos

Autarquia comum ou ordinria, autarquia sob regime especial,

autarquia fundacional, associao pblica.

Requisitos de validade (ComFinForMoO)

4.6.1.2 Criao e extino

Lei especfica iniciativa privativa do Chefe do Executivo (se
vinculadas ao PJ ou PL a iniciativa ser do correspondente chefe)

4.6.1.3 Natureza jurdica

A existncia da autarquia comea com o incio da vigncia da lei
de criao.
Decreto de instalao ou implantao pode se limitar a
veicular regulamento da entidade, estrutura regimental, quadro
de cargos e funes etc.
4.6.1.4 Patrimnio

Mesmas peculiaridades dos atos da AD

Atributos (presuno
autoexecutoriedade)

de

legitimidade,

imperatividade

Celebrao de contratos em regra precedida de licitao

4.6.1.7 Oramento
Integra o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio. (Art.
165, 5, I)
4.6.1.8 Regime de pessoal
Art. 39 adoo de regime jurdico nico aplicvel aos servidores
da Administrao Direta, autarquias e fundaes pblicas
EC 19/1998 ADI 2135/DF medida cautelar - suspenso da
eficcia

Patrimnio inicial da autarquia transferncia de bens, mveis e

imveis do ente federado que a criou. Extino reincorporao
dos bens.

4.6.1.9 Nomeao e exonerao de dirigentes

Bens pblicos imprescritibilidade, impenhorabilidade

Em alguns casos, a lei instituidora ou a CF exigem aprovao

prvia pelo Senado. Ex.: Diretor do BACEN, dirigentes da ANATEL,
ANEEL e ANP.

4.6.1.5 Atividades desenvolvidas

Atividades tpicas da Administrao Pblica (Decreto-Lei 200/67)
servios pblicos em sentido amplo, atividades de interesse social
ou que envolvam prerrogativas pblicas (poder de polcia, p. ex.).
Ex.: BACEN, INSS, INCRA, CVM, IBAMA.

Nomeao privativa do chefe do Executivo

4.6.1.10 Capacidade exclusivamente administrativa

No possui natureza poltica, o que a distingue dos entes
federados (auto-organizao Constituio/ Lei Orgnica +
capacidade de legislar).

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Capacidade de autoadministrao regras constantes da lei que
as instituiu.

4.6.1.11 Relao com o ente estatal instituidor

Vinculao administrativa, no subordinao ao ente federado
criador.
Controle finalstico, tutela administrativa ou superviso
Lei dever estabelecer expressamente os termos e limites do
controle.

Como qualquer ato administrativo vias ordinrias (ao de

indenizao, p. ex.) ou especiais (ao popular, mandado de
segurana, ao civil pblica etc.)
Agentes das autarquias atos de autoridade mandado de
segurana

4.6.1.15 Juzo competente

Pessoal JT, se empregados pblicos, ou JF/JE, se estatutrios
4.6.1.16 Privilgios processuais

4.6.1.12 Controle de desempenho

Os mesmos da Fazenda Pblica:

Ampliao da autonomia: contratos de gesto celebrados com o

Poder Pblico

a) prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer;

Art. 37, 8 - metas de desempenho autonomia como

contrapartida.

b) iseno de custas, no excludo o reembolso das despesas

judiciais do vencedor;

Qualificadas como agncias executivas

c) dispensa de exibio de mandato em juzo pelos seus

procuradores;

4.6.1.13 Autarquias sob regime especial

d) dispensa de depsito prvio para interposio de recurso;

No sujeitas ao Decreto-Lei 200/1967

e) no sujeio a concurso de credores ou habilitao em falncia

apenas ordem prioridade.

Em geral , lei criadora confere maior autonomia que no regime

geral.
Agncias reguladoras tm sido institudas nesse regime.

Sentena proferida contra a autarquia duplo grau de jurisdio

obrigatrio excees:

4.6.1.14 Controle judicial

a) condenao ou direito controvertido for de valor certo no

excedente a 60 SM;

Legalidade e legitimidade - preventivo ou corretivo provocao

por parte de legitimado

b) procedncia dos embargos do devedor na execuo de dvida

ativa no mesmo valor;

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c) sentena estiver fundada em jurisprudncia do Plenrio do STF
ou em smula deste Tribunal ou Tribunal competente.
Dvidas sistema de precatrios salvo pequeno valor

4.6.1.17 Prescrio quinquenal

Decreto 20.910/1932 c/c Decreto-Lei 4.597/1942
Suspenso ou interrompido pelas mesmas situaes do CPC
Interrupo uma s vez - em regra, o prazo recomea da
metade (a totalidade do prazo, ante + depois da interrupo, no
pode ser inferior a 5 anos).

4.6.2.1 Conceito
Elementos essenciais:
a) instituidor dotao patrimonial;
b) atividades de interesse social (assistncia mdica e hospitalar,
educao e ensino, pesquisa cientfica, assistncia social,
atividades culturais etc.);
c) ausncia de fins lucrativos.
Ex.: FUNAI, Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico; IBGE.

4.6.1.18 Imunidade tributria

4.6.2.2 Natureza jurdica

Art. 150, VI, a, 2, CF imunidade tributria recproca veda a

instituio de impostos sobre seu patrimnio, suas rendas e
servios que elas prestem.

Art. 37, XIX direito privado

STF tem admitido que a imunidade alcance atividades estranhas

aos seus fins renda decorrente integralmente destinada
manuteno ou ampliao das finalidades essenciais da entidade.

Divergncias quanto natureza de sua personalidade jurdica

doutrina dominante: personalidade de direito pblico ou de direito
privado, a critrio do ente federado matriz.
Autarquia: servio pblico personificado

4.6.1.19 Responsabilidade civil

Fundao autrquica: patrimnio personalizado (o regime pblico

o mesmo)

Art. 37, 6, CF Respondero pelos danos que seus agentes,

nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.

Em regra, aplicam-se todas as disposies

fundaes a qualquer fundao pblica.

Pode eximir-se: comprovar culpa exclusiva de quem sofreu dano /

fora maior

referentes

A Lei Complementar a que se refere o art. 37, XIX no foi editada.

VP & MA entendem que ser de competncia exclusiva da Unio

4.6.2 Fundaes Pblicas

4.6.2.3 Regime jurdico

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Entendimento jurisprudencial e doutrinrio dominante: fundaes
pblicas com personalidade jurdica de direito pblico espcie
do gnero autarquia tm os mesmos poderes, privilgios e
restries que a ordem jurdica confere s autarquias regime
jurdico de direito pblico
Fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito privado:
doutrina divergente e jurisprudncia escassa. H normas de
direito pblico endereadas a autarquias e fundaes pblicas,
seja qual for a natureza destas. Diferenas que as distinguem das
fundaes pblicas de direito pblico:

Controvrsia: fundaes pblicas no se enquadrariam no

art. 109, I, CF STF equiparam-se s autarquias, portanto, a
competncia tb da Justia federal.

4.6.3 Empresas pblicas e sociedades de economia

mista

4.6.3.1 Introduo
a) atividades no econmicas: no h atividade lucrativa:

a) adquirem personalidade jurdica com a inscrio dos

atos constitutivos em registro pblico;

a.1. atividades exclusivas do Estado: poder de imprio,

atuao fundada em poder de polcia.

b) no podem desempenhar atividades que exijam o

exerccio
do
poder
de
imprio,
especialmente
atos
autoexecutrios e poder de polcia;

a.2. atividades de interesse social, sem intuito de lucro:

podem ser exercidas pelo Estado-Providncia/ Estado de bemestar scia ou entidades privadas beneficentes concretizar
direitos constitucionais sociais e as disposies inseridas no Ttulo
Da Ordem Social

c) no tm poder normativo;
d) seus bens no so pblicos mas alguns deles podem se
sujeitar a regras de direito pblico, como a impenhorabilidade;
e) no se sujeitam ao regime de precatrios;
f) no podem ser sujeitos ativos tributrios;
g) no tm prerrogativa de cobrar suas dvidas mediante o
processo especial de execuo judicial Lei 6.830/1980.
Art. 66, CC incumbe ao MP velar pelas fundaes
doutrina majoritria: esse dispositivo no se aplica s fundaes
pblicas

b) atividades econmicas em sentido amplo: intuito de

lucro, princpios orientadores da atividade empresarial:
b.1. atividades econmicas em sentido estrito: estrutura
prpria de empresa (atividades comerciais e industriais, servios
de natureza privada, abertos livre iniciativa, por ex.), Em regra,
exercidas por particulares. Estado as desempenha nos termos do
art. 173.

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b.2. servios pblicos passveis de serem explorados com o
intuito de lucro: podem ser delegados a particulares mediante
contrato de concesso ou permisso de servios pblicos. Afastase o princpio da livre iniciativa (ex.: telefonia, radiodifuso sonora
e de sons e imagens, transportes coletivos)
Servios pblicos (conceito formal):

pessoa poltica instituidora ou entidade

atividades econmicas/ servios pblicos.

b) servios pblicos em sentido estrito: utilidades ou

comididades
diretamente
fruveis
pelos
integrantes
d
acoletividadeAdministrao Direta ou Indireta (outorga), ou
mediante delegao a particulares, regime de direito pblico,
possvel explorao com intuito de lucro, atividade empresarial.

4.6.3.3 Criao

DL 200/1967 SEM e EP PJ de direito privado

instrumento de sua atuao no domnio econmico
Empresas pblicas: PJ de direito privado, integrantes da AI,
institudas pelo Poder Pblico, mediante autorizao de lei
especfica, sob qualquer forma jurdica, capital exclusivamente
pblico explorao de atividades econmicas/ servios pblicos.
Sociedades de economia mista: PJ dir. priv., AI, PP lei
especfica, S/Q, capital privado e pblico, controle acionrio da

AI,

- Exploradoras de atividades econmicas: art. 173, CF

- Prestadoras de servios: art. 175, CF

4.6.3.2 Conceito

respectiva

As diferenas so meramente formais, no de objeto. A

prestao de servios pblicos menos frequente.

a) servios pblicos em sentido amplo: abrangem todas as

atividades exercidas pelo Estado em regime de direito pblico., as
exercidas por particulares sob regime de direito pblico, mediante
delegao.

EP e SEM atividades econmicas em sentido estrito/

servios pblicos em sentido estrito (outorga)

da

Empresas pblicas: ECT, SERPRO, CEF

Sociedades de economia mista: BB S/A e Petrobras S/A

Autorizao em lei especfica estabelece diretrizes gerais

relativas aos fins, competncias e estrutura da entidade.
Poder pblico providencia inscrio dos atos constitutivos =
nascimento da entidades.
Criao no livre: objeto atividade econmica restrio
caput art. 173 atuao do Poder Pblico como empresrio
excepcional , quando necessria aos imperativos da segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo, definidos em lei.

4.6.3.4 Objeto
Atividades econmicas em sentido amplo.
Servios pblicos no exclusivos do Estado, s prestados
por pessoas jurdicas de direito pblico.

4.6.3.5 Regime jurdico

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4.6.3.5.1 Sujeio ao direito privado e ao direito

pblico
Natureza hbrida
Regime determinado pelo objeto e atividade-fim
4.6.3.5.2 Controle
Mesmos instrumentos de controle administrativo aplicado
aos integrantes da AI.
Controle finalstico, tutela administrativa ou superviso
Lei expressamente estabelece os termos e limites do
controle.
No impede autonomia administrativa. Esta pode se
aumentada mediante contrato de gesto. Neste caso, no h
qualificao especial para SEM e EP. Apenas autarquias e
fundaes pblicas que celebrem contrato de gesto so
qualificadas como agncias executivas.
STF MS 25.092/DF - Toda e qualquer entidade da
Administrao Indireta, no importa o seu objeto, sujeita-se
integralmente ao inciso II do art. 71, CF, inclusive a tomada de
contas especial, aplicvel a quem d causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico.

4.6.3.5.3 Estatuto das EP e SEM exploradoras de

atividade econmica
Lei ordinria de carter nacional aspectos gerais, regime
jurdico, estrutura e funcionamento art. 173, 1 - diretrizes
para legislador

Apesar do que dispe o inciso II, todas as normas

constitucionais endereadas, sem ressalvas, Administrao
Pblica ou Administrao Indireta, alcanam as SP e SEM. Ex.:
Concurso para contratao de pessoal.

4.6.3.5.4
outorga.

Prestao

Outorga:
titularidade

de

transferncia

servio

por

lei

pblico

mediante

transferncia

da

VP & MA: SEM e EP prestam servio pblico por outorga,

no h concesso ou permisso (licitao).

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EP e SEM podem participar de concesso ou permisso,
desde que no se trate de servio pblico da prpria pessoa
poltica instituidora.

No se aplica a Lei 11.101/05.

4.6.3.5.5 Benefcios fi scais

Ingresso por concurso

Art. 173, 2 - EP e SEM exploradoras de atividade econmica

no podem receber benefcios fiscais no extensveis s
empresas privadas , exceto se a explorarem em regime de
monoplio.

Vedaes de acumulao

4.6.3.5.6 Imunidade tributria

Art. 150, VI, a : veda que entes federados instituam impostos
sobre patrimnio, renda ou servios, uns dos outros. 2 imunidade estendida s autarquias e fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico, no que se refere ao patrimnio,
renda e servios, vinculados a suas finalidades essenciais ou s
delas decorrentes.
Aplicvel a EP e SEM que prestem servios pblicos no passveis
de delegao a particulares ex.: INFRAERO e ECT

4.6.3.5.10 Pessoal

Teto remuneratrio, se receberem recursos pblicos para custeio

de pessoal
Conflitos trabalhistas resolvidos pela JT
RGPS
Equiparados a funcionrios pblico para fins penais

4.6.3.5.11 Dirigentes
Investidos na forma da lei/ estatutos
Entidade vinculada ao PE em regra nomeao pelo Chefe do PE
STF: No se sujeitam aprovao prvia do PL

4.6.3.5.7 Licitao

4.6.3.12 Bens

Inaplicabilidade aos contratos celebrados cujo objeto esteja

relacionado atividade-fim econmica.

No se sujeitam, em princpio, ao regime jurdico dos bens

pblicos exigncia de autorizao legal para sua alienao,
impenhorabilidade, impossibilidade de serem usucapidos,
vedao a que sejam gravados com nus reais.

4.6.3.5.8 Responsabilidade civil

No se sujeitam ao art. 37, 6 - responsabilidade civil objetiva.
So regidas pelo Direito Civil ou pelo Direito comercial.

4.6.3.5.9 Falncia

Bem empregado na prestao do servio pblico (destinao

especfica) sofrem restries impostas em ateno ao princpio
da continuidade dos servios pblicos.

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4.6.3.6 Distines
economia mista

entre

empresa

pblica

sociedade

de

Diferenas meramente formais:

a) forma jurdica;
b) composio do capital;
c) foro processual (somente para as entidades federais).
4.6.3.6.1 A forma jurdica
SEM S/A
Natureza comercial, seja qual for seu objeto, inscritas no registro
pblico de empresas mercantis
EP qualquer forma admitidas no ordenamento (as federais
podem ser institudas sob a forma jurdica sui generis)

4.6.3.6.2 A composio do capital

SEM: capital obrigatoriamente formado pela conjugao de
capital pblico e privado maioria das aes com direito de voto
pertencem pessoa poltica instituidora / entidade de sua AI
EP: integralmente pblico. Desde que maioria do capital votante
permanea sob propriedade da pessoa poltica instituidora,
possvel que haja participao de outras pessoas polticas, ou de
entidades das diversas AI (pluripessoal).
4.6.3.6.3 O foro processual para entidades federais

Causas EP autoras, rs, assistentes ou opoente, exceto nas de

falncia, acidente de trabalho, Justia Eleitoral, JT processadas
pela JF
SEM Justia Estadual

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