Corrupção, Nepotismo e Gestão Predatória

XVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica "Cmo combatir la corrupcin, garantizar
la transparencia y rescatar la tica en la gestin gubernamental en Iberoamrica" Caracas, 2004-2005 _______________________________________________________________________________________________
CORRUPO, NEPOTISMO E GESTO PREDATRIA: UM ESTUDO DO CASO BRASILEIRO E ALTERNATIVAS PARA SEU ENFRENTAMENTO
Luiz Alberto dos Santos y Regina Luna dos Santos Cardoso ______________________________ Tercer Premio
INTRODUO O tema do presente concurso de monografias do CLAD traz em si um aparente paradoxo: no poderia ser considerado novidade, posto que a preocupao com o enfrentamento da corrupo, o aumento da transparncia das aes governamentais e o resgate da tica na poltica e na gesto governamental no Brasil, na Amrica Latina e mesmo no mundo no um assunto recente. Vrios sistemas polticos modernos sofreram e continuam sofrendo problemas como corrupo, nepotismo, fisiologismo, crime organizado, favorecimento, mordomias, etc, com uma abundante e variada terminologia empregada para descrever as reas problemticas. Suas origens, no entanto, ainda no so objeto de consenso: h os que apontem para os custos, mas h divergncia se estes se referem leso ao patrimnio pblico ou perda de credibilidade do sistema polticoadministrativo; outros, por sua vez, enfatizam o aspecto da transgresso, mais uma vez divergindo se esta se refere a regras formais ou ao consenso moral. Ainda que no tenha suas fronteiras muito bem definidas, termo corrupo refere-se a toda essa srie de problemas. No obstante o assunto no ser desconhecido, impressionante verificar que, a cada dia, ele aumenta sua abrangncia e consegue nos assustar e chocar, todos os dias, com os relatos que a imprensa, os rgos de controle, o Ministrio Pblico e, ultimamente, a prpria Polcia Federal, no caso brasileiro, vm trazendo. Atualmente, talvez pela maior facilidade de disseminao das informaes, trazida pela utilizao mais intensiva das tecnologias de informao e comunicao, aliada a um ambiente de maior abertura democrtica e maior liberdade de imprensa, so cada vez mais freqentes as reportagens/investigaes que trazem relatos de prticas corruptas e de depredao da coisa pblica por agentes pblicos e privados. Neste trabalho, longe de se fazer uma compilao de relatos jornalsticos das ltimas denncias sobre corrupo, pretende-se trabalhar teoricamente os conceitos de corrupo e uma vertente que, reputamos, seja a mais crtica para sua compreenso e enfrentamento: o nepotismo, nascido e cevado em uma base social que faz pouca diferena entre o pblico e o privado, presente na histria brasileira desde a poca de Colnia, reforada com as prticas coronelistas no incio da Repblica e, mesmo atualmente, aps tantos ciclos de autoritarismos e redemocratizaes, continua a ser manchete de noticirios e razes para vergonha e indignao de diversos segmentos na Administrao Pblica e na Sociedade, especialmente os comprometidos com a gesto pblica profissionalizada. No debate sobre como enfrentar a corrupo, os tpicos recorrentes so a transparncia do setor pblico, a prestao de contas de polticos e administradores e o fortalecimento dos mecanismos de fiscalizao e controle. Vrios autores apostam no papel do controle social, exercido atravs de organizaes da sociedade civil, a imprensa, a iniciativa privada ou cidados individuais. Ao lado do controle social, muitas vezes denominado como controle vertical, existe o controle horizontal 1 .
Todos estes termos se referem ao controle exercido entre os prprios poderes polticos. Por exemplo, o controle financeiro, exercido pelos Tribunais de Contas, o controle jurdico, exercido pelo Ministrio Pblico e Tribunais, o controle do Legislativo sobre a Administrao, que se manifesta por exemplo em Comisses Parlamentares de Inqurito. Muitos autores enfatizam as possibilidades de aumentar a eficincia destas instituies. O desempenho dessas instituies depende em muitos casos de sua independncia, dos recursos humanos e materiais disponveis para a atuao e da motivao dos seus integrantes para exercer a sua funo. Existem tambm sistemas de controle interno. Governo e Administrao esto interessados em aumentar o seu desempenho e evitar a exposio a escndalos. Por esse motivo,
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XVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica "Cmo combatir la corrupcin, garantizar la transparencia y rescatar la tica en la gestin gubernamental en Iberoamrica" Caracas, 2004-2005 _______________________________________________________________________________________________
Com efeito, nas ltimas dcadas, muita ateno dos estudiosos de Estado e Governo tem sido dedicada aos fenmenos relacionados ao controle social dos agentes pblicos. Ainda se cr que a responsabilizao dos agentes pblicos e a transparncia dos atos e decises pblicos constitui o princpio central da democracia da soberania popular, bem assim o controle dos governantes pelos governados como principal instrumento de sua responsabilizao frente aos cidados. Por outro lado, sua importncia s relativizada em relao ao bom desempenho democrtico e ao funcionamento de mecanismos que obriguem os polticos a cumprir as promessas de campanha, sem prejudicar a capacidade valorativa dos cidados a respeito de seus representantes nas eleies seguintes. nesse sentido que se torna crtico repensar as formas de controle social das aes dos agentes estatais, bem como garantir a transparncia, no somente para reduzir a corrupo mas tambm assegurar a legitimidade do sistema representativo. Nas ltimas duas dcadas, avanou-se na discusso das formas de controle social, devido ao processo de reforma do Aparelho do Estado, fortemente influenciado pelas idias da Nova Gerncia Pblica, e suas decorrncias, notadamente a busca da eficincia e da flexibilidade gerencial, priorizando os controles a posteriori por resultados e pela competio administrada e sua contrapartida, o estado de prontido (readiness) por parte da Sociedade para exercer a cidadania em seus mltiplos aspectos. Ainda nesse contexto, percebe-se igualmente a importncia adquirida pela utilizao cada vez mais intensiva das tecnologias de informao e comunicao TIC em diversas esferas de atuao do Estado, com forte potencial para melhorar o relacionamento EstadoSociedade, tanto no que se refere transparncia das aes como garantia de acesso a informaes governamentais. No se nega, entretanto, que ainda que haja grande desigualdade de acesso, por parte da Sociedade, a estas informaes, uma vez que no somente nem todos tm acesso a hardware e software necessrios, conexo e tampouco dominam de forma proficiente a linguagem e a forma pela qual as informaes so disponibilizadas, como ainda insuficiente, na maior parte dos pases em desenvolvimento, o grau de acessibilidade proporcionado pelo Estado. Por isso, importante analisar a corrupo como um fenmeno de carter individual e tambm social. Para compreender a corrupo, necessrio observar a realidade sob o prisma do indivduo, pois ele quem age, corrompendo ou sendo corrompido. razovel supor que uma poltica pblica de combate corrupo deva levar em considerao os incentivos seletivos que fazem o indivduo participar de uma organizao corrupta, mesmo que informal, ou ser partcipe num ato de corrupo, logrando e concedendo vantagem indevida a outrem. Porque defendemos, aqui, a tese de que o Nepotismo a forma mais pura de expresso da corrupo, o foco repousar, a partir desta discusso, na categorizao e anlise deste fenmeno no mundo e no Brasil, suas origens, manifestaes, com estudo de diversos casos clssicos no Brasil (incluindo as ltimas denncias apresentadas no atual mandato Presidencial), at chegarmos anlise do grau de dificuldade para control-la e propositura de alternativas ao seu enfrentamento. Acreditamos que, ao trazer baila um tema to delicado e desafiador, o CLAD contribuir em muito para o combate a prticas seculares e predatrias, auxiliando as diversas estruturas administrativas da Amrica Latina e Ibrica a prestar, efetivamente, servios pblicos, voltados para as necessidades da Sociedade Civil, dentro de padres de transparncia, publicidade, eficincia, efetividade e legalidade inerentes a uma gesto pblica democrtica e moderna. Neste sentido, apresentamos anlise e julgamento subsdios que podero facilitar a compreenso deste fenmeno no Brasil e, qui, lanar luz a fenmenos semelhantes que ocorrem em outras localidades. CORRUPO E NEPOTISMO O conceito de corrupo, como ocorre em diversos outros fenmenos sociais, necessita ser razoavelmente delimitado, para permitir discusso em bases racionais. Esperamos, aqui, construir consensos a respeito de como entender a corrupo na esfera pblica. Tarefa que no chega a ser
mantm uma srie de mecanismos para a identificao de falhas de eficincia. Para tais sistemas de controle interno, as novas tecnologias de informao podem ser decisivas. Tambm h experincias com instituies relativamente novas, como Ouvidorias, para aumentar a voz do cidado dentro da administrao.
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fcil, vez que muitos estudiosos, por tratar do tema ora de forma terica, ora de forma mais investigativa, na produo de relatos, acabam por enveredar em diversos campos e dificultam a sntese. Em alguns estudos publicados durante a dcada de 1990, buscou-se estabelecer referncias tericas e empricas para tratar o assunto. Klitgaard, com seu Controlling Corruption (1991), Macmullen, com seu Corruption and the Decline of Rome (1988), Heidenheimer e seu Political Corruption: Readings in Comparative Analysis (1978) e Rose-Ackerman, com seu Corruption: a Study in Political Economy (1978) so, sem dvida, referncias para o campo. A coletnea Corruption & Integrity Improvement Initiatives in Developing Coutries, publicada pelo United Nations Development Program e a OECD em 1998 , tambm, uma referncia indispensvel. Os estudos e dados disponibilizados pelo Banco Mundial sobre o fenmeno do State Capture 2 tambm devem ser mencionados, j que tratam do assunto no sob a tica de um problema ocasional, mas de uma situao endmica principalmente em pases em desenvolvimento: instituies formais so perpassadas e controladas por redes de pessoas que intercambiam favores e fazem uso da mquina governamental em seu prprio interesse. No caso brasileiro, um trabalho de investigao interessante o livro Morcegos negros, de Lucas Figueiredo (2000), que disseca o caso Collor, suas implicaes e possveis ligaes com o crime organizado e esquemas de lavagem de dinheiro, assim como o fizeram Keith Rosenn e Richard Downes (2000) em Corrupo e a reforma poltica no Brasil, dando nfase sobre as relaes entre as disfunes organizacionais de nosso sistema poltico, o financiamento de campanha e a corrupo. Mais recentemente, Speck (2002), em seu Caminhos da Transparncia, abre espao na agenda acadmica, ao trazer textos seminais para o estudo do fenmeno no Pas. Como se depreende da leitura desses textos e de outros, de cunho mais historiogrfico, o senso comum associa corrupo a um ato ilegal, em que dois agentes um corrupto e um corruptor travam uma relao que pode ser considerada imoral, contrria ao ordenamento jurdico e aos costumes. De todos os sentidos que podemos encontrar para o termo, parece haver um denominador comum: o ato sugere interao de pelo menos dois indivduos ou grupos de indivduos que corrompem ou so corrompidos e esta interao implica transferncia de rendas ou favores que se do fora das regras do jogo econmico e do ordenamento jurdico daquela sociedade. Para Silva (2001), qualquer definio do fenmeno envolve um conceito de burocracia e de agente poltico, uma noo de separao entre o pblico e o privado, alm da idia de transferncia de renda fora das regras. O mesmo autor apresenta uma definio de corrupo que pode ser utilizada para os fins da presente monografia: A corrupo pblica uma relao social (de carter pessoal, extramercado e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (corruptos e corruptores), cujo objetivo a transferncia de renda dentro da sociedade ou do fundo pblico para a realizao de fins estritamente privados. Tal relao envolve a troca de favores entre os grupos de agentes e geralmente a remunerao dos corruptos com o uso da propina e de qualquer tipo de payoff, prmio, recompensa) (Silva, 2001, p. 31). Para exemplificar, examinemos rapidamente um dos grandes focos de corrupo pblica: o processo de compras governamentais. Um elemento importante das compras do governo a licitao e seus defensores admitem ser impossvel controlar a burocracia pblica nas compras sem
Utilizamos aqui o conceito desenvolvido por Joel Hellman, Geraint Jones e Daniel Kaufmann no texto Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition, September 2000, World Bank Policy Research Working Paper No. 2444 : Whereas state capture refers to the capacity of firms to shape and affect the formation of the basic rules of the game (i.e., laws, regulations, and decrees) through private payments to public officials and politicians, influence refers to the same capacity without recourse to such payments. Administrative corruption refers to so-called "petty" forms of bribery in connection with the implementation of existing laws, rules and regulations. () Influence tends to be inherited as a legacy of the past by large, incumbent firms with existing formal ties to the state. These influential firms enjoy advantages in terms of greater security of property and contract rights and superior firm performance. By contrast, state capture is a strategic choice made primarily by de novo firms trying to compete against influential incumbents. De fato, estendemos o conceito, no considerando apenas as firmas como capturadoras do Estado, mas diversos outros grupos ou elites que gravitam em torno de redes baseadas em interesse econmico.
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os processos licitatrios. No entanto, Barros (1995) escreve: Com a licitao, entre outros fins, o legislador procurou garantir a contratao contra conluios, partindo do pressuposto ou do preconceito de que administradores e administrados no merecem confiana. Mas os conluios subsistiram com a licitao. Existem na licitao. Essa impotncia do instituto levou a doutrina a repetir o cotejo entre o risco de conluio que no deixa de existir e a perda de eficincia que passa a existir com a licitao, a fim de reiterar o questionamento em face daquele pressuposto de desconfiana. Os balanos recentes so mais negativos que os precedentes, concluindo pela ineficcia da licitao perante os seus fins. A licitao, assim, se por um lado pretende garantir o direito de isonomia, por outro lado impede um processo de compra pblico mais dinmico, sob os parmetros de eficincia que seriam desejados pelo mercado. Por outro lado, os defensores do processo licitatrio argumentam que ele traz economicidade, igualdade e moralidade ao procedimento, atendendo a padres de eficincia e legalidade no trato da coisa pblica. Esses padres de eficincia e de moralidade/legalidade se aproximam muito da idia weberiana de uma burocracia profissional, moldada na legitimidade da crena no estatuto legal e da eficincia garantida pela diviso de trabalho e na especializao, integrantes da racionalidade prpria da Modernidade. Nessa tipificao, a burocracia (pblica ou privada) organizada dentro de uma hierarquia cuja funo a obteno, da forma mais eficiente e eficaz possvel, para atender o interesse pblico, dos fins programados, respeitando, acima de tudo, a tica dos meios, dos procedimentos. No caso da burocracia pblica, os agentes que dela participam possuiriam uma formao profissional adequada s funes desempenhadas, seriam profissionalizados e agiriam de acordo com as chamadas normas burocrticas. As caractersticas principais dessa burocracia profissional, condizentes com a expectativa de fair play das interaes seriam a imparcialidade e a separao entre os fins privados e pblicos. A racionalidade dos agentes pblicos , portanto, condicionada realizao incondicional do bem pblico e preservao da coisa pblica, e os agentes pblicos utilizariam seu conhecimento tcnico com o nico objetivo de alcanar os objetivos definidos pelo governo. Tal concepo, no entanto, no leva em considerao o papel da estrutura de motivaes gerada dentro de todo conjunto de regras e valores. H quem defenda a idia de que o comportamento de busca de rendas (rent-seeking) pode ser encontrado (como efetivamente ocorre) tanto no setor privado quanto no setor pblico, lembrando que todo agente, privado ou pblico, agir de acordo com princpios privados e, em se encontrando a possibilidade, tentaro transferir renda de outros setores da sociedade. Isto no significaria dizer que os agentes pblicos quebram as regras do jogo, mas que tm suas aes limitadas por regras e por um sistema de incentivos que geram determinados resultados. Assim, se a profissionalizao e a eficincia figurarem entre o rol dos valores compartilhados por sua comunidade, tambm agiro de acordo com essa restrio. O debate terico subjacente a essa questo ocorre entre os defensores do individualismo metodolgico e a teoria da ao racional, com racionalidade limitada, e os defensores do coletivismo metodolgico, com racionalidade mais abrangente. A aceitao do individualismo metodolgico no retira a importncia das instituies, organizaes e do Estado na anlise da corrupo. O individualismo metodolgico no atomismo nem uma forma de oposio ao Estado, tampouco uma tendncia para se libertar de toda obrigao de solidariedade e pensar apenas em si. Mas ser preciso compreender a ao individual intencional, acima citada, como estratgica ou paramtrica. Na estratgica, cada ator pondera a ao dos demais em sua prpria ao. Na paramtrica, a ao de cada ator decidida a partir de uma estrutura fixa de informaes. Dada a superioridade explicativa das relaes entre os indivduos, em detrimento das relaes entre entidades sociais agregadas e da reduo a propriedades atomsticas, defendidas pelos partidrios do coletivismo metodolgico, pode-se entender que, no individualismo metodolgico, o todo visto como a soma das aes individuais no-relacionais menor que o todo entendido como a combinao de decises individuais estratgicas (no sentido acima descrito), que considera as
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relaes entre os indivduos (Mauro, 2002). Defendem os partidrios do coletivismo metodolgico que a anlise do ponto de vista antropolgico e social deste fenmeno pode contribuir para o entendimento do modo como se instituem socialmente as prticas que so percebidas como corruptas e corruptoras. Para isso, procura-se pensar nas relaes e nos princpios sociais que estruturam as aes que so assim designadas: posio que ocupam as pessoas que participam destas aes, a forma como se relacionam com as funes prescritas pelos cargos que desempenham, os vnculos que as unem e as razes e os compromissos que as movem. Tm fora explicativa, no obstante, os estudos que se identificam mais com o individualismo metodolgico, para os quais a explicao da corrupo pblica depende da compreenso de como o indivduo age e porque escolhe uma ao e no outra. possvel pensar em explicaes do tipo psicolgico, segundo as quais o homem caracteriza-se pelo egosmo, pela ganncia e pela insaciabilidade; ou pelo tipo lgico, retirando-se da noo de auto-interesse qualquer contedo tico ou psicolgico. Nele, o homem distinguir-se-ia da verso original neoclssica ao deslocar a nfase do componente motivao para o componente racionalidade ou escolha racional. A racionalidade do agente tem a ver com a relao entre meios e fins, entre aes e a satisfao de desejos. Portanto, a questo da ao racional se resume seguinte pergunta: como os indivduos determinam suas escolhas? Escolhem dentre os meios conhecidos os mais eficientes para atingir o fim pretendido, seja ele qual for. Os requerimentos da racionalidade esto divididos em fortes e fracos. Os fortes esto ligados capacidade individual de maximizao (Orestein, 1998): - impossibilidade de crenas e preferncias contraditrias; - impossibilidade de preferncias intransitivas; e - conformidade das decises com os axiomas do clculo probabilstico. Os fracos, por outro lado, so os elementos que tornam vivel o equilbrio estratgico entre atores racionais: - suposies corretas sobre decises de outros agentes; - probabilidades subjetivas devem se aproximar de freqncias observadas; e - estando em uma situao tima nenhum agente varia sua deciso. A escolha racional alvo de importantes e consistentes crticas, mas parece no ter surgido uma explicao melhor para o fenmeno da ao humana, especialmente para os correligionrios da Economia Poltica. Sabe-se que ningum possui informao completa para tomar uma deciso maximizadora no sentido forte do termo; entretanto, diante das informaes incompletas o indivduo decidir tentando satisfazer suas preferncias no-contraditrias e transitivas. Dessa forma, possvel afirmar que os homens que agem em nome da racionalidade pblica o fazem sempre por meio de uma racionalidade individual referente a fins. No importa se por prestgio ou renda. O fato que a lgica da ao privada e no pblica, individual e no coletiva. Como conseqncia imediata desse argumento aparece a possibilidade de combater a corrupo aumentando: a) os riscos inerentes ao; b) os constrangimentos legais. Igualmente ao caso da licitao, o simples crescimento da complexidade legal no ir impedir a corrupo. Poder at aument-la. Por outro lado, diminuir a sensao de impunidade aumentar o custo da ao corrupta e poder ter um efeito devastador na corrupo. Nesse caso, a impunidade corresponde a um risco menor. A ao corrupta acontece com maior ou menor intensidade dependendo dos sistemas de incentivos presentes nas instituies, nas leis, regulamentaes governamentais, valores morais e regras auto-impostas (Silva, 1995). Assim sendo, dentro desta viso econmica de corrupo existem trs formas de controlar o fenmeno: - minimizar a regulamentao e buscar desenhos institucionais que inibam as oportunidades de buscar renda ilegalmente; - impor sistema de crime e castigo que aumente o risco, na margem, da ao corrupta; e - criar sistema de incentivos e cultura organizacional dentro da mquina pblica que valore negativamente a corrupo (tica do mrito e da correo). Dessa forma, possvel defender a idia de que no ser por meio da mera criao de
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ordenamentos jurdicos complexos, tampouco pela crena em uma burocracia determinada por um possvel esprito pblico, que a corrupo ser controlada. O agente pblico precisa sentir-se atrado pela ao moral, seja pela cultura organizacional pblica ou por um senso comum que desvalorizem a ao corrupta, seja pelo aumento do risco em corromper ou ser corrompido. Esta discusso, na realidade, leva-nos mesma discusso travada durante os anos 1990, no auge das Reformas do Estado calcadas na Nova Gerncia Pblica: como criar um sistema de incentivos capaz de solucionar o problema da relao agente-principal e obter compromisso com resultados e a eficincia nas aes governamentais? 3 Muito j se discutiu e pouco se comprovou a respeito do que efetivamente possvel realizar a respeito do controle da corrupo, o que nos sugere que tentativas de entender aspectos especficos do fenmeno corrupo possam trazer melhores resultados do que tratar do assunto teoricamente. De fato, em que pese a relevncia de tal argumentao, a Histria demonstra que, quando no existem as sementes de uma burocracia profissionalizada, que separe satisfatoriamente a esfera privada da esfera pblica, as chances de verificao de prticas predatrias na Administrao Pblica tendem a crescer exponencialmente. Isto porque, como antpoda do conceito de burocracia racional-legal, est o de nepotismo, que passamos agora a analisar. Nepotes, nietos e familismo: o conceito de nepotismo O conceito de nepotismo est umbilicalmente vinculado ao de corrupo. Segundo Macmullen (1999), em sentido gramatical um conceito que envolve a demonstrao de favorecimento de parentes ou amigos, especialmente na indicao para empregos desejveis, que no sejam baseadas em mrito ou justia. Bobbio (1991), em seu Dicionrio de Poltica, refora essa vinculao: o nepotismo um dos trs tipos de corrupo, definido como concesso de emprego ou contratos pblicos baseada no no mrito, mas nas relaes de parentela. Como salienta Srgio Augusto Pereira de Borja (1996), o vocbulo nepotismo traz uma inerncia conceitual pejorativa. A origem etimolgica da palavra deriva de nepos, que significa neto, descendente ou sobrinho aglutinando-se como nepotismo (nepote + ismo), que traduz-se na atitude de alguns papas que concediam favores particulares a seus sobrinhos.... A prtica, nessa acepo, teve incio com Alfonso de Borja, em italiano Borgia, que recebeu o cognome de Calixto III. Esse papa beneficiou a seu sobrinho Rodrigo Lanol y Borgia, que tambm veio a assumir o papado sob o ttulo de Alexandre VI. Informa ainda o Prof. Borja: Rodrigo de Borja teve vrias amantes e filhos. Com Vanezza Catanei teve quatro, entre os quais Csar Brgia (a quem Maquiavel homenageia em O Prncipe), ao qual nomeou cardeal em 1493. Um ano depois de assumir o pontificado tomou uma nova amante Julia Farnesio, com quem teve mais filhos. Assim, com um grande nmero de filhos, atribuiu-lhes vrios territrios da Igreja. Seu nepotismo chegou ao paradoxismo quando, mediante bula fechada em 1 de setembro de 1501, concedeu a seu neto com somente dois anos, filho de Lucrcia, o Ducado de Sermaneta em que situa-se a cidade de Albano. Esta a histria de dissoluo e corrupo que jaz indelvel no contedo conceitual que denota a palavra nepotismo. Sobre a origem, o significado e a abrangncia do termo, esclarece ainda Millr Fernandes (www.gravata.com), com inconfundvel preciso: Honra seja feita, o Brasil no inventou a corrupo, a burocracia pedante e feroz, nem o nepotismo. Tudo isso foi importado com o descobrimento e a colonizao. Vejam os senhores que falta faz a reserva de mercado. Proudhon dizia que toda propriedade um roubo. A elite brasileira acha que todo cargo pblico uma propriedade. Como os italianos no distinguem entre sobrinho e neto (alis no distinguem, parece, entre todos os afins. Nipote pode ser filho do filho ou da filha -neto-, filho do irmo ou da irm
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No campo da Economia Poltica, diversos autores se destacam para construir e operacionalizar a teoria do agenteprincipal. Segundo Silva (2001), os mais significativos neste campo de pesquisa so Buchanan e Tulloc, Arrow, Downs e Olson.
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-sobrinho-, o cnjuge de qualquer um deles, os primos, filhos dos primos, e, afinal, toda a descendncia. Haja nepotismo. Haja cargos), nipote, os papas criaram o nepotismo, distribuindo cargos e santidades pra filhos (!) e parentes. Logo todo o poder laico, civil e militar, adotou a prtica, ampliando-a para toda a parentela. Como manifestao da corrupo que se expressa em termos de legalidade ou ilegalidade, e que s faz sentido quando contextualizado como prtica no mbito do aparelho estatal, o nepotismo est tambm associado ao conceito de clientelismo. Como esclarece Bobbio (1998, p. 178), em que o desenvolvimento determina processos de desagregao social, por vezes macroscpicos, e os partidos e estruturas polticas modernas foram introduzidos do alto, sem o suporte de um adequado processo de mobilizao poltica, tambm claro que, em lugar do clientelismo tradicional, tende a afirmar-se um outro estilo de Clientelismo que compromete, colocando-se acima dos cidados, no os j notveis de outros tempos, mas os polticos de profisso, os quais oferecem, em troca da legitimao e apoio (consenso eleitoral), toda a sorte de ajuda pblica que tm ao seu alcance (cargos e empregos pblicos, financiamentos, autorizaes, etc.). importante observar como esta forma de Clientelismo, semelhana do Clientelismo tradicional, tem por resultado no uma forma de consenso institucionalizado, mas uma rede de fidelidades pessoais que passa, quer pelo uso pessoal da classe poltica, dos recursos estatais, quer, partindo destes, em termos mais mediatos, pela apropriao de recursos civis autnomos. Assim, irmos gmeos e expresses tpicas do patrimonialismo, nepotismo e clientelismo andam de mos dadas, convertendo o acesso aos cargos e empregos pblicos em moeda de troca e fator de coeso e legitimao dos detentores do Poder. As Razes do Nepotismo e as origens do seu enfrentamento: um panorama mundial As origens do nepotismo, ou da utilizao clientelista, fisiolgica ou eleitoreira dos cargos e empregos pblicos, se confundem com a prpria origem do Estado. No apenas do Estado Moderno, mas da organizao estatal em sua forma mais primitiva, de que exemplo a estrutura monrquica de poder, fundada essencialmente na idia de hereditariedade, em que inexiste qualquer associao ou vinculao entre o direito de exercer o poder poltico e um sistema de mrito ou mesmo a impessoalidade. A prtica do nepotismo, contudo, no foi assimilada por todas as culturas e sociedades de maneira homognea, ou sem resistncias. Desde meados do sculo passado, diversos pases, tais como Frana, Reino Unido, Alemanha e Estados Unidos da Amrica, passaram a implementar reformas com o propsito de reduzir os espaos para prticas que associassem o uso dos cargos e empregos pblicos e o exerccio do poder poltico, reduzindo a margem de discricionariedade dos governantes no seu provimento, mediante a implementao do sistema do mrito. Essas medidas surgem, segundo Catal (2000), como conseqncia de presses para remediar os excessos dos partidos polticos, cuja tendncia a administrar os cargos e empregos pblicos como um botim eleitoral produzia uma perda de competncia profissional, ineficcia e ineficincia, predomnio da lealdade partidria sobre os servios e interesses gerais e a corrupo e deslegitimao do sistema poltico-administrativo. A origem do sistema do mrito, assim, est vinculada busca da superao da ineficincia e da corrupo. Nesse sentido, aponta: La fundamentacin tpica del sistema de mrito comprende los pasos siguientes: (a) Todos los ciudadanos son formalmente iguales frente al acceso a los cargos y empleos pblicos, no siendo constitucionalmente admisible ninguna discriminacin que no se halle fundada en el mrito exigible para el buen desempeo de aqullos; (b) La igualdad de acceso no implica necesariamente el acceso por mrito: el sistema de patronazgo, instaurado de modo general al inicio del Estado constitucional, se entendi compatible con el principio de igualdad; (c) Aunque la clase poltica tiende naturalmente al sistema de patronazgo, como ste propende a la incompetencia, ineficiencia y corrupcin, tiene que surgir una presin de la opinin pblica que obliga a los polticos a instaurar el sistema de mrito (aunque tal instauracin se produzca de manera incremental, es decir, mediante un tiempo largo de convivencia desigual de ambos sistemas). Na Alemanha, a instituio de um servio pblico civil profissional (Derlien, 1991) pode ser
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datada de 1794, quando foi editado o Cdigo de Funcionrios da Prssia, lei constitucional que especificou os direitos e deveres dos servidores reais, redefinindo-os como servidores pblicos e disciplinando suas relaes de trabalho, nos termos do direito pblico. A proteo contra demisso arbitrria foi definida em 1823, garantindo estabilidade aos servidores. Em 1825, foi regulado o direito penso, bem como regulamentado o acesso funo pblica. Em 1873, aps a declarao do Segundo Reich, o cdigo do servio civil tornou-se lei, sendo incorporados seus princpios Constituio em 1918. Com a ascenso dos nazistas ao poder, tais garantias tornaram-se relativas, em funo das medidas adotadas para assegurar a afinidade ideolgica entre o servio civil e o regime poltico vigente. Em 1933, a Lei da Restaurao do Servio Civil Profissional serviu, dentro dos propsitos do novo regime de ajustar a alta administrao s suas necessidades, para promover um largo expurgo racial e poltico no servio civil superior. Em 1949, a Constituio da Repblica Federal Alem reviveu os princpios da Carta de 1918. Os princpios que regem o servio pblico alemo (especialmente a obrigao de dedicao exclusiva ao cargo, lealdade poltica Constituio, neutralidade poltica e sistema de carreira) influenciaram fortemente a concepo de burocracia descrita por Weber. Na Frana, at antes da Revoluo Francesa, havia dois tipos de servidores pblicos: os titulares de ofcios, que eram na verdade proprietrios dos seus cargos, os quais podiam transferir por herana e que deram origem a dinastias administrativas, e os comissrios, funcionrios nomeados e exonerados livremente pelo Rei e instrumentos do processo de centralizao poltica. Com a Revoluo, ambos foram extintos, e substitudos por um sistema em que os funcionrios seriam eleitos pelos cidados, em virtude do princpio da igualdade formulado pela Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789. Esta fase foi logo superada pela aprovao da Constituio napolenica, no ano VIII, a partir da qual passou a ter a condio de funcionrio o agente da administrao. Deve-se a Napoleo, portanto, a idia da criao de uma ordem civil como um conjunto de grands corps permanentes, dotados de estatutos especficos, analogamente organizao das carreiras militares. A noo de uma estrutura funcional organizada em corpos hierarquizados e protegidos por um sistema de garantias foi defendida pelo Imperador ante o conselho do Estado, nos seguintes termos: ... quero sobretudo uma Corporao, porque uma Corporao no morre nunca... Uma corporao que no tenha outra ambio que ser til e outro interesse que o interesse pblico. necessrio que este corpo tenha privilgios e que no seja demasiado dependente dos ministros e do Imperador (Parada, 1993, p.380). Formaram-se, de acordo com esta concepo, os grandes corpos do Estado, regidos por regulamentos orgnicos e pela jurisprudncia do Conselho de Estado, afirmando-se os princpios que constituram a base do sistema de ordenao e garantia dos funcionrios, como o ingresso pelo mrito e a capacidade dos aspirantes, a permanncia no emprego, a definio da relao funcional como de ndole no contratual e a submisso dos direitos e obrigaes dos funcionrios s necessidades da administrao. No Reino Unido, o sistema patrimonialista passou a dar lugar ao sistema do mrito a partir de reformas tais como a implementada a partir de 1854, com a publicao do Relatrio NorthcoteTrevelyan, que serviu de base para o Ato do Conselho de 1870. Esse relatrio, vivamente inspirado na experincia chinesa em que a figura dos mandarins se impunha na administrao dos negcios do Imprio 4 , props a abolio do sistema do filhotismo e iniciou o processo de eliminao do protecionismo, impondo ao servio civil britnico uma diferente teoria de recrutamento. Os principais aspectos desse recrutamento consistiam no ingresso de jovens no servio com limites de
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Segundo BARBOSA, na China o sistema de recrutamento de servidores com base no mrito iniciou-se em 206 a.C. e subsistiu at 1912. O apadrinhamento era evitado por meio do sigilo em torno do nome dos candidatos aos cargos e da sua sujeio a rigorosos exames escritos, avaliados por trs examinadores diferentes (BARBOSA, 1999, p. 29). Esclarece o grande escritor portugus Ea de Queiroz que o a palavra mandarim, que muitos acreditam ser de origem chinesa, na verdade um neologismo portugus, derivado da palavra mandar e que refletia o grande poder e influncia desses funcionrios na administrao imperial chinesa.
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idade estabelecidos, mediante concursos pblicos destinados a indicar mais inteligncia e habilidade geral do que preparo tcnico ou especializao profissional relativamente a tarefas de certa carreira ou atividade especfica. Nos EUA, conforme Bobbio (1998), a concepo original que marcou a organizao do servio civil americano, dentro dos ideais do Estado Democrtico, foi a de criar-se uma administrao sem com ela gerar-se uma burocracia, assim considerada na acepo de antidemocraticidade dos aparelhos dos partidos e dos Estados. Assim, em 1820 o Four Tenure of Office Act estabeleceu a regra segundo a qual os funcionrios das reas de finanas deviam prestar contas de sua gesto e obter confirmao da sua investidura a cada quatro anos, limitao logo estendida a outros empregos. Esta medida visava criar uma defesa legal contra o risco de um funcionrio permanente que, a exemplo do que ocorrera no Antigo Regime, na Frana, viesse originar uma propriedade antidemocrtica sobre as funes pblicas, mas acabou por ser utilizada para despojar dos seus postos todos os funcionrios de ideologia contrria e recompensar com esses mesmos postos os partidrios do partido vencedor nas eleies. A chegada de Andrew Jackson Presidncia da Repblica, em 1829, deu incio ao sistema de derrubada, repartindo os empregos pblicos entre seus partidrios. A burocracia que vinha se formando foi desmantelada, dando lugar ao chamado spoils system. O spoils system, ou sistema dos despojos, identifica a prtica, comum at a segunda metade do sculo passado nos Estados Unidos, que permitia que a grande maioria dos postos de trabalho na administrao pblica fossem distribudos como verdadeiros despojos de guerra a membros do partido vitorioso nas eleies. A expresso foi cunhada pelo Senador William L. Marcy (aos vencedores pertencem os despojos do inimigo) em apoio poltica dotada pelo Presidente Andrew Jackson, em cujo governo o sistema se institucionalizou 5 . O prprio Presidente se encarregou de formular uma concepo tcnica para justificar o sistema, afirmando que os trabalhos confiados aos agentes do Estado so to fceis que todo homem inteligente pode adaptar-se a eles sem demora (Parada, 1993, p. 385). A substituio alucinante de funcionrios produziu graves crises nos servios pblicos, generalizando a corrupo e mesmo a insubordinao no Exrcito. Tentativas operadas durante a Guerra da Secesso de submeter a exames prvios os candidatos a cargos pblicos foram rechaadas, to arraigado estava o sistema na classe poltica americana. No entanto, a reiterao dos escndalos e o aumento da desconfiana nos funcionrios pblicos levou ao clamor popular por mudanas, tanto mais que o servio civil britnico fora reformado em 1854. Mas foi s aps um fato traumtico que as mudanas ocorreram: o histrico Pendleton Act, de 1883, foi fruto de um fato inusitado - a morte, em 1881, do Presidente James Garfield. Disposto a implementar reformas e reduzir os efeitos do spoils system, foi assassinado por um ex-cabo eleitoral, Charles J. Guiteau, candidato frustrado a um emprego pblico. Relata Menezes (1969, p. 28) que: Na dcada de 1870, a repulsa contra o spoyls system tornou-se cada vez mais intensa, atingindo o pice em 1880, com a eleio de James A. Garfield, integrando no esprito da reforma, como Presidente dos Estados Unidos. O assassnio deste homem pblico por um desvairado caador de emprego mobilizou a opinio pblica num sentido unnime a favor da reforma imediata que se cristalizou no Pendleton Act, de 16 de janeiro de 1883, tido como verdadeiramente a primeira lei do servio civil norte-americano. Este Ato, de carter verdadeiramente revolucionrio, criou ainda a Civil Service Comission, rgo encarregado, doravante, da tarefa de proceder apreciao da aptido dos candidatos a empregos pblicos, com o fim de terminar com o favoritismo poltico: Com a criao de um rgo central controlador das atividades de pessoal em toda a administrao, segurana de estabilidade
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A instituio do sistema do mrito nos EUA sofreu, depois de 1945, um srio abalo, na gesto Eisenhower, quando mais de 100 mil cargos sujeitos a concurso passaram a ser preenchidos por livre nomeao. Aps esta fase, a profissionalizao da administrao federal quase se completou. A nvel local, no entanto, permanecem ainda muitos vestgios do spoils system, abundando, nos municpios e estados, empregos de todo o tipo que no passam, por vezes, de simples sinecuras. cfe. BONAZZI, Tiziano in BOBBIO, Norberto, et alii. op. cit, p.337-338.
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para os funcionrios e instituio de exames competitivos na seleo de candidatos ao ingresso no servio pblico, pensava-se haver com essa lei controlado a situao e resolvido o problema de modo cabal e definitivo. A realidade, todavia, veio indicar que alguma coisa ainda estava faltando. Paulatinamente, o sistema do mrito foi-se estendendo, at ser adotado pelos Estados e pelas municipalidades, muitas das quais copiaram o modelo do governo federal e criaram suas prprias comisses do servio pblico, dotando o governo nos EUA de nveis de profissionalismo adequados s necessidades de sua sociedade 6 . Apesar desses esforos, o provimento dos cargos pblicos revelia do sistema do mrito persiste, ainda hoje, de maneira bastante diversificada, em muitos pases, e mesmo nos pases desenvolvidos. A formao do servio pblico no Brasil e a ausncia do sistema do mrito: cordialidade e trocas na esfera pblica No Brasil, a implantao do sistema do mrito se deu de forma bastante precria, o que faz diversos estudiosos e prticos da rea duvidarem mesmo da existncia de uma burocracia minimamente profissionalizada no Pas. As razes do filhotismo, do nepotismo e do clientelismo so antigas. O mais antigo registro histrico de que se tem notcia em terras brasileiras ou a elas relacionado a prpria Carta do Achamento de Pero Vaz de Caminha, que encerra com um sugestivo pargrafo: E desta maneira dou aqui a Vossa Alteza conta do que nesta Vossa terra vi. E se a um pouco alonguei, Ela me perdoe. Porque o desejo que tinha de Vos tudo dizer, mo fez pr assim pelo mido. E pois que, Senhor, certo que tanto neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso servio for, Vossa Alteza h de ser de mim muito bem servida, a Ela peo que, por me fazer singular merc, mande vir da ilha de So Tom a Jorge de Osrio, meu genro -- o que dEla receberei em muita merc (Caminha, www.zaz.com.br). O singelo pedido de Pero Vaz de Caminha ao Rei Dom Manuel para que arranjasse uma colocao para o genro j se incorporou ao folclore nacional. No entanto, revelador de uma prtica profundamente arraigada na cultura da administrao colonial portuguesa, que se incorporou formao do Brasil Colnia, e se perpetuou de maneira surpreendente. Conforme aponta Mrio Hlio Gomes de Lima, professor da Universidade Federal de Pernambuco, Gilberto Freyre j havia analisado essa situao em Casa-Grande e Senzala, identificando, na famlia, um importante fator para a formao do pas, ao mesmo tempo em que relaciona o fato s origens do nepotismo tupiniquim. Conclui o professor Gomes de Lima (www.jt.com.br): O oligarquismo e o nepotismo to atuantes em todas as pocas, no Brasil vm desse familismo referido em Casa-Grande & Senzala. Familismo que se opunha s vezes ao clericalismo e podia entrar em choque at com o prprio Estado. Parece que foi a famlia o elemento ponderador dos excessos dos jesutas, que queriam tudo aos ps de Jesus, ou, ao menos da sua Companhia, sem autonomia ou individualidade de qualquer espcie. (...) A famlia, casada agricultura e esta inseparvel da escravido, definiu o tipo de colonizao que se fez no Brasil. Mais: definiu que pas foi o Brasil nos seus primeiros anos e um pouco o que ainda . No cultivou o portugus a terra porque gostasse especialmente dela. Cultivou-a para subsistir e lucrar. Cultivou-a quase por falta da simples opo de s explor-la. Foram as circunstncias tpicas dos trpicos na Amrica que fizeram o portugus aventureiro e mercantil ruralizar-se. Encontrando as terras e os homens em estado bruto, no teve outra opo seno cultiv-la. Num pas ainda sem lei nem rei, teria sido essa famlia no s a grande agregadora, mas formadora. Toda poderosa. Tanto que, diante dela, segundo Gilberto Freyre, o rei reinava, mas nem
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Segundo CATAL (1999), a implantao do sistema do mrito nos EUA no foi o resultado do esgotamento do sistema de patronagem, apenas, j que este havia funcionado relativamente bem at a Guerra Civil americana. A degradao desse sistema, que se converteu no spoils system foi o que levou mudana, uma vez que, com o crescimento da mquina administrativa, se havia tornado para a classe poltica extremamente difcil e desgastante, inclusive em termos eleitorais, controlar os ocupantes dos cargos pblicos nomeados por critrios polticos, situao que levou ao agravamento da corrupo e da ineficincia na administrao americana.
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sempre governava. Um cenrio nada buclico o que se tem desses primeiros anos de Brasil. Um lugar selvagem, habitado por brutos. Os que tm olhos e ps na nova colnia so: O Rei, a Igreja, os judeus, o homem do povo, os hereges e os criminosos polticos ou comuns que eram foradas a deixar Portugal. Outra anlise semelhante possvel ser encontrada em Srgio Buarque de Holanda, em seu clssico Razes do Brasil. A anlise, de inspirao weberiana, mas manejada com muita liberdade criativa, opera por tipos contrapostos: o ibrico e o saxnico, o espanhol e o portugus, o rural e o urbano, o semeador e o ladrilhador, o trabalho e a aventura. Este procedimento, na reconstituio de nossa formao social, vai se revelando, no decurso do texto, uma estratgia particularmente eficaz para a montagem do perfil do homem cordial, categoria que, com rara felicidade, procura apanhar as estruturas mais ntimas de nosso modo de ser. Esta cordialidade brasileira, traduzida pela tendncia nativa a estabelecer todas as suas relaes com base na afetividade e, principalmente, na dificuldade de objetivizar ou racionalizar as relaes fora da famlia, at o momento constitui forte base para compreenso e explicao da tendncia a no considerar as fronteiras entre a esfera pblica e a esfera privada. Mais que isso, da tendncia de familiarizar todos os seus relacionamentos, inclusive no tratamento dos assuntos de interesse coletivo, uma vez que a famlia , para todos os efeitos, a base de sustentao desta sociedade. Sendo a instituio familiar em seu sentido mais amplo to importante na formao do pas, no seria de esperar-se outra conduta seno a extenso da apropriao do patrimnio pelas oligarquias aos membros dos grupos familiares, conduta que se refletiu na resistncia mais do que atvica implementao do sistema do mrito e na persistncia, at hoje, das prticas de favorecimento familiar e, com o desenvolvimento da democracia representativa, tambm dos correligionrios polticos, incorporados noo de famlia pelos laos de amizade e fidelidade poltico-partidria. Como destaca David Fleischer (Netto, 2000) o nepotismo reflete uma relao viciada da elite brasileira com o Estado, relao que se perpetua apesar de socialmente reprovada pelo menos no plano do discurso. Com efeito, o nepotismo brasileiro tem demonstrado enorme vigor, sobrevivendo e resistindo a tentativas sucessivas de limitao. Mas ele tem se mantido, historicamente, de modo tal que se torna difcil separar o nepotismo do processo de formao dos quadros do servio pblico, nas trs esferas de governo, ao longo da histria republicana. O Processo de Estruturao da Administrao Pblica Brasileira Segundo Lvia Barbosa (1999; 49-65), a recorrncia do nepotismo est vinculada condio de no ser a sociedade brasileira constitutivamente meritocrtica, nem do ponto de vista institucional, nem do ponto de vista ideolgico. No entanto, no plano legal e formal os princpios meritocrticos esto presentes, no mbito da Administrao Pblica, desde meados do sculo XIX, outorgados pelos legisladores, mas no legitimados pela presso social. As iniciativas no sentido de implantar-se um sistema do mrito derivaram, quase sempre, da iniciativa do Estado. A Constituio de 1824 j previa, em seu art. 179, inciso XIV, que todo cidado pode ser admitido aos cargos pblicos civis, polticos ou militares, sem outra diferena que no seja por seus talentos ou virtudes. A Carta de 1934 previa a universalizao do direito de ingresso no servio pblico, fixando o concurso de provas e ttulos como meio para a primeira investidura em postos de carreira. E desde 1936, pelo menos, buscam-se solues poltica e tecnicamente corretas para a implantao do sistema do mrito no servio pblico brasileiro, reduzindo-se o espao corrupo no provimento dos cargos pblicos. Historicamente, tais normas tem-se constitudo em bills on the book, posto que no se tem assegurado a sua implementao efetiva, ao longo das dcadas. Em mais de uma oportunidade, chegou-se bem perto das solues pretendidas, cumprindo analisar os motivos pelos quais as mesmas no foram adequadamente implementadas. Para Guerzoni (1995), as primeiras tentativas sistemticas de instituio de uma burocracia orgnica no Brasil, que se seguiram Revoluo de 1930, foram fruto do esgotamento do modelo de Estado existente, e determinadas pela percepo da necessidade de sua constituio, para que o novo
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Governo pudesse exercer o poder de forma eficiente: ... Trata-se de exigncia do prprio crescimento da complexidade da ao estatal. Vale registrar que os anos 1930 so marcados pelo fato de que o Governo passa a atuar em novas reas. sintomtica a criao dos Ministrios da Educao e Sade Pblica e do Trabalho, Indstria e Comrcio. A atividade de elaborao e implementao de polticas pblicas comea a exigir maior especializao e profissionalismo. Segundo Souza (1994), ao assumir o poder em 1930, o governo Vargas tinha como plataforma implementar reformas institucionais bsicas no Brasil e, nesse sentido, a administrao pblica deveria assumir um papel de agente do processo de desenvolvimento. At ento, segundo esse autor, ... O setor pblico, em seus trs nveis, havia sido, tradicionalmente, um dos principais esteios da oligarquia rural. Seu controle proporcionava emprego para os protegidos polticos, sob uma forte mentalidade da prtica da distribuio de cargos pblicos entre os membros do partido vitorioso. Numa espcie de efeito retorno, tais prticas garantiam o sucesso eleitoral para a elite que as controlava. Ordenados certos e benefcios vitalcios tinham sido sempre ponto vital para nossa embrionria classe mdia, numa economia de escassas fontes de emprego fora da monocultura agrria. A administrao pblica, assim, no apenas no estava qualificada para desempenhar as funes esperadas, como era utilizada como uma fonte de privilgios pessoais, sendo virtualmente inexistentes as preocupaes com racionalidade, qualidade dos servios, eficincia no desempenho da atividade pblica. O novo regime, por meio das reformas administrativas, visava, portanto, a controlar o poder oligrquico, redesenhando a poltica brasileira. Apesar das mudanas implementadas, especialmente em nvel legal, tais reformas no lograram modificar as condies que produziam o spoils system nativo, no qual os cargos pblicos continuaram a ser distribudos entre os partidos vitoriosos. Estas constataes, embora recorrentes na abordagem acadmica do tema Reforma Administrativa, no tm sido suficientemente absorvidas pelos agentes polticos responsveis pelas sucessivas reformas implementadas. Na verdade, as tentativas mais recentes de interveno planejada com o objetivo de reformar a Administrao Pblica Federal tm mesmo partido de um diagnstico emprico equivocado sobre o estgio atual da formao dos quadros do servio pblico federal, e das origens do quadro vigente. Analisando a reforma administrativa implementada em 1990 pelo Governo Collor, Storck (1992) constata que adotava como premissa a ocorrncia de um processo de aviltamento dos servidores pblicos nos ltimos 10 ou 15 anos: at ento, o servidor pblico exercia uma funo que se revestia de nobreza, tendo ento perdido, em decorrncia do aviltamento do prprio Estado, esta caracterstica: A exposio soa equivocada. A histria da administrao pblica brasileira a histria do estamento, do patrimonialismo, do rei, senhor das terras, das gentes e dos cargos. a histria dos amigos do rei, os quais modernamente se inserem no tecido da administrao pblica pela via do contrato sem concurso, sem aferio prvia da capacitao. A funo pblica revestiu-se, verdade, de nobreza, mas na exata proporo da nobreza do prncipe concedente. O aviltamento ao qual se refere a autora [N.A.: Zlia Cardoso de Melo, ex-Ministra da Economia, Fazenda e Planejamento] foi maior antes do que o hoje; atribuir esse aviltamento a fatos recentes na histria brasileira , no mnimo, sofismtico. Embora medidas recentes tenham contribudo para consolidar as distores pr-existentes, certo que o quadro presente resulta de uma herana que vem de longe. Andrade (1993) corrobora esta afirmativa, identificando as disfuncionalidades no prprio abandono do processo de implantao da burocracia nos moldes weberianos: Os processos histricos que levaram a crise atual so longos e complexos. No caso da administrao pblica, as disfuncionalidades atuais so o efeito conjunto de intruses ou intervenes polticas no planejadas e no sistmicas, no modelo daspiano original. So trs, em resumo, os momentos mais importantes desse processo. Num primeiro momento, a arquitetura weberiana do modelo foi desfigurada pela transformao dos cargos pblicos em moeda de troca poltica. Em seguida, agregou-se caoticamente administrao direta um enorme setor empresarial, autrquico e fundacional que fugiu ao controle central e facilitou, pela multiplicao dos rgos e empresas com alto grau de autonomia, a feudalizao da mquina por interesses privados. Enfim, a administrao federal sofreu o impacto desorganizador
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da reforma Collor, mal pensada e pior executada. O modelo daspiano a que se refere Andrade tem sua origem na criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil - CFSPC em 1936, e do Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP em 1938 7 , quando se pretendeu implementar, por meio de reformas legais e constitucionais, as bases para uma administrao pblica profissionalizada, independente do poder poltico. Com esse mesmo propsito, a Constituio de 1934, a primeira a trazer um ttulo especfico voltado aos funcionrios pblicos, conferiu, pela primeira vez a nvel constitucional, estabilidade a todos os ocupantes de cargos pblicos 8 , e o concurso pblico foi institudo como forma exclusiva de ingresso nos cargos de carreira 9 , criando meios para a expanso da burocracia weberiana e a substituio das oligarquias no processo decisrio. Segundo Oliveira (1996), Dentro do ideal reformista do Estado Novo, de certo modo herdeiro da Revoluo de 30, a meritocracia comeou a impor-se como critrio a partir da implementao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp). Pela primeira vez cuidou-se da adoo de princpios universalistas e da democratizao do acesso a cargos pblicos pela via do mrito comparativo, e no apenas do mrito corporativo ou adstrito a indivduos de determinada origem. Destaca Souza que o DASP tinha, tal como seu correspondente americano, a Civil Service Comission, dois propsitos: a melhora dos padres ticos, segundo critrios objetivos de recrutamento, seleo, classificao de cargos e promoo de pessoal, criando um servio civil profissionalizado, fora do alcance dos polticos, e a garantia de aperfeioados padres de competncia tcnica. Para tanto, preconizava uma reforma da administrao de pessoal cujas caractersticas especficas contemplavam a igualdade de oportunidade para ingresso no servio pblico; a nfase nos aspectos ticos e jurdicos das questes de pessoal, valorizando-se a impessoalidade e coibindo-se privilgios; e a padronizao classificatria e salarial dos cargos (Warhlich, 1974). Essa reforma, no entanto, no logrou ser efetivada. Quer por no estarem dadas as condies sociolgicas necessrias, quer por haver faltado o apoio poltico do Presidente Vargas, quer por no se haver apercebido das disfuncionalidades decorrentes das prprias caractersticas da reforma preconizada 10 , o DASP no obteve mudanas fundamentais no padro de relacionamento entre a classe poltica e o servio pblico: Havia pouca ou nenhuma demanda nacional de criao de uma
A criao do DASP, organizado pelo Decreto-Lei n 579, de julho de 1938, decorreu da Constituio de 1937, editada por Getlio Vargas sob a gide do Estado Novo. De carter concentrador, a Carta determinou, em seu art. 67, a criao, junto Presidncia da Repblica de um Departamento Administrativo com atribuies de estudar pormenorizadamente as reparties, departamentos e estabelecimentos pblicos com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficincia, as modificaes a serem feitas os servios pblicos, sua distribuio e agrupamento, dotaes oramentrias, condies e processos de trabalho, relaes de uns com os outros e com o pblico, alm de outras funes relativas ao oramento pblico. (BRASIL, Senado Federal. Constituies do Brasil (de 1824, 1981, 1934, 1937, 1946 e 1967 e suas alteraes). Braslia, Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1986, vol 1, 593 p. p. 205-206). 8 A estabilidade conferida pela Carta de 1934 assumia duas faces: os servidores concursados seriam estveis aps dois anos de exerccio; os no concursados - admitidos para cargos que no fossem de carreira - aps 10 anos de exerccio. J o pargrafo nico do art. 168 previa que os funcionrios com menos de dez anos de servio efetivo no poderiam ser demitidos seno por justa causa ou motivo de interesse pblico. Tacitamente, a Constituio admitia, portanto, o ingresso de servidores sem concurso e a estabilidade de todos os admitidos no regime constitucional anterior, inaugurando o que seria a prtica corriqueira nas constituies seguintes. A previso constitucional, embora contraditria com o sistema do mrito por admitir a nomeao de funcionrios efetivos sem concurso, guardava relao com o regime aplicvel aos trabalhadores do setor privado, sob regime trabalhista, cuja estabilidade aps 10 anos de servio achava-se na legislao vigente. 9 O artigo 170 da Carta de 1934 estabelecia expressamente que deveria ser votado pelo Legislativo o Estatuto dos funcionrios pblicos, estabelecendo, desde j, a incluso no quadro de funcionrios de todos que exercessem cargos pblicos, a obrigatoriedade de concurso de provas ou ttulos para investidura em postos de carreira e demais previstos em lei, e as normas relativas ao sistema previdencirio dos servidores. 10 WARHLICH aponta, alm das caractersticas mencionadas, a nfase da reforma nos meios, mais do que nos prprios fins da administrao e o autoritaritarismo acentuado. A ausncia de percepo das disfuncionalidades geradas por tais caractersticas teria contribudo para o posterior esvaziamento do DASP. WAHRLICH, Beatriz M. de Sousa. Reforma administrativa federal brasileira: passado e presente. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, FGV, vol. 8, n 2, p. 27-75, abr.-jun. 1974. p. 29.
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carreira na administrao pblica. O sistema poltico predominante, baseado no favoritismo e nas lealdades grupais, ainda estava forte e era, obviamente, contrrio a semelhante linha de ao. As necessidades sociais relacionadas com o subemprego, o desemprego e mesmo com a inexistncia de emprego ainda se voltavam pra o setor pblico, com seus trs nveis - municipal, estadual e federal como opes lgicas para obteno de emprego, na ausncia de um amplo setor privado capaz de absorver a mo-de-obra disponvel (Souza, 1974). A esse respeito, relevante a abordagem de Guerreiro Ramos (1983), citando o Visconde do Uruguai, acerca da transplantao de modelos estrangeiros para o Brasil: a aplicao de instituies administrativas inglesas, francesas ou americanas somente poderia dar-se com xito mediante certas condies, as quais sempre foram ignoradas em face do formalismo dos dirigentes polticos, que faziam vistas grossas ao fato de que o servio pblico permanecia como esteio dos diplomados e mecanismo de ascenso social associado ao nepotismo e ao favoritismo. Nesse contexto poltico, no foram poucas as medidas tendentes a aliviar as presses clientelistas, especialmente a permisso para a contratao, sem concurso, para funes temporrias (que se tornaram permanentes) de milhares de interinos e extranumerrios 11 . A partir da metade da dcada de 40, simultaneamente ao processo de redemocratizao, o prprio DASP teve reduzida a sua importncia 12 e prejudicados os seus esforos - que, no entanto, produziram resultados cuja qualidade tcnica ainda hoje reconhecida. Em 1946, sob presso do funcionalismo, a nova Constituio determinava expressamente, em seu artigo 23 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que Art. 23. Os atuais funcionrios interinos da Unio, dos Estados e dos Municpios que contem, pelo menos, cinco anos de exerccio sero automaticamente efetivados na data da promulgao deste Ato; e os atuais extranumerrios que exeram funo de carter permanente h mais de 5 anos ou em virtude de concurso ou prova de habilitao sero equiparados aos funcionrios, para efeito de estabilidade, aposentadoria, licena, disponibilidade e frias. Consolidava-se, assim, a totalidade das situaes produzidas revelia do sistema do mrito, nos 22 anos anteriores. A mesma Constituio, no seu art. 186, tacitamente admitia, em carter permanente, a excepcionalizao deste sistema, ao prever a exigncia de concurso apenas para a primeira investidura em cargos de carreira e em outros que a lei determinasse 13 , e, no seu art. 188 que, doravante, seriam estveis, aps dois anos de exerccio, os funcionrios efetivos nomeados por concurso e depois de cinco anos de exerccio, os funcionrios efetivos nomeados sem concurso. Ou seja: haveria funcionrios efetivos nomeados com ou sem concurso, variando o perodo para aquisio da estabilidade. Esta previso guardava, mais uma vez, relao com a garantia assegurada pela CLT aos demais trabalhadores. No entanto, inovou a Constituio ao fixar o perodo para sua aquisio, no caso do servio pblico, em apenas cinco anos, reduzindo metade o tempo exigido no sistema anterior. Admitia a Carta de 1946, ainda, a existncia de cargos de livre nomeao e exonerao, declarados em lei, e no necessariamente cargos de confiana, que no dependeriam de concurso para o seu provimento. Com isso, permitia-se, larga, a continuidade das contrataes discricionrias, caminho perigoso que comprometeria o ainda incipiente processo de profissionalizao da administrao pblica federal.
11 Na opinio de MARCELINO, as medidas implementadas pelo DASP, baseadas na reforma do sistema de pessoal, implantao e simplificao dos sistemas administrativos e das atividades-meio, obedeciam a uma orientao autocrtica e impositiva, o que contribuiu para que a administrao se caracterizasse como um sistema fechado. A criao das tabelas de extranumerrios coincidiu com as presses pela redemocratizao, especialmente durante a gesto Jos Linhares, aps a queda de Getlio Vargas, em 1945. Cfe.MARCELINO, Gileno. O Estado Brasileiro de Cabral a Sarney - I - Como o Estado cresceu e se transformou. Revista do Servio Pblico, Braslia, FUNCEP, vol. 115, n 7, p. 14-20, jul-ago 87. p. 18. 12 Aps a deposio do Presidente Vargas, em outubro de 1945, j em dezembro de 1945 o DASP foi reorganizado, perdendo grande parte de suas atribuies, especialmente o controle sobre as atividades de administrao de pessoal a cargo dos ministrios, cfe. WAHRLICH, Reforma administrativa federal..., p. 29. 13 Esta previso, restringindo a necessidade de concurso aos cargos de carreira, acabou por produzir a multiplicao de cargos isolados, com vistas burla deste requisito, segundo FREIRE, Homero. O problema da classificao dos cargos pblicos. Revista de Direito Administrativo, vol. 35, p. 484-491, jan-mar 1954.
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Na vigncia destas liberalidades, dando margem ao crescimento do empreguismo, destacamse dois instrumentos: a Lei n 200, de 1947, que possibilitou o apostilamento de atos de titularizao de funcionrios e a atribuio aos mesmos de vencimentos superiores aos de servidores efetivos de cargos de maiores responsabilidades; e a Lei n 488, de 1948, que instituiu as Tabelas nicas, sob cuja vigncia inmeras admisses foram efetuadas, tais como as admisses de pessoal em funes de referncia intermedirias de sries funcionais e a criao de funes de referncia nica, para afilhados polticos (Nascimento, 1962). Com o segundo Governo Vargas (1951), retorna o esprito reformista, e novas tentativas so traadas no sentido de corrigir as distores existentes e elevar a profissionalizao da administrao pblica. Em 1952, foi aprovada a Lei n 1.711, instituindo o segundo Estatuto dos Servidores Pblicos Civis, que vigorou de 1952 at 1990. No mesmo ano, por designao do Presidente, um grupo de assessores diretos elaborou um anteprojeto de Reforma Geral da Administrao Federal 14 , abordando pela primeira vez o tema da descentralizao, da institucionalizao do planejamento e da coordenao intragovernamental, dando-se incio, ainda, aos estudos destinados organizao de um quadro de carreiras, finalmente materializado na Lei n 3.780, de 1960, que procurou instituir um sistema de carreiras para a totalidade dos servidores pblicos. Apesar disso, o segundo perodo Vargas no logrou melhorias substantivas: os concursos pblicos eram freqentemente evitados ou burlados pelas autoridades de rgos descentralizados, o servio pblico manteve-se ineficiente e, segundo Souza, a carreira pblica permanecia pouco mais do que um mito, com acirrada luta interna pelo nepotismo, especialmente s vsperas dos perodos eleitorais, quando proliferavam nomeaes a ttulo provisrio. No governo Juscelino, a idia de uma reforma administrativa no mereceu maiores atenes. A soluo buscada pelo governo, carente de apoios polticos no Congresso, no passava pelos princpios do sistema do mrito. A criao dos Grupos Executivos, por outro lado, se tornava um instrumento de gesto capaz tanto de permitir as composies polticas como de contornar as duplicidades, ineficincias e superposies da mquina administrativa. Resulta dessa fase um dos mais graves problemas enfrentados nas dcadas seguintes. Lembra Guerzoni: ... a situao peculiar do Governo Juscelino Kubitschek, que se elege com um ambicioso programa de atuao, o Programa de Metas, que reflete a necessidade da intensificao da ao do Estado no domnio econmico. O Governo, diagnosticando a incapacidade da mquina administrativa de implementar as polticas pblicas propostas, ao mesmo tempo em que no pode alterar, pelas exigncias de sua base poltico-parlamentar, o perfil do servio pblico, profissionalizando-o e retirando dele a influncia poltico-partidria, constri uma estrutura administrativa paralela, para dar efetividade s suas polticas pblicas. So os chamados Grupos Executivos, que, apesar de seu significado, no perenizam a sua atuao sobre a mquina pblica. A questo do papel dos grupos executivos e outros instrumentos de contratao j foi considerado, inclusive por Guerreiro Ramos, um exemplo de instrumento de carter pragmtico, que visava superar o formalismo reinante na administrao pblica. Segundo este autor, estes meios de contratao permitiram formar um novo corpo de burocratas que se distinguia do tipo clssico de servidor pblico, formado no corpo a corpo das necessidades e dotado de elevado preparo tcnico, grande conscincia da coisa pblica, e condignamente remunerados. Em 1956, a Comisso de Simplificao Burocrtica - COSB props novas medidas de reforma no sentido da descentralizao, delegao de competncias e prestao de contas; no mesmo ano, foi criada a Comisso de Estudos e Projetos Administrativos - CEPA, para assessorar o Presidente da Repblica em questes relativas a reforma administrativa, e que, paradoxalmente, recomenda a expanso do sistema do mrito, a profissionalizao do servio pblico, o estabelecimento do treinamento de funcionrios e a desburocratizao 15 .
Submetido ao Congresso para apreciao preliminar por uma Comisso Interpartidria, antes de sua apresentao formal, o projeto sofreu alteraes, sendo encaminhado apenas em 1953 ao Congresso, em que no mereceu ateno das 5 Comisses a que foi distribudo, cfe. WAHRLICH, Reforma administrativa federal..., p. 33. 15 O Relatrio Final da CEPA foi apresentado somente em outubro de 1961, j no Governo Joo Goulart. Dentre outras medidas de carter organizacional, o relatrio propunha o fortalecimento e reabilitao do DASP. Como salienta
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Em 1963, foi criado o Ministrio Extraordinrio para a Reforma Administrativa e constituda a Comisso Amaral Peixoto, a qual, em grupos de trabalho, abordou diversos aspectos da reforma administrativa, entre os quais as normas para preservao e revigoramento do sistema do mrito e reviso da poltica salarial. Os estudos desenvolvidos deram origem a quatro projetos distintos, dos quais o principal foi o Projeto de Lei Orgnica do Sistema Administrativo Federal, contemplando instrumentos de gesto posteriormente incorporados pelo Decreto-Lei n 200/67 16 , a partir de um conjunto de princpios norteadores: fixao de responsabilidades, descongestionamento das chefias superiores, sistematizao, racionalidade, controle, planejamento e oramento, descentralizao e coordenao, entre outros. Quanto aos assuntos de pessoal, a Comisso elaborou o projeto de lei referente ao Conselho de Defesa do Sistema do Mrito, enviado ao Congresso Nacional. Nenhum dos projetos, no entanto, logrou ser convertido em lei 17 . A continuidade da discusso sobre a questo da reforma administrativa no foi suficiente para impedir que ocorressem as mesmas subverses ao sistema do mrito presenciadas na dcada de 1940 - facilitadas, inclusive, pelas brechas existentes no sistema constitucional vigente. A primeira situao de contratao de largo emprego por esses meios ocorreu com a permisso de contratar-se, enquanto no se realizavam os concursos respectivos, pessoal interino para as mesmas funes. Segundo Wahrlich (1976), j poca da aplicao da Lei n 284/36, verificou-se a gravidade da situao dos servidores que ocupavam interinamente cargos pblicos. Sugeriu o CFSPC ao Presidente da Repblica, ento, a apurao de todos os que havia sido admitidos, em carter interino, para ocupar cargos vagos, e sua classificao conforme a data de admisso, a fim de se distinguir, dentre os admitidos antes de 16 de julho de 1934 (vigncia da Constituio) os que o foram sem concurso com base em inexigncia legal e os que foram admitidos sem concurso, embora exigido, e, dentre os admitidos depois de 30 de outubro de 1936 (publicao da Lei n 284, a Lei do Reajustamento, uma das primeiras tentativas consistentes de reforma do servio civil brasileiro), os que o foram sem a satisfao da exigncia de concurso. Props que os interinos admitidos antes de 16.07.1934 fossem efetivados em cargos isolados, para cujo provimento a Constituio vigente no exigia concurso, e sujeitar a concurso pblico, para nomeao em carter efetivo, os admitidos j sob a vigncia da Lei do Reajustamento, alm de que fosse subordinada a efetivao dos demais interinos habilitao por meio de prova prtica de repartio e julgamento dos ttulos apresentados, bem como apurao do zelo, capacidade e aptido profissional dos candidatos. J quanto aos extranumerrios, as primeiras medidas reguladoras da situao de funcionrios admitidos nessa condio foram adotadas pelo Decreto n 18.088, de 27.01.28. Aps esse decreto, o primeiro passo foi dado pelo art. 7 da Lei n 283, de 13.01.36, o qual autorizava o Governo a proceder a reviso das tabelas do pessoal ento denominado contratado, visando sua distribuio mais eqitativa dentro das verbas destinadas ao pessoal varivel. Novo passo em direo regularizao da situao dos extranumerrios foi dado com a expedio, em 1936, de trs decretos destinados a regular a admisso dos contratados, dispor sobre sua classificao e remunerao e sobre a situao especial dos extranumerrios diaristas da Estrada de Ferro Central do Brasil. Com o Decreto n 871, o primeiro deles, foi regulamentado o processo de admisso dos contratados nos servios federais, abrangendo todos os que desempenhassem servios de natureza transitria. Assim eram considerados os de durao inferior a um ano e os que desempenhassem cargos tcnicos que no pudessem ser includos no quadro de funcionalismo, alcanando tambm os
WAHRLICH, tanto essa recomendao quanto a relativa ao sistema do mrito no lograram sucesso, embora vrias outras propostas tenha sido implementadas ou aproveitadas posteriormente em outros projetos de reforma. Cfe. WAHRLICH, Reforma administrativa federal... p. 35. 16 Segundo WAHRLICH, as idias principais contidas no Decreto-Lei n 200 e nas propostas da Comisso Amaral Peixoto eram oriundas das propostas apresentadas pelo grupo de assessores do Presidente Vargas em 1952, cfe. WAHRLICH, Reforma administrativa federal ... p. 35. 17 Cfe. WAHRLICH, Reforma administrativa federal..., p. 41. No entanto, segundo essa Autora, os projetos no constituram esforo intil, uma vez que foram retomados por outros reformistas aps 1964.
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que se incumbissem de servios permanentes ou no, sem cargos criados em lei, que tivessem sido regularmente admitidos por portaria de ministro ou por diretores e chefes de servio, mediante autorizao escrita do titular da respectiva pasta. A Lei n 284, apesar de tentar institucionalizar o sistema do mrito para ingresso nas carreiras, no inflexibilizou totalmente o processo de ingresso no servio pblico, pois criou, em substituio aos contratados, a categoria de pessoal extranumerrio (contratado, mensalista, diarista e tarefeiro) para o qual no exigia o concurso. O artigo 51 da Lei previa que Os servios pblicos em geral, e especialmente, de natureza industrial, devero ser constitudos por um ncleo reduzido de funcionrios de quadro, que ocuparo as funes de maior responsabilidade. As funes auxiliares devero ser executadas por pessoal extranumerrio. Regulando este dispositivo, foi editado o Decreto-lei n 240, de 04.02.38, complementado pelo Decreto-Lei n 5.175, de janeiro de 1943, o qual constitui-se na lei orgnica do pessoal extranumerrio at 1960, quando foi promulgada a Lei n 3.780. Segundo esse instrumento, existiriam quatro categorias de extranumerrios: a) os contratados : pessoal tcnico, admitido mediante contrato bilateral para funes especializadas para as quais, a critrio da respectiva Comisso de Eficincia, no houvesse nos quadros do funcionalismo pessoa habilitada e disponvel; b) os mensalistas: pessoal temporrio admitido para suprir temporariamente deficincia dos quadros do funcionalismo, especialmente funes de escritrio e tcnico-auxiliares, exercendo, portanto, atividades paralelas s do funcionalismo; c) os diaristas: admitidos para o desempenho de funes auxiliares ou transitrias (exceto para funes inerentes s profisses liberais e trabalhos de escritrio), em especial as de natureza braal ou subalterna (por exemplo, conservao e asseio), e os tarefeiros, admitidos para trabalho de determinadas funes com remunerao na base da produo por unidade. Tratava, ainda, o Decreto-lei n 240, do pessoal admitido para obras, que no se classificava entre os extranumerrios, tendo sua permanncia em servio estritamente ligada durao da obra, os quais, no entanto, seriam remunerados nas mesmas bases dos extranumerrios. A contratao de pessoal extranumerrio acabou por converter-se numa larga porta de entrada no servio pblico: milhares de servidores foram contratados, muitas vezes em prejuzo da realizao de concursos pblicos, em vista das facilidades oferecidas pela legislao vigente. Esta prtica vigorou praticamente descontrolada, uma vez que cabia a cada servio ou repartio promover os atos de admisso, especialmente no caso dos extranumerrios mensalistas, tarefeiros e diaristas, cujas funes, de temporrias, transformavam-se em permanentes, vista da manuteno dos contratados por prazo indeterminado. Segundo Marcelino (1987), tais contrataes significaram o final de um processo e a liquidao do modelo de administrao de pessoal estabelecido pelo DASP, centrado no sistema do mrito, especialmente a partir de 1945, quando a contratao de extranumerrios passou responsabilidade de cada Ministrio, prescindido de autorizao direta do Presidente da Repblica. Em funo de tudo isso, at 1952, a figura dos extranumerrios sofreu tal expanso que chegou a superar, em nmeros absolutos, o nmero de funcionrios. Com o decorrer do tempo foram-se esmaecendo, porm, as diferenas efetivamente existentes entre funcionrios e extranumerrios, exceto no que dizia respeito remunerao e estabilidade. Em 1946, o j citado art. 23 do Ato das Disposies Transitrias Constituio concedeu estabilidade aos extranumerrios que contassem cinco ou mais anos de servio, permanecendo a diferena da remunerao at 1960, quando foram enquadrados pela Lei n 3.780 como funcionrios no novo plano de classificao de cargos, enquadramento esse que abrangeu inclusive o pessoal admitido para obras. No entanto, desde 1952 o art. 252 da Lei n 1.711 havia estendido a aplicao do regime estatutrio a todos os extranumerrios amparados pela Constituio de 46 18 , e determinado, no art. 257, que as funes ento existentes de extranumerrios passassem, na condio de ocupantes de cargos, a integrar quadros especiais em extino, mantendo-se, no
Percebe-se, aqui, praticamente o mesmo fato ocorrido em 1990, quando a Lei n 8.112 tratou como estatutrios os ocupantes das Tabelas de Especialistas e demais contratados pelo regime trabalhista, inclusive os no concursados.
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entanto, na situao original os demais, sendo que os extranumerrios incorporados como permanentes poderiam ser transferidos para os quadros de qualquer ministrio. A Lei n 3.780/60 tratou, finalmente, de extinguir quaisquer diferenciaes existentes: os extranumerrios, em qualquer situao, foram considerados pblico-alvo para enquadramento nas carreiras a serem criadas em decorrncia do novo plano observada apenas a precedncia, para efeitos de enquadramento, daqueles amparados pelos art. 18 e 23 do Ato das Disposies Transitrias da Carta de 1946 19 . Superada a situao pretrita, a Lei n 3.780 previu, contudo, a manuteno, nos quadros de pessoal da Administrao Pblica Federal, de pessoal temporrio admitido conta de dotao global, recurso prprio ou fundo especial criado em lei e pessoal de obras admitido para realizao de obras pblicas, durante a sua execuo, os quais seriam regidos pela legislao trabalhista (art. 23 e 24), e previu ainda a contratao, por prazo no excedente a um exerccio financeiro, de pessoal para o desempenho de atividade tcnico-especializada, para cuja execuo no se dispusesse de funcionrio habilitado. A aplicao desses dispositivos encontrou, como passveis de enquadramento na condio de funcionrios de carreira, cerca de 80 % do total de servidores, sendo que apenas 12 % do total haviam sido admitidos por concurso para cargos efetivos 20 . Isso no impediu a efetivao em massa, pela Lei n 4.069/62, de extranumerrios, interinos, recibados e outros que no preenchiam os requisitos mnimos para tanto, tal a fora das presses polticas e a fragilidade do sistema do mrito. As concesses ao sistema do mrito no cessaram, no entanto: j em 1963 a Lei n 4.242 assegurava aos empregados da Companhia Urbanizadora da Nova Capital - NOVACAP admitidos at 31 de maro de 1963 a condio de servidor pblico, a serem includos, por decreto, nos rgos da administrao direta e indireta, podendo ser aproveitados em quaisquer rgos da administrao direta e indireta. A mesma regra foi assegurada aos empregados da Fundao Brasil Central. Mais uma vez, situaes transitrias se transformavam em permanentes, em prejuzo da organizao de um quadro de pessoal expurgado de contrataes implementadas sem qualquer referencial no mrito, aferido de forma transparente e democrtica. Em outubro de 1964, foi constituda a Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa Econmica - COMESTRA, sob a presidncia do Ministro Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao, Roberto Campos. Essa comisso foi incumbida de examinar os projetos elaborados pela Comisso Amaral Peixoto, poca em tramitao no Congresso, e rev-los segundo as concepes do governo Castello Branco. Aps 36 reunies, a COMESTRA concluiu seus trabalhos em 1965, apresentando um Anteprojeto de Lei de Reforma Administrativa, calcado nas experincias de reforma e estudos realizados nos governos Juscelino Kubitschek e Joo Goulart. Dedicou especial ateno reforma do pessoal, propondo, entre outras medidas, a valorizao da funo pblica, a dignificao e profissionalizao do funcionrio, a observncia do sistema do mrito e remunerao satisfatria para o servidor pblico. A partir da reviso do anteprojeto apresentado pela COMESTRA foi elaborado o texto finalmente convertido, quase trs anos depois, no Decreto-Lei n 200/67. As contrataes discricionrias ocorridas aps 1961 vieram a ser definitivamente contempladas por meio do art. 177, 2, da Constituio de 1967: mais uma vez foram estabilizados os atuais servidores da Unio, dos Estados e dos Municpios, da Administrao centralizada ou autrquica, que, data da promulgao contassem com, pelo menos cinco anos de servio pblico. A partir da, zeradas as situaes pretritas, novas medidas tendentes reforma
19 A Constituio de 1946, diferentemente de outras oportunidades, no se limitou a reconhecer a estabilidade destes extranumerrios: considerou os interinos efetivados, desde que tivessem 5 anos de exerccio, e determinou a equiparao a funcionrios dos extranumerrios que exercessem funo permanente h mais de 5 anos em virtude de prova de habilitao ou concurso, para efeito de estabilidade, aposentadoria, licena, disponibilidade e frias. No lhes assegurou, no entanto, ingresso em carreiras - o que, todavia, a Lei se encarregou de assegurar... 20 WARLICH, Beatriz. Reforma Administrativa na era Vargas, Apud SOUZA, op. cit. p. 60. Este dado corrobora a informao da mesma Autora sobre o declnio do sistema do mrito a partir, especialmente, do governo Kubitschek, cfe. WAHRLICH, Reforma administrativa federal... p. 35.
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foram adotadas, objetivando essencialmente flexibilizar a administrao, dotando-a de mecanismos de gesto mais prximos aos do setor privado. Segundo Souza, o plano de reformas elaborado pelo governo militar no considerava a possibilidade de contrapor-se influncia poltica na contratao de servidores pblicos, que ainda imperava. Em decorrncia disso, em lugar de reforma, de um sistema do mrito, de um corpo de bem treinados funcionrios seguindo decises racionalmente orientadas, o governo recorreu utilizao das empresas pblicas e formas autrquicas de organizao para a execuo das tarefas pblicas. Alm disso, a Carta de 1967 contemplou, no seu artigo 104, a possibilidade de coexistncia de servidores contratados via CLT e pelo regime estatutrio, ao admitir a aplicao da legislao trabalhista aos servidores admitidos temporariamente para obras, ou contratados para funes de natureza tcnica ou especializada. O Decreto-Lei n 200, editado em fevereiro de 1967, um ms aps a promulgao da nova Constituio, mas ainda com base nos poderes extraordinrios conferidos ao Poder Executivo pelo Ato Institucional n 4, de 7 de dezembro de 1966 21 , determinou o fim - pelo menos temporariamente - de alguns procedimentos abusivos anteriores. Obrigou que os quadros de pessoal se ajustassem aos limites da despesa com pessoal fixados no oramento, e no o contrrio, e aboliu a figura da nomeao provisria para cargos pblicos, por incompatvel com a exigncia de concurso pblico prevista na Constituio. Na opinio de Mattos, propunha a organizao de um servio pblico do tipo weberiano racional-legal: ... profissional, treinado, publicamente selecionado, de acordo com critrios objetivos, com boa perspectiva de carreira e julgado por padres disciplinados e ticos. Em uma palavra, uma burocracia racional. Alm de outros dispositivos, vedou-se a nomeao interina, fonte de abusos; promoveu-se a redistribuio do pessoal e lanaram-se as bases de uma nova perspectiva de profissionalizao, um plano de classificao e retribuio de cargos, para o qual seriam transpostos, mediante processo seletivo, todos os servidores pblicos civis federais (Mattos, 1994). Apesar disso, este mesmo instrumento de reforma continha o germe da desestruturao, ao abrir novamente as comportas para a contratao sem concurso e para a adoo do regime celetista no servio pblico, especialmente ao prever a contratao por estes mecanismos de especialistas para instituies de pesquisa e outros rgos especializados 22 . Dezenas de autarquias e fundaes foram criadas, permitindo um elevado grau de provimento clientelista de seus empregos, e reproduzindo os problemas que sua criao pretendera evitar. E a regra que previa a contratao de empresas para prestao de servios temporrios (art. 111) tornou-se mais uma grande brecha para a contratao irregular e descontrolada de colaboradores eventuais 23 , remunerados contra recibo e sem vnculo legal com a administrao pblica, situao que depois viria gerar uma nova leva de efetivaes. J em 1969, era reconhecido o vnculo destes contratados com a administrao, passando a fazer jus a todos os direitos assegurados aos demais servidores regulares, mediante sua
O Ato Institucional permitiu ao Presidente da Repblica baixar decretos-lei sobre matria administrativa e financeira no perodo entre 24 de janeiro de 1967, data da promulgao da Carta, e o incio da sesso legislativa ordinria do Congresso, que somente se iniciou a 1 de maro de 1967. A Constituio entrou em vigor apenas em 15 de maro de 1967. BRASIL, Senado Federal. Constituies do Brasil ... p. 346-347, 362 e 400. 22 Coerentemente com o dispositivo constitucional vigente, o Decreto-Lei n 200 previa, expressamente, em seus artigos 96 e 97, as situaes de contratao fora do regime estatutrio: Art. 96. Nos termos de legislao trabalhista, podero ser contratados especialistas para atender s exigncias de trabalho tcnico, em institutos, rgos de pesquisa e outras entidades especializadas da Administrao Direta ou autarquia, segundo critrios que, para esse fim, sero estabelecidos em regulamento. Art. 97. Os Ministros de Estado, mediante prvia e especfica autorizao do Presidente da Repblica, podero contratar os servios de consultores tcnicos e especialistas por determinado perodo, nos termos da legislao trabalhista. 23 MATTOS, Pedro Lincoln. op. cit., p. 78. A esse respeito, relevante o exemplo da empresa Audiplan - Auditoria e Planejamento Ltda, que contratava pessoal de qualquer especialidade, nominalmente indicada ou no por autoridades do Ministrio da Educao, para trabalhar nesse ministrio. Ao final do ms, o MEC passava empresa o montante necessrio para a folha de pagamento, acrescido de um percentual de comisso. Em 1971, os contratados foram absorvidos pelo MEC, em tabelas especiais regidas pela CLT, cfe. MATTOS, op. cit, p. 81. Essa prtica repetia-se, nos contratos de prestao de servios para vigilncia, limpeza e manuteno: funcionrios administrativos sempre foram (e em alguns casos continuam sendo) postos disposio dos contratantes, pelo mesmo mecanismo.
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incluso em tabelas especiais regidas pela legislao trabalhista, neutralizando as precaues do Decreto-Lei n 200/67. A edio do Decreto n 66.715 em 15 de junho de 1970, restringindo a contratao a situaes extraordinrias ou de emergncia no apenas veio tarde como se revelou, ao final, incua, especialmente no que se refere s contrataes que continuaram a ocorrer no mbito das instituies universitrias federais 24 . A situao verificada com os contratados e extranumerrios teve seu paralelo, a partir do Decreto-Lei n 200, com a criao das citadas tabelas de especialistas. Inicialmente idealizadas para permitir a contratao de pessoal para necessidades especiais, de carter temporrio ou que exigissem capacitao ou formao no disponveis nos quadros permanentes, sujeitas tambm ao regime trabalhista, as tabelas de especialistas acabaram por se converter num enorme contingente de pessoal, abrangendo, entre 1967 e 1985, mais de 100.000 servidores, cuja situao passou a ser fonte de presses para a sua incorporao ao quadro permanente de pessoal das instituies. Da mesma forma que na dcada de 40, os extranumerrios subverteram o sistema do mrito implementado pelo DASP; as Tabelas de Especialistas se converteram, a partir de 1967, em larga porta de entrada no servio pblico, permitindo o recrutamento discricionrio e descontrolado de servidores. De tal modo consolidou-se a discricionariedade na admisso de servidores pelo regime de contrato que, na metade da dcada de 80, 95 % dos servidores das fundaes pblicas e 75,5 % dos servidores das autarquias eram regidos pela legislao trabalhista (Saldanha, 1988). Do total de servidores ativos, estimava-se que mais de 80 % dos servidores celetistas no haviam sido admitidos por concurso (Bandeira de Mello, 1994), sendo todos, no entanto, beneficiados pela estabilizao constitucional em 1988 e integrados ao Regime Jurdico nico em 1990. E, como ocorrera com os extranumerrios, a situao dos tabelistas passou a se tornar cada vez mais similar dos demais servidores: em 1988, o j mencionado art. 19 do ADCT tornou estveis os que contassem com mais de 5 anos de servio; e em 1990, tambm os empregos ocupados pelos tabelistas foram transformados em cargos, sujeitos ao regime estatutrio, e no mais ao regime trabalhista, como desde o incio havia sido estipulado, repetindo-se o que j havia ocorrido durante a implementao do Plano de Cargos da Lei n 3.780/60. Alm disso, a profissionalizao do servio pblico foi progressivamente abandonada em prol do provimento livre de cargos comissionados e da contratao - via empresas estatais, fundaes e autarquias - de pessoal para a alta administrao e demais atividades, sem concurso, fora do plano de cargos em vigor e sem critrios transparentes. A consolidao deste quadro de apropriao patrimonialista teve, como subproduto, a constituio das ilhas de excelncia e seus tecnocratas - nunca burocratas no sentido weberiano. Tais quadros, altamente comprometidos com o Governo, cativados por uma viso intra-organizacional que valorizava a lealdade corporativa e organizacional, gerando um comportamento de submisso a critrios de eficincia tcnica sem compromissos com a sociedade, foram, por longo perodo, os responsveis pela gesto dos setores de importncia estratgica, em que vigoravam padres tcnicos e de desempenho diferenciados em relao ao arcasmo generalizado do Estado Brasileiro 25 . Ao mesmo tempo, verificou-se um inchamento dos quadros da administrao pblica, por meio dos milhares de postos de trabalho criados sem aferio do Legislativo, e preenchidos tambm sem qualquer meio de controle da qualidade de seus ocupantes 26 . As entidades integrantes da
Segundo MATTOS, op. cit., o Ministrio da Educao mostrou-se no apenas criativo, mas verdadeiramente empenhado em utilizar-se de mecanismos geis de contratao de pessoal, revelia das limitaes legais ou constitucionais vigentes. Efeito disso foi a contratao de professores por prazo determinado e de colaboradores eventuais ou horistas e sua posterior incluso no quadro permanente das universidades na condio de professores assistentes. 25 Esta situao est na origem da chamada dicotomia entre o Estado burocrtico, formal e defasado, da Administrao direta, e o Estado tecnocrtico, moderno, representado pela administrao indireta identificados por MARCELINO, cfe. op. cit., p. 16. 26 As fundaes se tornaram alvo privilegiado destes mecanismos de contratao. A chamada triangulao consistia na contratao de pessoal atravs das fundaes, que nem sequer eram consideradas integrantes da administrao indireta. Somente em 1979 as fundaes passaram a sofrer algum tipo de controle sobre suas despesas com pessoal, quando foram equiparadas s empresas estatais para este efeito. At ento, mediante convnios as fundaes contratavam pessoal
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administrao autrquica e fundacional passaram a adotar solues prprias, individualizadas, tambm no que dizia respeito s suas polticas de recursos humanos e administrao de pessoal, ampliando as possibilidades de nepotismo e empreguismo na Administrao Federal. Este processo descrito, inclusive no que diz respeito s suas verdadeiras finalidades, por Guerzoni (1995), segundo o qual O que ocorreu, na prtica, foi que grande parte dos servidores admitidos pelo regime celetista o foram sem concurso pblico e sem direito estabilidade. De fato, praticamente a totalidade dos servidores admitidos pelas fundaes, forma jurdica em que se constituram grande parte das entidades criadas na poca, entrou no servio pblico, na melhor das hipteses, por um processo seletivo simplificado, em que no esteve presente o pressuposto da impessoalidade, nem qualquer mecanismo institucional de avaliao de mrito. Estes servidores foram, muitas vezes, admitidos para prestar servios na Administrao direta. De fato, algumas fundaes no passavam de verdadeiras intermedirias de mo-de-obra, aproveitando-se do fato de que no precisavam admitir por concurso e tinham ampla liberdade de fixao da remunerao de seus servidores. Ainda hoje, possvel observar, nos quadros de algumas fundaes, um nmero desproporcional de servidores cedidos Administrao direta, alguns que durante longo tempo, inclusive, somente tinham comparecido sua entidade de origem, quando muito, para assinar o contrato de trabalho. Este processo teve lugar, igualmente, na Administrao direta e nas autarquias, com as chamadas tabelas especiais. Impe-se, aqui, observar que diversas empresas pblicas e sociedades de economia mista, tambm criadas ou ampliadas em profuso durante a dcada de 1970, foram utilizadas como intermediadoras de mo-de-obra para a Administrao direta, semelhana das fundaes. Algumas chegaram e ainda chegam a possuir mais da metade de seus empregados prestando servios na Administrao direta, alm de ser comum a existncia de falsas empresas, que somente adotaram esta personalidade jurdica para fugir de controle, uma vez que no exercem atividades com qualquer caracterstica empresarial. A partir de meados da dcada de 70, houve uma significativa proliferao de Planos de Cargos especficos de entidades autrquicas e fundacionais, as quais, em grande parte, achavam-se subordinadas, originalmente, s regras bsicas ditadas pela Administrao Direta por meio do rgo Central do Sistema de Pessoal Civil. At 1985, foram criadas 104 tabelas especiais e emergenciais, abrangendo quase 100.000 empregados regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho, contratados sem a exigncia de concurso pblico e com nveis salariais superiores aos do Plano de Classificao de Cargos - PCC estabelecido pela Lei n 5.645, de 1970 (Alves, 1987). Um dos erros da reforma de 1967 foi no estruturar em carreiras algumas reas estratgicas do Estado, mantendo uma ampla margem de discricionariedade no provimento de comissionamentos. A definio das carreiras ou categorias a serem preservadas quanto ao regime estatutrio e sistema do mrito foi mal formulada, apoiada em uma viso estreita de Estado, restrita aos aspectos de segurana, fiscalizao tributria e representao diplomtica. No se conformou sob a direo dos militares uma eficiente burocracia de Estado. No se profissionalizou a administrao nem se criou uma carreira gerencial para os seus escales superiores, a exemplo do que ocorrera na Frana e Inglaterra. Ao contrrio, a flexibilizao nos mecanismos de ingresso no servio pblico, operada a partir do Decreto-Lei n 200/67, abriu as portas para o fisiologismo. Enquanto a burocracia militar, apoiada em setores advindos das chamadas ilhas de excelncia existentes na administrao pblica, se manteve no poder poltico (substituindo a burocracia profissional civil) os efeitos perversos dessa ausncia do sistema do mrito foram relativizados. Com a queda do regime militar, e o retorno plenitude do regime democrtico, a partir de 1985, no havia, no entanto, instrumentos suficientes para, de imediato, atenuar os efeitos da apropriao fisiolgica dos cargos da alta administrao, especialmente os de direo e
livremente, recebendo subvenes financeiras para custear as despesas decorrentes. Pagando salrios superiores aos dos planos de cargos da administrao direta e autrquica, permitiam a contratao de centenas e at milhares de servidores de maneira absolutamente discricionria e clientelista, acarretando srios problemas a nvel da administrao de pessoal permanente, pelas distores que lhes eram associadas, cfe. MATTOS, op. cit. p. 81-82.
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assessoramento, por parte dos partidos polticos que compunham a coalizo no governo. A crise da administrao apareceu em toda sua dimenso. A criao de uma carreira de executivos profissionais para os escales superiores da administrao pblica e a qualificao dos quadros para a alta administrao tonaram-se uma necessidade crnica. A partir de 1985, e mais enfaticamente a partir de 1987, a Administrao Pblica brasileira passou a adotar medidas no sentindo de suprir estas lacunas e promover a substituio das ilhas de excelncia (vinculadas administrao indireta). Algumas medidas foram adotadas com o objetivo de constituir uma alta administrao de carreira, formada especificamente para o Estado a partir do sistema do mrito e imbuda de uma tica e perfil tcnico especficos e que poderia contribuir, segundo a conceituao de Schneider (1995), para a elevao do grau de autonomia da alta administrao face ao poder poltico e aos grupos de presso e produzir um grau de isolamento adequado, reduzindo a dependncia de seus integrantes do poder de nomeao poltica para viabilizar a sua circulao intra machina. Tais carreiras, inicialmente, foram constitudas a partir de categorias funcionais do Plano de Cargos de 1970 cujos cargos haviam permanecido, mesmo aps a reimplantao do regime celetista, em 1974, regidos pelo Estatuto dos Servidores, com direito estabilidade e provimento por concurso. No entanto, com o passar dos anos este critrio foi abrandado: novas carreiras passaram a ser criadas, compostas via de regra por meio da transposio de cargos de servidores em exerccio em determinada rea da administrao. A composio dessas carreiras, dissociada do sistema do mrito ou da sua compatibilidade com as necessidades da administrao, e resultante de acomodaes, absorvendo servidores cujos cargos ou empregos originais tinham contedos atributivos diversificados, veio a tornar ainda mais necessria a adoo de um modelo renovado de profissionalizao do servio pblico. As primeiras iniciativas foram a reconstituio das carreiras de Procurador da Fazenda Nacional, em 1984, e a instituio das carreiras de Auditoria do Tesouro Nacional e da Polcia Federal, em 1985, dotadas de caractersticas de especialistas e destinadas a resgatar a profissionalizao das reas de fiscalizao federal, polcia e execuo da dvida ativa federal. Vinham se somar, neste sentido, Carreira de Diplomata 27 , j estruturada e consolidada a partir do sistema do mrito, visto que desde o incio da dcada de 1920 o recrutamento para essa carreira se fazia exclusivamente mediante concursos regulares, subordinando-se, ainda, a partir de 1946, concluso de curso especfico ministrado pelo Instituto Rio Branco - IRBr. A reforma administrativa proposta pelo governo da Nova Repblica iniciou o processo de constituio de novas carreiras em 1987, com a adoo de trs iniciativas complementares, voltadas especificamente para a alta administrao: a criao da carreira de Gesto Governamental, de uma Escola de Governo responsvel pela formao de seus quadros (a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP) e a das carreiras de Finanas e Controle e de Oramento. Estas iniciativas destinavam-se a permitir a implantao de quadros especficos, dentro do perfil desejvel: organizar uma burocracia com perfil generalista nas reas estratgicas para a governabilidade, ajustada aos problemas prprios do setor pblico, orientada para as condies sociais, polticas e econmicas do pas, capaz de atuar num ambiente altamente politizado e democrtico, e ao mesmo tempo assegurar ao processo decisrio base tcnica qualificada 28 . A aprovao da nova Constituio, em 5 de outubro de 1988, teve imediatas repercusses sobre o quadro ento j amplamente consolidado. As disposies contidas no art. 39 da Constituio, determinando a adoo de regime jurdico nico e planos de carreira, associadas
27 Um relato detalhado do processo de formao e consolidao da Carreira de Diplomata at a metade da dcada de 1980 pode ser consultado em CHEIBUB, Zairo Borges. A carreira diplomtica no Brasil: o processo de burocratizao do Itamarati. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, FGV, vol. 23, n 2, p. 97-128, abr. 1989. 28 Segundo KLIKSBERG, o perfil necessrio para esta nova burocracia permitiria superar as deficincias do modelo weberiano clssico, substituindo a gesto neutra por uma gesto comprometida com os grandes problemas nacionais, com amplo conhecimento da situao social e econmica do pas e ajustada s especificidades do setor pblico (KLIKSBERG, Bernardo. Palestra ministrada na Comisso de Servio Pblico da Cmara dos Deputados, em 1990. Braslia, Cmara dos Deputados, 1990, p. 41).
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determinao do art. 19 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias - ADCT concedendo estabilidade a todos os que contassem com mais de cinco anos de exerccio em cargos efetivos ou empregos permanentes da administrao direta, autrquica e fundacional, desaguaram na unificao dos regimes jurdicos operada pela Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990 29 . Como um primeiro passo, ocorreu a transformao de todos os empregos celetistas existentes em cargos pblicos, independentemente da forma original de sua ocupao, com vistas incluso dos mesmos nas carreiras a serem organizadas. Simultaneamente, proliferavam os cargos em comisso de livre nomeao e exonerao, cujo provimento jamais foi vinculado de maneira geral posse de cargos efetivos. Apesar de tentativas cosmticas de enxugamento do nmero de cargos em comisso, tais cargos no apenas foram sempre abundantes, como se tornaram moeda de troca na busca de apoio poltico por parte do Governo, quando no mera apropriao clientelista, fisiolgica ou nepotista de postos de trabalho cujo acesso se d sem concurso pblico. As tentativas de fixar regras limitadoras do exerccio desses cargos por meio de sua vinculao a carreiras ou ao sistema do mrito foram ora tmidas, ora inefetivas, pela prpria ausncia de servidores com o perfil necessrio para poderem prover a Administrao de quadros capazes de garantir a continuidade administrativa e refrear a tendncia ao clientelismo. Atualmente, passados 17 anos da sua promulgao, a Carta de 1988 ainda sofre tensionamentos, com diversas propostas de emenda constituio em tramitao voltadas a ampliar o escopo da estabilidade concedida pelo art. 19 do Ato das Disposies Transitrias. Assim, proliferam no Congresso Nacional proposies voltadas a permitir a efetivao dos servidores nos quadros dos rgos em que se estejam atuando, na condio de cedidos, h mais de 5 anos, ou a permitir a efetivao de empregados de empresas estatais cedidos Administrao Direta, ou ainda para reintroduzir, na ordem constitucional brasileira, o instituto da ascenso funcional, para permitir que servidores de nvel mdio possam mudar de cargo mediante seleo interna, sem a prestao de novo concurso pblico, ou mediante a fixao de reserva de vagas em concursos pblicos para quem j detenha a condio de servidor pblico (pejorativamente denominada quota barnab, em aluso poltica de quotas adotada pelo Governo Lula na rea da Educao). Como constata Barbosa (1999) embora tenhamos, do ponto de vista formal e jurdico, a instituio de um sistema meritocrtico desde o sculo passado, que passou por diversas tentativas de aperfeioamento, tais normas jamais lograram produzir efeitos duradouros, resultando o quadro atual de uma permanente tenso entre o critrio meritocrtico e as relaes pessoais e/ou a antiguidade, com predomnio evidente para as duas ltimas. O mrito, historicamente, tem sido um critrio, mas no o critrio, convivendo com brechas no sistema e com a tolerncia da prpria sociedade, que no opera a partir de uma ideologia meritocrtica. Os prprios servidores militam, muitas vezes, corporativamente, contra o sistema do mrito, sob jusfiticativas que somente sob a tica do paternalismo poderiam ser aceitas. Esse fator, condicionando o processo de formao dos quadros do servio pblico federal, e que se repete com freqncia nas esferas estadual e municipal, a origem da reiterada transigncia com o sistema do mrito, contribuindo para o fato de que - passados quase 70 anos da criao do CFSPC - ainda haja tanto a fazer no sentido de se dotar o servio pblico brasileiro de uma burocracia efetivamente profissionalizada e instituir-se barreiras efetivas ao nepotismo. Imagem e legitimidade do funcionalismo pblico A histria da formao dos quadros do servio publico no Brasil, marcada pela ausncia de critrios meritocrticos e pela recorrncia do nepotismo e do clientelismo, tem profundas repercusses sobre a imagem e legitimidade do funcionrio pblico diante da sociedade. Esses
Segundo CATAL (1999) a experincia internacional mostra que cada vez que se produz uma grande expanso do nmero de empregos pblicos, como de fato ocorreu no Brasil nos anos 70 e 80, os sistemas regulares de ingresso so ignorados e ocorre a nomeao macia de funcionrios com base em critrios de confiana ou escolha pessoal. Ao cabo de algum tempo, quase indefectivelmente se processa a regularizao da situao dessa massa de funcionrios, pratica conhecida como nos EUA blanketing in.
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fatores se evidenciam na visvel perda do status social do servidor do Estado, assim como de sua prpria identidade de classe. Esta situao est associada viso pejorativa que tem a sociedade em relao ao servidor pblico, que associa esta condio desprofissionalizao, ilegitimidade da posse do cargo, ao autoritarismo e s mazelas do governo. Em estudo em que aborda a forma como o servidor pblico percebe a sua prpria natureza e papel perante a sociedade, o Estado e o prprio meio em que atua, as formas como se d a percepo de sua prpria realidade por parte dos diversos segmentos do servio pblico, Veneu demonstra que a imagem pejorativa do funcionrio no por ele mesmo ignorada. Nem , segundo a sua prpria viso, completamente injustificada, medida em que o funcionrio consciente dos comportamentos e rituais que desenvolve como mecanismos compensatrios, tais como o absentesmo, os bicos: ... pode-se perceber, assim, quo longe o nosso barnab se coloca do tipo ideal do burocrata moderno, tal como este descrito por Bendix, baseando-se em Weber. Na verdade, caractersticas importantes daquele modelo so contrariadas pela representao-matriz do funcionrio pblico que estamos tentando analisar. Ao invs dos procedimentos impessoais, racionalmente orientados e sistematizados, da capacitao tcnica e do mrito como condies formais de emprego, da separao estrita entre o cargo e seu ocupante, encontramos a predominncia das relaes pessoais e das decises arbitrrias, a influncia dos polticos nas designaes, os cabides de emprego (Veneu, 1990). A relao do servidor com o seu patro, o Estado, no deixa, tambm, de ser uma relao ambgua: embora o servidor tenha deveres a cumprir, e direitos a exercer, desenvolve-se um jogo em que os agentes deixam ao formalismo a funo de suprir as eventuais lacunas nessa relao mal resolvida. A esse respeito, conclui Veneu (1990, p. 10) que ... Mesmo em reas que exigem um conhecimento especializado (engenharia, educao), os cargos exclusivamente tcnicos so raros, dependendo, na maior parte, de indicaes por amizade ou interesse poltico. A existncia de tabelas fixas de vencimentos contrabalanada pelo seu baixo nvel, tornando os funcionrios dependentes das gratificaes e extraordinrios que, como aponta Bendix, facilitam a manipulao por interesses pessoais. A exiguidade dos vencimentos impossibilita a dedicao exclusiva ao servio pblico, dando origem aos bicos . A situao apontada no nova, como evidencia a abordagem de Guerreiro Ramos, em que identifica o agravamento do formalismo em decorrncia da situao salarial do servidor pblico: Os servidores pblicos no Brasil sempre foram mal remunerados, por isso mesmo que a burocracia que se constituiu entre ns realizava funes assistenciais e s restritamente destinava-se a prestar efetivos servios reclamados pelo pblico. Como salientamos anteriormente, na burocracia brasileira grande nmero de pessoal simula que trabalha, ou no trabalha de nenhum modo e, assim, tal burocracia, absorvendo parte do excedente populacional para o qual no h oferta de empregos no setor privado, mitiga os choques sociais. (...) Nesse panorama de baixa remunerao, caracterstico do servio civil brasileiro, evidentemente os indivduos mais diligentes, capazes e ambiciosos procuram exercer mais de um emprego, tendo em vista constituir um salrio em maior consonncia com as suas aspiraes. (...) bvio que o Estado faz vista grossa sobre o costume de tornar o emprego pblico um bico ou mera penso, bastante difundido na burocracia brasileira. A impotncia do Estado para extinguir este costume significativamente resultante de que no tm alternativa para a poltica de remunerao que tem adotado regulamente para os seus servidores (Guerreiro Ramos, 1983, p. 384). A ausncia de um comportamento e de um perfil profissional prximos do desejado, por parte da mdia do funcionalismo pblico, leva concluso, apontada por Veneu, de que - contrariando os conceitos utilizados na abordagem de Guerreiro Ramos - o servidor pblico no se ajusta ao perfil de um funcionrio burocrtico, nos termos da tipologia apontada por Weber. Pelo contrrio, a forma como se deu a formao dos quadros de pessoal da administrao pblica, de maneira freqentemente personalizada, patrimonialista ou clientelista, corrobora a afirmao de Veneu (p. 10), segundo o qual A representao-matriz do funcionrio pblico aqui discutida aproxima-se mais do modelo descrito por Bendix para o funcionrio patrimonial, retirando-se a base territorial e
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familiar deste, que do funcionrio burocrtico. Segundo aquele autor, o grau de burocratizao de um dado sistema administrativo depende do jogo de foras entre os que supervisionam as condies de emprego e os que pretendem negociar vantagens pessoais. Ora, no modelo de que estamos tratando, a ingerncia poltica nas nomeaes faz com que os mesmos que controlam as condies de emprego se interessem em negoci-las, resultando no que Hlio Jaguaribe chamou de Estado cartorial, e que, nos termos de Bendix, pode ser considerado neopatrimonial. Nesse modelo, aqueles que controlam as nomeaes e promoes (pistoles) distribuem os cargos como um ato arbitrrio de favor obrigando os que o recebem a uma retribuio, formando, assim, uma clientela. A figura do servidor pblico, marcado assim por vcios e vieses de conduta reprovveis ao olhos do cidado comum, assume a condio de esteretipo, um paradigma negativo, ou, como destaca Veneu, de algo que precisa ser constantemente superado em funo de um ideal de modernidade, mas que, apesar de tudo o que se faa, sempre permanece. Pesquisa realizada pelo Instituto Vox Populi no primeiro semestre de 1995 confirmava esta constatao, ao revelar que a populao acreditava, majoritariamente, que o servidor pblico um privilegiado, em relao aos demais trabalhadores, sendo sua conduta associada ao pouco empenho no trabalho. E, quanto remunerao, freqentemente se associa a condio de servidor pblico ao recebimento de altos salrios. Excetuado este ltimo item, essas caractersticas no so ignoradas pelos prprios servidores, que tm da prpria categoria, segundo Frana (1993; p. 48), a imagem de relapsos, desestimulados, ociosos, faltosos, descumpridores de seus compromissos. Confirmando os diagnsticos citados, a par desse status cultural, e diversamente de pases como a Inglaterra, a Frana e pases do leste asitico, o Brasil convive com um corpo de servidores apontado, reiteradamente, como desmotivado e desprofissionalizado. Os poucos segmentos cuja capacitao se aproxima do ideal sofrem, periodicamente, com a evaso de quadros, como resultado da ausncia de polticas de recursos humanos voltadas valorizao e reteno desses servidores, contribuindo ainda mais para agravar o problema da incapacidade gerencial da Administrao Pblica. A situao dos recursos humanos na Administrao Pblica Federal brasileira, portanto, caracteriza-se por um estado recorrente de anarquia e desaparelhamento para o cumprimento das funes especficas que o Estado deve cumprir, resultante de um somatrio de fatores agravados ao longo dos anos. Assim como no incio da dcada de 1960, quanto se tentou promover a reinsero do sistema do mrito na organizao dos quadros de pessoal, extremamente elevado o contingente de servidores pblicos admitidos sem qualquer forma de aferio de sua qualificao ou capacidade, especialmente o concurso pblico e que, como apontou Veneu, deve o seu cargo ou emprego ao favor de algum. A adoo do regime celetista, paralelamente ao estatutrio, a partir de 1974, e a adoo de planos de cargos diferenciados pelas autarquias e fundaes contribuiu para este quadro pela via da flexibilizao dos requisitos de ingresso, bem como pelo afastamento da prpria correlao que deveria haver entre os cargos e a sua finalidade, da decorrendo a apropriao patrimonialista e fisiolgica dos cargos e empregos, cujo provimento no respeitava as reais necessidades de um servio pblico eficaz e racional. O uso de expedientes paternalistas e arranjos para driblar o sistema de mrito tem sido persistente e cotidiana realidade na gesto dos recursos humanos da administrao pblica no Brasil. Ao quadro histrico marcado pelo fisiologismo e pela resistncia adoo de regras transparentes e homogneas, somaram-se as medidas adotadas ao longo das dcadas de 1970 e 1980, especialmente o progressivo abandono do sistema do mrito na Administrao e a no implantao, na sua forma plena, de um plano de cargos uniforme e coerente com os objetivos do Estado. No perodo ps-1995, a ausncia dessa poltica deu lugar implementao de algumas medidas que, em alguns setores, embora fundamentadas na superao de gargalos remuneratrios, geraram situaes ainda mais graves, constituindo-se carreiras mediante o agrupamento de cargos sem a observncia de critrios meritocrticos plenos, de que so exemplos a criao da Carreira de
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Procurador Federal, por meio da simples unificao das denominaes de cargos ocupados por Bacharis em Direito na Administrao Autrquica e Fundacional, e a Carreira de Especialista em Meio Ambiente, constituda por diversos cargos agrupados sob denominaes genricas, tambm sem qualquer vinculao com o sistema do mrito. Alm desses aspectos comprometedores, a fragilidade do sistema do mrito sempre foi evidenciada, entre outras formas, pelo grau de utilizao de mecanismos paralelos de contratao de pessoal, fora da sistemtica de carreiras vigente. Como no poderia deixar de ser, a faculdade de que a administrao pblica pudesse contratar pessoal em carter temporrio ou extraordinrio, de forma mais gil que a tradicionalmente viabilizada pelo concurso pblico, acabou, repetidas vezes, por se tornar uma vlvula de escape cujo controle o poder poltico jamais soube exercer, e a qual os administradores pblicos utilizaram, no mais das vezes, com desvio de finalidade. Quer fosse pelas presses polticas, pelas circunstncias ou pela viso de curtssimo prazo que sempre orientou a prtica administrativa, tais mecanismos de contratao assumiram, ao longo do sculo, o papel de verdadeiros algozes do sistema do mrito, em prol do nepotismo, do empreguismo e do clientelismo. Um estudo de prticas nepticas no Brasil: ciclos recorrentes Tanto quanto a ausncia de limitaes precisas entre os cargos de natureza poltica e os de natureza tcnica, a ausncia de uma poltica de recursos humanos tem sido apontada como fator impeditivo da construo de um perfil profissional para os cargos comissionados, criando espao para a distribuio aleatria, arbitrria e clientelista desses cargos 30 . Segundo Benedito Calheiros Bonfim, o nepotismo arraigou-se de tal forma no sistema, na mente de nossas elites, que se tornou cultura poltica: durante anos, foi visto com condescendncia, encarado como prtica normal, usual, costumeira. No entanto, como afirma David Fleischer (Netto, 1994) reflete uma relao viciada da elite brasileira com o Estado, e que no pode mais ser tolerada. Neste item, analisamos as brechas na Administrao que tornam ocorrncias de prticas nepticas mais freqentes: o uso de cargos em comisso, de livre provimento; a contratao de pessoal para atendimento de necessidades excepcionais e temporrias; a contratao de consultores e a terceirizao de mode-obra. Admitir e demitir sem restries, por comissionamento: impeditivo para a profissionalizao da gesto pblica Um dos fatores que contribui para essa situao a proliferao de cargos comissionados, para os quais no se exige concurso, principalmente aps 1988. De fato, a abundncia desses cargos na Administrao Federal, alm de viabilizar a apropriao patrimonialista dos postos de trabalho, revelia do sistema do mrito, permite que ocorra um elevado grau de politizao da direo da administrao pblica, em todos os seus nveis, contrariamente ao que ocorre nos pases europeus que adotaram sistemas de carreira 31 . Embora vigore, no mbito federal, desde outubro de 1989, a Lei n 7.834, que determina prioridade para os cursos destinados qualificao de servidores para o exerccio de atividades de direo e assessoramento superiores e formulao de polticas pblicas, tm sido realizados investimentos inexpressivos nesse sentido. Esse conjunto de fatores acaba, assim, se perpetuando como obstculo organizao de carreiras, uma vez que a profissionalizao dos quadros de
a constatao do relatrio da pesquisa promovida pelo CEDEC e ENAP, cfe. FUNDAO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA. Administrao Pblica e Sistema de Governo..., op. cit., p. 456. 31 Segundo recomendao da Organizao das Naes Unidas, conveniente que a lei especifique, restritivamente, os postos de confiana de livre nomeao na Administrao, e que os mesmos no se multipliquem. Estas situaes devem ser restritas aos postos superiores e de superviso, no apenas para impedir que se tornem um meio para que o favoritismo prevalea sobre o mrito, mas tambm para que esse efeito no se dissemine sobre a totalidade das estruturas hierrquicas, cfe. Naciones Unidas, Departamento de Assuntos Econmicos y Sociales, Subdireccin de Administracin Pblica: Manual de legislacin y prcticas de administracin pblica. Apud OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Problemas de Carrera em en Servicio Pblico. Comission Paritaria del Servicio Pblico - Primera Reunin, Ginebra, 1970. Informe III. 2 ed. (1 ed. 1970), Ginebra (Suiza), 1974, 67 p, p. 8.
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pessoal da decorrente essencialmente incompatvel com o elevado grau de liberdade do comando poltico no provimento de cargos comissionados atualmente existente. Para melhor delimitar o campo de utilizao desses cargos, a Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998, deu nova redao ao art. 37, da CF. A redao original do dispositivo previa que os cargos em comisso e as funes de confiana ser[iam] exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira tcnica ou profissional, nos casos e condies previstos em lei 32 . Todavia, a existncia na administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo de cerca de 25 mil cargos comissionados de livre provimento, sem contar os cargos existentes no Poder Legislativo e no Poder Judicirio, no associados condio de ser o ocupante servidor pblico de carreira, tornou intil o dispositivo, tornando a mquina administrativa, em seus vrios nveis, absolutamente permevel vontade do dirigente poltico 33 , fator que mais identificado medida que se sobe na escala hierrquica. Em agosto de 1995, segundo dados apurados pelo SIAPE 34 , cerca de 48 % dos cargos de direo e assessoramento nos trs nveis mais elevados no governo federal eram providos, no governo federal, por indivduos sem qualquer vinculao permanente com o servio pblico; nos trs nveis inferiores, a proporo era menor, oscilando entre 15 % e 25 % de ocupantes sem vinculao permanente com o servio pblico. Em junho de 2000, a situao havia sido ligeiramente alterada, estando assim caracterizada:
Quadro 1: Perfil dos Ocupantes de DAS, por vnculo com a Unio Poder Executivo em % (junho de 2000) DAS Servidor Requisitados de outro Sem vnculo Aposentados Total efetivo Poder/Empresas/outra Esfera/ DAS-1 74,5 2,2 16,3 6,9 100 DAS-2 68,4 4,3 18,5 8,8 100 DAS-3 66,9 6,6 15,8 10,7 100 DAS-4 47,7 9,7 30,0 12,6 100 DAS-5 41,4 12,5 33,9 12,2 100 DAS-6 37,9 10,5 39,9 11,8 100 TOTAL 66,9 4,9 19,3 8,9 100 Fonte: SRH/MP Boletim Estatstico de Pessoal jul/2000, p. 68.
Atualmente, segundo levantamento realizado pela Secretaria de Gesto, percebeu-se que, no perodo 1997-2003, houve reduo do percentual de participao de servidores efetivos e requisitados nos cargos em comisso. Quando se observa o total de servidores, este declnio foi de 7,20%, sendo as mais fortes redues nos escales mais altos - DAS 5 e 6 ( -24,7% para DAS-6 e 21,2% para DAS-5). Por outro lado, percebe-se o aumento, em todos os nveis, da participao de servidores aposentados e servidores requisitados de outras esferas no preenchimento dos cargos. A figura 1 procura demonstrar essa variao:
BRASIL, Constituio Federal. Braslia, Senado Federal - Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1993. Uma precisa descrio das formas como se d o loteamento dos cargos comissionados na Administrao Pblica Federal pode ser encontrada em FUNDAO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA. Administrao Pblica e Sistema de Governo in Estrutura e Organizao do Poder Executivo frente opo pelo sistema de governo. 3 Relatrio. Braslia, ENAP-CEDEC, mmeo, 1993. p. 337-489, p. 435-456. 34 BRASIL, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. SIAPE/Apurao Especial. Quantitativo de servidores titulares de funes DAS. Braslia, MARE, set. 1995, 15 p.
33
32
107
Figura 1: Ocupao de Cargos em Comisso 1997 a 2003

80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1997
2002 Efetivos+Requisitados
2003
1997
2002 Aposentados
2003
1997
2002 Sem Vnculo
2003
DAS 1, 2 e 3
DAS 4, 5 e 6
Fonte: DW-SIAPE
Levantamento mais recente mostra que a tendncia de ocupao desses cargos por pessoas sem vnculo com a administrao pblica se mantm inalterada. Em maro de 2005, contabilizavam-se na Administrao Pblica Federal Civil 63 cargos de Natureza Especial, um total de 21.341 cargos comissionados do Grupo Direo e Assessoramento Superiores (DAS), 20.212 Funes Gratificadas, bem assim 8.703 Funes Comissionadas Tcnicas. Destes, podemos considerar de livre provimento, sem qualquer reserva de ocupao por servidor pblico efetivo, os 63 CNE e os 21.341 DAS. A situao de ocupao destes cargos, at mais recentemente, tem sido a seguinte:
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Quadro 2: Ocupao dos DAS na Administrao Pblica Federal Brasileira

SITUAO EM MARO DE 2005 DISTRIBUIO PERCENTUAL DE DAS POR TIPO DE VNCULO - MAR 2005 DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 EFETIVO + REQUISITADO 65,5% 66,5% 65,8% 47,7% 2,3% 3,1% 5,2% 9,3% REQ.DE OUTROS ORGAOS(1) SEM VNCULO + APOSENTADO 32,2% 30,3% 29,0% 42,9% TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: SIAPE/MP. Nota: (1) REQ.DE OUTROS ORGAOS inclui requisitados militares SITUAO EM DEZEMBRO DE 2004 DISTRIBUIO PERCENTUAL DE DAS POR TIPO DE VNCULO - DEZ 2004 DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 EFETIVO + REQUISITADO 66,0% 67,4% 65,8% 44,4% 2,0% 3,2% 5,2% 13,3% REQ.DE OUTROS ORGAOS(1) SEM VNCULO 27,6% 24,7% 23,4% 35,6% APOSENTADO 4,4% 4,7% 5,6% 6,7% TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal - Jan 2005. Nota: (1) REQ.DE OUTROS ORGAOS inclui requisitados militares SITUAO EM DEZEMBRO DE 2003 DISTRIBUIO PERCENTUAL DE DAS POR TIPO DE VNCULO - DEZ 2003 DAS 1 DAS 2 DAS 3 DAS 4 EFETIVO + REQUISITADO 67,7% 67,6% 63,5% 42,1% (1) 1,9% 3,2% 6,0% 13,3% REQ.DE OUTROS ORGAOS SEM VNCULO 25,9% 23,8% APOSENTADO 4,5% 5,3% TOTAL 100,0% 100,0% Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal - Jan 2004. Nota: (1) REQ.DE OUTROS ORGAOS inclui requisitados militares 24,2% 6,3% 100,0% 37,0% 7,6% 100,0%
DAS 5 42,0% 10,5% 47,5% 100,0%
DAS 6 39,2% 9,3% 51,5% 100,0%
TOTAL 62,1% 4,4% 33,5% 100,0%
DAS 5 36,0% 17,0% 39,6% 7,4% 100,0%
DAS 6 29,0% 21,0% 43,5% 6,5% 100,0%
TOTAL 61,6% 5,3% 27,9% 5,2% 100,0%
DAS 5 33,8% 17,0% 41,1% 8,2% 100,0%
DAS 6 26,9% 14,8% 51,6% 6,6% 100,0%
TOTAL 61,6% 5,3% 27,5% 5,6% 100,0%
Fonte: DW- SIAPE
Com isso, pode-se afirmar que, em relao poltica e estrutura de cargos comissionados e funes de confiana, historicamente (e o atual momento uma exemplificao desta nota estrutural), a Administrao Pblica brasileira tem avanado de maneira muito lenta no sentido de sua ocupao de forma profissionalizada. Essa profissionalizao pressuposto para que as organizaes pblicas possam ingressar num patamar diferenciado, tornando-se menos sensveis s interferncias fisiolgicas ou clientelistas que, via de regra, impedem que as organizaes possam ser geridas de forma mais racional, tendo como horizonte o interesse pblico e a continuidade de suas polticas. Do maior ou menor grau de interferncia da poltica de clientela na sua gesto decorre, em grande medida, a eficincia e efetividade das organizaes pblicas. Apesar das resistncias culturais e polticas, o ordenamento jurdico nacional tem avanado nesta direo, inclusive na esfera constitucional. At a Emenda Constitucional n 19/98, as nicas regras at hoje editadas na esfera federal para limitar o grau de politizao das chefias foram o art. 10 do Decreto-Lei n 1.660, de janeiro de 1979, que determinou que a designao para os cargos classificados abaixo do quinto nvel hierrquico recairiam, em 50 % dos casos, em servidor ocupante de cargo permanente, e o art. 11 da Lei n 8.460, de setembro de 1992, que elevou esta regra at o quarto nvel hierrquico (DAS-3). Sensvel avano foi obtido mediante a aprovao da Lei n 8.911, de julho de 1994, que em seus art. 5 e 6 determinou que a totalidade dos cargos de chefia inferiores ao terceiro nvel hierrquico (o nvel de DAS-4 35 ), e 60 % dos cargos de assessoramento de cada rgo somente poderiam ser preenchidos por servidor ocupante de cargo efetivo. Essa regra, todavia, no resistiu
Acima do DAS-4 e abaixo do Ministro de Estado, existem apenas 3 nveis hierrquicos: DAS 5 e 6 e Secretrio Executivo de Ministrios.
35
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s presses polticas, tendo sido inicialmente suspensa e finalmente revogada a partir de janeiro de 1995. Em termos gerais, a Carta de 1988 incorporou dois pressupostos bsicos, a serem considerados na estruturao administrativa e na organizao dos quadros de pessoal, em relao aos cargos comissionados. O primeiro deles diz respeito inexigibilidade de concurso pblico para acesso a esses cargos (art. 37, II da CF); o segundo, preferncia, no seu provimento, para servidores ocupantes de cargo de carreira tcnica ou profissional (art. 37, V da CF). A nova redao dada ao art. 37, V da Constituio pela Emenda Constitucional n 19, aperfeioou o comando, assegurando exclusividade para o servidor de carreira no provimento de funes de confiana, ao mesmo tempo em que mantm a necessidade de lei para definir os casos, condies e percentuais mnimos em que os cargos em comisso, destinados apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento, devero ser preenchidos por servidores de carreira. Em tese, o comando seria capaz de permitir a reduo das hipteses de comissionamento que, segundo o mesmo dispositivo, somente podem ser empregadas para atribuies de direo, chefia ou assessoramento mas, na prtica, permanece sem aplicao, pois, desde 1998, no houve a edio da lei prevista, nem foram redefinidas as estruturas de comissionamento a fim de reduzir as hipteses de livre provimento. A existncia de cargos de confiana, claro, inerente ao regime democrtico, em que dirigentes eleitos devem ter um certo grau de liberdade para compor as estruturas de comando. Por isso, h necessidade de fixar-se percentuais em que tais cargos devem ser livremente providos. Quanto queles que devam ser providos por servidores, de se considerar que no basta a satisfao dessa condio genrica, ou mesmo pertencer a determinada carreira, para que o exerccio do cargo comissionado esteja legitimado. Para que no se produza um spoils system com reserva de mercado, necessrio que o acesso seja atrelado a processos de qualificao para o exerccio da gerncia e do assessoramento, guardando correspondncia com a posio do servidor na carreira. A reduo do espao para as nomeaes polticas ou para a rotatividade das chefias, alm de contribuir para o aumento da eficcia e da eficincia da ao do governo, teria o aspecto moralizador de retirar de circulao a moeda de troca tantas vezes associada corrupo em nosso pas e que freqentemente serve subverso do sistema do mrito. Alm isso, a existncia de carreiras s quais estejam vinculadas linhas de acesso pode ter grande importncia para assegurar a organicidade e continuidade das polticas pblicas. Sob essa perspectiva, seria recomendvel que os cargos de nvel inferior ao terceiro escalo em todos os rgos e entidades fossem providos exclusivamente por servidores do quadro efetivo das instituies, e at mesmo nos escales superiores, quando justificvel pelo nvel de especializao envolvido. No entanto, estabelecer-se restrio absoluta ao provimento de comissionamentos por servidores de carreira requisitados de outras instituies poderia resultar prejudicial troca de experincias que a mobilidade horizontal proporciona, sendo requisito, em qualquer caso, que os ocupantes dos cargos comissionados sejam detentores de qualificao gerencial e tcnica para o exerccio os mesmos. O excessivo insulamento poderia dar origem exacerbao do esprit de corps e maior dificuldade na implementao de mecanismos de prestao de contas e de controle social, contrapondo-se o incentivo carreira necessidade de permeabilizao das instituies ao fluxo de novas idias e prticas. A alterao promovida ao inciso V da CF pela EC n 19/98 foi, sem dvida, um passo importante no sentido de reduzir o uso discricionrio dos cargos em comisso, embora tmido. O novo dispositivo constitucional estabelece que as funes de confiana, exercidas exclusivamente por ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissso, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei, destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento. Esta redao veio expressamente proibir a criao e uso, ainda que autorizados em lei, de cargos comissionados para finalidade estranhas s expressamente previstas, o que desde logo impede, por exemplo, o uso desses cargos para burlar o concurso pblico, mediante a nomeao precria para cargos cujas tarefas sejam tpicas de cargos efetivos ou empregos permanentes.
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Assim, um engenheiro, mdico, contador ou motorista jamais poder vir a ser nomeado para exercer tais funes tcnicas ou de mero apoio sem que tenha sido aprovado em concurso publico. Embora seja bvia a associao fixada no novo inciso V do art. 37 j que o comissionamento pressupe um vnculo de confiana desde sempre tais cargos foram utilizados para finalidades as mais diversas, proliferando exatamente em funo do fato de que a livre nomeao e exonerao os tornava importante pea no jogo poltico. Abundam, em toda a Administrao Pblica brasileira, ainda hoje, passados cerca de sete anos da vigncia do dispositivo, situaes decorrentes do perodo anterior, preservadas em nome do ato jurdico perfeito e da autonomia dos Poderes e dos entes federativos que fizeram uso dessa flexibilidade. Alm disso, outras situaes novas tm sido criadas, como o caso da manobra utilizada pelo Governador do Distrito Federal, Joaquim Roriz, em agosto de 2000, para desobedecer deciso judicial que determinou a anulao dos contratos de trabalho de cerca de 1.580 servidores da empresa pblica Novacap, os quais foram admitidos sem concurso entre 1988 e 1991. Para manter os funcionrios que haviam por ele mesmo sido irregularmente contratados em seu primeiro mandato como governador, enviou Cmara Legislativa projeto de lei (Campos e Sallum, 2000), aprovado em menos de 24 horas de tramitao, criando idntico nmero de cargos em comisso na administrao direta, em confronto direto com a norma constitucional. Enquanto isso, candidatos aprovados em concursos pblicos realizados desde 1991 para cargos de atribuies semelhantes, mas que no foram convocados, protestavam, reclamando a preferncia para contratao pelo governo do Distrito Federal. No municpio de Floresta Azul, no interior da Bahia, durante o mandato iniciado em 1997, o prefeito deu ao nepotismo uma amplitude mpar: entregou todas as secretarias e cargos de confiana do municpio aos parentes. Pelo menos 21 cargos de primeira linha tiveram esta destinao, e um em cada quinze funcionrios tinha parentesco com o prefeito (Setti, 2000). Esta tem sido a prtica corriqueira na Administrao Pblica brasileira. Em 2000, o Jornal O Globo denunciou em uma srie de reportagens o uso dos cargos pblicos federais pelo Governo Fernando Henrique Cardoso como instrumento essencial de sua estratgia para assegurar o apoio no congresso. Segundo a reportagem, O presidente Fernando Henrique Cardoso dispe de 600 cargos nomeados por indicaes de deputados e senadores como arma para exigir fidelidade de sua base aliada no Congresso. (...) Tais cargos incluem desde ministros, a maioria deles indicados por partidos aliados, at o modesto mas cobiado posto de representante do governo federal nos Estrados. As nomeaes atende tanto aos maiores lderes do Congresso, como o presidente do Senado, Antnio Carlos Magalhes (PFL-BA), e o presidente do PMDB, Senador Jader Barbalho, (PA), quanto a deputados do chamado baixo clero. Esclarece ainda O Globo que o nmero de cargos s no maior porque muitas empresas estatais j foram privatizadas. Mesmo assim, o governo federal conta com cerca de seis mil cargos qualificados de livre nomeao dos quais cerca de 600 estariam ocupados pelos afilhados, parentes ou cabos eleitorais dos parlamentares: Hoje esto valorizadas as representaes do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), da Fundao Nacional de Sade (Funasa) e do Ministrio da Agricultura, alm das direes da Companhia Docas e das empresas do sistema Eletrobrs. Diretorias de bancos oficiais tambm so cobiadas. A reportagem cita, ainda, exemplos significativos dessa prtica: Levantamento feito pelo GLOBO junto a lderes partidrios e coordenadores de bancadas mostra que os deputados pefelistas que votaram contra o governo na quarta-feira tm cargos e at os preenchem pelo critrio do nepotismo. O irmo do deputado Leur Lomanto (Antnio Lomanto Neto) o presidente do Sebrae na Bahia. O filho do Deputado Jairo Azi (Ricardo Dantas Azi) o diretor do DNOCS. O irmo do deputado Jorge Khoury (John Khoury Hedaye) o chefe do escritrio da Codevasf em Juazeiro (Franco, 2000). A utilizao clientelista de cargos na Funasa, tambm denunciada pelo Jornal O Globo indicava, na opinio do Deputado Jos Genono, do PT-SP, a degradao das relaes entre Executivo e Legislativo: o deputado classificava essa relao como vergonhosa e promscua. No entanto, o nepotismo e o fisiologismo no se resumem ao Poder Executivo, estando tambm
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presentes nos demais poderes. Conforme aponta reportagem publicada pela revista Veja, no existe um levantamento confivel do tamanho do fenmeno do nepotismo no Brasil nos trs nveis de governo. Em fevereiro de 2000, o Deputado Michel Temer, Presidente da Cmara dos Deputados, chegou a cogitar a apresentao de projeto de lei fixando limites para o nepotismo, mas ainda assim permitindo que cada titular de mandato poltico nomeasse dois parentes. Segundo a reportagem, se os membros do Congresso Nacional exercessem essa prerrogativa, s no Congresso seriam 1.168 parentes em cargos pblicos. No Poder Judicirio, haveria 28.000 vagas para serem providas por parentes de magistrados. Nos Estados, as assemblias legislativas poderiam nomear outros 2.000 parentes de deputado, enquanto nos municpios at 124.000 poderiam ser reservados para parentes de prefeitos e vereadores (Netto, 2000). A proposta do deputado Michel Temer seria fruto da discusso sobre a proposta apresentada pela Relatora da Proposta de Emenda Constitucional da Reforma do Judicirio, Deputada Zulai Cobra, que proibia a contratao de parentes at o terceiro grau ou companheiros por integrantes dos trs Poderes. E, numa demonstrao de que tal prtica est profundamente imbricada na mentalidade poltica, a Cmara dos Deputados rejeitou em Plenrio em 15 de maro de 2000, durante a votao em primeiro turno da Proposta de Emenda Constitucional, a vedao ao nepotismo, embora a maioria dos deputados (286) tenha votado pela manuteno do texto, uma vez que no foram alcanados os 308 votos necessrios para sua aprovao. Dos 153 deputados que votaram contra a proibio do nepotismo, 87 foram identificados como seus praticantes; contudo, 56 deputados que contratam parentes votaram pelo fim do nepotismo, demonstrando que o clamor popular pode ter influenciado favoravelmente o resultado da votao. O dispositivo rejeitado proibia a contratao de parentes para cargos de confiana, de livre nomeao pelos titulares, no mbito dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Segundo a Folha de So Paulo (8.2.2000), a disposio atingiria 186 Deputados Federais, perfazendo um total de 315 parentes contratados, cujo custo para a Cmara dos Deputados seria de R$ 9,6 milhes. Como as lideranas partidrias tentavam suprimir a proposta do texto a ser votado, posto que, segundo a Revista Veja, mais de um tero dos 513 deputados federais tm pelo menos um parente empregado em seus gabinetes, o Presidente da Cmara, depois de uma reunio com os lderes, teve a idia de propor as cotas. A proposta, porm, no avanou, e sequer chegou a ser formalizada. A rejeio pela Cmara dos Deputados do fim do nepotismo foi considerada pelo Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil, Reginaldo de Castro em nota oficial a consumao do divrcio entre maioria dos deputados e a populao. Para o Presidente da OAB, mais do que um abuso, o nepotismo um pssimo exemplo para a sociedade, que espera, ao votar nos seus candidatos, que a Cmara dos Deputados seja a primeira a defender a austeridade no poder pblico 36 . No mbito do Poder Legislativo, os exemplos so abundantes. No Senado Federal, levantamento realizado pela Revista Veja em 1998 identificou que, entre os 81 Senadores, dezessete empregavam parentes em seus gabinetes embora os Senadores tenham sua disposio apenas trs cargos de livre nomeao e exonerao. O Senador Gilvan Borges (PMDB-AP) empregava a me e a esposa. Na Cmara dos Deputados, porm, cada parlamentar pode nomear livremente at 16 funcionrios, com salrios de at R$ 4 mil, desde que o gasto total no ultrapasse R$ 20 mil mensais. Muitas vezes, tais funcionrios exercem suas funes fora de Braslia, mas em localidades prximas s suas bases eleitorais, prtica considerada comum mesmo por polticos historicamente identificados com defesa da moralidade pblica. Embora seja discutvel a validade dessa prtica, classificvel como desvio de finalidade, j que se trata muitas vezes da utilizao de recursos pblicos para a manuteno de cabos eleitorais permanentes, h outras situaes que so mais evidentemente relacionadas ao nepotismo. Nessa Casa do Congresso, freqentemente denunciado o uso de cargos de confiana em gabinetes parlamentares para fins de nepotismo: cerca de 180
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Senado pode repor fim do nepotismo na www.oglobo.com/noticias/arquivo/politica/20000316/4hgrxh.htm.
Reforma
do
Judicirio.
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parlamentares empregariam mes, filhos, genros e outros parentes em funes de confiana (Bonfim, 2000). Seria cmico se no fosse trgico, mas, desde aqueles momentos, pouco foi alterado neste cenrio, mantendo-se o mesmo tom denuncista e mesmo o contedo das denncias, mudando, apenas, os atores sob os holofotes. Mesmo o Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, cujo Partido historicamente est comprometido com a luta contra a corrupo e o nepotismo, tem sido envolvido, desde 2004, em sucessivos escndalos e denncias. Em 2004, denncias de trfico de influncia, extorso de propinas e correlatos, cometidos fora do Governo Lula, derrubaram o Subchefe da Casa Civil responsvel pelo relacionamento entre o Executivo e o Congresso e arranharam a imagem do titular da Casa Civil. Os Partidos de Oposio (PFL e PSDB) tm centrado o foco de suas crticas no que seria o aparelhamento partidrio do Governo, pelo uso excessivo de nomeaes polticas para cargos de confiana. Outras denncias de pequeno porte continuaram a aparecer, envolvendo a utilizao de cargos pblicos para acomodao de candidatos no eleitos. Por fim, autoridades como o titular da Secretaria da Receita Federal, Auditores-Fiscais e servidores pblicos da Previdncia Social, o prprio Ministro da Previdncia Social e o Presidente do Banco Central do Brasil, ao qual foi concedido o status de Ministro de Estado, em alguns casos por atos cometidos antes de assumirem os atuais cargos no Governo. No tem passado sem ateno, tambm, o fato de que, para manter a sua base de sustentao no Congresso Nacional, o Governo precisa atender s demandas por loteamento de organizaes e, por conseguinte, de cargos e pela liberao de recursos oramentrios oriundos de emendas parlamentares, prticas to antigas quanto nocivas na Administrao Pblica brasileira. Para contrapor-se ao Governo, parlamentares de diversos partidos, inclusive apoiadores do Governo, passaram a defender a aprovao de emenda Constituio que torne impositiva a execuo do Oramento Federal aprovado pelo Congresso. Neste nterim, assume a Presidncia da Cmara dos Deputados o Deputado Severino Cavalcanti (PP-PE), legtimo representante da cordialidade a que Srgio Buarque de Holanda se referia em Razes do Brasil. Figura polmica, eleito com uma campanha de plataforma populista e paternalista, tais como aumento de verba para contratao de assessores, aumento de remunerao e benesses voltadas a resgatar a dignidade do Parlamento, ganhou espao na mdia ao defender abertamente o nepotismo, para justificar o emprego de diversos parentes seus na Cmara, assim como a indicao de seu filho, Jos Maurcio Vallado Cavalcanti, na Superintendncia Federal de Agricultura, Pecuria e Abastecimento em Pernambuco. Afirma o deputado: Essa histria de nepotismo coisa para fracassados e derrotados que no souberam criar seus filhos. Eu criei bem os meus filhos, que tm universidade, e agora estou indicando Jos Maurcio. (...) O Jos Maurcio uma pessoa que tem doutoramento [apesar da afirmao do presidente da Cmara, Jos Maurcio Vallado Cavalcanti no possui doutorado. Ele formado em economia, com ps-graduao em gesto municipal]. um economista que j tem um timo relacionamento com o Ministrio da Agricultura, em Braslia. Isso vai facilitar o trabalho da superintendncia. tanto que, pela primeira vez, um ministro vem empossar um superintendente (Folha de So Paulo, 2005). Ainda segundo o deputado, a vaga na superintendncia do Ministrio da Agricultura j era do PP desde o governo Fernando Henrique. O cargo j foi ocupado por Roosevelt Gonalves, aliado de Severino, que tambm j foi superintendente estadual do Incra e atualmente prefeito da cidade de Cumaru, no interior pernambucano. Ao ser indagado sobre uma proposta de emenda Constituio em tramitao no Congresso que prope o fim das nomeaes de parentes, Severino afirmou que s apoiar se a lei for para todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio). Se for pela metade, eu no vou apoiar. Quando questionado sobre a possibilidade de demitir seus parentes, caso a emenda constitucional seja aprovada, o presidente voltou a defender as nomeaes. Acho que isso histria do passado, uma repetio. Analisem primeiro o Poder Judicirio e vejam quantos filhos de juzes, desembargadores e ministros esto empregados em cargos de confiana. Cargo de confiana para quem merece confiana. Para mim, que tenho uma famlia bem constituda, meus filhos merecem confiana. Por isso mesmo eu os escolhi (FSP, 2005).
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Ainda mais recentemente, os brasileiros assistiram s dantescas cenas de um servidor dos Correios recebendo propina de empresrios, de deputados estaduais de Rondnia tentando extorquir o governador Ivo Cassol e de prefeitos do interior de Alagoas sendo presos pela Polcia Federal por roubar dinheiro que deveria ser gasto em educao e sade (poca, 2005). Essa seqncia de episdios em que polticos e servidores pblicos so mostrados em atitudes descaradamente desonestas veio tona quase ao mesmo tempo. No significa que a corrupo tenha crescido de uma hora para outra, at porque em grande parte as denncias esto pipocando devido ao fato de a Polcia Federal estar agindo. Mas ela serve para lembrar que a corrupo est viva. Aumenta, com efeito, a corrupo percebida, o que, sem dvida, aumenta a sensao de urgncia com que deve ser enfrentada. O flagrante no diretor do Departamento de Contratao e Administrao de Material dos Correios, Maurcio Marinho, gravado quando ensinava dois interlocutores a pagar propina para conseguir contratos vantajosos com a estatal, teve como consequncia imediata a criao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito, pelas menes que fez ao deputado Roberto Jefferson (PTBRJ), presidente de um dos principais partidos da base de sustentao do Governo Lula. Ns somos trs (diretores) e trabalhamos fechado. Os trs so designados pelo PTB, pelo Roberto Jefferson. uma composio com o governo, gabou-se Marinho. Quatro dias depois da divulgao da fita pela revista Veja, Jefferson voltou ao plenrio da Cmara para tentar se defender - e tambm atacar. Assegurou que mal conhecia Marinho e apresentou uma carta em que o funcionrio dos Correios disse que mentira ao envolv-lo no esquema de propina. O presidente nacional do PTB contou que, dias antes da denncia, foi procurado por dois homens identificados como comandante Molina e coronel Fortuna, interessados em lhe vender a gravao, e concluiu afirmando que no fizeram negcio. A senha, de todo jeito, foi bem entendida pelos demais veculos da mdia, pois retoma-se, em tons mais agressivos, uma srie de crticas atual gesto. Justifica-se, em parte, pela reao provocada pelo discurso de defesa do deputado Roberto Jefferson, que fez pesadas crticas imprensa de modo geral. Em conseqncia, diversas revistas (Veja, 2005; poca, 2005) mostraram novas denncias, envolvendo novamente o presidente do PTB: afirmam existir um esquema destinado a suprir uma mesada de R$ 400 mil para ajudar a sustentar o partido, chegando a insinuar que a queda do presidente do Instituto de Resseguros do Brasil, Ldio Duarte, foi causada justamente pela sua recusa em providenciar a mesada cobrada pelo PTB de Roberto Jefferson. A situao denunciada evidencia os riscos de colocar-se, como moeda de troca para obter apoio dos partidos polticos, cargos de direo na Administrao Pblica. Nos demais nveis de Governo, o quadro no muito diferente. No municpio de Diadema, a Cmara Municipal e parentes de vereadores foram obrigados, em agosto de 2000, a devolver cerca de R$ 550 mil como punio por nepotismo e criao irregular de novos cargos. O ministrio pblico estadual promoveu ao civil que redundou na condenao da Cmara. Dezesseis vereadores mantinham parentes em cargos em comisso como diretores e assistentes de gabinete, assessores, adjuntos e agentes parlamentares, com salrios de at R$ 4,3 mil. Um nico vereador empregava sete parentes: esposa, cunhado, primo, filho, irm, me e sobrinho. Um ano antes, outros 41 parentes de vereadores j haviam sido afastados por determinao judicial 37 . O caso chegou ao STF, que manteve o afastamento de 53 assessores de vereadores 38 . As justificativas para essa conduta so recorrentes. Em diversos momentos, repete-se o que atualmente se ouve pela boca do prprio presidente da Cmara: - O Deputado Geddel Vieira Lima, quando ocupou o cargo de Lder do PMDB, tinha um irmo sob suas ordens: Meu irmo meu brao direito. Sem ele no vivo. - O Deputado Severino Cavalcanti, quando era Corregedor Geral da Cmara, com dois filhos
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Juza condena Cmara e parentes de vereadores a devolver dinheiro. Folha de So Paulo, 23.08.2000, p. A-3. Justia confirma afastamento de assessores de Diadema. URL Internet Nepotismo leva o Incra a exonerar 22 servidores http://www.globo.com/noticias/arquivo/brasil/saopaulo/20000417/4jguac.htm.
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em seu gabinete nomeados para cargos de confiana: o prprio nome j diz que um cargo de confiana, e voc coloca quem merece o seu respeito. - Armando Ablio, do PMDB-PI, que teria sete parentes sob suas ordens, justificava sua contratao em vista da necessidade do salrio. - Outras declaraes, alarmantes, demonstravam a cultura poltica vigente: Sou pelo nepotismo. E quero dizer ao Brasil inteiro que no sou hipcrita. Quero dizer que empregarei os meus parentes enquanto puder. Se eu puder amparar minha famlia toda, eu a ampararei, mas tambm no desprezarei os demais (Themstocles Sampaio, PMDB-PI) (Folha de So Paulo, 8.2.2000). Eu gosto da minha famlia e quero que ela esteja ao meu lado. Vou ser vigiado por quem no meu parente? (Themstocles Sampaio, PMDB-PI) (Folha de So Paulo, 16.3.00). Elas so preparadas, competentes e podem me ajudar. Se pedir emprego para elas a um empresrio ou ao governo, vou ficar com o rabo preso (Gerson Peres, PPB-PA) (Folha de So Paulo, 8.2.00). A maioria dos deputados justificou o nepotismo, que a lei no probe, dizendo que precisa de reforo de renda familiar, de funcionrios de confiana ou de apoio em seus redutos eleitorais (Folha de So Paulo, 8.2.00). H, portanto, uma clara distoro da forma como so considerados os cargos pblicos pelos praticantes do nepotismo: uma viso patrimonialista, personalista, como se o cargo fosse propriedade de quem dele dispe para livre nomeao, e como se tal investidura no devesse observar os princpios da impessoalidade e moralidade, ou mesmo existissem revelia do interesse pblico, mas em decorrncia do interesse pessoal do agente poltico. A Transparncia Brasil, organizao sem fins lucrativos fundada em abril de 2000 por um grupo de indivduos e organizaes no-governamentais comprometidos com o combate corrupo, associada Transparency International (TI), a nica organizao mundial dedicada exclusivamente a combater a corrupo, vem, ainda, registrando outros casos de nepotismo noticiados pela grande imprensa. Um dos casos recorrentemente apontados pela entidade a contratao cruzada de parentes, ou seja, quando se emprega um parente de um poltico para, em troca, ter um parente seu contratado. Segundo a TCC- Brasil, por exemplo, esta prtica era muito comum no Rio de Janeiro, tendo registrado que o Presidente da Assemblia do Rio de Janeiro (Alerj), Srgio Cabral Filho, tinha parentes trabalhando em gabinetes de conselheiros do Tribunal de Contas do mesmo Estado, e na Cmara Municipal. Em So Paulo, o ento vice-presidente do Tribunal Superior de Trabalho, Almir Pazzianotto, teria seis parentes nomeados para cargos no Tribunal Regional do Trabalho de So Paulo. J no Mato Grosso do Sul, 70 entidades comearam uma campanha contra o nepotismo por meio de uma proposta de emenda constitucional, motivados pela nomeao para cargos no governo de parentes do governador Jos Orcrio dos Santos (PT), situao tambm registrada no Tribunal de Justia do estado. Tal projeto apenas agora em 2005 obteve votao no mrito na Comisso especfica em que se encontrava, apensado a tantas outras iniciativas, aguardando o parecer da Comisso de Constituio e Justia. Registrou a Transparncia Brasil, igualmente, a ocorrncia, at maro de 1999, de 11 novos casos de nepotismo no Congresso Nacional, inclusive na Mesa Diretora do Senado: o SecretrioGeral do Senado, Raimundo Carreiro, foi acusado de obter emprego para a filha e a esposa em cargos em comisso com salrios altssimos. Devido presso do Presidente do Senado, Antnio Carlos Magalhes, a filha pediu demisso. Tambm o Tribunal de Contas da Unio, rgo legalmente encarregado de fiscalizar os demais poderes quanto regularidade das nomeaes para cargos pblicos, foi denunciado pela prtica de nepotismo. Em reportagem publicada em 28 de julho de 1999, a Revista Veja apontava a prtica pelo seu Presidente, Ministro Iram Saraiva, de nepotismo e contratao de pessoal sem concurso. A fim de contratar um assessor pessoal - o ministro deficiente fsico e precisa de ajuda para locomover-se - de sua intimidade, o Ministro alterou as regras do TCU, que s admitiam servidores concursados. No entanto, o assessor, contratado por R$ 7.800 mensais, exercia atividades no gabinete do deputado estadual Iram Saraiva Jnior, filho do ministro, em Goinia, a 209
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quilmetros de Braslia. O prprio assessor teria admitido nuca ter trabalhado com o Ministro, mas sempre com o filho deputado. 39 No Poder Judicirio, so tambm comuns as denncias de nepotismo e empreguismo. No Tribunal Regional do Trabalho da Paraba, o Juiz Severino Marcondes Meira acusado de, em dez anos de atividade, haver colocado 63 parentes na folha de pagamento do Tribunal, incluindo filhos, mulher, sobrinhos, primos e noras. Cerca de R$ 250 mil mensais, equivalentes a 10% da folha de pagamentos do TRT teriam como destinao os parentes do juiz, cujos salrios variavam entre R$ 4.000 e R$ 5.200 40 . Em So Paulo, concurso realizado em 1992 pelo Tribunal Regional do Trabalho foi denunciado como fraudulento pelo Ministrio Pblico. Destinado a preencher 46 vagas de auxiliar judicirio e oficial de justia, teve 40.000 inscritos. Dos aprovados, porm, cerca de 20% tinham laos de parentesco ou amizade com magistrados do Tribunal 41 . A fraude teria contado com a participao de uma empresa contratada sem licitao para realizar o concurso, criada especificamente para realiz-lo e que encerrou suas atividades logo aps o seu encerramento. Em Rondnia, o Tribunal Regional do Trabalho, segundo o jornal O Estado de So Paulo, funciona como uma grande famlia. Todos os cinco juzes togados tm parentes trabalhando no Tribunal. A presidente do TRT tinha o filho como assessor principal. Um dos juzes teria 43 parentes no Tribunal. Uma juza teria nomeado a me, a irm, dois sobrinhos e a sogra. Como sempre, as alegaes so de que a prtica legal 42 . Pertence ao Poder Judicirio, ainda, um dos mais curiosos casos relacionados com o nepotismo. Em agosto de 1998, um juiz de Roraima, Helder Giro Barreto, foi afastado do cargo por indisciplina. O Tribunal de Justia do Estado abriu processo administrativo para determinar o afastamento do juiz por abuso de poder com evidentes conotaes poltico-partidrias e atitudes configuradoras de revanchismo e insubordinao judicial. To grave punio, na verdade, decorreu de decises adotadas pelo Juiz em aes civis pblicas promovidas pelo Ministrio Pblico de Roraima e por uma sindicalista determinando a demisso de parentes do ento Governador de Roraima, Neudo Campos (PPB), e de magistrados. Somente o governador teria 13 parentes em cargos do governo; antes disso, o Juiz havia determinado a demisso de dez parentes de desembargadores e de cinco parentes de conselheiros do Tribunal de Contas do Estado 43 . Apesar de haver recorrido ao STF da deciso, o Juiz no foi reintegrado. Nos tribunais superiores, a prtica do nepotismo corriqueira. Segundo a Revista Veja, mesmo os Ministros dos Tribunais Superiores empregam parentes em cargos em comisso 44 . Quando Presidente do Superior Tribunal de Justia, o ministro Antnio de Pdua Ribeiro, mantinha como sua assessora, com cargo em comisso, a prpria mulher, Ives Glria Pdua Ribeiro, mesmo ela j sendo aposentada da Justia do Distrito Federal 45 . No Conselho de Justia Federal, rgo subordinado ao STJ, parentes de magistrados e de polticos ocupavam 11 funes de confiana, cerca de 5% dos 257 funcionrios do rgo. Mesmo sendo 10 desses servidores funcionrios de carreira, os nveis de parentesco com ex-Presidentes do STJ, e a data em que tais funcionrios foram investidos em funes de confiana sugere haver muito mais do que mrito a justificar as nomeaes 46 . Em alguns casos, para contornar a vedao legal, ocorre a nomeao cruzada, chamada pejorativamente pelos prprios funcionrios do Judicirio de barriga de aluguel: um magistrado nomeia para o seu gabinete o parente de outro, que retribui o favor. A prpria nomeao
PATURY, Felipe. Exemplo de cima. Veja n 1.608, 28/07/1999, p. 45. GUSMO, Marcos. Rei da mamata. Veja, 08 jan 1997, p. 32. 41 A farra dos parentes. Veja n 1596, 05 maio 1999, p. 116. 42 Nepotismo praxe entre magistrados de RO. O Estado de So Paulo, 13 ago 2000. 43 FREITAS, Silvana. Juiz recorre contra afastamento em RR. Folha de So Paulo, 21 ago 1998, p. 1-6. 44 ROCHA, Leonel. Laos de sangue. Veja, 27 maio 1998. 45 Alegou o ministro, e sua defesa, que a nomeao se deu antes da vigncia de lei proibindo a nomeao de parentes no Judicirio federal, alm do fato de que at dezembro de 1990 o art.245 da Lei n 1.711 permitia, como pretendia a proposta do Deputado Michel Temer antes citada, que at dois parentes ocupassem funes de confiana de livre escolha sob direo imediata do cnjuge ou parente at o segundo grau. 46 11 parentes de magistrados tem cargos em comisso no conselho. O Estado de So Paulo, 29 out 2000, A-5
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de ministros do STJ revela a fora dos laos de sangue: em junho de 1999, trs dos quatro ministros nomeados pelo Presidente da Repblica tinha laos de parentesco com outros magistrados de tribunais superiores. Contratao de pessoal para atendimento de necessidades excepcionais e temporrias: porta aberta para a burla ao sistema do mrito Outro instrumento associado ao nepotismo, e que tambm contribui para impedir a profissionalizao do servio pblico, face ao seu contedo desestruturador da gesto de pessoal, a faculdade de contratao de pessoal para atender necessidades temporrias, sob o pretexto do excepcional interesse pblico. Apesar das limitaes impostas na esfera federal pela Lei n 8.745, de 1993, situaes de contratao, inclusive fora da regra geral, tm produzido um crescimento paulatino e descontrolado 47 do contingente de contrataes temporrias. Embora originalmente esta Lei determinasse o controle das contrataes temporrias pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, esta exigncia foi revogada, inexistindo registros confiveis que permitam aferir o nmero de servidores contratados em carter temporrio. Talvez por essa razo se justifique a divergncia entre rgos do prprio Governo Federal sobre o nmero de contratados temporrios: enquanto para o Ministrio do Planejamento eles no passam de 6,7 mil funcionrios, para o Ministrio da Fazenda eles so quase 12,7 mil contratados 48 . Esta situao, atualmente, encontra-se relativamente sob controle, aps diversas investigaes do Ministrio Pblico do Trabalho, que culminaram na firmatura de diversos Termos de Ajustamento de Conduta (e alguns aditivos), que provocaram, nos ltimos trs anos, a substituio de mais de 10 mil trabalhadores por servidores pblicos concursados ou servidores contratados por prazo determinado, aps processo seletivo aberto, transparente e concorrencial. Caso no houvesse sido regularizada nesse perodo, essa situao tenderia, a longo prazo, a reproduzir a situao j vivenciada dos extranumerrios e tabelas de especialistas. Isto porque, alm da flexibilizao dos prprios requisitos de ingresso dispensando-se, muitas vezes, at mesmo a realizao de processo seletivo prvio vm tambm sendo ampliadas, alm dos limites da razoabilidade, as situaes que tais contrataes excepcionais so permitidas. Um exemplo desta extrema flexibilizao foi a autorizao conferida pela Medida Provisria n 2.014-4/2000, que permitia ao Instituto Nacional de Propriedade Industrial INPI contratar, por prazo de 12 meses, servidores temporrios para exercerem atividades relativas implementao, acompanhamento e avaliao de atividades, projetos e programas na rea de competncia da autarquia. No entanto, o Supremo Tribunal Federal concedeu, em abril de 2000, liminar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.215-7, suspendendo a permisso, sob o entendimento de que a lei no pode autorizar contratao por tempo determinado, de forma genrica e abrangente, de servidores sem o devido concurso pblico, para cargos tpicos de carreira. Acolheu o Ministro Maurcio Corra, Relator, a tese de que no caso do INPI, responsvel pela execuo de atividades exclusivas de Estado, o suprimento revelia do inciso II, do artigo 37 da Constituio Federal de suas necessidades de pessoal, vulnera os princpios da moralidade, impessoalidade e publicidade a que se refere o caput do art. 37 da Carta Federal 49 . Contudo, inmeras outras hipteses foram agregadas, e mantidas em vigor. Ainda que algumas possam ser consideradas adequadas aos princpios da Constituio, como a contratao de pessoal para a realizao de recenseamentos e outras pesquisas de natureza estatstica efetuadas pela
Embora a Lei n 8.745/93 determine o controle pelo atual MARE das contrataes temporrias, este dispositivo no vem sendo cumprido, inexistindo registros que permitam aferir o nmero de servidores contratados em carter temporrio. 48 Segundo o Boletim Estatstico de Pessoal n 51, de julho de 2000, emitido pela SRH/MP, existiam em junho de 2000 6.764 contratos temporrios; para a STN/MF, seriam no mesmo ms 9.637, e 12.649 no ms de setembro de 2000 (in URL Internet http://www.tesouro.fazenda.gov.br/execuo%20oramentria%20do%20tesouro%20nacional/despesas%20com%20pess oal/pess1207.htm). 49 Segundo denncias apresentadas pela Associao dos Funcionrios do INPI, antes mesmo da edio da medida provisria j estavam definidos os funcionrios a serem contratados com base na permisso legal, caracterizando a ofensa ao princpio da impessoalidade.
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Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, outras h em que gritante a tentativa de burla ao requisito de ingresso por concurso pblico, como as atividades finalsticas do Hospital das Foras Armadas e as de pesquisa e desenvolvimento de produtos destinados segurana de sistemas de informaes, sob responsabilidade do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento para a Segurana das Comunicaes CEPESC, por serem de natureza permanente. Tambm careceu de justificao razovel a contratao temporria de servidores pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS que, de 1993 at 2002, vem ocorrendo com base tambm em leis autorizativas especiais, e objeto de Aes Civis Pblicas promovidas pelo Ministrio Pblico do Distrito Federal e tambm no Rio de Janeiro. Tal prtica somente se encerrou em 2003, aps a demisso de mais de seis mil terceirizados e a constante contratao de servidores pblicos efetivos para desempenhar as tarefas. Segundo o Procurador Regional da Repblica Brasilino Pereira dos Santos, poca, acreditava tratar-se mesmo de empregos destinados a amigos e afilhados polticos, tudo conforme previamente combinado, inclusive com destinatrios certos, sendo a publicao dos editais [de processo seletivo simplificado] mero disfarce do nepotismo. A evidncia seria a realizao apressada do processo seletivo, concludo menos de uma semana aps o encerramento das inscries, segundo o Procurador 50 . Em 1997, a Deputada Federal Cidinha Campos (PDT-RJ) denunciou, no Plenrio da Cmara dos Deputados, situao idntica, apontando a existncia de indicaes polticas e por critrios de parentesco ou amizade em cerca de 500 contrataes temporrias ento realizadas pelo INSS apenas no Rio de Janeiro. Tambm as agncias reguladoras foram, at 2003, palco de situaes desta natureza. As Agncias Nacional de Petrleo, Telecomunicaes, de Sade Suplementar, de Vigilncia Sanitria e de Energia Eltrica foram autorizadas em leis especficas a promover contratao temporria de pessoal, protelando por perodos de mais de 3 anos a constituio de quadros prprios de carreira nessas entidades reguladoras. No caso da Agncia Nacional de Sade Suplementar, os dois primeiros concursos simplificados (seleo por anlise de currculos) foi objeto de ao civil pblica provida pelo Ministrio Pblico Federal, sob a alegao de que no se caracterizava excepcionalidade que justificasse a nomeao sem concurso pblico. Em pelo menos um caso (Agncia Nacional do Petrleo) foi deferida medida liminar pela Justia Federal suspendendo a contratao temporria de pessoal sem a realizao de processo seletivo. Essa situao somente iniciou-se a ser regularizada a partir de 2004, aps a criao de cargos efetivos em diversas carreiras especficas para as Agncias (Lei n 10.871, de 2003) e com a realizao de concursos pblicos. Resta ainda, verdade, um grande nmero de servidores requisitados ou ocupantes apenas de cargos em comisso no mbito das Agncias, sem vnculo com a Administrao, que ainda precisaro ter sua situao equacionada. Projetos de cooperao tcnica internacional: fachada para contratao sem processo concorrencial Um outro obstculo que tambm se presta prtica do nepotismo e do empreguismo tem sido a desenfreada contratao de pessoal para exercer, por prazo certo, tarefas de rotina a ttulo de contratao de consultores, mecanismo largamente utilizado, principalmente nos rgos centrais da Administrao, para satisfazer suas necessidades de pessoal. Este ltimo problema foi apontado como um dos mais graves desvios da Administrao Pblica, dando origem a uma verdadeira indstria da consultoria ou carreira de consultor, remunerada sempre em padres muito superiores aos do servio pblico efetivo. Segundo denncias freqentemente veiculadas pelos meios de comunicao, atividades administrativas rotineiras, tpicas do funcionalismo federal, eram transferidas para consultores pagos a peso de ouro, sem qualquer controle ou questionamento sobre a real necessidade de tais contrataes para tarefas que em muitos casos poderiam ser executadas pelos prprios servidores dos respectivos rgos. Um dos exemplos dessa prtica foi a manuteno de convnios com o Programa das Naes
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Procurador v o INSS praticando nepotismo. Jornal dos Concursos, 9-15 de outubro de 2000.
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Unidas para o Desenvolvimento - PNUD e com o Banco Mundial, por meio dos quais tem sido encontrado um meio para a contratao, sem concurso, de pessoas que, mais por laos de amizade do que pela sua qualificao, iro desempenhar atividades tpicas do servio pblico com salrios muito superiores, reajustados mensalmente pela variao cambial 51 . Auditoria realizada pela Secretaria Federal de Controle do Ministrio da Fazenda em todos os Ministrios em 1994 52 constatou a existncia de mais de 2.900 contratados por este instrumento (sendo que 1.442 executavam servios de apoio tcnico e administrativo), por meio de 113 contratos envolvendo entidades tais como a Agncia Japonesa de Cooperao Internacional - JICA, OEA, FAO, CEPAL, BID, BIRD e outros, totalizando dispndios da ordem de US$ 80,5 milhes 53 . Do total de contratados, 1.442 foram destinados a atividades de apoio tcnico-administrativo. Apenas no Ministrio da Sade, foram identificados 600 contratos em vigor no ano de 1994 54 . As irregularidades identificadas iam desde a sucessiva prorrogao de contratos de consultoria sem a apresentao de seus produtos finais, a falta de publicidade e amplo acesso quando da contratao de consultores e tcnicos, sugerindo a existncia de privilgios, e a contratao de apoio tcnico em quantidade superior s necessidades dos projetos. Em 1995, elementos fornecidos Cmara dos Deputados por diversos ministrios 55 apontaram a existncia de centenas de consultores, grande parte contratados em carter permanente, por meio destes instrumentos, cujos salrios, em alguns casos, alcanavam a cifra de R$ 5.500,00, superior ento dos mais bem remunerados cargos de carreira do Poder Executivo, alm de centenas de contratados para atividades de apoio com remuneraes at 100% superiores s dos ocupantes de cargos efetivos de idnticas funes. Em maio de 1998, novamente o Tribunal de Contas da Unio adotou deciso em que, apreciando a contratao indireta de pessoal nos Ministrios da Educao e do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal por meio de contratos ou convnios com organismos internacionais, reconhecia o mau uso e o grau excessivo de subjetivismo em tais contrataes de pessoal 56 . Tal prtica andou a passos largos, com o uso de contratos de consultoria e convnios com organizaes internacionais para assegurar aos dirigentes a possibilidade de satisfazerem necessidades de assessoramento em alto nvel. Reportagem publicada em 18/10/1999 pela Revista poca relata de maneira eloqente esta situao: H 2.003 fundaes de apoio pesquisa tambm contratadas por rgos pblicos, em todo o pas, sem licitao. Graas a essa prtica, tambm se abre uma porta de bom tamanho para a contratao de profissionais ou servios de consultoria, sem a abertura de concorrncia nem a realizao de concurso pblico. Os nmeros soam impressionantes. Neste ano, foram consumidos R$ 780 milhes apenas na administrao federal. A cifra representa sete vezes mais do que o governo vai economizar por ter exonerado funcionrios no ltimo Programa de Demisses Voluntrias (PDV). Parcelas crescentes dos gastos vo seguindo seu curso sem controle. o caso de contratos feitos por meio de empresas privadas ou fundaes, j condenados pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). A lei permitiu que tais entidades fossem dispensadas de concorrncia somente quando se tratasse de projetos de pesquisa em reas de sua especialidade. Em julho deste ano, o TCU concluiu que muitas delas funcionam, na verdade, como locadoras de mo-de-obra. (...). Em 11 de setembro de 2000, o Tribunal de Contas da Unio apontava falhas na contratao de consultores verificada em Auditoria no Ministrio do Meio Ambiente. Entre outras constataes,
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MONTEIRO, Marcelo Affonso. "A Indstria da Consultoria". Jornal de Braslia, Braslia, 08 jan. 1993, p. 2. IZAGUIRRE, Mnica. Consultoria disfara contrataes irregulares. O Estado de So Paulo, So Paulo, 18.09.95, p. A-
7. Ver DC n 109-09/96-P, do Tribunal de Contas da Unio (D.O.U. de 26.03.1996, p. 5005). LOPES, Eugnia. Executivo paga salrios duplos a 53 funcionrios. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 19.09.95, p. 3. 55 Informaes encaminhadas pelos Ministrios da Fazenda, Meio Ambiente e da Amaznia Legal, Planejamento e Oramento, Transportes, Previdncia e Assistncia Social e outros em virtude de Requerimento de Informaes n 623 e seguintes, de autoria do Deputado Ivan Valente. As informaes deram origem a uma representao ao Ministrio Pblico da Unio, protocolada em setembro de 1995, para que apurasse a ocorrncia de crime contra a administrao pblica por burla exigncia de concurso pblico e desvio de finalidade na contratao de pessoal conta de acordos com organismos internacionais. 56 Deciso n 213-15/98 - TCU - D.O.U de 11 maio 1998, p. 46.
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apontava o TCU a ausncia de comprovao de que os servios prestados por consultores no poderia ser realizados por servidor da Administrao Pblica; a contratao elevada de consultores tcnico-administrativos, principalmente quando comparada como quadro permanente do rgo, no guardando coerncia com a excepcionalidade inerente a tais contrataes (nada menos do que 63% do pessoal do MMA em 1999 estavam sob contratos de consultoria, chegando o percentual a 90% em alguns rgos); desempenho de atividades de apoio administrativo por parte de consultores, comprovando a inexistncia de especificidade que justificasse a contratao; pagamento a consultores de remuneraes em valores bem superiores aos pagos aos servidores do quadro de pessoal, inobstante exercerem funes equivalentes, causando gasto excessivo e indignao nos servidores concursados; e subjetivismo e discricionariedade na seleo de consultores, em desrespeito aos princpios da impessoalidade e isonomia 57 . Tal prtica hoje encontra-se contrangida, pela atuao do Ministrio Pblico do Trabalho, que logrou levar Justia uma Ao Civil Pblica, e que, caso tivesse sido julgada, levaria Unio a uma vergonhosa condenao. Assinou-se, assim, em 2002, um Termo de Ajustamento de Conduta e, em trs etapas, a serem desenvolvidas ao longo de dois anos (que acabaram por ser estendidos por mais um ano e meio) pactuou-se a substituio desses contratos precrios, o que, at o momento, vem sendo obtido. No obstante, com certa regularidade tem-se constatado tentativas de burla ao acordo firmado entre Executivo e Ministrio Pblico, mediante a classificao de postos de trabalho que deveriam ser preenchidos mediante concurso como consultorias por produto, permitidas pelo acordo. Tal situao tem demandado permanente vigilncia dos rgos de controle, a fim de evitar novo ciclo de contrataes irregulares. Terceirizao de mo-de-obra: contratao sem burocracia Outro artifcio muito utilizado para a contratao de pessoal sem critrios impessoais lanar mo de contratos de prestao de servios com pessoas jurdicas de direito privado, classificadas genericamente sob o rtulo de terceirizao de mo-de-obra. Com a finalidade de privilegiar uma administrao gil e eficiente, o Decreto-Lei n 200/67 estabeleceu, no 7 do art. 10, que para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, a administrao procurar desobrigar-se da realizao material das tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execuo. E a Lei n 5.645/70, no pargrafo nico do art. 3, definiu que as atividades relacionadas com transporte, conservao, custdia, operao de elevadores, limpeza e outras assemelhadas seriam preferencialmente, objeto de execuo indireta, mediante contrato, conforme o referido 7 do art. 10 do Decreto-Lei n 200. A terceirizao licita, portanto, dentro de certos limites, mas atualmente a prtica vem-se degenerando, e alcanando quaisquer atividades no mbito da administrao pblica. A revogao da regra da Lei n 5.645/70 que limitava a terceirizao s reas mencionadas pela Lei n 9.527, de 10 de dezembro de 1997, um claro indicativo dessa tendncia. O que vem ocorrendo, de forma endmica, a utilizao indevida de contratos de terceirizao por Ministrios, autarquias, fundaes e empresas estatais, a fim de permitir a contratao gil de funcionrios, sem constrangimentos legais, caracterizando-se a situao apontada pelo ex-Ministro Armando Brito, do Tribunal Superior do Trabalho: a autorizao, restrita Unio e autarquias, espalhou-se, como um benefcio aparente de poder voltar-se o poder pblico para a sua atividade finalstica, mas encobrindo a realizada com a comunho de interesses de empresas e de administradores pblicos, em no realizar concursos pblicos e qui operar grandes negcios, gerando at casos de corrupo (Brito, 1994). O ex-Ministro cita como exemplo situao ocorrida na Caixa Econmica Federal, em que foram contratados 17.501 estagirios com a finalidade de reduzir custos com mo-de-obra, e que
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Deciso n 695/2000 TCU Plenrio. DOU de 11 set 2000.
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levou o Ministrio Pblico a instaurar ao civil pblica. Tambm o Banco do Brasil incorreu na mesma prtica, tendo sido obrigado, por fora da atuao do Ministrio Pblico, a promover concurso para preenchimento de vagas. No Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, um contrato de prestao de servios deu cobertura, at 2002, contratao de pessoal para exercer atividades nos postos de benefcios, no mbito das novas agncias da previdncia social includas no Servio de Atendimento ao Cidado SAC. No Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, foi abortada em abril de 1999, por uma liminar concedida em Ao Popular movida pelo Deputado Federal Doutor Rosinha (PT-PR), a contratao de mais de 100 funcionrios por meio de empresa prestadora de servios. As atividades a serem exercidas pelos funcionrios foram caracterizadas como inerentes a servidores ocupantes de cargos efetivos, posto que previstas nos planos de cargos existentes no Ministrio. A Juza da Quarta Vara Federal do DF considerou que a contratao constitua burla livre concorrncia dos profissionais aos cargos pblicos, constituindo ainda medida estranha em face das demisses incentivadas pelo Governo Federal por meio de programas de demisso voluntria. Se incentivou demisses e proibiu concursos, conclui a magistrada, porque precisa conter gastos, ou ento porque tem pessoal em excesso. Logo, no poderia ocorrer a contratao, que, sendo necessria, somente poderia ocorrer mediante concurso pblico para cargos efetivos. No Estado do Rio de Janeiro, situao semelhante foi denunciada na Secretaria de Sade, em que pelo menos 3.324 prestadores de servios teriam sido contratados irregularmente. Alm disso, havia outros 1.500 prestadores de servios, contratados em carter de excepcionalidade (Gomes, 2000). Um dos mais perversos exemplos dessa prtica foi descrito pela Revista poca (Krieger, 1999): Agora, os ministrios entregam a agncias de publicidade a tarefa de pagar jornalistas contratados para atuar como assessores de imprensa. Assim, garantem salrios de at R$ 10 mil mensais, o dobro do que seria possvel com a estrutura oficial. uma cadeia de subcontratos. O ministrio contrata a agncia de publicidade. A agncia recorre a um escritrio de assessoria de imprensa, que emprega os jornalistas. No h fiscalizao sobre salrios nem critrios de contratao. No Ministrio da Sade, por exemplo, a assessoria de imprensa consome R$ 1 milho por ano. Duas empresas e uma cooperativa de jornalistas dividem esse oramento. A mesma situao foi denunciada tambm pelos jornalistas Elio Gaspari (em 23 de julho de 2000 e Fernando Rodrigues (em 23 de agosto de 2000). No entanto, as providncias a respeito somente foram adotadas aps nova investigao do Ministrio Pblico do Trabalho que, semelhana do que ocorreu a respeito das contrataes por projetos de cooperao tcnica internacional, ajuizou Ao Civil Pblica contra a contratao de cooperativas de mo-de-obra. Em 2003, foi assinado um Termo de Ajustamento de Conduta, no qual a Unio se comprometia a no contratar tais cooperativas, abrindo um importante precedente: por deciso judicial, as cooperativas no poderiam participar das licitaes, se a natureza do servio de execuo indireta no fosse compatvel com a sua razo de existir. Mesmo com a constante vigilncia do Ministrio Pblico, ainda assim se detectam tentativas de burla ao concurso pblico, como aconteceu recentemente com tentativa de licitao de empresa para fornecimento de mo-de-obra ao Ministrio dos Esportes e ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura em Transportes. Nestes dois casos, o Ministrio Pblico ajuizou Ao Civil Pblica e obteve liminar favorvel pelo Superior Tribunal de Justia, em 2005. Alm da burla exigncia de concurso pblico, estas hipteses permitem o favorecimento de correligionrios polticos, evidenciando resqucios de patrimonialismo ainda hoje presentes na administrao pblica federal, possivelmente um dos maiores entraves implementao de polticas destinadas efetiva profissionalizao do servio pblico. A utilizao desses expedientes, de carter pragmtico, afasta o interesse na busca de solues para os problemas que afligem o quadro permanente, objeto da organizao de carreiras, num mecanismo disfuncional de segundo grau de difcil soluo. Manobras que, derivadas do corporativismo ou do patrimonialismo, permitem que o servio pblico continue a ser o esteio dos compadres, dos amigos, dos protegidos. Tal burocracia patrimonialista, longe de ser profissionalizada e minimamente capacitada para atender aos anseios da Sociedade e servir aos cidados, torna-se presa fcil de um sistema
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predatrio, que dilapida o patrimnio do Estado para atender aos desejos de agentes privados, muitas vezes pouco ou quase nada comprometidos com os objetivos da coletividade. Como viemos sustentando desde o incio, a correo de tal disfuno no , em si, a nica possibilidade para extirpar a corrupo, mas, sem dvida, tornaria muito mais difcil a ocorrncia de tantos escndalos e polmicas, como os que mostramos nesta seo. A seo seguinte discutir as medidas necessrias para o enfrentamento do nepotismo, apresentando algumas alternativas a serem adotadas ou aperfeioadas no caso brasileiro. MEDIDAS PARA O COMBATE CORRUPO E AO NEPOTISMO A partir da anlise da literatura e de prticas governamentais em diversos pases, possvel identificar algumas tendncias mais recentes do que se vem fazendo para combater prticas corruptas: Existe uma predisposio do segmento poltico em prestar contas de suas aes ao pblico, garantindo maior transparncia das aes; Procura-se reforar a capacidade de articular compromissos e alianas em torno de projetos polticos representativos para a maior parte da sociedade; Busca-se a construo de competncias para implementar compromissos de acordo com os valores democrticos dominantes; Reforam-se instituies pblicas para combater aes arbitrrias e corrupo; e Busca-se melhor desempenho e utilizam-se diferentes formas de avaliao e monitoramento das polticas pblicas, como apoio ao processo de responsabilizao do Estado e seus agentes, ampliando a transparncia e garantindo o surgimento de formas alternativas de controle. Tais aes, na maior parte das vezes, esto articuladas a processos de responsabilizao 58 dos agentes pblicos por suas aes e de garantia de transparncia. Sem esse esforo, em princpio, ningum seria responsvel pelos resultados de uma gesto; o segredo, o anonimato e a falta de transparncia so naturais; a cadeia de inimputabilidade percorre todos os nveis da hierarquia institucional do Estado. A garantia de transparncia das aes, por sua vez, garantiria a descrio clara do fluxo crescente e tempestivo de informao econmica, social e poltica; a acessibilidade aos meios de informao, aliada proficincia (nvel educacional) da populao em geral; a relevncia da informao apresentada; a qualidade e confiabilidade, bem como tempestividade, abrangncia, consistncia e relativa simplicidade em sua apresentao. Esse ponto, segundo Stiglitz (1999), crtico, pois: better information will improve resource allocation and efficiency in economy. (...) Lack of efficiency and growth. Lack of transparency can be costly, in both political and economic terms. It is politically debilitating because it dilutes the ability of the democratic system to judge and correct government policy, cloaking the activities of special interests, and creating rents by giving those with information something to trade. () The most significant cost is that of corruption, which has a documented adverse effect on investment and economic growth. Como parte integrante desse esforo por garantir um ambiente menos propcio para aes corruptas, est a participao cidad no processo de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas. Participando ativamente, a Sociedade garante a democratizao do seu relacionamento com o Estado e fortalece as polticas gerenciais de modernizao do setor pblico. A participao social e cidad traz melhorias significativas ao processo de construo de capacidades estatais, por trs razes: - Quando o cidado pode expressar preferncias e reivindicaes publicamente, o Estado ganha credibilidade para bem governar; - a voz popular pode reduzir os problemas de informao e diminuir os custos de transao;
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Traduo de accountability, (OSLAK, 1988) que se refere a la vigncia de las reglas de juego que exigen la rendicin de cuentas a terceros, ante los cuales se es responsable de um acto o de uma gestin.
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- autoridades estatais no podem prever (e prover tempestivamente) todos os bens e servios que os cidados desejam. Todos esses esforos rumam no sentido de acrescentar custos e diminuir eventuais benefcios no processo de clculo que levam alguns agentes, privados ou pblicos, a prticas de gesto predatria. O processo de conscientizao, infelizmente, ainda muito lento. Uma das explicaes para isso reside no fato de que um dos aspectos mais curiosos sobre a corrupo e tambm sobre o nepotismo a relativa tolerncia por parte da sociedade para com tais manifestaes do patrimonialismo. Segundo a Revista Veja, pesquisa realizada pelo instituto Vox Populi em fevereiro de 2000 constatou que 59% dos entrevistados rejeitavam a nomeao de parentes dos deputados federais para cargos de confiana, e apenas 28% apoiavam a prtica; no entanto, quando os entrevistados tinham que responder se eles prprios, ocupando cargos polticos, empregariam parentes, 46% responderam que o fariam de bom grado 59 . Mesmo atualmente, aps as diversas incontinncias verbais cometidas pelo Presidente da Cmara sobre a contratao de parentes, ainda que a opinio pblica tenha se mostrado indignado com a falta de postura e baixo compromisso com a profissionalizao da gesto pblica, ainda se encontram segmentos sociais (geralmente entre os despossudos) indiferentes ou mesmo favorveis a tais prticas. Combater a corrupo e o nepotismo requer muito mais do que medidas formais. No entanto, como relembra Borja, j dizia Maquiavel que em que uma coisa por si s mesma se faz bem sem leis, a lei no necessria; mas quando falta esse bom costume, logo se torna necessria a lei. No se poderia esperar momento mais propcio para um srio e efetivo combate corrupo e ao nepotismo que o atual: de acordo com a opinio de observadores internacionais, refletida no ndice de Percepes de Corrupo 60 divulgado em 20 de outubro de 2004 pela Transparency International, o grau de corrupo atribudo s relaes entre o Estado e a sociedade no Brasil no se alterou em relao aos seis anos anteriores. O Brasil recebeu em 2004 a pontuao de 3,9, repetindo assim o desempenho do ano passado (este havia sido 4,0 em 2002 e 2001, 3,9 em 2000, 4,1 em 1999 e 4,0 em 1998). Isso no indica que o pas tenha piorado ao longo do tempo na percepo internacional sobre o grau de corrupo vigente mas que no tem melhorado. Ressaltese, no entanto, que pases cuja classificao permanece inalterada so pases que no so vistos pelos formadores de opinio internacionais como tendo empreendido medidas eficazes para reduzir as fraudes. Essa sensao de que o pas no se empenha em reduzir as prticas fraudulentas tambm compartilhado por muitos formadores de opinio internos. Comea a surgir, nos meios de comunicao de um modo geral, o consenso de que o quadro poltico atual, marcado por uma avalanche de denncias de casos de corrupo, muitos deles decorrentes de empreguismo, loteamento de cargos e organizaes pblicas e baixa profissionalizao dos quadros dirigentes, muito grave e est afetando no s o atual governo, mas tambm enfraquecendo o Estado de Direito, com um aumento generalizado da desconfiana da populao em relao classe poltica. De acordo com o presidente nacional da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Roberto Busato, em recentes declaraes, o presidente Luiz Incio Lula da Silva tem que mudar profundamente os rumos do seu governo e s ele pode faz-lo, pois tem autoridade moral para isso e, at agora, est relativamente descolado do desgaste poltico que atinge seu governo. Para Busato, Lula deveria fazer uma profunda reflexo sobre o atual rumo das coisas e lembrar as razes pelas quais foi eleito com o voto de milhes de brasileiros.
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O seu parente no pode. J o meu... Veja n 1.639, coluna Radar, 08 mar 2000, p. 20. O ndice, na verso de 2004, classificou opinies sobre o grau de corrupo em 146 pases, numa escala de 0 a 10, em que 10 corresponde ao menor grau de corrupo percebido e 0 ao maior grau. O ndice reflete opinies sobre a integridade das relaes mantidas por todas as instituies do Estado, em todas as esferas, e no corresponde apenas aos governos nacionais, embora as aes destes ltimos sejam muito determinantes na formao da opinio internacional. Assim, quando um governo empreende um conjunto organizado de iniciativas anticorrupo e que seja percebido como significativo pela opinio internacional, isso tende a se refletir numa melhoria da pontuao atribuda ao pas. Mais detalhes sobre o ndice podem ser encontrados em http://www.transparencia.org.br/index.html.
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A mesma sensao compartilhada por Bresser Pereira. Em um recente artigo, afirma o exMinistro da Administrao Federal e Reforma do Estado do Governo Fernando Henrique Cardoso: (...) Governar exige habilidade e competncia poltica para fazer os compromissos necessrios, e, ao mesmo tempo, a determinao e a coragem de buscar objetivos nacionais mesmo que com risco da prpria reeleio. Isso implica lograr maioria no Congresso para realizar reformas, sem comprometer em demasia os prprios objetivos do governo. No isso o que vemos hoje no Brasil. Em vez de um governo que define objetivos nacionais claros e estratgias que conduzam a eles, e estabelece limites para os compromissos a que est disposto a fazer, o que vemos um governo fraco e acuado pelo que h de pior na poltica. Instalase, assim, a chamada crise de governabilidade, que no outra coisa seno a ausncia de governo. Se o governo tivesse objetivos claros e limites definidos quanto ao que est disposto a conceder, nem os polticos fisiolgicos, nem os rentistas teriam tanto poder. Na falta deles, o governo se v prisioneiro de seus capturadores. Os salrios dos trabalhadores e da classe mdia caem, sobem os salrios de alguns setores privilegiados da burocracia, crescem os juros dos rentistas e vicejam os rendimentos do setor financeiro associado a esses juros. Nesse quadro de paralisia do Estado e de crise de governabilidade, a captura do Estado se institucionaliza. Em alguns momentos chega ao limite da corrupo consentida. Quando no chega a esse limite, se expressa na subordinao do pas a polticas econmicas recomendadas por terceiros, no pagamento de juros absurdos e na confuso do partido poltico com o governo e do governo com o Estado. Em qualquer uma das hipteses, a cidadania que sai derrotada, a sociedade brasileira que assiste, perplexa, ausncia de governo (Bresser Pereira, 2005). No se deve imaginar, no entanto, que no se tenha tentado, j h algum tempo, iniciar esse processo, no Brasil. Em 1993, instituiu-se o Cdigo de tica do Servio Pblico e, em 1998 editouse o Cdigo de Conduta dos Titulares de Cargos na Alta Administrao Federal. Desde 1994, vemse reestruturando, no Poder Executivo, o Sistema de Controle Interno, com a criao da Secretaria Federal de Controle naquele ano ; em 2001, criou-se a Corregedoria-Geral da Unio, que em 2002 seria transformada na Controladoria-Geral da Unio. Estabeleceu-se, para dirigentes pblicos, a necessidade de quarentena (quatro meses) antes de assumir cargos na iniciativa privada. Alm disso, desde 2003, tem ocorrido, de forma clere, a ampliao da participao de conselhos e organizaes da sociedade no processo de formulao e avaliao de polticas e oramento, com a intensificao da fiscalizao das contas dos municpios. Contudo, medidas profilticas ou preventivas contra o nepotismo, como bem ressalta Boris Fausto, no sero implementadas sem resistncia: estamos diante de uma prtica nociva arraigada cuja eliminao no se far facilmente (Fausto, 2000, p. 2). Para muitos estudiosos, a corrupo no Brasil apresenta caractersticas endmicas, manifestando-se de forma disseminada em todos os setores da sociedade, ligada a fatores culturais, e insere-se num contexto mais amplo; seu combate, assim, requer medidas de longo prazo h uma aceitao tcita tanto do lado do corrupto quanto do corruptor, a sociedade no cumpre leis e acha natural, portanto, que seus dirigentes no as cumpram tambm, Alm dessas, a ausncia de proibies expressas, ou de regras que delimitem claramente o campo de atuao dos dirigentes polticos tambm pode ser considerada explicao de por que as prticas patrimoniais continuem a grassar. De tal forma o nepotismo est arraigado em nossa cultura poltica e em nossa prtica administrativa, que proibi-lo em sua face mais visvel, deixando razes para sua expanso, poder resultar incuo. A troca de favores, como prtica substitutiva, j ocorre, como demonstra a incidncia do nepotismo no Conselho de Justia Federal, e em gabinetes parlamentares e de magistrados. Como afirma Fausto, a convico da legitimidade do nepotismo sua maior garantia de sobrevida, verdadeiro trao cultural de nossa sociedade. Contudo, a proibio legal ser um passo importante para a moralizao dos costumes polticos e, por isso, prticas antinepticas que possam ser incentivadas ou ampliadas devem ser amplamente divulgadas. Mas essa proibio dever ser acompanhada de medidas tendentes implantao de quadros profissionais, efetivos e qualificados no servio pblico, que possam tornar dispensvel a busca de pessoas competentes fora dos quadros efetivos da Administrao Pblica
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para ocupao de cargos de natureza gerencial ou mesmo de assessoria. A preocupao com a profissionalizao do servio pblico como antdoto para o nepotismo, de fato, est intimamente ligada implantao do sistema do mrito e de sistemas de carreira na administrao pblica federal, assim como ao grau de politizao que deve ser admitido aos servidores pblicos, em face da natureza de sua relao com a sociedade e o Estado. A esse respeito, lanando a tese da dicotomia poltica-administrao, j em 1887 Woodrow Wilson (1955; 27) afirmava: Um corpo de funcionrios bem treinados, mantidos nos cargos enquanto bem servir, coisa que no podemos dispensar; trata-se de necessidade indiscutvel. O receio de que tal corpo se transforme em algo antiamericano esvai-se no instante em que se indaga que se deve entender por bem servir - pois essa pergunta, obviamente, traz em si a resposta. Bem servir a firme e sincera obedincia orientao do governo a que serve. Essa orientao no ter em si qualquer mcula de oficialismo, pois no ser criao de funcionrios permanentes, mas de estadistas, com responsabilidade inevitvel e direta perante a opinio pblica. Burocracia, no bom sentido do termo, somente pode existir em que o servio do Estado, em sua totalidade - dos chefes ao funcionalismo propriamente dito - seja afastada da vida partidria. Para Wilson, portanto, o servidor pblico profissional, na condio de estadista, deveria atuar afastado da vida partidria, uma vez que a vinculao a partidos polticos poderia comprometer a sua lealdade ao governo democraticamente constitudo. Muoz Amato (1962; 83), no entanto, critica esta formulao nos seguintes termos: As afirmaes de que a a administrao est fora da esfera prpria da poltica, de que o campo da administrao um campo de negcios... afastado da balbrdia e das lutas polticas e de que as questes administrativas no so questes polticas, estabelecem como premissa uma distino que, por seus termos absolutos, no se justifica. No aceitvel como interpretao descritiva, nem como preceito normativo; to pouco dela necessitaria o autor para cimentar as suas recomendaes em favor de um sistema de administrao de pessoal baseado no mrito e de outras reformas prticas. No h, portanto, como ignorar o fato de que o servidor pblico atua num ambiente predominantemente poltico, por definio. Sendo a administrao pblica e o prprio sistema de governo, marcado por idias, atitudes, normas, processos, instituies e demais formas de conduta humana que determinam como se distribui e se exerce a atividade poltica e como se atendem os interesses pblicos (Amato, 1962; 90), no h como impedir que haja, no mbito do servio pblico, determinado grau de politizao, paralelamente ao grau de profissionalizao que se pretenda nele instituir. O antigo dogma da neutralidade poltica no mais se coaduna com o perfil desejado do servidor pblico, nem com o interesse dos que chegam ao poder pelo voto, como demonstram as tendncias verificadas na Inglaterra e Frana, notadamente a partir da segunda metade dos anos 80. A profissionalizao e o grau de politizao do servio pblico andam, assim, lado a lado no regime democrtico, de forma indissocivel. E exatamente neste contexto que se podem implementar medidas que atendam necessidade de elevar a profissionalizao e, ao mesmo tempo, permitir que o grau de politizao e democratizao do servio pblico seja adequado funo social que exerce. A isso se acrescenta a enorme dificuldade com que institucionaliza a exigncia de concurso pblico, forma exclusiva de recrutamento do servidor efetivo, como instrumento essencial para a profissionalizao do servio pblico, ajustado necessidade de democratizao do acesso aos seus cargos. Segundo Ziller (1989), o concurso pblico atende, basicamente, a duas necessidades da Administrao Pblica: alm de significar uma garantia contra o apadrinhamento no acesso aos cargos e empregos pblicos, tambm uma tcnica que se impe quando h abundncia de candidatos, no sentido de permitir que se escolha, dentre tantos, os melhores. O ingresso por essa via requisito constitucional para a aquisio da estabilidade e ponto de partida para a profissionalizao e moralizao da funo pblica. No entanto, algumas deficincias tm prejudicado esse processo, sob mltiplos aspectos, evidenciando, por outro lado, a fragilidade do sistema normativo quando ausentes os esforos e o empenho poltico para que seja efetivamente
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implementado. Neste sentido, a experincia brasileira recente tem sido exemplar, com a realizao, nos ltimos dois anos e meio, de diversos concursos pblicos para substituio ou recomposio da fora de trabalho na Administrao Pblica Federal, completamente anarquizada pelas prticas anteriormente detalhadas neste trabalho. Segundo dados do Ministrio do Planejamento, em 2003, autorizou-se o provimento de 24.808 vagas; em 2004, de 14.011 vagas; em 2005, at o momento, de 12.450 vagas o limite de vagas previsto na Lei Oramentria, com os saldos remanescentes de 2004, pode chegar a 40 mil vagas. Em maio de 2005, mais de dez concursos se achavam em andamento, o que provocou, em diversos segmentos, uma busca intensa por atualizao e melhor qualificao nos certames, vez que a Carreira Pblica, profissional e dinmica, como deve ser o profissional de que o Estado necessita, volta a ser considerada uma opo para diversos profissionais. bem verdade que, aqui e ali, espoucam denncias sobre certames no conduzidos com lisura, com resultados manipulados para atender a interesses polticos (como, recentemente, se viu acontecer em concursos para Consultor Legislativo no Senado Federal) ou mesmo com a descoberta de fraude organizada 61 No entanto, nenhuma destas ocorrncias coloca o sistema do concurso pblico em descrdito. Reconhece-se que o sistema de concurso pblico a forma ideal de seleo, por propiciar Administrao a escolha numa amostra maior de candidatos qualificados para a funo e impedir atos discricionrios de nomeao e contrataes baseadas em critrios outros que no o aprimoramento da funo; no obstante, ele no suficiente, por si s, para assegurar a existncia do sistema do mrito, ou para garantir a profissionalizao de seus quadros. So necessrios, ainda, instrumentos consistentes de avaliao de desempenho e processos de formao, treinamento e capacitao. A eficcia do servio pblico depende, em grande medida, do treinamento e capacitao do pessoal selecionado. Uma vez que o servidor seja recrutado, selecionado e preparado segundo critrios transparentes, impessoais e cientficos para o exerccio da misso, a estabilidade requisito essencial, mas no suficiente para impedir a evaso dos melhores quadros do setor pblico para o setor privado. Avaliao de desempenho, treinamento e capacitao contnuas, associados a um sistema remuneratrio digno, so indispensveis para assegurar que os bons servidores possam ser identificados, valorizados e estimulados em sua atividade cotidiana. No que se refere ao quesito avaliao, merece destaque a existncia dos sistemas de avaliao de desempenho do servidor, em suas trs vertentes atualmente previstas na legislao brasileira: - Avaliao de Desempenho para fins de efetivao no cargo, ao fim do Estgio Probatrio (3 anos); - Avaliao de Desempenho para fins de progresso e promoo funcional; e - Avaliao para percepo de Gratificao de Desempenho de Atividade. Pode-se dizer que, atualmente, todos os servidores pblicos passam por algum tipo de avaliao, para ser confirmado no cargo ou para seu desenvolvimento na Carreira Administrativa. Quanto avaliao para fins remuneratrios, quase todos, exceo dos policiais e dos tcnicos administrativos das Instituies Federais de Ensino Superior, percebem algum tipo de Gratificao relacionada ao desempenho, todas regidas por normas especficas. Essas gratificaes, em sua maior parte, foram criadas como resposta a diversas demandas por atualizao dos padres remuneratrios, mas limitadas pelo imperativo de conceder revises gerais e de reduo do impacto dessas revises na folha de inativos, uma vez que ainda se mantm o dispositivo de paridade ativosaposentados. Em que pese esse limite oramentrio-financeiro, as gratificaes por desempenho tm o objetivo de melhorar a qualidade dos servios mediante o reconhecimento profissional e a
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A exemplo do que ocorreu, em 2003, em um concurso para Analista de Finanas e Controle, ironicamente, na Controladoria-Geral da Repblica e, recentemente, em um concurso para agente penitencirio, do Ministrio da Justia, este coordenado por uma fundao de apoio ligada Universidade de Braslia. O incio das investigaes apontaram que, entre os responsveis pela fraude, encontra-se um funcionrio da Fundao, contratado via terceirizao.
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avaliao do desempenho individual e institucional. De um modo geral, o clculo dessas gratificaes pressupe que o valor a ser pago seja resultado do somatrio de pontos da avaliao institucional e da avaliao individual. Para a avaliao individual, necessrio observar a mdia de avaliaes dos servidores e um desvio padro entre avaliaes, geralmente maior ou igual a 5, por grupo de avaliao. O objetivo da avaliao institucional aferir o desempenho coletivo para o alcance dos objetivos organizacionais, enquanto a avaliao individual deve aferir o desempenho do servidor no exerccio das atribuies do cargo ou funo, com foco na contribuio individual para o alcance dos objetivos organizacionais. Prev-se, tambm, que os servidores que tiverem duas avaliaes individuais, consecutivas, com pontuao considerada inferior ao desejvel devem ser encaminhados para processo de capacitao. Para a realizao das avaliaes a legislao prev a definio de unidades de avaliao pelos rgos, devendo as mesmas ser responsveis pela execuo de atividades de mesma natureza ou unidade isolada, com no mnimo dez servidores em exerccio que faam jus percepo das gratificaes. Aspecto tambm associado ao sistema do mrito, e essencial para assegurar a transparncia do processo de profissionalizao da Administrao Pblica, ser o estabelecimento de regras claras que assegurem aos servidores de carreira o acesso aos cargos e funes de confiana. Essas situaes devem ser, no limite do possvel, associadas posse de qualificaes adequadas, limitando-se os casos de livre provimento s situaes essenciais de critrio de confiana poltica. Nos demais casos, e como regra geral, o acesso a eles deve ser vinculado, por meio de linhas de acesso, s carreiras gerencial e tcnicas, em diferentes nveis, e em funo da qualificao e experincia do servidor de carreira, como forma de viabilizar a profissionalizao e reduzir a descontinuidade administrativa em reas especficas. Ainda que se assegurem condies para que o comando poltico possa determinar as diretrizes e as polticas a serem implementadas, essa liberdade no pode ser absoluta, sob pena de converter-se, sob a capa do paradigma agenteprincipal em apenas mais uma faceta do clientelismo e do patrimonialismo que contaminam a instituio de uma administrao burocrtica weberiana no servio pblico brasileiro. claro que, como ressalta Caiden (apud Klitgaard, 1994; 88), a substituio do sistema do apadrinhamento pelo sistema do mrito no assegura que a seleo dos melhores preparados intelectualmente ou tecnicamente ir assegurar tambm que sejam selecionados os mais ticos ou com valores mais consistentes com a burocracia profissionalizada. Mas, quando se buscar combater a corrupo, pode ser necessrio pagar o preo da renncia a um determinado grau de capacidade tcnica em prol da honestidade. Ainda assim, importante destacar a opinio de Klitgaard, quando avalia as razes que poderiam justificar a prtica do nepotismo, notadamente a superao dos problemas oriundos do relacionamento dirigente-agente (ou principal-agente), em que a confiana do dirigente no agente fundamental: Um sistema de autobeneficiamento nos cargos pblicos - ou um arranjo pelo qual as nomeaes vo para membros da famlia, cl ou tribo de quem nomeia ou indica - tem muitas deficincias evidentes. Mas tambm pode ter uma virtude: em um sistema assim, o dirigente pode ser capaz exigir garantias externas de confiabilidade do agente. (...) dessa maneira, o nepotismo e prticas anlogas podem ajudar a superar o problema dirigente-agente. Essa vantagem talvez seja uma razo para o predomnio do que economistas denominam mercados de trabalho interno. Mas nepotismo, favoritismo e artifcios anlogos para escolher agentes podem facilmente ter efeito contrrio. O dirigente pode acabar tendo nas mos pessoas relativamente incapazes em termos tcnicos e relativamente desonestas (Klitgaard, 1994). Cabe aos planos de carreira definir at que ponto os cargos comissionados existentes na estrutura hierrquica podem ser caracterizados como principais e a partir de que ponto so somente agentes, ainda que com autoridade hierrquica sobre os no-comissionados. Quanto natureza dos cargos comissionados, importante salientar que, prevendo a Constituio de 1988 que prescindem de concurso pblico as nomeaes para cargo em comisso de livre nomeao e exonerao, tal hiptese requer interpretao restrita, a fim de que se preserve no apenas o sistema do mrito como a possibilidade de profissionalizao do servio pblico a
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partir da obedincia ao princpio da ampla acessibilidade aos cargos pblicos. Tal excepcionalidade, no entanto, tem gerado a proliferao de cargos comissionados, como j demonstrado anteriormente, em desrespeito sua natureza especfica para a qual o vnculo de confiana e a especificidade das suas qualificaes so justificadoras da exceo constitucional, medida em que so amplas as restries impostas pelo art. 37, II em relao aos cargos efetivos e empregos permanentes. A proliferao desses cargos, providos por critrios discricionrios, tem-se dado por meio da criao de cargos comissionados cujos contedos atributivos so, na maior parte dos casos, indefinidos - permitindo sua utilizao para a satisfao de necessidades corriqueiras, tpicas do diaa-dia dos rgos e entidades - ou mesmo explicitamente definidos como cargos tipicamente encartados na estrutura administrativa ordinria, como demonstram cargos de advogado, mdico, professor, motorista, laboratorista e outros, providos sob a forma de comissionamento sem que esteja associada, a esses casos, qualquer comisso ou compromisso poltico que justifique a sua excluso do sistema do mrito. Segundo Lcia Valle Figueiredo (1991:25), no suficiente que a lei defina o cargo como comissionado para afastar a exigncia de concurso pblico para ingresso: se assim fosse, o problema constitucional, que obriga o concurso, estaria resolvido, bastando definir em lei a totalidade dos cargos pblicos como de livre nomeao e exonerao. Considera ainda a jurista que O texto constitucional, ao falar em cargos em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, est a pressupor a necessidade administrativa de tais cargos. Por isso, importante a questo da boa f, da lealdade e da moralidade. O cargo pode ser em comisso, quando sua vocao para esse efeito, ou seja, o elemento que vai se investir neste cargo deve gozar da mais absoluta confiana daquele com quem vai trabalhar. Se assim, no h possibilidade de qualquer cargo ser em comisso, mesmo que a lei assim diga ou considere. As medidas a serem adotadas na organizao dos quadros de pessoal de qualquer entidade, seja de direito pblico ou privado, relativamente aos cargos comissionados, ho que considerar, portanto, a natureza precpua desses cargos e as razes que permitem a sua excluso do sistema do mrito. No se admitem, portanto, cargos comissionados criados com a finalidade de, simplesmente, substituir cargos efetivos ou empregos permanentes, e destinados a suprir necessidades que devam ser satisfeitas por eles com vistas a burlar o sistema do mrito e encobrir prticas clientelistas ou legitimar o personalismo, sob pena de ofensa aos princpios da moralidade e da impessoalidade. Em relao poltica e estrutura de cargos comissionados e funes de confiana, merece ser destacado o fato de que, historicamente, a Administrao Pblica brasileira tem avanado de maneira muito lenta no sentido de sua profissionalizao. Essa profissionalizao pressuposto para que as organizaes pblicas possam ingressar num patamar diferenciado, tornando-se menos infensas s interferncias fisiolgicas ou clientelistas que, via de regra, impedem que as organizaes possam ser geridas tendo como horizonte o interesse pblico e a continuidade de suas polticas. Do maior ou menor grau de interferncia da poltica de clientela na sua gesto decorre, em grande medida, a eficincia e efetividade das organizaes pblicas. Acerca da importncia da profissionalizao do sistema de comissionamentos, considera Rubens Ricpero (1999), em contundente anlise, que O Itamaraty o que , padro universal de qualidade, devido aplicao desse princpio. Desde 1945, com a criao do Instituto Rio Branco, j h 53 anos portanto, no se entra para a diplomacia pela janela (sugestivamente, as ltimas nomeaes polticas foram feitas por Linhares, um presidente do Supremo, aps a queda de Getlio). Alm disso, pela lei, o ministro do Exterior tem de compor seu gabinete e escolher at seu porta-voz dentre os integrantes da carreira. Se voc achar que exclusivismo ou corporativismo, responda depressa: por que o PMDB ou o PFL no devem poder nomear o general de Manaus, o almirante de Fortaleza ou o brigadeiro do Rio e podem, ao contrrio, pretender nomear o fiscal do Ibama no interior do Acre ou o diretor da alfndega do aeroporto de Guarulhos? Os dois exemplos no so fruto da fantasia, mas tirados da experincia de minha passagem pelos ministrios do Meio Ambiente e da Fazenda, em que tive de
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enfrentar presses polticas desse nvel de aberrao, clara e insofismavelmente ligadas a esquemas de corrupo. Dizer que a profissionalizao o sonho para a Frana, no para ns, entregar os pontos diante de realidade que temos de mudar. Afinal foi possvel no Itamaraty, no Banco do Brasil, no Banco Central, por que no no conjunto do servio pblico? preciso no esquecer que, em passado no muito distante, era at possvel, com dinheiro ou influncia, ganhar patente de major ou coronel da Guarda Nacional e isso tambm acabou. Trata-se, portanto, de questo j suficientemente diagnosticada, e cuja soluo se encontra, mais do que nunca, ao alcance do legislador e dos dirigentes polticos, que devero, no curto prazo, estabelecer regra que limite a discricionariedade dos governantes quanto ao provimento dos cargos comissionados, valendo, mais do que nunca, propor-se que sejam providos exclusivamente por servidores ocupantes de cargos efetivos do quadro geral do respectivo ente estatal os cargos em comisso e as funes de confiana de direo superior, limitando-se o livre provimento ao cargo de primeiro e segundo escalo (Ministro, Secretrios e Presidentes de autarquia ou fundao e seus equivalentes) e seus assessores imediatos. Alm dos princpios constitucionais, de inteno moralizadora, anteriormente mencionados, vigora desde dezembro de 1990 o art. 117 da Lei n 8.112, probe ao servidor, em seu inciso VIII, manter sob sua chefia imediata, em cargo ou funo de confiana, cnjuge, companheiro ou parente at o segundo grau civil. Embora dirigido ao servidor pblico, esta norma tem aplicao em relao tambm aos agentes polticos, ou pelo menos deveria pautar a conduta dos dirigentes polticos. No entanto, na prtica, ela tem sido ignorada, tendo, inclusive, o ex-Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, mantido por um longo perodo sua filha, Luciana Cardoso, na condio de assessora em seu gabinete pessoal no Palcio do Planalto, e o prprio genro, David Zilberstajn, na direo-geral da Agncia Nacional de Petrleo. Mesmo na ausncia de expressa e geral proibio da prtica do nepotismo, uma das prticas que poderiam ser consideradas meritrias, embora de restrito alcance, foi a deciso adotada pelo Ministro da Reforma e do Desenvolvimento Agrrio, Raul Jungmann, que, em abril de 2000, proibiu, por meio de portaria, que cargos em comisso no Ministrio e no Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria fossem ocupados por parentes de at terceiro grau de servidores efetivos ou comissionados nesses rgos. No entanto, somente seis meses depois, em 15 de outubro de 2000, e aps a realizao de levantamento em 29 superintendncias do INCRA, foram exonerados 22 servidores que se enquadravam em tais situaes e que haviam sido nomeados antes da portaria. Outros dez servidores pediram exonerao. Foi a primeira demonstrao concreta de uma prtica antinepotismo adotada pelo Governo Federal 62 . No Poder Judicirio Federal e no Ministrio Pblico da Unio vigoram regras proibitivas do nepotismo cujo contedo semelhante ao que a Deputada Zulai Cobra (PSDB-SP) havia proposto como regra vlida para os trs Poderes nas trs esferas de governo. O artigo 10 da Lei n 9.421, de 24 de dezembro de 1996, veda a nomeao ou designao, para cargos em comisso e funes de confiana, de cnjuge, companheiro ou parente at o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros ou juzes vinculados, exceto se for servidor ocupante de cargo de provimento efetivo das carreiras judicirias, sendo que, nesse caso, a vedao restrita nomeao ou designao para servir junto ao magistrado que determinar a incompatibilidade. Na verdade, a Lei, que tem aplicao em todo o Judicirio federal, apenas generalizou uma regra que j constava do Regimento Interno do STF desde 1989. Contudo, sua validade foi limitada apenas para as nomeaes posteriores data do incio de sua vigncia. A mesma regra foi estendida ao MPU pela Lei n 9.953, de 4 de janeiro de 2000. No mbito dos Estados, as constituies estaduais e leis ordinrias tm tratado do assunto, e em alguns casos, estabelecido regras mais precisas com vistas a assegurar espaos mnimos participao do servidor pblico na gesto superior e assegurar a democratizao dos espaos decisrios, limitando o uso discricionrio dos cargos em comisso.
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Nepotismo leva o Incra a exonerar 22 servidores. O Globo, 16 de outubro de 2000.
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Em Minas Gerais, a Constituio Estadual disciplina, em seu artigo 23, pargrafo nico, a obrigatoriedade de que, na administrao indireta, pelo menos um cargo ou funo de confiana de direo superior seja provido por servidor ou empregado pblico de carreira da respectiva instituio. Todavia, em pelo menos um caso o Supremo Tribunal Federal considerou - ainda que liminarmente - inconstitucional a sujeio do Chefe do Poder Executivo a essa obrigatoriedade, como demonstra a suspenso do art. 134 da Constituio do Estado de Mato Grosso pela ADIN n. 282. O dispositivo impugnado achava-se assim redigido: Art. 134 - Da direo das entidades da Administrao pblica indireta e seus respectivos conselhos ou rgos normativos participaro, obrigatoriamente, pelo menos um diretor e um conselheiro, representantes dos servidores, eleitos por estes mediante voto e secreto, dentre filiados de associaes e sindicatos da categoria. Pargrafo nico - No caso do IPEMAT, alm do que estabelece o caput desse artigo, os servidores pblicos do Estado do Mato Grosso, por meio de suas entidades legalmente constitudas com mais de dois anos de existncia e que tenham mais de um mil associados, indicara um diretor e metade dos membros do Conselho deliberativo e Conselho Fiscal. Nesse sentido, merece registro a aprovao, pela Assemblia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, em 1995, da Emenda Constitucional n 12, vedando a nomeao nos trs Poderes de parentes consangneos ou afins at o segundo grau do Governador, do Vice-Governador, do Procurador-Geral do Estado, dos Secretrios de Estado, dos Desembargadores, dos Deputados Estaduais e membros do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas do Estado, alm dos Presidentes e vice-presidentes ou equivalentes de autarquias, fundaes e empresas estatais. A emenda previa tambm a extino do provimento dos cargos em comisso providos em desacordo com a proibio estabelecida, no prazo de trinta dias. Questionada pela prpria magistratura estadual, a Emenda foi objeto de apreciao pelo STF em Ao Direta de Inconstitucionalidade (n 1.521), tendo sido indeferida liminar pedida pelo Procurador-Geral da Repblica. Na ocasio do julgamento, assentou o Ministro Celso de Mello que a concepo republicana de poder mostra-se absolutamente incompatvel com qualquer prtica governamental tendente a restaurar a inaceitvel teoria do Estado patrimonial, e conclua que o nepotismo, alm de refletir um gesto ilegtimo de dominao patrimonial do Estado, desrespeita os postulados republicanos da igualdade, da impessoalidade e da moralidade administrativa. Foi, como destaca Borja, um duro golpe contra o nepotismo no Rio Grande do Sul que, no entanto, ainda no teve repercusses em outros entes da federao. No Mato Grosso do Sul, projeto de lei enviado pelo Governador Assemblia Legislativa do Estado em 19 de outubro de 2000 previa, em seu art. 75, que o provimento de cargo sem comisso de direo, gerncia ou de assessoramento e assistncia tcnica dever tomar em considerao na escolha do nomeado a sua afinidade com a posio hierrquica do cargo e a educao formal, a experincia profissional relevante e a capacidade administrativa exigidas para o exerccio das atribuies do cargo. Previa, tambm, que sero reservados aos servidores ocupantes de cargos de carreira, no mnimo, trinta por cento dos cargos em comisso criados para atender ao funcionamento de rgos e entidades de direito pblico, integrantes da estrutura organizacional do Poder Executivo. A iniciativa reveste-se de importncia no apenas em vista do seu contedo, mas por ter sido o Governador Jos Orcrio Miranda (Zeca do PT) acusado, no comeo de seu governo, de haver nomeado mais de 13 parentes para cargos em comisso, os quais foram, a seguir, exonerados de suas funes, embora em sua maioria fossem militantes partidrios com antiga atuao no Estado. Nos municpios, vem-se manifestando tambm uma tendncia adoo de regras expressas, proibindo o nepotismo. No Municpio de Barbosa (SP), lei municipal foi aprovada pela Cmara de Vereadores estabelecendo proibio de nomeao de parentes, mesmo concursados, para cargos em comisso. A lei foi aprovada sessenta dias aps a renncia do prefeito que denunciara a presso dos vereadores para empregarem parentes na administrao municipal. No entanto, a lei no foi recebida com entusiasmo: o prefeito em exerccio, cuja filha e vrios sobrinhos ocupavam cargos na administrao, anunciou que no iria demiti-los. Em Santos (SP), a Cmara Municipal aprovou, agosto de 2000, projeto de lei complementar,
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de autoria do Prefeito Municipal, proibindo aos vereadores, prefeito e vice contratar parentes para cargos de assessoria. O projeto foi aprovado por unanimidade, e probe tambm a nomeao de parentes para cargos de secretrio municipal, presidente de fundao e empresas ligadas prefeitura. A lei fixou prazo de sessenta dias para que os parentes nomeados fosse exonerados 63 . No plano internacional, vrios pases contam com princpios ou normas constitucionais voltados proibio do nepotismo. Por exemplo, a Constituio da Colmbia prev expressamente, no seu art. 126, que los servidores pblicos no podrn nombrar como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuerto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o con quien estn ligados por matrimonio o unin permanente, vedando-se tambm a designao de pessoas vinculadas pelos mesmos laos a servidores pblicos competentes para intervir em sua designao, excetuando-se as nomeaes em que se apliquem as regras gerais de acesso por mrito. Em maro de 2000, tambm Porto Rico aprovou legislao proibindo o nepotismo. A lei local vedou a contratao de parentes consangneos de at terceiro grau, ou afins de at segundo grau, de funcionrios com poder decisrio nos rgos do governo. A proposta original apresentada pela Oficina de tica Gubernamental previa a proibio at o quarto grau, mas emendas parlamentares tornaram menos rigorosa a proibio, inclusive permitindo que a Oficina de tica Gubernamental ou o Comisionado de Asuntos Municipales autorize o emprego de pessoas que, embora dentro do grau de consanginidade proibido, sejam consideradas imprescindveis para o bom funcionamento do governo ou o bem-estar do servio pblico. As proibies tambm no se aplicam aos que vierem a adquirir condio de parentesco aps a nomeao para o cargo pblico. Emenda aprovada pelo Senado tambm excepcionou da proibio os funcionrios de carreira que tenham ascendido aos cargos em funo de processos competitivos em igualdade de condies com outros candidatos e em que tenha sido observado o sistema do mrito 64 . A comoo nacional criada em torno da defesa do nepotismo por alguns dos mais altos dignitrios da Nao gerou, como contraponto, a retomada da discusso sobre propostas voltadas a vedar o nepotismo. Diversas propostas de Emenda Constituio, algumas aguardando anlise h 9 anos, foram finalmente aceitas para tramitarem na Cmara dos Deputados, tendo sido, em maio de 2005, constituda Comisso Especial para o seu exame. A principal delas, de autoria do Deputado Antonio Carlos Biscaia, do PT-RJ, na verdade idntica proposta apresentada, em 2001, pelo ento Presidente do Partido, Deputado Jos Dirceu, atualmente Ministro-Chefe da Casa Civil. O seu contedo, moralizador, estabelece princpios claros para impedir que dirigentes pblicos utilizem cargos pblicos de forma patrimonial. Veda, no mbito da administrao pblica direta e indireta, inclusive fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a nomeao ou designao para cargos, empregos ou funes de confiana de direo, chefia e assessoramento, de cnjuge, companheiro ou parente, consangneo ou afim, at o segundo grau ou por adoo, inclusive, dos respectivos titulares da prerrogativa de nomeao ou de designao, inclusive por delegao de competncia, ou de agente pblico que esteja diretamente subordinado a esses titulares. Excetua, apenas, o servidor ocupante de cargo de provimento efetivo ou emprego permanente no quadro de pessoal do respectivo rgo ou entidade, desde que observada compatibilidade entre o nvel de formao e qualificao do servidor com a funo, emprego ou cargo de confiana a ser exercido, vedado o exerccio de cargo, emprego ou funo de confiana subordinado a cnjuge, companheiro ou parente, consangneo ou afim, at o segundo grau civil. Estende-se a sua aplicao, inclusive, a empresas estatais e sociedades de economia mista e quaisquer pessoas jurdicas que utilizem, arrecadem, guardem, gerenciem ou administrem dinheiros, bens e valores pblicos, como o caso dos Servios Sociais Autnomos, Organizaes Sociais e outras formas de organizao semi-estatal. Aprovada, a regra ser aplicada imediatamente, s nomeaes ou designaes efetuadas a partir da data de sua promulgao, e, no prazo de noventa
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Cmara de Santos aprova projeto contra http://www.estadao.com.br/agestado/politica/2000/ago/18/217.htm 64 In URL Internet http://www.estado51.com/2000/Marzo-2000/00-03-28d.htm
nepotismo.
URL
Internet
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dias devero ser exonerados os ocupantes de cargos, empregos e funes de confiana cuja designao ou nomeao esteja em desacordo com o seu contedo. Declara, ainda, nulos os atos de nomeao ou designao praticados em desacordo com os seus mandamentos, importando a sua desobedincia em ato de improbidade administrativa, que tem como pena a perda dos direitos polticos. Constatada a nomeao ou designao de parentes em situao de fraude vedao constitucional proposta, ou com desvio de finalidade, por meio da utilizao de cargos subordinados a outros agentes pblicos de nvel equivalente ao que determina a vedao, ser imediatamente declarada a sua nulidade por ato da autoridade competente, sem prejuzo das sanes civis e penais cabveis, configurando crime de responsabilidade o descumprimento dessa norma. A concluso de toda a prtica e a discusso sobre prticas anti-corrupo, assim, deixa claro que, se os Governos estiverem comprometidos com a tica na poltica e na gesto, podero agir a partir de uma liderana poltica forte, que enfatize e imponha prticas administrativas mais saudveis. Alm disso, os cidados que, muitas vezes, tm dificuldades de proceder alm do ponto inicial da indignao ou organizaes civis que igualmente se sentem desorientadas com as dificuldades inerentes fiscalizao e combate corrupo podero unir foras e buscar auxlio, nos rgos de controle ou mesmo junto a ONGs que militem na rea e que tenham experincia em desenvolver metodologias e atitudes voltadas ao combate corrupo. A tarefa de combater a corrupo, ou qualquer uma de suas prticas correlacionadas, no Brasil, de um modo geral, no poder perder de vista o tamanho da economia brasileira, a existncia de 26 estados e cerca de 5.650 municpios, 200 deles bastante grandes ou mesmo colossais, e as enormes disparidades regionais do pas. O mesmo se aplica em relao ao combate e desencorajamento de prticas nepticas: o atual clima existente no pas sugere uma tendncia reduo da tolerncia e condescendncia com o nepotismo e o empreguismo; esse pode ser um momento nico para que sejam redobrados esforos no sentido de aprovao de normas efetivas que estabeleam restries conduta dos agentes polticos e administradores pblicos acostumados prtica do nepotismo. Mas, sem dvida, sem que haja aumento do acesso s informaes e aperfeioamento dos mecanismos institucionais e sociais de controle, estar-se-, mais uma vez, resvalando para o mero formalismo, repetindo-se a situao antes apontada por Lvia Barbosa, em que uma sociedade antimeritocrtica convive com um ordenamento jurdico e institucional que, aparentemente, atende aos requisitos e pressupostos da implementao do sistema do mrito. esse, sem dvida, o desafio para esta gerao, e para a prxima, alm do compromisso em manter a vigilncia: fortalecer e consolidar, na prtica, uma postura a favor da efetiva profissionalizao da funo pblica no Brasil. BIBLIOGRAFIA 11 parentes de magistrados tem cargos em comisso no conselho. O Estado de So Paulo, 29 out 2000, A-5 ,1988. A farra dos parentes. Veja n 1596, 05 maio 1999, p. 116. ALVES, Alusio. Discurso do Ministro-Chefe da SEDAP em 27.10.87 in Administrao Pblica Federal - Uma nova poltica de recursos humanos. FUNCEP, Braslia, 1987, p. 7-24. p. 1112. AMATO, Pedro Muoz. Administrao Pblica e Privada in JAMES, Samuel Haig (org.) Que Administrao Pblica. Textos Selecionados de Administrao Pblica. 2 ed., Rio de Janeiro, FGV, 1962, p. 101-105. ANDRADE, Rgis de Castro. Introduo Geral. in ANDRADE, Rgis de Castro & JACOUD, Luciana (org.). Estrutura e Organizao do Poder Executivo - Administrao Pblica Brasileira. Braslia: ENAP-CEDEC, 1993, vol 2., p. 23-32. BAERT, P. Algumas Limitaes das Explicaes da Escolha Racional na Cincia Poltica e na Sociologia. RBCS, 12(35), p. 63-74, 1997. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 5 ed (1 ed. 1980), So Paulo, Malheiros, 1994, 527 p. BARBOSA, Lvia. Igualdade e meritocracia a tica do desempenho nas sociedades modernas. Rio
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XVIII Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica "Cmo combatir la corrupcin, garantizar

la transparencia y rescatar la tica en la gestin gubernamental en Iberoamrica" Caracas, 2004-2005 _______________________________________________________________________________________________

Figura 1: Ocupao de Cargos em Comisso 1997 a 2003

2002 Sem Vnculo

Quadro 2: Ocupao dos DAS na Administrao Pblica Federal Brasileira

DAS 5 42,0% 10,5% 47,5% 100,0%

DAS 6 39,2% 9,3% 51,5% 100,0%

TOTAL 62,1% 4,4% 33,5% 100,0%

DAS 5 36,0% 17,0% 39,6% 7,4% 100,0%

DAS 6 29,0% 21,0% 43,5% 6,5% 100,0%

TOTAL 61,6% 5,3% 27,9% 5,2% 100,0%

DAS 5 33,8% 17,0% 41,1% 8,2% 100,0%

DAS 6 26,9% 14,8% 51,6% 6,6% 100,0%

TOTAL 61,6% 5,3% 27,5% 5,6% 100,0%

Fonte: DW- SIAPE

Senado pode repor fim do nepotismo na www.oglobo.com/noticias/arquivo/politica/20000316/4hgrxh.htm.

Deciso n 695/2000 TCU Plenrio. DOU de 11 set 2000.

Nepotismo leva o Incra a exonerar 22 servidores. O Globo, 16 de outubro de 2000.

Cmara de Santos aprova projeto contra http://www.estadao.com.br/agestado/politica/2000/ago/18/217.htm 64 In URL Internet http://www.estado51.com/2000/Marzo-2000/00-03-28d.htm

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