Critérios ambientais para contratações públicas de obras rodoviárias: proposta de um modelo conceitual para Contratações Públicas Sustentáveis

PREFÁCIO

A dificuldade de incorporar a variável ambiental nas contratações públicas é um problema recorrente em todo o mundo. No Brasil, a partir da última década, as administrações públicas começaram a elaborar guias e aprovar instruções para a implementação de critérios ambientais nos processos licitatórios. Apesar dos esforços empreendidos, tem-se notado que ainda existem muitas lacunas para o desenvolvimento das Contratações Públicas Sustentáveis.

Nesse contexto, a presente obra surge da necessidade de responder à seguinte questão: quais critérios ambientais poderiam compor os editais de licitação para contratação pública de obras rodoviárias federais no Brasil? Para além desse objetivo, esta publicação pretende colocar a temática ambiental ao alcance dos agentes envolvidos nos processos de contratação e fiscalização de obras rodoviárias, tal como às rotinas dos estudantes e profissionais de áreas afins à infraestrutura de transportes.

O livro traz a abordagem teórica dos principais aspectos relacionados às Contratações Públicas Sustentáveis e da inclusão de critérios ambientais nos editais de licitações. Cabe aqui destacar a importância de se apresentar, no capítulo 6, os procedimentos metodológicos necessários para a consecução da pesquisa, o que possibilita a replicabilidade para novos estudos. Já no capítulo 7 são apresentados e discutidos os resultados obtidos por meio dos procedimentos adotados na metodologia. O capítulo 8, por sua vez, contém as considerações finais e sugestões para trabalhos futuros.

Este livro é resultado da minha dissertação de mestrado, desenvolvida entre 2020 e 2021, no curso do Programa de Pós-Graduação em Engenharia Civil, da Universidade Tecnológica Federal do Paraná. Assim, não poderia deixar de agradecer ao meu orientador Prof. Dr. André Nagalli pelos ensinamentos, correções e direcionamentos e pelas sugestões dos professores Dr. Carlos Mello Garcias e Dr. Valdir Fernandes, membros da banca de qualificação e de defesa. Particularmente, agradeço à minha família por compreender as várias horas em que estive ausente por causa do desenvolvimento deste trabalho. Por fim, estendo os meus agradecimentos a todos que direta ou indiretamente contribuíram de alguma maneira para a realização deste livro.

Espero que esta publicação contribua de algum modo para a adoção de práticas sustentáveis em processos de contratação na Administração Pública, e coloco-me à disposição dos eventuais comentários, sugestões ou críticas a respeito desta edição.

O Autor

SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

1 INTRODUÇÃO

2 OS EMPREENDIMENTOS RODOVIÁRIOS E AS QUESTÕES AMBIENTAIS

3 CONTRATAÇÕES PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS

3.1 ASPECTOS LEGAIS E POLÍTICAS DE CPS NO MUNDO

3.2 ASPECTOS LEGAIS E POLÍTICAS DE CPE NA UNIÃO EUROPEIA

3.3 ASPECTOS LEGAIS E POLÍTICAS DE CPS NO BRASIL

3.4 DESAFIOS E OPORTUNIDADES NAS CPS

4 CRITÉRIOS AMBIENTAIS NOS EDITAIS

4.1 CRITÉRIOS AMBIENTAIS NA DEFINIÇÃO DO OBJETO DA LICITAÇÃO

4.2 CRITÉRIOS AMBIENTAIS NAS ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS

4.3 CRITÉRIOS AMBIENTAIS NA ETAPA DE HABILITAÇÃO

4.4 CRITÉRIOS AMBIENTAIS NO JULGAMENTO DE PROPOSTAS

4.5 CRITÉRIOS AMBIENTAIS NAS CLÁUSULAS CONTRATUAIS

4.6 CRITÉRIOS AMBIENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA

4.7 NÍVEL DE EXIGÊNCIA DOS CRITÉRIOS AMBIENTAIS

4.8 NÍVEL DE ATENDIMENTO AOS CRITÉRIOS AMBIENTAIS

5 PROCESSO DE LICITAÇÃO NO DNIT

6 METODOLOGIA

6.1 CLASSIFICAÇÃO METODOLÓGICA

6.2 COLETA DE DADOS DA PESQUISA

6.3 CARACTERIZAÇÃO DO OBJETO DE ESTUDO

6.4 PROCEDIMENTOS DA PESQUISA

6.4.1 PRÉ-ANÁLISE DOS EDITAIS

6.4.2 CODIFICAÇÃO DOS CRITÉRIOS AMBIENTAIS

6.4.3 CATEGORIZAÇÃO DOS CRITÉRIOS AMBIENTAIS

6.4.4 TRATAMENTO DOS RESULTADOS

6.4.4.1 ANÁLISE DOS CRITÉRIOS AMBIENTAIS

6.4.4.2 DEFINIÇÃO DO NÍVEL DE ATENDIMENTO AOS CRITÉRIOS AMBIENTAIS

6.4.4.3 PROPOSIÇÃO DO MODELO CONCEITUAL DE CRITÉRIOS AMBIENTAIS

7 RESULTADOS E DISCUSSÃO

7.1 CRITÉRIOS AMBIENTAIS NOS EDITAIS

7.2 NÍVEL DE ATENDIMENTO AOS CRITÉRIOS AMBIENTAIS

7.3 ANÁLISE COMPARATIVA COM OUTROS ESTUDOS

7.4 MODELO CONCEITUAL DE CRITÉRIOS AMBIENTAIS

7.4.1 CRITÉRIOS AMBIENTAIS - 1. COMPETÊNCIAS DAS EMPRESAS LICITANTES

7.4.2 CRITÉRIOS AMBIENTAIS - 2. FAUNA E FLORA

7.4.3 CRITÉRIOS AMBIENTAIS - 3. PROCESSOS DE DINÂMICA SUPERFICIAL

7.4.4 CRITÉRIOS AMBIENTAIS - 4. MATERIAIS E RESÍDUOS

7.4.5 CRITÉRIOS AMBIENTAIS - 5. POLUIÇÃO SONORA

7.4.6 CRITÉRIOS AMBIENTAIS - 6. MANUTENÇÃO E REABILITAÇÃO

7.4.7 CRITÉRIOS AMBIENTAIS - 7. CONGESTIONAMENTO

7.4.8 CRITÉRIOS AMBIENTAIS - RECOMENDAÇÕES ADICIONAIS

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

APÊNDICE A - PRINCIPAIS NORMATIVOS AMBIENTAIS DO DNIT

APÊNDICE B - CARACTERIZAÇÃO DOS EDITAIS EM ESTUDO

APÊNDICE C - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 1

APÊNDICE D - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 2

APÊNDICE E - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 3

APÊNDICE F - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 4

APÊNDICE G - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 5

APÊNDICE H - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 6

APÊNDICE I - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 7

APÊNDICE J - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 8

APÊNDICE K - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 9

APÊNDICE L - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 10

APÊNDICE M - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 11

APÊNDICE N - CRITÉRIOS AMBIENTAIS IDENTIFICADOS NO EDITAL-TIPO 12

APÊNDICE O - LISTA DE CRITÉRIOS AMBIENTAIS DO MODELO CONCEITUAL

ANEXO A - LISTA PADRÃO DE CRITÉRIOS AMBIENTAIS PARA PROJETO, CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE RODOVIAS DA UNIÃO EUROPEIA

ANEXO B - LISTA DE CRITÉRIOS AMBIENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA EQUIVALENTES AOS IDENTIFICADOS NOS EDITAIS-TIPO

Landmarks

Capa

Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

1 INTRODUÇÃO

O transporte rodoviário possui papel importante para a integração regional e o desenvolvimento socioeconômico. Considerados indutores de tal desenvolvimento, os empreendimentos rodoviários garantem o acesso a bens e serviços e são essenciais para a realização das diversas atividades que movimentam a economia e satisfazem as necessidades das pessoas.

Em razão de sua extensão e por constituírem em empreendimentos lineares, as rodovias cruzam diferentes compartimentos geográficos com ocupações distintas, rompem e modificam o equilíbrio biofísico do meio ambiente e tornam-se capazes de originar impactos socioeconômicos, culturais e ambientais (COSTA, 2010). Exemplos disso são as interferências nas dinâmicas do ecossistema regional, com prejuízos à fauna e flora; alterações dos processos de dinâmica superficial (processos erosivos, escorregamentos e assoreamentos); e das condições sociais e econômicas exercidas pelas comunidades, como intervenções em áreas de terceiros, alteração do uso e ocupação do solo, perda de solos agricultáveis, relocação de população de locais a serem utilizados pela rodovia, formação de núcleos urbanos de baixa renda nas proximidades da faixa de domínio, entre outros. (COSTA, 2010).

Os impactos ambientais mais significativos gerados pelas rodovias estão relacionados com as emissões de gases com efeito de estufa provenientes do consumo de combustíveis durante a utilização da estrada e com a utilização de recursos para fabricar os materiais de construção (CE, 2016b e GARBARINO et al., 2016). Inserido nesse contexto, o setor rodoviário contribui significativamente no alto consumo de recursos naturais e energia. Segundo o Relatório do Balanço Energético Nacional (BEN) de 2020, que tem por base dados de 2019, o setor de transportes ocupa o primeiro lugar no que diz respeito ao uso de energia no Brasil, com participação de 32,7% no consumo total de energia do país em 2018. O maior responsável por esse percentual é o modal rodoviário, tendo em vista a ampla participação do modal na matriz de transporte brasileira. Como consequência do alto consumo energético no transporte, a maior parte das emissões associadas à matriz de energia brasileira é proveniente do setor transportador.

Diante da importância de garantir que as obras rodoviárias sejam submetidas a adequado tratamento ambiental em todo o seu ciclo de vida, faz-se necessário considerar a temática ambiental a partir da fase de planejamento de obra, através da adoção de critérios e indicadores ambientais eficientes nos procedimentos de licitação.

As Contratações Públicas Ecológicas (CPE), conhecidas internacionalmente como Green Public Procurement, também denominadas Contratações Públicas Sustentáveis (CPS), licitações sustentáveis, licitações verdes, ecoaquisições, dentre outras expressões, constituem um instrumento importante para reduzir o impacto ambiental das organizações e são definidos por Bouwer et al. (2006) como abordagens pelas quais as autoridades públicas integram critérios ambientais nos processos de licitação, em que a difusão de tecnologias ambientais e o desenvolvimento de bens, serviços e obras ambientalmente saudáveis são estimulados, no sentido de buscar soluções que tenham o menor impacto ambiental possível sobre o meio ambiente durante todo seu ciclo de vida.

Na última década, as Contratações Públicas Ecológicas tornaram-se um dos pilares fundamentais das políticas ambientais e de compras na União Europeia e em todo o mundo, incluindo países em desenvolvimento como a Malásia e Vietnã (FUENTES-BARGUES et al., 2019). Ao integrar as preferências ambientais na compra de produtos, obras e serviços, as organizações públicas podem melhorar sua performance e, ao mesmo tempo, influenciar seus fornecedores a melhorar o desempenho ambiental de seus produtos e processos de produção. Para organizações públicas, as CPE possuem grande relevância por se tratar de um instrumento indutor que pode influenciar o mercado e os padrões de consumo (VARNÄS; BALFORS; FAITH-ELL, 2009).

As autoridades públicas, como consumidores de produtos, serviços e obras em grande escala, movimentam recursos de aproximadamente 14% do Produto Interno Bruto (PIB) dos países da União Europeia (CE, 2019). No Brasil, estima-se que as contratações públicas representam 20,2% do PIB (AGU, 2020). Tais dados evidenciam que a Administração Pública tem o potencial de orientar as tendências de produção e consumo, o que incentiva a demanda por produtos e serviços ambientalmente corretos (FUENTES-BARGUES et al., 2019). Assim, as CPE constituem um significativo instrumento para exigir que as empresas que pretendam contratar com o Poder Público cumpram requisitos de sustentabilidade socioambiental, desde a produção até a distribuição de bens, assim como na prestação de serviços e na realização de obras de engenharia (AGU, 2020).

A inserção de critérios e indicadores ambientais nas obras públicas pressupõe que as organizações devam apropriar-se de ferramentas ambientais adequadas e disponíveis para atingir os objetivos finais desde o planejamento, na fase de licitação, até a execução e fiscalização do contrato. Assim, é fundamental que os critérios ambientais possam ser introduzidos nos editais, documentos que conduzem os procedimentos licitatórios, nos quais podem estar presentes na descrição técnica do bem ou serviço; constituir um requisito para habilitação da proponente e classificação de sua proposta durante a licitação; bem como constituir cláusulas contratuais, normalmente sob a forma de obrigações da contratada. (CE, 2014; CE, 2016a; CE, 2016b; CEPAL, 2017; CLEMENT, WATT e SEMPLE, 2016; ICLEI, 2015). Ainda, o desenvolvimento de indicadores relacionados aos critérios ambientais permite a análise e verificação dos procedimentos e medidas corretivas e de controle ambiental, de forma tal que possibilite identificar as falhas, os erros e acertos durante todo o período de obra, aumentando a eficiência e efetividade das construtoras e, consequentemente, do seu desempenho ambiental (COSTA, 2010).

Apesar dos esforços nos cenários nacional e internacional, no sentido de introduzir critérios ambientais nas licitações, existem alguns fatores percebidos como dificultadores nas contratações públicas. A questão econômica é apontada por muitos países como uma das mais significativas barreiras à implementação de políticas de contratações sustentáveis, tendo em vista que, em diversas situações, o custo inicial das soluções baseadas em critérios ambientais é superior ao das alternativas convencionais, sem os referidos critérios. (TESTA et al., 2016; CEPAL, 2017).

Muitos órgãos licitantes possuem dificuldades quanto à definição de critérios ambientais, e como incluir esta demanda no edital (ICLEI, 2015). Testa et al. (2016), concluíram em seus estudos, que essas restrições se devem à falta de conhecimento de como formular critérios ambientais específicos, mensuráveis e verificáveis. Segundo ICLEI (2015) e Varnäs et al. (2009), a ausência de apoio político e recursos afetam a realização de objetivos potenciais de CPS. Quando há pouco apoio político ou recursos disponíveis para CPS, o tema pode facilmente sair da agenda. Ainda, a impossibilidade para aplicação de critérios ambientais nos editais pode ser reflexo da falta de apoio técnico e de comunicação interna (CLEMENT, WATT e SEMPLE, 2016; FAITH-ELL et al., 2006; ICLEI, 2015).

No desenvolvimento do modelo brasileiro de CPS, segundo CEPAL (2017), o principal obstáculo refere-se à necessidade de definição de critérios ambientais objetivos a serem inseridos nos editais, de forma respaldada tecnicamente por organismos especializados. A falta de padronização permite que as partes envolvidas nos processos licitatórios formulem critérios ambientais genéricos, segundo suas próprias interpretações (FAITH-ELL; BALFORS; FOLKESON, 2006 e CEPAL, 2017).

Ainda, no contexto dos órgãos gestores de empreendimentos rodoviários, tem se constatado falhas nos editais quanto ao atendimento dos critérios ambientais, principalmente no que se refere à ausência de cláusulas afetas às obrigações das contratadas e especificações insuficientes para a elaboração de relatórios de supervisão ambiental. Além disso, apesar da existência de diversos sistemas relacionados à avaliação da sustentabilidade, não existe uma ferramenta específica e amplamente difundida de indicadores para o monitoramento do desempenho ambiental rodoviário, processo atualmente limitado ao licenciamento com elaboração de Estudos de Impactos Ambientais e Relatórios de Impactos Ambientais (RODRIGUES E FONTENELE, 2020).

Diante dos desafios inerentes à implantação das CPS, a licitação sustentável pode ser uma oportunidade para a sustentabilidade e inovação, especialmente tecnologia, produtos e serviços relacionados com o meio ambiente e ecológicos (CHENG et al., 2018). Ainda que tenham um maior custo aparente no momento da contratação, produtos, serviços e obras de menor impacto ambiental são mais econômicos no longo prazo. Isso porque reduzem os gastos do Estado com políticas de reparação de danos ambientais, têm maior durabilidade, menor consumo de energia e materiais, e incentivam o surgimento de novos mercados e empregos verdes, o que acarreta geração de renda e aumento de arrecadação tributária (VARNÄS; BALFORS; FAITH-ELL, 2009).

As licitações sustentáveis possibilitam que a administração pública promova o uso racional e eficiente dos recursos naturais e contribua para a disseminação de boas práticas em relação ao meio ambiente e ao desenvolvimento econômico e social. Nesse contexto, a partir da análise do conteúdo dos editais de um órgão gestor da malha rodoviária federal com referência à lista de critérios relativos às CPE da União Europeia, a proposição de um modelo conceitual de critérios ambientais visa orientar os envolvidos nos processos de licitação, no sentido de contribuir para o bom desempenho ambiental em toda a abrangência das atividades rodoviárias.

2 OS EMPREENDIMENTOS RODOVIÁRIOS E AS QUESTÕES AMBIENTAIS

O modal rodoviário é o principal sistema de transporte no Brasil, sendo que as rodovias se incluem entre as realizações da maior importância para o desenvolvimento socioeconômico e possuem acentuado poder indutor a tal desenvolvimento e se constituem no principal elemento de integração socioeconômica (DNIT, 2006a). Segundo dados obtidos da Pesquisa da Confederação Nacional do Transporte, a malha rodoviária brasileira é de 1,7 milhão de quilômetros, nos quais 213 mil quilômetros são de vias pavimentadas (CNT, 2019). Da malha total, 66 mil quilômetros são rodovias federais sob administração do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT). O Gráfico 1, que contém dados relativos ao transporte de cargas obtidos do Boletim Estatístico de Fevereiro de 2021 da CNT, mostra a predominância absoluta da participação do modo rodoviário, o que evidencia, assim, a sua importância.

Gráfico 1 - Composição da Matriz de Transporte de Cargas no Brasil

Fonte: Adaptado de CNT (2021)

De acordo com DNIT (2006c), em razão de sua extensão e demanda por recursos naturais, as obras rodoviárias causam impactos ambientais significativos, desde sua implantação até a fase de operação, em que sistemas naturais como vegetação, topografia, curso das águas e fauna são afetados. Em razão disto e com o objetivo de promover a preservação do meio ambiente em sua abrangência, o empreendimento rodoviário deve ser submetido a adequado tratamento ambiental, que consiste em buscar a adequada eliminação, mitigação e compensação de impactos ambientais negativos, suscetíveis de ocorrer, em toda a sua abrangência, como decorrência do processo construtivo e da posterior operação da via. Tradicionalmente, as relações consideradas isoladamente e de forma iterativa entre rodovias e meio ambiente, são analisadas sob os seguintes aspectos:

• Meio físico: movimentação de solos (terraplenagem, empréstimos e bota-foras); indução ao processo erosivo; instabilidade de encostas e taludes; rompimento de fundações; degradação em áreas de uso do canteiro de obras, trilhas, caminhos de serviços; rebaixamento de lençóis freáticos; risco na qualidade da água superficial e subterrânea, por concentração de poluentes; e qualidade do ar;

• Meio biótico: Supressão no processo de intercâmbio ecológico, pela dicotomia; interferências em áreas protegidas por lei e a biótopos ecológicos importantes; redução da cobertura vegetal e perda do patrimônio biótico; pressão sobre ecossistemas terrestres e aquáticos;

• Meio antrópico (socioeconômico): conflito de uso e ocupação do solo; alteração nas atividades econômicas; condições de emprego e qualidade de vida para as populações ou comunidades lindeiras à rodovia; segurança viária; ruídos; vibrações; emissões atmosféricas; desapropriação para áreas de uso e faixas de domínio; riscos aos patrimônios cultural, histórico, arqueológico e espeleológico; e riscos de interferências nas culturas indígenas e outras etnias.

O empreendimento rodoviário comporta vários grupos de intervenções de obras e serviços, cada grupo com suas finalidades específicas, tais sejam: a implantação da infraestrutura, de suas complementações e acessórios, a sua manutenção e a adequação/ampliação da sua capacidade em seus vários níveis. As definições pertinentes às